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A UNIO EUROPEIA COMO PARCEIRO

PARA O DESENVOLVIMENTO

Andrea Ribeiro Hoffmann

1. INTRODUO

O presente artigo analisa as oportunidades e desafios da cooperao entre

o Brasil e a Unio Europeia na rea do desenvolvimento. O principal argu-
mento defendido que apesar da Unio Europeia ser o maior parceiro econ-
mico do Brasil, a cooperao para o desenvolvimento ainda no atingiu seu
potencial. Um verdadeiro salto qualitativo depende de um comprometimento
da Unio Europeia em assumir os custos de uma reduo na assimetria entre
os parceiros que decorreria de um compromisso efetivo com a questo do
desenvolvimento. O artigo prossegue com uma anlise dos interesses comuns
entre os parceiros, da prtica de cooperao para o desenvolvimento e, final-
mente, das perspectivas da cooperao Brasil-Unio Europeia como um eixo
para o desenvolvimento na tica da poltica externa brasileira.

2. INTERESSES COMUNS NA REA DO DESENVOLVIMENTO

As relaes entre o Brasil e a Unio Europeia so reguladas pelo Acordo

Quadro de Cooperao Comunidade Europeia-Brasil (1992), pelo Acordo
Quadro Interregional de Cooperao Comunidade Europia e Estados-mem-
bros e Mercosul e Estados-partes (1995), e pelo Acordo de Cooperao Cien-
tifica e Tecnolgica Comunidade Europeia-Brasil (2004). Adicionalmente, a
Parceira Estratgica Unio Europeia-Brasil foi concluda em 2007, e, neste 73
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contexto, dois Planos de Ao Conjunta foram elaborados, para os perodos

de 2009-2011 e 2012-2014. Todos estes acordos atribuem um espao central a
cooperao para o desenvolvimento.
O documento mais recente, o Plano de Ao Conjunta 2012-20141, indica
como um dos principais interesses comuns a promoo do desenvolvimento
sustentvel. Dentro deste tema esto includos os seguintes objetivos: concluir
com sucesso a rodada de Doha da Organizao Mundial do Comrcio; desen-
volver as relaes bilaterais de comrcio, investimentos e de negcios; alcan-
ar uma perspectiva comum em relao aos direitos de propriedade intelec-
tual; coordenar esforos da reforma da arquitetura financeira mundial;
promover a cooperao na rea de transporte martima e areo; promover
uma perspectiva desenvolvimentista indivduo-centrada e no discriminat-
ria da Sociedade de Informao; apoiar o cumprimento dos Objetivos de
Desenvolvimento do Milnio atravs de dilogos bilaterais sobre a cooperao
com terceiros pases, promover o desenvolvimento social, a reduo das dis-
paridades regionais, e a modernizao administrativa do Estado; coordenar a
ao internacional na rea de mudanas climticas e segurana energtica. A
promoo da integrao regional, i.e. o fortalecimento do Mercosul tambm e
includo, assim como a cooperao na rea de cincia, tecnologia e inovao,
ECONOMIA, PARLAMENTOS, DESENVOLVIMENTO E MIGRAES

e o intercmbio de pessoas nas reas culturais e poltica.

Resumindo, a Unio Europeia e o Brasil definem a rea de cooperao
para o desenvolvimento de forma ampla, e tm uma agenda bastante abran-
gente de interesses comuns, que so explicitados e formalizados em diversos
acordos internacionais. Os interesses comuns incluem a coordenao de
suas atuaes nas instituies de governana global, iniciativas birregionais
e bilaterais.
Sem querer diminuir a importncia e influncia da retrica diplomtica e
acordos bilaterais na definio dos interesses dos atores da sociedade civil, tais
como o setor empresarial, ONGs e redes de advocacia, importante verificar
em que medida os interesses mtuos declarados pelos parceiros correspon-
dem prtica da cooperao para o desenvolvimento. A prxima sesso ana-
lisa a prtica da cooperao nos mbitos bilateral e birregional, e a sesso pos-
terior, no mbito global.

1 http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/124831.pdf
74 (acesso em 10/05/2012).
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3. A PRTICA DA COOPERAO PARA O DESENVOLVIMENTO

NOS MBITOS BILATERAL E BIRREGIONAL

A prtica da cooperao bilateral e birregional pode ser analisada a partir

de dois elementos: os projetos de cooperao de ajuda para o desenvolvimento
da Unio Europeia que foram ou esto sendo efetivamente implementados, e
as relaes entre os parceiros nas reas econmicas tais como comrcio, inves-
timentos e finanas. Embora a Unio Europeia no tenha competncias exclu-
sivas nas reas de cooperao para o desenvolvimento, investimentos e finan-
as, o artigo parte do princpio de que h um dilogo entre a mesma e seus
Estados-membros sobre a complementariedade entre as polticas nacionais e
comunitrias. Desta forma, uma anlise mais profunda sobre o papel da Unio
Europeia no desenvolvimento deve levar em considerao no apenas suas
polticas no mbito da ajuda de desenvolvimento, mas tambm os efeitos
sobre o desenvolvimento de sua prpria existncia e de sua atuao e de seus
Estados-membros em reas que tenham um impacto direto sobre o desenvol-
vimento. Embora seja impossvel realizar tal anlise no presente artigo, ele
busca abordar esta complexidade de forma a contribuir para um dilogo sobre
a questo do desenvolvimento que no se limite a aspectos parciais.

A UNIO EUROPEIA COMO PARCEIRO PARA O DESENVOLVIMENTO

Comeando pela ajuda ao desenvolvimento, observa-se que a Unio
Europeia tem uma serie de instrumentos para implementar suas polticas, e
conta com uma parte relevante do seu oramento direcionado para a rea.
Para o ano de 2010, o oramento total da Unio Europeia era de 141.5 bilhes
de euros, e o total alocado para o item Unio Europeia como um ator global
foi de 8.1 bilhes de euros. Vrios subitens desta soma podem ser classificados
como ajuda ao desenvolvimento, mas note-se que ele inclui tambm os ins-
trumentos de assistncia a candidatos que buscam a acesso ao bloco.2 Adi-
cionando-se a esse oramento os de poltica de ajuda ao desenvolvimento bila-
teral dos Estados-membros, a contribuio total da ajuda ao desenvolvimento
da Unio Europia chega a 53.8 bilhes de euros, o que a torna a maior doa-
dora mundial.3

2 http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/publications/2010/synth_chiffree/syntchif_
2010_en.pdf (acesso em 15/5/2012).
3 http://europa.eu/pol/dev/index_en.htm (acesso em 15/5/2012). 75
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importante explicitar que o Brasil no prioridade na poltica de ajuda

ao desenvolvimento da Unio Europeia, cujo foco atual o alvio da pobreza
nos pases de menor desenvolvimento relativo. Dito isso, h uma tradio de
cooperao nesta rea entre o pas,latino-americano e o bloco europeu cuja
continuidade se justifica pelas desigualdades internas do Brasil. Ou seja,
embora em funo dos seus dados macroeconmicos o Brasil no tenha per-
fil de pas prioritrio para recepo de ajuda ao desenvolvimento, suas desi-
gualdades econmicas, sociais e regionais so avaliadas como uma ameaa
estabilidade e capacidade de governana. Como consta no relatrio da Comis-
so Europeia para o Brasil para o perodo de 2007-2013: O Brasil uma
democracia estvel com espao para melhorias, uma potncia poltica emer-
gente tanto no cenrio regional como internacional, uma potncia econmica
em estabilizao, mas ainda uma sociedade desigual, ainda que os indicadores
sociais tenham melhorado nos ltimos anos, e um pas com um meio
ambiente rico, mas frgil. (EC 2006:2, traduo livre).4 O mesmo documento
tambm indica que a Unio Europeia prioriza para o perodo medidas que
tenham alto impacto multiplicador sobre a reduo de desigualdades tais
como na rea de transferncia de know-how, e a melhoria do conhecimento
mtuo via um aumento do perfil da Unio Europeia no Brasil e vice-versa. A
ECONOMIA, PARLAMENTOS, DESENVOLVIMENTO E MIGRAES

rea de meio ambiente vista como a segunda grande prioridade:

Com base nesta nova perspectiva, a primeira prioridade estabelecida por

este relatrio o estimulo de trocas, contatos e transferncia de know-
how entre a CE e o Brasil. Os objetivos centrais destas trocas sero o for-
necimento de input para a melhoria da incluso social e a conquista de
mais igualdade no Brasil, e a melhoria do conhecimento mtuo em vrias
reas de interesses especficos para alavancar as relaes bilaterais CE-
Brasil. Outro objetivo o aumento da visibilidade da CE no Brasil e vice-
versa. Outra lio aprendida da cooperao no passado a experincia
positiva na rea de meio ambiente. Proteger, preservar e melhorar o meio
ambiente para as geraes do presente e do futuro, e promover o desen-
volvimento sustentvel so objetivos estratgicos fundamentais para a
CE. O Brasil, dada sua riqueza natural e comprometimento como meio
ambiente um ator central nessa rea. Desta forma, como segunda prio-

76 4 http://eeas.europa.eu/brazil/csp/07_13_en.pdf (acesso em 15/5/1012).

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ridade, a CE pretende apoiar projetos que promovam a dimenso susten-

tvel do desenvolvimento no Brasil, preferencialmente em coordenao
com outros doadores para maximizar seu impacto.() Os recursos alo-
cados podem ser suplementados por projetos e programas financiados
por outras linhas temticas e pelos financiados atravs dos programas
regionais com o Mercosul e com a Amrica Latina. Itens transversais de
incluso social e boa governana sero incorporados nestes programas
(mainstreamed) sempre que apropriado. (op.cit: 3, traduo livre).

Os projetos de cooperao anunciados no Relatrio Brasil de 2007-2013

acima citado esto em processo de implementao, mas atualmente ainda
esto em vigor vrios projetos iniciados anteriormente, assim como os anun-
ciados nos Relatrio Mercosul e Amrica Latina.5 Os projetos atualmente exis-
tentes podem ser acessados no site da Delegao da Unio Europeia em Bra-
slia6 e so alocados da seguinte forma: Instrumento Europeu para
Democracia e Direitos Humanos (European Instrument for Democracy and
Human Rights EIDHR); Programas Temticos Atores No Estatais e Autori-
dades Locais (Thematic Programmes Non States Actors and Local Authorities
NSA-LA); Investindo em Pessoas (Investing in People); e o projeto co-finan-

A UNIO EUROPEIA COMO PARCEIRO PARA O DESENVOLVIMENTO

ciado de ONGs (NGOs- PVD). Uma anlise do material disponvel indica que
o setor que conta com mais projetos o de apoio sociedade civil (co-finan-
ciamento de ONGs e projetos de desenvolvimento por atores no estatais e
autoridades locais), com 58 projetos. Em segundo lugar est o setor de direi-
tos humanos (DDH, EIDHR, Investing in People) com 38 projetos. A eles
seguem os setores de meio ambiente e desenvolvimento sustentvel (PPG7,
FLORELOS etc.), cooperao acadmica (Erasmus Mundus, Institute of Euro-
pean Studies), urbanizao e infraestrutura, segurana energtica, alvio da
pobreza e coeso social, competio econmica (pequenas e medias empre-
sas), modernizao da administrao governamental, e dilogos setoriais7.

5 O Mercosur Mid-Term Review and Indicative Programme 2011-2013, esta disponvel em:
http://www.eeas.europa.eu/mercosur/rsp/11_13_mtr_en.pdf (acesso em 15/5/2012); e o
para Amrica Latina 2007-2013 em: http://eeas.europa.eu/la/rsp/07_13_en.pdf (acesso
em 15/5/2012).
6 http://eeas.europa.eu/delegations/brazil/projects/overview/index_en.htm (acesso em
10/05/2012).
7 O valor em euros destes projetos pode ser acessado na lista citada acima. 77
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Em suma, a prtica da cooperao no mbito da ajuda ao desenvolvi-

mento corresponde em grande medida s intenes anunciadas nos acordos
bilaterais e documentos da Comisso que informam a poltica externa da
Unio Europeia. Os projetos focalizam as reas de consolidao democrtica
e o desenvolvimento social e sustentvel, ou seja, abordam a questo do desen-
volvimento de uma forma abrangente.
No que se refere s relaes econmicas, segundo dados de 20128, a Unio
Europeia o maior parceiro comercial do Brasil, sendo responsvel por 21,7%
do valor total comercializado por este pas, seguida pela China (14,9%) e Esta-
dos Unidos (12,5%). O saldo comercial de bens positivo para o Brasil em 2,1
bilhes de euros (37,8 de exportaes e 35,7 de importaes para a UE), e o de
servios, negativo em 4,1 bilhes de euros (5,6 de exportaes e 9,8 de impor-
taes para a UE). A Unio Europeia tambm o maior contribuidor neto de
investimentos externos diretos no Brasil. Em 2010, o saldo de estoque de IEDs
no Brasil era de 120,4 bilhes de euros (67,3 inward e 187,7 ouward pela tica
da UE), com um fluxo positivo para o Brasil de 14,3 bilhes de euros (7,2
inflows e 21,5 outflows pela tica da UE).
A cooperao nas reas de comrcio, investimentos e finanas pode ser
definida como a capacidade dos parceiros de alcanar consensos no mbito
ECONOMIA, PARLAMENTOS, DESENVOLVIMENTO E MIGRAES

das negociaes de acordos internacionais que tenham uma influncia sobre

seus fluxos econmicos. A Unio Europeia e o Brasil participam de negocia-
es no mbito birregional, atravs do Acordo Quadro Interregional de Coo-
perao Comunidade Europeia e Estados-membros e Mercosul e Estados-par-
tes, e no mbito global, atravs da Rodada Doha da Organizao Mundial do
Comrcio. As negociaes birregionais Unio Europeia-Mercosul iniciaram
em 1999 e avanaram rapidamente em diversos setores, mas sofreram vrias
suspenses e retomadas em funes de divergncias, principalmente nas reas
de produtos agrcolas, servios e compras governamentais. A mais recente
rodada depois da ltima retomada das negociaes ocorreu em maro de
2012, e a prxima est prevista para julho de 2012.9 A longa demora das nego-
ciaes birregionais e a falta de uma perspectiva concreta para sua finalizao

8 http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/september/tradoc_113359.pdf (acesso em
10/05/2012).
78 9 http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=787 (acesso em 15/5/2012).
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vista como um aspecto negativo da cooperao bilateral.10 Temas de investi-

mentos e finanas no so tratados em outros mbitos bilaterais, o Brasil no
possui acordos bilaterais de investimentos (BITs) com Estados membros da
Unio Europeia. As negociaes da Rodada de Doha so analisadas na pr-
xima sesso.
Em resumo, a cooperao bilateral e birregional no que se refere aos proje-
tos de ajuda ao desenvolvimento, so avaliados positivamente, mas ela no con-
seguiu gerar consensos em reas cruciais para o desenvolvimento tais como
comrcio de agricultura, investimentos e finanas. O valor dos recursos da pol-
tica de ajuda ao desenvolvimento no so comparveis aos fluxos econmicos
entre os parceiros, e seu potencial impacto, apesar de positivo, marginal.

4. A PRTICA DA COOPERAO PARA O DESENVOLVIMENTO

NO MBITO GLOBAL

A Unio Europeia define os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio

(ODMs) como elemento central de sua poltica de ajuda ao desenvolvimento:
O principal objetivo da poltica de desenvolvimento da Unio Europeia
erradicar a pobreza a partir de uma perspectiva sustentvel. Os oito ODMs so

A UNIO EUROPEIA COMO PARCEIRO PARA O DESENVOLVIMENTO

um elemento central para isso. (traduo livre)11 Tanto a Unio Europeia
como o Brasil tm um histrico de apoio e fortalecimento do sistema das
Naes Unidas. No caso do Brasil, o tema do desenvolvimento tem sido uma
prioridade constante em sua poltica externa e, portanto, tambm tm desta-
que os ODMs. O objetivo nmero oito explicitamente trabalhar no estabele-
cimento de parcerias mundiais para o desenvolvimento, e, neste contexto pode
ser vista a modalidade de cooperao triangular que a Unio Europeia e o Bra-
sil tm se engajado. importante notar que apesar do sucesso da cooperao
com a Unio Europeia no mbito global, o Brasil tambm tem se engajado
outros pases em desenvolvimento tais como China, ndia e frica do Sul na
chamada cooperao Sul-Sul para o desenvolvimento, atravs da qual um
modelo alternativo ao tradicional Norte-Sul est se consolidando. A declara-

10 Para uma entrevista de Alfredo Valado que inclui uma viso pessimista sobre a pespec-
tiva de finalizao das negociaes veja: http://www.rnw.nl/espanol/video/valladao-
brasil-un-gigante-en-crecimiento-y-liderazgo (acesso em 15/5/2012).
11 http://europa.eu/pol/dev/index_en.htm (acesso em 15/5/2012). 79
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o final do quarto encontro do Frum de Alto Nvel sobre Efetividade da

Ajuda ao Desenvolvimento, realizada no final de 2011, em Busan, Coria do
Sul, pelo Comit de Ajuda para o Desenvolvimento da OECD (CAD-OECD),
reconheceu esta pluralidade de modelos, o que tem suscitado uma autorrefle-
xo por parte da Unio Europeia sobre possveis mudanas nos padres inter-
nacionais de ajuda ao desenvolvimento (Esteves et all 2011, Lundsgaarde
2011, Vaz 2007).
Assim como no caso da cooperao bilateral e birregional, uma anlise da coope-
rao para o desenvolvimento entre a Unio Europeia-Brasil no mbito global deve
incorporar no apenas as iniciativas diretamente direcionadas a cooperao para a ajuda
ao desenvolvimento, mas tambm a cooperao nas reas de comrcio, investimentos e
finanas. Como j tratado na sesso anterior, a cooperao entre a Unio Europeia e o
Brasil no mbito da Rodada Doha da OMC no pode ser qualificada como um xito; os
parceiros encontram-se em lados divergentes nas grandes coalizes internacionais, prin-
cipalmente nos temas da agricultura, servios e compras governamentais, reproduzindo
os eixos de divergncia do mbito birregional visto acima. As negociaes da OMC
encontram-se estagnadas desde 2008, e pouco provvel que sejam retomadas at que a
atual crise financeira seja considerada estabilizada.
Os setores de investimentos e finanas no contam com um frum de
ECONOMIA, PARLAMENTOS, DESENVOLVIMENTO E MIGRAES

cooperao global no mesmo nvel de institucionalizao dos de ajuda ao

desenvolvimento e os setores econmicos nas reas de competncias da OMC.
A rea de investimentos, desde a tentativa fracassada de negociaes do
Acordo Multilateral de Investimentos em 1998, no conta com um arcabouo
regulatrio internacional (Walter 2001, 2010). Um dos interesses comuns
declarados pela Unio Europeia e Brasil tem sido exatamente ampliar a regu-
lao internacional nestas reas, principalmente desde a crise de 2008. Na rea
de finanas o Brasil e a Unio Europeia participam do grupo G-20, que assu-
miu um importante papel aps o incio da crise de 2008. Os principais objeti-
vos do G-20 so a coordenao poltica entre seus membros de forma a alcan-
ar estabilidade econmica global e um crescimento sustentvel; a promoo
de regulaes financeiras que reduzam riscos e previnam crises financeiras no
futuro; e a criao de uma nova arquitetura financeira internacional.12
Embora a participao dos parceiros no G-20 deva ser vista como um aspecto
positivo da cooperao bilateral, isso no significa que tenham uma viso

80 12 http://www.g20.org/index.php/en/g20.
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automaticamente alinhada; embora o Brasil tenha uma posio muito mais

pragmtica do que no mbito da OMC, por exemplo, o que leva a menos
divergncias com a Unio Europeia, a tendncia da poltica externa brasileira
tem sido privilegiar a cooperao Sul-Sul e os BRICS (Lins e Silva 2011).
A prtica da cooperao para o desenvolvimento Brasil-Unio Europeia
no mbito global pode ser avaliada como em geral positiva no sentido em que
ambos os parceiros atribuem importncia vital existncia de instituies de
governana global nas reas afins ao desenvolvimento, mas qualificada pelo
fato de os parceiros no compartilham os mesmos objetivos substantivos em
vrias questes centrais, tanto na OMC como no G-20, por exemplo.

5. O LUGAR DA UNIO EUROPEIA NA POLTICA EXTERNA BRASILEIRA

E A OTIMIZAO DA COOPERAO PARA O DESENVOLVIMENTO

Como visto nas sesses anteriores, a Unio Europeia tem um peso con-
sidervel sobre o potencial de desenvolvimento no Brasil, tanto em funo
de sua atuao direta atravs da sua poltica de ajuda ao desenvolvimento,
mas tambm, e pode-se dizer, principalmente, atravs de seu papel de
maior parceiro econmico do pas. Adicionalmente, a Unio Europeia tem

A UNIO EUROPEIA COMO PARCEIRO PARA O DESENVOLVIMENTO

como uma de suas prioridades a reforma e o fortalecimento das estruturas
de governana econmica global, o que na tica brasileira tambm favorece
o desenvolvimento.
Historicamente, a Europa sempre ocupou um lugar central na poltica
externa brasileira (Amorin 2010, Calcagnotto 2008, Hirst et all 2010, Vigevani
2007). Na conjuntura atual, se por um lado, a Unio Europeia se apresenta
como um parceiro importante na promoo de um sistema internacional mais
multipolar, e do multilateralismo como um princpio central da poltica inter-
nacional, por outro lado, ela faz parte do Norte em uma concepo de eco-
nomia poltica onde o Brasil faz parte da periferia do capitalismo global. A
assimetria em termos dos pesos relativos no sistema internacional paira como
uma sombra que impede a consolidao de uma verdadeira parceria entre
iguais. Neste sentido, somente uma cooperao para o desenvolvimento que
vise diluio desta assimetria e que permita que o potencial de desenvolvi-
mento do Brasil, assim como dos outros pases em desenvolvimento, tanto os
emergentes como os ainda em situao mais de avantajada, se realize, pode ser
considerada uma parceria de sucesso. 81
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Concluindo, a Unio Europeia s pode ser considerada um eixo da pol-

tica externa brasileira para o desenvolvimento na medida em que o Brasil per-
ceba que aquele bloco tem um comprometimento efetivo com a questo do
desenvolvimento, que inclua a disposio em assumir os custos de uma redis-
tribuio de poder e peso econmico no sistema internacional. A crise que se
desenrola desde 2008 poder significar um ponto de inflexo a partir do qual
uma nova configurao se consolide. Neste potencial novo cenrio, a Unio
Europeia precisar de parceiros para assegurar que seu declnio relativo no
represente uma ameaa centralidade na poltica internacional dos seus valo-
res e princpios fundamentais tais como o estado de direito, a democracia e os
direitos humanos. A histria recente do Brasil testemunho de que estes so
valores compartilhados por ambos os parceiros. Neste sentido, a questo do
desenvolvimento deveria ser um eixo central da parceria estratgica bilateral,
que no seja abordado apenas pela poltica de ajuda ao desenvolvimento, mas
a partir de uma perspectiva que inclua o papel da Unio Europeia como ator
econmico global e sua capacidade de promover uma redistribuio mais
equitativa de recursos.
ECONOMIA, PARLAMENTOS, DESENVOLVIMENTO E MIGRAES

ANDREA RIBEIRO HOFFMANN professora na Escola Willy Brandt de Poltica Pblica da

Universidade de Erfurt. Ela foi professora visitante de Relaes Internacionais na Univer-
sidade de Erfurt em 2011. Ela tem Phd em Relaes Internacionais pela Universidade de
Tuebingen e trabalhou nos departamentos de Relaes Internacionais da PUC-RJ entre
82 2003 e 2008, e da London School of Economics (2008-2010).
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