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0034-7612

Impactos do Fundeb sobre a qualidade do ensino


bsico pblico: uma anlise para os municpios do
estado do Rio de Janeiro*

Bruno Cesar Campos**


Breno de Paula Andrade Cruz***

S u m r i o : 1. Introduo; 2. Mtodo de estimao log-lin; 3. O desenvolvimento


educacional nos municpios do Rio de Janeiro e as receitas do Fundeb; 4. O Fundeb
e a infraestrutura escolar no estado do Rio de Janeiro; 5. Consideraes finais.

S u m m a ry : 1. Introduction; 2. Log-lin estimation method; 3. Educational develop-


ment in Rio de Janeiro municipalities and Fundebs revenues; 4. Fudeb and school
infrastructure in the state of Rio de Janeiro; 5. Final remarks.

P a l av r a s - c h av e : educao bsica; Fundeb; rede pblica de ensino.

Key words: basic education; Fundeb; public education.

Regulamentado em 2006, o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao


Bsica e de Valorizao do Magistrio (Fundeb) representa um avano no finan-
ciamento da educao pblica brasileira. Ao vincular uma parcela considervel de
receitas manuteno de todas as modalidades do ensino bsico, o fundo pode
contribuir para a reduo do analfabetismo, universalizao do ensino bsico (da
educao infantil at o ensino mdio), entre outros benefcios. Mas a poltica de
vinculao dos recursos, isoladamente, pode no ser suficiente para a mitigao
de todos os problemas apresentados pela educao pblica brasileira. Este artigo
mostra que parece no existir uma correlao estatisticamente significativa entre o

Artigo recebido em mar. e aceito em out. 2008. A primeira verso deste artigo foi apresentada
no XXXI Enanpad e recebeu o prmio de melhor artigo da rea APS-B (Gesto e Polticas Pbli-
cas).
** Mestre em economia pela Universidade Federal Fluminense (UFF), economista da Petrobras.
Endereo: Av. Repblica do Chile, 65, sala 1.201 CEP 20031-912, Rio de Janeiro, RJ, Brasil.
E-mail: bcampos@petrobras.com.br.
*** Mestre em administrao pblica pela Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Em-
presas da Fundao Getulio Vargas (Ebape/FGV). Professor de graduao da Fundao Getulio
Vargas. Endereo: Rua Baro de Itambi, 60, 9o andar CEP 22231-000, Rio de Janeiro, RJ, Brasil.
E-mail: breno.cruz@fgv.br.

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volume de recursos disponveis para o investimento em educao pblica e o grau de


desenvolvimento da mesma. A partir de um exerccio estatstico desenvolvido para
os municpios do estado do Rio de Janeiro, mostrou-se que o Fundeb no garante
um maior aporte de recursos para os municpios mais atrasados do ponto de vista
educacional. Ademais, argumenta-se que o direcionamento de recursos condio
necessria, porm no suficiente, para se melhorar a educao pblica brasileira. A
boa aplicao das receitas do fundo fundamental para o xito do mesmo.

Impacts of the Fundeb on the quality of public basic education: an analysis for
the municipalities of the state of Rio de Janeiro
Regulated in 2006, the Fund for Basic Education and for Enhancing the Value of
the Teaching Profession (Fundeb) represents a step further in financing Brazilian
public education. By securing a considerable part of the revenues for basic education
in all its modalities, the fund can contribute to the reduction of illiteracy and the
universality of basic education (from elementary to middle school), among other
benefits. However, the policy of securing financing by itself is not enough to mitigate
all Brazilian public education issues. This article shows that there does not seem to
exist a statistically significant co-relation between the amount of resources available
for investment in public education and its degree of development. From a statistical
exercise developed for the municipalities of the state of Rio de Janeiro, one can see
that Fundeb does not ensure a larger financial allocation for the most underserviced
municipalities from the education standpoint. Furthermore, although the allocation
of resources is necessary, it is not enough to improve the Brazilian public education.
The good use of resources from the fund is the key to success.

1. Introduo

No se questionam os inmeros avanos nos indicadores educacionais brasi-


leiros nos ltimos anos. Embora ainda ostente taxas de analfabetismo altas,
sobretudo se comparado com pases desenvolvidos, o Brasil vem conseguindo
redues graduais na proporo de analfabetos. De acordo com o Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), entre os censos de 1991 e 2000,
o percentual de analfabetos na populao brasileira com idade superior a 25
anos caiu de 22,8% para 16% (IBGE, 2007).
O ensino mdio tem registrado importantes avanos. As taxas brutas de
matrcula da rede pblica da modalidade evoluram de 61% para 67,9% no


A taxa bruta de matrcula calculada dividindo-se o total de alunos da modalidade de ensino
pela populao que se encontra na faixa de idade considerada adequada para cursar a mesma.
No caso do ensino mdio, por exemplo, divide-se o total de alunos pela populao com idade
entre 15 e 17 anos.

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curto intervalo de 1999 a 2005 (Inep, 2007). Isso equivale a dizer que o nme-
ro de alunos da rede pblica brasileira j beira 70% da populao com idade
entre 15 e 17 anos. Entretanto, se considerarmos que a taxa bruta de matr-
culas engloba tambm os alunos repetentes e em idade defasada, podemos
argumentar que um considervel caminho ainda precisa ser percorrido rumo
universalizao desse nvel de ensino. A Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios (Pnad), desenvolvida pelo IBGE, acusa que, em 2005, aproxima-
damente 36% dos jovens brasileiros de 15 a 17 anos estavam matriculados
no ensino mdio. Tal indicador, conhecido como taxa lquida de matrculas,
aponta que o nmero de abandonos e de jovens frequentando a escola em
idade defasada ainda expressivo.
As consecutivas melhoras nos indicadores do ensino mdio possibilitam
aperfeioamentos tambm nos resultados da educao superior. O intervalo
entre os censos de 1991 e 2000 aponta progressos que, no entanto, ainda po-
dem ser muito melhores. A proporo de indivduos com idade entre 18 e 29
anos matriculados em cursos de formao superior em todo o pas passou de
3,5% para 5,5%. A proporo da populao de 25 anos ou mais com diploma
de graduao tambm aumentou no mesmo perodo: passou de 5,9% em 1991
para 7,4% em 2000.
Recentemente, a principal conquista do pas no campo educacional est
relacionada universalizao do ensino fundamental. Atualmente, marginal
a proporo de crianas na faixa etria de sete a 14 anos que no frequentam
a escola. O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental
e de Valorizao do Magistrio (Fundef), associado a programas como o Bolsa
Escola, o Bolsa Famlia e o de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) tiveram
papel decisivo nessa conquista.
Paralelo ao esforo de ampliao do acesso escola, emerge a neces-
sidade de se investir na qualidade da educao, especialmente a educao
pblica bsica. imprescindvel a necessidade de se aumentar a carga horria
diria dos alunos, investindo-se na qualidade do material didtico e na forma-
o do professorado.
No intuito de estender os progressos alcanados no ensino fundamental
para todas as modalidades do ensino bsico aprovou-se, em 2006, o Fundeb
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valo-
rizao dos Profissionais da Educao. O funcionamento do Fundeb preserva
essencialmente as mesmas caractersticas do Fundef. Parcelas fixas da arre-
cadao de estados e municpios so incorporadas ao fundo, que redistribui
esses recursos de acordo com a proporo de matrculas nas redes estaduais

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e municipais de ensino pblico. As modalidades de ensino cobertas incluem a


educao infantil (creche e pr-escola), o ensino fundamental, o ensino mdio
e a educao de jovens e adultos (EJA).
As receitas estaduais vinculadas ao Fundeb incluem o Fundo de Parti-
cipao dos Estados (FPE) e os recursos arrecadados com o imposto sobre a
circulao de mercadorias e servios (ICMS), o imposto sobre a propriedade
de veculos automotores (IPVA), a quota do imposto sobre produtos industria-
lizados (IPI-Exp) e o imposto sobre transmisso causa mortis e doao (ITCD).
J as receitas municipais vinculadas so: fundo de participao dos municpios
(FPM), quota do ICMS, quota do IPVA, quota do imposto territorial rural (ITR)
e quota do IPI-Exp.
Este artigo traa o potencial do Fundeb como instrumento de aperfeioa
mento das condies de oferta da educao pblica bsica nos municpios do
estado do Rio de Janeiro. Detentora da terceira maior rede pblica de ensino
bsico do pas, essa unidade federativa atendia 3,2 milhes de alunos de ensi-
no bsico em sua rede no ano de 2005 (Inep, 2007). A exemplo da realidade
assistida em praticamente todo o pas, o estado do Rio de Janeiro apresenta
significativas disparidades intraestaduais. Seus 92 municpios detm poten-
ciais de arrecadao bastante distintos, o que interfere diretamente no volume
de recursos aportados para o fundo.
O artigo mostra que, apesar dos indiscutveis mritos, o Fundeb no ga-
rante que os municpios com os piores indicadores educacionais podero con-
tar com um maior aporte de recursos. Exerccios estatsticos apontam que as
melhores infraestruturas educacionais no necessariamente esto associadas
aos municpios com maior disponibilidade de recursos para serem investidos
em educao via Fundeb. Tal panorama aponta para a importncia de medi-
das que garantam a boa gesto dos recursos disponibilizados para a educao,
sugerindo que os municpios mais ricos nem sempre apresentam as melhores
condies de infraestrutura escolar em suas redes pblicas.
Alm da introduo e das consideraes finais, o artigo traz mais trs
sees. A segunda apresenta um resumo da metodologia utilizada para a esti-
mao das receitas do Fundeb. A terceira confronta as estimativas elaboradas
para cada municpio fluminense com o desenvolvimento educacional dos mes-
mos. Na quarta seo so desenvolvidos exerccios estatsticos que apontam
para a inexistncia de correlaes significativas entre os recursos aportados
pelo Fundeb e o grau de desenvolvimento das caractersticas estruturais dos
estabelecimentos de ensino de cada municpio.

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2. Mtodo de estimao log-lin

De acordo com a Emenda Constitucional no 53/2006 (Brasil, 2007a), o Fun-


deb levar trs anos para ser efetivamente implementado. Em vista disso, este
artigo se preocupou em produzir estimativas para os prximos trs anos, jul-
gando que, a partir do terceiro ano, as perspectivas para o financiamento da
educao pblica brasileira estariam mais prximas de um cenrio de estabi-
lidade.
Estimativas das receitas disponveis para a composio do fundo nos
prximos anos foram produzidas com base em sries histricas fornecidas pela
Secretaria do Tesouro Nacional (Brasil, 2007b) e pelo Tribunal de Contas do
Estado do Rio de Janeiro. A partir das sries histricas, que cobrem o perodo
compreendido entre 1998 e 2005, foram calculadas projees economtricas.
Uma vez que elas se mostraram estatisticamente significativas, foi poss-
vel supor que, em condies normais, as receitas governamentais constituintes
do Fundeb devero evoluir de maneira comportada nos prximos anos. As
taxas de crescimento tendenciais foram aplicadas para os prximos perodos,
sendo razovel supor que, nos anos imediatamente subsequentes, as sries
crescero a taxas muito prximas das calculadas com base nos ltimos anos.
Para o clculo da evoluo das receitas que compem o Fundeb, as s-
ries histricas de receitas foram submetidas ao tratamento economtrico de
estimao log-lin (Greene, 2001:634-645). Em tal mtodo, a taxa de cresci-
mento em uma srie histrica parte da frmula bsica de capitalizao:

(1)

onde Yt a varivel que se pretende estimar, Y0 representa seu estgio inicial,


r representa a taxa de crescimento e t representa o tempo.
Aplicando logaritmos a (1), temos:

(2)

Chamando ln Y0 de b1, e ln(1 + r ) de b2, podemos reescrever a expresso


(2), associando-a a uma regresso:

(3)

onde u est relacionado ao erro estatstico.

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Sendo a varivel dependente (ln Yt) associada a um logaritmo e a va-


rivel explicativa (t) uma varivel linear (da o nome log-lin), b2 pode ser
interpretado da seguinte forma: variao relativa no regressando/variao
absoluta no regressor.
Neste artigo foram estimadas regresses pelo mtodo dos mnimos
quadrados ordinrios, em que a varivel dependente era constituda pelo lo-
garitmo das variveis analisadas, regredidas no tempo. Os coeficientes encon-
trados nas regresses expressavam a taxa instantnea de crescimento, isto , a
taxa em um ponto do tempo. Quando estatisticamente significativos, calcula-
va-se o anti-log desses coeficientes de modo a possibilitar a obteno da taxa
de crescimento composta, que se aplica a um decurso de perodo.
Para que tal tcnica fosse adotada, partiu-se da hiptese de que tanto
as receitas relacionadas ao Fundeb quanto as matrculas no ensino fundamen-
tal compreendiam sries temporais estacionrias, ou seja, sries cuja mdia e
varincia no se alteram sistematicamente ao longo do tempo. Testes de raiz
unitrias corroboraram a hiptese.
As taxas de crescimento encontradas s foram utilizadas se estatisti-
camente significativas com teste de raiz unitria tambm significativo. Caso
contrrio, lanou-se mo da taxa mdia geomtrica de crescimento, de clculo
mais simples, porm mais adequada a sries muito errticas.

3. O desenvolvimento educacional nos municpios do Rio de Janeiro


e as receitas do Fundeb

Espera-se que o Fundeb funcione como instrumento de aperfeioamento das


condies de acesso educao bsica no pas, minorando as disparidades
inter-regionais, sem descuidar, todavia, das questes intrarregionais. Os 92
municpios do estado do Rio de Janeiro apresentam diferentes condies de
acesso educao, e isso se reflete nos resultados do ndice de desenvolvi-
mento humano educao (IDH-E). Tal ndice um indicador econmi-
co derivado do trabalho do Prmio Nobel de Economia Amartya Sen, que
argumentou que as informaes de renda podem no ser suficientes para
retratar os estgios de desenvolvimento econmico de um pas ou regio
(Sen, 2000).


As regresses foram elaboradas a partir do pacote computacional Eviews.

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impactos do fundeb sobre a qualidade do ensino bsico pblico 377

Para esse autor, muito alm da renda, necessrio que os indivduos


gozem de outros direitos, que ele chamou de liberdades. Essas liberdades
incluem a garantia dos direitos bsicos como sade e educao, oportunidades
de ascenso, proteo contra a violncia e arbitrariedades, invulnerabilidade
contra a fome e a pobreza extrema, entre outros fatores. Variveis de renda,
educao, sade, mobilidade social, entre outras, foram usadas na tentativa
de se mensurar o desenvolvimento humano numa tica mais abrangente do
que a restrita renda.
O IDH-E um ndice que congrega diversos indicadores de educao,
incluindo variveis de alfabetizao e acesso aos diferentes nveis educacio-
nais desde o ensino elementar at o superior (FJP, 2003). Quanto maior o
ndice (que pode chegar at um), melhores as condies de acesso educao
em determinada regio.
A tabela 1 apresenta o IDH-E de cada municpio fluminense nos anos de
1991 e 2000. Ela dividiu os municpios em trs grupos: municpios que em
2000 apresentaram IDH-E inferior mdia dos municpios com pelo menos
um desvio padro de diferena; municpios que em 2000 apresentaram IDH-E
em torno da mdia dos municpios com at um desvio padro de diferena; e
municpios que em 2000 apresentaram IDH-E superior mdia dos munic-
pios com pelo menos um desvio padro de diferena.
Dos 92 municpios fluminenses, 64 demonstram IDH-E 2000 relativa-
mente prximos da mdia dos municpios (colunas intermedirias), refletindo
razovel homogeneidade no estado. Outros 17 municpios apresentaram re-
sultado bem abaixo da mdia (primeiras colunas), sendo eles os municpios
onde as condies de acessibilidade escola devem ser tratadas com maior
ateno. A lista inclui os seguintes municpios: Bom Jardim, Cambuci, Car-
doso Moreira, Duas Barras, Laje do Muria, Paty do Alferes, Rio Claro, Santa
Maria Madalena, Sapucaia, Silva Jardim, Sumidouro, So Francisco de Itaba-
poana, So Jos de Ub, So Jos do Vale do Rio Preto, So Joo da Barra,
Trajano de Morais e Varre-Sai.
No outro extremo, 10 municpios se destacaram em relao aos seus
congneres, apresentando, em 2000, IDH-E superior mdia dos municpios,
com pelo menos um desvio padro de diferena (ltimas colunas).


O municpio de Mesquita foi excludo da anlise por apresentar problemas de indisponibilidade
nos dados.

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Ta b e l a 1
ndice de desenvolvimento humano Educao. Municpios do estado do Rio de Janeiro (1991 e 2000)

Municpios que em 2000 apresentavam Municpios que em 2000 apresentavam


IDH-E inferior mdia estadual em Municpios que em 2000 apresentavam IDH inferior ou superior IDH-E superior mdia estadual em pelo
pelo menos um desvio padro mdia estadual em at um desvio padro menos um desvio padro
IDH- IDH- IDH- IDH-
Municpio Educao Municpio Educao Municpio Educao Municpio Educao
1991 2000 1991 2000 1991 2000 1991 2000
Bom Jardim 0,680 0,788 Angra dos Reis 0,798 0,870 Maric 0,773 0,881 Arraial do Cabo 0,811 0,912
Cambuci 0,691 0,784 Aperib 0,756 0,840 Miguel Pereira 0,790 0,876 Barra Mansa 0,837 0,913
Cardoso Moreira 0,596 0,791 Araruama 0,720 0,849 Miracema 0,749 0,829 Barra do Pira 0,823 0,906
Duas Barras 0,663 0,793 Areal 0,768 0,853 Natividade 0,736 0,829 Mendes 0,799 0,905
Laje do Muria 0,697 0,804 Armao de Bzios 0,745 0,878 Nova Friburgo 0,801 0,885 Nilpolis 0,874 0,933
Paty do Alferes 0,652 0,798 Belford Roxo 0,787 0,873 Nova Iguau 0,815 0,884 Niteri 0,908 0,960
Rio Claro 0,705 0,802 Bom Jesus de 0,754 0,851 Paracambi 0,765 0,897 Pinheiral 0,817 0,910
Itabapoana
Santa Maria 0,715 0,794 Cabo Frio 0,788 0,881 Paraty 0,746 0,827 Resende 0,844 0,918
Madalena
Sapucaia 0,719 0,801 Cachoeiras de 0,713 0,828 Paraba do Sul 0,787 0,835 Rio de Janeiro 0,887 0,933
Macacu
Silva Jardim 0,631 0,799 Campos dos 0,778 0,867 Petrpolis 0,818 0,888 Volta Redonda 0,883 0,931
Goytacazes
Sumidouro 0,597 0,717 Cantagalo 0,742 0,854 Pira 0,764 0,875
S. Francisco de 0,572 0,715 Carapebus 0,705 0,851 Porcincula 0,700 0,810
Itabapoana
S. Jos de Ub 0,618 0,766 Carmo 0,726 0,824 Porto Real 0,775 0,871
S. Jos Vale Rio 0,686 0,782 Casimiro de 0,744 0,859 Quatis 0,750 0,868
Preto Abreu
So Joo da Barra 0,728 0,794 Com. Levy 0,765 0,867 Queimados 0,768 0,865
Gasparian

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bruno cesar campos breno de paula andrade cruz

Continua
Municpios que em 2000 apresentavam Municpios que em 2000 apresentavam
IDH-E inferior mdia estadual em Municpios que em 2000 apresentavam IDH inferior ou superior IDH-E superior mdia estadual em pelo
pelo menos um desvio padro mdia estadual em at um desvio padro menos um desvio padro
IDH- IDH- IDH- IDH-
Municpio Educao Municpio Educao Municpio Educao Municpio Educao
1991 2000 1991 2000 1991 2000 1991 2000
Trajano de Morais 0,678 0,755 Conceio de 0,765 0,841 Quissam 0,694 0,845
Macabu
Varre-Sai 0,638 0,782 Cordeiro 0,817 0,869 Rio Bonito 0,734 0,833
Duque de 0,796 0,873 Rio das Flores 0,723 0,845
Caxias
Eng. Paulo de 0,791 0,878 Rio das Ostras 0,709 0,869
Frontin
Guapimirim 0,722 0,843 S. Antnio de 0,725 0,814
Pdua
Iguaba Grande 0,797 0,880 Saquarema 0,728 0,848
Itabora 0,742 0,844 Seropdica 0,786 0,882
Itagua 0,779 0,889 So Fidlis 0,725 0,822

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Italva 0,719 0,823 So Gonalo 0,834 0,896
Itaocara 0,736 0,837 So Joo de 0,822 0,895
Meriti
Itaperuna 0,756 0,859 So Pedro da 0,772 0,876
Aldeia
impactos do fundeb sobre a qualidade do ensino bsico pblico

Itatiaia 0,805 0,895 S. Sebastio do 0,647 0,785


Alto
Japeri 0,724 0,863 Tangu 0,687 0,837
Maca 0,806 0,889 Terespolis 0,768 0,861
Macuco 0,795 0,868 Trs Rios 0,818 0,893
Mag 0,758 0,863 Valena 0,822 0,895
Mangaratiba 0,790 0,889 Vassouras 0,761 0,881
Mdia estadual Desvio padro Mdia estadual Desvio padro
1991: 0,752 estadual 1991: 2000: 0,852 estadual 2000:
0,065 0,047
379

Fonte: FJP/Pnud. Elaborao prpria.


380 bruno cesar campos breno de paula andrade cruz

Essa lista incluiria os municpios do estado com melhores condies de


acesso educao em todos os nveis. A lista contempla: Arraial do Cabo, Bar-
ra Mansa, Barra do Pira, Mendes, Nilpolis, Niteri, Pinheiral, Resende, Rio
de Janeiro e Volta Redonda.
Contrapondo-se a esse indicador, a tabela 2 apresenta uma estimativa
da magnitude do Fundeb em cada um dos municpios do estado do Rio de
Janeiro. O intuito verificar se os municpios com piores condies de acesso
educao tendero a apresentar, tambm, baixos investimentos no ensino
bsico, ponderados pelo tamanho de suas economias. Tais estimativas foram
construdas com base na metodologia descrita na seo 2.
Como referncia, foram usadas as estimativas de receitas para 2009,
ano em que o Fundeb estar efetivamente implementado. As mesmas foram
divididas pelo PIB de cada municpio. Tal informao foi obtida junto ao
IBGE para o ano de 2003 (IBGE, 2007). Para se chegar estimativa do PIB
de 2009, foram utilizadas as taxas de crescimento do PIB brasileiro nos anos
de 2004 e 2005 e tambm as taxas de crescimento estimadas para os prxi-
mos anos at 2009 (BCB, 2007). A exemplo da tabela 1, a tabela 2 divide os
municpios fluminenses em trs grupos: municpios que apresentam razo
Fundeb/PIB inferior mdia dos municpios fluminenses com pelo menos
um desvio padro de diferena; municpios que apresentam razo Fundeb/
PIB em torno da mdia dos municpios fluminenses com at um desvio pa-
dro de diferena; e municpios que apresentam razo Fundeb/PIB superior
mdia dos municpios fluminenses com pelo menos um desvio padro de
diferena.
As diferenas observadas no dinamismo econmico dos municpios
fluminenses interferem diretamente no potencial de arrecadao de cada
um. O peso do Fundeb na economia dos mesmos tambm se mostra bastante
distinto.
Foram 18 municpios que apresentaram uma razo Fundeb/PIB conside-
ravelmente inferior mdia de todas as municipalidades (primeiras colunas).
Na maior parte dos casos, so municpios com alto dinamismo econmico, em


At 2009, o fundo dever cobrir apenas parte das matrculas do ensino bsico, vinculando uma
parcela menor de recursos. Dessa forma, optou-se pela anlise do ano de 2009 com o argumento
de que apenas neste ano o Fundeb dever estar efetivamente implementado.

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impactos do fundeb sobre a qualidade do ensino bsico pblico 381

que a magnitude do Fundeb fica relativamente pequena. Esse o caso, por


exemplo, da capital e de municpios como Campos dos Goytacazes (receptor
de royalties do petrleo), Porto Real (sede de uma montadora de veculos) ou
Volta Redonda (sede de uma indstria siderrgica).
No possvel afirmar que, necessariamente, esses municpios invis-
tam pouco em educao em termos absolutos. Em muitos casos, de se es-
perar que a mdia de gastos por aluno desses municpios supere a mdia de
municpios de outros grupos. Contudo, pode-se dizer que esses municpios
so os que apresentam maiores condies de ampliarem os investimentos
em educao.
Em posio oposta, para outros 11 municpios do estado, as receitas do
Fundeb devero exercer papel de peso (ltimas colunas). Nesses municpios,
a razo Fundeb/PIB pelo menos um desvio padro superior razo Fundeb/
PIB mdia do estado. Em boa parte dos casos, so municpios com baixo di-
namismo econmico, o que pode representar um empecilho para a ampliao
dos investimentos em educao. Casos como os dos municpios de Cardoso
Moreira, Laje do Muria, Santa Maria Madalena e Varre-Sai chamam a aten-
o. Alm de apresentarem baixo IDH-E (tabela 1), a dimenso do Fundeb na
economia desses municpios j elevada (tabela 2), o que pode se refletir em
dificuldades para que esses municpios invistam em educao bsica pblica
alm das dotaes do fundo.
O instrumental analtico aqui proposto serve para reforar o argu-
mento de que esforos de aperfeioamento da qualidade da educao p-
blica brasileira ainda precisam ser conciliados com esforos de ampliao
do pblico atendido. Os municpios fluminenses se encontram em diferen-
tes estgios de desenvolvimento da cobertura educacional e registram, ain-
da, diferentes dotaes de recursos para construir uma educao pblica
adequada.
fundamental garantir um ensino de qualidade, que subentende
uma educao pblica inclusiva, que agregue valores e conhecimento para
todos os indivduos de forma a proporcionar-lhes condies de insero
digna no mercado de trabalho, preparando-os tambm para a plena prtica
da cidadania.

rap Rio de Janeiro 43(2):371-93, MAR./ABR. 2009


382

Ta b e l a 2
Estimativa da razo Fundeb/PIB (%) para os municpios
do estado do Rio de Janeiro em 2009

Municpios cuja estimativa da razo Municpios cuja estimativa da razo


Fundeb/PIB, em 2009, inferior Fundeb/PIB, em 2009, superior
mdia estadual em pelo menos um Municpios cuja estimativa da razo Fundeb/PIB, em 2009, inferior mdia estadual em pelo menos um
desvio padro ou superior mdia estadual em at um desvio padro desvio padro

Estimativa Estimativa Estimativa Estimativa


Municpio Fundeb/PIB Municpio Fundeb/PIB Municpio Fundeb/PIB Municpio Fundeb/PIB
2009 2009 2009 2009
Armao de Bzios 0,41 Angra dos Reis 2,27 Paracambi 5,14 Cardoso Moreira 7,14
Barra Mansa 1,55 Aperib 5,33 Paraba do Sul 4,52 Conceio de Macabu 6,91

Cabo Frio 0,76 Araruama 4,98 Paraty 4,71 Japeri 9,20


Campos dos Goytacazes 0,56 Areal 2,58 Paty do Alferes 5,29 Laje do Muria 5,84
Cantagalo 1,22 Arraial do Cabo 2,60 Petrpolis 2,66 Mag 7,00
Carapebus 0,23 Barra do Pira 2,49 Pinheiral 5,05 Miracema 5,82
Casimiro de Abreu 0,46 Belford Roxo 3,88 Porcincula 5,59 Santa Maria Madalena 7,09
Duque de Caxias 1,17 Bom Jardim 3,95 Quatis 3,95 So Pedro da Aldeia 6,09
Itatiaia 1,15 Bom Jesus de Itabapoana 4,63 Queimados 3,75 Saquarema 5,70
Maca 0,31 Cachoeiras de Macacu 2,99 Resende 0,82 Silva Jardim 6,71
Niteri 1,54 Cambuci 4,30 Rio Bonito 4,56 Varre-Sai 6,82
Pira 0,72 Carmo 1,81 Rio Claro 4,98
Porto Real 0,19 Com. Levy Gasparian 3,26 Rio das Flores 5,32
Quissam 0,16 Cordeiro 4,95 S. Antnio de Pdua 5,48
Rio das Ostras 0,30 Duas Barras 5,20 S. Francisco Itabapoana 5,21
Rio de Janeiro 1,46 Eng. Paulo de Frontin 3,75 S. Jos de Ub 4,36

rap Rio de Janeiro 43(2):371-93, MAR./ABR. 2009


bruno cesar campos breno de paula andrade cruz

Continua
Municpios cuja estimativa da razo Municpios cuja estimativa da razo
Fundeb/PIB, em 2009, inferior Fundeb/PIB, em 2009, superior
mdia estadual em pelo menos um Municpios cuja estimativa da razo Fundeb/PIB, em 2009, inferior mdia estadual em pelo menos um
desvio padro ou superior mdia estadual em at um desvio padro desvio padro

Estimativa Estimativa Estimativa Estimativa


Municpio Fundeb/PIB Municpio Fundeb/PIB Municpio Fundeb/PIB Municpio Fundeb/PIB
2009 2009 2009 2009
So Joo da Barra 0,40 Guapimirim 4,20 S. Jos Vale Rio Preto 3,79
Volta Redonda 0,93 Iguaba Grande 5,18 S. Sebastio do Alto 5,55
Itabora 4,53 So Fidlis 4,49
Itagua 2,00 So Gonalo 2,85
Italva 5,28 So Joo de Meriti 3,75
Itaocara 3,88 Sapucaia 3,08

rap Rio de Janeiro 43(2):371-93, MAR./ABR. 2009


Itaperuna 2,79 Seropdica 4,50
Macuco 3,97 Sumidouro 3,35
Mangaratiba 4,30 Tangu 2,04
Maric 4,39 Terespolis 3,48
Mendes 4,56 Trajano de Morais 4,17
impactos do fundeb sobre a qualidade do ensino bsico pblico

Miguel Pereira 4,42 Trs Rios 3,25


Natividade 5,11 Valena 4,56
Nilpolis 4,68 Vassouras 4,51
Nova Friburgo 2,19
Nova Iguau 3,59

Mdia estadual: 3,70 Desvio padro estadual: 1,98

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da Secretaria do Tesouro Nacional, Tribunal de Contas do Estado do RJ e MEC/Inep.
383
384 bruno cesar campos breno de paula andrade cruz

4. O Fundeb e a infraestrutura escolar no estado do Rio de Janeiro

Uma escola de qualidade subentende o preenchimento de certos requisitos.


Oferecer instalaes confortveis e adequadas aos alunos o mnimo que se
pode esperar de um estabelecimento de ensino. possvel argumentar, ainda,
que a complexidade dos conhecimentos exigidos de um profissional moderno
exige que ele seja capaz de apreender informaes de formas variadas, o que
torna ultrapassada a escola que garanta apenas a presena de um professor
diante de um quadro-negro.
Muito alm da sala de aula, espera-se que as escolas contemporneas
garantam aos alunos acesso a determinadas facilidades que contribuam
para sua formao. A existncia de bibliotecas, salas de informtica com
acesso internet, quadras de esporte, entre outros fatores, alm de estimu-
lar a frequncia dos alunos, contribui para uma formao mais completa
e eficaz. No se pode negar que a existncia dessas facilidades, sem uma
adequada formao do corpo docente e a disponibilidade de um material
didtico de qualidade, pode apresentar resultados incuos. Entretanto,
inegvel que a existncia desse tipo de infraestrutura tem a contribuir para
a formao dos alunos.
Diferentemente de outras unidades federativas, o estado do Rio de Ja-
neiro dispe de escolas pblicas de educao bsica com condies mnimas
de aprendizagem. De acordo com o Inep (2007), a quase totalidade dos alunos
(percentuais superiores a 93%) estuda em escolas dotadas de gua tratada,
energia eltrica, sanitrio e rede de esgoto. De forma um tanto quanto surpre-
endente, no difcil encontrar casos de unidades federativas (sobretudo nas
regies Norte e Nordeste do Brasil) que mantm at 20% de seus alunos es-
tudando em escolas pblicas de ensino bsico sem esse tipo de infraestrutura
(Sobreira e Campos, 2006).
A partir da constatao de que o problema da infraestrutura bsica das
escolas pblicas do Rio de Janeiro apresentava condies razoveis, este arti-
go estudou o estgio de desenvolvimento da infraestrutura complementar das
instituies de ensino, investigando em que medida o Fundeb tem potencial
para aprimor-la. Foram pesquisados os municpios que apresentavam a maior
proporo de alunos de escolas pblicas matriculados em escolas dotadas de
infraestrutura complementar, checando se os municpios com pior desempe-
nho tendero a receber um volume proporcionalmente superior de recursos,
de forma a conseguirem reverter o estgio de atraso.

rap Rio de Janeiro 43(2):371-93, MAR./ABR. 2009


impactos do fundeb sobre a qualidade do ensino bsico pblico 385

Desenvolveu-se para tanto um indicador formado pela proporo de


alunos de escolas pblicas de ensino fundamental e mdio que estudaram (em
2005) em estabelecimentos com as seguintes facilidades: biblioteca; quadra
de esportes; laboratrio de cincias; microcomputador; laboratrio de infor-
mtica; e internet.
O exerccio ficou restrito apenas a essas duas modalidades por serem as
mais importantes do ensino bsico. Ademais, o tipo de infraestrutura requeri-
do por uma creche ou pr-escola de qualidade, por exemplo, pode se diferen-
ciar do requerido por uma escola de ensino fundamental ou mdio.
Os indicadores de cada municpio foram confrontados com a razo re-
cursos previstos para o Fundeb em 2009/PIB municipal, cuja metodologia de
construo j foi descrita.
A correlao entre os dois indicadores foi investigada, e a expectativa
era de que os municpios com as maiores dotaes de recursos apresentariam
tambm as melhores condies de infraestrutura escolar.
A primeira correlao apresentada trata do acesso a bibliotecas. A figu-
ra 1 faz o cruzamento das variveis razo Fundeb/PIB (eixo horizontal) e
proporo de matrculas pblicas em escolas de ensino fundamental e mdio
com biblioteca (eixo vertical). Cada um dos pontos do grfico representa um
municpio fluminense. Ao contrrio do que se poderia supor, no existe cor-
relao positiva e estatisticamente significativa entre as duas variveis. Alm
de no significativa, a correlao elaborada para o ensino fundamental foi
negativa. A correlao para o ensino mdio positiva, e o fato de no se mos-
trar estatisticamente significativa pode estar associado ao argumento de que
muitos municpios oferecem bibliotecas para todos os alunos de ensino mdio
pblico, independentemente da dotao de recursos.
A disperso da nuvem de pontos sugere que o acesso a essa facilidade
por parte dos alunos da rede pblica de ensino mdio bem maior do que o
acesso dos alunos da rede pblica de ensino fundamental. Chama a ateno
um resultado que, em grande medida, se repetir nas correlaes apresenta-
das na sequncia: municpios com dotaes de recursos similares demonstram
desempenhos consideravelmente diferentes. Assim, pode-se argumentar que
no h garantia de que o Fundeb destinar maior volume de recursos para
municpios de pior desempenho nos indicadores educacionais, contribuindo,
assim, para a reverso das disparidades intrarregionais.

rap Rio de Janeiro 43(2):371-93, MAR./ABR. 2009


386 bruno cesar campos breno de paula andrade cruz

Figura 1
Correlaes entre a razo Fundeb/PIB 2009 e a proporo de alunos dos
ensinos fundamental/mdio matriculados em escolas com biblioteca
(municpios do estado do Rio de Janeiro)

Correlao: 0,1298 Correlao: 0,1992


No significativa No significativa

9 1,0
8
0,8
Fundamental_Biblioteca

Mdio_Biblioteca
6
0,6
5
4
0,4
3
2 0,2
1
0 0,0
00 02 04 06 08 10 00 02 04 06 08 10

Fundeb/PIB 2009 Fundeb/PIB 2009

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da Secretaria do Tesouro Nacional, Tribunal de Contas do Estado do
Rio de Janeiro e MEC/Inep.

A figura 2 repete o exerccio para a disponibilidade de quadras de es-


porte. O resultado similar ao encontrado para o caso do acesso a bibliotecas.
As escolas pblicas de ensino mdio dos municpios fluminenses, indepen-
dentemente do volume proporcional de recursos esperados com o Fundeb, j
oferecem quadras de esportes para boa parte dos alunos. Talvez por esse mo-
tivo, a relao positiva entre a razo Fundeb/PIB 2009 versus a proporo
de matrculas de ensino mdio pblico em escolas com quadra de esportes
(0,0121) tenha sido no significativa.
J para o ensino fundamental, a no significncia da correlao deve es-
tar relacionada ao fato de que municpios com dotaes de recursos parecidas
oferecem essa facilidade de formas muito distintas. A correlao se mostrou
negativa (0,0307) e no significativa.
No caso dos laboratrios de cincia, a realidade um pouco diferente
(figura 3). Mesmo as escolas pblicas de ensino mdio fluminense oferecem a
facilidade a um pblico reduzido. As correlaes so positivas, porm no signi-
ficativas. Nesse caso, a no significncia em ambos os nveis pode ser uma conse-
quncia do fato de municpios de dotaes iguais estarem em estgios diferentes
na oferta de laboratrios de cincias em escolas pblicas de ensino bsico.

rap Rio de Janeiro 43(2):371-93, MAR./ABR. 2009


impactos do fundeb sobre a qualidade do ensino bsico pblico 387

Figura 2
Correlaes entre a razo Fundeb/PIB 2009 e a proporo de alunos dos
ensinos fundamental/mdio matriculados em escolas com quadra de
esportes (municpios do estado do Rio de Janeiro)

Correlao: 0,0307 Correlao: 0,0121


No significativa No significativa

9 1,0

8
0,8
7
Fundamental_Quadra

6 Mdio_Quadra
0,6
5
4 0,4
3
2 0,2
1
0 0,0
00 02 04 06 08 10 00 02 04 06 08 10

Fundeb/PIB 2009 Fundeb/PIB 2009

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da Secretaria do Tesouro Nacional, Tribunal de Contas do Estado do
Rio de Janeiro e MEC/Inep.

De qualquer forma, importante chamar a ateno para a quantidade


de municpios que no oferecem laboratrio de cincias para alunos da rede
pblica em ambas as modalidades. A quantidade de pontos localizados pr-
ximos aos eixos horizontais dos grficos denuncia essa realidade, que deveria
ser diferente.
A situao de disponibilidade de microcomputadores em escolas p-
blicas de educao bsica no estado do Rio de Janeiro novamente reala o
contraste entre o ensino fundamental e o ensino mdio (figura 4). No caso do
ltimo, praticamente todas as escolas pblicas dispem de microcomputador,
independentemente do volume de recursos que viro a receber via Fundeb.
Isso explica a no significncia da correlao, pois independentemente do vo-
lume de receitas a ser disponibilizado para o financiamento da educao p-
blica, a dotao dos municpios j razovel. No caso do ensino fundamental,
a heterogeneidade novamente a tnica. A disponibilidade de recursos do
fundo no est associada aos municpios de pior desempenho. Embora a cor-
relao seja negativa, ela no se mostrou significativa.

rap Rio de Janeiro 43(2):371-93, MAR./ABR. 2009


388 bruno cesar campos breno de paula andrade cruz

Figura 3
Correlaes entre a razo Fundeb/PIB 2009 e a proporo de
alunos dos ensinos fundamental/mdio matriculados em
escolas com laboratrio de cincias
(municpios do estado do Rio de Janeiro)

Correlao: 0,0231 Correlao: 0,0019


No significativa No significativa
6 1,0

5 0,8
Fundamental_LabCienc

Mdio_LabCienc
4
0,6
3
0,4
2

1 0,2

0 0,0
00 02 04 06 08 10 00 02 04 06 08 10

Fundeb/PIB 2009 Fundeb/PIB 2009


Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da Secretaria do Tesouro Nacional, Tribunal de Contas do Estado do
Rio de Janeiro e MEC/Inep.

Figura 4
Correlaes entre a razo Fundeb/PIB 2009 e a proporo de alunos
dos ensinos fundamental/mdio matriculados em escolas com
microcomputador (municpios do estado do Rio de Janeiro)

Correlao: 0,2302 Correlao: 0,0511


No significativa No significativa
1,0 1,00

0,9 0,98
Fundamental_Micro

0,8 0,96
Mdio_Micro

0,7 0,94

0,6 0,92

0,5 0,90

0,4 0,88
00 02 04 06 08 10 00 02 04 06 08 10
Fundeb/PIB 2009 Fundeb/PIB 2009
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da Secretaria do Tesouro Nacional, Tribunal de Contas do Estado do
Rio de Janeiro e MEC/Inep.

rap Rio de Janeiro 43(2):371-93, MAR./ABR. 2009


impactos do fundeb sobre a qualidade do ensino bsico pblico 389

importante salientar a disparidade entre o ensino mdio e o ensino


fundamental. O primeiro apresenta uma oferta de infraestrutura complemen-
tar muito mais notvel. Ainda que apresente um nmero bem menor de alu-
nos, o que pode facilitar a oferta de infraestrutura, o desempenho do ensino
mdio tem superado o desempenho do ensino fundamental em todas as an-
lises j apresentadas. Resta saber se, dada a expanso no nmero de alunos
prevista para a modalidade com a implementao do Fundeb, a oferta de in-
fraestrutura complementar para a maior parte dos alunos de ensino mdio
pblico permanecer sendo assistida.
Alm disso, importante investigar as piores infraestruturas das escolas
pblicas de ensino fundamental. O fato de que a modalidade prioritariamen-
te oferecida pelas redes municipais (Rodrigues, 2001) faz levantar a hiptese
de que as prefeituras encontram maior dificuldade de equipar suas escolas do
que o governo estadual, principal provedor do ensino mdio.
A existncia de microcomputador na escola no garante que, necessa-
riamente, os alunos estejam tendo acesso informtica. A varivel analisada
na figura 4 mostra a disponibilidade de microcomputadores nas escolas que
podem estar restritos a trabalhos internos das secretarias escolares, sem que
os alunos tenham contato direto com o equipamento. Por isso, a figura 5 ava-
lia a existncia de laboratrios de informtica nas escolas pblicas de ensino
fundamental e mdio dos municpios fluminenses, confrontando-a com o peso
que o Fundeb dever representar em sua economia.
Uma primeira evidncia a ser destacada que, mesmo no ensino m-
dio, a proporo de municpios que oferecem laboratrio de informtica para
seus alunos de ensino bsico pblico menor que a proporo de alunos que
estudam em escolas com microcomputador. O fato confirma a hiptese de
que nem sempre os computadores existentes nas escolas esto disponveis
para os alunos.
indiscutvel a necessidade de se ampliar o acesso de alunos da rede
pblica de ensino bsico informtica se lembrarmos que, para muitos alu-
nos de baixa renda, essa pode ser a nica oportunidade de vencer o analfa-
betismo digital.
A ltima condio de infraestrutura pesquisada o acesso internet. A
figura 6 mostra que, a exemplo do que acontece nos casos anteriores, as esco-
las pblicas de ensino mdio parecem demonstrar um desempenho superior


Uma discusso acerca da diviso das responsabilidades estaduais e municipais na oferta da
educao bsica pblica pode ser lida em Sobreira e Campos (2005).

rap Rio de Janeiro 43(2):371-93, MAR./ABR. 2009


390 bruno cesar campos breno de paula andrade cruz

s escolas de ensino fundamental. Muitos municpios possuem todos os seus


alunos de ensino mdio matriculados em escolas pblicas com internet, inde-
pendentemente da magnitude de recursos previstos a eles no Fundeb. Essa
uma explicao para a no significncia da correlao negativa encontrada
( 0,0478).

Figura 5
Correlaes entre a razo Fundeb/PIB 2009 e a proporo de alunos dos
ensinos fundamental/mdio matriculados em escolas com laboratrio de
informtica (municpios do estado do Rio de Janeiro)

Correlao: 0,0003 Correlao: 0,0508


No significativa No significativa
1,0 1,0

0,8 0,8
Fundamental_Lab Inf

Mdio_Lab Inf

0,6 0,6

0,4 0,4

0,2 0,2

0,0 0,0
00 02 04 06 08 10 00 02 04 06 08 10
Fundeb/PIB 2009 Fundeb/PIB 2009

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da Secretaria do Tesouro Nacional, Tribunal de Contas do Estado do
Rio de Janeiro e MEC/Inep.

O mesmo no se pode dizer para o ensino fundamental pblico. A gran-


de disperso dos pontos no grfico denuncia que o Fundeb no dever privile-
giar municpios que possuem poucos alunos matriculados em escolas pblicas
sem acesso internet. A correlao positiva (0,0327) e no significativa,
resultado, possivelmente, do fato de que municpios com dotaes de recursos
parecidas demonstram resultados consideravelmente diferentes.
A principal concluso a ser extrada do exerccio desenvolvido nesta
seo a inexistncia de correlao estatisticamente significativa entre a dis-
ponibilidade de recursos para o financiamento da educao pblica e as con-
dies de infraestrutura dos estabelecimentos pblicos de ensino bsico do
estado do Rio de Janeiro. Os municpios deste estado, alm de se mostrarem

rap Rio de Janeiro 43(2):371-93, MAR./ABR. 2009


impactos do fundeb sobre a qualidade do ensino bsico pblico 391

heterogneos nas questes de acesso escola, tambm o so no que se refere


s condies fsicas de oferta do servio.

Figura 6
Correlaes entre a razo Fundeb/PIB 2009 e a proporo de alunos dos
ensinos fundamental/mdio matriculados em escolas com internet
(municpios do estado do Rio de Janeiro)

Correlao: 0,0327 Correlao: 0,478


No significativa No significativa
1,0 1,0

0,8
Fundamental_Internet

Mdio_Internet 0,8

0,6 0,6

0,4 0,4

0,2 0,2

0,0 0,0
00 02 04 06 08 10 00 02 04 06 08 10
Fundeb/PIB 2009 Fundeb/PIB 2009

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da Secretaria do Tesouro Nacional, Tribunal de Contas do Estado do
Rio de Janeiro e MEC/Inep.

Tal evidncia sugere que, ainda que seja importante do ponto de vista
estrutural, o Fundeb no pode ser entendido como poltica capaz de promo-
ver a melhora qualitativa na educao pblica brasileira. A escassez ou abun-
dncia de recursos parece no guardar relao com a qualidade da estrutura
escolar, o que refora a ideia de que a boa gesto das receitas pblicas to
importante quanto a disponibilidade das mesmas.

5. Consideraes finais

No possvel afirmar que o Fundeb ser capaz de corrigir as disparidades


qualitativas intraestaduais observadas na educao bsica pblica do estado
do Rio de Janeiro. Alis, sequer possvel afirmar que a disponibilidade de
recursos garante uma educao de qualidade. Muito alm da garantia da exis-
tncia de recursos, necessrio assegurar que eles sejam bem aplicados.

rap Rio de Janeiro 43(2):371-93, MAR./ABR. 2009


392 bruno cesar campos breno de paula andrade cruz

Este artigo desenvolveu uma anlise que sugere que alguns municpios
proporcionalmente menos dotados de recursos para serem aplicados em edu-
cao bsica j apresentam uma proporo elevada de alunos matriculados
em escolas com melhor infraestrutura fsica. Outros municpios, mesmo com
maior disponibilidade relativa de recursos, no conseguem repetir esse de-
sempenho.
Esse fenmeno tambm pode estar relacionado s diferenas nas quan-
tidades de alunos em cada municpio. Alguns deles, com um nmero de alu-
nos proporcionalmente menor, podem contar com a possibilidade de praticar
gastos mdios por aluno maiores. Entretanto, como a emenda constitucional
do Fundeb no prev a possibilidade de transferncia de receitas de municpio
a municpio, necessrio que os gestores pblicos encontrem formas de me-
lhor lidar com a escassez de recursos.
A partir das evidncias apontadas nos grficos de correlaes, possvel
argumentar que disponibilidade de recursos condio necessria, porm no
suficiente, para se consolidar uma educao pblica de qualidade. Bom senso,
vontade poltica e discernimento por parte dos governantes tambm so metas
desejveis e essenciais.
A baixa dotao de recursos computacionais e de acesso internet nas
escolas pblicas brasileiras, por exemplo, poderia ser amenizada com uma
melhor utilizao do Fundo de Universalizao dos Servios de Telecomunica-
es (Fust). Criado em 2000 com o potencial de disseminar o acesso internet
nas escolas pblicas brasileiras, esse fundo permanece subutilizado, o que cor-
robora a importncia da ao poltica aliada disponibilizao de recursos.
O monitoramento da aplicao dos recursos por parte no s das auto-
ridades, mas tambm da sociedade civil, pode ser compreendido como fator
imprescindvel para o xito do Fundeb como poltica de reverso do atraso
educacional.

Referncias bibliogrficas

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