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ENTREGADO A:
UN HABITAT
Este informe fue preparado por los siguientes autores: Juan Carlos Ramrez J., Director de la Oficina de la
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) en Colombia, Olga Luca Acosta, Asesora
Regional de la CEPAL, Renata Pardo, Laura Gonzalez y Luis Javier Uribe, Asistentes de Investigacin de
CEPAL, los Consultores Consuelo Corredor, Alberto Maldonado y Rafael Orduz, y Natalia Perdomo,
asistente en la fase inicial del proyecto.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva
responsabilidad de los autores.
Presentado a: UN Habitat
Nov 20 de 2014
El estudio se compone de una primera parte en la que se realiz un diagnstico de las ciudades,
las cuales se agrupan segn su desempeo en el aseguramiento de derechos sociales, el nivel de
ingresos y la existencia de desigualdades. Luego se propone una agenda de polticas sociales
diferenciadas por ciudades en funcin del comportamiento demogrfico y el acceso a los
derechos y desarrollo humano.
3.1 Las debilidades institucionales en y entre los diferentes niveles de gobierno ................ 69
3.2 La perspectiva parcial en la formulacin de las polticas sociales y su divorcio con las
polticas econmicas, en particular, con las polticas laborales ................................................ 74
3.4 Sugerencias de poltica en los mbitos territorial, poblacional y en variables crticas del
IPM 78
5.2 La economa digital: ecosistema y brechas en las ciudades colombianas ..................... 133
ANEXOS........................................................................................................................................ 143
En el marco de la Misin para el Sistema de Ciudades, CEPAL aporta este documento que tiene
como objetivo identificar diferencias entre ciudades en dimensiones, variables y polticas, como
factores relevantes de las diferencias y brechas entre ciudades en los logros en derechos
sociales, ingresos y desigualdades.
Si bien el tamao de las ciudades ha sido un factor tradicional de clasificacin de las ciudades, el
comportamiento de indicadores en distintos mbitos sociales, econmicos y demogrficos
presenta diferencias significativas en ciudades de tamaos similares. El presente trabajo lleva a
cabo un anlisis multidimensional para las ciudades, en el que se tienen en cuenta cinco
dimensiones: estructura demogrfica, situacin del mercado laboral, pobreza monetaria y
multidimensional, y desempeo institucional. El estudio se concentra en las 23 principales
ciudades de Colombia y sus respectivas reas metropolitanas, en los casos en los que existe
conurbacin e informacin similar disponible.
Para analizar dinmicas de poblacin, transicin demogrfica y ciclo de vida se tomaron las
proyecciones demogrficas (lvaro Pachn) con base en la informacin del DANE. Para el
anlisis de las dimensiones de anlisis, fue seleccionada la Encuesta Integrada de Hogares
(GEIH), como fuente principal de informacin, por ser representativa para 23 ciudades de
estudio y peridica en el tiempo, lo que permite un anlisis de la evolucin de variables sociales.
Los aos 2002, 2008 y 2012 fueron seleccionados para el ejercicio. La GEIH proporciona
informacin acerca de la calidad de vida y pobreza monetaria, la cobertura en salud, pensiones y
educacin, y mercado laboral1.
Como resultado de este ejercicio, se han organizado seis conjuntos de ciudades (Cuadro 1), que
comparten caractersticas relativamente comunes entre s, y que diferencian cada conjunto
frente a los otros. Las agrupaciones y diferencias se generan en razn de (a) los escenarios
demogrficos, (b) la pobreza ciudadana, (c) educacin y juventud, (d) la pobreza econmica, (e)
la salud, (f) las condiciones del mercado de trabajo y (g) la capacidad institucional de las
ciudades.
1
La GEIH tiene como principal objetivo proveer informacin sobre el mercado laboral, tambin
proporciona informacin acerca de la cobertura en salud, pensiones, educacin, calidad de vida y pobreza
monetaria.
Los aos 2002, 2008 y 2011 fueron seleccionados para el ejercicio. En 2002 la encuesta fue representativa
para las 13 reas metropolitanas y a partir de 2008 para las 23 principales ciudades del pas. Tambin se
consideran los resultados de los estudios que se adelantaron en el marco de la Misin sobre Mercado
laboral (Jaime Tenjo), Capacidad de pago y provisin de bienes sociales (Manuel Ramrez), Amenities
(Adolfo Meisel).
Grupo y Denominacin Ciudades
Smbolos
6
- Ciudades Embrionarias
Florencia
Riohacha y Quibd
2
Aunque no existe una medida exacta de los lmites del bono, usualmente se considera que es el periodo
durante el cual la relacin de dependencia se mantiene por debajo de 2 dependientes por cada tres
personas en edades activas.
Pre bono: la relacin de dependencia disminuye, pero se mantiene relativamente alta,
con ms de dos dependientes por cada tres personas en edades activas.
Bono 1: La primera fase, sucede cuando la tasa de dependencia alcanza menos de dos
dependientes por cada tres personas en edades activas hasta alcanzar su valor mnimo.
Este periodo est caracterizado por una fuerte disminucin en la tasa de natalidad y
consecuentemente en el nmero de nios menores de 15 aos.
Bono 2: la tasa de dependencia se mantiene en niveles inferiores a 2 dependientes por
cada 3 activos, pero aumenta por el aumento proporcional de personas mayores.
64,0
62,0 40
60,0
58,0 30
56,0
54,0 20
52,0 10
50,0
1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 0
1985
1990
1995
2000
2005
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
Fuente: Clculos propios con Proyecciones de lvaro Pachn para la Misin de ciudades
A lo largo del ciclo de vida, existen dos perodos importantes de dependencia econmica en que
el consumo excede la produccin laboral: la niez y la vejez (Grfico 2).
5
Las tendencias demogrficas de las ciudades siguen las proyecciones demogrficas realizadas para la
Misin de Ciudades (Pachn, 2012)
Armenia
Manizales
Medelln
Pereira
Bogot, D.C.
Cali
Ibagu
Bucaramanga
Sincelejo
Ccuta
Pasto
Neiva
Popayn
Cartagena
Barranquilla
Tunja
Villavicencio
Santa Marta
Montera
Valledupar
Florencia
Riohacha
Quibd
2015
2029
2005
2007
2009
2011
2013
2017
2019
2021
2023
2025
2027
2031
2033
2035
Pre-Bono Bono1 Bono2
Fuente: clculos propios con base en proyecciones de lvaro Pachn
Estas diferencias entre ciudades son igualmente evidentes en otros indicadores demogrficos
(Cuadro 2). Las ciudades mayores (Bogot, Tunja, Bucaramanga, Medelln, Pereira y Manizales)
tienen en 2013 la menor tasa de dependencia demogrfica (44.7), que representa cerca de 1.3
personas dependientes por cada 3 activos. Lo anterior se explica por la menor dependencia de
menores de 15 aos, ms que por una baja dependencia de adultos mayores. De hecho, estas
ciudades exhiben un alto ndice de envejecimiento6 en 2013 (34.7 adultos mayores por cada 100
menores de 15 aos) y tendrn el ms alto ndice en 2035 (94).
Las ciudades maduras (Cali y Armenia) y las ciudades adultas (Popayn, Pasto, Ibagu y Neiva),
tienen en 2013 una tasa de dependencia demogrfica de 47 (unos 1.4 dependientes por cada 3
6El ndice de envejecimiento es la razn entre la poblacin de 65 aos y ms, sobre la poblacin menor de
15 aos.
personas potencialmente activas). Para estos dos grupos de ciudades, la tasa de dependencia de
menores de 15 aos se encuentra alrededor de 35. Las ciudades maduras, sin embargo, tienen
en 2013 el ndice de envejecimiento y la tasa de dependencia de adultos mayores ms alta (35.8
y 12.4, respectivamente). En estas ciudades, consecuentemente, se observar una elevada tasa
de dependencia demogrfica en 2035 que llegar a 55.5, explicada por el envejecimiento de la
poblacin; cerca de 1.7 personas dependientes por cada 3 activos. Las ciudades adultas, por el
contrario, alcanzarn en 2020 la tasa de dependencia ms baja entre todos los grupos de
ciudades, de 44.5, y solo se incrementar a 47.8 en 2035.
Las ciudades grandes y jvenes (Barranquilla, Cartagena, Ccuta y Villavicencio), con una tasa de
dependencia demogrfica de 50.1, tienen en 2013 cerca de 1.5 dependientes por cada 3 activos,
cifra que se mantendr por lo menos hasta 2035. Lo anterior, debido al cambio compensado
que se presenta en las tasas de dependencia de menores y de adultos mayores. Entre 2013 y
2035, la tasa de dependencia demogrfica de menores de 15 aos disminuir 9.5 puntos
porcentuales (p.p.) al pasar de 40.5 a 31, y la tasa de dependencia de personas de 65 aos o
ms, se incrementar en 9.2 p.p. al pasar de 9.6 a 18.8. El ndice de envejecimiento para este
grupo de ciudades en 2013 (23.7), se encuentra por debajo del promedio de los seis grupos
(26.4) y se mantendr por debajo del promedio an en 2035 (60.8 vs. 67.2).
Las ciudades adolescentes (Santa Marta, Montera, Valledupar, Sincelejo y Florencia), tienen en
2013 una tasa de dependencia de 55.2 (10 p.p. por encima de la de las ciudades mayores),
equivalente a 1.7 dependientes por cada 3 activos. Estas ciudades, aunque se encuentran en
periodo de bono demogrfico, presentan todava elevadas tasas de dependencia de menores de
15 aos, y solo hasta 2035 alcanzarn niveles similares a los de las ciudades mayores (33). La
tasa de dependencia de adultos mayores para este grupo de ciudades es de 9.1 en 2013 y
pasar a 17.3 en 2035, similar al de las ciudades grandes y jvenes. Las ciudades adolescentes,
en consecuencia, tienen en 2013 un bajo ndice de envejecimiento (20), que se incrementar en
32.4 p.p. en 2035.
Las ciudades embrionarias (Quibd y Riohacha), tienen las ms altas tasas de dependencia y an
no entran en periodo de bono demogrfico. En 2013, la tasa de dependencia total para este
grupo es de 74.1, lo que significa cerca de 2.2 personas dependientes por cada 3 no
dependientes. En 2035, a pesar de que el nmero de dependientes habr disminuido a 1.8 por
cada 3 activos, este seguir siendo el ms alto entre todos los grupos de ciudades, pues seguir
manteniendo una elevada tasa de dependencia de menores de 15 aos (de 47 en 2035). Lo
anterior, simultneamente implica que las ciudades embrionarias tendrn el menor ndice de
envejecimiento en 2035 (27 adultos mayores por cada 100 menores de 15 aos).
2013 2035 2013 2035 2013 2035 2013 2035 2035 2035 2013 2035
1 Mayores 44.7 52.1 33.4 27.0 11.4 1.3 1.6 1.6 34.7 94.0 33.6 40.0
2 Maduras 47.0 55.5 34.6 29.3 12.4 1.4 1.7 1.7 35.8 89.6 33.3 39.1
3 Adultas 46.9 47.8 35.6 26.7 11.3 1.4 1.4 1.4 31.8 79.2 32.3 38.3
4 Grandes y Jvenes 50.1 49.9 40.5 31.0 9.6 1.5 1.5 1.5 23.7 60.8 30.9 36.6
5 Adolescentes 55.2 50.4 46.0 33.1 9.1 1.7 1.5 1.5 20.0 52.4 29.3 34.9
6 Embrionarias 74.1 59.7 65.7 47.0 8.3 2.2 1.8 1.8 12.7 27.0 25.3 29.9
Fuente: Clculos propios con proyecciones de poblacin de lvaro Pachn para la Misin Ciudades
La estimacin de edad promedio se realiza utilizando la proporcin de personas por grupo quinquenal de edad.
Las diferencias entre los grupos de ciudades disminuyen entre 2013 y 2035, para el caso de la
tasa de dependencia demogrfica total y de menores de 15 aos (Grfico 4). La diferencia
observada en la tasa de dependencia demogrfica entre las ciudades embrionarias y las
mayores, por ejemplo, pasa de 29.3 puntos en 2013 a 7.7 puntos en 2035. De forma contraria,
se observa un aumento de las brechas en la tasa de dependencia de adultos mayores y, en
consecuencia, en el ndice de envejecimiento (la diferencia en el ndice de envejecimiento entre
las ciudades mayores y las embrionarias pasa de 22 puntos en 2013 a 67 puntos en 2035).
Las diferencias de la tasa de dependencia demogrfica se reducirn entre las ciudades en los
prximos veinte aos, fruto de una reduccin con convergencia de la tasa de dependencia de los
menores de 15, con un crecimiento divergente de la dependencia de mayores de 65 aos entre
las ciudades, al igual que el ndice de envejecimiento.
80 70 30
92
75 65
82
60 25
70 72
55
65 20 62
50
60 52
45
15
55
40 42
50 35 10 32
45 30 22
40 25 5
12
2013 2035 2013 2035 2013 2035
2013 2035
1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6
Fuente: Clculos propios con base en las proyecciones de poblacin de lvaro Pachn
1
Personas menores de 15 aos + mayores de 64 aos / Personas entre 15 y 64 aos
2
Personas menores de 15 aos / Personas entre 15 y 64 aos
3
Personas de 65 aos o ms / Personas entre 15 y 64 aos
4
Personas de 65 aos o ms / Personas menores de 15 aos
Ciudades mayores Ciudades maduras Ciudades adultas
Los estados del bono demogrfico varan ampliamente entre ciudades, as como tambin el
nivel de las tasas de dependencia. Las ciudades mayores (Bogot, Tunja, Bucaramanga,
Medelln, Pereira y Manizales), tienen tasas de dependencia que alcanzarn el mnimo
(alrededor de 44%) en 2015, momento a partir del cual entrarn en la segunda etapa del bono
hasta alcanzar tasas de 53% en 2035 (Grfico 5). Las ciudades maduras, Armenia y Cali,
alcanzarn en 2035 tasas cercanas al 55%. Las ciudades adultas (Popayn, Pasto, Ibagu y
Neiva), que se encuentran en periodo de bono, alcanzarn en 2020 las tasas de dependencias
ms bajas entre todas las ciudades (42%), con excepcin de Ibagu, y solo se incrementarn en
2035 a 45%. Las ciudades jvenes y grandes (Barranquilla, Cartagena, Villavicencio y Ccuta), en
la segunda etapa del bono que iniciar despus de 2020, registrarn tan solo un ligero aumento
hasta 2035, debido a que la tasa de natalidad no disminuye tanto como en otras ciudades y
tienen una proporcin ms alta de dependientes menores de 15 aos. Las ciudades
adolescentes (Florencia, Montera, Santa Marta, Sincelejo y Valledupar) vienen registrando un
descenso constante en la tasa de dependencia, desde niveles relativamente altos de 62% en
2005, y conservarn esta tendencia hasta 2035, ao en el que tendrn tasas de 50%. Las
ciudades embrionarias (Quibd y Riohacha), tienen actualmente las tasas de dependencia
demogrfica ms altas, explicadas por un alto porcentaje de dependientes menores de 15 aos.
Estas ciudades entrarn en periodo de bono demogrfico aproximadamente en el ao 2026, y
para 2035 habrn disminuido la tasa de dependencia a niveles de 60%, consecuencia de una
fuerte disminucin en la dependencia de menores de 15 aos (-19 puntos porcentuales).
2005
2007
2009
2011
2013
2015
2017
2019
2021
2023
2025
2027
2029
2031
2033
2035
52% 73%
68%
48%
63%
44%
58%
40%
2005
2007
2009
2011
2013
2015
2017
2019
2021
2023
2025
2027
2029
2031
2033
2035
2005
2007
2009
2011
2013
2015
2017
2019
2021
2023
2025
2027
2029
2031
2033
2035
Monteria Sincelejo Santa_Marta Riohacha Quibdo
Valledupar Florencia
Envejecimiento
Vale la pena resaltar que la tasa de dependencia demogrfica de personas de 65 aos y ms en
2013 es bastante similar para los 6 grupos de ciudades, pero se dispersa en 2035. No obstante,
en comparacin con los dems grupos de ciudades, las ms rezagadas tendrn en 2035 el ndice
de envejecimiento ms bajo.
Las ciudades mayores (Bogot, Tunja, Bucaramanga, Medelln, Pereira y Manizales) tendrn el
ms alto ndice de envejecimiento en 2035 (en promedio 94 adultos mayores por cada 100
menores de 15 aos (Grfico 6). En este grupo, Manizales y Medelln tendrn un ndice de
envejecimiento superior a 100, lo que implica un mayor nmero de personas dependientes
mayores de 64 aos que de menores de 15 aos. En segundo lugar estn las ciudades maduras
(Cali y Armenia) que alcanzarn en promedio un ndice de envejecimiento de 89,6. En el
extremo inferior, las ciudades embrionarias (Quibd y Riohacha) que, por las altas tasas de
dependencia de menores de 15 aos, tan solo tendrn un ndice de envejecimiento de 27.
Manizales_AM Medellin_AM
Pereira_AM Bucaramanga_AM Armenia Cali_AM
Bogota Tunja
Segn sexo, se observa que mientras el ndice de envejecimiento ser de 55,9 para los
hombres en 2035, el ndice ser casi 20 puntos superior entre las mujeres (75,6) (Grfico 7).
Mujer Hombre
Las ciudades grandes y jvenes (Barranquilla, Cartagena, Ccuta y Villavicencio), tienen tasas de
cobertura de educacin media (20%) y superior (31%) un poco superiores al promedio nacional,
al tiempo con un alto porcentaje de jvenes NINI (16.4%). En calidad de la educacin, 11% de los
alumnos en el decil ms bajo de la prueba SABER 11.
Por su parte, en las ciudades adultas (Ibagu, Neiva, Popayn y Pasto), en donde ms crecer la
poblacin activa respecto a la dependiente, los indicadores son ms alentadores, y en general se
ubican cerca a los de las ciudades mayores (Bogot, Tunja, Bucaramanga, Medelln, Pereira y
Manizales), en donde la cobertura neta de educacin media es de 20%, la cobertura bruta de
educacin superior alcanza 37%, hay un bajo porcentaje de NINI (cerca de 9%) y tienen el menor
porcentaje de estudiantes en el decil ms bajo de puntaje de las pruebas SABER 11 (5%).
En las ciudades maduras, el porcentaje de alumnos con resultados insuficientes en la prueba
SABER 11 es bajo; hay un menor porcentaje de jvenes NINI (12%), pero presentan bajas
coberturas en educacin media (17%) y superior ( 27%).
Las mayores brechas entre ciudades se presentan en la calidad de la educacin, medida con los
resultados de la prueba SABER 11, y en la cobertura de educacin superior (Grfico 8).
33 13 14
16 42
12
31 11
14 10 40
29 9
8
12 38
27 7 6
10 25 5 4 36
1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6
Fuente: Clculos propios con base en datos de la GEIH 2011 y pruebas SABER11 del ICFES.
A pesar de haberse logrado altas tasas de cobertura neta en educacin bsica, la educacin
inicial para nios entre 3 y 5 aos sigue siendo insuficiente. El porcentaje de nios en estas
edades que asiste a alguna institucin educativa es en promedio de 61% para las 23 ciudades.
Entre los grupos de ciudades, las maduras tienen la tasa de asistencia ms baja (51%), seguidas
por las adolescentes y las embrionarias (57%) (Grfico 9). Las ciudades adultas y las grandes y
jvenes tienen las tasas ms altas, cercanas a 65%. Las ciudades mayores tienen en promedio
61% que, de no tenerse en cuenta Pereira, tendra el promedio ms alto (67%).
1.3 SALUD
Los rezagos en la universalizacin del aseguramiento en salud son importantes en las ciudades
grandes y jvenes, donde cerca del 15% de la poblacin an no cuenta con aseguramiento en
salud. Particularmente, en Ccuta y Villavicencio el dficit de aseguramiento es cercano al 20%
de la poblacin. Les siguen las ciudades adolescentes y embrionarias, cuyos dficits de cobertura
son en promedio del 13% de la poblacin. Entre las adolescentes, Montera y Santa Marta tienen
los mayores dficits, de 16% y 18%, respectivamente.
Los elevados niveles de la tasa de mortalidad infantil de las ciudades embrionarias, y en algunas
de las adolescentes (17.4 y 32.8 por cada mil nacidos vivos, respectivamente) resaltan los retos
que enfrentan para mejorar el acceso efectivo a servicios de salud y fortalecer las acciones de
salud pblica. Vale la pena resaltar que la tasa de mortalidad infantil en Quibd fue de 42.7 en
2009 (ms de dos veces la tasa nacional de 18.8 y ms de cuatro veces la tasa de las ciudades
maduras (Armenia y Cali) que fue de 10.5 ese ao.
La razn de mortalidad materna (Grfico 10) presenta apreciables desigualdades entre los
primeros cuatro grupos de ciudades, donde est alrededor de 50 madres por cada 100.000
nacidos vivos, mientras en las ciudades adolescentes (Sincelejo, Florencia, Montera, Valledupar
y Santa Marta) se incrementa a 72, y es considerablemente ms alto en las ciudades
embrionarias (Quibd y Riohacha) donde la razn de mortalidad es de 201.
185
30
165
25 145
90 125
20 105
85
15
65
85 10 45
1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6
Fuente: Estadsticas Vitales 2009 del DANE y clculos propios con base en datos de la GEIH 2011
Logro educativo
Condiciones educativas del hogar
Analfabetismo
Asistencia escolar
Condiciones de la niez y la Rezago escolar
juventud Acceso a servicios para el cuidado de la primera infancia
Trabajo infantil
Desempleo de larga duracin
Trabajo
Empleo formal
Aseguramiento en salud
Salud
Acceso a servicio de salud dada una necesidad
La tasa de dependencia demogrfica en las ciudades presenta una relacin positiva con la
incidencia de pobreza; as, las ciudades con mayor tasa de dependencia tienen mayor incidencia
de pobreza. Quibd y Riohacha presentan tasas de dependencia superiores a 70% y las mayores
incidencias de pobreza. Cuando la tasa de dependencia supera 50%, la pobreza es superior al
35%. Con una tasa de dependencia inferior a 50%, pero con alta pobreza monetaria se
encuentran Armenia, Barranquilla, Pasto y Popayn. Por su parte, Bucaramanga y Bogot
presentan las menores tasas de pobreza y sus tasas de dependencia estn entre las ms bajas
(Grfico 11).
Pese a las pocas diferencias que se observan en las tasas de ocupacin entre los diferentes
grupos de ciudades, el rpido crecimiento poblacional, en especial de la poblacin
potencialmente activa (entre 15 y 64 aos), generar presiones diferentes sobre el mercado de
trabajo, con efectos que se vern acentuados o atenuados segn tengan las ciudades capacidad
de absorber la mayor oferta de mano de obra.
Entre 2015 y 2035, los mayores crecimientos de la poblacin potencialmente activa se
observarn en Riohacha (87.8%), Villavicencio (45.8%), Valledupar (44.9%), Tunja (36.8%) y
Santa Marta (36.3%). Por el contrario, en las ciudades del eje cafetero, Manizales, Pereira y
Armenia se registrarn los menores crecimientos (menores a 1% en Manizales y Armenia, y de
3% en Pereira).
En conjunto, las ciudades maduras tendrn el menor crecimiento de poblacin activa entre 2015
y 2035 (7%), seguidas de las adultas (10%) y las mayores (12%). Por el contrario, las ciudades
embrionarias enfrentarn el mayor crecimiento de la poblacin en edad de trabajar en este
periodo (46%), seguidas de las ciudades adolescentes (34%) y las grandes y jvenes (24%). Las
presiones del crecimiento de la poblacin en edades activas sobre el mercado laboral sern
mayores en estas ciudades, por la magnitud del fenmeno y por las menores capacidades para
generar empleos formales y asalariados, tienen tasas de desempleo juvenil cercanas al 23%, y
las embrionarias, adicionalmente, registran las mayores tasas de desempleo femenino. En estos
tres grupos de ciudades el crecimiento se dar principalmente entre 2015 y 2020 (Grfico 12).
Grfico 12. Crecimiento de la poblacin potencialmente activa (15 a 64 aos), 2015 - 2035
Crecimiento
Crecimiento quinquenal
2015 - 2035
12 47
10 42
37
8
32
6
27
4
22
2
17
0 12
2015-2020 2021-2025 2026-2030 2031-2035
7
Mayores Maduras Adultas
GrandesyJvenes Adolescentes Embrionarias 1 2 3 4 5 6
Para las ciudades embrionarias, donde en 2013 hay un alto porcentaje de menores de 15 aos,
el crecimiento de la poblacin joven, entre 15 y 24 aos, ser importante hasta 2035. Para las
adolescentes y las grandes y jvenes, solo entre 2015 y 2020 se observar un crecimiento
positivo de este grupo de edad. Los dems grupos de ciudades registran crecimientos de la
poblacin joven negativos o cercanos a cero, lo que indica una concentracin fuerte de la
poblacin activa en edades mayores, particularmente en las ciudades adultas (Grfico 13).
Grfico 13. Crecimiento de la poblacin joven potencialmente activa (15 a 24 aos), 2015
2035
Crecimiento
Crecimiento quinquenal
2015 - 2035
34
10
28
8
6 22
4 16
2
10
0
4
-2
-4 -2
-6 -8
2015-2020 2021-2025 2026-2030 2031-2035
-14
Mayores Maduras Adultas
GrandesyJvenes Adolescentes Embrionarias 1 2 3 4 5 6
El mercado de trabajo
Se destacan las brechas en la tasa global de participacin (entre 69% en Ibagu y 48% en
Quibd).
En la tasa de desocupacin (desempleo) hay una dispersin menor que en otras dimensiones
laborales, y se presentan ms bien dos patrones diferentes: las ciudades maduras, adultas y
embrionarias (entre 14 y 17%), mientras las adolescentes y las embrionarias tienen condiciones
mejores de ocupacin.
Las estructuras ocupacionales por grandes sectores de la produccin son muy similares entre las
13 principales ciudades. La mayor proporcin de trabajadores se concentra en el sector
servicios, en segundo lugar transporte, seguido por las manufacturas y el comercio. Sin
embargo, s existen diferencias entre trabajadores calificados y no calificados. La gran mayora
de los trabajadores calificados se concentra en las ciudades ms grandes (Bogot, Medelln, Cali
y Barranquilla tienen casi el 80% del empleo calificado entre las 13 reas metropolitanas). Entre
los trabajadores calificados, cerca del 66% est en el sector servicios. (Tenjo, 2012).
El porcentaje de ocupados con educacin superior (entre 37% en Tunja y 15% en Villavicencio) y
el porcentaje de asalariados (entre 58% en Manizales y 27% en Valledupar y Riohacha).
Se diferencian fuertemente las ciudades mayores, con el mayor porcentaje de asalariados (52%).
Las ciudades maduras, las adultas, y las grandes y jvenes se agrupan en torno a 40% de
asalariados entre todos los ocupados. Las ciudades adolescentes y las embrionarias, presentan el
menor grado de salarizacin: 33% y 29% respectivamente.
La proporcin de ocupados formales (con seguridad social) entre todos los ocupados vara
fuertemente entre las ciudades. Mientras es 46% en las ciudades mayores, 38% para las
maduras, 32% para las adultas, 30% para las ciudades jvenes y grandes, y se reduce a 26% para
las adolescentes y 23% para las embrionarias.
Total
Jvenes
Mujeres
52 50,0
1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6
54 48 50,0
52 46
50 44 45,0
48 42
46 40 40,0
44 38
42 35,0
36
40 34 30,0
38 32
36 30 25,0
34 28
32 26 20,0
30 24
28 22 15,0
1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6
50
TUNPER
QB
MZL
RIO
FLO
PSO
40
MED
NVA
ARM FLO SMR
BOG SIN MTR SIN
90
CTG PPN
VUP
VUP
RIO BAQ
BGA ARM CTG CUC
PSO
pobreza
BAQ
afil
30
IBA
PPN
CAL
QB CAL NVA
85
VVC
MTR PER IBA
20
MZL
MED
TUN
SMR CUC
VVC BOG
BGA
80
10
40 50 60 70 80 40 50 60 70 80
informal informal
En forma estructural se encuentra una relacion fuerte y robusta entre los niveles de
informalidad y los de pobreza econmica en las ciudades. Se destaca Bucaramanga que, para el
nivel de informalidad, presenta los menores niveles de pobreza. En contraste, Manizales y
Medelln presentan una condicin relativa de mayor pobreza en medio de menor informalidad.
En las ciudades mayores, 45.6% de los ocupados se encuentran en 2011 cotizando al sistema de
pensiones. Entre estas ciudades, Medelln tiene la ms alta proporcin (52.3%). El porcentaje de
cotizantes a pensiones en las ciudades maduras es de 37.6%, seguidas de las ciudades adultas y
las grandes y jvenes, alrededor del 30%. La menor proporcin de cotizantes a pensiones se
observa en las ciudades adolescentes y embrionarias, 25.7% y 22.3%.
El elevado grado de informalidad del mercado laboral y las diferencias en la insercin laboral de
las mujeres se refleja en la proporcin de hombres y mujeres mayores que reciben pensin. En
las ciudades mayores 23% de las mujeres de 55 aos o ms recibe pensin y esta proporcin se
duplica para hombres de 60 aos o ms (46% tiene pensin).
En las ciudades embrionarias (grupo 6) y las adolescentes (grupo 5), alrededor del 22% de los
hombres mayores recibe pensin y tan solo el 11% de las mujeres mayores de 54 aos tiene
pensin.
1 2 3 4 5 6
Los mayores dficits de vivienda se encuentran en las ciudades jvenes, en las adolescentes y en
las embrionarias. La mayor intensidad del dficit tiene relacin con el hacinamiento (personas
por dormitorio), por lo que el mejoramiento debe estar concentrado en este campo.
8Aqu nos centramos en la condicin de la vivienda. Los temas de acceso y usos del suelo han sido
presentados en los estudios de Econometra y Costa.
En la garanta de vivienda digna para la poblacin se presentan las mayores desigualdades. El
hacinamiento, por su parte, es una condicin que caracteriza principalmente los hogares en las
ciudades del Caribe colombiano9, siendo particularmente alta esta privacin en Riohacha.
6 12 20 35
40
5 30
10
25 30
4 8 15
20
3 6 20
15
2 4 10 10 10
1 2 5
0 0 5 0 0
1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6 1 2 3
Fuente: Clculos propios con base en datos de la GEIH 2011 del DANE
1
Se consideran paredes inadecuadas de material vegetal, de desecho o que no tiene paredes
Ciudades mayores Ciudades maduras Ciudades adultas
9
Montera (22,6%), Sincelejo (23%), Cartagena (23,5%), Valledupar (26%), Santa Marta (28%) y Riohacha
(31%)
10
ndice de Riesgo de la Calidad del Agua para Consumo Humano (IRCA) que tiene en cuenta el
cumplimiento de criterios en cuanto a caractersticas fsicas, qumicas y microbiolgicas. No hay
informacin para Popayn, Valledupar, Quibd, Neiva y Ccuta.
1.8 INSTITUCIONALIDAD Y CAPACIDADES
11
Este ndice incorpora seis indicadores: 1) Porcentaje de ingresos corrientes destinados a
funcionamiento; 2) Magnitud de la deuda; 3) Porcentaje de ingresos que corresponden a transferencias;
4) Porcentaje de ingresos que corresponden a recursos propios; 5) Porcentaje del gasto total destinado a
inversin; y 6) Capacidad de ahorro.
82 90
90
85
85
80 80
80
75
75 78 70
70 65
65 76 60
60 55
55 74 50
50 45
72 40
45
1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6
1 2 3 4 5 6
El conjunto de situaciones sociales de las ciudades no son similares ni guardan el mismo patrn.
Para cada grupo de ciudades, e incluso para cada ciudad en particular, se pueden identificar las
polticas, los nfasis por poltica, y el diseo de programas efectivos que promuevan la
convergencia social.
Las tendencias demogrficas de la poblacin hacen explcita la urgencia de articular acciones del
estado, de los hogares y de las comunidades, para enfrentar situaciones que exigen
innovaciones radicales en las polticas pblicas, mejores articulaciones de diferentes instancias
nacionales, regionales y locales, y de agentes pblicos, privados, familiares y comunitarios. Las
tendencias demogrficas de varias ciudades de Colombia sugieren la imperiosa necesidad de
adecuar las polticas para acelerar el logro de los objetivos para cerrar brechas, mediante una
mejor comprensin de la etapa de la transicin en que se encuentran.
Durante el periodo del bono demogrfico se liberan recursos que iban a cuidar dependientes,
que pueden utilizarse para incrementar el bienestar de las familias e invertir en el desarrollo de
capacidades y de capital fsico, adems del potencial relativo incrementado de produccin. Este
estadio es clave para reducir brechas sociales en las nuevas generaciones y para construir una
base ms slida de capital humano.
Dos argumentos adicionales sustentan la necesidad de sacar mejor provecho de esta etapa. El
primero, porque es un perodo transitorio y, segundo, porque resulta necesario realizar
inversiones para obtener sus beneficios, pues estos no son automticos.
Se propone que las ciudades enfoquen sus polticas con mayor intensidad con criterios
poblacionales. La etapa del bono demogrfico en la que se encuentran las ciudades tiene
implicaciones significativas en la calidad de vida y las necesidades de la poblacin. La mayor
proporcin de la poblacin potencialmente activa que predomina por un periodo y la situacin
en la tasa de dependencia de menores de 15 aos o mayores de 65 implican retos y
oportunidades diferentes para la poltica pblica.
El objetivo es que las ciudades puedan aprovechar al mximo el bono demogrfico (con las
diferencias de acuerdo con la situacin de cada una) para avanzar en las coberturas, calidad y
pertinencia de los servicios que se prestan, condicin que debe redundar en el futuro en bases y
condiciones propicias para el desarrollo.
El crculo virtuoso, que se propone, es alcanzar la cobertura universal (en curso) para la primera
infancia, con paquetes de cuidado y educacin, que posibiliten el aprovechamiento y el logro en
el sistema educativo (primaria, bsica y media). Existe tambin un inmenso dficit de acceso a la
educacin superior (tcnica o universitaria), garanta para lograr la mejor insercin en el
mercado laboral.
Por esto, para algunas de ellas es ms urgente concentrarse en polticas que fortalezcan la
poblacin joven (educacin) y tambin su ingreso al mercado laboral. Ello no significa disminuir
los esfuerzos y fortalezas en garantizar los derechos, y en avanzar en la reduccin de la pobreza
en todas sus dimensiones.
12
La informacin y medicin sobre el bienestar de los adultos mayores, es necesaria para mejorar el
diseo de polticas (Agewatch Index, Helpage International 2013).
presin sobre la familia, particularmente sobre la mujer, tradicionalmente encargada de brindar
asistencia y cuidado en la vejez; al mismo tiempo que se da mayor participacin laboral
femenina. Se requiere el respaldo a las redes comunitarias locales (capacitacin y creacin de
servicios) para brindar apoyo para el cuidado de las personas mayores para que puedan
desarrollar su vida en un ambiente propicio y favorable a sus condiciones (Bernal, 2012).
Por su parte, las ciudades adultas (Ibagu, Neiva, Popayn y Pasto), as como las jvenes y
grandes (Cartagena, Ccuta, Barranquilla y Villavicencio), son las que tendran los mayores
desafos en materia de inversin en polticas de juventud, pero as mismo los mayores
beneficios potenciales en crecimiento, ahorro y sostenibilidad de la proteccin para la vejez,
cuando ya se ha iniciado el bono demogrfico. Es necesario que las polticas fortalezcan sus
esfuerzos al mejoramiento en la calidad de la educacin, la universalizacin de la educacin
tcnica y universitaria, y la construccin de capacidades para nios y jvenes. Aquellas ms
conectadas con la economa rural, tienen oportunidades especficas de mejorar la educacin y la
capacitacin con esta vocacin de sus territorios. As mismo, estas ciudades estn en plena
ventana de oportunidades, por el tamao, el crecimiento y la participacin creciente de su
poblacin joven.
En las ciudades adolescentes (Sincelejo, Florencia, Montera, Valledupar y Santa Marta) donde
apenas se ha iniciado el perodo de bono demogrfico y en las embrionarias (Riohacha y Quibd)
con alta dependencia de menores de 15 aos, es necesario un esfuerzo especial de polticas de
infancia y de los jvenes.
Teniendo en cuenta los desafos de la transicin demogrfica, se reconocen como prioridad una
poltica pblica nacional de juventud as como una poltica nacional del cuidado. Ambos temas
requieren de una agenda integral y transversal de largo plazo que permita preparar a las
ciudades preparase para los desafos y oportunidades de las diferentes etapas demogrficas que
enfrentarn las ciudades.
La urgencia de aprovechar esta etapa demogrfica por la cual atraviesan las ciudades en
Colombia, con distinto grado de avance, exige plantear un enfoque ms transversal, con una
familia de polticas de juventud. Entre esta familia de polticas de juventud se encuentran, la
educacin primero, y las de afirmacin de su identidad y proyecto de vida, la formacin de
nuevos hogares, el inicio de la vida laboral y la participacin poltica (UNFPA, 2012).
Esta etapa de bono demogrfico debiera implicar mayor participacin de los jvenes en el
proceso y en las decisiones del desarrollo. Son los resultados de las polticas para este grupo de
poblacin las que harn posible romper la reproduccin intergeneracional de la exclusin y de la
desigualdad. As mismo en esta etapa se definen los compromisos con la generacin ms
numerosa que est llegando al envejecimiento en condiciones de desproteccin y que tendr un
peso relevante en un futuro prximo.
Hoy en el mundo, los jvenes son la cuarta parte de la poblacin, con mayor educacin que
cualquier otra generacin anterior y con la posibilidad abierta por la era digital, donde
desarrollo y conectividad se vinculan de nuevas formas. Las agendas de desarrollo humano que
se discuten para el post-2015 los convierten en sujetos del progreso e identifican como meta y
accin para su desarrollo, adems de las ms conocidas en materia de educacin, y de salud y
derechos sexuales reproductivos, su insercin y su sostenibilidad productiva (Naciones Unidas,
2013). La interaccin de mltiples actores en varios mbitos de la poltica que no deben
limitarse al mbito de la educacin. Una poltica nacional de jvenes requiere de la concurrencia
e interaccin de mbitos tan diversos como la salud sexual y reproductiva, la provisin de
espacios y para el aprovechamiento de las TIC, la pertinencia y la calidad de la educacin, y el
mercado laboral entre muchas otras13.
La vida laboral y las condiciones de insercin en el mercado de trabajo de los jvenes exige que
fortalezcan sus capacidades (educacin, formacin), para mejorar su empleabilidad y
13
El Informe del Grupo de Alto Nivel para la agenda de desarrollo post-2015, recomienda establecer
prioridades que refieren a los jvenes. De acuerdo con el informe, los jvenes reclaman educacin ms
all de la escuela primaria, pero no slo un aprendizaje formal, sino tambin formacin profesional y en
habilidades para la vida que los preparen para la vida laboral. () acceso a trabajos decentes. ()
orientacin, desarrollo profesional () acceso a la informacin y la tecnologa para poder participar en la
vida pblica de sus pases, especialmente en el trazado de su camino hacia el desarrollo econmico. Se
requiere de una poblacin joven capacitada que pueda absorber nuevas tecnologas y mejorar su
insercin en el mercado laboral. En este sentido, se propone incluir en el nuevo marco de objetivos,
metas asociadas al empleo juvenil, mejor educacin, garanta de sus derechos sexuales y reproductivos,
as como fomento de su participacin activa en la toma de decisiones.
productividad14; la extensin de la formacin tambin disminuye la presin prxima en el
mercado de trabajo. Otras polticas adecuadas de educacin y formacin continua deben
mejorar la sostenibilidad laboral y productiva.
Fuente:UNFPA, 2012
Desde hace ya varias dcadas se insiste en valorar el trabajo que se realiza al interior de los
hogares. Hoy se ha reforzado este enfoque con el inters en los temas de cuidado 15. Se han
14
Ver evaluacin Jvenes en Accin.
estudiado los servicios que provee la familia, por lo general las mujeres, para ofrecer cuidado a
los menores, a los adultos mayores y a quienes enfrenten algn tipo de discapacidad.
En Colombia, la ENUT (Encuesta Nacional de Uso del Tiempo, DANE 2012), se ocupa de medir las
horas que dedican las personas del hogar a este trabajo, lo que aporta un insumo valioso para
repensar las polticas que permitiran que las mujeres se integren al mercado laboral, o para
promover la institucionalizacin de las labores de cuidado, como ya ocurre en pases con
mayores ndices de envejecimiento (Argentina, Chile, Costa Rica). Este enfoque podra abarcar
una familia de polticas, que hoy se representa en proteccin a la niez y a los adultos mayores.
Todas las ciudades, tanto las que estn en las etapas ms avanzadas como en las iniciales del
bono demogrfico, y que tienen, respectivamente, una proporcin mayor o menor de poblacin
mayor de 65 aos, vern dobladas las proporciones en el periodo 2020-2035.
Los cambios que se derivan del proceso de transicin demogrfica, como el envejecimiento de la
poblacin, cambio en el tamao y las estructuras familiares, sumados a la creciente
participacin laboral de la mujer, resaltan la necesidad de disear e implementar una poltica de
cuidado que reconozca gastos y necesidades diferenciadas de los hogares de acuerdo con las
caractersticas de sus dependientes.
Los gastos en cuidado de los hogares con adultos mayores son superiores a aquellos con nios
menores de 5 aos (Panorama Social para Amrica Latina 2012, CEPAL): puede especularse
que en parte tal vez se deba a que se cuente con menor apoyo intergeneracional e
intrafamiliar, porque la complejidad de los cuidados es mucho mayor que la de la infancia
15
Se trata del trabajo no remunerado o del cuidado, objeto reciente de medicin en las encuestas, en la
bsqueda de reconocer y actuar ante hondas desigualdades de gnero. Este enfoque resalta una tarea
por lo general econmicamente invisible que se realiza al interior de los hogares. Los expertos sealan
que se trata de ocuparse por el bienestar de alguien; se refiere tambin a la proteccin, a la preocupacin
por su bienestar, y se plantea tambin en trminos de poner el bienestar propio y el de otras personas en
el centro de la existencia humana (Tronto, 2006, citado por Cepal, 2012). Otros autores lo denominan el
gigante escondido (Durn, 2012), refirindose a la produccin de servicios de los ms de dos mil millones
de hogares que hay en el mundo y que no hacen parte de las mediciones tradicionales del PIB.
debido a los cuadros de morbilidad y discapacidades en juego; tambin porque en la biografa
familiar la persona adulta mayor deja de prestar este servicio solidario implcito en el cuidado
no remunerado de la infancia y pasa a ser sujeto de cuidado, aunque, las mujeres de avanzada
edad frecuentemente deben asumir el papel de cuidadoras principales de sus esposos, lo que,
por su dificultad, incluso puede acelerar su propia vulnerabilidad (Valenzuela, 2010, pgs. 267 a
268 en CEPAL 2013).
Convertir el cuidado en otro pilar de la proteccin social y de las polticas pblicas y considerarlo
como fuente de derechos sociales implica numerosos desafos. Requiere financiar, articular y
regular una red de instancias pblicas, privadas y mixtas que provean los servicios necesarios.
De manera complementaria, es indispensable efectuar cambios en la regulacin de la esfera
productiva y en la organizacin laboral a fin de lograr condiciones laborales equitativas para
mujeres y hombres que hagan posible compatibilizar las actividades productivas con el derecho
y la obligacin del cuidado (CEPAL, 2007, pgs. 126 y 136).
La promocin de la igualdad en una poltica de cuidado debe orientarse a reducir las barreras y
brechas de acceso al cuidado, as como generar capacidades para la provisin de servicios del
cuidado que disminuyan las condiciones de vulnerabilidad de caer en la pobreza de estos grupos
de poblacin.
Las polticas del cuidado deben sobrepasar el mbito de los servicios y ser complementadas con
adecuada infraestructura, recursos y capital humano de diferentes niveles. Esta aproximacin
puede constituir una fuente potencial de empleo de profesionales del cuidado (CEPAL, 2013).
Las polticas de cuidado implican el establecimiento de un nuevo equilibrio en las
interrelaciones entre el Estado, el mercado, la comunidad y las familias, que pueden apuntar a
muy diversos objetivos y retroalimentarse positivamente en el transcurso del tiempo (Sojo,
2011, pgs. 8 y 9 en CEPAL, 2013).
Las nuevas demandas por servicios del cuidado deben verse como un mecanismo de
disminucin de la pobreza y una oportunidad de obtener trabajos de mayor calidad para las
mujeres de bajos ingresos. El cuidado como un bien social, logra articular la oferta pblica,
privada y comunitaria, as como fomentar desde la oferta de servicios de cuidado, empleos de
calidad para las personas que trabajan en el sector. La capacitacin y formacin de cuidadores,
su acreditacin o certificacin de competencias podra conformar un cluster de cuidado que
articulara diferentes esfuerzos de las polticas sociales.
En lo social, las ciudades y sus habitantes presentan demandas y necesidades insatisfechas para
el desarrollo humano y econmico: unas conocidas y otras emergentes, unas que debe
garantiazar el estado por constitucin, y otras ms amplias de la agenda de desarrollo.
16
La Constitucin Poltica de 1991 establece como finalidad social del Estado garantizar el bienestar
general y mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin. Con tal propsito, determina que en los
planes y presupuestos de la Nacin y de las entidades territoriales, el gasto pblico social tenga prioridad
A partir de identificar las diferencias (brechas) en el desarrollo de las ciudades en los logros en
derechos sociales, ingresos y desigualdades, es necesario formular propuestas de polticas
orientadas a reducir las brechas en calidad de vida, al tiempo que se priorizan y potencian los
logros en el Sistema de Ciudades.
El conjunto de situaciones sociales de las ciudades no son similares ni guardan el mismo patrn.
Es necesario que para cada grupo de ciudades, e incluso para cada ciudad en particular, se
puedan identificar las polticas y los nfasis por poltica, y el diseo de programas efectivos que
promuevan la convergencia social.
Las polticas nacionales deben apoyar a las ciudades para que puedan dar respuesta a los
mandatos de la Constitucin en trminos de servicios bsicos: educacin, salud, bienestar,
servicios pblicos. Desde la declaracin de la Constitucin de 1991, las ciudades han logrado
avances notables en trminos de coberturas del aseguramiento en salud, educacin bsica y
abastecimiento de agua potable y saneamiento ambiental. No obstante, persisten brechas
regionales en tanto algunas ciudades, como las adolescentes (Sincelejo, Florencia, Montera,
sobre cualquier otra asignacin para solucionar las necesidades insatisfechas de salud, de educacin, de
saneamiento ambiental y de agua potable.
Valledupar y Santa Marta) y las embrionarias (Quibd y Riohacha), an se encuentran rezagadas
frente a la provisin de estos servicios y derechos sociales. Ambos grupos de ciudades cuentan
an con la posibilidad de anticiparse al bono demogrfico haciendo nfasis en la educacin, la
atencin a los menores y el mejoramiento del empleo. Se propone una estrategia encaminada a
disminuir estas brechas, con nfasis en estas ciudades del pas que an no alcanzan las
obligaciones de igualdad que establece la Constitucin.
En educacin bsica, en las ciudades el nfasis debe estar dirigido, en primer lugar, a asegurar
universalidad de la educacin media y secundaria; y en forma simultnea a un mejoramiento de
la calidad y la pertinencia. Las condiciones de cobertura presentan deficiencias an
considerables en las ciudades embrionarias, adolescentes, y grandes y jvenes, al igual que en
Cali. As mismo, persisten desafos para la extensin de la cobertura de enseanza inicial, al
menos desde los 4 aos de edad, en programas escolares e integrados con los de proteccin
infantil.
Es imperativo disear mecanismos para extender la jornada escolar con un propsito de mejorar
la calidad. Es posible que una extensin a travs de formas extracurriculares, que incorporen
nuevos espacios y nuevas tecnologas como la digital, puedan apuntar al logro de este
propsito. Los jvenes abandonan el sistema escolar con argumentos de falta de pertinencia de
la educacin, en muchos casos estn tambin relacionados con sus condiciones de pobreza.
Una dimensin central de los logros educativos son las instalaciones y los soportes tcnicos y
administrativos para la gestin. La estructura de la descentralizacin reconoce flujos razonables
y equitativos por estudiante, pero las condiciones de partida y el estado de la infraestructura
son desiguales entre las ciudades. Esto amerita la estructuracin de un programa de
mejoramiento de esta dimensin.
La cobertura de la proteccin en salud est muy asociada a la formalidad laboral (el rgimen
contributivo), y al desarrollo del rgimen subsidiado, que se aproximan en conjunto a la
universalidad. Una necesidad sera la ejecucin de un programa de apoyos institucionales
temporales y con temas especficos, que aseguren una afiliacin de al menos 95%. En todos los
casos, ciudades con cobertura revelada inferior a 90%, debern hacer esfuerzos especiales. Los
menores niveles de afiliacin (ms del 13% de la poblacin sin afiliacin) se presentan hoy en
Villavicencio, Santa Marta, Ccuta, Montera, Quibd, Cali, Popayn e Ibagu. El sector de la
salud est en proceso de reforma (POS amplio subsidiado, financiacin del aporte patronal, ley
de reforma en discusin).
Se proponen, para las ciudades que han logrado un cumplimiento de igualdad en el acceso a
derechos mnimos, esfuerzos diferenciados segn caractersticas regionales y poblacionales. Se
identifican como igualdades emergentes aspectos de calidad, tanto en educacin, como en
salud y provisin de servicios pblicos, adems de la necesidad de alcanzar la universalizacin de
la educacin post secundaria. En vivienda, se identifican aspectos de mejoramiento relacionados
con solucin de hacinamiento y materiales de la vivienda.
Existen una serie de derechos y logros sociales que no estn definidos en forma explcita, y el
alcance de universalidad es discutido; pero que al mismo tiempo se consideran esenciales desde
la perspectiva de la calidad de vida y de la insercin socioeconmica. Son los casos de la
educacin post secundaria, de las actividades de cuidado a las personas (valoradas por la
sociedad), de la vivienda, y los estndares mnimos de calidad relacionados con estos temas. Las
polticas nacionales y locales estn en la necesidad de impulsarlas, en forma diferenciada segn
objetivos y capacidades generales y locales.
La financiacin del gobierno central para estos propsitos (centrada en el SENA, la universidad
pblica y el crdito para estudios) se revela insuficiente. Resulta indispensable ampliar las
oportunidades para que se produzca una cobertura relevante (una meta de 80% en 10 aos,
crecer 5% por ao durante 10 aos), combinando estrategias de oferta y demanda, y de
financiacin, en alta sintona con las demandas predecibles del sistema productivo y con
formaciones que, en lo posible, permitan caminos profesionales flexibles hacia el futuro, y con
transmisin de conocimientos y prcticas especficas, con contenidos de competencias laborales
y sociales. Un programa de mejoramiento progresivo de las calidades en esta formacin es
importante.
Las innovaciones en la oferta de formacin tambin deben poner especial atencin pertinencia
de los contenidos y de las formas de impartirlos, con el fin de avanzar en mayor atractivo,
elemento fundamental en temas como el desaliento de los jvenes.
La situacin de pobreza por insuficiencia de ingresos est determinada por condiciones de corto
y de largo plazos. En el corto plazo resultan determinantes las condiciones de empleo (ingresos)
y la variacin de los precios de los bienes y servicios de la canasta bsica. En el largo plazo
resultan tambin determinantes los niveles de educacin (y productividad) y los demogrficos,
en particular el tamao del hogar.
17 Ver Felipe Targa, seccin del documento sobre TIC para Sistema de Ciudades.
La reduccin de la tasa de dependencia demogrfica es una gran oportunidad para reducir la
pobreza en los hogares y permitir que ellos consoliden su situacin econmica, para crear
proteccin y capacidad de desahorro cuando la tasa de dependencia (global y en el hogar)
vuelva a incrementarse por el aumento proporcional de la poblacin mayor.
Las condiciones generales del nivel de ocupacin tienen determinantes amplios, muchos de
ellos lejanos a las competencias polticas de las ciudades (poltica macroeconmica, comercial,
etc). Pero los administradores de las ciudades s pueden mejorar las condiciones de
empleabilidad y productividad de los trabajadores en aspectos como la formacin laboral, inicial
y continua (capacitacin y actualizacin profesional), en asocio con programas de informacin
sobre el mercado de trabajo (Tenjo, 2012) e iniciativas orientadas a transformar condiciones de
informalidad (contractual, trabajo independiente, pequeas unidades productivas), donde
existe un gran espacio para la innovacin en iniciativas pblicas orientadas, tanto para mejorar
el desempeo individual como colectivo en las actividades econmicas.
Es necesario que las ciudades cuenten con instrumentos y programas para promover la
productividad y el desarrollo de agrupaciones productivas diversas donde se desempean gran
parte de estos trabajadores18 con nfasis en aquellas de demuestren densidad, sostenibilidad.
En los ingresos de los hogares, particularmente entre los ms pobres, pesan de manera
importante el conjunto de las transferencias que provee el estado, ya sea en dinero o en
servicios, que tienen impacto en la reduccin de pobreza. En este sentido cuentan tambin las
polticas y acciones como la gratuidad educativa y de actividades recreativas, los bonos de
transporte, y las tarifas de los servicios pblicos con el subsidio cruzado que contempla.
La proporcin del gasto de la poblacin pobre y la no pobre tiene mayores diferencias entre
ciudades. Mientras los hogares pobres en Sincelejo destinan ms de 41% a gasto en alimentos
(1.8 veces la proporcin de gasto de los hogares no pobres), en Medelln este porcentaje es 26%
(slo 1.2 puntos porcentuales superior al de los hogares no pobres).
Por grupos de ciudades, las maduras registran la menor proporcin de gasto destinado a
alimentos, seguidas de las ciudades mayores. En las ciudades adultas, grandes y jvenes y las
adolescentes, la proporcin del gasto en alimentos es cercana a 29%, y ligeramente superior a
31% en las ciudades embrionarias.
En vivienda (24,6% de gastos a nivel nacional), los porcentajes ms altos de gasto se observan en
Valledupar, Quibd, Montera y Armenia, en donde los hogares destinan entre 28 y 29.5%. En
las grandes ciudades (Bogot, Medelln y Cali) el gasto en vivienda es similar al gasto en
alimentacin (25%).
Las inequidades entre hogares pobres y no pobres son menores en vivienda que en alimentos; la
proporcin del gasto que se destina a vivienda es similar en hogares pobres y no pobres. En
vivienda, las ciudades maduras mantienen la menor proporcin de gasto (24.7%), las siguen las
ciudades grandes y jvenes (25.2%), las maduras y las adolescentes (26%). En las ciudades
mayores los hogares destinan una alta proporcin del gasto a vivienda, cercano a 27%, y las
embrionarias, en donde hay un mayor porcentaje de hogares pobres, el gasto destinado a
vivienda es cercano a 28% (Grfico).
Es posible que las polticas pblicas logren mejorar la capacidad adquisitiva de los ingresos de
los pobres en las ciudades. Las polticas y acciones pueden mejorar la eficiencia en los sistemas
de provisin y distribucin de bienes a escala urbana, abaratando el nivel relativo de los precios
de los bienes y servicios de la canasta bsica, y en particular de los alimentos (50% del valor de
la canasta bsica de pobreza y casi 30% de la canasta bsica (Dane, IPC).
Una nueva dimensin que bien debe asumir la poltica social en la ciudad es mitigar las
condiciones de vulnerabilidad que enfrentan los hogares que transitan cerca de los niveles de
pobreza y han empezado a superar las condiciones de pobreza, pero que an no cuentan con
condiciones econmicas de sostenibilidad.
Las condiciones de pobreza econmica extrema son indignas e intolerables. Es verdad que la
proporcin de hogares con niveles de ingresos insuficientes para adquirir siquiera la canasta
bsica de alimentos se ha reducido en las ciudades en forma importante20. Dado que las
transformaciones positivas que se produzcan por el desarrollo econmico (empleo,
productividad), por el cambio demogrfico y en la educacin sern progresivas, es necesario
asegurar que las familias que viven en condicin de pobreza puedan mejorar su situacin
presente, posible mediante transferencias pblicas, y mejor si estn condicionadas a que se
invierta y se mejoren las condiciones de desarrollo.
La desigualdad de ingreso en las ciudades, al igual que en el pas, es bastante alta, lo que
incrementa los problemas de cohesin social, al tiempo que limita las posibilidades de desarrollo
econmico.
Son particularmente grandes las desigualdades (Gini superior a 0.5) en Armenia, Medelln,
Bogot, Pasto, Popayn, Manizales, Cali y Quibd. Las ciudades con menos desigualdad (inferior
a 0.47) son: Florencia, Bucaramanga, Sincelejo, Neiva y Villavicencio.
Una primera accin para mejorar la distribucin del ingreso en las ciudades es el incremento de
los ingresos de los hogares en los niveles inferiores. Para ello, es importante fortalecer los
programas de transferencias, subsidios, insercin laboral y acceso a activos (vivienda, crdito,
entre otros).
Pueden tener alto impacto los incentivos a la participacin laboral en Cartagena, Santa Marta y
Valledupar.
Se identifican las siguientes estrategias, las cuales deben promoverse para todos los grupos de
ciudades pero que requerirn una intensidad diferenciada de acuerdo a las caractersticas las
ciudades
Las ciudades mayores (Bogot, Medelln, Manizales, Pereira, Bucaramanga, Tunja), presentan el
bono demogrfico ms avanzado, con mayor dependencia demogrfica de mayores de 65 aos.
20
En 2011 solo 2% de las personas no logran este lmite en el conjunto de las 23 ciudades.
Cuentan con los mejores niveles de desarrollo social (pobreza monetaria y ciudadana,
condiciones de vivienda, cobertura de servicios pblicos y menos problemas de mercado de
trabajo).
Las ciudades maduras (Cali, Armenia), presentan un bono demogrfico relativamente avanzado,
con tendencia fuerte al envejecimiento. Sus niveles de desarrollo social son relativamente altos.
Sus retos generales son: consolidar los servicios sociales, mejoramiento de la calidad de la
educacin, algunos rezagos crticos. Fortalecimiento institucional de atencin, desarrollar
programas de cuidado para adultos mayores.
Las ciudades adultas (Ibagu, Neiva, Popayn y Pasto), estn en pleno bono demogrfico, con
necesidad de crecimiento y ahorro. Sus niveles de desarrollo social son relativamente altos, con
fortalezas en salud, educacin y coberturas de servicios pblicos. Son ciudades bastante
conectadas con la economa rural.
Sus retos generales son: consolidar los logros sociales (educacin), promover un desarrollo del
mercado de trabajo, con mayor calidad (formalidad, productividad), lograr mejores resultados
21
Estas constelaciones son favorables para la sociedad, ya que con el rejuvenecimiento de la poblacin
se favorece la sustentabilidad del financiamiento de la proteccin social en el mediano y largo plazo, al
modificarse el equilibrio entre la poblacin inserta laboralmente y la dependiente (Sojo, 2011, pg. 9 en
CEPAL, 2013).
en pobreza ciudadana y monetaria, iniciar programas de cuidado para adulto mayor y lograr una
consolidacin institucional.
Entre las particularidades: Ibagu tiene mayores tasas de dependencia; Neiva es la ms joven
entre ellas; Popayn enfrenta retos en pobreza econmica; y Pasto tiene retos en salud y
pobreza econmica.
Las ciudades grandes y jvenes (Cartagena, Ccuta , Barranquilla y Villavicencio) presentan altas
tasas de dependencia demogrfica, especialmente de menores (el bono apenas comienza). Son
ciudades dinmicas, con importantes deficiencias sociales, al igual que en calidad educativa, alta
informalidad laboral, y niveles de pobreza entre intermedios y altos.
Sus retos generales son: superar los dficit sociales importantes y lograr su universal oferta
educativa de calidad; el fortalecimiento institucional, en particular programas anti pobreza; un
dficit importante en vivienda y servicios pblicos (excepto Barranquilla); y definir rutas
productivas y de empleo, en medio de encontrar sinergias.
Entre las particularidades, se observa heterogeneidad institucional entre las ciudades de este
grupo. Adems, Barranquilla tendr un envejecimiento ms temprano, mientras Ccuta tiene los
mayores problemas de empleo.
Las ciudades adolescentes (Sincelejo, Florencia, Montera, Valledupar y Santa Marta) han
iniciado el periodo de bono demogrfico, y todava presentan altas tasas de dependencia de
menores. Con logros en algunas metas mnimas, presentan intensos problemas de pobreza
ciudadana y econmica, y dficit de vivienda y servicios pblicos, as como problemas de
mercado de trabajo.
Sus retos generales son: acelerar el cumplimiento de logros mnimos en servicios y capacidades
sociales, universalidad; anticiparse al aprovechamiento de bono (atencin al menor, educacin y
mejoramiento del empleo).
Estas ciudades deben reforzar las polticas dirigidas a cuidado, proteccin y educacin de la
niez: el cuidado de la primera infancia, extensin de la cobertura de enseanza inicial22, calidad
y pertinencia de la educacin, reducir el embarazo adolescente y romper la secuencia negativa
de fecundidad- pobreza exclusin.
Entre las Particularidades, Valledupar tiene mejores servicios pblico y Montera presenta alta
incidencia de la indigencia
Sus metas generales son: alcanzar metas mnimas de universalidad del desarrollo social (salud,
educacin, vivienda, servicios pblicos), hasta llegar a promedios urbanos de hoy. Inversin
importante en primera infancia, educacin y servicios pblicos. Enfrentar en forma estructural
los altos niveles de indigencia. Desarrollo de la institucionalidad.
El Cuadro 5 presenta una sistematizacin de las polticas diferenciadas por ciudades para las
diferentes dimensiones.
22
Con programas como De cero a siempre, que busca actuar de manera ms integral sobre las
condiciones de vida de los nios, compensa las carencias de hogares de menores recursos y facilita el
acceso al mercado laboral de las madres.
60
Tipo de ciudad
Mayores
Jvenes y Grandes Adolescentes
Dimensin Bogot, Tunja, Adultas
Maduras Barranquilla, Sincelejo, Florencia, Embrionarias
Bucaramanga, Ibagu, Neiva, Popayn
Cali y Armenia Cartagena, Ccuta y Montera, Valledupar y Quibd y Riohacha
Medelln, Pereira y y Pasto
Villavicencio Santa Marta
Manizales
Atraccin de jvenes
Polticas de juventud
para prolongar bono
Dficit de cobertura
Adecuada cobertura Adecuada cobertura Adecuada cobertura Dficit de cobertura Dficit de cobertura
Altas tasas de
Bajas tasas de Bajas tasas de Bajas tasas de Tasas medias de Tasas medias de
mortalidad infantil y
mortalidad infantil mortalidad infantil mortalidad infantil mortalidad infantil mortalidad infantil
materna
61
Baja cobertura de Baja cobertura Bajas coberturas
Mejor desempeo en Mejor desempeo en Alto porcentaje de
educacin media y educacin media educacin media y
coberturas y coberturas y NINI
superior Bajos rendimientos superior
rendimientos rendimientos Bajos rendimientos
Buenos rendimientos educativos Bajos rendimientos
educativos educativos educativos
Educacin educativos Alto porcentaje de NINI educativos
Fomentar la calidad
Ampliar cobertura
educacion media y Ampliar cobertura educacion media y superior
superior
Dficits significativos de
Hacinamiento acueducto y
Condiciones Condiciones Condiciones
Precariedad de la alcantarillado
habitacionales habitacionales habitacionales Hacinamiento
vivienda Hacinamiento
adecuadas adecuadas adecuadas
Dficits significativos Precariedad de la
Vivienda y vivienda
Servicios pblicos
Avanzar en la provisin
de servicios pblicos
Sostenibilidad Ampliar proyectos de vivienda nueva y de
bsicos
Fortalecer planificacion de las reas metropolitanas mejoramiento de vivienda
Disminuir el dficit
habitacional
Pobreza
Pobreza Pobreza Pobreza
Pobreza multidimensional por
Pobreza multidimensional multidimensional multidimensional por
multidimensional encima del promedio
multidimensional baja intermedio intermedia encima del promedio
Pobreza intermedia nacional
Rezagos crticos Dficit sociales nacional
multidimensional Logros precarios
Sostenibilidad Consolidar servicios sociales
Nuevas dimensiones Atencin integral para acceso a servicios sociales
del bienestar Reducir las brechas que persisten en algunos componentes de bienestar focalizados a la poblacin pobre
62
Pobreza por debajo Pobreza por encima Pobreza e indigencia
Pobreza por debajo del Pobreza por encima del Pobreza por encima del
del promedio del promedio por encima del
promedio nacional promedio nacional promedio nacional
nacional nacional promedio nacional
Pobreza monetaria
Construir rutas productivas y de empleo
Programas condicionados y focalizados a la
poblacin pobre
Informalidad Informalidad
Bajas ocupacin Informalidad Altas desocupacin
Informalidad Informalidad Informalidad
Altas desocupacin Bajo empleo asalariado femenina
Laboral total y de jvenes Bajo empleo asalariado
Formalizacin
Debilidades en el
Intermediacin Formalizacin
mercado de trabajo
Clusters
Bajo ndice de
desempeo
Desempeo institucional
institucional
Desempeo intermedio
Desempeo integral Desempeo integral Desempeo integral Bajo ndice de
institucional Alta dependencia de
alto alto alto desempeo fiscal
intermedio recursos de
Alta dependencia de
transferencias
Institucionalidad recursos de
transferencias
Diversidad
institucional
Consolidacin Consolidacin
Nuevas capacidades Fortalecimiento de Programas de desarrollo institucional local
institucional social institucional
capacidades
institucionales
63
2.5 CAPACIDADES INSTITUCIONALES GENERALES
Ante la multidimensionalidad del desarrollo, la visin y el alcance de las polticas pblicas deben
tener los atributos de ser intersectoriales e intergubernamentales. Un segundo atributo es la
sostenibilidad de las acciones (capacidad pblica, financiacin, continuidad).
En este sentido, y ante las competencias locales en aspectos esenciales de los logros sociales en
las ciudades, es definitivo emprender programas para fortalecer las estructuras sectoriales
locales (secretaras, agencias, otras), en forma diferenciada, a partir de diagnsticos finos. Estos
deben favorecer desarrollos diferenciados y autnomos. Estos programas deben estar asociados
con el montaje de instrumentos giles y flexibles (por ciudad, en el tiempo).
Todas las ciudades estn en la capacidad y necesidad de fortalecer los distintos mecanismos de
coordinacin institucional y programtica para los programas sociales, para privilegiar atencin
y logros ms integrales, que aumenten los impactos y oportunidad de las atenciones. Esto
demanda esfuerzos especiales en las ciudades en informacin de base y sobre actuaciones,
beneficiarios, etc, entre entidades de distintos sectores y entre las agencias nacionales y locales.
Incluso es deseable progresar en descentralizar muchas de las acciones de las agencias de
gobierno nacional (ICBF, SENA).
La disminucin de las brechas sociales en las diferentes regiones del pas y el aprovechamiento
de las condiciones actuales de la estructura de la poblacin para incrementar el desarrollo
64
implican poner en prctica un conjunto de polticas desde el nivel nacional en coordinacin con
las autoridades locales responsables de su gestin.
Este conjunto de polticas requiere la articulacin de las acciones del Estado, los hogares y las
comunidades para enfrentar problemas que exigen innovaciones radicales en las polticas
pblicas, mejores articulaciones de diferentes instancias nacionales, regionales o locales, y de
agentes pblicos, privados, familiares y comunitarios, para responder a la etapa de transicin
demogrfica en que se encuentran las ciudades, considerando las enormes diferencias entre
unas y otras.
65
3 POLTICAS SOCIALES DIFERENCIADAS E INTEGRALES23
El documento Polticas sociales diferenciadas para las ciudades de Colombia, plantea desafos
importantes en la formulacin de polticas sociales y laborales diferenciadas por grupos de
ciudades.
Actualmente son varias las iniciativas orientadas a un mejor conocimiento de las ciudades, sus
limitaciones y potencialidades, de tal forma que se logren mejores decisiones de poltica y se
oriente adecuadamente la inversin, ya sea privada o pblica. El Indice de Prosperidad Urbana -
IPU24 busca incorporar lo espacial a los mbitos socioeconmicos. Para ello considera cinco
dimensiones: productividad, infraestructura, calidad de vida, equidad, y medio ambiente
sostenible. El ejercicio tambin se hace para las 23 ciudades principales del pas, en razn a que
solo ellas tienen la informacin necesaria. Esto de hecho comprueba las dificultades que an
afronta Colombia en materia de informacin y cmo sta tambin se convierte en un factor de
exclusin.
Un primer aspecto es que, de las 23 ciudades, solamente seis son grandes, con ms de 900 mil
habitantes, diez son ciudades intermedias que tienen entre 300 mil y 900 mil habitantes, y las 7
restantes son pequeas con menos de 300 mil habitantes. Esto es importante en tanto el
estudio muestra que, de las 5 dimensiones, solo la productividad tiene relacin directa con el
tamao de la ciudad y, sin embargo, son las medianas y pequeas donde an los niveles de
pobreza son mayores y las oportunidades de empleo son ms reducidas. La mayor
productividad incide en otras dimensiones, y de ah que las ciudades grandes tengan el IPU ms
alto. Esto plantea un serio desafo, pues se reitera la conveniencia de trazar polticas que logren
aumentar la productividad, generar oportunidades de empleo e ingreso, y reducir pobreza, as el
tamao de la ciudad, como es el caso de las medianas y pequeas, sea una restriccin para el
logro de esos objetivos.
Bogot, Medelln, Bucaramanga, Tunja y Villavicencio son las ciudades con mayor productividad.
De hecho las economas de aglomeracin generan ms prosperidad. Sin embargo, tambin se
23
Seccin preparada por Consuelo Corredor Martnez
24
Este estudio fue presentado el 31 de octubre de 2014 por ONU-Habitat. Se trata de una medicin
multidimensional de la situacin de las ciudades para identificar oportunidades y potenciales reas de
intervencin. Ms de 300 ciudades lo han calculado, teniendo en consideracin cinco mbitos:
productividad, infraestructura, calidad de vida, equidad e inclusin social y sostenibilidad ambiental.
66
presentan enormes diferencias entre las reas consolidadas y las reas informales al interior de
todas las ciudades.
Para lograr aumentar los niveles de productividad, se requieren: una mayor articulacin
regional, mayor conectividad, planeacin urbana que propicie economas de aglomeracin
(densidades residenciales y concentracin de infraestructura) y diversificacin en los usos del
suelo (ONU Habitat, 2014).
Este estudio concluye que Colombia es un pas moderadamente slido, lo que significa que las
5 dimensiones no se desarrollan armnicamente; que las instituciones y marcos regulatorios
estn en proceso de construccin pues tienen importantes rezagos histricos, pero hay
creatividad; que la planeacin de las economas locales se debe vigorizar, que las externalidades
positivas de alguna manera compensan las negativas y que es imperativo cerrar las brechas
urbano-rurales.
Este estudio aporta un conocimiento detallado sobre la dinmica de las ciudades, en particular
en materia de calidad de vida y equidad, pues comprometen la salud, la educacin, la vivienda,
el espacio pblico y la seguridad. Igualmente importante es su relacin con la dimensin de
productividad, pues la generacin de oportunidades de ingreso y de empleo son sustanciales
para la calidad de vida, y por supuesto, para reducir la pobreza econmica y lograr una inclusin
productiva, lo que implica condiciones dignas de trabajo.
Una variable de gran inters es la vivienda, pues sus condiciones afectan la productividad, el
ndice de infraestructura, del medio ambiente, la equidad y la calidad de vida. Ms
exactamente, la importante existencia de tugurios, pues el 14% de las personas que viven en las
23 ciudades, viven en tugurios: 50% de ellas en las ciudades pequeas y el 20% en las medianas
y en las grandes el 30%.
Como bien lo seala el trpode de la prosperidad, uno de los retos del pas es fortalecer su
institucionalidad, lo cual se confirma con los resultados recientes del Indice Global de
67
Competitividad del Foro Econmico Mundial25, segn el cual entre 2010 y 2014 Colombia
desmejor su posicin, pues pas del puesto 68 entre 139 pases al puesto 66 entre 144 pases.
Entre los factores ms explicativos de esta situacin est el ambiente institucional por cuanto
ste incide en la competitividad y la dinmica del crecimiento, e incluye aspectos como:
confianza en las instituciones pblicas, independencia judicial, transparencia en las polticas
pblicas, entre otros.
Por lo anterior, bien podra afirmarse que los problemas ms relevantes que se presentan en
algunos grupos de ciudades estn asociados a los dficit que presentan en sus capacidades
institucionales, polticas y de gestin, a pesar de que muchas veces se invoca como factor ms
explicativo la estrechez de recursos financieros.
Las distintas propuestas de polticas que se plantearn parten de la consideracin de que ellas
solo podrn ser robustas y efectivas si se superan los dficit enunciados. La apuesta es lograr
unas polticas integrales que superen la mera intersectorialidad, interinstitucionalidad y
transversalidad, tantas veces invocada, pero con enormes dificultades para su implementacin.
No menos importante es lograr una mayor fortaleza tcnica y administrativa que permita una
mejor formulacin de polticas, planes y programas, y que su ejecucin sea eficaz, eficiente y
transparente.
En los diferentes anlisis que se realizan sobre las barreras que tiene el pas en materia de
desarrollo, de polticas econmicas y sociales, siempre se identifica la debilidad institucional
como una de ellas. El Indice de Prosperidad Urbana para las 23 principales ciudades
colombianas (UN Habitat) seala cmo los retos de cara a la paz y la reconciliacin hacen an
ms relevantes los roles de las autoridades nacionales y territoriales para atender las causas
estructurales de la inequidad y la exclusin, y para cerrar las brechas urbano rurales que han
marcado la historia del pas. Estos retos no podrn abordarse si no se identifican las principales
debilidades institucionales y se avanza hacia formas de relacionamiento ms autnomas y
concertadas desde la nacin con los territorios, as como de los diferentes actores al interior de
stos. Igualmente importantes son las relaciones entre ciudades, y entre las ciudades y sus reas
metropolitanas o reas de influencia.
26
Ver Corredor C (2013): Propuesta de Poltica para la generacin de empleo e ingresos para PPED y lineamientos
en materia de gestin, rutas de intervencin y ajuste programas. USAID-DPS, en el marco de la Misin para las
Polticas de Generacin de empleo e ingresos para PPEV. Bogot
69
o Poca coordinacin interinstitucional con los territorios
o Incipiente descentralizacin, en tanto en el mejor de los casos se ha dado una
desconcentracin de funciones, que muchas veces no va acompaada de los adecuados
procesos de capacitacin, asistencia tcnica, ni de los recursos suficientes para su
ejecucin
o Falta de claridad en la distribucin de competencias y duplicidad de funciones
o El poco conocimiento de las dinmicas y apuestas regionales
o Tratamiento igual a regiones desiguales
o La formulacin de polticas desde el centro, y la prevalencia de los programas ms que de
polticas
o La oferta programtica es ms de carcter institucional y no responde a las demandas
regionales
o La falta de continuidad de polticas y programas ante los cambios de gobierno
o En algunos casos, la alta movilidad de los funcionarios de alto rango en la administracin
pblica, lo cual dificulta la continuidad y avance de los procesos
o Debilidad, en la mayor parte de los casos, en los sistemas de informacin, monitoreo y
seguimiento, que orienten las decisiones de poltica y de inversin y que permitan hacer
ajustes pertinentes y oportunos.
70
Principales debilidades institucionales en el nivel territorial
71
o La falta de continuidad de las polticas y programas ante los cambios de gobierno, en
tanto ellos se asocian con los intereses polticos del mandatario de turno, sin valorar su
conveniencia para la ciudad
o Los frecuentes relevos de funcionarios de la administracin pblica con lo cual se
retrasan los procesos; su importancia y compromiso vara en forma considerable
o La intervencin de la Nacin en los territorios a travs de operadores de programas que
muchas veces son ajenos al territorio, desconocen el entorno y no contribuyen a crear
capacidades locales
o Limitado margen de accin por la inflexibilidad de las polticas y de los programas
diseados desde el centro
A continuacin se proponen algunos lineamientos tiles para identificar las estrategias que
coadyuven a superar las limitaciones en lo institucional:
72
ciudades no son entes aislados y autrquicos; muchas de sus potencialidades pueden
tener un mejor desarrollo en articulacin con sus reas circundantes y aportar al cierre
de las brechas urbano rurales. Incluso, la articulacin conviene con otras ciudades
prximas para adelantar proyectos de inters y de beneficio comn (infraestructura
social, infraestructura fsica, conectividad, etc).
Conviene hacer una lectura estratgica del territorio, con participacin de actores
pblicos, privados y lderes ciudadanos, para identificar potencialidades y retos y
plantear hiptesis de accin que deben ser concertadas y ejecutadas en forma
compartida.
Otorgar una mayor autonoma local y propiciar un mayor empoderamiento; mejorar la
gestin para cerrar las brechas entre formulacin y ejecucin; y contar con adecuados
sistemas de seguimiento que permitan hacer los ajustes de manera tcnica y oportuna.
Contar con asistencia tcnica pertinente y de calidad para crear capacidades locales y
promover la innovacin social, con lo cual se trasciende la mera desconcentracin de
funciones.
Fortalecer las instancias e instrumentos de la planeacin territorial que permitan la
construccin de escenarios de corto, mediano y largo plazo
Propiciar la participacin y apropiacin de las polticas en los territorios y exigir la
rendicin de cuentas por parte de todas las instancias en las que la ciudadana ha
delegado su confianza y representacin
Mayor articulacin y sinergias entre los niveles nacional, regional y local, en especial a
travs de instancias que sean estratgicas para el territorio, que permitan una
intervencin ms integral, que no reproduzcan la duplicidad de funciones, no desgasten
a los actores locales, y que estos tengan poder de decisin en beneficio del territorio
Fortalecimiento de las administraciones regionales y locales en recurso humano,
organizacional, en capacidad tcnica, de gestin y financiera, para la implementacin y
desarrollo de las polticas, planes y programas
Promover y articular las alianzas pblico-privadas y de la cooperacin internacional
(administraciones pblicas, gremios, cmaras de comercio, cajas de compensacin,
ONG, IES e IETDH, agencias)
Identificacin de las iniciativas locales y regionales, y bsqueda de sinergias tcnicas y
financieras
Instancias colectivas para la identificacin de programas robustos e integrales que
tengan mayor impacto
Planes de accin que concreten las responsabilidades programticas, permitan el
seguimiento y faciliten la transparencia en la rendicin de cuentas
Gestionar la inclusin consistente de los programas y proyectos en los planes de
desarrollo, en los planes regionales de competitividad, en los planes locales de empleo,
y en general en las apuestas concertadas y colectivas de ciudad, ojal con perspectiva
regional
73
Agenda: Cmo contribuir a conformar regin? Cmo cerrar las brechas urbano rurales y
entre municipios? Cmo fortalecer la institucionalidad? Cmo crear autonoma local? Cmo
construir capacidades locales? Cmo lograr que el diseo de programas en el nivel territorial,
atendiendo las orientaciones de poltica nacional, cuando sea el caso, y respondiendo a las
dinmicas e iniciativas concertadas en lo regional?
Una segunda limitacin que existe en el pas, es que en la formulacin de las polticas no se
tiene una lectura estratgica, y se adoptan acciones parciales y desarticuladas entre los
diferentes componentes.
Esto deriva en gran medida de la conformacin sectorial del sector pblico, en el cual cada una
de las entidades tiene una misin asignada y una partida presupuestal para responder por sus
compromisos, a pesar de que muchos de ellos comprometan en forma importante a otras
entidades.
Las polticas laborales estn divorciadas de las polticas educativas. No se trabaja de manera
conjunta para lograr la articulacin entre la educacin vocacional media y las oportunidades en
niveles tcnico y tecnolgico, de acuerdo con los requerimientos locales del mercado de trabajo
y pocas veces se tiene como apuesta comn reducir la presin sobre el mercado laboral a partir
de polticas de retencin escolar, mejorando la pertinencia de la formacin que se imparte. La
formacin tcnica FTDH sigue bajo la tutela del Ministerio de Educacin, sin una articulacin con
el Ministerio de Trabajo, y lo propio ocurre con las IETDH. Por su parte, el SENA, de forma
independiente y autnoma define la oferta programtica y los requisitos de acceso a sus
servicios, con poca consulta de las demandas concretas de formacin identificadas por el
Ministerio de Trabajo o desde las direcciones territoriales.
74
En relacin con las polticas sociales, en particular las dirigidas a poblacin en pobreza extrema
y vctima PPEV-, ha sido importante la creacin del sector de inclusin social y la
reconciliacin (Decreto Ley 4155 de 2011), en cabeza del Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social DPS-, con el ICBF como entidad adscrita, y cuatro Unidades Administrativas
Especiales. Sin embargo cada una de las entidades adelanta sus compromisos y no hay un
trabajo concertado en lo poblacional y territorial, a pesar de que su propsito es liderar las
polticas de Estado conducentes a superar la pobreza, mejorar la equidad, atender a los nios y
nias desde su gestacin hasta la adolescencia, y reparar a las vctimas del conflicto armado,
entre otros.
75
3.3 DOS ATRIBUTOS COMO MARCO DE LAS POLTICAS
Algo similar ocurre con la diferenciacin territorial, si bien en este caso hay ms avances, en
tanto la evidencia de la heterogeneidad regional en el pas es contundente; sin embargo an se
persiste en formulaciones de poltica centralizadas y en un tratamiento homogneo a tan
diversas realidades.
La mirada territorial permite tomar en consideracin las particularidades del contexto local en
los mbitos regional y nacional, para as superar las limitaciones y aprovechar sus
potencialidades. Las dinmicas econmicas y sociales estn claramente articuladas, pues los
buenos resultados en uno y otro mbito se impactan mutuamente
76
Adoptar la perspectiva territorial en la formulacin e implementacin de las polticas tiene un
enorme el valor agregado27:
La integralidad de las polticas es pertinente cuando pretenden trazar lineamientos para superar
problemas de carcter multidimensional y multicausal, como son las polticas sociales y las
polticas laborales. Esta integralidad se vuelve imperativa en consonancia con la conveniencia de
adoptar la doble perspectiva poblacional y territorial en su formulacin y ejecucin, pues los
27
Ver Corredor C (2010): La Poltica Social en clave de Derechos. Ed. Universidad Nacional de Colombia.
Bogot; Corredor C (2013), op.cit
77
sujetos y los lugares que habitan son escenarios de enorme complejidad, donde confluyen
mltiples factores y se expresan los ms diversos intereses.
En este propsito, la conformacin de redes son una forma interesante y efectiva de gestin y
de intervencin para apuntarle a objetivos comunes. La lectura compartida de una realidad
determinada conduce a identificar prioridades y jerarquas que deben ser abordadas desde una
poltica integral, que exprese una comunidad de intereses, que sea un referente para movilizar
actores y lograr el compromiso en torno a una agenda comn, a unos planes y programas de
accin conjunta, y a una asignacin ms eficiente y de mayor impacto en resultados.
No menos importante es apostar a construir indicadores que den cuenta, en lo posible, de esa
integralidad, considerando los procesos, los productos y los resultados que permitan las tareas
de monitoreo, evaluacin y seguimiento peridicos, de forma que se puedan hacer las
concertaciones necesarias y los ajustes pertinentes.
En el mbito territorial
78
Como se argument, la poltica social requiere de una perspectiva territorial, dada la
heterogeneidad que implica modalidades diferentes de intervencin, lo cual conduce a delimitar
un espacio y localizar el mbito de las acciones que se definan como ms pertinentes. No es lo
mismo si se trata de escenarios urbanos o rurales, si se trata de concentraciones de poblacin
con caractersticas similares, o de poblaciones que a pesar de compartir un mismo espacio fsico
tienen caractersticas socioeconmicas muy diferenciadas, como en ciudades que an presentan
alta incidencia de pobreza y alta recepcin de poblacin desplazada y vctima.
Para formular polticas integrales con perspectiva territorial, vale la pena tener en consideracin
algunos aspectos: la disponibilidad de recursos naturales, humanos, econmicos, sociales,
culturales, tcnicos y financieros; el grado de homogeneidad o heterogeneidad (situaciones
dispares de produccin y distribucin de recursos y equipamientos entre diferentes colectivos,
etnias o comunidades, o en el nivel de capacitacin y organizacin); la coincidencia o no del
territorio con las divisiones poltico- administrativas (que puede conducir a una mayor
legitimacin de actores, pero tambin a un mayor peso de las instancias y polticas verticales); la
identidad, uso y apropiacin del territorio (habitantes de vieja data o recin llegados, existencia
de elementos simblicos de identidad colectiva, vnculos permanentes con otros territorios)28.
28
Ramrez, Clara (2005): Elementos para el diseo de una Poltica Social Integral. En Departamento
Administrativo de Bienestar Social DABS-. Plan Estratgico 2004-2008 Bogot. Ediciones Atropos
79
o La formulacin de polticas debe tener en consideracin los mbitos poltico, econmico,
cultural e institucional
o El diseo de polticas y estrategias debe contemplar una planeacin de corto, mediano y
largo plazo, que permita continuidad en la gestin y en las asignaciones presupuestales
o Fomentar un mercado local de proveedores de servicios con perspectiva integral y arraigo
territorial. Se trata de contar con socios estratgicos para el desarrollo local y regional, y no
meramente operadores. Se trata de mejorar la calidad y dejar instaladas capacidades, ojal
regionales
o Mejorar los sistemas de informacin, es especial a travs de los observatorio regional del
mercado de trabajo ORMET para conocer mejor las dinmicas socioeconmicas y laborales
locales
o Fomentar las alianzas pblico-privadas, en especial en materia de ampliacin de
oportunidades de generacin de empleo e ingreso
En el mbito poblacional
o Pobreza. El comportamiento del IPM muestra que las variables con mayor peso explicativo
son: trabajo informal, asociado a la baja formacin, lo que se comprueba y asocia con el
bajo logro educativo, el analfabetismo, la alta dependencia econmica y las bajas
condiciones de la vivienda. Estos deben ser los mayores nfasis de las ciudades que tienen
una incidencia de la pobreza mayor al promedio nacional.
o Levantar mapas de servicios sociales, pblicos y privados, con el fin de dar a conocer la
oferta de servicios y facilitar el acceso a ellos. Estos mapas deben contener, por lo menos:
el tipo de servicio, a quien est dirigido, las acciones que comprende, cmo se puede
acceder al servicio (donde, requisitos). La ruta de acceso es fundamental, por lo que se
requiere una capacitacin a los responsables dar la informacin, las orientaciones y
canalizar o referenciar las demandas. Esto es urgente en las ciudades con niveles de
pobreza mayores al promedio y con una institucionalidad no muy robusta.
o Polticas integrales para la primera infancia en todas las ciudades, con mayor nfasis en las
que hasta ahora comienzan el bono demogrfico o no ha iniciado y presentan una alta
dependencia de menores de 15 aos
80
Crear incentivos para combatir la desercin y aumentar la retencin escolar,
como los subsidios condicionados para los grados 10 y 11. De esta forma
tambin se contribuye a reducir la presin sobre el mercado laboral. La poltica
nacional bien podra seguir la apuesta de Bogot (2004-2007): Nios y nias a
la escuela adultos al trabajo.
En la salud sexual y reproductiva, no son suficientes las campaas de
sensibilizacin, sino estrategias que ofrezcan oportunidades de crecimiento
personal y ocupacional que hagan evidente la conveniencia de evitar la
reproduccin intergeneracional de la pobreza y las ventajas de una maternidad
y paternidad adultas y por eleccin. Estas estrategias deben abordar distintas
acciones tendientes a ofrecer oportunidades integrales, tales como: educacin
sexual, formacin para el trabajo, alimentacin y nutricin en especial para
madres gestantes y lactantes-, acceso de los pequeos a programas de primera
infancia.
Promover las escuelas taller que proporcionan formacin integral, tcnica y
artstica en diversos campos de la cultura y el patrimonio, con importantes
resultados en emprendimientos y en vinculacin formal a artes y oficios.
o Para los mayores de 60 aos sin pensin, ampliar cobertura de subsidios monetarios,
programas de alimentacin y recreacin, lo que reducira gastos en cuidado y salud, y
mejorara situaciones de pobreza.
o Para las mujeres: formular polticas integrales que apunten a reconocer y a valorar las
labores de cuidado social, superar la discriminacin laboral y en las remuneraciones,
eliminar la violencia intrafamiliar y sexual. El Servicio Pblico de Empleo SPE debe ofrecer
servicios complementarios y habilitantes. En este caso los complementarios son
fundamentales pues permiten resolver la atencin de deberes que tradicionalmente se le
asignan a las mujeres y que les impiden adelantar su ciclo escolar, su formacin para el
trabajo o su insercin productiva. Es el caso del cuidado de los nios, nias y ancianos o
personas enfermas o en discapacidad, as como la atencin a las tareas domsticas.
81
Una de las principales barreras para acceder al mercado laboral en condiciones dignas, es el
bajo nivel de educacin y/o de formacin para el trabajo, pues ello deriva en la falta de
competencias, destrezas o habilidades para desempear una ocupacin. Los grupos
poblacionales que estn en situacin de pobreza y de vulnerabilidad son los ms excluidos de las
oportunidades laborales, principalmente por sus dificultades para acceder a la educacin
formal, y por ello la formacin para el trabajo se convierte en un imperativo. Esta formacin
muchas veces requiere de programas a la medida, pues no tienen las competencias bsicas de
lecto-escritura o de matemticas para tener un adecuado rendimiento. Igualmente, la
formacin para el trabajo resulta pertinente para las personas con educacin formal y
experiencia laboral, que requieren de procesos de recalificacin, ya sea por cambios
tecnolgicos fuertes en sus reas de desempeo o por periodos prolongados de desempleo29.
Uno de los aspectos que merece mayor atencin es la enorme heterogeneidad de las
instituciones de educacin superior IES en particular de las instituciones de educacin para el
trabajo y el desarrollo humano IETDH; en calidad y pertinencia, que perpetan la inequidad, la
informalidad y las actividades con baj nivel agregado, lo cual pone en riesgo los esfuerzos
(individuales y colectivos) y recursos destinados a una mejor formacin.
Sugerencias de poltica:
29
Corredor C (2013): El componente de formacin en el SPE. Concepto elaborado en el PNUD para el Ministerio de
Trabajo. Bogot
82
o La orientacin vocacional debe ser pertinente y se debe brindar orientacin ocupacional o
profesional desde los grados 10 y 11, as como tambin a los buscadores de empleo, por
parte de las entidades que ofrecen la capacitacin.
o La FTDH debe ofrecer la posibilidad de formar para la empleabilidad o para el
emprendimiento.
o Se debe tener una orientacin calificada para identificar la opcin de mayor conveniencia
para la persona que busca la formacin. Segn los grupos poblacionales se debe prever la
orientacin personalizada.
o La FTDH debe evitar el desfase entre competencias y destrezas.
o Incentivar la oferta de programas y la inscripcin en reas pertinentes de acuerdo con los
intereses de los demandantes y de los potenciales territoriales.
o Flexibilizar la jornada, la intensidad horaria y las metodologas, de forma que resulten ms
adecuadas para el alcance de las competencias buscadas, segn el grado alcanzado y las
experticias adquiridas.
o Fortalecer y diversificar los procesos de certificacin de competencias, importantes como
seal de mercado, pues indica al empleador que el trabajador tiene los requisitos
buscados por su empresa, con lo cual se reducen los costos de transaccin dado que se
dispone de la informacin adecuada. Adicionalmente se convierte en un estmulo para
que la persona contine en procesos de formacin al ver que redunda en mejores
oportunidades laborales30.
o Acreditacin de las IES, en particular las IETDH, por el enorme dficit cuantitativo y
cualitativo, la gran concentracin, las diferencias en calidad, y la mnima acreditacin en
programas e instituciones31.
o Contar con mecanismos que permitan conocer la calidad y pertinencia de las instituciones
y los programas ofrecidos, mediante procesos de certificacin. Podra ser un escalafn de
instituciones, que conformen un banco, el cual sera de enorme importancia para quienes
30
El Ministerio de Trabajo es el responsable de trazar los lineamientos del esquema nacional de certificacin, segn
la Ley 1636 de 2012. El Ministerio seala las deficiencias institucionales para atender estas demandas, que no
provienen de todos los sectores. Por ejemplo, el trabajo en alturas que requiere esta certificacin; en 2012 el SENA
indicaba que tardara ms de 20 aos en otorgar las certificaciones demandadas. Hasta ese ao el SENA haba
certificado 15.625 personas en trabajo seguro en alturas, lo que correspondera al 1,3% de la demanda potencial en
construccin. Ver COMISIN INTERSECTORIAL PARA LA GESTIN DE RECURSO HUMANO- CIGERH Modelo de
certificacin de competencias. Hallazgos y consideraciones de poltica. Diana I Crdenas, Directora de Movilidad y
Formacin para el Trabajo.
31
Este punto se desarrolla con amplitud en Corredor (2013) USAID. All se muestra la alta concentracin de IEFTDH.
Existen 2603 instituciones que ofertan 12866 programas. Valle, Antioquia y Bogot concentran el 38%. Santander,
Cundinamarca, Atlntico y Meta el 19.8%. Es decir que en 7 departamentos (de 34) se concentra el 60% de la IETDH.
Por su parte, en Crdoba, Caldas, Nario y Boyac solo est el 10%, y en el extremo inferior Guaviare, Arauca y
Choco con tan solo el 1%.
83
demandan formacin, institucional o individualmente, para los entes de gobierno, en
tanto orientaran la seleccin de instituciones con las cuales hacer acuerdos, convenios o
contratos. Las instituciones ms calificadas podran adelantar los procesos de
certificacin, con lo cual se ampliara el portafolio de entidades autorizadas para ello32.
o Disear procesos de acreditacin y certificacin para las instituciones de FTDH y para las
que imparten formacin T&T, teniendo en consideracin los estndares mnimos y los
especficos segn el rea de que se trate. Para incentivar a las instituciones a iniciar estos
procesos se pueden establecer aportes monetarios o en especie que coadyuven a cumplir
requisitos en el marco de un plan de mejoramiento con objetivos, resultados y tiempos
precisos.
o Diferenciar las oportunidades de formacin complementaria (cursos inferiores a 300
horas) y de formacin titulada a nivel semi-calificado (300 a 840 horas, ms 100 de
emprendimiento o competencias para el empleo), y de certificacin de competencias, de
tal forma que las personas puedan optar por la que le sea ms conveniente. El
desconocimiento de estas opciones muchas veces ocasionan que los jvenes se ausenten
definitivamente de las oportunidades de formacin formal y no formal.
Es importante insistir en lograr una mayor pertinencia en la FTDH, lo que significa trascender la
prctica de estructurar la oferta programtica a partir de lo que pueden ofrecer las
instituciones, o por la demanda de quienes ofertan su mano de obra; es decir por sus intereses
o experiencias personales. La definicin de la oferta debe atender a las competencias,
habilidades y experticia de quienes ofrecen su mano de obra, de las competencias, destrezas y
habilidades requeridas por los demandantes de trabajo, y de la identificacin de los sectores
promisorios para las oportunidades de empleo e ingreso en el territorio. En ello las alianzas
estratgicas y las distintas instancias deben ser identificadas y articuladas33.
32
En esta direccin resulta de inters el proyecto que el Ministerio de Educacin adelanta para el Diseo y
formulacin de los referentes de calidad y la propuesta de criterios para evaluar las condiciones de calidad dentro
del sistema de aseguramiento de la calidad para la formacin para el trabajo y el desarrollo humano. En este
nuevo modelo de aseguramiento de la calidad de la ETDH, se identifican dos niveles: uno obligatorio, que regula
aspectos relacionados con licenciamiento de instituciones, aprobacin y renovacin de registros de programas; y
otro de carcter voluntario de acreditacin, en el que se desarrolla el proceso de certificacin de calidad a travs
mecanismos de evaluacin y promocin de la calidad del sector. Valdra la pena examinar la conveniencia del
carcter voluntario de la acreditacin, o en su lugar establecer incentivos de inters para la entidades, ms all
del reconocimiento. Corredor 2013 op.cit p.15
33
Cartagena y de Medelln tienen buenas prcticas. En Cartagena, en el proyecto DEI- PNUD, se cre la Red de
inclusin productiva (2010), que agrupa diversas entidades e instituciones cuyo quehacer le apuesta a la inclusin.
Tienen 5 mesas temticas de trabajo: formacin para el trabajo y vinculacin laboral, emprendimiento y acceso a
mercados, microfinanzas, innovacin y tecnologa y alianzas pblicas y privadas.
En Medelln son numerosas las instancias para la articulacin y apuesta colectiva: en las subregiones hay mesas de
universidad, empresa y estado para el anlisis de la pertinencia en la educacin. Hay una Mesa departamental de
84
formalizacin y empleo a la cual est ligado el ORMET; Mintrabajo tiene la secretara tcnica. Desde all se hace la
planeacin del Observatorio. Hay un plan departamental de empleo hecho por FUPAD. Hay un Consejo municipal
de empleo creado por Acuerdo 2010. En el Concejo Municipal ahora pasa a segundo debate la poltica pblica de
empleo decente.
85
Recuadro 3. Pocos Centros de Educacin Superior
Universidad 31 49 1 81
Institucin 15 93 12 120
Universitaria/ Escuela
tecnolgica
Institucin 6 38 6 50
Tecnolgica
Institucin Tcnica 9 28 0 37
Profesional
La concentracin de las IETDH es alarmante: existen 2603 instituciones que ofertan 12866
programas. En Valle, Antioquia y Bogot, en su orden, est el 38% de las Instituciones y en
Santander, Cundinamarca, Atlntico y Meta, el 19.8% del total, lo que significa que en 7
departamentos de 34, se concentra prcticamente el 60% de las IETDH. En un nivel cercano
al 10% del total se concentran las instituciones en Crdoba, Caldas, Nario y Boyac,
mientras que en Guaviare, Arauca, Choco sumados, no alcanzan a representar el 1% del
total nacional. Ms exigua es la situacin en Vaups, San Andrs y Amazonas
Solo 150 entidades estn certificadas NTC (Normas Tcnicas Colombianas), las cuales
ofertan 667 programas, especialmente como Tcnicos Laborales y tienen presencia solo en
22 departamentos y ms exactamente en 43 municipios del pas, principalmente en ciudades
capitales, as: Bogot (21), Medelln (19), Cali (11), Barranquilla (10), Cartagena (6), Pereira
Fuente: Corredor
(6). Le siguen conet.cinco
al. (2013)
(5) instituciones, Montera, Bucaramanga, Rionegro. Con cuatro (4),
Ibagu, Armenia, Valledupar, Manizales y Neiva. Con tres (3), Barrancabermeja, Envigado,
Villavicencio, Sincelejo y Neiva. Con dos (2) Ccuta, Popayn, y Sogamoso y con una (1)
institucin acreditada Girardota, Arauca, Apartad, Espinal Girardot, Melgar, Itag, La Ceja,
Bello, Calarc, Chiquinquir, Faca, Barrancas y Cinaga, Saravena, Lbano, Palmira, Tulu,
86
Funza y Sabaneta (SIET. Observatorio Laboral para la Educacin, Mineducacin).
Con relacin al Mercado de Trabajo
En esta direccin cobran importancia los Observatorios Regionales del Mercado de Trabajo
ORMET-, apoyados por el Ministerio de Trabajo, para que contribuyan a trazar rutas de
identificacin de la demanda actual y futura, los sectores promisorios, las cadenas de valor, los
perfiles ocupacionales, y las competencias requeridas, y as hacer gestin para incidir en los
contenidos programticos que ofertan las IETDH34. Es muy importante que los ORMET trabajen
muy de cerca con las Mesas Regionales del Sena, para identificar reas de formacin
pertinentes, no solo actuales sino en el mediano plazo, de acuerdo con las apuestas locales y
regionales.
34
Como lo ilustr en el concepto mencionado, la importancia de los ORMET se puede apreciar en el caso de
Medelln, donde el ORMET inici en octubre de 2012, y a pesar del corto tiempo dada la calidad de las instituciones
que lo conforman, los resultados son muy interesantes y se materializan en cuatro productos: 1. marco conceptual
del ORMET y se recomiendan lneas de estudio y escenarios de corto y mediano plazo para Medelln y el rea
metropolitana. 2. Diagnstico de brechas entre hombres y mujeres en (16) comunas. 3. U de Antioquia
Caracterizacin del mercado de trabajo en su regiones, anlisis y publicacin y comparan con Medelln. 4. Uraba -
Antioquia hicieron la caracterizacin. Todos en proceso de publicacin.
87
provisin de bienes y servicios de consumo. De esta forma se generan efectos
multiplicadores de la inversin pblica.
o En muchos casos es evidente el desfase entre las competencias que requieren los
empresarios y las que tienen los buscadores de empleo. Por ello es de enorme utilidad
estudiar e identificar los perfiles ocupacionales en el contexto local y regional, teniendo
en cuenta la dinmica territorial y la diversidad poblacional. Se trata de identificar las
caractersticas de la oferta de trabajo y sus potencialidades; conocer los requerimientos
de la demanda de trabajo con el fin de identificar las oportunidades de inclusin
productiva; identificar la oferta de formacin para el trabajo (formal y no formal) y
analizar si es pertinente para las oportunidades derivadas de la armonizacin entre la
oferta y la demanda; gestionar ajustes en los contenidos y en la superacin de las
barreras a la entrada a los distintos procesos de formacin. Los perfiles se pueden
adelantar para poblaciones especficas, para sectores promisorios, o por concentracin de
oportunidades35.
o Ampliar el portafolio de oportunidades de generacin de ingresos. Ofrecer rutas de
empleabilidad, emprendimiento, programas de desarrollo de proveedores y de negocios
inclusivos. Si se articulan estas oportunidades con iniciativas locales de los planes de
desarrollo municipal, regional, con los planes regionales de competitividad, y los planes
regionales y locales de empleo, es posible que los resultados sean de mayor impacto y
sostenibilidad.
o Crear redes de inclusin productiva que permitan aunar esfuerzos y promover las alianzas
pblico-privadas. En las redes se pueden identificar los requerimientos actuales y futuros
de mano de obra y de provisin de servicios e insumos.
o Formular planes de accin concertados, aprovechar los contratos plan, proyectos
financiados con regalas, PRC, planes departamentales y locales de empleo.
o Las ciudades con reas metropolitanas tienen una oportunidad para mejorar la
competitividad y productividad y ampliar las posibilidades de generacin de empleo e
ingreso, vinculando iniciativas urbanas con encadenamientos productivos rurales.
o Informacin y fomento a las oportunidades de inclusin productiva, tanto pblicas como
privadas.
35
En el PNUD se han adelantado estudios de perfiles ocupacionales. Desde el Proyecto ORMET se sigue esta
iniciativa, y se cuenta con 21 estudios. Son distintas las modalidades que se han ido perfilando: convenios de
cooperacin con entes territoriales departamentales o municipales, por poblaciones especficas (mototaxistas,
recicladores, jvenes), por sectores promisorios (turismo, agroalimentario, infraestructura), por iniciativa sectorial
(Automotor - Fundacin Chevrolet), por concentracin de oportunidades (zonas francas). Ver Corredor, 2013.
88
o Las polticas laborales deben diferenciar el desempleo estructural y el desempleo
coyuntural, pues en el primer caso se requiere de formacin y gestin para el empleo,
mientras que en el segundo lo ms importante es la intermediacin laboral.
o Promover y apoyar la formulacin de polticas de inclusin productiva, diferenciadas por
poblaciones y por territorio, en escenarios de competitividad, productividad y
sostenibilidad.
o El Servicio Pblico de Empleo SPE creado mediante Decreto 722 del 15 de abril de 2013 es
una valiosa oportunidad, si se concibe como un espacio de encuentro, articulacin y
concertacin de acciones entre todos los agentes del mercado de trabajo, de los diversos
niveles de gobierno, y los de carcter pblico y privado, para movilizar los recursos
disponibles, tanto de servicios como financieros, que permitan ampliar las oportunidades
de empleo e ingreso para la poblacin en edad de trabajar que busca una ocupacin (ver
Corredor, 2013).
Los SPE no pueden ofrecer slo servicios blandos, como diligenciar hojas de vida. Tienen
que hacer gestin, lo que implica contar con portafolios para formacin previendo
servicios habilitantes (lecto-escritura, matemticas, libreta militar) y complementarios
(acceso de los nios a programas de primera infancia o a la escuela, cuidado para adultos
mayores).
Se debe garantizar una oferta suficiente de servicios con calidad y pertinencia, pues sta
es muy heterognea entre los diferentes tipos de ciudades, lo cual pone en riesgo los
esfuerzos y recursos de quienes buscan acceder al mercado de trabajo, as como de las
entidades que deben contratar la prestacin de estos servicios para atender sus
compromisos misionales y de ley.
Estas diferencias en cantidad y calidad de los servicios profundizan la situacin de
inequidad, y favorecen las actividades informales y de bajo valor agregado, por lo cual
conviene apoyar con provisin directa de servicios a los municipios con mayores
restricciones.
En todos los casos se debe facilitar el conocimiento de la oferta de servicios
complementarios a la cadena de inclusin productiva o para la referenciacin a otros
servicios que contribuyan a habilitar a las personas para su insercin en el mercado
laboral. Este conocimiento es particularmente determinante para los responsables de
operar los distintos programas, quienes adems deben tener conocimiento de la oferta
pblica, privada y de la cooperacin internacional, que permita hacer sinergias en sus
intervenciones y ampliar el portafolio de servicios asociados a la generacin de empleo e
ingresos, as como a los servicios de referenciacin pertinentes, buscando, en particular
que la PPEV tenga acceso preferente a esos servicios.
89
Se deben diferenciar los destinatarios de los servicios. Los que pueden recibirlos on line,
los que requieren de atencin personalizada, o de solo intermediacin, o de recalificacin,
etc. Esto podra ayudar a descongestionar los servicios para atender el desempleo
estructural y reducir los costos administrativos para atender el desempleo friccional.
Por ello resultan pertinentes las polticas de inclusin productiva orientadas a ampliar las
oportunidades de empleo e ingreso, y stas deben ser un componente fundamental de las
polticas sociales, deben considerarse desde su mismo diseo, pues coadyuvan a construir
autonoma en las personas, les otorga sentido de pertenencia, elevan su autoestima y dan
identidad. Por otra parte la inclusin productiva contribuye a dar sostenibilidad a los logros
sociales, pues no es posible considerar una transferencia de ingresos o de servicios en forma
indefinida. No menos importante es su aporte al aumento de la competitividad y de la
productividad, con lo cual ser mayor la capacidad de crear riqueza colectiva, y as lograr una
mejor calidad de vida.
Los problemas de pobreza y exclusin no son de carcter individual y unidimensional, sino social
y multidimensional, por lo cual las polticas sectoriales son insuficientes. Se requiere la
articulacin de acciones con perspectiva poblacional y territorial, que apunten a modificar las
condiciones de comunidades y sus entornos. Por ejemplo disponer de una mejor infraestructura
urbana, de mayor acceso y mejor calidad a los servicios sociales bsicos, del desarrollo de
capacidades y oportunidades para la generacin de empleo e ingresos, todo lo cual tendr
especificidades de acuerdo con los territorios de que se trate y a las poblaciones concretas a las
que vayan dirigidas estas acciones.
Para que las polticas integrales tengan xito es necesario convocar e incorporar a muchos
participantes: distintas entidades y esferas del gobierno, del sector privado y de la sociedad civil,
a travs de organizaciones comunitarias y no gubernamentales. La conformacin de redes es
una forma de gestin de asuntos de inters colectivo, que no implican estructuras pesadas y ni
burocrticas. Por el contrario se trata de convocar actores pblicos, privados y de la cooperacin
internacional, que tengan intereses comunes y le apuesten a objetivos concertados, con el fin
de evitar duplicidades, aprovechar ms eficientemente los recursos, hacer gestin conjunta de
recursos y lograr mayores resultados de impacto.
90
Vivienda
Las ciudades consideradas presentan reas consolidadas y reas informales, siendo en stas
ltimas donde los problemas de pobreza y de dficit cuantitativo y cualitativo de vivienda se
hacen ms evidentes. El 14% de los habitantes de estas ciudades viven en tugurios, situacin
que conjuga diversos factores de exclusin y de inequidad. El 50% de ellas viven en ciudades
pequeas y el 20% en ciudades medianas.
Por otra parte, la vivienda es un sector econmico que puede dinamizar la economa, pues es
una de las actividades ms intensivas en mano de obra, en especial de trabajo no calificado, a la
vez que requiere de insumos que pueden ser producidos localmente y facilitar una cadena de
proveedores, lo que hace que este sector se convierta en una oportunidad de generacin de
empleo e ingresos para las ciudades con altas tasas de desempleo, de informalidad y de
elevados niveles de pobreza.
91
Para los mayores de 60 aos sin pensin, ampliar cobertura de subsidios monetarios, programas
de alimentacin y recreacin, lo que reducira gastos en cuidado, salud y mejorara situaciones
de pobreza (en especial ciudades mayores y maduras).
Los programas de transferencias monetarias (Familias en Accin), deben dar prioridad a las
ciudades grandes y jvenes, adolescentes y embrionarias que tienen una tasa de dependencia
demogrfica mayor al 50%, presentan niveles de pobreza mayores al promedio, tienen una alta
dependencia econmica y sus condiciones presupuestales son dbiles
En las adolescentes y embrionarias el comportamiento del IPM muestra que las variables con
mayor peso explicativo son: vivienda, formacin y trabajo informal, y la alta dependencia
econmica. Estos deben ser los mayores nfasis de las ciudades que tienen una incidencia de la
pobreza mayor al promedio nacional
Conviene levantar mapas de servicios sociales pblicos y privados, con el fin de dar a conocer la
oferta de servicios y facilitar el acceso a ellos. La ruta de acceso (dnde, requisitos) es
fundamental (informacin, orientaciones y canalizar las demandas). Esto es urgente en las
ciudades con niveles de pobreza mayores al promedio y con una institucionalidad no muy
robusta (adolescentes y embrionarias).
92
4 SITUACIN Y CONDICIONES INSTITUCIONALES PARA EL
DESARROLLO DE POLTICAS PBLICAS SOCIALES EN LAS CIUDADES
36
COLOMBIANAS
Las normas nacionales establecen los elementos bsicos que debe tener la gestin pblica
territorial, pero da un cierto margen de autonoma para que los municipios y departamentos
tomen decisiones. De este modo, se ha establecido, por ejemplo, la obligacin de elaborar
planes de desarrollo, presupuestos y proyectos de inversin; los lineamientos de la estructura
administrativa y las reglas para la conformacin y administracin del personal; la exigencia de
contar con control interno y sistemas de evaluacin; de poner en prctica esquemas de
transparencia y lucha contra la corrupcin; entre muchos elementos de la gestin37. En este
marco, sin embargo, las entidades territoriales tienen autonoma, dentro de las restricciones
fiscales existentes, para definir su estructura administrativa y para organizar su planta de
La financiacin del recurso humano y de los gastos de funcionamiento asociados debe ser
realizada principalmente con recursos propios de las entidades territoriales. Esto significa que la
creacin de las capacidades bsicas administrativas tiene como lmite la capacidad fiscal de cada
entidad territorial, lo cual a su vez est relacionado con el nivel de desarrollo econmico y
tributario. Reconociendo estas limitaciones, la ley permite que los municipios de categoras 4,
5 y 6 puedan destinar hasta el 42% de los recursos de la participacin de propsito general del
Sistema General de Participaciones38 para financiar sus gastos de funcionamiento. Sin embargo,
de otra parte, debido a los problemas de desajuste fiscal en muchas entidades territoriales,
durante la dcada de los noventa, se expidi la ley 617 de 2000 que estableci restricciones a la
proporcin del gasto de funcionamiento a todas las entidades territoriales, con lo cual se limit
la ampliacin de las plantas de personal.
La situacin anterior ha conducido a una tensin entre las presiones para incrementar las
plantas de personal y los gastos de funcionamiento asociados (presiones que provienen en
buena parte de la asignacin de funciones por parte de la nacin; por ejemplo en materia de
atencin a poblacin desplazada y vctima, de atencin a la primera infancia y los jvenes, de
atencin de desastres, poltica de derechos humanos, cultura, etc., etc.) y la restriccin legal o
material para incrementar dichos gastos.
38 La participacin de propsito general representa el 11,4% del total del SGP. Las otras
participaciones son educacin (58,5%), salud (24,5%) y agua potable y saneamiento bsico (5,6%).
39 Ley 489 de 1998. Artculo 15. Definicin del sistema. El Sistema de Desarrollo Administrativo es un
En caso de no poder las propias entidades territoriales cumplir con sus compentencias y
desarrollar sus capacidades, la Constitucin y la ley determinan que en ejercicio del principio de
subsidiariedad la nacin y los departamentos deben apoyar a las entidades de nivel inferior,
tanto financieramente como en trminos de diversas acciones de apoyo al fortalecimiento
institucional territorial. En esta perspectiva, se han impulsado algunos programas generales de
fortalecimiento institucional territorial. A comienzos de la dcada del noventa se puso en
marcha el Programa de Desarrollo Territorial, con financiacin del Banco Mundial que buscaba
consolidar la Financiera de Desarrollo Territorial como instrumento de financiacin de proyectos
territoriales, mejorar el catastro y apoyar las capacidades administrativas territoriales, para lo
cual se ejecut el Programa de Desarrollo Institucional de los Municipios (PDI) que realiz
acciones de acompaamiento a 700 municipios, sin incluir a las ciudades capitales.
Posteriormente el Departamento Nacional de Planeacin con apoyo de la GTZ (hoy GIZ) ejecut
el Programa de Mejor Gestin de los Departamentos y en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-
2014, Prosperidad para Todos, se determin la elaboracin de un Programa de Generacin y
Fortalecimiento de Capacidades Territoriales, al cual nos referiremos adelante.
Adems de los programas generales, algunos sectores han puesto en marcha iniciativas
orientadas a apoyar el fortalecimiento institucional en las reas de competencia. En el
Ministerio de Hacienda se cre la Direccin de Apoyo Fiscal, que cuenta con una Subdireccin
de Fortalecimiento Institucional Territorial, se cre la Direccin de Desarrollo Territorial del DNP,
que cuenta con un grupo de gestin pblica territorial, la Direccin de Gobierno Territorial del
Ministerio del Interior, la Subdireccin de Proyeccin Institucional de la ESAP junto con sus
direcciones territoriales y los centros territoriales de administracin pblica, la Direccin de
Fortalecimiento Institucional de las Entidades Territoriales en el Ministerio de Educacin y la
Direccin de Fomento Regional del Ministerio de Cultura. En otras entidades, aunque no hay
dependencias exclusivas, se han puesto en marcha diversos programas de apoyo, como por
ejemplo en en el Ministerio del Trabajo y en entidades como la Unidad para las Vctimas, para
mencionar algunas. En los sectores de educacin, salud y agua potable y saneamiento bsico se
han concentrado los esfuerzos nacionales en materia de fortalecimiento de las capacidades y los
procesos de gestin territorial, como consecuencia del mandato de la ley 715 de 2001 y de la ley
1176 de 2007. En especial, el Ministerio de Educacin ha adelantado un programa permanente
de mejoramiento institucional de las secretaras certificadas.
95
Adicionalmente, diversas entidades de crdito y cooperacin tcnica internacional han realizado
acciones de apoyo al fortalecimiento institucional de los municipios y de las ciudades capitales,
como por ejemplo Banco Mundial, BID, CAF, GIZ, Unin Europea, PNUD, USAID, UNFPA, CEPAL,
OIM, ONU-Habitat, entre otras.
La situacin reciente
El DNP inici unas actividades de apoyo a la formulacin de los planes de desarrollo de los
municipios, pero luego se enfoc en el apoyo al montaje del sistema de regalas, y el proceso de
diseo del programa pero finalmente no se cumpli con esta meta. En paralelo, con base en las
ideas iniciales del PND y algunos anlisis rpidos adicionales se tramit un documento CONPES
de aprobacin de un crdito con el Banco Mundial por valor de US$70 millones, sin contar
todava con el diseo del Programa.
97
Sin embargo, el proyecto no present informacin sobre las capacidades institucionales de las
ciudades ni precisa si dentro de las entidades territoriales a apoyar se encuentran las ciudades
capitales42.
42 Los municipios que se selecciones para ser beneficiarios del proyecto, sern representativos de
diferentes categoras, que involucren variables como: tipologas o categoras que establezcan
diferencias entre entidades territoriales del mismo nivel, resultados de desempeo integral y fiscal,
resultados sectoriales de cobertura y calidad, magnitud de ingresos fiscales, estado de certificacin,
tamao poblacional y nivel de pobreza, representatividad regional, avances en procesos de
regionalizacin o asociatividad, participacin en otros programas o polticas nacionales, voluntad
poltica para participar en el proyecto, entre otros. (p.28), Documento CONPES 3765 de 2013.
43 Decreto 3157 de 2009, Artculo 24.16. Disear, poner en marcha y administrar un sistema de
indicadores para monitorear y analizar permanente la capacidad de gestin de las entidades
territoriales. Esta funcin se asigna la Subdireccin de Ordenamiento y Desarrollo Territorial de la
DDTS.
44 En el caso de la poltica de vctimas, por ejemplo, la ley 1448 de 2011 y su decreto reglamentario
4800 de 2011 determinaron que debera construirse un indicador de capacidad territorial para el
desempeo de las competencias en materia de atencin a esta poblacin.
45 https://www.dnp.gov.co/programas/desarrollo-territorial/evaluacion-y-seguimiento-de-la-
descentralizacion/Paginas/documentos-de-evaluacion.aspx
98
No existe un mecanismo de coordinacin de acciones. Cada entidad nacional realiza acciones
de apoyo al fortalecimiento institucional de las entidades territoriales por su cuenta sin
coordinacin con las dems, a veces ni siquiera dentro del mismo sector e incluso dentro de la
misma entidad. No existe un instrumento que compile todas las acciones nacionales, ni de la
cooperacin internacional, y por tanto no es posible tener un conocimiento de conjunto de la
situacin.
No se cuenta con un informe peridico de las acciones realizadas y mucho menos de los
impactos alcanzados. No es posible actualmente saber cules han sido los resultados e impactos
de las acciones de apoyo al fortalecimiento institucional territorial para el conjunto de los
municipios y especficamente para las ciudades capitales.
La magnitud del gasto de inversin. En el ao 2010 los municipios reportaron a DDTS una
inversin total de 39,8 billones, de los cuales las 23 ciudades capitales ejecutaron 16,8 billones,
equivalente al 42% del total. Dentro de las 23 ciudades, Bogot y Medelln ejecutaron el 53% del
total. Por categoras CEPAL, las ciudades mayores ejecutaron el 60,7%, las maduras el 8,8%, las
adultas el 6%, las grandes y jvenes el 15,2%, las adolescentes el 7,8% y las embrionarias el
1,5%. La inversin promedio por habitante fue de $821.000 con un mximo de $1.265.217 en
Medelln y un mnimo de $541.700 en Ccuta. Por categoras CEPAL, el mayor valor lo tienen las
99
ciudades mayores y el menor las maduras, observndose que las adolescentes y embrionarias
estn un poco por debajo del promedio.
100
Ciudades capitales por categoras- Composicin del gasto de inversin por sectores 2010
Agua potable y saneamiento bsico 2,5% 1,7% 4,0% 3,7% 9,9% 5,5% 3,5%
Servicios pblicos diferentes a acueducto, 0,7% 0,0% 0,3% 2,4% 2,1% 1,4% 1,0%
alcantarillado y aseo (Sin incluir proyectos de
vivienda de inters social)
Prevencin y atencin de desastres 1,1% 1,2% 0,2% 0,8% 0,5% 0,4% 1,0%
Promocin del desarrollo 2,2% 0,3% 0,7% 0,3% 0,7% 0,1% 1,5%
Atencin a grupos vulnerables - Promocin social 7,2% 1,7% 1,0% 1,5% 0,9% 3,2% 4,9%
Gastos especficos de regalas y compensaciones 0,0% 0,0% 0,1% 0,1% 0,1% 0,0% 0,0%
El desempeo integral de las ciudades capitales. El nico ejercicio pblico de intentar medir el
desempeo integral de los municipios, incluyendo las ciudades capitales, es el Indicador de
101
Desempeo Integral que elabora anualmente la Direccin de Desarrollo Territorial (DDTS) del
Departamento Nacional de Planeacin. Este es un indicador compuesto que combina variables
de desempeo fiscal, de eficacia en la ejecucin del presupuesto, de eficiencia en el gasto en los
tres sectores prioritarios (educacin, salud y agua potable), de capacidad administrativa y de
cumplimiento de algunos requistos legales. En la tabla siguiente se presentan los resultados del
indicador para el ao 2013 para las 23 ciudades capitales.
Santa Marta 37,87 67,73 88,27 80,10 75,91 78,00 67,97 658 18
Bogot D.C. 36,14 97,31 40,33 84,49 74,14 79,31 63,27 783 20
102
Montera 17,37 57,08 84,14 77,08 15,71 46,39 51,24 966 23
Las ciudades capitales no ocupan, dentro del total de municipios, en 2013 los lugares ms altos
en el desempeo con la excepcin de Medelln que tiene el primer lugar entre todos los
municipios y Barranquilla que tiene el puesto 13, las dems no aparecen entre las 40 primeras e
incluso aparecen muy abajo, como son los casos de Montera en el lugar 966 sobre 1.102,
Quibd en el lugar 919, Villavicencio en el puesto 783 y Bogot en el puesto 712. Estos datos son
preocupantes en la medida en que se esperara que las ciudades capitales aparecieran en los
principales lugares considerando su mayor capacidad fiscal y administrativa.
Las diferencias en el desempeo integral son grandes entre las ciudades, con un mximo de
92,45 puntos en Medelln y un mnimo de 51,24 en Montera. Nueve de las ciudades tienen un
puntaje superior a 80 puntos, once entre 60 y 80 puntos y tres por debajo de los 60 puntos. En
eficacia (que consiste en el cumplimiento de las metas fijadas en los planes de desarrollo), el
valor promedio fue de 62,6, el ms bajo entre todos los componentes, y cinco ciudades
obtuvieron por encima de 80 puntos, seis entre 60 y 80 puntos, y la gran mayora 12 ciudades,
por debajo de los 60, con algunas que mostraron puntajes muy bajos y preocupantes, siendo el
caso extremo Montera con apenas 17 puntos, seguida por Quibd con 28 y, Bogot con apenas
36. En eficiencia el valor promedio fue de 76,5, observndose que 10 ciudades estuvieron en el
rango de 60 a 80 puntos, 9 en el rango de 60 a 80 puntos y solamente 4 por debajo de 60,
siendo Quibd la ciudad con menor resultado de apenas 18,8 puntos. Llama la atencin que
ciudades con bajo resultado como Bogot y Ccuta en eficacia, aparecen con muy buen
resultado en eficiencia. En cumplimiento de requisitos legales el resultado promedio es alto,
82,8, pero un pequeo grupo de ciudades obtuvo resultados muy bajos siendo el menor
Villavicencio con apenas 29 puntos. En desempeo fiscal el valor promedio fue de 78,3, apenas
seis ciudades estuvieron por encima de los 80 puntos y 17 en el rango de 60 a 80 (la gran
mayora muy cerca de 80), ninguna por debajo de los 60 puntos.
103
Grande y joven 63,28 80,76 62,76 77,12 87,39 82,26 72,26
Las cifras de desempeo integral examinadas por las categoras de ciudades establecidas por
CEPAL46 muestran como en el indicador total las ciudades mayores, maduras y adultas tienen un
desempeo integral alto y similar, entre 80 y 84 puntos, las ciudadades grandes y jvenes de 72
puntos mientras que las adolescentes y embrionarias obtienen un puntaje medio mucho ms
bajo de 67. Las diferencias ms grandes se encuentran en los indicadores de eficacia y eficiencia,
porque en cumplimiento de requisitos legales las adolescentes y embrionarias muestran buenos
resultados y en desempeo fiscal obtienen resultados similares a todas las categoras, con
excepcin de las mayores. Como examinaremos luego, en capacidad administrativa y gestin,
las adolescentes estn por debajo, aunque el resultado no es tan malo, pero las embrionarias
estn emparejadas con las dems categoras.
En el artculo 357 de la Constitucin Poltica se determina que cuando una entidad territorial
alcance coberturas universales y cumpla con los estndares de calidad establecidos por las
46 CEPAL incluye unas reas metropolitanas pero aqu se utilizan los datos de la ciudad capital
exclusivamente.
47 Adems de la GEIH del DANE, se utilizaron datos del ICFES (Pruebas SABER), de estadsticas vitales
de DANE.
104
autoridades competentes, en los sectores de educacin, salud y/o servicios pblicos
domiciliarios de agua potable y saneamiento bsico, previa certificacin de la entidad nacional
competente, podr destinar los recursos excedentes a inversin en otros sectores de su
competencia. Hasta donde llega nuestra informacin ninguna ciudad capital ha cumplido con
esta expectativa constitucional pero tampoco el gobierno nacional ha reglamentado la materia.
105
Cartagena 42,58% 9,6%
106
NBI 1993-2005
107
Balance de las capacidades. Como hemos sealado, se dispone con base en el Indicador de
Desempeo Integral de DNP de informacin sobre la capacidad fiscal agregada48 de las ciudades
capitales y sobre sus capacidades administrativas.
Sobre la capacidad fiscal. Como se muestra en tabla anterior (p.11), en desempeo fiscal el
mayor valor lo obtuvieron en 2013 las ciudades mayores con 81,8 puntos, pero las diferencias
no fueron grandes dado que las embrionarias tuvieron 76,9 y las adolescentes 77,9, por encima
de las ciudades adultas y similar a las maduras y grandes y jvenes. Sin embargo, dentro de los
componentes del indicador de desempeo integral no se incluye uno de los indicadores
principales que es el recaudo de ingresos tributarios, por cuanto refleja la capacidad y
compromiso de la propia comunidad local y es base para la generacin de capacidades
institucionales y financiacin de sectores que no tienen suficientes recursos en el sistema
general de participaciones. En el ao 2012 las 23 ciudades reportaron un recaudo total por
ingresos tributarios de 9,5 billones de pesos, de los cuales Bogot, Medelln y Cali recaudaron el
75%. El esfuerzo tributario por habitante muestra notorias diferencias: el promedio es de $454
mil por habitante ao, con un mximo de $717 mil en Bogot y un mnimo de $64.000 en
Riohacha (obviamente es necesario examinar este esfuerzo con relacin a la base tributaria
potencial para tener un indicador ms apropiado). Los datos por las categoras CEPAL se
presentan en la siguiente tabla:
48 La capacidad fiscal agregada da una aproximacin pero debera examinarse con relacin a las
competencias; una ciudad puede tener un indicador de recaudo tributario por habitante alto y contar
con recursos propios y de transferencias suficiente para prestar un servicio (educacin por ejemplo),
pero ser deficitario para prestar otro (como promocin del desarrollo econmico o generacin de
ingresos).
108
Total 9.554.905,4 21.007.764,0 454.827,3
Las diferencias por categoras son notorias entre las ciudades mayores que tienen $609 mil por
habitante ao y el resto, donde la siguiente, las ciudades jvenes y mayores alcanzan apenas
$360 mil, el 60%. Las ciudades adultan muestran un recaudo tributario bajo pero la peor
situacin se observa en las embrionarias que apenas logran recaudar $83 mil pesos por
habitante ao, evidenciando la precaria de recursos disponibles para el cumplimiento de sus
compentecias. Estos datos muestran las restricciones fiscales que tienen las ciudades capitales
embrionarias, adolescentes y adultas, principalmente, para poder financiar las plantas de
personal y estructuras administrativas requeridas, especialmente para las funciones
transversales (planeacin, hacienda, funcin pblica) y los sectores diferentes a educacin y
salud, que cuentan con recursos mayores por concepto del sistema general de participaciones,
lo cual le permite incluso a las ciudades con menor recaudo tributario por habitante financiar el
personal administrativo y tcnico necesario.
Los datos del Indicador de Capacidad Administrativa por Componentes en 2013 para las 23
ciudades capitales muestran lo siguiente. La estabilidad del personal en cargos directivos de
libre nombramiento y remocin fue para el total de 94% (1.224 funcionarios permanecieron
sobre un total de 1.309). Del total49 de ciudades 17 tuvieron puntaje superior a 80 (de las cuales
10 con 100 puntos), estando por debajo Valledupar, Medelln (que ocupa el primer lugar en el
desempeo integral), Sincelejo y el caso extremo Santa Marta que apenas obtuvo 25 puntos. En
cuanto a la profesionalizacin de los cargos de nivel directivo, asesor y profesional, el nivel del
conjunto de ciudades es 96%, con un rango que va de 100% (en 8 ciudades) a un mnimo de 66%
en Sincelejo, pero las dems por encima de 86%. En total las 23 ciudades reportaron tener un
total de 26.237 cargos en estos niveles.
Los datos anteriores nos muestran que las ciudades se encuentran bien en capacidad
administrativa dado que el valor promedio es de 84,3, siendo preocupante solamente el caso de
Montera por el bajsimo valor obtenido y algunas pocas que, aunque cerca, no alcanzaron los
80 puntos. Igualmente, las ciudades capitales obtienen un valor promedio alto en desempeo
fiscal de 78,3, siendo el valor ms bajo Pasto con 70,1. DNP suma el desempeo fiscal y la
capacidad administrativa, y se obtiene un indicador de gestin administrativa y fiscal con un
valor promedio de 81,2, siendo el caso preocupante Montera con apenas 46 puntos. Segn
estos datos de DNP se concluye que las ciudades colombianas tienen buen resultado en sus
capacidades administrativas y fiscales.
Los datos por las categoras CEPAL muestran que en desempeo fiscal el promedio fue de 78,13
con un mximo de 81,79 en las ciudades mayores y un mnimo de 75,60 en las adultas; las
embrionarias y adolescentes con 76,87 y 77,87 estuvieron por encima de las maduras y adultas y
no muy lejos de las mayores. En capacidad administrativa con un promedio de 84,26 las adultas
tuvieron el mayor puntaje con 95,28 pero las embrionarias con 88,40 superaron a las mayores y
se acercaron bastante a las maduras; en este indicador solamente las adolescentes mostraron
un resultado promedio mucho ms bajo con 69,34 puntos. Al agregar el desempeo fiscal y la
capacidad administrativa los datos de DNP muestran que, con excepcin de las adolescentes
que tienen 73,6 puntos, las dems categoras obtuvieron resultados altos entre 82 y 85 puntos,
incluyendo las embrionarias.
La adecuada gestin de las ciudades depende en gran medida de la cantidad, calidad y gestin
de su recurso humano. Los diferentes procesos de la gestin pblica son ejecutados por el
personal disponible en todos los niveles de la administracin y por tanto este es el factor crtico
principal dentro de las capacidades. A pesar de su importancia, no se dispone sin embargo de
estadsticas y evaluaciones sobre la situacin del recurso humano50 en las ciudades pero son
frecuentes las observaciones sobre las serias limitaciones existentes en cuanto a su cantidad con
relacin a las necesidades, en cuanto a su calidad en lo relativo a los perfiles de formacin y
experiencia, y en cuanto a su estabilidad. Dentro del ICA de DNP se indaga por la
profesionalizacin del personal directivo y por la estabilidad, y adicionalmente se recopila
informacin sobre el nmero de funcionarios. Con base en los datos del ICA del DNP para 2013,
el nivel de profesionalizacin51 es alto, 97% para las ciudades capitales, con un mximo de 100%
y un mnimo de 65,6%. Quibd tiene un nivel de profesionalizacin de 98% y Riohacha de 94%.
Igualmente, la estabilidad52 del personal en los niveles directivo, asesor y profesional es alto,
94% para el conjunto de las ciudades, con un mximo de 100% en varias ciudades y un mnimo
de 25% en Santa Marta. Aunque la DDTS recopila informacin sobre el nmero total de
funcionarios no hace un anlisis sobre su suficiencia cuantitativa; sin embargo, este es un
problema sealado recurrentemente por parte las administraciones municipales que plantean
que debido a las restricciones fijadas por la ley 617 de 2000 se han visto obligadas a suplir las
necesidades con la vinculacin de personal mediante la figura de contratos de prestacin de
servicios.
cargos directivos que permanecieron en su cargo durante el ao 2012 y DDTS precisa que esta
medicin no fue en un ao de cambio de administracin.
111
En cuanto a las capacidades fsicas los indicadores muestran tambin resultados muy altos; en
disponibilidad de computadores del personal del nivel tcnico y superiores, el dato fue 90%, en
sistematizacin de procesos de 86% y en implementacin del modelo estndar de control
interno de 78%.
La Procuradura General de la Nacin elabora un ndice de gobierno abierto (IGA) que busca
medir la transparencia mediante variables como la organizacin de la informacin, su exposicin
y el dilogo. El total de municipios obtuvo en 2013 un puntaje promedio de 69,3, con un mximo
de 90,5 en el municipio de El Retiro Antioquia y un mnimo de 27,6 en el Guamal, Magdalena.
Las 23 ciudades capitales obtuvieron un promedio de 76,3 con un mximo de 84,2 en Medelln y
un mnimo de 63,7 en Sincelejo. En el conjunto de municipios la ciudad capital con mejor
resultado fue Medelln, que ocup el puesto 33 y varias de las ciudades tuvieron puestos muy
bajos.
Donde mejor les fue a las ciudades capitales fue en el componente exposicin de la informacin
con 81,6 y de dilogo de la informacin donde el valor promedio fue de 81,5; en organizacin de
la informacin el valor promedio fue muy inferior, de apenas 55,5, debido sobre todo al mal
resultado de la variable de gestin documental donde el promedio fue de apenas 19,9 (con
algunas ciudades que obtuvieron 0 puntos).
En la siguiente tabla se presentan los resultados agregados por las categoras CEPAL. Se observa
como el mayor puntaje lo tienen las ciudades maduras con 82,5 seguidas por las adultas con
79,5. El menor valor est en las ciudades embrionarias, pero no estn lejos de las ciudades
mayores, una diferencia de apenas 2 puntos y de las adolescentes.
T. T. T.
T. ORGANIZ T. T. T.
COMPETE SISTEMAS EXPOSICI RENDI DILOGO
CONT ACIN DE VISIBILIDA GOBIE ATENCI
GESTION NCIAS DE N DE LA CION DE LA TOTAL
Municipio ROL LA D DE RNO N AL
DOCUME BSICAS GESTIN INFORM DE INFORM IGA
INTER INFORMA CONTRAT EN CIUDAD
NTAL TERRITOR ADMINIST ACIN CUENT ACIN
NO CIN ACIN LINEA ANO
IALES RATIVA AS
Mayores 74,1 30,0 56,5 62,9 82,1 76,1 73,2 81,3 64,7 72,0 74,5 70,4
Maduras 76,9 16,0 52,5 77,2 94,8 92,7 87,3 100,0 83,5 89,1 92,7 82,5
Adultas 81,3 17,0 55,6 74,3 95,3 83,4 84,5 95,9 81,2 76,8 86,4 79,5
Grandes y
jvenes 81,0 24,3 58,3 81,1 88,5 88,5 85,6 83,5 74,5 61,0 74,1 75,5
Adolescent
es 71,8 11,4 47,6 62,2 94,5 83,5 79,3 80,1 94,8 64,3 78,3 72,6
Embrionari
as 70,7 10,5 46,6 50,8 93,5 74,5 72,6 83,4 76,8 60,9 74,6 68,2
112
Reflexiones sobre los factores que pueden incidir en el desempeo y la generacin de
capacidades
53La restriccin legal se establece como un porcentaje mximo de los ingresos corrientes de libre
destinacin que pueden ser destinados a financiar los gastos de funcionamiento; en la categora
113
Ausencia de mecanismos de coordinacin entre las propias ciudades para aprender de su
propia experiencia. Solo hasta hace poco tiempo las ciudades capitales crearon su propia
asociacin Asociacin Colombiana de Ciudades Capitales- independiente de la Federacin
Colombiana de Municipios, lo cual ha permitido iniciar un trabajo conjunto en materia de
discusin de polticas hacia este grupo de entidades territoriales. Dentro de las figuras
asociativas existentes legalmente, las ciudades capitales podran unirse para perseguir
determinados fines comunes pero en las indagaciones realizadas hasta el momento no se han
identificado experiencias en este sentido. En materia institucional, como hemos sealado, las
ciudades aprenden de la experiencia de otras ciudades, tanto del exterior como del pas pero
aparentemente no existe un mecanismo formal y organizado de cooperacin horizontal para el
mejoramiento de la gestin.
Gestin nacional en las ciudades sin enfoque territorial. La gestin nacional se concreta en los
territorios y especficamente en las ciudades capitales mediante la territorializacin, la
desconcentracin, la delegacin y la celebracin de acuerdos entre niveles de gobierno. En los
procesos de planeacin, presupuestacin y formulacin de proyectos de inversin se incluye la
dimensin regional, entendida como la territorializacin indicativa por departamentos
incluyendo Bogot54, que es la nica ciudad para la cual se realiza el ejercicio. Para las dems
ciudades capitales, la nacin no realiza el ejercicio explcito de territorializacin lo que conduce a
que se carezca de un instrumento de planificacin que permita presentar en forma conjunta y
articulada la intervencin nacional en cada una de las ciudades. En la prctica las entidades
actan cada una por su lado, atendiendo a sus metas sectoriales o poblacionales y no existen
mecanismos formales de coordinacin entre la nacin ni entre la nacin y cada una de las
ciudades. Aunque en teora la gestin territorial de la nacin debera basarse en las necesidades
territoriales y elaborarse en forma conjunta con las autoridades de dichas entidades, en la
prctica en la gran mayora de los casos actan como ruedas sueltas lo cual restringe las
posibilidades de tener mejores resultados y genera quiz duplicidades e ineficiencias,
especialmente en aquellos sectores donde la distribucin de competencias no es tan clara.
especial es 50%, en primera, 65%; en segunda y tercera, 70%; y en cuarta, quinta y sexta, 80%. Si la
ciudad capital aumenta sus ingresos corrientes, por la va de un aumento de los ingresos tributarios,
por ejemplo, tendra una base mayor para destinar a sus gastos de funcionamiento.
54 https://www.dnp.gov.co/programas/inversiones-y-finanzas-publicas/Datos-y-
Estadisticas/Inversion%20Regional/Paginas/Regionalizacion-Ajustada-Inversion-2014.aspx
114
Apoyo nacional al fortalecimiento institucional precario. Los problemas de la gestin nacional
en las ciudades se replican en las acciones de asistencia financiera y tcnica que son realizadas
aisladamente por cada entidad nacional. No existe un programa nacional articulado de apoyo al
fortalecimiento institucional de las ciudades construido a partir de las necesidades propias y
requerimientos, pero si algunos avances sectoriales; en el caso de educacin el Ministerio de
Educacin Nacional ejecuta el proyecto de modernizacin que busca El Proyecto de
Modernizacin es una iniciativa del Ministerio de Educacin, que busca que las Secretaras de
Educacin, renueven su gestin y sus estructuras con procesos orientados al cumplimiento de su
misin y con sistemas de informacin de soporte apropiados, con el fin de prestar un servicio
educativo en condiciones eficientes, con transparencia y equidad.55 Este proyecto tiene como
objetivos especficos modernizar las herramientas de gestin con el fin de optimizar la
utilizacin de los recursos de las secretaras para mejorar sus indicadores de cobertura y calidad,
implementar estructuras organizativas acordes con la misin de las secretaras para ampliar la
capacidad de apoyo a las instituciones educativas y promover cambios en la mentalidad y
actitud en dichas dependencias. El proyecto se enfoca en la prestacin de asistencia tcnica a las
secretaras de educacin departamentales, distritales y municipales certificadas, mediante la
suscripcin de un convenio interadministrativo en el cual el Ministerio aporta el 60% y la entidad
territorial el 40% restante. La asistencia tcnica se desarrolla en los componentes de estructura,
procesos, sistemas de informacin, gente y cultura y actividades complementarias.
Adicionalmente, se elabora un ranking de las secretaras en algunos temas como atencin al
ciudadano, procesos y sistema de informacin de calidad. En el caso de agua potable y
saneamiento bsico desde comienzos de la descentralizacin se ha trabajado en los procesos de
modernizacin empresarial, pero en los dems sectores no se encuentran programas tan
estructurados como el del Ministerio de Educacin. El Ministerio de Trabajo ha venido
adelantando, por ejemplo, acciones de apoyo a la formulacin de planes de empleo territoriales
pero se trata de un ejercicio poco sistemtico.
Recuadro
116
responsabilidad presupuestal, o sobre el papel del riesgo, ningn factor es tan subestimado y
tan prevaleciente en los pases en vas de desarrollo como la falta de suficiente informacin
estadstica confiable y oportuna. (p.75).
De otra parte, los que envan las transferencias desde arriba ven su principal responsabilidad
en la distribucin de esos recursos y, prcticamente, en nada ms. Lo que ocurre despus es
algo que no es, de facto, percibido como una parte de su responsabilidad directa. Se produce
as un vaco o limbo de vigilancia fiscal y poltica donde gigantescas sumas, en trminos
absolutos y relativos, quedan expsitas de cualquier atencin gubernamental. (pp.76-77).
Qu hacer frente a esta situacin? La respuesta es de una profunda sencillez. La mejor forma
de corregir el oscurantismo, y todo lo que de l se desprende es con informacin. La
informacin es ya la mejor poltica. Pero, para ello hace falta un gigantesco esfuerzo
especfico y permanente de carcter tcnico es institucional. Normalmente, esta tarea no
alcanza a ser cumplida con el rigor y la oportunidad necesaria por las instituciones
tradicionales de todo gobierno. Ellas viven sobrecargadas de responsabilidades normales y
este espacio queda desprovisto de serios estudios y de oportunas mediciones y
cuantificaciones. (p.77).
117
asociaciones entre ciudades capitales o entre estas ciudades y municipios de menor categora,
con el fin de mejorar sus capacidades y procesos de gestin.
4.3 PROPUESTAS
Con base en el anlisis anterior presentamos a continuacin unas recomendaciones con relacin
al fortalecimiento de capacidades institucionales de las ciudades capitales para el manejo de la
poltica social, examinando previamente las propuestas hechas recientemente por la Asociacin
de Ciudades Capitales y de la OCDE en su revisin de temas territoriales.
Mayor autonoma fiscal y reforma al Sistema General de Participaciones. Con relacin al SGP se
propone reducir las transferencias con destinacin especfica para poder realizar inversiones
acordes con las necesidades de sus territorios, por ejemplo inversiones en infraestructura vial o
57Esta propuesta, segn se informa en el documento, fue elaborada por la Asociacin de Ciudades
Capitales en su trabajo de preparacin del reporte del estado de las ciudades colombiana y recoge
recomendaciones de las cumbres de la Asociacin y de sus mesas de trabajo as como de la Misin de
Ciudades, de las recomendaciones de la OCDE y de los foros regionales realizados por ONU-Hbitat.
118
priorizaciones en poltica social. Con relacin a la autonoma fiscal se propone que se haga una
reforma tributaria para aumentar el recaudo local, flexibilizar niveles de endeudamiento, y
participacin de las ciudades en las polticas fiscales. Adems se recomienda revisar las
restricciones para el aumento de las plantas profesionales con lo cual se podr fortalecer las
capacidades tcnicas de los entes territoriales.
Planteamientos de la OCDE58
Recomendaciones
Con el fin de mejorar las capacidades institucionales de las ciudades para el cumplimiento de sus
competencias, con nfasis en la poltica social, consideramos que es necesario adelantar las
siguientes acciones:
120
responsable de la poltica social. La comisin en pleno debera reunirse por lo menos una vez al
ao y contar con un comit directivo que se reunira peridicamente y con los equipos tcnicos
de trabajo.
* Control social en serio. La nacin y las ciudades capitales debern adelantar acciones
sustanciales en materia de transparencia activa, ofreciendo a la ciudadana y sus organizaciones
y a los medios de comunicacin, informacin suficiente y oportuna sobre las metas en cada uno
de los programas, las acciones y recursos y sobre su ejecucin. Tanto el gobierno nacional como
las ciudades deben comprometerse a financiar esquemas sociales de control social
independientes, tanto de lite como los que vienen adelantando el programa Ciudades Como
Vamos, como de participacin popular mediante veeduras y los espacios de participacin
creados legalmente en cada uno de los sectores. Se promover que organizaciones
independientes realicen un control sobre los niveles de democracia local y transparencia y
formulen recomendaciones. En la comisin de articulacin nacin-ciudades capitales, en la
definicin de los indicadores de impacto y en la preparacin del informe anual del estado de las
ciudades deben participar representantes de organizaciones sociales.
60 Bogot y Medelln han elaborado recientemente propuestas en este sentido que han presentado al
Gobierno Nacional.
61 Estas propuestas deben incluirse dentro de una reforma de la ley 715 de 2001 sobre competencias
y recursos e implica un proceso de elaboracin conjunta entre la nacin y las ciudades capitales.
123
5 TECNOLOGAS DE LA INFORMACIN (TI) PARA LA JUVENTUD62
La presente seccin tiene como propsito sugerir algunos lineamientos de poltica pblica y de
articulacin entre actores econmicos y sociales alrededor del uso de las tecnologas de la
informacin (TI) por parte de los jvenes en las ciudades colombianas. En el contexto de
promover, por la va de las TI, el acceso de parte de los jvenes a los mercados, el
financiamiento y la formacin, los tipos de apropiacin de las TI sugeridos se enmarcan en el
aprovechamiento de las oportunidades de empleo que la economa digital (local y global)
genera. Tambin, en los procesos de adquisicin de determinadas competencias por las vas
formal y extra-curricular, incluida la del auto aprendizaje.
A pesar de que los jvenes son agentes fundamentales del cambio y la innovacin en las
modernas sociedades del conocimiento, son el grupo de la sociedad que sufre en mayor medida
la desdicha del desempleo. En el caso colombiano, haciendo omisin del fenmeno del
subempleo, el desempleo juvenil (personas entre 14 y 28 aos de edad) asciende a 15.9% frente
a la tasa de 9.2% de desempleo nacional63. El desempleo juvenil es an mayor en las zonas
urbanas, en las que asciende a 17.4%.
A pesar de que dichas tasas han disminuido ligeramente en los ltimos aos, representan una
situacin en extremo alarmante en la medida en que la sociedad no est aprovechando de la
mejor manera las ventajas potenciales de su bono poblacional.
Reconociendo que la apropiacin social de las TI genera notables impactos en el PIB, que
reorganiza el circuito produccin distribucin consumo por la va de reducir costos de
intermediacin, que son de uso general, aplicables en todos los sectores de la economa, que se
asocia con el surgimiento de nuevos servicios y nuevas formas de empleo y que, finalmente, las
destrezas asociadas a su uso son caractersticas de las sociedades contemporneas del
conocimiento, el enganche productivo de los jvenes en la economa digital puede contribuir
de forma notable a generarles valiosas oportunidades de bienestar.
Ya es lugar comn en la literatura asignar al uso de las TIC un papel determinante tanto en el
crecimiento del PIB como en la calidad de vida de los habitantes de las naciones. Los indicadores
de infraestructura de telecomunicaciones, as como aquellos asociados al uso y apropiacin de
las tecnologas digitales, forman parte del repertorio de mediciones para el desarrollo (de parte
la CEPAL, del Banco Mundial, el Foro Econmico Mundial, la Unin Internacional de
Telecomunicaciones y la OECD).
El uso de las TI est dando al traste con modelos tradicionales de gestin de la informacin en
campos como la educacin, la salud y los negocios, entre muchos. En un mundo en el que los
ciclos de innovacin son cada vez ms breves, en el que se generan nuevos procesos
productivos de los que resultan nuevos bienes y servicios, cuya produccin demanda nuevas
competencias y destrezas, el acceso al uso de las TI abre puertas de inmenso valor para los
jvenes.
65
UNESCO, WSIS http://www.unesco.org/new/en/communication-and-information/flagship-project-
activities/unesco-and-wsis/about/#bookmark1
125
Para los jvenes el acceso a la informacin por la va de las TI representa mejores posibilidades
de acceder a los mercados del capital, los mercados de bienes y servicios, y a diferentes formas
de entrenamiento. Las oportunidades de acceso a fuentes de conocimiento que permiten la
actualizacin y adquisicin de nuevas competencias se multiplican a diario (formal y extra-
curricularmente) y estn disponibles para aquellos que cuenten con el acceso a la red y, por
supuesto, con la posibilidad de construir capacidades para el aprendizaje y el uso productivo de
los conocimientos.
La apropiacin de las TI de parte de los jvenes forma parte de la solucin a los problemas
contemporneos del desempleo, incluyendo las soluciones de emprendimiento. Con la
posibilidad de eliminar costos de intermediacin, de acceder a las cadenas globales de
suministro, participando en procesos colaborativos, de contar con mecanismos de fuente
abierta (open access) para la vigilancia tecnolgica, los jvenes empresarios tienen la
oportunidad de acceder nichos de mercados (globales o locales) en forma directa.
La CEPAL plantea que las ventajas comparativas estticas deben dar paso a la asignacin de
recursos hacia sectores intensivos en conocimiento e innovacin tecnolgica67. En ellos, la
apropiacin de TI juega un papel de primera lnea. El desarrollo, segn CEPAL, se asocia con una
estructura productiva con dos tipos de dinmica, schumpeteriana y keynesiana:
Para comprender el marco de las propuestas para la apropiacin de TI de parte de los jvenes es
necesario contar con el contexto del ecosistema digital.
Definicin de las T.I.C. y ecosistema digital. La ley colombiana de TIC (L1341/2009, Art.6 )
define las TIC como:
Sin embargo, dicha definicin resulta insuficiente sin la introduccin del concepto de ecosistema
digital, que concibe la apropiacin de las TIC. dentro de una estructura que contiene diversos
componentes interdependientes.
Aunque hay algunas diferencias conceptuales en la forma en que autoridades de poltica pblica
en distintas regiones y pases plantean el ecosistema digital69, el gobierno colombiano (2010-
2018) lo ha definido como una estructura con cuatro componentes: infraestructura,
aplicaciones, usuarios y servicios70.
127
La economa digital consta de tres componentes principales que, segn su grado
desarrollo y de complementacin, determinan su nivel de madurez en cada pas. Estos
componentes son: la infraestructura de redes de banda ancha, la industria de
aplicaciones TIC y los usuarios finales.71
Es posible, por otra parte, que un pas o regin cuenten con una infraestructura mnima
aceptable de conectividad (como es el caso promedio en Colombia), sin que ello implique que
los usuarios posean las competencias para su aprovechamiento productivo72. La consecuencia
no es otra que, dadas las inversiones de una sociedad en la autopista informtica, de dotacin
de dispositivos y de marcos normativos que promuevan la competencia y protejan al usuario,
uno de los retos principales es la calificacin de sus habitantes en las competencias necesarias
para el uso productivo de las TI.
Una clasificacin apropiada sobre la estructura del sector TIC es provista por IDATE (DigiWorld)73
:
128
Servicios de T.V. (incluyendo videos) Tamao grande y mediano
Electrnica de consumo Tamao grande y mediano
Nuevos servicios de internet (ss de nube, video, Todo tipo de tamao
etc.)
Fuente: DigiWorld 2014.
Si bien el uso de bienes y servicios TIC es provisto por empresas que pertenecen a alguna de las
categoras sealadas, el impacto principal del uso de TI se presenta en los sectores no-TIC. En la
medida en que las TIC tienen carcter de uso general, la demanda potencial de bienes y servicios
de tales tecnologas proviene prcticamente de todos los sectores de la economa. De la misma
manera, la eventual vinculacin de jvenes en la provisin de servicios y bienes TIC puede darse
en el sector TIC, aunque principalmente en aquellos no-TIC.
De usuarios pasivos que podan acceder a internet, la web 2.0 se caracteriza por un hecho sin
precedentes: la posibilidad de que cualquier persona con acceso a la red pueda crear sus
propios contenidos. El impacto de tal interaccin ciudadana en actividades como el mercadeo
de bienes y servicios, la gestin de medios de comunicaciones, las actividades de la poltica y, en
general, la participacin de ciudadanos comunes en los quehaceres pblicos, va en aumento y
es una de las claves para comprender los cambios en los modelos de gestin en diferentes
sectores.
En tal contexto, tres aspectos relacionados con innovaciones significativas en el campo de las
TIC marcan la ruptura con modelos tradicionales de gestin de la informacin: internet mvil, de
redes sociales y la nube (cloud computing)
Internet mvil se est perfilando como la forma de acceso a internet que ser predominante en
pocos aos. De acuerdo con la Unin Internacional de las Telecomunicaciones, el crecimiento de
Asociado al fenmeno de internet mvil est el auge de los telfonos inteligentes y las tabletas
que, sumado a la disponibilidad de otros dispositivos (consolas de juegos, por ejemplo), son los
vehculos para la comunicacin desde cualquier lugar cubierto por las respectivas redes. El
crecimiento del uso de tales dispositivos en los ltimos aos y el prospecto para los prximos es
dramtico.76 La multiplicacin de servicios ofrecidos a travs de la modalidad de internet mvil,
incluyendo las aplicaciones, abre a diario nuevos espacios de oferta y demanda para
emprendedores de cualquier parte del mundo en los ms variados campos. 77
Las redes sociales se han convertido en vehculos masivos de comunicacin. Facebook, una de
las ms populares, cuenta con 1.200 millones de usuarios en todo el mundo. Ms all del uso
por motivos de entretenimiento, la informacin pblica disponible en tales redes ofrece un
valioso acervo para mltiples propsitos, incluyendo las operaciones de mercadeo de las
empresas, el periodismo digital y, en general, el despliegue de numerosas formas de
participacin ciudadana en contextos de colaboracin.
Finalmente, los servicios de la nube rompen con esquemas vigentes hasta hace pocos aos, a
saber, relacionados con la dependencia de parte de individuos y organizaciones frente a
proveedores de servicios de almacenamiento de informacin, infraestructura y otros servicios
que han sido provistos a altos costos y con adquisiciones de costoso hardware.
Los tres fenmenos mencionados generan, en potencia, inmensas posibilidades para los
usuarios de las TI en la gestin de informacin para sus actividades de inters. Especficamente,
para los jvenes, abren importantes espacios para su participacin productiva en la economa
global.
75 U.I.T.
76 El nmero de suscriptores mviles a nivel mundial es xxx.
77 Las aplicaciones en el sistema operativo iOS (Apple) han aumentado en xxx. Las
Las rupturas respecto de modelos tradicionales de negocios han sido realizadas por jvenes. La
creacin, en su momento, de empresas como Cisco, Apple, Microsoft y Google corri a cargo de
individuos menores de 30 aos. En el siglo XXI, fenmenos como el de Mark Zuckerberg se
replican a diario, en menor escala, en todo el mundo.
Entre de los distintos rangos etreos, el uso de las TI tiende a ser ms intenso en los grupos de
los ms jvenes. A finales de octubre de 2014 haba 1.350 millones de usuarios activos de la red
social Facebook en el mundo entero78 y de ellos prcticamente la mitad acceda por va mvil. El
48% de las personas en el rango de 18 a 34 aos en los Estados Unidos chequean Facebook al
despertarse.79 Tales tendencias son ms acentuadas en naciones en los que el bono poblacional
es mayor y que cuentan con dotacin mnima de infraestructura de telecomunicaciones.
No slo la mayora de los usuarios de las T.I. son jvenes, sino que la participacin de estos
respecto a sus rangos de edad es mayor que en los grupos de mayor edad. En los Estados
Unidos, slo el 45% de las personas de ms de 65 aos es usuaria de Facebook, en tanto que el
84% de aquellos dentro del grupo comprendido entre 18 y 29 aos tiene cuenta en dicha red
social80.
No obstante, conviene hacer la distincin entre nativos digitales e inmigrantes digitales. Estos
ltimos son aquellos nacidos antes de 1980, previo a la disponibilidad masiva del computador
personal y, por supuesto, del acceso a internet. Los menores de 35 suelen considerarse como
nativos digitales, aunque las redes sociales, internet mvil y los fenmenos de la web 2.0 han
permeado la niez y adolescencia de quienes nacieron despus de los aos 90. Los jvenes
cubiertos por las recomendaciones de poltica en el presente documento pertenecen a este
grupo etreo.
La diseminacin del uso de las TI en los distintos sectores de la economa se asocia con cambios
en los modelos de gestin de la informacin y, por ende, en la creciente demanda de nuevas
competencias en el mercado laboral. Nuevas ocupaciones surgen en la medida en que se
131
rompen modelos de gestin de la informacin en mltiples sectores y se destruyen profesiones
tradicionales.
132
La economa digital demanda, de forma creciente, expertos en los temas mencionados y en
otras nuevas ocupaciones. Dada la posibilidad de ubicuidad, algunos de los servicios pueden ser
ofrecidos a distancia. El problema a resolver es el siguiente: Cul es la forma en que los jvenes
pueden adquirir en forma expedita las competencias para convertirse en oferentes de algunos
de los servicios mencionados?
Apropiacin de las TIC en Colombia y en el mundo. Colombia ocup el puesto 69 entre 148
pases examinados en el ranking de competitividad global81. Entre los indicadores analizados hay
varios que directamente se refieren al ecosistema digital, por su impacto en la competitividad,
incluyendo al acceso de nios y jvenes a internet.
Puesto
Chile,
Indicador Pilar entre 148
Argentina
pases
Acceso a internet en colegios 5: Educacin entrenamiento 82 Chile: 48
Arg.: 79
Suscripciones de telfono Infraestructura 87 Chile: 30
mviles / 100 habitantes Arg.: 26
Ancho de banda Disponibilidad tecnolgica 89 Chile: 43
Arg.: 68
% Usuarios de internet Disponibilidad tecnolgica 66 Chile: 45
Arg.: 54
% Suscripciones internet fijo Disponibilidad tecnolgica 67 Chile: 51
Algunos indicadores seleccionados revelan mayores detalles acerca del grado de apropiacin del
uso de las TIC82:
Con el riesgo de incurrir en generalizaciones, los indicadores apuntan a que el uso de internet en
el sistema escolar es relativamente deficiente en Colombia, as como la penetracin de
dispositivos (PC) y de internet en los hogares, hecho que impacta el acceso de los jvenes al uso
de TI. Ello contrasta con la alta valoracin que el FEM confiere a los servicios de gobierno en
lnea en el pas. En general, los rangos de conectividad a internet fijo corresponden con el rango
medio de competitividad de Colombia, aunque la posicin en el uso de internet mvil es an
rezagada.
Los promedios tienden a ser menores a medida en que se desciende en las categoras de
ciudades. En las embrionarias, los ndices de penetracin son 9,4% y 4,7% respectivamente. La
brecha digital entre algunas de las ciudades es, en consecuencia, considerable. Las posibilidades
de jvenes de Bucaramanga o Manizales de acceder a las oportunidades de la economa digital
contrastan con las de los chicos de Riohacha y Quibd, por simple sustraccin de materia (nivel
de conectividad).
Penetracin de suscripciones de
Denominacin Ciudades
internet (por 100 hab.)
Tunja 12,9
Neiva, 17,4
Popayn 13,3
Ciudades grandes y jvenes Barranquilla
Pasto AM 14,7
12,2
Cartagena 12,7
Ccuta AM 12,7
Villavicencio 13,6
haya varios usuarios. En los hogares, por ejemplo, basta una suscripcin de internet para
que todos los miembros de la familia accedan a internet. As, el primero de los indicadores
mencionados es superior al segundo en varios mltiplos.
84 MinTIC, Boletn trimestral de las TIC, Trimestre II de 2004
135
Ciudades adolescentes Santa Marta 10,9
Montera, 8,1
Valledupar 9,6
Florencia
Quibd 7,5
9,4
Notas: * Dato del Trimestre I de 2014. //Para aquellas ciudades en las que se incluye el rea Metropolitana, los datos
slo se refieren a la ciudad respectiva.
Fuente: MinTIC, Boletn Trimestral, Trim.II de 2014.
5.3 PROPUESTAS
85
En cuanto a conectividad digital, el avance en cobertura y desarrollo de infraestructura ha
sido notable en los ltimos aos. No obstante, pese a los recientes esfuerzos del Gobierno, los
hogares an enfrentan problemas que limitan su acceso a Internet los hogares an no
cuentan con un uso apropiado de la infraestructura TIC desplegada a lo largo y ancho del pas.
Conpes.
86
La mayora de las razones por las cuales los hogares que habitan cabeceras municipales y
zonas rurales no acceden a Internet estn relacionadas con problemas de utilizacin y no de
cobertura. En especfico, el 50% de los hogares en estas zonas respondieron que no lo
consideran necesario, el 40% lo encuentran muy costoso, el 30% no tiene acceso suficiente
desde un lugar sin costo, y un poco ms de 30% en zonas rurales y 5% en zonas urbanas dice no
saber usarlo. Conpes, ob.cit. p22.
136
Infraestructura
A pesar de la evidente expansin de las redes terrestres que han permitido articular centenares
de municipios a la red nacional de fibra ptica, as como de las inversiones realizadas en el
contexto del plan Vive Digital Colombia, es evidente que existe una brecha digital importante
entre las ciudades embrionarias y adolescentes, de un lado, y las dems, de otro. Al respecto, la
poltica pblica debe orientarse a promover la cobertura universal del acceso para los jvenes
de las ciudades reduciendo la brecha digital entre stas. En cuatro aos las ciudades
embrionarias y adolescentes deben contar con una tasa de penetracin de al menos 15% en
cuatro aos; las ciudades jvenes, adultas y maduras debern contar con una tasa de
suscriptores de internet de 20%; y las ciudades mayores debern tener una tasa de penetracin
de suscriptores de internet de 25%.
Entre las actividades requeridas para el cumplimiento del objetivo se deben cuantificar las
metas fsicas y presupuestales del documento CONPES 3819/2014 (componente digital del Eje 2
del plan de accin: Impulsar la Conectividad Digital en el Sistema de Ciudades)87.
TI para la educacin
Objetivos:
87
La planeacin con visin sostenible del Sistema de Ciudades exige el fortalecimiento de las
diferentes formas de conectividad (fsica y digital). Con la expedicin de una poltica de
promocin para el desarrollo de ciudades inteligentes. Asimismo, promover el desarrollo de
infraestructura TIC almbrica e inalmbrica con el propsito de impulsar una estrategia para
consolidar en las ciudades un ecosistema digital local (infraestructura, usuarios, servicios y
aplicaciones) con visin regional. Conpes 3819/ 2014, ob.cit. p40.
88 Las competencias digitales no slo se refieren al uso de los dispositivos electrnicos y la
Desde hace varios aos el Gobierno de Colombia viene promoviendo el uso de las prcticas de
teletrabajo en Colombia89. A pesar de tratarse de un concepto acuado en los aos 70 del siglo
pasado90, el desarrollo de internet y de diferentes herramientas TI en aos recientes otorga al
teletrabajo marcos de aplicacin de alto impacto en varios niveles, incluyendo el beneficio social
de favorecimiento de la movilidad y la proteccin del medio ambiente en los centros urbanos,
por un lado, y amplias ventajas para empresarios y trabajadores, por otro.
Para los jvenes, en particular, el teletrabajo representa una ventana de empleo importante,
tanto en calidad de empleados como de emprendedores contratistas. En la medida en que las TI
permiten el trabajo no presencial, las habilidades y competencias de los jvenes
(particularmente en el terreno de las nuevas ocupaciones generadas en la era digital)
Colombia Compra Eficiente. El Gobierno de Colombia, a travs del Ministerio de las TIC, en
coordinacin con Colombia Compra Eficiente (CCE) , desarrolla un programa orientado a
racionalizar las compras de bienes y servicios TI de parte de instituciones pblicas, en los
diferentes ordenes territoriales. Frente al modelo tradicional de adquisiciones de TI, consistente
en la compartimentacin de la demanda por entidades, sin articulacin entre las mismas,
asociada a altos costos, carente de estndares unificados, el estado colombiano ha dado pasos
significativos para organizar mercados virtuales de TI91 a travs de Acuerdos Marco de Precios.
En el caso de las TI se han construido acuerdos alrededor de la provisin de bienes. Los acuerdos
por venir se refieren a servicios TI (incluyendo consultoras) en los que la oferta proveniente de
jvenes emprendedores puede verse beneficiada.
89 La ley 1221 de 2008 reconoce el teletrabajo como figura laboral en Colombia. Al vez que da
garantas para los tele-trabajadores, ofrece el marco que otorga seguridad jurdica a los empleadores.
En desarrollo de la ley, el decreto 884 especifica los requisitos para poner en marcha programas de
teletrabajo tanto en el sector privado como el pblico. El Gobierno Nacional ha adelantado diversos
estudios sobre las prcticas de teletrabajo en Colombia, a la vez que realizado ferias alrededor del
tema (2012, 2014), que han estado acompaadas de la firma de distintos pactos pblico-privados por
el teletrabajo.
90 Xxx
91 De hecho, uno de los dos objetivos principales del Plan Vive Digital 2014-2018 consiste en ser el
Regalas departamentales. A pesar de las dificultades de trmite de las regalas asignadas a los
departamentos, asociadas con costos de intermediacin y retrasos en la ejecucin de proyectos,
los recursos de regalas representan una fuente considerable de recursos pblicos disponibles
para ejecutar proyectos de innovacin (en la cuenta de las regalas para ciencia y tecnologa) de
alto impacto social.
El objetivo es que los ministerios de TIC; Educacin; Comercio, Industria y Turismo; y Trabajo, en
alianza con universidades pblicas y privadas, y la participacin de centros de investigacin en
diferentes regiones, creen un sistema de seguimiento que provea informacin frecuente y
regular sobre:
140
BIBLIOGRAFA
Bertranou, E. (2008) .Tendencias demogrficas y proteccin social en Amrica
Latina y el Caribe. Serie Poblacin y Desarrollo. CEPAL, Nacionaes Unidas, N82.
CEPAL. (2013). Panorma Social de Amrica Latina. Santiago de Chile: Naciones Unidas.
Corbinos, 2001
Lam y Leibbrandt, 2013. Global Demographic Trends and their Implications for
Employment. Paper Submitted to the High Level Panel on the Post-2015
Development Agenda. Mayo
141
Ramrez, Manuel. Provisin de bienes y capacidad de pago del los hogares en el
sistema de ciudades en Colombia. Misin para el Sistema de Ciudades en Colombia.
Notas
Los pases de Asia sudoriental, por ejemplo, muestran que el aumento de su productividad
se debi a la considerable inversin en la educacin de los jvenes durante el perodo de
bono demogrfico (UNFPA 1998, Cepal, 2008).
142
ANEXOS
En primer lugar, para evaluar el desempeo de las ciudades en cada dimensin se tuvieron en
cuenta distintas variables estrechamente correlacionadas entre s.
Variable Frmula
15
Tasa de dependencia demogrfica de menores de 15
aos 15 64
65
Tasa de dependencia demogrfica de personas de 65
aos y ms 15 64
Fuente: Proyecciones de poblacin de lvaro Pachn
2. Dimensin laboral. Para el anlisis de la ocupacin en las ciudades en grandes xxx y tipo de
vinculacin laboral, se incluyeron las siguientes variables:
Variable Frmula
Tasa global de participacin (%)
92Armenia, Barranquilla rea Metropolitana (AM), Bogot, Bucaramanga AM, Cali AM, Cartagena,
Ccuta AM, Florencia, Ibagu, Manizales AM, Medelln AM, Montera, Neiva, Pasto, Pereira AM,
Popayn, Quibd, Riohacha, Santa Marta, Sincelejo, Tunja, Valledupar y Villavicencio.
143
+
Ocupados asalariados (%)
Variable Frmula
15 16
Cobertura neta de educacin media 15 16
Cobertura bruta de educacin superior 17 21
17 24 , ,
Porcentaje de NINI
17 24
Fuente: Gran Encuesta Integrada de Hogares 2011
Variable Frmula
5o
Alumnos de 5 con desempeo insuficiente en
matemticas (%) 5
144
4. Dimensin salud. Recoge las condiciones de acceso y calidad de la atencin en salud y las
condiciones sanitarias y de desarrollo de la poblacin.
Variable Frmula
1 1000
Tasa de mortalidad infantil, 2009
Razn de mortalidad materna, 2009 100.000
Fuente: DANE, Estadsticas Vitales 2009
Variable Frmula
Incidencia de pobreza monetaria
Fuente: DANE
Variable Frmula
. 33%
Incidencia de pobreza multidimensional
Fuente: Clculos propios con base en metodologa oficial del DANE-DNP.
El ndice de Desempeo Fiscal, 2011 (DNP) resume en una sola medida, con escala de 0 a 100,
los siguientes indicadores: 1) Porcentaje de ingresos corrientes destinados a funcionamiento; 2)
Magnitud de la deuda; 3) Porcentaje de ingresos que corresponden a transferencias; 4)
Porcentaje de ingresos que corresponden a recursos propios; 5) Porcentaje del gasto total
destinado a inversin; y 6) Capacidad de ahorro.
El ndice de Desempeo Integral, 2011 (DNP) con escala de 0 a 100, mide el desempeo de los
municipios en un ao determinado, integrando la evaluacin de los factores de eficacia,
eficiencia, cumplimiento de requisitos legales, gestin y entorno.
145
Una vez evaluadas cada una de estas variables, se utiliz el mtodo de Anlisis por
Componentes Principales para establecer un ordenamiento en cada dimensin, y capturar los
mayores determinantes en el ordenamiento. En cada dimensin se establecieron las variables
(una o dos) que aportaran la mayor parte de la variacin del puntaje. El Cuadro Anexo 1
presenta los indicadores seleccionados en cada dimensin.
Una vez reducida la informacin de cada dimensin, se utiliz el mtodo de clusters jerrquicos
para agrupar las ciudades segn el grado de similitud en cada una de las dimensiones. Como
resultado de este ejercicio, se conformaron los siguientes grupos de ciudades:
146
ANEXO II. VARIABLES DE ANLISIS
147
Villavicencio 93.0% 74.8% 75.4% 19.2% 33.7% 57.8% 64.7% 17.6%
148
Villavicencio 314 13.0 314 13.0 43 6.4%
149
Villavicencio 66.1% 58.4% 11.6% 20.0% 13.7% 7.0% 15.8%
150
Villavicencio 1.6 50.4% 30.5% 43.2% 16.3%
Fuente DANE- Estadsticas Vitales DANE- Estadsticas Vitales DANE- Estadsticas Vitales DANE-GEIH
151
Tema Pobreza monetaria y Desigualdad
Indicador Pobreza Pobreza Extrema Gini
Poblacin pobre/ Concentracin del
Definicin
Poblacin total ingreso
152
Tema Pobreza Multidimensional y Privaciones
Incidencia de Asistencia escolar
Bajo logro
Indicador pobreza Analfabetismo Inasistencia escolar Rezago escolar de nios entre 3 y 5 Trabajo infantil
educativo
multidimensional aos
Unidad Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje
Fuente DANE- GEIH DANE- GEIH DANE- GEIH DANE- GEIH DANE- GEIH DANE- GEIH DANE- GEIH
Ao 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011
Armenia 7.5% 46.3% 7.5% 3.0% 20.3% 7.6% 2.2%
Barranquilla rea Metropolitana 8.8% 37.3% 8.4% 4.3% 28.4% 4.7% 2.4%
Bogot D.C. 6.7% 35.4% 4.2% 3.2% 21.3% 4.9% 3.5%
Bucaramanga rea Metropolitana 9.4% 41.0% 7.1% 3.8% 18.5% 5.8% 4.8%
Cali rea Metropolitana 9.9% 45.1% 6.0% 3.8% 26.3% 6.4% 2.7%
Cartagena 9.6% 36.7% 7.2% 3.5% 24.7% 4.1% 2.2%
Ccuta rea Metropolitana 14.4% 55.8% 10.9% 4.5% 25.0% 9.9% 5.6%
Florencia 12.3% 52.7% 12.1% 5.9% 28.6% 12.8% 3.7%
Ibagu 10.2% 42.3% 6.3% 3.6% 20.5% 4.5% 6.4%
Manizales rea Metropolitana 5.6% 39.3% 5.9% 3.0% 20.8% 4.5% 1.8%
Medelln rea Metropolitana 8.2% 40.3% 6.7% 3.0% 23.3% 5.3% 2.6%
Montera 16.8% 43.6% 15.6% 4.2% 28.7% 7.1% 7.3%
Neiva 9.9% 41.4% 7.7% 3.8% 22.4% 7.0% 4.4%
Pasto 11.1% 43.5% 7.5% 3.8% 25.9% 5.6% 4.0%
Pereira 6.7% 47.5% 7.7% 3.0% 22.2% 8.5% 3.5%
Popayn 9.0% 38.3% 5.7% 2.8% 19.7% 4.4% 1.3%
Quibd 23.4% 39.2% 12.5% 4.7% 33.0% 15.6% 5.8%
Riohacha 15.3% 43.3% 11.8% 5.5% 33.7% 9.2% 6.0%
Santa Marta 14.0% 40.5% 8.9% 4.0% 29.2% 8.9% 3.1%
Sincelejo 14.4% 48.4% 18.1% 3.8% 27.6% 8.2% 4.3%
Tunja 4.0% 27.7% 4.7% 1.9% 18.2% 4.2% 2.3%
Valledupar 13.2% 41.9% 12.7% 5.6% 27.9% 8.4% 3.9%
Villavicencio 12.0% 46.0% 7.4% 5.2% 24.6% 7.6% 4.9%
153
Alta tasa de Sin Barreras Sin acceso a Eliminacin
Pisos Paredes
Indicador dependencia aseguramiento econmicas al fuente de agua inadecuada de Hacinamiento
inadecuados inadecuadas
econmica en salud acceso a salud mejorada excretas
Unidad Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje
Fuente DANE- GEIH DANE- GEIH DANE- GEIH DANE- GEIH DANE- GEIH DANE- GEIH DANE- GEIH DANE- GEIH
Ao 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011
Armenia 10.7% 18.9% 7.2% 4.4% 5.6% 0.7% 2.6% 8.2%
Barranquilla rea Metropolitana 6.6% 27.8% 4.2% 7.9% 10.6% 1.2% 0.5% 19.9%
Bogot D.C. 5.4% 20.0% 16.2% 3.5% 3.5% 0.6% 0.5% 11.8%
Bucaramanga rea Metropolitana 6.1% 23.1% 18.3% 15.9% 16.9% 0.8% 1.3% 10.3%
Cali rea Metropolitana 9.2% 26.9% 15.6% 8.1% 8.3% 0.7% 0.9% 10.3%
Cartagena 7.2% 23.4% 9.6% 6.6% 17.4% 6.1% 8.2% 23.5%
Ccuta rea Metropolitana 6.6% 35.2% 15.8% 7.3% 9.3% 2.7% 5.5% 22.6%
Florencia 11.0% 18.5% 5.7% 4.0% 13.5% 3.2% 9.9% 15.8%
Ibagu 10.4% 25.5% 19.3% 4.3% 5.0% 0.4% 0.8% 10.8%
Manizales rea Metropolitana 12.3% 15.0% 10.1% 2.2% 2.5% 0.1% 1.9% 6.1%
Medelln rea Metropolitana 8.5% 17.8% 17.7% 3.1% 6.9% 0.4% 1.1% 8.2%
Montera 4.4% 35.7% 3.6% 10.2% 64.8% 9.4% 5.4% 22.6%
Neiva 9.3% 20.3% 16.8% 4.8% 8.2% 2.0% 2.8% 11.3%
Pasto 8.9% 24.1% 23.1% 4.4% 4.5% 1.0% 0.5% 16.0%
Pereira 8.9% 13.3% 10.6% 3.4% 4.2% 0.4% 1.2% 8.1%
Popayn 13.4% 26.2% 19.0% 8.5% 9.0% 2.3% 4.5% 11.1%
Quibd 9.9% 30.5% 15.4% 84.3% 85.7% 2.9% 27.5% 17.5%
Riohacha 5.9% 24.3% 9.0% 8.1% 29.0% 11.4% 3.0% 31.3%
Santa Marta 8.8% 36.1% 11.6% 13.7% 20.5% 2.4% 1.8% 28.2%
Sincelejo 5.7% 23.6% 9.3% 10.4% 8.2% 13.9% 4.7% 23.0%
Tunja 11.8% 11.8% 6.1% 8.5% 8.5% 0.2% 0.1% 7.1%
Valledupar 7.8% 23.8% 17.9% 2.7% 6.6% 3.3% 1.5% 25.5%
Villavicencio 8.6% 30.8% 15.6% 11.3% 9.2% 1.2% 1.0% 11.9%
154
Tema Dimensin demografa
Indicador Tasa de dependencia de jvenes Tasa de dependencia de adultos mayores ndice de envejecimiento de la poblacin
Poblacin menor de 15 aos/ Poblacin de 65 aos o ms/ Pobl. de 65 aos o ms/
Definicin
Pobl. entre 15 y 64 aos Pobl. entre 15 y 64 aos Poblacin menor de 15 aos
Unidad Porcentaje Porcentaje Porcentaje
Fuente Proyecciones de poblacin de lvaro Pachn Proyecciones de poblacin de lvaro Pachn Proyecciones de poblacin de lvaro Pachn
Ao 2005 2015 2025 2035 2005 2015 2025 2035 2005 2015 2025 2035
Armenia 43.4% 37.0% 35.4% 32.4% 17.6% 23.1% 32.9% 39.0% 40.6% 62.3% 93.0% 120.4%
Barranquilla rea Metropolitana 47.2% 40.1% 36.1% 33.0% 13.2% 16.5% 24.1% 30.0% 28.0% 41.0% 66.9% 90.9%
Bogot D.C. 42.0% 34.9% 33.0% 31.2% 12.7% 17.5% 27.2% 35.7% 30.2% 50.0% 82.4% 114.6%
Bucaramanga rea Metropolitana 42.4% 34.2% 31.9% 29.6% 15.1% 18.9% 27.9% 36.3% 35.6% 55.3% 87.5% 122.8%
Cali rea Metropolitana 42.2% 35.0% 33.6% 31.2% 15.1% 18.6% 27.7% 35.3% 35.6% 53.1% 82.5% 113.0%
Cartagena 48.1% 40.6% 35.9% 31.7% 12.7% 16.9% 24.1% 28.9% 26.3% 41.7% 67.2% 91.1%
Ccuta rea Metropolitana 52.9% 42.5% 39.0% 35.6% 13.8% 16.4% 23.0% 27.9% 26.0% 38.6% 58.8% 78.3%
Florencia 58.0% 47.7% 41.7% 35.7% 13.0% 15.4% 20.5% 25.1% 22.3% 32.2% 49.1% 70.2%
Ibagu 47.9% 40.2% 37.3% 33.8% 17.1% 21.1% 29.1% 34.0% 35.8% 52.4% 78.1% 100.6%
Manizales rea Metropolitana 37.2% 32.3% 29.7% 27.1% 17.4% 23.1% 33.2% 39.9% 46.8% 71.5% 111.7% 147.1%
Medelln rea Metropolitana 36.8% 30.2% 28.8% 26.1% 16.1% 20.5% 30.8% 37.9% 43.7% 67.8% 106.7% 145.2%
Montera 52.8% 44.4% 39.0% 33.6% 12.5% 15.4% 20.6% 24.6% 23.7% 34.8% 52.9% 73.3%
Neiva 48.9% 37.3% 33.3% 28.8% 13.8% 17.0% 24.0% 28.3% 28.1% 45.7% 71.9% 98.4%
Pasto 44.4% 34.4% 29.3% 25.7% 14.7% 17.0% 22.8% 28.7% 33.2% 49.4% 77.9% 111.5%
Pereira 43.1% 35.4% 33.5% 30.7% 16.2% 21.3% 31.0% 37.1% 37.6% 60.2% 92.5% 120.9%
Popayn 41.5% 32.2% 30.1% 27.0% 14.9% 18.7% 26.4% 31.6% 35.8% 58.0% 87.8% 117.2%
Quibd 81.9% 68.2% 60.0% 48.9% 13.2% 13.4% 17.1% 18.6% 16.2% 19.7% 28.4% 38.0%
Riohacha 66.5% 65.8% 58.3% 49.4% 10.7% 12.1% 14.8% 17.0% 16.2% 18.5% 25.3% 34.3%
Santa Marta 55.1% 49.4% 41.7% 37.4% 11.7% 14.7% 20.5% 24.2% 21.2% 29.7% 49.3% 64.6%
Sincelejo 53.0% 42.8% 38.2% 33.7% 13.5% 17.2% 22.9% 26.9% 25.5% 40.2% 59.9% 79.8%
Tunja 45.9% 39.1% 33.4% 31.3% 11.0% 15.2% 22.1% 28.8% 24.0% 38.9% 66.0% 92.2%
Valledupar 59.2% 48.1% 41.4% 36.0% 10.4% 13.1% 19.1% 24.6% 17.5% 27.2% 46.1% 68.5%
Villavicencio 48.4% 41.4% 36.6% 32.8% 11.6% 14.2% 19.0% 23.0% 23.9% 34.2% 51.8% 70.2%
155
Cuadro. Composicin por tipo de gasto. % del gasto total
Grupo Ciudad Alimentos Vivienda Transporte
1 Bogot 26.4 26.1 9.4
1 Bucaramanga AM 32.1 26.7 8.9
1 Manizales AM 28 27.3 9.2
1 Medelln AM 24.8 27.2 11.9
1 Pereira AM 26.8 28.6 10.3
1 Tunja 26.7 24.9 11.2
2 Armenia 24.6 24.3 10.8
2 Cali AM 26.6 25 12.4
3 Ibagu 28.6 26.6 9.9
3 Neiva 30.9 24.5 8.7
3 Pasto 29 25.5 8.2
3 Popayn 29 27.1 9.6
4 Barranquilla AM 26.7 24.2 12.2
4 Cartagena 28.2 26.1 9.9
4 Ccuta AM 32.9 25.1 8
4 Villavicencio 31.3 25.2 8.9
5 Florencia 28.8 25 6.7
5 Montera 28 27.9 10.2
5 Santa Marta 30.2 24.9 7.9
5 Sincelejo 31.2 22.8 10.6
5 Valledupar 27.1 29.5 8.1
6 Quibd 31.1 28.5 3.4
6 Riohacha 31.3 27.2 5
156
Continuidad Res.
Continuidad
Grupo Ciudad 2115 (Hora/Dia) Clasificacin
Res. 315 (%)
por Mes
Bogota 23.5 Continuo 98.9
Bucaramanga_AM 24.0 Continuo 100.0
Mayores
Manizales_AM 22.4 Suficiente 93.5
Medellin_AM 23.8 Continuo 99.5
Pereira_AM 23.9 Continuo 99.9
Tunja 23.6 Continuo 98.4
Maduras
157