Actuacin administrativa

Texto
Normativa aplicada

I. CONCEPTO Y NATURALEZA

El Derecho administrativo no slo es una rama del ordenamiento jurdico, sino tambin
una de las ciencias que se califican de sociales y la elaboracin de la ciencia del
Derecho administrativo es el resultado de un trabajo de anlisis de las interre1aciones
entre las normas administrativas y el descubrimiento de los principios que da el sentido
a esas normas, permitiendo una interpretacin de las mismas, que hace posible su
traduccin en trminos de justicia

Es cierto que los particulares y los poderes pblicos estn sujetos al ordenamiento
jurdico, tanto al constitucional corno al ordinario, al amparo del artculo 9.1 de la
Constitucin, y ese ordenamiento ha de servir para la realizacin de los valores
superiores de la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo poltico, preconizados en
el artculo 1.1 de la Constitucin.

Los iusadministrativistas, al analizar las normas y el descubrimiento de los principios

que dan coherencia al sistema, ordenan conforme a un sistema conceptual, el extenso
contenido sobre el que opera la actuacin administrativa como conjunto de
manifestaciones del poder pblico y las formas de su ejercicio en la compleja sociedad
de nuestros das.

Surge as la distincin entre acto y actividad o actuacin, por un lado, y ordenacin por
sectores de las distintas formas de actividad de la Administracin pblica, por otro, que
constituye uno de los instrumentos utilizables para tratar de conocer el campo del
ordenamiento administrativo.

La expresin acto o actuacin administrativa designa un conjunto de unidades jurdicas

equivalentes a las unidades que tienen carcter abstracto y cuyo nmero es ilimitado y
esas unidades jurdicas compuestas tienen un carcter concreto en el sentido no slo de
que pueden repetirse una y otra vez cuando se habla de una actividad o actuacin
expropiatoria, de una actuacin sancionadora o de una actividad contractual, sino que
cabe imaginar siempre nuevas figuras como son los convenios de colaboracin o la
actuacin convencional dentro del procedimiento administrativo.

La doctrina cientfica se ocupa de introducir un principio de orden en ese conjunto de

actuaciones y actividades administrativas que el Profesor Jordana de Pozas ya concret
en tres activaciones tpicas: la polica, el fomento y el servicio pblico.

Sin embargo, esa clasificacin ha ido hoy superndose, elaborndose nuevas propuestas
que completan el alcance de la actuacin administrativa, diferenciando las actuaciones o
actividades de direccin, como son las de planificacin, organizacin y control; las
actuaciones y actividades de gestin, como son las de vigilancia, informacin, control,
fomento, prestacin, construccin, defensa, procuracin de medios y todo ese conjunto
integra los elementos sustanciales de lo que es la actuacin administrativa.
II. PROBLEMTICA LEGAL Y JURISPRUDENCIAL

Desde el punto de vista de la legalidad constitucional, el principio de eficacia informa la

actuacin de las Administraciones pblicas y tiene rango constitucional, con sujecin al
artculo 103.1 de la Constitucin, pues constituye el fundamento de la fuerza jurdica de
los actos de las Administraciones pblicas que estn sujetos al Derecho administrativo.

Este principio de eficacia adquiere especial relevancia cuando de actuaciones

administrativas concretas se trata.

As lo reconoce la sentencia de 26 de julio de 2002, de la Sala Tercera del Tribunal

Supremo al subrayar que:

"El sistema de autotutela administrativa, que ha sido declarado compatible con los
postulados constitucionales y, en particular, con las exigencias derivadas del derecho a
la tutela judicial efectiva, siempre que se conjugue debidamente con la potestad
jurisdiccional de suspensin (Sentencia del Tribunal Constitucional 238/1992, de 17 de
diciembre), comporta la vlida declaracin de inadmisibilidad de un proceso que altere
la esencia de nuestro rgimen administrativo antes descrito. Esto es, no resulta
concebible y por ello sera procesalmente inadmisible una pretensin de la
Administracin formulada ante el Juez para que declarase la validez y eficacia de un
acto administrativo propio o para que ejecutase la decisin que ste comporta, fuera de
los casos en que la Constitucin o la Ley exigen la intervencin de los Tribunales, y al
margen, claro est, del sistema de declaracin de lesividad contemplado en el artculo
103 de la Ley 30/1992, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn. Ahora bien, la singularidad del planteamiento
cuando se proyecta al mbito interadministrativo deriva, de una parte, de que la
Constitucin ha supuesto la judicializacin de las relaciones de conflicto entre las
Administraciones pblicas (muy claramente en lo que respecta a la defensa de las
propias competencias y a una parte importante de supuestos cubiertos por la tradicional
tutela administrativa), y, de otra, por lo que real y especficamente interesa a la cuestin
suscitada en este recurso, de las dudas y dificultades que presenta el rgimen jurdico de
la ejecucin forzosa de los actos interadministrativos; esto es cuando se trata de un acto
administrativo de exigencia de cantidad que tiene como destinatario otra Administracin
pblica", y aade: "No slo los particulares, personas fsicas o jurdicas de Derecho
privado, sino tambin las personas jurdicas de Derecho pblico pueden ser destinatarias
de dicha ejecucin administrativa cuando se encuentran en una concreta relacin de
subordinacin respecto de otra Administracin en un caso concreto, como consecuencia
del acto administrativo dictado por sta que impone a aqullas el cumplimiento de una
obligacin, para concluir sealando "en las relaciones interadministrativas de conflicto,
aunque tericamente no se excluya la autotutela de las Administraciones pblicas y el
eventual ejercicio de la autotutela ejecutiva a travs de un procedimiento de apremio
administrativo, ha de entenderse que las pretensiones deducidas por una Administracin
pblica frente al acto, expreso o presunto, de otra Administracin sujeto a Derecho
administrativo estn incluidas en el mbito de la clusula general atributiva de
competencia al orden contencioso-administrativo contenida en el artculo 1 de la Ley
Reguladora de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa y 9.4 de la Ley Orgnica del
Poder Judicial, sin que resulten excepcionadas del conocimiento de los Tribunales de
este orden por la exclusiones del artculo 2 de la Ley Reguladora de la Jurisdiccin
Contencioso Administrativa o por las excepciones que respecto de determinados actos
se establecan en el artculo 40 de esta misma norma. Y si ello es as una indebida
inadmisin del recurso contencioso-administrativo, en aplicacin de una causa
inexistente como es, en este caso, la falta de jurisdiccin o la inclusin de la denegacin
presunta entre los supuestos de los actos contemplados en el citado artculo 40 de la Ley
Reguladora de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa resulta contraria a los
postulados del derecho fundamental reconocido en el artculo 24.1 de la Constitucin
espaola".

Tambin lo establece el Auto de 29 de febrero de 1992 al sealar que el control de la

ejecutividad ha de desarrollarse teniendo en cuenta el fundamento de la propia
ejecutividad que una reiterada jurisprudencia -Autos de 19 de septiembre de 1.990, 31
de julio de 1.991, 25 de enero de 1.992, etc.- liga no slo al principio de eficacia de la
actuacin administrativa -artculo 103.1 de la Constitucin- sino tambin, se destaca, a
la presuncin de legalidad del acto administrativo, apoyo el de esta presuncin que
resulta insoslayab1emente necesario dado que en un Estado de Derecho la eficacia
opera dentro de la legalidad como subraya el precepto constitucional citado y tambin
declara la jurisprudencia -en este sentido, la Sentencia de 27 de enero de 1.992: "el
principio de eficacia no puede implicar mengua de las garantas del administrado".

As las cosas, cuando la presuncin de legalidad se ve destruida prima facie, por una
apariencia de buen derecho en la posicin del recurrente no contestada seriamente por la
administracin, esta eliminacin, provisional, de uno de los fundamentos de la
ejecutividad -el de mayor relevancia en un Estado de Derecho-, habr de afectar,
temporalmente, a su virtualidad.

En esta lnea la jurisprudencia viene recogiendo la doctrina del fumus boni iuris como
causa determinante de la suspensin -Autos de 20 de diciembre de 1.990, 17 enero y 10
julio de 1991, etc.

En suma, todo acto administrativo implica la necesidad de una legitimacin de

actuacin material que se desarrolla dentro de los lmites del ordenamiento jurdico y
ello establece el alcance y contenido del control jurisdiccional, de forma que en el
moderno Derecho Administrativo no slo se realiza el control jurisdiccional del acto,
sino tambin de la actuacin, de la actividad, incluso de la va de hecho de los poderes
pblicos, recordando, sobre este punto, las valoraciones que efecta el artculo 25 de la
Ley 29/98, Reguladora de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa, el artculo 43 de
la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional y el alcance y contenido de la va de hecho
como actuacin carente de norma o de procedimiento, susceptible de enjuiciamiento
jurisdiccional.

III. LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS REALIZADAS FUERA DE PLAZO

El ordenamiento jurdico administrativo puede prever que la actividad de los

administrados y de los rganos administrativos se realice en un determinado trmino,
que es un momento determinado o en un determinado plazo, que es un perodo de
tiempo. En uno y otro caso, el rgimen jurdico de los trminos y de los plazos es muy
distinto, puesto que el trmino previsto para las actuaciones particulares es de ineludible
cumplimiento, sus consecuencias son fatales por el incumplimiento y rige la regla
general contraria respecto al previsto para la actuacin administrativa.
El artculo 63.3 de la Ley 30/92, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas
y del Procedimiento Administrativo Comn, dice que la realizacin de actuaciones
administrativas fuera del tiempo establecido para ello slo implicar la anulabilidad del
acto cuando as lo imponga la naturaleza del trmino o plazo y en consecuencia, la regla
general no es otra que la validez del acto, pues los actos administrativos realizados fuera
del plazo son vlidos sin perjuicio de la responsabilidad y el acto realizado fuera de
plazo es un acto irregular que producir sus efectos normales, si bien producir adems
otros efectos anormales.

La jurisprudencia insiste en que cuando el acto est dictado fuera de plazo, aunque sea
vlido, la tardanza puede determinar la responsabilidad disciplinaria causante por el
funcionario de la demora si hubiere lugar y en todo caso, la adopcin de un acto
realizado fuera de plazo constituye un supuesto de anulabilidad contemplado en el
artculo 63, por lo que no es necesario que una norma especial establezca expresamente
la sancin de la invalidez para el incumplimiento, sino que basta con que dada la
regulacin del trmino o plazo, se desprenda que conlleva su carcter imperativo
inderogable, de tal modo que se impone la ineficacia del acto cuando est realizado
fuera de los lmites temporales.

En los trminos que establece la sentencia de 25 de octubre de 2005, el artculo 63.3 de

la Ley 30/92, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn, contiene una regla general consistente en que la
realizacin extempornea de una actuacin administrativa no necesariamente comporta
su anulabilidad, pero no se pronuncia sobre el posible efecto de caducidad que pudiera
derivarse de esa circunstancia temporal, pues esa caducidad se encuentra regulada en
otros preceptos del mismo texto legal.

IV. EXAMEN DE LA INVALIDEZ DE UN ACTO DEL PROCEDIMIENTO Y SU

REPERCUSIN EN LOS DEMS DEL PROCEDIMIENTO

En principio, la anulabilidad de una actuacin administrativa de las que se integran en el

procedimiento determina la de los actos sucesivos del mismo y por tanto, la anulacin
supone retrotraer las actuaciones administrativas al trmite en que se cometi la
infraccin. Esto es una consecuencia de la naturaleza del procedimiento como
combinacin de actos cuyos efectos estn vinculados entre s.

Ahora bien, hay que tener en cuenta las siguientes perspectivas: que en aplicacin del
principio de la presuncin de validez del acto se limitan los efectos de la regla general
sealada y as, el artculo 64.1 de la Ley 30/92, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, establece que la
invalidez de un acto de trmite no implica la de los sucesivos que sean independientes
del primero y el artculo 66 de esta misma norma reconoce que tampoco afectar a
aquellos actos que sin ser independientes del anulado, su contenido se hubiera
mantenido igual de no haberse cometido la infraccin origen de la nulidad.

En suma, la regla del artculo 64.1 de la Ley 30/92, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, implica que la
nulidad o anulabilidad de un acto de una actuacin administrativa no implica la de los
actos o actuaciones sucesivas en el procedimiento que sean independientes del primero
y ello supone la existencia de actos en los que no se da aquella causalidad respecto de
actos anteriores que es propia del procedimiento, pues constituyen actos que aun cuando
estn integrados en el procedimiento, son independientes del acto anulado, de forma que
todas las actuaciones administrativas que no traigan causa del acto anulado, han de
mantenerse vlidas y cuando se repongan las actuaciones al momento en que se cometi
la infraccin y se repitan los trmites ulteriores, resulta innecesario repetir las
actuaciones que eran independientes del acto que incurre en la infraccin.

Lo normal es que entre todos los actos que integran el procedimiento existe una
conexin causal, de tal modo que cada uno presupone los anteriores, as, la audiencia y
vista de todo expediente, el informe de un rgano debe emitirse a la vista de los
anteriormente emitidos. Ahora bien, puede suceder que en algn supuesto no se de
aquella relacin de causalidad y exista un acto independiente al anulado. As, por
ejemplo, en los informes que se emitieron sin tener a la vista el informe omitido, cuando
ste no era presupuesto de aquellos y cuando as se produce, sera absurdo que anuladas
las actuaciones se repitieran unos informes que deben emitirse sin tener a la vista el
anterior, precisamente omitido y emitido al reponerse las actuaciones.

Asimismo, cuando la infraccin consiste la omisin del trmite de audiencia, respecto

de algn interesado, no tendra sentido anular la audiencia concedida a los dems y
repetirlas en su caso.

En todo caso, el principio de economa procesal y procedimental, cuyo mbito de

aplicacin se extiende a los procedimientos de toda ndole, impone la conservacin de
las actuaciones o trmites cuyo contenido sera el mismo de repetirse las actuaciones,
con la consiguiente dilacin en la tramitacin, en contra del principio de celeridad y
eficacia que informa toda actuacin administrativa, puesto que los principios de
economa procesal y de conservacin de las actuaciones son elementos determinantes
dentro de los lmites infranqueables que afectan a defectos insubsanables y a la posible
causacin de indefensin.

V. NULIDAD DE ACTUACIONES Y CONVALIDACIN DE LA ACTUACIN

ADMINISTRATIVA

Con la expresin nulidad de actuaciones se designan los supuestos de ineficacia de los

actos de un procedimiento como consecuencia de haberse incurrido con anterioridad en
un defecto del procedimiento que tiene carcter esencial, partiendo el artculo 66 de la
Ley 30/92, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento
Administrativo Comn, de que se haya producido una nulidad de actuaciones, cuando
por omisin de un trmite esencial o por invalidez de un dato de trmite se declara dicha
nulidad, en cuyo caso, ha de cumplirse lo dispuesto en el precepto, que seala,
literalmente, "el rgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondr
siempre la conservacin de aquellos actos y trmites cuyo contenido se hubiera
mantenido igual de no haberse cometido la infraccin", de forma que para que no se
infrinja el ordenamiento jurdico la declaracin de conservacin de los actos o trmites
es necesario como requisito esencial, ya que su contenido hubiera permanecido el
mismo de no haberse realizado la infraccin origen de la nulidad.

En el momento de la declaracin de la nulidad de actuaciones nicamente es posible

prever que racional y lgicamente la repeticin de las actuaciones conducir a actos del
mismo contenido, pero siempre es posible que un rgano administrativo, al volver a
hacer un acto o cumplir un trmite cambie de criterio, por lo que lo nico relevante a
efectos de aplicacin del artculo son los datos objetivos del expediente, es decir, si a la
vista de esos datos, aun despus de la nulidad de actuaciones, es presumible que los
actos que se repitan tendran el mismo contenido que tenan antes de la declaracin de
nulidad.

Finalmente, la convalidacin de toda actuacin administrativa consiste en subsanar los

defectos de que adoleca el acto supuestamente anulable y en este caso, el
procedimiento para verificarlo no es otro que el de la rectificacin de oficio o a
instancia del interesado del acto, segn el tipo de infraccin que se hubiera producido,
pues si consiste en la omisin de un requisito o trmite esencial, ha de aadirse el
requisito o cumplimiento del trmite y si consiste en la inclusin en su contenido de un
elemento legal o ilegal, la supresin de ste en caso de ilegalidad, de forma que si
contiene la actuacin un elemento que no se ajusta a lo exigido por el ordenamiento
jurdico, ha de modificarse de modo que se ajuste a los requisitos previstos en el
ordenamiento jurdico y si para la convalidacin fuera necesario eliminar algn
pronunciamiento del acto favorable al interesado, deber darse audiencia y vista al
interesado, de forma que no se dar audiencia y vista cuando no existan terceros
interesados y de la convalidacin slo deriven efectos favorables para el destinatario del
acto.