Documenti di Didattica
Documenti di Professioni
Documenti di Cultura
REVISTA
DEZEMBRO 15
27
As demandas
sociais
da democracia
no cabem
no oramento?
(Parte I)
EDITOR ASSISTENTE
Thomas Conti
JORNALISTA RESPONSVEL
Davi Carvalho
APOIO
REVISO
Caia Fittipaldi
PROJETO GRFICO
Nata Design
CONSELHO EDITORIAL
Ana Fonseca
NEPP/UNICAMP
Andr Biancarelli
Rede D - IE/UNICAMP
Erminia Maricato
USP
Lena Lavinas
UFRJ
revistapoliticasocialedesenvolvimento.com
2
ndice
08
Em busca de uma soluo democrtica
para o ajuste social necessrio.
Lucia Cortes da Costa
5
AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)
no deixa outra sada a no ser a severa primeira vez na histria do pas, conju-
alterao da estrutura dos gastos governa- garam-se as dimenses polticas e sociais
mentais exigida h dcadas pelo mercado. dos direitos de cidadania. No entanto, a
expectativa democrtica de construir um
Nos ltimos meses ganhou robustez a viso pas mais igualitrio foi frustrada pelas
de que a estabilizao da dvida pblica razes econmicas dominantes a partir
requereria a mudana no contrato social de 1990. As tmidas iniciativas de redis-
da redemocratizao. Essa viso adquiriu tribuio de rendas empreendidas poste-
novos contornos com a explicitao do riormente no vieram acompanhadas de
documento Uma Ponte para o Futuro, reformas profundas capazes de consolidar
divulgado pela Fundao Ulysses Guima- essa opo por um pas mais igualitrio. A
res, do PMDB. miragem do curto prazo, da busca de um
ajuste fiscal recessivo s nos far repro-
Dado este cenrio, a Revista Poltica Social duzir a nossa histrica desigualdade.
e Desenvolvimento dedica-se a enfrentar de ajuste social que esse pas precisa, de
a seguinte questo: As demandas sociais promover mecanismos de reduo da nossa
da democracia no cabem no oramento?. vergonhosa desigualdade social, poltica e
econmica, finaliza a autora.
Nesta Revista 27, iniciamos este debate
com o artigo de Lucia Cortes da Costa, Em Fatos e verses sobre a poltica
Em busca de uma soluo democr- fiscal, Srgio Wulff Gobetti e Rodrigo
tica para o ajuste social necessrio. Octvio Orair procuram, inicialmente,
A autora destaca que o Brasil, ao logo de desconstruir o mito da gastana e o erro da
seus mais de 500 anos de histria, conso- poltica fiscal. Apontam que nos ltimos
lidou-se como sociedade profundamente anos, o endividamento pblico brasileiro
desigual. Aps sculos de escravido, ao foi sensivelmente reduzido, passando de
liberto foi negado qualquer indenizao 60% do PIB em 2002 para 31% do PIB em
pelo trabalho forado, e no foi criado 2013, s crescendo em 2014, para 34% do
nenhum mecanismo de incluso social, de PIB, quando o governo registrou um dficit
fornecimento de ativos capazes de alterar primrio de 0,59% do PIB. Foi a primeira
a reproduo da pobreza. Chegamos a uma vez em 16 anos que os gastos primrios
Repblica sem o esprito republicano, (exclusive juros) no couberam na receita,
num pas onde o Estado foi privatizado o que pode iludir os desavisados que tendem
pelos interesses das elites oligrquicas. a ver o fato como claro sinal da gastana
Dos anos 1930 em diante, o pas enve- promovida pelo governo. Anlise mais
redou pela aventura industrializante, qualificada dos dados, construda pelos
sem desmontar as bases sociais, polticas autores, desmonta esse mito, em vrias das
e econmicas do latifndio. Com a Seguri- suas dimenses. Em ltima instncia, a
dade Social estabelecida na Constituio piora dos indicadores fiscais tem a ver com
de 1988, houve, formalmente, um ponto as desoneraes de tributos e, sobretudo,
de inflexo da nossa histria social. Pela com a desacelerao econmica (taxa de
6
AP RES ENTA O
7
AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)
Em busca
de uma soluo democrtica
para o ajuste social
necessrio.
8
9
AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)
indenizao dos donos de escravos que foi privatizado pelos interesses das elites
mobilizou os polticos no final do Imprio oligrquicas. O cmbio usado para favo-
e incio da Repblica. A iniciativa de Rui recer a lucratividade do setor exportador
Barbosa no Ministrio da Fazenda, em de produtos agrcolas, o endividamento
queimar arquivos da escravido, livrou o pblico para dar solvncia ao capital
pas da faanha vergonhosa de indenizar privado, a falta de reformas sociais que
o fazendeiro escravocrata. Ao eliminar ampliassem os investimentos em educao,
os comprovantes fiscais que existiam no sade e proteo ao trabalhador. A Rep-
Ministrio da Fazenda, impediu o pleito blica Velha manteve intocada uma ordem
da indenizao (CARVALHO, 2011). social marcada pela desigualdade e uma
economia que restringia os benefcios da
Chegamos a uma Repblica sem o esp- produo de riquezas para uma pequena e
rito republicano, num pas onde o Estado opulenta elite.
10
E M B USCA DE UM A SO LUO DEMOCRTI CA PARA O AJU STE SOCI AL NECES SRI O
Dos anos 1930 em diante, o pas enve- sistema de repartio, a sade para todos
redou pela aventura industrializante, e organizada num sistema nico, a assis-
sem desmontar as bases sociais, polticas tncia para quem dela necessitar.
e econmicas do latifndio. O nascente
mercado de trabalho urbano foi o alvo Qual a novidade da atual forma de Seguri-
das reformas sociais, especialmente da dade Social estabelecida na Constituio
legislao trabalhista, sem, no entanto de 1988? Podemos falar que o ponto de
ter o dinamismo necessrio para incluir a inflexo da histria social do Brasil se d,
maioria dos trabalhadores. Consolidou-se do ponto de vista jurdico e poltico, na
um mercado de trabalho segmentado, consagrao dos direitos sociais funda-
uma economia formal mergulhada num mentais e na construo de um sistema de
mar da precariedade, da informalidade polticas pblicas para assegurar a efeti-
e da desproteo. O corporativismo foi a vidade desses direitos. Pela primeira vez
regra da proteo social e previdenciria, na histria do pas houve a conjugao das
tornando a carteira de trabalho a certido dimenses polticas e sociais dos direitos
de nascimento social do cidado, conforme de cidadania. A grande expectativa de
a anlise de Wanderley G. dos Santos (1987). reduzir as desigualdades sociais, presente
De forma descompassada, a cidadania foi nas mobilizaes populares na dcada de
construda sob um regime de segregao
social, entre os que passaram a ter acesso
a alguma proteo social e os excludos.
Numa fuso contraditria entre autori-
Qual a novidade da atual
tarismo e ditaduras com a ampliao do forma de Seguridade Social
frgil sistema de proteo social, somente estabelecida na Constituio
na dcada de 1970 os trabalhadores rurais de 1988? Podemos falar que o
foram inseridos de forma desigual na
ponto de inflexo da histria
previdncia social com aposentadorias
de salrio mnimo, para os idosos acima social do Brasil se d, do ponto
de 70 anos e pessoas com deficincia que de vista jurdico e poltico, na
vivessem em famlias pobres, foi criado consagrao dos direitos sociais
o benefcio da renda mensal vitalcia, a
fundamentais e na construo
ateno individual sade continuava
vinculada a previdncia social e as medidas de um sistema de polticas
de sade coletiva se limitavam as vacina- pblicas para assegurar a
es pblicas e alguma ateno bsica. efetividade desses direitos.
Esse trip consolidado no Ministrio da
Pela primeira vez na histria
Previdncia e Assistncia Social foi o
precursor daquilo que veio a ser a Segu- do pas houve a conjugao das
ridade Social na Constituio Federal de dimenses polticas e sociais
1988, incluindo a previdncia social num dos direitos de cidadania.
regime contributivo e organizado em um
11
AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)
12
E M B USCA DE UM A SO LUO DEMOCRTI CA PARA O AJU STE SOCI AL NECES SRI O
Sendo nesse caso, imprescindvel o inves- pensar num projeto de pas e na virtuosi-
timento em polticas sociais universais, dade do mercado interno.
como sade e educao. Manter a capa-
cidade de formalizao do trabalho e Ao localizar o problema da economia na
valorizao do salrio mnimo condio escassez do investimento, se esquece de
para alavancar o consumo interno e fazer que a demanda o componente necessrio
crescer a economia. para qualquer economia seguir crescendo.
Negligenciar a demanda interna sintoma
No entanto, tais medidas exigem mudanas de cegueira, num mundo em que o consumo
no modelo econmico que ainda tem no externo incerto e em queda. Celso Furtado
setor exportador de commodities o dina- (2003) brilhantemente nos ensinou que o
mismo para balana comercial. Construir problema do nosso subdesenvolvimento
as bases para uma poltica industrial passa tambm por uma formao cultural
exige uma convergncia entre o inves- dependente, especialmente na formao da
timento privado e pblico com vistas a mentalidade dos economistas, formados
mudar a economia, ampliando um pacto com base nos manuais das escolas de
desenvolvimentista. Chicago sem conhecer os desafios do Brasil
e sem olhar para seu povo. de ajuste social
Esse um problema poltico relevante que esse pas precisa, de promover meca-
num pas marcado pela atuao de nismos de reduo da nossa vergonhosa
setores conservadores que sobrevivem desigualdade social, poltica e econmica.
das benesses de um Estado cercado pelos
interesses patrimoniais. Nos falta uma
classe empresria capaz de mobilizar REFERNCIAS
foras sociais, econmicas e polticas para CARVALHO, Jos Murilo. Cidadania no Brasil. O longo caminho. 14
ed. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2011.
junto com o Estado promover um ciclo
FURTADO, Celso. Formao Econmica do Brasil. 32 Edio. So
desenvolvimentista. Paulo: Companhia Editora Nacional, 2003.
SANTOS, Wanderley Guilherme. Cidadania e Justia. A poltica
A miragem do curto prazo, da busca de um social na ordem brasileira. 2 ed. Rio de Janeiro: Campus, 1987.
13
AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)
Fatos e verses
sobre a poltica fiscal
14
15
AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)
querem tornar suas vises mais aceitveis, parte dela pelo menos, nos ensina que a
mas tambm pela fora que o senso comum economia capitalista mais complexa e
exerce no mundo poltico. no est sujeita s mesmas restries que
limitam o gasto de uma famlia comum.
Em 2003, por exemplo, o ex-presidente
Luiz Incio Lula da Silva justificou o ajuste O economista polons Michal Kalecki,
fiscal que promovia com uma analogia por exemplo, tem uma frase famosa e
economia domstica: o governo, como uma bastante simples, alis que diz muito
famlia, no poderia gastar mais do que sobre a questo: Os trabalhadores gastam
ganha, sob pena de falir. Isso verdade? o que ganham, mas os capitalistas ganham
O cidado comum o metalrgico ou o o que gastam. O que ele queria dizer
engenheiro haver de dizer que sim, que os tomadores de decises de gasto
claro! Mas a teoria econmica, ou uma esto inseridos de maneira distinta na
16
FATOS E V ERS ES S OBRE A P OL TI CA F I SCAL
dinmica de uma economia capitalista. gastar, desde que canalize esse gasto para
A dona de casa que gerencia a economia despesas mais propensas a estimular o
domstica tem pouco acesso ao crdito, e desenvolvimento econmico, de modo que
seus rendimentos provm do trabalho ou a dvida no se converter em fardo to
de benefcios previdencirios e assisten- pesado para a sociedade o que depende da
ciais que recebe junto com seus familiares. taxa de juros, mas no apenas dela, como
Quase tudo gasto em bens e servios, h veremos.
pouca margem para ajustar o oramento
domstico, e o pouco que se pode ajustar
ter impacto irrisrio sobre a economia. O observador mais afoito tende
Essa situao completamente dife-
a ver essa queda do resultado
rente das decises de investimentos de primrio e, principalmente
empresrios e executivos das grandes o dficit de 2014, como claro
empresas. Suas decises de gasto envolvem sinal da gastana promovida
a contratao de inmeros trabalhadores
e aumentam o volume de bens e servios
pelo governo, sobretudo no ano
produzidos. Independentemente de serem de eleies. Alguns cidados
financiados por meio de endividamento, de boa f acreditam inclusive
como, por sinal, geralmente o so. E esse que o inchao da mquina
gasto que dinamiza a gerao de renda na
pblica, por servidores ou
economia, inclusive o prprio o lucro.
cargos de confiana, seja o
De maneira semelhante, as decises de responsvel pela situao que
gasto pblico podem ditar os rumos do vivemos. Entretanto, uma
sistema econmico. No somente porque
anlise mais qualificada dos
os investimentos e a oferta de servios
pblicos so alguns dos principais deter- dados pertinentes desmonta
minantes da renda agregada da economia, esse mito, em vrias das suas
mas tambm porque as decises das auto- dimenses.
ridades fiscais e monetrias influenciam
decisivamente a distribuio dessa renda.
O governo pode alterar a fatia da renda de
cada classe social, quando decide conceder Na ltima dcada e meia, por exemplo,
benefcios fiscais aos empresrios, alterar o endividamento pblico brasileiro foi
a taxa de juros que remunera os detentores sensivelmente reduzido, passando de 60%
de ttulos da dvida pblica ou os benef- do PIB em 2002 para 31% do PIB em 2013,
cios sociais que compem o oramento s crescendo em 2014, para 34% do PIB,
domstico. quando o governo registrou um dficit
primrio de 0,59% do PIB. Foi a primeira
O governo tambm pode se endividar para vez em 16 anos que os gastos primrios
17
AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)
18
FATOS E V ERS ES S OBRE A P OL TI CA F I SCAL
TABELA 1 - TAXAS DE CRESCIMENTO DAS RECEITAS E DESPESAS PRIMRIAS DO GOVERNO CENTRAL, POR
PERODO DE GOVERNO.Fonte: IMF World Economic Outlook (WEO), Abril 2015.
Fonte: GOBETTI, S. W.; ORAIR, R. O. Flexibilizao fiscal: Novas evidncias e desafios. Texto para Dis-
cusso n. 2132. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), 2015.
19
AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)
Fonte: Elaborao prpria com dados do World Economic Outlook Database do FMI extrados em
20
FATOS E V ERS ES S OBRE A P OL TI CA F I SCAL
21
AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)
22
FATOS E V ERS ES S OBRE A P OL TI CA F I SCAL
23
AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)
que inclui a conta de juros, cujo dficit o setor pblico brasileiro assumir a dian-
no Brasil deve triplicar de 3,1% do PIB em teira mundial em termos de maior despesa
2013 para 9,3% do PIB em 2015, o dobro da de juros em 2015, em proporo do PIB.
mdia mundial. A se confirmarem as atuais
projees, o Brasil passar a figurar entre Tais constataes nos levam a pelo menos
os pases com maiores dficits nominais. dois questionamentos sobre as idiossincra-
No resto do mundo, o volume de juros est sias brasileiras: o que explica a diferena
relativamente estabilizado em um baixo entre baixo nvel de endividamento lquido
patamar (em mdia, cerca de 1,5% do PIB), e elevada dvida bruta? Como possvel um
e a deteriorao nos resultados nominais governo com baixo nvel de endividamento
est sendo puxada pelas j mencionadas lquido vir a ter a maior conta de juros entre
quedas nos resultados primrios. J no todos os pases do planeta?
Brasil ocorre um fenmeno muito pecu-
liar: a conta de juros deve saltar de 4,8% Para responder ao menos parcialmente
do PIB em 2013 para 8,9% do PIB em 2015 e estas questes, ser necessrio apresentar
responde pela maior parte da deteriorao alguns conceitos e mecanismos de inte-
no resultado nominal. Sob tais projees, rao das polticas macroeconmicas, o
24
FATOS E V ERS ES S OBRE A P OL TI CA F I SCAL
que procuraremos fazer de maneira did- opera nossa poltica monetria, o Banco
tica. A dvida bruta o total das dvidas do Central vende ttulos pblicos do Tesouro
governo, principalmente os ttulos pblicos Nacional em troca dessa moeda adicional,
emitidos pelo Tesouro Nacional. A dvida para enxugar a liquidez. Isto, porque a
lquida corresponde diferena entre poltica de combate inflao no Brasil
a dvida bruta e os ativos que o governo est muito focada no controle da liquidez
possui, como as reservas internacionais e via compra e venda de ttulos pblicos de
os crditos junto ao BNDES. curtssimo prazo, pelo Banco Central, nas
chamadas operaes compromissadas.
Quando o governo vai ao mercado de cmbio
e troca reais por dlares que passaro a Outra alternativa que o Tesouro Nacional
compor suas reservas, ou quando empresta emita ttulos pblicos para financiar a
recursos ao BNDES, a juros subsidiados aquisio dos ativos, que normalmente
para financiar os investimentos privados, so ttulos de melhor qualidade em termos
como fez amplamente nos ltimos anos, de prazos e custos. O Tesouro se antecipa e
ele aumenta a quantidade de moeda ou evita que o Banco Central oferte ttulos de
liquidez da economia. Pela maneira como curtssimo prazo no mercado. Em ambas
Fonte: Elaborao prpria com dados do BCB e do World Economic Outlook Database do FMI
extrados em 6/11/2015.
25
AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)
26
FATOS E V ERS ES S OBRE A P OL TI CA F I SCAL
Mas ainda estamos longe do total de 8,9% do de US$ 360 bilhes. Talvez prevendo que o
PIB em juros. Para avanar nessa anlise, perodo de turbulncias se prolongaria por
precisamos compreender um pouco melhor muitos anos, o Banco Central optou por no
a maneira como opera a poltica cambial. A queimar suas reservas e fazer amplo uso de
economia brasileira, assim como boa parte um instrumento alternativo: as operaes
dos pases do mundo, passou a conviver com de swap cambial.
grandes oscilaes e presses por desvalo-
rizao da moeda nacional desde meados O termo swap significa permuta e, simpli-
de 2013. Em ltima instncia, isso reflete ficadamente, o que o Banco Central faz so
um perodo turbulento dos mercados inter- contratos com os agentes do mercado em
nacionais com deslocamento da demanda que se compromete a pagar a variao da
dos investidores para o dlar, impondo-se taxa de cmbio e, em troca, recebe uma taxa
uma srie de dificuldades para os Bancos de juros ps-fixada que prxima da Selic.
Centrais. Como lidar com tais dificuldades? O ganho ou perda de cada um depender do
diferencial entre a taxa de juros e a variao
Uma alternativa seria fazer intervenes no cambial ao longo do perodo estabelecido
mercado cambial vista. O Banco Central no contrato. O Banco Central incorrer em
do Brasil atende demanda por dlares prejuzos, se o real desvalorizar muito e este
vendendo suas reservas internacionais e, diferencial for negativo; caso contrrio,
assim, procura evitar os excessos de volati- ter ganhos nas operaes de swap.
lidade e desvalorizao da moeda nacional.
Qual seria o efeito desta estratgia sobre Este instrumento ser vantajoso para
o endividamento pblico? Depende. Os bancos ou empresas endividadas em dlar
efeitos sobre a dvida lquida podem at que transferem seu risco cambial ao Banco
mesmo ser nulos, se os reais que o Banco Central num contexto de desvalorizao e
Central receber em troca dos dlares volatilidade da moeda nacional. Alm dos
forem utilizados para resgatar ttulos especuladores que podem captar recursos
da dvida pblica. A queda no volume de no mercado internacional a taxas redu-
ativos (reservas) seria compensada pelos zidas, o que no tem sido to difcil porque
passivos (dvida pblica) e teramos inclu- vrios pases esto praticando juros reais
sive uma reduo da dvida bruta, porque negativos, e, aps se protegerem por swaps
os ttulos pblicos foram resgatados. Mas cambiais ou instrumentos equivalentes,
esta situao pouco provvel. O resultado aplic-los s altas taxas do mercado doms-
final ser incerto, porque depende da estra- tico no Brasil.
tgia do Banco Central, do comportamento
dos agentes do mercado financeiro e da Por meio dos leiles de swaps cambiais, o
trajetria das variveis macroeconmicas. Banco Central influencia na cotao da taxa
de cmbio ao deslocar parte da demanda
No foi o que ocorreu no Brasil entre 2013 dos agentes por dlares, protegendo-os
e 2015, quando o nvel de reservas perma- da desvalorizao do real, ou at mesmo
neceu praticamente estabilizado em torno estimular a entrada de capitais externos
27
AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)
28
FATOS E V ERS ES S OBRE A P OL TI CA F I SCAL
taxa de juros implcita da dvida pblica geraria economia para os cofres pblicos
(que nada mais do que a taxa mdia de da ordem de 1,8% do PIB na conta de juros.
juros nominais incidente sobre a dvida
lquida) em pases emergentes com nvel Em suma, preciso desatar o n da gesto
de endividamento que supera 40% do PIB, macroeconmica se o objetivo for equa-
so da ordem de 2,6% na Colmbia, 2,7% cionar os problemas fiscais. A ideia que se
na frica do Sul e 3,3% no Mxico, aps se disseminou no Brasil, de que ao governo
descontar a taxa mdia de inflao no ano s compete controlar os gastos prim-
de 2015. Na verdade, a maioria dos pases rios, no havendo nenhum limite para os
vm operando com diferenciais entre taxa custos fiscais das demais polticas macroe-
implcita e inflao menores do que estes conmicas, deve ser revista sob pena de
e, em muitos casos, negativos. continuarmos enxugando gelo, como
criticou anos, em 2015, Dilma Rousseff,
No Brasil, o custo mdio da dvida mobi- ento ministra da Casa Civil, ao se referir
liria interna alcanou 13,7% neste ano proposta de ajuste fiscal que estava sendo
e, aps descontada a inflao mdia de implantada pelo Ministrio da Fazenda.
8,1%, prov um ganho real de 5,6% aos Mesmo porque, desatar o n da gesto
detentores de ttulos pblicos. Tal custo macroeconmica envolve, dentre outros
bastante elevado e contribui para explicar o desafios, remover alguns dos obstculos
patamar da taxa de juros implcita da dvida estruturais ao crescimento da economia
pblica lquida no Brasil, juntamente com brasileira, como os juros altos e a preca-
os subsdios ao BNDES e as reservas e swaps riedade dos mecanismos de financiamento
cambiais. A taxa implcita manteve-se do investimento de longo prazo. Sem cres-
prxima de 15% na maior parte da ltima cimento, fica muito mais difcil promover
dcada e, em mdia, est rondando a casa qualquer ajuste fiscal, como argumenta-
de incrveis 25% no ano 2015. remos mais adiante.
29
AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)
resultado primrio, e que a piora dos resul- toda a austeridade fiscal manifestada e
tados primrios se deve em grande parte praticada.
profunda desacelerao econmica, e
dificilmente ser revertida se a economia Portanto, embora o aumento do gasto no
continuar em recesso. inegvel, por seja garantia suficiente para sustentar
outro lado, que no se pode sustentar inde- o crescimento, como indica nossa expe-
finidamente a trajetria de crescimento rincia recente, o corte do gasto tampouco
da despesa acima do PIB. Mesmo que se garante o equilbrio fiscal. E necessrio
revertam as desoneraes tributrias e se pensar o problema fiscal e econmico em
promovam alguns ajustes possveis e dese- outros termos. Na atual conjuntura, pouco
jveis na estrutura tributria brasileira, razovel crer na possibilidade de um equi-
porque isso implicaria mais endividamento lbrio fiscal com baixo crescimento, o que
sendo rolado a uma elevada taxa de juros. implica que, no curto prazo, deveramos
no mnimo manter o investimento pblico
Contudo, preciso estabelecer uma estabilizado e sinalizar uma reforma fiscal
estratgia que ao mesmo tempo permita de mdio prazo que contribusse para
controlar o gasto pblico no mdio prazo, controlar a despesa, aumentar a receita
mas no curto prazo no agrave ainda mais e, principalmente, melhorar a estrutura
a situao econmica e o denominador tributria esta sim capaz de alterar as
dos indicadores fiscais o PIB. Em 2015, expectativas dos agentes econmicos.
por exemplo, apesar de todo o esforo do
governo para reduzir as despesas, que j Pelo lado da despesa, o desafio no nada
chegam a 3,4% em termos reais, as receitas simples. Como assinalamos, o componente
despencaram e o dficit ficou ainda maior. da despesa que mais cresce e de modo siste-
Ou seja, o corte de gasto em conjunturas mtico, h pelo menos 16 anos, so os bene-
como a de 2015 no garantia de melhores fcios sociais uma mdia superior a 5% ao
indicadores fiscais e, em alguns casos, pode ano. evidente que a estrutura de proteo
inclusive piorar as contas pblicas, como social que se assentou sobre esses gastos
quando processado com interrupo de contribuiu em muito para o crescimento
investimentos pblicos e contingencia- econmico inclusivo da ltima dcada,
mento de verbas para sade e educao. mas tem seus limites, tanto em termos de
efeito redistributivo, quanto de estmulo
Em 2015, por exemplo, os investimentos econmico, o que torna sua sustentabili-
pblicos j sofreram queda de 33% no nvel dade fiscal ainda mais problemtica.
federal, o gasto de custeio caiu 5,7%, e o
governo no logrou a melhoria das expec- Definitivamente no temos uma frmula
tativas dos agentes econmicos que justi- sobre o que fazer para acomodar esse gasto,
ficaria esse ajuste com vistas a retomar o mas arriscamos dizer o que no deve ser
crescimento. Pelo contrrio, a economia feito. Em primeiro lugar, no achamos
real s piorou desde o incio do ano, e as que a soluo passe pela supresso de
expectativas se deterioraram, apesar de direitos sociais bsicos consagrados na
30
FATOS E V ERS ES S OBRE A P OL TI CA F I SCAL
31
AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)
O mercado
contra a cidadania 1
32
Foto: CCO
33
AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)
neste contexto que, hibernados por mais Em contrapartida, em 2015 o Brasil pagar
de uma dcada de crescimento econmico, cerca de 9% do PIB com juros (ante 6,5% em
os defensores do liberalismo ressusci- 2014), o que beneficia algumas centenas
taram, pois se abriu uma nova temporada de rentistas. A pergunta a ser feita o
de oportunidades para dar sequncia a um que no cabe no PIB? A proteo social
processo iniciado h mais de duas dcadas. de 40 milhes de pessoas e a sade de 150
Voltam a apontar suas bazucas para os milhes de btrasileiros ou a preservao da
direitos sociais consagrados pela Consti- riqueza de um seleto grupo de abastados?
tuio de 1988. Construes ideolgicas Por que no enfrentam esta questo?
34
O M ERCADO CONTRA A CI DADANI A
35
AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)
36
O M ERCADO CONTRA A CI DADANI A
Mas nada se compara a um ato emblem- Entre 1988 e 1990, diversas manobras
tico do presidente Jos Sarney (1985-1990). foram utilizadas com o propsito de
Numa derradeira tentativa para modificar retardar a efetivao desses direitos e
os rumos da ANC, Sarney convocou cadeia desvirtuar o esprito de alguns determi-
nacional de rdio e televiso para alertar nados dispositivos constitucionais. Dentre
o povo e os constituintes para os perigos elas, destaca-se o intencional descum-
que algumas das decises contidas no texto primento dos prazos constitucionais,
aprovado no primeiro turno represen- visando a desfigurar ou postergar o incio
tavam para o futuro do pas. A principal da vigncia dos novos direitos (TEIXEIRA,
tese defendida era que o pas tornar-se-ia 1991). Flagrantes inconstitucionalidades
ingovernvel.7 no desvio de recursos da Seguridade Social
foram admitidas impunemente pelo ento
O discurso de Sarney provocou a memo- Ministro da Previdncia, Jarbas Barbalho
rvel defesa da ANC feita pelo deputado (PMDB).9
Ulysses Guimares. A Constituio ser a
guardi da governabilidade, sentenciou. Destaca-se ainda o fato de que Malson da
Reportou-se a um conjunto de aspectos Nbrega, ento Ministro da Fazenda, deter-
inaugurais do texto que seria subme- minou que as receitas do Oramento da
tido ao crivo da reviso constituinte. Em Seguridade Social fossem capturados pelo
seguida, concluiu seu discurso fulminando, Tesouro Nacional. O senador Almir Gabriel
magistralmente, a tese do desgoverno: (PSDB-PA), relator do projeto da Seguri-
dade Social da nova Constituio, denun-
Senhores constituintes: a Constituio, ciou a inconstitucionalidade patente da
37
AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)
38
O M ERCADO CONTRA A CI DADANI A
39
AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)
1988. Por serem funcionais para o ajuste nacional de transporte pblico, habitao
macroeconmico, os programas de trans- popular e saneamento; o esvaziamento
ferncia de renda focados nos pobres do pacto federativo; as restries ao gasto
passaram a ser a nica alternativa para o social, pela captura dos fundos pblicos
desenvolvimento social. pelo poder econmico (DRU, Seguridade
Social, Isenes tributrias).
Alm do ajuste fiscal, as polticas focali-
zadas como estratgia nica abrem as Da mesma forma destacam-se os retro-
portas para a privatizao dos servios cessos dos direitos trabalhista (KLEIN,
sociais bsicos. A ideologia prega que ao 2003) e previdencirios. Nesse caso,
Estado cabe somente cuidar dos pobres a Emenda Constitucional n. 20/1998,
(quem recebe at US$ 2 por dia). Os demais desmontou o esprito das conquistas de
deveriam comprar servios sociais no 1988 e instituiu regras mais severas que
mercado, o que abre frentes de negcios as praticadas nos pases da OCDE. Para
ao capital financeiro. justificar esse legado, alm dos argumentos
falaciosos de sempre, inovaram ao difundir
Esses parmetros mais gerais influen- a viso do aposentado como portador de
ciaram os rumos da poltica social entre privilgios inaceitveis, um verdadeiro
1995 e 2002. com esse pano de fundo que maraj, que ameaava a estabilidade
poderemos compreender o abandono da recm-conquistada. O prprio presidente
reforma agrria; o avano da mercantili- da Repblica chamou-os de vagabundos.
zao das polticas sociais (saneamento,
transporte pblico, sade, previdncia e Assim, preciso ressaltar que a reforma
educao superior); a ausncia de poltica da previdncia que voltou a ser central
na atual conjuntura, j foi feita em 1998.
As atuais regras de idade mnima para
O primeiro momento a aposentadoria j so elevadas para a
realidade brasileira. So superiores s
da contrarreforma liberal
de pases desenvolvidos com realidade
compreende o curto Governo socioeconmica e demogrfica que so
Fernando Collor de Mello muito superiores brasileira (FAGNANI,
(1990-1992), quando seria LUCIO e HENRIQUES, 2007). Entretanto,
isso no significa que no seja necessrio
desfechado o golpe final
pensar em mudanas que tenham efeito no
na anacrnica Carta longo prazo, em funo do envelhecimento
de 1988. Isso porque a prpria da populao.
Constituio previa a reviso
Tambm se destaca a manuteno da
em 1993 por maioria simples
prtica iniciada em 1989 de descumprir
dos votos. princpios fundamentais da organizao
e do oramento da seguridade social e dos
40
O M ERCADO CONTRA A CI DADANI A
mecanismos que asseguram o controle passou a apostar contra o Brasil. Era uma
social, todos previstos na Constituio da verdadeira chantagem que os mercados
Repblica. faziam com os eleitores brasileiros, afirma
Belluzzo.11 Nesse cenrio, foi lanada a
Carta aos Brasileiros, visando a acalmar
3.4. O Perodo 2003-2005 os mercados. A esperana venceu o medo,
mas o mercado imps a continuidade da
O quarto momento de tenses entre para- ortodoxia liberal.
digmas compreende o perodo 2003-2005.
A eleio de Lula trazia esperana por
O primeiro resgate
mudanas do modelo liberal. Propostas
da Agenda Perdida
apresentadas pelo PT em documentos
como A Ruptura Necessria e Outro
Brasil Possvel davam a tnica do Dada essa correlao de foras, a compo-
projeto alternativo. sio da equipe do Ministro da Fazenda
no surpreendeu. O comando da pasta foi
Mas, as primeiras contramarchas ocor- entregue para economistas do mercado,
reram durante a campanha eleitoral. A colaboradores de instituies de fomento
crise de confiana nos fundamentos da internacionais e do governo anterior. O
economia foi agudizada no ltimo ano de segundo escalo do Ministrio da Fazenda
FHC. O mercado financeiro internacional contava, entre outros, com Joaquim Levy
(Secretrio do Tesouro), ex-funcionrio do
FMI, formado em Chicago que trabalhou
no governo FHC. A secretaria de Poltica
Assim, preciso ressaltar Econmica foi dada ao economista Marcos
que a reforma da previdncia Lisboa que havia redigido a verso final da
que voltou a ser central conhecida Agenda Perdida (IETS, 2002),
na agenda liberal na atual consolidada por um grupo de economistas
ortodoxos liderados por Jos Alexandre
conjuntura, j foi feita em
Scheinkman, da Universidade de Prin-
1998. As atuais regras de idade ceton (Affonso Celso Pastore, Armando
mnima para a aposentadoria Castelar Pinheiro, Jos Marcio Camargo
j so elevadas para a realidade Marcos Lisboa Ricardo Paes de Barros e
Samuel de Abreu Pessa, dentre outros).
brasileira. So superiores s
de pases desenvolvidos com Este documento surgiu porque Scheinkman
realidade socioeconmica e aceitara assessorar o candidato Ciro Gomes
demogrfica que so muito Presidncia da Repblica. Seu objetivo
era apresentar uma agenda de reformas
superiores brasileira
liberalizantes para enfrentar as causas da
estagnao econmica. Mas o documento
41
AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)
foi mal recebido at mesmo pelo candi- polticas universais, tal como explicitava
dato Ciro Gomes. Um de seus assessores a Agenda Perdida.
julgou-a excessivamente neoliberal.
Assim como hoje, a varivel de ajuste
No obstante, o Ministro da Fazenda repousava no sistema de proteo social.
resgatou a agenda de Scheinkman. Mas Em ltima instncia, o sucesso dependia
foi alm: trouxe para o primeiro escalo do da reduo do gasto das polticas univer-
ministrio o economista Marcos Lisboa. sais. Isso implicava uma nova rodada de
A Agenda Perdida passou a ocupar o reformas da Previdncia Social e das restri-
centro da estratgia econmica e social es ao acesso do Benefcio de Prestao
do governo. Em abril de 2003, o Ministrio Continuada (BPC) criado no mbito da Lei
da Fazenda divulgou o documento Pol- Orgnica da Assistncia Social (TAUFNER
tica Econmica e Reformas Estruturais e GIAMBIAGI, 2007). Alm disso, seria
(BRASIL/MF, 2003). A verso final de necessrio aumentar a Desvinculao das
ambos os documentos foi elaborada por Receitas da Unio (DRU), de 20% para 40%
Marcos Lisboa. do total (GIAMBIAGI, 2006). Em suma,
o ajuste repousava sobre a Seguridade
Social. O economista Raul Veloso, foi
Aprofundando o ajuste fiscal direto ao ponto:
42
O M ERCADO CONTRA A CI DADANI A
43
AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)
Condicionada por esses fatores, entre 2003 O crescimento teve repercusses positivas
e 2005, a poltica macroeconmica seguiu, sobre o mercado de trabalho, transferncias
em essncia, os parmetros adotados pelo de renda da seguridade social e gasto social.
governo anterior. A continuidade da orto- Entre 2003 e 2014, cerca de 22 milhes de
doxia limitava as possibilidades das pol- empregos formais foram criados; a taxa de
ticas sociais. Como no passado, continuou desemprego caiu pela metade (de 12,3% para
44
O M ERCADO CONTRA A CI DADANI A
5,5%); e o salrio mnimo cresceu mais de passou de R$ 375 para R$ 638 bilhes; e em
70% acima da inflao. relao ao PIB, subiu de 13,2% para 15,5%
(CASTRO et al., 2012).
Entre 2001 e 2012, o total de benefcios
diretos da Seguridade Social (Previdncia O principal item de ampliao consistiu
Urbana e Rural; Benefcio de Prestao nas transferncias de renda da seguridade
Continuada; e Seguro-Desemprego) social, sobretudo em funo da valorizao
passou de 24 para 37 milhes, dois teros do salrio mnimo. Mas, alm das transfe-
dos quais equivalentes ao piso do salrio rncias monetrias s famlias, os gastos
mnimo, cuja valorizao elevou a renda sociais tambm foram impulsionados na
desse contingente em mais de 70% acima expanso da oferta de servios sociais.
da inflao.
Mas os desdosbramentos da crise finan-
Entre 2004 e 2010, o gasto social federal ceira internacional (entre 2011 e 2014)
per capita passou de R$ 2.100,00 para limitaram o crescimento. Alm disso,
R$ 3.325,00, aumento real de quase 60% o rumo da economia seguiu trajetria
(valores de 2010); em valores absolutos, errtica: forte ajuste (2011); tentativa
45
AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)
46
O M ERCADO CONTRA A CI DADANI A
47
AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)
Ficou claro que o problema Se um Pas que gerou supervit fiscal por
do financiamento refletia mais de uma dcada e, num nico ano,
mais diretamente fatores apresentou dficit primrio de apenas 0,6%
do PIB, est em crise terminal, e imerso
exgenos (poltica econmica)
em dramtica irresponsabilidade fiscal,
do que fatores endgenos o que dizer de pases que desde 2009 apre-
ao sistema (despesas sentam dficits primrios recorrentes e
com benefcios). elevadssimos (EUA, Japo, Canad, Reino
Unido, Portugal, Irlanda, Espanha, Grcia
e ndia, por exemplo)? Qual o problema
de haver dficit primrio de cerca de 1%
riorao dos fundamentos econmicos no ao ano, por exemplo, durante um curto
se sustenta. Diversos indicadores econ- perodo, para enfrentar e superar o final
micos estavam satisfatrios, ou melhores, de um ciclo econmico, sem perder a
48
O M ERCADO CONTRA A CI DADANI A
49
AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)
50
O M ERCADO CONTRA A CI DADANI A
samuelpessoa/2015/07/1654703-a-situacao-se-complica.shtml
Esse cenrio enfraquece o governo demo- 18 Disponvel em: http://cdpp.org.br/site/wp-content/
craticamente eleito, amplifica a crise pol- uploads/2014/12/CAPITULO-5.pdf
tica e as aes antidemocrticas que esto
em curso. Por outro lado, cria condies REFERNCIAS
polticas favorveis para que o mercado Brasil. MINISTRIO DA FAZENDA (2003). Poltica econmica e
reformas estruturais. Braslia. (www.fazenda.gov.br).
complete o servio iniciado h mais de duas
CAMPOS, R. (1994). A Lanterna na popa: memrias. Rio de Janeiro:
dcadas, de fazer retroceder a cidadania Topbooks.
social inscrita na Carta de 1988. preciso CASTRO, J.A. et al. (2012). Gasto Social Federal: uma anlise da
mudar os rumos econmicos para impedir prioridade macroeconmica no perodo 1995-2010. Nota tcnica
9, Braslia: Ipea.
essa nova investida do capital contra a
FAGNANI, E. (2005) Dficit Nominal Zero: A Proteo Social na
cidadania. Marca do Pnalti. Carta Social e do Trabalho, n.2, Campinas:
Cesit-IE-Unicamp. Publicao eletrnica (www.eco.unicamp.br)-
ISSN 1980-5144.
FAGNANI, E; LUCIO, C.G; HENRIQUE, W. (2007). Previdncia
social: como incluir os excludos? Uma agenda voltada para o
NOTAS desenvolvimento econmico com distribuio de renda. So
Paulo: LTR, Debates Contemporneos Economia Social e do
1 Artigo escrito para o projeto Poltica, Planejamento e Gesto
Trabalho, 4 . ISBN 978 85 361 1202-2.
das Regies e Redes de Ateno Sade no Brasil (Regio e
Redes Caminho para a Universalizao da Sade no Brasil) FIORI, J. L. (1993). Ajuste, transicin y gobernabilidad: el enigma
brasilero, mar. Washington: BID, mimeo.
2 http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2015/12/1717642-
previsoes-de-economistas-ja-estendem-recessao-ate-2017. GIAMBIAGI, F (2006). A poltica fiscal do governo Lula em
shtml perspectiva histrica: qual o limite para o aumento do gasto
pblico? Rio de Janeiro: IPEA, (TD-1169);
3 Delfim Neto. Entrevista. Novo valor eleva a contribuio. O
Estado de S.Paulo, 22/5/1988. GIAMBIAGI, F. (2007). Brasil, razes do atraso. Rio de Janeiro:
Elsevier, 2007
4 Matemtica confusa. Veja, 27/7/1988.
IETS (2002). A Agenda Perdida: diagnsticos e propostas para a
5 Governo poder gastar at CZ$ 1,6 tri com previdncia. Folha de
retomada do crescimento com maior justia social. IETS: Rio de
S.Paulo, 1/7/1988.
Janeiro.
6 http://www1.folha.uol.com.br/poder/2015/12/1717654-apos-
KREIN, J. D (2003). Balano da Reforma trabalhista do governo
reuniao-psdb-unifica-discurso-bra-favor-do-impeachment-de-
FHC. In: PRONI, M.; HENRIQUES, W. (Org.). Trabalho. Mercado e
dilma.shtml
sociedade. O Brasil nos anos 90. So Paulo: Editora da UNESP;
7 Sarney vai TV criticar o projeto. Gazeta Mercantil. 27/7/1988. Campinas: IE-Unicamp-Cesit.
8 Ulysses Guimares (Discurso). Esta constituio ter cheiro de NBREGA, M. (2005). O futuro chegou. So Paulo: Globo.
amanh, no de mofo. Folha de S.Paulo, 28/7/1988.
PESSA, S. (2007). PAC: o Pas vai crescer? Entrevista in Rio de
9 Um rombo federal. Entrevista com Jder Barbalho. Veja, Janeiro: Rumos, janeiro/fevereiro.
31/5/1989.
PMDB (1982). Esperana e mudana: uma proposta de governo
10 Senador condena a mudana do Iapas. O Estado de S.Paulo, para o Brasil. Revista do PMDB, ano II, n. 4. Rio de Janeiro:
14/1/1989. Fundao Pedroso Horta.
11 Luiz G. Belluzzo. Entrevista. Medo da Esperana. Carta TAFNER, P. & GIAMBIAGI, F. (org.) (2007) Previdncia Social
Capital, 11 de julho de 2005. debates, dilemas e escolhas. Rio de Janeiro: IPEA.
12 Folha de S. Paulo, 2/9/ 2005. TEIXEIRA, A. (1991). Do seguro seguridade: a metamorfose
inconclusa do sistema previdencirio brasileiro. Rio de Janeiro:
13 Fabio Giambiagi, Valor, 18/10/2005.
UFRJ-IEI (TD n. 249).
14 O Estado de S. Paulo, 9/11/05.
15Coalizo com PSDB pode ser nico caminho para governo de
Marina. Entrevista, Brasil de Fato, 9/9/2014.
16 Consultar http://plataformapoliticasocial.com.br/por-um-
brasil-justo-e-democratico-2/ (Volume 1).
17 Disponvel em: http://www1.folha.uol.com.br/colunas/
51
AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)
revistapoliticasocialedesenvolvimento.com
52