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PROCESO DE
DESCENTRALIZACIO N EN EL PER :
LOGROS Y DESAFIOS
Cdigos: 20064052F
20021255B
NDICE
Pg.
I. INTRODUCCIN 4
II. PANORAMA GENERAL 6
2.1. Qu es descentralizacin? 6
2.2. Procesos de descentralizacin en Amrica Latina 7
2.3. Principios bsicos que debe adoptar la descentralizacin de un pas 8
2.4. Aspectos a considerar 8
2.4.1. Descentralizacin administrativa
9
2.4.2. Descentralizacin Fiscal
2.5. Los beneficios y riesgos de la descentralizacin 13
III. MARCO DE REFERENCIA PARA EL ANLISIS 15
a. Etapa preparatoria 20
b. Primera etapa 20
c. Segunda etapa 20
d. Tercera etapa 20
e. Cuarta etapa 21
V. LA INSTITUCIONALIDAD 21
EN EL PER 22
6.1 Los recursos para asegurar la implementacin 23
DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA
7.1. Las reformas institucionales sectoriales 28
VIII. CONCLUSIONES 30
37
X. BIBLIOGRAFA
Economa rbana Pa gina 3
PROCESO DE DESCENTRALIZACIO N EN EL PER : LOGROS Y DESAFIOS
I. INTRODUCCIN
Ante este panorama, es que durante la campaa electoral del ao 2001, el tema
de la descentralizacin volvi a estar en el centro de la discusin poltica y los
principales candidatos de dicha justa electoral prometieron una descentralizacin
efectiva en la cual se fueran transfiriendo mayores responsabilidades e ingresos
a los gobiernos subnacionales. Sin embargo, la discusin se centr en la
constitucin de los Gobiernos Regionales. Esto gener cierta controversia dado
que algunos sostenan que la constitucin de Gobiernos Regionales debera ser
una etapa posterior luego de fortalecer a las municipalidades y devolverle las
facultades que les haban sido arrebatadas en la dcada de los noventa.
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Muchas voces sostuvieron que el proceso era muy apresurado y que deban
primero desarrollarse las capacidades suficientes a nivel subnacional para poder
transferir las responsabilidades de gasto y de generacin de ingresos a ellos. Sin
embargo, como en la mayora de estos procesos, se adopt la decisin poltica de
seguir adelante y a partir de all se plante el reto de darle contenido tcnico al
proceso poltico que se avecinaba. Esto plantea una serie de retos a los
acadmicos y policy makers del pas porque el proceso implica ver desde distinta
perspectiva los hechos y tomar en cuenta a los nuevos actores polticos que han
entrado en escena y nuevos problemas a resolver para asegurar que el proceso
transite por una senda sin muchas sorpresas y pueda mostrar sus bondades a la
poblacin y autoridades.
De esta forma el proceso podr consolidarse en el pas y no convertirse en un
intento voluntarista ms que por falta de mecanismos de participacin ciudadana
y contenido tcnico y un horizonte de largo plazo termine fracasando.
2.1. QU ES DESCENTRALIZACIN?
Los pases de Latinoamrica y el Caribe han pasado por profundos cambios polticos
y econmicos desde la dcada de los ochenta. Entre ellos, y asociados al retorno de
la democracia en el continente, se encuentran la mayor apertura econmica, la
consolidacin de la estabilidad de precios, as como el nuevo anlisis del tamao y
de las funciones de las autoridades pblicas.
Una de las caractersticas ms comunes y destacadas de la reforma de Estado ha sido
la descentralizacin fiscal y financiera.
La descentralizacin se define como el proceso mediante el cual se transfiere poder
de decisin y responsabilidad desde el nivel central de una organizacin, a unidades
descentralizadas o alejadas del centro.
En la mayora de pases latinoamericanos los factores econmicos han tenido
prioridad en la determinacin del proceso de descentralizacin fiscal. La motivacin
surge de la bsqueda de ms eficiencia y eficacia en la distribucin de los recursos
pblicos, el intento por reducir el gasto, ajustar las finanzas del gobierno central y
alentar el autofinanciamiento mediante los gobiernos subnacionales.
Existe un conjunto de principios que permiten una mejora en las relaciones entre las
autoridades, la poblacin y la gestin de competencias y funciones en el mbito
intermedio, lo que, finalmente, favorece la presencia de niveles de gobierno
subnacionales. Estos principios son el de subsidiariedad, la rendicin de cuentas, las
externalidades y las economas de escala presentes en las actividades de la
administracin.
El principio de subsidiariedad se aplica en la asignacin de competencias y
funciones pues establece que debe darse prioridad a la entidad pblica o nivel de
gobierno ms cercano a la poblacin como el ms idneo para ejercer la
competencia o funcin.
A travs de la rendicin de cuentas, la poblacin es capaz de identificar a los
responsables de la gestin de los servicios pblicos y de ejercer los mecanismos de
control necesarios. Las externalidades hacen referencia a la influencia externa,
nacional o regional, del mbito especfico donde se ubica el ejercicio de
determinada competencia o funcin.
La asignacin de recursos en el sector pblico mejora en su eficacia dada la
descentralizacin fiscal pues esta permite una estrecha correspondencia entre los
servicios pblicos y la multiplicidad de preferencias individuales, as como la
equidad.
Un proceso de descentralizacin debe conducir a una democratizacin del Estado al
llevar los servicios a los niveles de gobierno ms cercanos a los ciudadanos, de tal
modo que stos controlen la gestin de sus autoridades y ejerzan una vigilancia
ciudadana sobre las acciones de la administracin pblica, para lo cual la eleccin
directa de las autoridades de los gobiernos subnacionales es fundamental.
En este sentido, la descentralizacin fiscal tiene que ser consistente con los otros dos
elementos del proceso: la descentralizacin administrativa (competencias,
funciones) y la descentralizacin poltica (autonoma, accountability). En
particular, es vital la coordinacin con la parte administrativa, puesto que no se
puede definir los recursos con los que contarn los gobiernos descentralizados si no
se tiene claro cmo se usarn los mismos. Lo anterior se puede expresar en los
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Por otra parte, tambin se busca reducir el desequilibrio horizontal, es decir, las
diferencias entre los distintos gobiernos descentralizados. En la mayora de casos,
estos objetivos de eficiencia y equidad no son compatibles dentro de una misma
frmula de transferencias. A ello hay que incorporar la economa poltica de las
decisiones de transferencias, donde el Congreso juega un papel importante. La
experiencia internacional permite recomendar que, para determinar los montos a
transferirse, debe empezarse con el valor histrico y crear una frmula que destine
recursos en funcin del PBI del ao anterior (no en funcin de los ingresos pblicos)
y a los criterios de equidad y eficiencia. Paralelamente, tambin debe definirse el
uso de los recursos transferidos para que guarden correlacin con las funciones o
competencias descentralizadas.
Una clara determinacin del carcter de las transferencias, pre-existente a la entrega
de funciones, reduce el nivel de conflicto producto de la indefinicin del destino y
forma de gasto de los recursos. El tipo apropiado transferencia de recursos que
corresponde a cada tipo de funcin que ser transferida, se debe definir de acuerdo
con la naturaleza de stas (o del bien o servicio a entregar), estableciendo si son
condicionadas, no condicionadas, compensatorias o concursables.
Las transferencias condicionadas deben servir para asegurar que bienes pblicos o
bienes privados socialmente preferentes sean efectivamente prestados es decir que
no se pueden dedicar a otro fin-. Los recursos no condicionados dan plena libertad a
los Gobiernos Regionales o Locales para decidir en qu gastar, y por lo general se
Como recomendacin, se debe buscar que el marco legal minimice los incentivos
que generan despus los bail-out del Gobierno Nacional, es decir, situaciones en
las que el Gobierno Nacional tiene que asumir responsabilidades por los gobiernos
Descentralizados. La experiencia revela la conveniencia de contar con leyes de
transparencia y prudencia fiscal que alcancen el nivel subnacional (demanda), as
como reglas que afecten la capacidad de prstamos del sistema financiero (oferta).
Por ltimo, existen dos temas transversales sobre los cuales debe descansar un
marco apropiado de la descentralizacin.
El primero se refiere al desarrollo de la capacidad institucional subnacional, que
inicialmente debe contar con el apoyo del Gobierno Nacional en temas como por
ejemplo la administracin financiera y el manejo administrativo.
El segundo tiene que ver con la necesidad de desarrollar un sistema de informacin
descentralizado, que permita hacer un seguimiento constante del proceso basado en
cifras actualizadas y fidedignas. Las provincias podran recabar la informacin de
sus distritos, y las regiones de sus respectivas provincias, lo que puede funcionar de
forma paralela al SIAF-municipal.
Cabe sealar que muchos proyectos descentralizadores pecan al focalizarse
nicamente en la definicin del marco normativo y no toman en cuenta las
limitaciones que surgirn en la implementacin. Por ejemplo, la existencia de datos
socio-econmicos fidedignos, completos, precisos y actualizados resulta clave para
implementar los mecanismos de transferencias de recursos (reparto y seguimiento) y
para ejercer un adecuado control sobre el endeudamiento subnacional.
Por lo tanto, a nivel de gestin del Estado, se podran alcanzar mejoras en las
estructuras organizativas y en la calidad de la informacin, factores que influyen en
la eficiencia de la asignacin de recursos. El proceso supone entonces, un cambio en
la asignacin de recursos y responsabilidades en la administracin pblica, que
respete la diversidad de capacidades y donde la lectura de las intervenciones del
sector pblico, sea de ndole territorial y ya no con una lgica sectorial. Es decir,
implica una nueva forma de atender las necesidades de la poblacin para no caer en
una mera reproduccin de la estructura organizativa que caracteriza al nivel
nacional.
En el Per la distribucin del poder poltico se manifiesta en dos niveles. Un primer nivel
corresponde a la dimensin vertical que constituye una redistribucin del poder en distintos
niveles de gobierno (nacional, regional y municipal) que son autnomos en su ejercicio y
que tienen bajo su responsabilidad competencias exclusivas, compartidas y delegables. Una
segunda dimensin de la distribucin de competencias se manifiesta a nivel horizontal
donde existen por un lado tres poderes (legislativo, ejecutivo y judicial) que se controlan
entre s; y, propiamente en los niveles regionales y locales con instancias que buscan
mantener un equilibrio de las funciones de planeacin, ejecucin y control.
En esta etapa, en que la decisin de descentralizar ya est tomada, el Estado unitario, con
polticas y objetivos de mbito nacional, deber recurrir en adelante a autoridades que tienen
el mismo nivel de autonoma, independencia y respaldo poltico, a fin de garantizar la
ejecucin y cumplimiento de los objetivos nacionales que compiten con las metas
priorizadas y recursos en el nivel regional y local. Ello conllevar a importantes cambios del
modelo de toma de decisiones pblicas que afectarn la actual estructura y funcionamiento
del Estado.
Los procesos exitosos han logrado: Los procesos problemticos han sufrido:
Equilibrio fiscal
Tipos de competencias
El proceso adems se previ en cuatro etapas, que establecen una secuencia lgica de
actividades necesarias para generar las capacidades nuevas que los tres niveles van a
requerir, as como las reglas especficas de juego que utilizarn para relacionarse. El
grfico siguiente, muestra el recuento oficial de avances en el cumplimiento de stas
etapas.
Cabe reiterar que, si bien la Ley de Bases no hace explcita una periodicidad en las
etapas, ni obliga seguir la secuencia lgica, sta hubiera sido deseable, ya que
imprimira orden a un proceso de por s complejo y difcil de implementar que
demandar muchos recursos tcnicos y polticos para su xito. Es decir, que cada
Gobierno Regional o Local o grupo de stos deba transitar el camino sealado por
las etapas, de acuerdo a sus propias necesidades de tiempo, dando as oportunidad
para aprender de las experiencias, en lugar de la confusin que se vive hoy,
especialmente para la poblacin. As, aunque las etapas, desde el punto de vista del
Gobierno Nacional hubiesen sucedido de forma simultnea, desde el nivel
descentralizado se habra mantenido la lgica propuesta por la Ley de Bases.
V. INSTITUCIONALIDAD
Cabe hacer la anotacin, antes de entrar en los temas especficos, que gran parte de
los problemas que se enfrentan hoy, pudieron evitarse de haber existido mayor
claridad poltica sobre lo que se esperaba del proceso. Es decir, no era suficiente que
el Congreso diera normas iniciales, se requera de mayor participacin institucional,
poltica y social en la definicin de la implementacin. En ese sentido, la inexistencia
de un modelo o diseo orientador que fijara las polticas y estrategias sostenidas que
permitieran transitar ms ordenadamente hacia un Estado descentralizado, es
responsabilidad de los partidos polticos primero, del aparato administrativo-tcnico
del Estado y tambin de la sociedad en su conjunto. Esta carencia ha hecho que la
definicin de la descentralizacin como un proceso gradual haya originado las ms
diversas interpretaciones y planteamientos, que han contribuido a complicar an ms
el proceso.
El papel del CND como instancia articuladora de ste ha sido dbil, pero hay que
reconocer que era excesivo imponer a una institucin en proceso de formacin toda
la responsabilidad. El aparato nacional por su parte, hasta hace poco ha venido
ignorando el proceso, como una forma de postergar las definiciones que tendr que
tomar. Hoy se encuentra frente a la necesidad de negociar sin herramientas tcnicas
ni polticas suficientes frente a las demandas de los gobiernos descentralizados y
sobre todo, al haberse convertido este proceso en un mano a mano sectorial pues
cada entidad planifica desde su particular punto de vista e inters-, no se est
aprovechando la ptica territorial o de conjunto que es una de las justificaciones de
un proceso como ste.
Uno de los mayores retos que el pas enfrentar en los aos siguientes ser implementar el
proceso de descentralizacin. Las normas y el inicio del proceso no son suficientes para
asegurar el xito, y en esta seccin se presentarn algunas de las fortalezas y carencias
identificadas para esta etapa.
el ente que recibe realice, y a partir de ellos identificar el proceso de produccin por
medio del cual se viene haciendo.
A este proceso se le deben asociar los recursos utilizados, a fin de poder asignar el
costo de la tarea (que debera ser transferido), pero sobre todo para identificar que
partes de esa cadena de actividades son posibles o siendo posibles- son razonables o
deseables de transferir. La razonabilidad detrs de la decisin de transferir un
servicio o parte de l est basada en factores como economas (o deseconomas) de
escala, mecanismos de control, capacidad del que recibe, y elementos prcticos como
existencia de recursos. Sin este anlisis bsico, resultara prcticamente imposible
establecer en las entidades del Estado, que no se rigen por una lgica de mercado,
cul ser el resultado esperado, y por ende los sistemas de monitoreo para asegurar la
calidad del servicio que se brindar por medio del ente descentralizado.
Esta metodologa bsica y hasta obvia, no est siendo utilizada por la mayora de
entidades transferentes, lo que traer problemas importantes al momento de
implementar el referido plan, tales como imposibilidad de identificar los recursos
requeridos, duplicacin de recursos humanos demandados por el conjunto de
transferentes 23, imposibilidad de contratar todo el personal demandado y de los
niveles de especializacin solicitados, entre otras.
Por otro lado, analizando el punto de partida de los Gobiernos Regionales y Locales
al iniciar el proceso de descentralizacin, se aprecia que esta disociacin entre tareas
y necesidades de la organizacin se arrastra prcticamente desde esa temprana etapa.
La Ley Orgnica de Gobiernos Regionales orden una estructura mnima (con cinco
gerencias), sin que ello haya implicado la transferencia de recursos adicionales para
su financiamiento (incluidos los recursos humanos), con el agravante de un rgimen
laboral pblico que limita la recomposicin de la estructura de personal, que fue
heredado de los Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTARs). Las
capacidades con las que partieron los Gobiernos Regionales fueron principalmente de
orden administrativo, ya que hasta ese momento, eran simples ejecutores encargados
de administrar presupuestos y rendir cuentas de los gastos. La planeacin, el diseo
de polticas y la interaccin con el sector privado, estaban concentrados en el nivel
nacional.
Como resultado, se ha visto que conforme se han ido asumiendo funciones desde la
vigencia de la Ley Orgnica de Gobiernos regionales, el gasto de personal de las
regiones ha ido en aumento en forma justificada, al no contar con recursos humanos
adecuados para realizar las nuevas tareas de promocin de inversin y de desarrollo
socioeconmico en su territorio. A estos problemas iniciales, ha contribuido el que el
sistema de acreditacin 24 tenga como principal requisito la calificacin del personal
para la operativizacin de las transferencias.
Si bien se dice con frecuencia que una de las ventajas de la descentralizacin es que
sta abre las posibilidades de participacin ciudadana, es necesario pensar en los
mecanismos para que esa participacin sea efectiva, aportando a la mejora de la
gestin del Estado a travs de una ms eficiente provisin de servicios.
calidad de la gestin, etc. En ese sentido, las teoras tradicionales que identifican el
control social con el control burocrtico, es decir, el control de los votantes al
desempeo de sus autoridades; o con el accountability o exigencias de los
consumidores a travs del mercado como mecanismo para expresar preferencias, han
demostrado ser necesarios pero absolutamente insuficientes 34. De un lado, las
elecciones son un mecanismo imperfecto de responsabilizacin de los polticos,
especialmente por la temporalidad de los procesos, agendas, intensidad de
preferencias, etc. Asimismo, no siempre es posible introducir mecanismos de
mercado en las esferas de la administracin pblica y, en todo caso, stos son
exclusivos de los ciudadanos que tienen acceso a recursos que pueden asignar segn
sus preferencias.
La pregunta entonces consiste en cmo convocar a esos otros actores que, por su
capacidad de accin en las esferas empresarial, acadmica o social, podran
representar un mayor aporte, mediante el compromiso con la prestacin de ciertos
servicios o realizando un mayor control de las acciones del Estado. A respecto, la
posibilidad de ejercer un control efectivo del Estado est estrechamente ligada a la
definicin de reglas claras que permitan saber qu es lo que cada agente del Estado
debera hacer como modelo con el cual comparar lo que se est haciendo en la
prctica- y el desarrollo de los sistemas administrativos que brinden informacin de
calidad para ese seguimiento social.
VIII. CONCLUSIONES
Ello impide que el proceso sea predecible, de modo que los niveles descentralizados
puedan formular planes serios de desarrollo de capacidades para recibir las
competencias.
definicin clara de cules son las capacidades requeridas para poder desempear
cada tarea.
Ms aun, si son tan evidentes los fracasos del Estado en la prestacin determinados
servicios, se est dejando pasar una oportunidad extraordinaria para cambiar el
esquema de respuesta a las demandas ciudadanas.
El consenso sobre modelo econmico y el papel del Estado slo se da entre los
grupos que influyen en la definicin de polticas pblicas, por ende, es probable que
los conflictos sociales derivados de esta falta de consenso general se agraven en la
medida en que los grupos de inters de la periferia se empoderen. As, se podra
asistir a un crecimiento del Estado de bienestar en el nivel regional contrapuesto al
Estado promotor en el nivel nacional.
Ello no slo bloquea los objetivos del proceso sino que repercute en una reduccin
de la calidad de los servicios, que se prestan sin contar con recursos de soporte que
se mantienen en el nivel nacional, tales como personal especializado, recursos
econmicos para atender crisis en servicios, etc.
En aras de una gestin ms eficiente de los servicios se puede optar por una amplia
variedad de frmulas entre los niveles descentralizados, tendientes a otorgar ms o
menos poder al nivel de gobierno inmediatamente superior, o bien mediante la
incorporacin del sector privado en la produccin de los bienes y servicios.
Adems de optar por un modelo de organizacin para los servicios, es indispensable
la definicin de criterios para su prestacin, destinados a maximizar la eficiencia en
la provisin. Algunos principios que se deben tomar en cuenta, adems de los
definidos por la normatividad como equidad, eficiencia y subsidiariedad, son:
Se debera partir de reglas generales aplicables a todos los sectores respecto a las
formas de asignar el financiamiento segn el tipo de bien o servicio que est siendo
transferido. As, si la transferencia va asociada a la prestacin directa de un servicio,
los recursos podran estar condicionados, mientras que las actividades de inversin
podran financiarse con recursos concursables.
Con un marco de reglas generales aplicables a todos los sectores, le correspondera a
cada uno identificar las particularidades, asociando por ejemplo el financiamiento de
competencias al costo por provisin del servicio por habitante con sus
correspondientes ajustes ( costo por alumno de la educacin primaria en zona urbana
vs rural), que respondan a formas de operacin, grados de complejidad, volumen de
recursos, entre otros; e inclusive determinando ndices regionales para compensar
desigualdades.
De esta forma, la pelea poltica pasara a ser una sola ya que al haber fijado el
marco general para el financiamiento segn el tipo de competencias, la negociacin
de los niveles descentralizados con los sectores se circunscribira a los criterios
utilizados para la determinacin del ndice que se defina. Ello reducira el nivel de
conflicto.
X. BIBLIOGRAFA
Acuerdo Nacional, (2004)