2016

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Polticas Sociales. 2 ed., septiembre 2013

Pginas iniciales

POLTICAS SOCIALES
Segunda Edicin

(Coordinadora)

Carmen Alemn Bracho

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ISBN 978-84-470-4255-5

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Polticas Sociales. 2 ed., septiembre 2013

Captulo 1. Orgenes, expansin y crisis del estado de bienestar (CONCEPCIN GONZLEZ RABANAL)

Captulo 1
Orgenes, expansin y crisis del estado de bienestar
CONCEPCIN GONZLEZ RABANAL

Profesora titular de Economa Aplicada. UNED

Sumario:

1. Introduccin
2. La intervencin del sector pblico en cuestiones de redistribucin
3. Gnesis del estado de bienestar
4. Concepto de estado de bienestar
5. Objetivos del estado de bienestar: principales acciones
6. Expansin del estado de bienestar
6.1. Causas de la expansin del Estado de Bienestar
6.1.1. Factores econmicos
6.1.2. Factores polticos
6.1.3. Factores sociales
6.2. Teoras explicativas de la expansin del Estado de Bienestar
6.2.1. Teoras explicativas desde la perspectiva de la demanda de bienestar social
A. Teora del industrialismo
B. Teora socialdemcrata o hiptesis de los recursos en el poder
C. Teora neomarxista
D. Teora poltica corporatista o de grupos de inters
6.2.2. Teoras explicativas desde la perspectiva de la oferta de bienestar social
A. El papel de los polticos
B. El papel de la burocracia
C. La propia estructura organizativa del sector pblico
7. Lmites del estado de bienestar: su crisis
Bibliografa

1. INTRODUCCIN

La incapacidad del mercado para resolver de forma satisfactoria las cuestiones que afectan a temas de distribucin, es
decir, a lo relativo a para quin producir, contribuye a justificar y legitimar la accin pblica orientada a permitir que los
ciudadanos puedan hacer frente a sus necesidades cuando no tienen recursos suficientes. Ello es as porque la respuesta
que a esta pregunta otorga el mercado es: se produce para todo aqul que pueda pagar el precio que los bienes y servicios
tienen en l. Puede ocurrir, sin embargo, que socialmente esta repuesta no se considere justa o equitativa y que haya que
poner al alcance de quien lo necesita un conjunto determinado de bienes con independencia de que tenga o no medios
para pagarlo, o que haya que intervenir para que todo el mundo tenga capacidad para obtener ingresos suficientes que le
permitan adquirir bienes con los que cubrir sus necesidades. En ambos casos, se requiere una accin pblica orientada a
corregir el reparto de renta que suministra el mercado o, lo que es lo mismo, una poltica redistributiva, que modifique el
reparto funcional 1) de la renta derivado del mercado.

Desde este planteamiento, la intervencin del sector pblico en la economa tendra un carcter residual, en la medida en
que resuelve los denominados fallos del mercado 2) y corrige la redistribucin de renta proporcionada por aqul.

Esto explica que el fuerte crecimiento del gasto pblico de naturaleza social haya servido para asentar definitivamente lo
que actualmente conocemos en las economas ms desarrolladas como Estado de Bienestar y lo haya hecho sobre dos
 elementos: el establecimiento de un pacto de estabilidad econmica o pacto keynesiano 3) y la garanta de un conjunto de
servicios sociales mnimos 4).

Con este enfoque, y como seala THERBORN 5), el Estado de Bienestar puede ser considerado como un nuevo sistema
complementario a otros sistemas sociales, que se desarroll para solucionar los inherentes fallos del mercado, consistente
en instituciones y acuerdos estatales para la reproduccin humana ampliada y simple de una poblacin estatal dada"...
que suministran y garantizan provisiones para la procreacin, subsistencia, educacin, vivienda, salud, cuidado,
garantas de renta, mantenimiento de renta y servicios sociales.

2. LA INTERVENCIN DEL SECTOR PBLICO EN CUESTIONES DE REDISTRIBUCIN

Como se ha sealado, la respuesta que suministra el mercado a la cuestin de para quin producir? es para el que puede
pagar el precio exigido en el mercado. Resulta, sin embargo, que esta capacidad de pago depender, a su vez, del reparto
funcional 6) de renta suministrado por el propio mercado de factores ya que stos (tierra y recursos naturales, mano de
obra, y capital) reciben una remuneracin acorde con el valor de su participacin en el proceso productivo, la cual viene
determinada por su productividad marginal 7).

No obstante, puede ocurrir que el mercado al asignar la renta en funcin de lo que previamente se ha aportado al sistema
econmico pueda dar lugar a un reparto que no es justo porque lo justo sera recibir, no en funcin de lo aportado, sino
en funcin de lo que se necesita; o porque haya que tener en cuenta el reparto inicial de los recursos, ya que esta
distribucin condiciona la presunta justicia o injusticia del reparto final; o porque de la igualdad en la distribucin, es
decir, del hecho de corregir el reparto de rentas que suministra el mercado, se deriven efectos externos 8) positivos como
puedan ser el disfrute de una mayor estabilidad social y/o cohesin poltica; o porque el redistribuir la renta en favor de
los ms desposedos puede aumentar la produccin y la renta, por lo que, al final, todos ganan si se corrige el reparto de
renta proporcionado por el mercado, con el fin de hacerlo ms igualitario 9).

Por eso, un elemento de extraordinaria importancia para explicar el crecimiento de la presencia pblica en la economa es
el desarrollo del Estado del Bienestar cuya evolucin ir unida a la propia evolucin de la economa, ya que la
generalizacin de los procesos productivos a gran escala (modelo fordista) colocaba en una situacin de vulnerabilidad y
riesgo a un mayor nmero de trabajadores pero, al tiempo, haca necesario mantener un nivel de empleo estable con el fin
de estimular el consumo y la demanda agregada.

Por todo ello, se ha requerido la intervencin continua del Estado como regulador y gestor 10) , intervencin que se ha
desarrollado de diferentes formas, dando lugar a 11) la asuncin de responsabilidades con el fin de lograr determinados
objetivos (seguridad, estabilidad, crecimiento) 12), la direccin estatal de la demanda agregada o la influencia sobre la
misma como instrumento de gestin econmica, el crecimiento del sector pblico al asumir nuevas tareas y competencias
con el consiguiente aumento del gasto pblico, sobre todo en lo que se refiere al componente de naturaleza social y la
necesidad de instaurar la concertacin social como prctica generalizada para resolver conflictos en el seno del aparato
productivo, que ha supuesto la mejora de la cohesin social y la pacificacin de los conflictos al atenuar las desigualdades
entre sus miembros.

De este modo, la intervencin pblica en la economa se ampla y se legitima, especialmente en lo relativo a la consecucin
del pleno empleo, la redistribucin ms equitativa de las rentas, la generalizacin de la proteccin social e, incluso, en
aspectos meramente productivos (dando contenido al llamado sector empresarial pblico).

3. GNESIS DEL ESTADO DE BIENESTAR

No existe acuerdo unnime entre la doctrina al sealar los orgenes del Estado del Bienestar (EB), aunque el antecedente
prximo de lo que modernamente se conoce como tal es fechado por la mayora de los autores despus de la II Guerra
Mundial y se considera como una forma ms de intervencin del sector pblico en la economa 13). Sin embargo, es posible
encontrar antecedentes remotos del mismo en las denominadas Leyes de pobres 14) o en la legislacin social alemana
promulgada por el Canciller Bismarck 15) e, incluso, en el siglo XI en China cuando el primer ministro Wang Anshi decidi
conceder una serie de prstamos agrcolas y nombr comisiones para regular los salarios y planificar las pensiones de los
ancianos y enfermos con el propsito de proveer a los ciudadanos de una serie de servicios esenciales necesarios para
mantener un nivel de vida decente.

Quizs por ello, algunos autores 16) no duden en distinguir en la evolucin de los sistemas de bienestar tres momentos
diferenciados en el tiempo:

- El perodo de experimentacin (1870-aos 20 del siglo XX).

- El perodo de consolidacin (1930-1940).

- El perodo de expansin (1940-1960).

Lo que parece ser un lugar comn entre los estudiosos del tema es la consideracin del Estado de Bienestar como una
necesidad histrica que ha permitido dar respuesta adecuada a una serie de disfunciones que afectaban a la sociedad
industrial competitiva que el Estado liberal no era capaz de resolver, contando con el apoyo del desarrollo cultural y
tecnolgico inherente al proceso de industrializacin de las economas.

Su gnesis tiene lugar en un momento en el que las instituciones existentes (el Estado liberal, la Iglesia, la familia) no
fueron capaces de resolver satisfactoriamente los problemas derivados de una sociedad en la que la pobreza y la
desigualdad pasaron a convertirse en cuestiones de ndole social y poltica (la denominada cuestin social), como
consecuencia de la agudizacin de las tensiones sociales, derivadas de los ciclos de modernizacin econmica, que
estuvieron unidas a fenmenos como la industrializacin, la urbanizacin o la explosin demogrfica.

De este modo, los procesos de distribucin de rentas surgidos de la acumulacin de capital que sustentaban el modelo de
produccin capitalista generaron la necesidad de que el Estado interviniera activamente en la economa con el fin de
ejercer en la misma una accin compensatoria que atenuara los desequilibrios y aliviara o evitara en la medida de lo
posible las tensiones sociales.

As, el Estado social 17) que sucede al Estado liberal se erige en la extensin de la poltica social a las clases medias y a
otros campos del bienestar social, transformando la poltica social sectorial en poltica social generalizada.

A esta extensin y aceptacin social de la intervencin pblica en la economa contribuyeron algunos acontecimientos de
ndole extraeconmica tales como la generalizacin del sufragio universal fruto de la expansin de la democracia en
Europa, que facilit el desarrollo de la legislacin social encaminada a mejorar las condiciones de vida y de trabajo de la
poblacin trabajadora 18), pero tambin otros de naturaleza econmica como la Gran Depresin (1929), que puso de
manifiesto la debilidad del modelo de produccin capitalista y los efectos perversos que el mismo poda provocar, o como
el desempleo masivo, el cual comporta el control organizativo de la fuerza de trabajo 19) y la prdida de ingresos para la
poblacin trabajadora, con el impacto negativo que se derivaba de ello de cara a la evolucin de la economa en su
conjunto.

El deseo de atenuar los efectos negativos del sistema capitalista, que haba puesto de manifiesto que el mercado no
garantizaba una adecuada distribucin de recursos y un crecimiento econmico equilibrado, o los de la industrializacin,
la generalizacin del consumo de bienes de vida limitada (coches), o la mayor movilidad social y geogrfica, propiciaron la
aparicin de nuevos problemas (contaminacin, chabolismo, necesidad de nuevos medios de transporte), que el Estado del
Bienestar tratara de resolver.

Para hacer frente a los primeros (los derivados de la ineficiencia del modelo capitalista) se justificaron medidas de poltica
econmica intervencionistas como las contenidas en el New Deal de Roosevelt, que contaron con un amplio respaldo
electoral, y otras leyes como la Social Security Act (1935) o la Old Pension Act (1908) y la Insurance Act de 1911, stas dos
ltimas adoptadas en Gran Bretaa.

Estas normas seran ampliadas aos despus con la actuacin del Informe Beveridge 20) de 1942 que prevea la constitucin
de un sistema de beneficios sociales que fuera capaz de proteger a los ciudadanos desde la cuna hasta la tumba y que
atacara los cinco grandes males de las sociedades modernas: la indigencia, las enfermedades, la ignorancia, la suciedad y la
ociosidad. Para ello, el Programa inclua un sistema de seguridad social unitario que manejara las pensiones
enfermedades, maternidad, vejez, viudedad y desempleo, aplicable a toda la poblacin, un servicio nacional de salud
(atencin mdica gratuita con cobertura universal) y un sistema de asistencia nacional (para complementar los subsidios de
la Seguridad Social cuando fueran insuficientes), orientados al logro del mnimo de subsistencia deseado, otorgando
prestaciones familiares universales y adoptando el objetivo del pleno empleo como poltica de Estado), extendiendo los
beneficios a la educacin, la vivienda y la atencin especializada a nios.

De forma sinttica, se puede sealar que los objetivos del modelo de Lord Beveridge eran garantizar a los ciudadanos un
nivel mnimo de ingresos, es decir, la abolicin de la miseria, prever riesgos futuros con el fin de erradicar las situaciones
de necesidad, completar la previsin individual frente al riesgo de forma que se respetara la responsabilidad individual,
articular un sistema unificado de Seguridad Social basado en tres pilares: el Seguro Social, la Asistencia Nacional y los
Seguros Voluntarios, y fomentar el pleno empleo para conseguir aumentar la riqueza material de los individuos y elevar el
grado de felicidad de la sociedad 21).

As, el incipiente Estado de Bienestar encontrara, aos ms tarde, tras la IIGM, el contexto adecuado para consolidarse y
generalizarse, fruto fundamentalmente de la necesidad de reconstruir las maltrechas economas europeas tras el
conflicto blico, del recuerdo de los nocivos efectos del desempleo padecido tras la Gran Depresin, del crecimiento
econmico sin precedentes que se produce a raz de los programas de reconstruccin (Plan Marshall) y de la aceptacin y
el xito de las teoras econmicas de Keynes.

Despus de la IIGM, Keynes 22) se da cuenta de que se han producido cambios significativos no slo de ndole poltica, sino
social y econmica. La guerra ha puesto en conocimiento de todos que es posible consumir y que el ahorro no es tan
virtuoso como se pensaba. Por un lado, las clases trabajadoras pueden desear acceder al consumo con limitaciones y las
clases capitalistas, que han perdido su confianza en el futuro, pueden desear ampliar su satisfaccin mientras ello sea
 posible. As, el ahorro, que haba sido considerado durante mucho tiempo como un comportamiento econmico
beneficioso, puede conducir a la paradoja de la frugalidad 23), de manera que, slo estimulando el consumo y, por
consiguiente, la demanda, se puede impulsar el crculo virtuoso del crecimiento econmico que permite que todos puedan
consumir ms.

As, se produce un notable cambio en la orientacin de la economa ya que el motor de la misma (va creacin de empleo)
es la demanda 24) y no la oferta, por lo que el sector pblico debe intervenir activamente en aqulla con el fin de estimular
la inversin y aumentar la capacidad de consumo de sus ciudadanos mediante la implementacin de programas y polticas
de contenido social tendentes a mejorar la capacidad de compra (y de consumo en general) de los colectivos ms
deprimidos (enfermos, jubilados), pero tambin de las personas en activo.

De ah que el objetivo primordial de la intervencin pblica fuera aumentar el volumen de empleo con el fin de favorecer
una mayor capacidad de consumo y de gasto que propiciaran el aumento de la demanda y, subsiguientemente, la
necesidad de producir ms. As, la mayor intervencin pblica en la economa, va organizacin directa de las inversiones,
fue un instrumento adicional para legitimar la presencia pblica y para favorecer la aparicin y ulterior expansin del
Estado de Bienestar moderno.

4. CONCEPTO DE ESTADO DE BIENESTAR

Es difcil dar una definicin omnicomprensiva de lo que se entiende por Estado de bienestar, sobre todo teniendo en
cuenta que el mismo obedece a un fenmeno histrico y como tal dinmico, sometido a evoluciones y cristalizaciones
diversas a lo largo del tiempo y en funcin de la realidad plural en la que inscribe y despliega sus prestaciones.

No obstante, se recogen a continuacin algunas de las definiciones suministradas por estudiosos del tema.

Autores como I. GOUGH definen el Estado de Bienestar como un conjunto, tanto de actividades, como de normas.
Actividades de provisin de determinados servicios sociales y normas de reglamentacin de actividades privadas de forma
que se utiliza el poder estatal para modificar la reproduccin de la fuerza de trabajo y para mantener a la poblacin no
trabajadora en las sociedades capitalistas 25).

J.L. MONEREO 26), por su parte, seala que el Estado de Bienestar es aquella forma de organizacin del poder poltico en la
comunidad que comporta una responsabilidad de los poderes pblicos en orden a asegurar una proteccin social y el
bienestar bsico para sus ciudadanos. En este sentido, implica la provisin pblica de una serie de servicios sociales,
incluyendo transferencias para cubrir las necesidades humanas esenciales de los ciudadanos de una sociedad compleja y
cambiante, y la responsabilidad estatal en el mantenimiento de un nivel mnimo de vida a todos los ciudadanos
pertenecientes a la comunidad poltica.

R. MUOZ DE BUSTILLO 27) lo define como el conjunto de actuaciones pblicas tendentes a garantizar a todos los
ciudadanos de una nacin, por el hecho de serlo, el acceso a un mnimo de servicios que garanticen su supervivencia
(entendida en trminos sociales y no estrictamente biolgicos).

Como se ha sealado, el Estado de Bienestar es una realidad cambiante y, como tal, da lugar a diferentes modelos que
comparten, no obstante, la idea de combinar la provisin pblica y/o los servicios de financiacin pblica con una
economa de mercado, aunque el equilibrio entre ambas cambie con el tiempo y difiera de unos pases a otros 28), habiendo
llegado a convertirse en un elemento constituyente de la estructura poltica y social de las sociedades desarrolladas como
consecuencia de que cada vez un mayor nmero de personas (potenciales votantes, por tanto) depende de sus
prestaciones, erigindose para algunos autores como C. OFFE 29) en una realidad inevitable y ello por tres razones: por su
rentabilidad (tanto para los trabajadores, como para los empresarios y para el Estado 30)) al contribuir a la reduccin de los
conflictos, porque la historia demuestra que sus prestaciones no han llegado nunca a desaparecer y porque es necesario
adaptar las viejas instituciones a las nuevas necesidades.

5. OBJETIVOS DEL ESTADO DE BIENESTAR: PRINCIPALES ACCIONES

Como se ha visto al exponer los orgenes del Estado de Bienestar, han sido muchos los objetivos que, a lo largo de su
historia, se le han ido asignando al mismo. Sin embargo, parece existir un consenso en sealar que la seguridad y la
igualdad son sus dos dimensiones bsicas 31), si bien el mismo se ha sustentado ms sobre la base del objetivo de seguridad
econmica porque no es de manera amplia primariamente interpretado como una respuesta a la demanda para la
igualdad socialdemcrata, sino para la seguridad socioeconmica. Desde esta perspectiva, el Estado de Bienestar aparece
en un momento en el que los costes de la seguridad, que antes estaban internalizados, se externalizan 32).

En general, todos los Estados de Bienestar considerados, tanto a nivel comparado, como por su propia evolucin histrica,
han estado al servicio de tres prioridades fundamentales: proporcionar seguridad econmica a los ciudadanos, reducir las
desigualdades sociales 33) y combatir la pobreza.

Es cierto que el reparto entre los recursos destinados a estos propsitos no ha sido el mismo a lo largo de los diferentes
momentos por los que ha pasado el desarrollo de los sistemas de bienestar de los distintos pases, ni lo es si la comparacin
se realiza entre los que estn vigentes en un mismo momento del tiempo en las realidades de las diversas sociedades. Son
los orgenes de los propios sistemas y las circunstancias econmicas en las que se inscribe su funcionamiento los que les
otorgan rasgos diferenciales.

De forma expositiva, se podran sintetizar los tres objetivos anteriores, su justificacin y acciones de la manera siguiente:

Objetivo: la seguridad econmica

Se persigue el mantenimiento de un estndar de vida a los ciudadanos, no como gesto caritativo (Estado asistencial), sino
como derecho poltico. Para ello se prev la garanta de una renta mnima, la reduccin de la inseguridad econmica y
social ante ciertos imprevistos: enfermedad, o riesgos: desempleo, accidentes o, simplemente, ante la incapacidad para
obtener por uno mismo los ingresos suficientes: vejez, y la adecuacin de la renta de los individuos a lo largo de su ciclo
vital.

Este objetivo ha sido compartido como se ver ms adelante, tanto por el modelo profesional (bismarckiano) que lo
garantizaba a los trabajadores, como por el universal (de rentas mnimas de Lord Beveridge) que lo aseguraba a quienes
probaran su insuficiencia de recursos.

Objetivo: la reduccin de la desigualdad

Se persigue modificar el reparto de la renta entre los miembros de la sociedad. La poltica de redistribucin de renta
implica siempre y necesariamente una decisin poltica sujeta a juicios de valor 34) y un posicionamiento tico-normativo.
Determinar la cantidad de ingreso que debe ser redistribuido es, por supuesto, un problema tico que las diversas
sociedades han resuelto de modo muy distinto en diferentes pocas y es el juicio tico central que ha de resolverse en la
formulacin de cualquier poltica social.

El Estado puede llevar a cabo este reparto mediante los impuestos y las transferencias y a travs de la provisin pblica de
determinados bienes que cubren las necesidades bsicas. Estos bienes son merit goods (bienes preferentes) por cuyo
suministro debe velar el Estado, algunos de los cuales (educacin, sanidad) generan efectos externos positivos 35) que el
mercado no interioriza, procurando entonces una cantidad insuficiente de los mismos.

No es fcil en la prctica trazar una lnea divisoria ntida entre los objetivos de igualdad y redistribucin, sobre todo si la
igualdad se concibe en trminos de un progresivo acercamiento de las rentas de los diferentes ciudadanos. La reduccin de
la desigualdad puede hacerse en sentido vertical (hacia los individuos con rentas ms bajas) y horizontal (reconociendo
diferencias en los beneficios de bienestar en funcin de los factores relevantes que convierten en diferentes a los
individuos).

Objetivo: la lucha contra la pobreza

El propsito, en este caso, es permitir la integracin social de los excluidos. Para ello es necesario hacer frente a la pobreza
surgida como consecuencia de las crisis econmicas (desempleo de larga duracin, precariedad en el empleo, economa
sumergida, desregulacin de las relaciones laborales...), los procesos de feminizacin de la pobreza y los cambios sociales y
demogrficos que han dado lugar a fenmenos como el envejecimiento del envejecimiento, la proliferacin de familias
monoparentales o la falta de integracin de la inmigracin.

Con el fin de conseguir los mencionados objetivos, los diferentes modelos de Estado de Bienestar han previsto un conjunto
de prestaciones. Son las siguientes:

a) Prestaciones para conseguir la seguridad econmica

Son fundamentalmente de carcter econmico: pensiones, prestaciones de desempleo, incapacidad, ayudas familiares, etc.
o acciones consistentes en el suministro pblico y gratuito de bienes preferentes como educacin, sanidad, vivienda,
cultura.

Su justificacin reside en la incertidumbre sobre los flujos de ingresos que provocan situaciones esperadas (vejez) o
inesperadas (desempleo, pobreza, enfermedad, incapacidad laboral). Esta incertidumbre puede reducirse mediante la
concertacin de seguros privados o mediante una obligacin pblica de contribuir para hacer frente a este tipo de
situaciones.

Los seguros pblicos tienen, frente a los privados, las ventajas derivadas de los menores costes de transaccin, la capacidad
para asegurar riesgos de carcter social, para asumir pblicamente (mediante el pago de impuestos) los riesgos sociales y
para evitar la seleccin adversa 36), pero presentan el inconveniente de no impedir el riesgo moral 37).

b) Prestaciones para atenuar la desigualdad

Estas prestaciones tienen por finalidad reducir el nivel de concentracin de la renta, aumentar la cuanta de la misma en
los grupos con menores ingresos y conseguir la igualdad de oportunidades o de resultados finales (en trminos de renta,
 gasto, consumo, bienestar, etc.).

Sin embargo, los logros en este campo no siempre han sido evidentes porque, aunque la renta de los ms pobres ha
mejorado, la distribucin de la misma ha experimentado una creciente desigualdad debida, no tanto a la ineficacia en la
actuacin del Estado de Bienestar, sino a una mayor concentracin de los ingresos ganados en el mercado y al acceso
restringido de algunos grupos sociales a dicha renta.

La extensin y ampliacin de estas polticas al conjunto de la poblacin parece haber beneficiado en ltima instancia a las
clases medias (Efecto Mateo) 38) y no tanto a las ms marginadas del sistema que quedan excluidas del mismo, muchas
veces por un problema de informacin.

Abundando en esta misma idea, autores como LEGRAND sealan que el gasto pblico en sanidad, educacin y transporte
beneficia principalmente a los niveles de rentas superiores y slo los gastos municipales directos en vivienda favorecen a
los ms pobres de la sociedad.

Este efecto perverso tiende a perpetuarse porque las clases medias tienen tres tipos de intereses en el Estado de Bienestar:
como contribuyentes, proveedores y consumidores, ya que han logrado fuertes conexiones con el poder poltico, las cuales
les permiten mantener o expandir los servicios del Estado de Bienestar dirigidos a ellos, y dicho efecto se agrava si el
Estado de Bienestar potencia ms los servicios que las transferencias porque aqullos afectan casi por igual a todos los
ciudadanos. No obstante, los efectos redistributivos podran potenciarse con transferencias en efectivo de carcter social.

Todo ello tiene tambin consecuencias de cara a la legitimidad del Estado de Bienestar a medida que ste aumenta porque
cuanto ms se universaliza el gasto, ms gente tiene que ser coaccionada a pagar impuestos ms altos para lograr un menor
impacto redistributivo sobre las rentas y, por lo tanto, se puede empezar a cuestionar la deseabilidad de prestaciones que
no se perciben, pero que s se financian.

c) Prestaciones para luchar contra la pobreza

Estas prestaciones pretenden favorecer la integracin de los excluidos mediante programas de lucha contra la pobreza,
prestaciones no contributivas, reconocimiento de un salario mnimo de insercin o el pago del subsidio de desempleo.

Para ello, se articulan polticas de desempleo, polticas de proteccin a la familia y servicios sociales.

La justificacin de estas acciones reside en la importancia concedida por los individuos al comportamiento altruista, en la
existencia de externalidades positivas como consecuencia de la eliminacin de la pobreza y en el logro de la mayor
estabilidad poltica y social que de ellas se deriva.

Sin embargo, la mezcla de objetivos perseguida por los sistemas de bienestar: seguridad econmica, reduccin de la
desigualdad y lucha contra la pobreza puede dar lugar a efectos perversos en la medida en que la extensin del Estado del
Bienestar debe financiarse ms generosamente, es decir, necesita de un mayor volumen de recursos, pudindose producir
un desfase entre los objetivos redistributivos del gasto social y los de los tributos que lo sostienen econmicamente, ya que
stos son la principal fuente de financiacin del mismo. Por eso, aunque su estudio exceda el propsito de estas
reflexiones, es importante considerar el impacto redistributivo de forma conjunta, teniendo en cuenta, tanto la perspectiva
del gasto social, como la de los ingresos necesarios para su sostenimiento (fundamentalmente captados a travs de
impuestos).

6. EXPANSIN DEL ESTADO DE BIENESTAR

No cabe duda de que esta diversidad de fines ha contribuido a la expansin de los sistemas de bienestar ya que sus
beneficios se irradian, en diferente grado, a casi toda la poblacin, especialmente como consecuencia de la existencia de
prestaciones en servicios de carcter universal. Por eso, existe Estado de Bienestar en la prctica totalidad de los pases
desarrollados y se considera que cualquier reduccin del mismo es un paso atrs en los lentos procesos de conquista social
de los que es fruto. Ello explica que, con el fin de justificar el xito de los programas de bienestar y, en definitiva, la
expansin del Estado de Bienestar, se haya hecho referencia a diferentes causas y se hayan elaborado diversas teoras, a
las que se hace referencia a continuacin.

6.1. CAUSAS DE LA EXPANSIN DEL ESTADO DE BIENESTAR

En la expansin del Estado de Bienestar han concurrido diferentes factores de ndole social, econmica y poltica a los que
alude a continuacin, que condicionan sus objetivos y su propia legitimacin a medida que se ha impulsado el desarrollo
del mismo. Como se tendr ocasin de estudiar en otros captulos, la influencia de las ideologas y el contexto
socioeconmico en el que se han desarrollado los distintos modelos de bienestar han propiciado la existencia de
similitudes entre formas inicialmente antagnicas de concebir el protagonismo (responsabilidad) del sector pblico en las
cuestiones vinculadas al bienestar de su poblacin, pero al mismo tiempo han ido debilitando el sustento ideolgico del
que gozaban en sus orgenes.

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6.1.1. Factores econmicos

Durante la fase posterior a la II Guerra Mundial, la economa de los pases desarrollados atraves por un perodo de
expansin y crecimiento. La necesidad de resolver los problemas inherentes a la falta de crecimiento o de pleno empleo y
de corregir el desigual reparto de renta suministrado por el mercado contribuy, no slo a la aparicin, sino al ulterior
desarrollo del Estado de Bienestar, que facilit el logro, de forma mucho menos costosa y ms duradera que si se dejara en
manos del mercado, de estos objetivos de naturaleza econmica, mejorando de forma significativa el desigual reparto de
renta derivado del modo de produccin capitalista.

Adems, el Estado de Bienestar contribuy a reducir los costes laborales para el capital ya que supuso la socializacin del
coste en educacin, sanidad, formacin tcnica y un elevado grado de sustitucin de salarios directos por salarios sociales
o indirectos mediante el suministro gratuito de bienes y servicios pblicos.

El xito de la teora keynesiana 39) avalaba, adems, los resultados derivados de la mayor intervencin pblica. De ah que
los Estados de Bienestar disfrutaran de gran auge en los Estados europeos, auge que se prolong hasta la crisis de los aos
setenta, momento en el que la precariedad de los sistemas de bienestar se puso de manifiesto: por un lado, se socavaron las
bases financieras que los sustentaban (la cada de la actividad econmica redujo la recaudacin impositiva y produjo una
gran elevacin del desempleo, con la consiguiente cada de las cotizaciones) y, por otro, se dispararon algunas partidas
importantes del gasto social como, por ejemplo, la proteccin al desempleo, o las jubilaciones anticipadas como
consecuencia de los procesos de reconversin industrial. Es en este momento cuando se empieza a cuestionar la
intervencin del sector pblico en la economa y, ms concretamente, el sentido de mantener con un coste de oportunidad
creciente unos sistemas de bienestar que otorgaban cada vez ms beneficios a un nmero mayor de personas, alejndose
de lo que haba sido su razn de ser principal y convirtindose en un instrumento ms al servicio de la economa y su
estabilidad.

6.1.2. Factores polticos

La legitimidad del Estado para intervenir en la economa se haba conseguido no slo como consecuencia de la
propagacin de la teora keynesiana, sino fruto de los procesos de democratizacin que aseguraban derechos polticos,
econmicos y sociales a los ciudadanos. El Estado era el encargado de facilitar la integracin social mediante la progresiva
extensin de servicios como la sanidad, la educacin o las pensiones a la casi totalidad de la poblacin. As, la
responsabilidad del bienestar de los ciudadanos haba traspasado del mbito familiar, convirtindose en una de las
funciones primordiales del Estado, generalizndose lo que ha venido en llamarse esperanza de Estado 40), (aunque l no
fuera el encargado directo de producir los bienes para alcanzarlo).

De este modo, la intervencin del Estado permiti la integracin de las organizaciones obreras en el sistema capitalista,
eliminando las posibilidades de transformacin brusca del sistema poltico, y posibilit la sntesis entre la libertad
econmica y la igualdad social.

No es de extraar, pues, que Marshall en 1950 considerara que el Estado de Bienestar era la realizacin de los derechos
sociales, despus de alcanzar el reconocimiento de los derechos civiles (s. XVIII) y los polticos (s. XIX) y, por lo tanto, el
crecimiento del gasto pblico era la consecuencia previsible de la extensin de los derechos de la ciudadana.

El Estado de Bienestar, institucionalizando los derechos sociales, habra contribuido a una mayor estabilidad poltica y al
mantenimiento de la paz social por medio de una mayor interaccin social y legitimidad del sistema econmico 41).

6.1.3. Factores sociales

La incapacidad de la poblacin trabajadora para hacer frente por s misma a su mayor vulnerabilidad como consecuencia
de su participacin en los procesos productivos, la proliferacin de una masa trabajadora cada vez ms numerosa y
desprotegida y la ampliacin creciente de todas las fuerzas sociales (trabajadores, sindicatos, empresarios) cuya
expansin y desarrollo han contribuido de forma ms efectiva a articular su propia fuerza reivindicativa en materia social
y han permitido obtener la mejora de las condiciones laborales de los trabajadores, han favorecido la presencia pblica
en cuestiones relacionadas con el bienestar de los ciudadanos.

La ampliacin de los derechos de los ciudadanos en el campo de lo social ha dado lugar a la extensin progresiva del
nmero de personas que pueden acceder de forma gratuita a un catlogo cada vez ms amplio de prestaciones sociales.
Esta universalidad hace necesario que sean las instituciones pblicas las nicas que puedan garantizar el acceso de todos
los ciudadanos y sin discriminacin a dichos servicios para poder estar as plenamente integrados y activos en la sociedad.

Desde un enfoque de proteccin basado en la prueba de recursos ( mean test ) o en la especial situacin de riesgo derivada
de la participacin en el proceso productivo, se ha pasado a ofrecer un catlogo cada vez ms amplio de servicios y
prestaciones que se suministra, no slo a quienes carecen de recursos o a los trabajadores y sus familiares, sino a toda la
poblacin, al considerar dichos beneficios como un derecho inherente a la condicin de ciudadano.

La causalidad diversa a la que se acaba de hacer referencia hace que concurran histricamente en el Estado de Bienestar
 tres funciones, que han permitido la legitimacin del mismo desde sus propios orgenes. Son las siguientes:

- La intervencin en la economa para mantener el pleno empleo y proteger a los trabajadores de los riesgos inherentes
a su participacin en el mercado de trabajo.

- La provisin pblica de una serie de servicios de carcter universal (educacin, sanidad, vivienda, seguro de
desempleo...) con el fin de reducir las desigualdades derivadas de un estricto funcionamiento del mercado y mejorar el
bienestar de los ciudadanos.

- La responsabilidad estatal en el mantenimiento de un nivel mnimo de vida que se entiende como derecho social y no
como caridad pblica para una minora, es decir, la reduccin de la pobreza y la atenuacin de las desigualdades.

De este modo, dado su carcter instrumental al servicio de la consecucin de importantes objetivos econmicos, es
prcticamente impensable concebir una economa desarrollada sin una presencia activa del sector pblico en numerosos
aspectos vinculados al quehacer del ciudadano. De ah que, aunque en estrecha dependencia de la fase del ciclo econmico
en la que las diferentes economas se encuentren que afecta al coste de oportunidad 42) del mantenimiento de fuertes
niveles de gasto pblico existe un ncleo duro del gasto social vinculado a la garanta de niveles mnimos e
irrenunciables de bienestar que, con independencia de la ideologa, nadie cuestiona.

Pueden, por tanto, cambiar sus lmites y ponerse en tela de juicio la justificacin de algunos elementos que lo integran,
pero nadie abogar por una eliminacin del Estado de Bienestar.

6.2. TEORAS EXPLICATIVAS DE LA EXPANSIN DEL ESTADO DE BIENESTAR

Adems de los factores de diferente naturaleza que han propiciado el desarrollo del Estado de Bienestar en los diferentes
pases, la doctrina ha tratado de argumentar desde el punto de vista terico su xito, elaborando diversas teoras que, a
efectos expositivos se pueden agrupar en dos grandes categoras:

- Teoras explicativas desde la perspectiva de la demanda de bienestar social:

Teora del industrialismo.

Teora socialdemcrata.

Teora neomarxista.

Teora poltica corporatista o de grupos de inters.

- Teoras explicativas desde la perspectiva de la oferta de bienestar social:

El papel de los polticos.

El papel de la burocracia.

La propia forma organizativa del sector pblico.

6.2.1. Teoras explicativas desde la perspectiva de la demanda de bienestar social

Se basan en factores institucionales como el aumento de renta, o el incremento de la poblacin.

A. Teora del industrialismo

Esta teora enfatiza los factores socioeconmicos como los principales determinantes del Estado de Bienestar. El Estado de
Bienestar es el resultado necesario del desarrollo industrial y tecnolgico de forma que, cuanto ms alto sea el grado de
desarrollo tecnolgico y ms elevado sea el nmero de ancianos entre la poblacin total, mayor ser el gasto en bienestar.
La causa de ello reside en que la industrializacin somete a la poblacin a nuevos riesgos y a una mayor movilidad y
debilita los mecanismos asistenciales tradicionales (familia, caridad). A ello se aaden las consecuencias derivadas de la
incorporacin masiva de la mujer al trabajo. En este contexto, el Estado responde a las nuevas necesidades de la poblacin
que sufre los efectos adversos del proceso de industrializacin, por lo que se considera que su intervencin es neutral,
desde el punto de vista poltico. Al tiempo, el crecimiento econmico permite la obtencin de los recursos necesarios para
financiar la expansin del gasto social.

La base econmica de este modelo es la Ley de Wagner 43) que afirma que el desarrollo econmico contribuye a
incrementar el gasto pblico ya que las sociedades desarrolladas son ms complejas y en ellas surge un mayor nmero de
conflictos que requieren ms intervencin del sector pblico para resolverlos, al tiempo que la elasticidad renta 44) de los
bienes pblicos es superior a la unidad o, lo que es lo mismo, su consumo aumenta ms que proporcionalmente con los
incrementos de renta, es decir, a medida que la renta de los pases se incrementa, la demanda de bienes pblicos se
dispara.
 Desde esta perspectiva, son las variables econmicas y demogrficas relacionadas con el proceso de industrializacin las
que explican el incremento del Estado de Bienestar en la medida en que concurren las siguientes circunstancias:

- Se demanda una poblacin ms preparada.

- Se ha producido el cambio del modelo familiar (de la familia extensa a la nuclear o monoparental).

- Se ha generalizado el envejecimiento de la poblacin.

- Han aparecido y se han extendido nuevos riesgos.

- Se ha producido la modernizacin de las sociedades que, al tiempo, se han hecho ms urbanas.

Entre otros, defienden esta tesis autores como: MISHRA, KHOL, CUTRIGHT, GUY, AARON, WILENSKI y LEBEAUX.

Los mismos no dudan en acudir a la teora de la convergencia para validar sus planteamientos. Segn esta teora, los
pases desarrollados con regmenes democrticos, cuando han experimentado un proceso de crecimiento econmico, han
convergido en los programas bsicos de proteccin, en la extensin de su cobertura y en provocar un rpido crecimiento
del gasto social 45).

Sin embargo, esta teora presenta algunas debilidades como: no permitir justificar la totalidad del crecimiento del gasto
pblico, apenas conceder importancia a los factores polticos e institucionales que favorecen la expansin del gasto social,
no argumentar las diferencias en los programas sociales de los diferentes pases industrializados, ni por qu surgen grupos
que se oponen a las polticas del Estado de Bienestar, es decir, no explica su crisis, ni el impacto de los shocks externos en el
crecimiento del mismo.

B. Teora socialdemcrata o hiptesis de los recursos en el poder

Su propsito es analizar el impacto de las ideologas sobre el desarrollo del Estado de Bienestar. Es la teora de la
movilizacin de clase y pretende medir la influencia de la ideologa (de las elites, de la masa o del partido gobernante) en
el desarrollo del Estado de Bienestar, as como de otras variables de carcter poltico, como el sistema electoral o el grado
de corporatismo.

Desde esta perspectiva, se consideran variables explicativas relevantes: la ubicacin del partido gobernante en el espectro
derecha-izquierda, la forma en que se articule la participacin de la clase media y baja en la poltica, es decir, el grado de
organizacin del movimiento obrero y su poder reivindicativo, que pueden estar ms o menos institucionalizados 46).

Para los defensores de esta teora, el Estado de Bienestar es el resultado de las luchas sociales y polticas del movimiento
obrero organizado, tanto a nivel poltico, como sindical. De ah que el grado de organizacin de aqul sea la variable
crucial para explicar la expansin del Estado de Bienestar y la secuencia temporal del mismo en los diferentes pases.

La lucha por los derechos sociales como elemento desmercantilizador de la sociedad es su rasgo fundamental. El control
estable y fuerte de la clase trabajadora sobre el gobierno es el que hace posible que aqulla utilice la poltica pblica para
intervenir en los procesos distributivos. De este modo, el Estado de Bienestar se convierte en un componente esencial del
compromiso de la clase capitalista con el movimiento obrero.

Segn este modelo, aunque la clase trabajadora est bajo el dominio del capital, el gasto social (Estado de Bienestar)
suministra a aqulla los recursos polticos y econmicos para contrarrestar los efectos ms perversos del mercado. El
Estado de Bienestar se entiende como un proceso de desmercantilizacin impulsado por los movimientos obreros opuestos
a la funcin mercantilizadora del mercado.

Esto explicara, por ejemplo, que los altos niveles de bienestar existentes en los pases escandinavos se deban al dominio de
los partidos de izquierda en el poder.

Entre otros, defienden esta tesis: MITCHELL, SCHIMIDT, KORPI, ESPING-ANDERSEN y BOIX.

Las principales debilidades de esta teora residen en los siguientes elementos:

- Las polticas redistributivas de los gobiernos socialdemcratas han tenido un escaso impacto.

- Olvidan otros factores relevantes (etnia, raza, religin) que han protagonizado conflictos importantes en el desarrollo
del Estado de Bienestar y han propiciado la proteccin de otros grupos de riesgo que no coinciden con las clases
sociales.

- La influencia de los factores polticos y sindicales sobre el Estado de Bienestar no es homognea y no explicara por
qu crece, por ejemplo, el gasto en pensiones.

- Tampoco es homognea la influencia de la ideologa del gobierno sobre el Estado de Bienestar porque los gobiernos
 conservadores o demcrata-cristianos tambin han provocado la expansin del gasto social (por el influjo de los
partidos catlicos, por ejemplo).

- No explica el comportamiento del Estado de Bienestar en determinados perodos histricos, especialmente para ver
qu sucedi en los aos 70 y por qu descendi el gasto social 47).

C. Teora neomarxista

Para esta teora, el Estado de Bienestar es funcional con los intereses de la clase capitalista, tanto desde el punto de vista
econmico, como poltico. Econmicamente porque permite la reproduccin y acumulacin del capital. Polticamente,
porque consigue neutralizar la lucha de clases al integrar a la clase trabajadora en el sistema capitalista. El Estado, pues,
sirve a los intereses de la clase dominante y se convierte en un instrumento controlado por los representantes de la clase
dominante que se utiliza para reprimir la protesta de la clase trabajadora, que procura la reproduccin de la fuerza de
trabajo y garantiza la supervivencia del capitalismo.

Desde este enfoque, el Estado de Bienestar no tiene ninguna capacidad para reducir las desigualdades sociales.

Defienden esta teora autores como: L.J, GRIFFIN, J.A. DEVINE y M. WALLACE.

Las principales debilidades de la misma residen en los siguientes puntos:

- No profundiza en las causas ltimas de la crisis del sistema capitalista y la intervencin estatal.

- No tiene respaldo emprico que la avale suficientemente.

- Margina otras formas de proteccin que no son el mercado y el Estado, como la familia o las ONG.

- No explica las analogas entre los modelos de Estado de Bienestar de pases socialistas y capitalistas.

- No explica por qu el gasto en bienestar es reducido en pases como Estados Unidos, Japn o Suiza.

- No explica por qu se implementan medidas sociales contrarias a los intereses de la clase capitalista.

D. Teora poltica corporatista o de grupos de inters

En un mundo como el actual, caracterizado por la fuerte presencia meditica, a nadie se le oculta el papel importantsimo
que pueden jugar los grupos de presin de cara a la articulacin de las necesidades colectivas y a la plasmacin de las
correspondientes polticas pblicas.

Estos grupos organizados actan al margen del proceso electoral, pero pueden condicionar el resultado del mismo, en la
bsqueda de sus propios intereses. Lo cierto es que su existencia viene explicada, no slo porque comparten un inters
comn (por ejemplo la defensa de los precios agrcolas o del combustible barato para el uso agrcola, la ayuda econmica
para las vctimas del terrorismo, la reaccin frente a determinadas negligencias de la propia Administracin o la
enseanza de determinadas materias en los centros educativos como es el caso de ciertas asociaciones de padres, la
investigacin sobre enfermedades minoritarias, la puesta en prctica de determinadas polticas sociales a ellos dirigidas:
viviendas para jvenes, ayudas para las personas dependientes, servicios sociales para inmigrantes, etc.), sino porque han
podido tener su causa en alguna otra forma de asociacionismo previo: grupos de voluntariado, colegios profesionales,
asociaciones culturales, etc.

La facilidad con la que el grupo pueda constituirse guarda una estrecha relacin con la importancia del inters compartido
y con la amplitud de personas afectadas por el mismo si sta es muy grande, el grupo tendr menos probabilidades de
constituirse porque ser ms difcil evitar los comportamientos free-rider , es decir, no se podr evitar que se beneficien de
los logros del mismo personas no vinculadas a l que, por tanto, van de gorrones en el proceso de defensa de los
intereses comunes. Por eso, suelen tener ms poder reivindicativo los grupos muy cohesionados y no excesivamente
numerosos.

Es evidente que captar el voto de estos grupos reviste un notable inters por parte del poltico porque suele manifestarse
en una misma orientacin o preferencia, por lo que no tendra que ir en la bsqueda del voto aislado, sino que le bastara
con seducir al lder del grupo para que todos sus miembros secundaran la misma propuesta. Tambin porque el influjo
del grupo se puede ampliar hacia otros colectivos y votantes que no pertenecen al mismo (efecto imitacin).

Adems, si el grupo es numrica y/o econmicamente importante (asociaciones de consumidores, colegios profesionales,
por ejemplo), puede contribuir con sus recursos econmicos al apoyo de las opciones polticas que defiendan sus intereses
y actuar de forma ms subliminal, aportando informacin a los votantes para orientar su voto o, incluso, a los polticos con
el fin de que tengan un conocimiento ms amplio de una determinada materia, ya que la informacin les es suministrada
por profesionales del sector o grupos de afectados, con independencia de que pueda resultar despus ms o menos
sesgada.
 Segn esta teora, los siguientes elementos afectan al gasto en bienestar: Los cambios demogrficos y econmicos, en la
medida en que pueden facilitar la aglutinacin de intereses y, por consiguiente, la aparicin de nuevos grupos.

- La existencia de instituciones democrticas, que facilita el logro de los intereses de grupo. Desde esta perspectiva, el
gasto en bienestar crece con la actividad de los grupos de inters y con la incorporacin de los grupos excluidos del
proceso poltico.

- Los grupos de inters, adems, en la medida en que inciden en la expansin de una serie de programas sociales para
su propio beneficio y no para el de la sociedad en general, contribuyen a que parte del gasto social favorezca a sus
propios intereses y sea financiado por el conjunto de la poblacin.

Por consiguiente, si bien es cierto que el Estado de Bienestar responde a las demandas de sus votantes, (que pueden estar
diversificadas, pero aglutinadas en colectivos que defienden sus propios intereses), es posible que el mismo Estado de
Bienestar contribuya a acrecentar la desigualdad, ya que los pobres tienen menor capacidad organizativa y esto les
dificulta el articular y defender sus intereses de forma colectiva.

Esta teora explicara, por ejemplo, la gran importancia del gasto social dedicado a los ancianos (dado el proceso de
envejecimiento del envejecimiento), puesto que stos pueden tener un poder decisivo en los procesos electorales, y el
hecho de que la lucha sindical favorezca los programas pblicos contra la pobreza.

Defienden esta tesis autores como: G. FOX, M OLSON, PAMPEL y WILLIANSON.

Sus principales debilidades residen en que resulta difcil medir el influjo de los grupos de inters sobre la accin del sector
pblico y en que es difcil tambin conocer a travs de qu mecanismos polticos hacen valer sus intereses los grupos.

En resumen, las teoras explicativas de la expansin del Estado del Bienestar desde la perspectiva de la demanda acuden a
argumentos derivados del mayor grado de complejidad de las sociedades, del poder de los recursos sindicales o de los
grupos de inters y a la propia ideologa marxista para justificar aqulla.

6.2.2. Teoras explicativas desde la perspectiva de la oferta de bienestar social

Estas teoras aluden a caractersticas estructurales, vinculadas a factores como el comportamiento de los polticos, los
burcratas, la existencia de ilusin fiscal, etc. y se sustentan en diferentes argumentos como los siguientes:

- Que el crecimiento de la productividad en el sector pblico es inferior al del sector privado, aunque los salarios
siguen un comportamiento similar, por lo que se produce un aumento imparable de los costes (BAUMOL) y, por
consiguiente, tambin de los vinculados al suministro de bienes de naturaleza social.

- Que los polticos y los burcratas tienen autonoma para perseguir su propio inters al margen del de los electores,
por lo que propician (ofrecen) polticas orientadas a colectivos concretos y con costes difusos con el fin de mantener su
estabilidad en el poder. Por ejemplo, las acciones sociales dirigidas a inmigrantes, jvenes, pensionistas, personas
dependientes... que se financiarn fundamentalmente con impuestos cuya percepcin se diluye entre todos los
miembros de la colectividad, impuestos que, adems, pueden llegar a ser regresivos cuando se recurre al empleo de la
fiscalidad indirecta (IVA principalmente) 48).

La mayora de estas aportaciones se encuadran en el seno de la Escuela de la eleccin colectiva 49) y analiza los fallos
del sector pblico, especialmente en lo que se refiere a la actuacin de los polticos y los burcratas que participan en la
adopcin de decisiones pblicas.

A. El papel de los polticos

El deseo de minimizar los costes de los procesos de adopcin de decisiones colectivas comporta la atribucin de esta
responsabilidad a los polticos porque ellos estn profesionalizados y se supone que representan los intereses del grupo de
votantes que les ha elegido. Sin embargo, esto no significa que los polticos no tengan sus propios intereses en el proceso y
deseen aumentar el gasto pblico, con el fin de alcanzar o mantenerse en el poder.

Desde el punto de vista econmico, el comportamiento de los polticos se puede explicar como un caso de oligopolio en el
que unos pocos se enfrentan a muchos (los votantes). Es evidente que, al igual que ocurre en el resto de los oligopolios, los
polticos se conocen y estn muy pendientes de las acciones-reacciones de sus adversarios, por lo que no es de extraar
que puedan llegar incluso a establecer alianzas similares a los acuerdos colusorios 50) del oligopolio.

La consecucin del mximo beneficio propio se concreta en el caso de los polticos en la maximizacin del nmero de
votos con el fin de alcanzar y/o mantenerse en el poder. Para ello realizan un clculo de ganancias y prdidas potenciales
que se pueden derivar de su accin poltica. Este planteamiento no significa que el poltico no busque el beneficio para la
comunidad o servir a los intereses de sta, pero siempre que su quehacer garantice su mantenimiento en el poder. De ah
que no falten autores como SCHUMPETER para quienes los partidos polticos formulan sus polticas como medio para
obtener votos y no para realizar los objetivos previamente establecidos.
 En el anlisis de los procesos electorales, los polticos saben que el comportamiento de tres variables: desempleo, inflacin
y crecimiento econmico es decisivo para conseguir el apoyo electoral. Por eso, cuando disean sus programas electorales
y aplican sus polticas (una vez que estn en el poder) orientan su actuacin a mejorar, al menos desde el punto de vista
formal, la evolucin de las mismas para ofrecer un objetivo/resultado atractivo para los votantes.

Como la informacin se distribuye de forma desigual entre los agentes involucrados en la adopcin de decisiones
colectivas y, normalmente, los polticos estn habitualmente mejor informados que los votantes, es probable que al actuar
consigan generar cierta ilusin poltica entre el electorado de modo que ste perciba mucho ms ntidamente los
beneficios derivados de las polticas pblicas, que los costes inherentes a las mimas.

Segn esta hiptesis de comportamiento, los polticos, lejos de buscar el inters comn, desean maximizar su propio
beneficio, es decir, el nmero de votos, con el fin de conseguir mantenerse en el poder. Con este mismo propsito no es de
extraar que la accin poltica se oriente hacia aquellas prcticas cuyos costes son difusos, es decir, se distribuyen entre
toda la colectividad, y cuyos beneficios son concentrados (jvenes, por ejemplo, en el caso de las polticas de viviendas
pblicas, ancianos en el caso de las polticas de servicios sociales para la tercera edad, jubilados en el caso de las polticas
de mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones, agricultores en el caso de las polticas de ayudas y subvenciones
para el campo, etc.), para obtener el voto cautivo de estos colectivos.

Tambin es probable que en este marco de ilusin poltica y financiera (los beneficiarios son unos pocos, fcilmente
identificables, aunque las polticas las paguen todos) se tienda a actuar en relacin al gasto pblico de una manera muy
vinculada al desarrollo del ciclo electoral, de modo que en las fases previas a los comicios se incremente el gasto pblico
para que el ciudadano perciba que se est haciendo mucho en su favor, y que las medidas para financiar el mayor gasto y
equilibrar el presupuesto pblico (incremento de los impuestos o contencin salarial de los funcionarios, por ejemplo) se
adopten cuando falta mucho tiempo para que se realice una nueva consulta electoral.

No es de extraar, pues, que en los perodos preelectorales, los polticos apliquen polticas expansivas para reducir el paro
e incrementar la tasa de crecimiento, aunque su coste sea elevar la inflacin. La razn de este comportamiento reside en
que los votantes valoran ms (o estn ms preocupados por) cmo evoluciona el paro o el crecimiento de la economa, que
cmo lo hacen los precios.

El pago de este comportamiento es que una vez ganadas las elecciones hay que hacer frente al coste derivado de la anterior
poltica expansiva, es decir, hay que controlar la inflacin, para lo cual es necesario aplicar polticas contractivas
(disminucin del gasto pblico y/o elevacin de los impuestos o de los tipos de inters). Sin embargo, la lejana de un nuevo
proceso electoral deja al poltico un marco de tiempo suficientemente amplio para hacer el ajuste sin excesivo coste en
trminos polticos y electorales. De este modo, el poltico abandona la regla de la eficiencia econmica en aras de la
servidumbre al xito electoral.

Obviamente, las soluciones propuestas para combatir los efectos nocivos de subordinar la accin poltica al ciclo electoral
son muy diversas: desde quienes postulan que el grado de intervencin del Estado en la economa debe ser mnimo, hasta
quienes se decantan por incrementar la informacin con el fin de que los electores conozcan mejor las consecuencias de
los ciclos electorales, o quienes apuestan por una mayor duracin de las legislaturas con el fin de que los gobernantes
dispongan de un mayor perodo de calma electoral, o quienes abogan por diferenciar ms claramente las esferas de la
gestin y de la poltica, dejando aqulla en manos de agentes expertos ajenos a los vaivenes de sta.

B. El papel de la burocracia

En lo que se refiere a la burocracia, debido a que posee el poder monopolstico de la oferta de los servicios pblicos, es
frecuente que su objetivo sea maximizar el presupuesto. En el campo del gasto social, el hecho de que disponga de
informacin privilegiada y de que pueda ejercer una gran influencia sobre los polticos que estn gobernando los
diferentes pases hace que suela demandar un gran volumen de recursos destinados a este fin ya que est interesada,
desde el punto de vista profesional, en incrementar los programas que ella misma administra. En muchas ocasiones, su
prestigio se ve asociado y es entendido en la medida en que maneja un amplio volumen de recursos. Por lo tanto, y aunque
parezca un contrasentido, suele existir una mnima (por no decir nula) preocupacin por mejorar su eficiencia.

Defienden estos argumentos, entre otros, W. A. NORDLINGER, A. WILDAVSKY, J M. BUCHANAN y G. TULLOCK.

C. La propia estructura organizativa del sector pblico

En la explicacin del incremento del gasto pblico (social) desde la perspectiva de la oferta tambin influye la propia
forma organizativa del sector pblico en un doble sentido. Por un lado, porque hace que, caeteris paribus , cuanto ms
descentralizada sea, mayor ser aqul y, por otro, porque la llamada ilusin fiscal provoca que cuando el gasto pblico
se financia preferentemente mediante impuestos indirectos sea menor la percepcin del contribuyente del coste real de los
servicios pblicos y, por consiguiente, mayor el gasto social al subestimar su coste y sobrevalorar sus beneficios, mientras
que si el mismo volumen de gasto pblico se financia mediante impuestos directos, se puede dar lugar a la aparicin de
movimientos de objecin fiscal. Por otro lado, porque el grado de descentralizacin, en la medida en que tiende a
 aproximar la accin pblica al ciudadano, puede hacerla proclive a atender todas sus demandas, sin preocuparse tanto por
cmo se van a financiar.

7. LMITES DEL ESTADO DE BIENESTAR: SU CRISIS

Cabra pensar que el xito que acompaa a los programas que dan contenido al Estado de Bienestar hara que stos
siguieran un proceso de expansin sin lmites 51). Sin embargo, no es as.

Desde el punto de vista econmico , el mantenimiento del Estado de Bienestar va unido a la justificacin de la propia
intervencin del sector pblico en la economa, la cual no est exenta de crticas. De igual modo que los fallos del mercado
52) han servido de argumentos a favor de una mayor presencia pblica en la vida econmica, los fallos del Estado o del

sector pblico minan las bases que sustentan la legitimidad de la presencia de ste en la vida de los ciudadanos.

Estos fallos del sector pblico se derivan fundamentalmente del hecho de que el propio proceso de adopcin de decisiones
colectivas hace que stas sean ineficientes desde el punto de vista econmico (al incrementar la demanda y, por
consiguiente, el gasto) debido, tanto al funcionamiento de los sistemas de votacin, como a la presencia de intereses
espurios de los diversos actores que intervienen en la adopcin de aqullas (polticos, votantes, burcratas, grupos de
inters), a que existen diferencias de informacin entre las empresas y el Estado, o al hecho de que el usuario (que no est
obligado a pagar un precio por acceder a los servicios pblicos, o paga un precio inferior al que le exigira el mercado)
demanda cada vez ms presencia pblica y menos protagonismo del mercado.

Tradicionalmente, los lmites al crecimiento de la intervencin del sector pblico en temas de ndole social esencia del
Estado de Bienestar se vinculan al cuestionamiento general al que se ve sometida la intervencin del sector pblico en la
economa, sobre todo si se tiene en cuenta que el mayor dimensionamiento del Estado coexiste con el desarrollo de las
economas de mercado y se produce en el seno de stas. De ah que, al margen de los planteamientos ideolgicos que se
rebelan contra esta mayor presencia pblica, se deba hacer referencia a la sostenibilidad econmica de dicha intervencin.
Desde esta perspectiva, los lmites del Estado de Bienestar vendran condicionados por los lmites fiscales de la propia
dimensin del gasto pblico y habran dado lugar a lo que en palabras de OCONNOR es la crisis fiscal del Estado.

Los presupuestos que han concurrido para la aparicin de la misma han sido de naturaleza dual: por un lado, las
exigencias derivadas del cumplimiento pblico de la funcin de acumulacin necesaria para garantizar la rentabilidad del
capital privado y, por otro, la necesaria legitimidad de la intervencin pblica, de forma que no se rompa el consenso
social en virtud del cual la misma est justificada, es decir, la satisfaccin creciente de la demanda social de servicios
pblicos. En palabras del propio OCONNOR 53), el Estado debe intentar mantenerse o crear condiciones en las cuales sea
posible la acumulacin rentable de capital y mantener o crear las condiciones necesarias para la armonizacin social. Si se
apoya a una clase para que acumule capital a expensas de otras, perdera legitimidad y perdera apoyo social. Pero si se
renuncia a favorecer la acumulacin de capital, se agotara la fuente de su propio poder al perderse la capacidad de la
economa para sostener financieramente al Estado.

Por eso, existe una contradiccin entre la acumulacin de capital y los gastos sociales ya que el excedente social se sigue
apropiando privadamente, mientras que los costes sociales cada vez estn ms socializados.

La crisis fiscal del Estado a la que se refiere OCONNOR surge como consecuencia de tres hechos concurrentes:

- Que el capital monopolista socializa cada vez ms los costes del capital (planificacin, construccin,
perfeccionamiento y modernizacin del capital social fsico) y los gastos de produccin, pero no los beneficios, ya que
stos tienden a concentrarse en determinados colectivos (los destinatarios preferentes de ciertos componentes del
gasto social) 54).

- Que los costes salariales suben ms que la productividad en el sector estatal como consecuencia del componente
inercial de los mismos y de su tendencia a la imitacin de lo que sucede en el sector privado, sin que en muchas
ocasiones sea posible, ya no slo comprobar la evolucin de la productividad de los factores empleados, sino ni
siquiera medirla.

- Que el Estado debe cubrir las crecientes necesidades sociales que el capital no cubre, por lo que se produce un
incremento del nmero de personas dependientes del Estado, propiciando la esperanza creciente de Estado . Es el
Estado el que debe subvenir a las necesidades (crecientes) de sus ciudadanos, liberando a la previsin individual o a la
familia de hacerlo.

La prdida de legitimidad de la accin pblica conduce a la ruptura del consenso social pilar fundamental del Estado de
Bienestar que se haba mantenido desde la postguerra hasta la crisis de los aos setenta. En este nuevo contexto
econmico se eleva el coste de oportunidad de allegar recursos crecientes para las finalidades propias del Estado de
Bienestar. La economa y la sociedad sufren nuevos riesgos: los derivados de la mundializacin y la globalizacin de los
procesos productivos, los que surgen como consecuencia de los cambios demogrficos (envejecimiento de la poblacin,
cada de las tasas de natalidad) y sociales (predominio de la familia nuclear sobre la extensa, aparicin de nuevas formas
de familia familias monoparentales, incorporacin masiva de las mujeres al mundo laboral), los que son fruto de las
 nuevas modalidades de pobreza (la surgida de los procesos masivos de inmigracin no controlados, ni gestionados
adecuadamente, o de los de desregulacin y segmentacin del mercado de trabajo).

En definitiva, se modifica el vnculo entre la condicin de estar integrado en el mercado laboral (ser trabajador) y tener
derecho a recibir un conjunto de prestaciones que se consideran la proyeccin necesaria de los derechos sociales. En el
momento en que el trabajo no garantiza la percepcin de un salario digno y el derecho a unos niveles adecuados de
prestaciones sociales, se cuestiona cul debe ser el papel que debe desempear el Estado y cules son los nuevos retos que
el Estado de Bienestar debe afrontar en el siglo XXI.

En palabras de algunos autores 55), se trata de que los nuevos modelos de Estado de Bienestar tengan la capacidad para
articular formas de intervencin que superen la inercia y sean capaces de responder con eficiencia a las nuevas demandas
sociales, El objetivo es, pues, asegurar la sostenibilidad futura del Estado de Bienestar de modo que se posibilite la cohesin
social a largo plazo y ello se consiga en el contexto de una economa cada vez ms global.

Se podra afirmar que la actual crisis del Estado de Bienestar procede, en gran medida, de su falta de adaptacin a los
nuevos problemas que surgen de las cambiantes estructuras sociales, especialmente del entorno familiar (que se ha
modificado en los trminos sealados) y laboral (que est sometido a los avatares de una economa cada vez ms
internacionalizada).

De todo lo anterior se desprende que los lmites a la intervencin del sector pblico en la economa vienen determinados
por la eficiencia/ineficiencia en su actuacin ya que el hecho de necesitar ms recursos para atender a ms personas y
suministrarles ms y mejores prestaciones no est exento de costes de oportunidad que se concretan en trminos de la
dificultad para allegar ingresos suficientes con los que financiarlas, pero que adems pueden dar lugar a la aparicin de
efectos perversos en el comportamiento de los ciudadanos, que relegan su previsin y delegan en el sector pblico la
satisfaccin de necesidades que ellos mismos podran asumir, incurriendo en un menor coste. Pinsese, por ejemplo, en los
desincentivos que se producen en el mercado de trabajo al reducir la oferta del mismo como consecuencia de la existencia
de prestaciones de desempleo o en el crecimiento del gasto sanitario derivado de una utilizacin poco responsable de los
frmacos y servicios o de la realizacin de prcticas de vida poco saludables.

En todo caso, los lmites del Estado de Bienestar dependen, como no podra ser de otra manera, dada la forma en que se
financia y el tipo de prestaciones que suministra, de la fase del ciclo econmico: cuando la economa est en una etapa
expansiva, hay ciertos componentes del gasto social que tienden a disminuir (menos gasto en desempleo, menos gasto en
pensiones por ejemplo, por jubilaciones anticipadas), al tiempo que las bases financieras del mismo se refuerzan: la
mayor actividad econmica propicia una mayor recaudacin impositiva y un mayor volumen de cotizaciones. Por el
contrario, cuando la economa est en una fase recesiva, ciertos componentes del gasto social se incrementan (ms
prestaciones por desempleo, ms jubilaciones anticipadas, ms servicios sociales para un colectivo ms numeroso de
personas en situacin de necesidad) y es ms difcil y costoso recaudar impuestos y obtener cotizaciones sociales 56).

Por ello, es conveniente defender unos lmites razonables del Estado de Bienestar que eviten el sesgo de tener que
delimitarlo segn las fases del ciclo econmico y que obedezcan , sobre todo, a criterios de racionalidad y de eficiencia
econmica 57). De racionalidad, desde luego, porque sta est estrechamente relacionada con la coherencia de los
objetivos que se hayan asignado al propio Estado de Bienestar, que se han analizado. De eficiencia, aunque existan
dificultades para evaluarla en estrictos trminos de costes econmicos por las complicaciones de las que participan
muchas actividades pblicas (y las que conforman el Estado de Bienestar no constituyen una excepcin a ellas), para
permitir la aplicacin del instrumento de los precios como mecanismo de determinacin de su coste.

Todo ello comporta que se hayan vuelto a plantear frmulas de colaboracin entre la sociedad civil y la organizacin
institucional asociada a los diferentes niveles de administracin pblica, que proponen profundizar en una vuelta a la
sociedad de la cobertura de necesidades y atencin de situaciones (pinsese, por ejemplo, en las que se derivan de la
dependencia) y que pueden resultar ms eficientes, no slo en trminos de coste, sino en los que se refieren a aspectos
vinculados al arraigo social de los beneficiarios de este tipo de medidas.

BIBLIOGRAFA

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NOTAS AL PIE DE PGINA

Se denomina reparto funcional porque el mercado asigna renta a los diferentes factores productivos en funcin de la participacin que los mismos han tenido en
el proceso productivo.
2

Conjunto de situaciones en las que el mercado no suministra una respuesta eficiente a las preguntas de qu producir? cmo producir? para quin producir?.

Autores como D. ANISI, definen este pacto como un modelo para conjugar el capitalismo desarrollado y el Estado de Bienestar, que permitira obtener el pleno
empleo, tanto del capital, como del trabajo, altas tasas de beneficios y una red de seguridad para todos los ciudadanos, adems de la incorporacin del progreso
tcnico, la elevacin de la productividad y la posibilidad de crecimiento continuado de las rentas salariales, sin alterar estructuralmente el proceso de
redistribucin de la renta. ["La posibilidad de un nuevo pacto keynesiano, en R. MUOZ DE BUSTILLO (ed.): Crisis y futuro del Estado del Bienestar , Madrid,
Alianza Universidad, 1989].

RUIZ HUERTA CARBONELL, J. y MARTNEZ, R.: El Estado de Bienestar en Europa: situacin actual y perspectivas , Presupuesto y Gasto Pblico n 17, 1995, pp.
101-102.

THERBORN, N.G.: Welfare State and Capitalist Markets, Acta Sociolgica , 30 (3-4), 1987, p. 240.

Este reparto funcional de renta depende de lo productivos que sean los factores, es decir, del grado en que contribuyan a la obtencin del output en cuya
fabricacin intervengan. Por otro lado, la productividad de la mano de obra depende, entre otras variables, de su formacin. De ah que si el sector pblico
interviene en el procedimiento en virtud del cual la mano de obra se forma (por ejemplo, en el diseo del sistema educativo) pueda incidir ya en origen sobre
las causas que explican despus un determinado reparto funcional de renta en el mercado. Una mano de obra cualificada est, en principio, mejor posicionada en
el mercado para obtener de ste los recursos necesarios para garantizar su subsitencia.

El concepto de productividad marginal se refiere a la produccin que se obtiene de la utilizacin de la ltima unidad de factor contratada. As se habla de
productividad marginal del trabajo o de productividad marginal del capital.

Se consideran efectos externos los que afectan a agentes que no estn directamente involucrados en las decisiones econmicas. Por ejemplo, el tener una
poblacin ms sana o mejor instruida no slo beneficia al individuo aisladamente, sino a la poblacin en su conjunto.

Este sera uno de los fundamentos de las transferencias pblicas y de los sistemas de Seguridad Social.

10

Aunque tambin como productor directo de determinados bienes y servicios.

11

J. FERREIRO: La incidencia de los factores polticos en la instrumentacin de la poltica econmica: poltica de rentas , Tesis Doctoral (1991), Universidad del Pas
Vasco, pp. 185-186 y J. BILBAO: Hacia una hiptesis explicativa del Estado de Bienestar , Tesis Doctoral (1990), Universidad del Pas Vasco, pp. 59-61.

12

Aunque los modelos de Seguridad Social (ncleo duro de los sistemas de bienestar) de corte profesional se centran en el primero de ellos la seguridad, los
modelos de origen atlntico persiguen la estabilidad de la demanda y, por consiguiente, de la economa, garantizando un nivel mnimo de ingresos a todos los
ciudadanos que se encuentren en situacin de necesidad. Unos y otros contribuyen, al asegurar las rentas, al crecimiento de la economa.
13

BILBAO, J.: Hacia una hiptesis explicativa del Estado del Bienestar (Tesis Doctoral), Universidad del Pas Vasco, 1990, pp. 395-401.

14

Las Leyes de pobres fueron adoptadas durante la poca de los Tudor en Inglaterra con el fin de hacer frente a los problemas derivados de la disolucin de las
instituciones encargadas de la caridad, imponiendo penas por mendigar o vagar y diferenciando entre los pobres discapacitados (enfermos, ancianos), los pobres
capaces que carecen de trabajo y los pobres recalcitrantes, estableciendo las Casas de Caridad para los primeros en las que los pobres incapaces reciban
atencin, las Casas de Industria para los segundos en las que los pobres capaces podan trabajar y determinando el envo a prisin de los pobres recalcitrantes.
Su importancia en la gnesis del Estado de Bienestar se deriva del hecho de que introdujeron la nocin de responsabilidad de la sociedad sobre los miembros de
la misma.

15

Entre la que se encuentra la Ley del Seguro de Enfermedad de 1883, la Ley de Accidentes de Trabajo de 1884 y la Ley de Seguro de enfermedad, jubilacin y
defuncin de 1889.

16

Para un anlisis ms exhaustivo de la gnesis y desarrollo del Estado de Bienestar en algunos pases occidentales puede consultarse: ASHFORD DOUGLAS, E: La
aparicin de los Estados de Bienestar , Madrid, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1989 o El Estado de Bienestar en los pases de la OCDE , de A. GONZLEZ
TEMPRANO y E. TORRES VILLANUEVA, Madrid, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1992.

17

Algunos autores, como G. RODRGUEZ CABRERO, diferencian entre el Estado Social y el Estado de Bienestar considerando que el primero, que surge con las Leyes
de Bismarck, tiene una orientacin conservadora al concebir la poltica social como incorporacin al sistema desde arriba de las clases trabajadoras, como
compensacin a la inexistencia de libertades y como mecanismo de integracin de las mismas, y reservando el segundo a la situacin en la que un modelo
institucionalizado (fechado en los aos 20 y 30 del siglo XX) concibe la poltica social como una expansin de los derechos sociales o una materializacin de los
derechos polticos democrticos. RODRGUEZ CABRERO, G.: Entre la proteccin social y el bienestar social, en J. ALBARRACN et al.: Reflexiones sobre poltica
econmica , Madrid, Editorial Popular, 1990, p. 220.

18

Desde este punto de vista, como sealan FLORA, P. y HEINDENHEIMER, A.J. ["The historical core and Changing Boundairies of the Welfare State, en The
Development of Welfare State in Europe and America , Princeton, Transaction Books, 1981, p. 22], la conexin entre el Estado del Bienestar y la evolucin de la
democracia de masas puede ser interpretada como una respuesta a demandas crecientes para la igualdad socioeconmica o como la institucionalizacin de
derechos sociales relativos al desarrollo de derechos polticos y civiles.

19

Con el fin de proveer la integracin poltica y social de los trabajadores, como se ha sealado, Bismarck promulg una serie de leyes que establecan el seguro de
enfermedad (en la industria y el artesanado 1883), el seguro por accidente (1884) y el seguro de vejez (1889). Sin embargo, en la financiacin de estos seguros
participaban los empresarios (ya que se entenda que de la mejor salud y condiciones de los trabajadores obtendran ventaja tambin ellos al conseguir un mayor
rendimiento laboral), los propios trabajadores y, de forma casi testimonial, el Estado, que se beneficiaba de las menores protestas de los trabajadores y de su
mayor integracin en el sistema, por lo que contribuir al sostenimiento financiero del mismo era casi una obligacin ms para con la clase trabajadora.

20

Lord Beveridge (1879-1963) en su calidad de Presidente del Comit Interministerial de Seguros Sociales formul el Plan de Seguro Social con el lema siguiente:
Desde la cuna hasta la tumba.

21

ALEMAN BRACHO, C. (coord.): Poltica Social y Estado de Bienestar , Valencia, Tirant lo Blanch, 2006, pp. 34-35.

22

Keynes haba elaborado y puesto en prctica su receta para salir de la crisis despus del crack de 1929, con un indudable xito.
23

Con esta denominacin se conoce el fenmeno en virtud del cual el ahorro (frugalidad) que es un comportamiento elogiable a nivel individual puede resultar
perverso en trminos agregados ya que, cuanto ms se ahorre, menos se consume y, por lo tanto, menos se demanda, de modo que se estimula la cada de la
actividad econmica.

24

Si se crea empleo, se generan ms rentas que favorecen la capacidad de consumo y de gasto, incrementando la demanda y haciendo necesario producir ms, lo
cual favorece el empleo y retroalimenta todo el proceso.

25

GOUGH, I.: Economa poltica del Estado del Bienestar , Madrid, Herman-Blume, 1982, p. 111.

26

MONEREO. J. L.: La poltica social en el Estado de Bienestar: los derechos sociales de la ciudadana como derechos de mercantilizacin, Revista de Trabajo y
Seguridad Social , julio-septiembre 1995, p. 13.

27

R. MUOZ DE BUSTILLO (ed.): Crisis y futuro del Estado del Bienestar , Madrid, Alianza Universidad, 1989, p. 25.

28

JOHNSON, N.: El Estado de Bienestar en transicin. La teora y la prctica del pluralismo de bienestar , Madrid, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1990, p. 37.

29

OFFE, C.: Contradicciones del Estado de Bienestar , Madrid, Alianza, 1990, pp. 290-291.

30

Para los trabajadores, porque el Estado de Bienestar complementa y/o sustituye su falta de previsin frente a determinadas situaciones. Para los empresarios,
porque al mejorar las condiciones de vida y de trabajo de sus empleados se incrementa la productividad y para el Estado, porque al margen de ser un
instrumento de pacificacin social es una importante herramienta al servicio de importantes objetivos econmicos.

31

Seguridad: al garantizar determinado nivel de ingresos cuando el mercado no lo suministra o lo hace de forma insuficiente. Igualdad por sus indudables efectos
positivos desde el punto de vista, tanto de la equidad horizontal, como vertical. FLORA, P. y HEIDENHEIMER, A.J.: The historical core and changing boundaries of
the Welfare State, en Development of Welfare State in Europe and America , Princeton, Transaction Books, 1981, p. 23. En este mismo sentido opinan autores como
ABEL-SMIYH (1985, p.32) o THERBORN (1989, p. 200).

32

Op. Cit. p. 31. Es decir, que antes residan en el individuo y/o en la familia y ahora han pasado a ser responsabilidad del Estado.

33

Lo cual se puede conseguir tambin gracias a otros mecanismos de intervencin pblica, como los impuestos y las transferencias.

34

OCHANDO CLARAMUNT, C.: El Estado del Bienestar. Objetivos, modelos y teoras explicativas , Barcelona, Ariel, 1999, p. 60.
35

Una externalidad positiva es el efecto favorable que beneficia a agentes econmicos distintos de sus iniciales destinatarios. Por ejemplo: la educacin no slo
beneficia a quien la adquiere, sino a la sociedad en su conjunto. No es lo mismo, desde el punto de vista social, tener una poblacin mejor o peor instruida o ms o
menos sana, o disfrutar de un medio ambiente ms o menos deteriorado. La educacin, la sanidad y el cuidado del medio ambiente generan externalidades
positivas. La contaminacin, por el contrario, las produce de carcter negativo.

36

En virtud de la seleccin adversa, slo se asegurarn las personas sometidas (objetiva y/o subjetivamente) a un mayor riesgo. Si el sistema es pblico y la
pertenencia al mismo obligatoria, se aseguran todos los colectivos, sin discriminacin, evitando la seleccin adversa.

37

El riesgo moral se traduce en la prdida de diligencia en la que incurre el sujeto asegurado por el hecho de estarlo y no tener que afrontar l mismo las
consecuencias de provocar el siniestro. Esta prdida de diligencia en el campo del aseguramiento privado se trata de evitar mediante la aplicacin de la clusula
bonus, malus en virtud de la cual se agrava el importe de las primas para los asegurados con alta siniestralidad.

38

Alude a la parbola de los talentos de este evangelista: Porque a todo aqul que tiene se le aadir y sobreabundar, mas el que no tiene, an lo poco que tiene se
le quitar [Mateo 25: 1:29]. Lo que se quiere significar con este efecto es que la proteccin se concentra entre los mejor informados (clases medias) y no entre los
que ms la necesitan.

39

Keynes propugnaba como medida para salir de la grave crisis econmica (Gran Depresin de 1929) una mayor presencia pblica en la economa va ms gasto
en un momento en que la iniciativa del sector privado se haba revelado manifiestamente insuficiente.

40

Aunque el Estado no fuera el encargado directo de producir los bienes para alcanzarlo. En este sentido, conviene diferenciar entre la provisin pblica de los
bienes pblicos o preferentes y la produccin de los mismos. El sector pblico asegura aqulla aunque no asuma de forma directa esta ltima, por ejemplo a
travs de los conciertos.

41

OCHANDO CLARAMUNT, C.: El Estado del Bienestar. Objetivos, modelos y teoras explicativas , Barcelona, Ariel, 1999, p. 46.

42

En economa, el coste de oportunidad hace referencia a aquello a lo que se renuncia. Es un coste de gran relevancia econmica, an cuando no se refleje en la
contabilidad de las empresas, porque como se sabe los recursos son limitados (aunque susceptibles de usos alternativos), mientras que las necesidades son
ilimitadas, por lo que no es indiferente el destino que se d a aqullos.

43

Economista alemn, (1835-1917).

44

Concepto econmico que mide la sensibilidad de la cantidad demandada de un bien ante los cambios en la renta del sujeto que lo consume. Se calcula como el
cociente entre la variacin porcentual de la cantidad demandada y la de la renta. Se dice que un bien es superior si su consumo crece a medida que lo hace la
renta y, si adems, lo hace ms que proporcionalmente en relacin a los cambios de sta, se dice que su demanda es elstica.

45

WILENSKY, H.L.: The Welfare State and equality: structural an ideological roots of public expenditure , Berkeley, California, University of California Press, 1975, p.
27
46

La institucionalizacin depende del grado de afiliacin, del nivel de centralizacin sindical, del alcance sindical de los convenios colectivos, de los resultados de
las elecciones sindicales, de la concertacin social. Los recursos sindicales no institucionalizados se manifiestan mediante la conflictividad social, las huelgas, los
motines...

47

Porque prevalecen los argumentos econmicos crisis sobre los polticos.

48

Ya que pagan proporcionalmente ms los que ms consumen en relacin a sus ingresos, que no son necesariamente los que ms renta tienen.

49

Esta Escuela estudia los comportamientos del sector pblico relativos a la existencia misma del Estado, el porqu de las mayoras cualificadas, el comportamiento
de los diferentes agentes que intervienen en la accin pblica (votantes, polticos, burcratas y grupos de presin), as como las consecuencias que se derivan de
la forma en que se realizan las votaciones.

50

Aqullos en virtud de los cuales los oligopolios llegan a funcionar como un monopolio y que pueden ser expresos (crteles) o tcitos.

51

Un anlisis ms detallado de esta cuestin y de las razones que han explicado su expansin en el caso espaol se realiza en: GONZLEZ RABANAL, M.C. y
GIMENO ULLASTRES, J.A.: La evolucin reciente del gasto social, Informe 2003, Polticas Sociales y Estado de Bienestar en Espaa , Madrid Fundacin Hogar del
Empleado, pp. 155-165.

52

Situaciones en las que el mercado no permite conocer adecuadamente las preferencias de los ciudadanos, bien porque la informacin no sea simtrica, porque se
produzcan externalidades o porque la oferta de bienes preferentes es insuficiente o la de bienes prohibidos excesiva, obligando al sector pblico a regular dicho
mercado o a intervenir en el mismo.

53

OCONNOR: La crisis fiscal del Estado , Pennsula, 1981, p. 26.

54

Es lo que se ha llamado polticas de costes difusos y beneficios concentrados.

55

ALEMAN BRACHO, C. (coord.): Poltica Social y Estado de Bienestar , Valencia, Tirant lo Blanch, 2006, p. 43.

56

Esta debilidad financiera afecta, tanto a los sistemas financiados con ingresos pblicos, como a los que se sustentan en las cotizaciones de trabajadores y
empresarios.

57

Un anlisis ms detallado de estas cuestiones puede verse en: GONZLEZ RABANAL. M C.: La necesidad de repensar el Estado de Bienestar, Revista del
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales n 31, pp. 15-35, 2001.
 2013 [Thomson Reuters (Legal) Limited / Carmen Alemn Bracho (Coor) y otros]
2016 - 02 - 24

Polticas Sociales. 2 ed., septiembre 2013

Captulo 2. El concepto de poltica social: historia y teora (JERNIMO MOLINA CANO)

Captulo 2
El concepto de poltica social: historia y teora
JERNIMO MOLINA CANO

Miembro del Verein fr Socialpolitik y de la Social Policy Association. Universidad de Murcia

Sumario:

1. La Poltica social, una creacin del siglo XIX

2. La poca de la Poltica social
3. Los precursores de la Poltica social
3.1. Sismonde de Sismondi y la crtica tica de la Economa poltica
3.2. Louis Blanc y los Talleres sociales
3.3. Lorenz von Stein y la Monarqua de la Reforma social
3.4. Gustav Schmoller y la Asociacin para la Poltica Social
4. La Poltica social como saber constituido
4.1. Tres disputas cientficas
4.1.1. La polmica sobre el mtodo cientfico
4.1.2. La polmica sobre la neutralidad axiolgica
4.1.3. La polmica sobre el intervencionismo estatal
4.2. El desarrollo de la Poltica social en Alemania
4.3. El desarrollo de la Poltica social en Inglaterra
4.3.1. Thomas M. Marshall
4.3.2. Richard M. Titmuss
4.4. Sobre el desarrollo de la Poltica social en Espaa
5. Hacia una teora de la poltica social
5.1. La Poltica social como una teora de la mediacin
5.2. La Poltica social como actividad estatal
5.3. La Poltica social da carcter a una poca histrica
5.4. La poltica social se realiza jurdicamente
5.4.1. Poltica social y Derecho social
5.4.2. Poltica social y Servicios sociales
5.4.3. La socializacin del Derecho como un aspecto de la Poltica social
5.5. La Poltica social tiende a estructurarse institucionalmente
5.5.1. El impuesto
5.5.2. La meritocracia
5.5.3. La negociacin laboral
5.5.4. El aseguramiento colectivo
6. Bibliografa

1. LA POLTICA SOCIAL, UNA CREACIN DEL SIGLO XIX

El gran problema del siglo XIX, que ve entrelazarse los efectos de la Revolucin industrial y las revoluciones polticas fue la
integracin de dos sistemas divergentes: el sistema industrial, anunciado por Saint-Simon, y el sistema poltico configurado
por las Declaraciones de derechos liberales, individualistas y formales. Segn este mismo esquema, la Poltica social puede
concebirse como una mediacin entre lo que conviene desde un punto de vista poltico y lo que es posible segn el clculo
econmico, siempre bajo el monopolio de la accin pblica (FREUND, 1998; MOLINA, 1998; MOLINA 2004, 170-73).
Indudablemente, la Poltica social, como actividad especial del Estado, es uno de los elementos que dan su gracia al siglo
XIX. Hace mucho tiempo que su originalidad no ha sido vindicada, pues ya antes de la Guerra mundial II la Poltica social
cay en la rbita de las polmicas ideolgicas. Hasta el punto de considerarla como una manifestacin del pensamiento
poltico izquierdista o socialista. Mas la Poltica social comenz operando como un elemento neutralizador de los conflictos
entre clases sociales (entre poseedores y desposedos o entre capital y trabajo). Quiz habra que ver en ella una
formulacin precoz de una nueva especie de accin poltica, la poltica desideologizada (FERNNDEZ DE LA MORA 1986,
126 y ss.)

En el siglo pasado menudearon las versiones sucesivas de las mismas ideas. Hubo todo tipo de liberalismos de nuevo cuo
(neoliberalismo, ordoliberalismo, liberalismo austriaco) y nuevos socialismos (laborismo y socialdemocracia, leninismo,
nacionalsocialismo, maosmo, etc., en todas las combinaciones posibles). Paradjicamente, esta novomana confirma el
prestigio de las doctrinas originales. Algo parecido ha sucedido con la Poltica social, pues a pesar del tiempo transcurrido
sigue estando rodeada de un gran prestigio intelectual y poltico, cientfico no tanto. No obstante, aunque se sigue
utilizando la terminologa clsica, la expresin Poltica social ha tenido diversas significaciones a lo largo de su historia.
Nada tienen que ver las primeras acepciones (Poltica social como poltica laboral o como poltica de equilibrio entre clases
sociales) con las que se imponen despus de la Guerra mundial II (Poltica social como bienestar social, como difusin de la
ciudadana social, incluso como expansin y desarrollo de la personalidad). Al mismo tiempo, el relativo escaso inters por
esta disciplina acadmica fuera de Alemania, y la generalizacin de los principios de intervencin sobre la estructura de la
sociedad propios de la Poltica social, han determinado un cierto olvido de su carcter configurador; no slo de la
mentalidad social contempornea, sino de la forma de Estado hoy vigente (Estado de Bienestar).

Toda aproximacin a la Poltica social, fenmeno singular alumbrado por el genio del siglo XIX, debe partir de la situacin
histrica. Esta categora filosfica nos permitir profundizar en la cuestin del industrialismo y la aparicin de nuevas
formas de pobreza ( miseria industrial , proletarizacin, etc.) 1) como razones ltimas de la Poltica social. Qu es la
situacin histrica? Por qu reclama la atencin de quienes aspiran a comprender el desenvolvimiento de los fenmenos
histricos?

La vida humana, individual o colectiva, resulta inseparable de la experiencia particular de cada hombre o de cada pueblo,
es decir, de su situacin . El filsofo Xavier ZUBIRI sola distinguir tres factores propios de la experiencia de cada poca: su
contenido concreto, es decir, el repertorio de acontecimientos o hechos histricos; su situacin de partida y, por ltimo, su
horizonte histrico. Especialmente estos dos ltimos se proyectan sobre el pensamiento y la reflexin humanos, que se
configuran y despliegan por va incoativa. En este sentido, el pensamiento opera con las categoras intelectuales y
espirituales vigentes en un espacio y en un tiempo concretos, siendo sobremanera sensible a determinadas realidades y
refractario a otras (ZUBIRI 1987).

La nocin del horizonte puede resultar, en este punto, muy clarificadora. El horizonte que vemos, en el que, si los datos de
la consciencia no nos traicionan, no hallamos instalados, constituye tambin una limitacin, pues debe tenerse en cuenta
que la vista no alcanza ms all. Del mismo modo, el pensamiento que piensa algo apunta siempre hacia algo ms, hacia
aquello que provisionalmente est oculto y cuyas manifestaciones todava no se han hecho sentir o, al menos, no se tienen
ni se perciben como algo novedoso. La inteligencia humana no siempre sale airosa de su pugna por desentraar la realidad
que la rodea, en cuyo caso se dice que el pensamiento est por debajo del nivel del tiempo, como por detrs de los
acontecimientos. Es lo que sucede en las postrimeras de las pocas histricas continuistas u orgnicas , agravndose la
situacin cuando ha comenzado ya la declinacin de los tpicos y las verdades establecidas.

Las circunstancias que actualmente cuestionan la continuidad histrica de los Estados de bienestar, providencialistas o
sociales traen su causa remota, al menos en lo fundamental, en la gran transformacin histrica que tuvo lugar en Europa
despus de la Revolucin francesa. El siglo XIX se vio a s mismo como una ruptura real (y no slo ideal o meramente
tcnica) con el mundo anterior. Ello fue obra en buena parte de los filsofos, escritores y hombres de accin liberales. Sin
embargo, desde mediados de aquella centuria, esa visin del mundo fue puesta en cuestin por una nueva mentalidad que,
exacerbando el ingrediente crtico de la razn, rechaz todo lo precedente. La crisis del ao 1848 marc, con toda
seguridad, una profunda ruptura en el orden de las creencias.

La guerra de las ideas que se libr en Europa desde 1789, si bien no estuvo exenta de batallas decisivas, empez a
decantarse verdaderamente hacia 1840, en vsperas de la llamada Revolucin de los intelectuales, la Revolucin de 1848.
Desde un punto de vista histrico fueron aos decisivos para el destino ulterior de Europa. En su mayor parte, las elites
intelectuales y polticas no supieron distinguir, entre tantos acontecimientos memorables, los hechos decisivos, las
transformaciones verdaderamente radicales.

El ao 1848 constituye pues la divisoria poltica de la Europa contempornea. De la irreversibilidad y alcance de sus efectos
ha quedado un rastro indeleble en la poltica del siglo XX. En los ltimos aos han hecho fortuna un buen nmero de
trminos e ideas que aspiran a dar cuenta fielmente del cariz que estn tomando los acontecimientos. A la luz de la razn
histrica, la poca que aqu nos interesa, en la que se conoce la aparicin de la Poltica social y se divulga su misin, cobra
un perfil especfico, pues en el contorno de su horizonte vemos proyectarse, justamente, lo que el hombre ha sido y ya no
 es y, adems, lo que puede ser. Por esta razn tiene un arranque historicista el estudio de la Poltica social.

A continuacin se presentar una sntesis histrica y terica de la Polticasocial: su desarrollo en el marco de la poca de
la Poltica social; sus precursores o referentes intelectuales mximos; su constitucin como saber acadmico y, por ltimo,
la concrecin del esquema de sus contenidos desde la perspectiva terica de la mediacin (dialctica).

2. LA POCA DE LA POLTICA SOCIAL

Una aproximacin terica a la Poltica social necesita no slo de conceptos con un sentido claro y unvoco, sino tambin de
un examen de la historia. En este sentido, a pesar del desarrollo de la Historia social, se echa a veces en falta una
historiografa que conecte sistemticamente lo social 2) con el curso de la modernidad. Pues no en vano, lo social
representa una culminacin del espritu moderno. El olvido de lo social, al menos en este sentido, se percibe incluso entre
quienes han hecho profesin de la llamada historia de los conceptos 3). As, en un monumento de la historiografa
contempornea, los Geschichtliche Grundbegriffe ( Conceptos histricos fundamentales ) de R. KOSELLECK, no aparece
registrada la voz Sozialpolitik (KOSELLECK 1979). Que no se haya recogido en esta obra uno de los conceptos
fundamentales de la ltima etapa de la modernidad resulta muy llamativo. Por esa razn, toda introduccin en la Poltica
social debe esforzarse por presentar los elementos en los que pueda apreciarse su originalidad: sus precursores
intelectuales, las etapas del desarrollo de su estatuto cientfico y una elaboracin terica adecuada. Sin embargo, debe
principiarse por la adecuada ubicacin del concepto en la historia (MOLINA 2004, 17-71). La cuestin es dilucidar qu
poca es sa de la que nuestro tiempo trae su causa, qu ha acontecido en su transcurso que exige nuestra atencin.
Debemos ocuparnos ahora de la poca o siglo de la Poltica social.

Merece un comentario especial la obra del profesor de la Universidad de Ginebra Patrick de Laubier, autor de L'ge de la
politique sociale (LAUBIER 1978), ms tarde refundido y ampliado en La politique sociale dans les socits industrielles (1800
nos jours) (Laubier 1984). Su trabajo, sobre todo en la versin de 1984 resulta un complemento muy valioso para abordar
el estudio terico de la Poltica social. No obstante su ttulo, el autor no elabora el concepto historiogrfico de poca, sino
que arranca de la crtica de la Economa poltica de Sismondi para revisar la historia de la Poltica social en la que l
considera sus tres grandes etapas: la que transcurre entre 1800 y 1914, segn escribe Laubier: la era del liberalismo; la
que va de 1917 y 1939, caracterizada por una feroz lucha ideolgica y, por ltimo, la que contina a partir de 1945, tratada
polarmente segn las categoras de la prosperidad y la crisis.

Para el estudio de la Poltica social es emblemtica la fecha de 1848. El acontecimiento ms importante de toda la
moderna historia de Europa, deca uno de sus ms agudos escrutadores, Lorenz von Stein (STEIN 1981, 255). Es, como todo
el mundo sabe, el momento en el que irrumpe con fuerza en la poltica europea la figura del intelectual, proyectada y
aumentada su imagen por la revolucin. En sta, adems, adquirieron carta de naturaleza no pocos de los lugares
comunes, polticos y tambin ideolgicos, de la poltica contempornea; las ideas de Democracia social, derecho al
trabajo y otras similares se divulgaron en esa coyuntura. As mismo, empez entonces el declive del liberalismo poltico
en Europa.

Analizando aquella poca con la perspectiva de la II postguerra, F. A. HAYEK aventur en el ao 1959 una frmula que la
caracteriza certeramente, si bien los estudiosos de estos asuntos no han reparado en ella. Deca el economista austraco
que los futuros historiadores considerarn, probablemente, el perodo comprendido entre la revolucin de 1848 y el ao
1948 como el siglo del socialismo europeo (HAYEK 1991, 315). Influido decisivamente por las experiencias planificadoras
democrticas (sobre todo inglesas) y las totalitarias (nacionalsocialismo), que provocadoramente vinculaba desde el punto
de vista de las consecuencias, siendo stas lo verdaderamente importante para la vida humana colectiva, Hayek interpret
la historia poltica y social de ese tiempo.

En Espaa, atendiendo sobre todo al apogeo de la conciencia clasista, el filsofo del derecho Luis LEGAZ defini nuestro
tiempo como la poca por excelencia de la poltica social, viendo pues en esta ltima una instancia mediadora y
templada (LEGAZ 1949, 30). Mas, volviendo a HAYEK, tal vez fuese preferible introducir alguna modificacin cronolgica
en su concepto del siglo socialista, para adaptarlo a nuestro objeto.

En un sentido estrictamente historiogrfico el tiempo que aqu nos interesa comienza unos pocos aos antes de la
Revolucin de 1848.

Admitamos convencionalmente como punto de referencia el ao 1839, cuando uno de los llamados socialistas utpicos,
Louis BLANC, hizo imprimir su panfleto Organisation du travail ( La Organizacin del trabajo ). En l propuso una sociedad
de nueva factura cuyo principio organizador sera el trabajo y el universo de sus relaciones en el seno de cooperativas de
produccin. BLANC se opuso de esta manera, en el terreno econmico, a las ideas del capitalismo utpico, por tomar el
trmino de Pierre ROSANVALLON (ROSANVALLON 1989), propio de BASTIAT y sus correligionarios parisienses del Journal
des conomistes , grupo que distaba de ser mayoritario. En el plano poltico, el autor rechazaba tambin, por incompleta, la
configuracin del espacio pblico propia de las revoluciones burguesas o liberales.

En la Organisation du travail no apunta solamente la figura del trabajador, uno de los protagonistas del siglo XX (JNGER
1993); en sus pginas estn tambin las cooperativas de produccin, el derecho al trabajo, el derecho subjetivo a la
 asistencia pblica, la democracia social y, naturalmente, los principios de la representacin poltica orgnica, vinculada a
los sectores ms lcidos del socialismo poltico hasta los aos 1920 (FERNNDEZ DE LA MORA 1985, 99-103). Estos y otros
asuntos all tratados, a los que nos tendremos que remitir de nuevo, hacen del opsculo de BLANC un punto de referencia
para todo estudioso de la Poltica social.

El ao que convencionalmente se propone como cierre de la poca es 1944, el de la publicacin del combativo libro Camino
de servidumbre . Su autor, el mismo HAYEK, adverta sobre los riesgos de la planificacin, palabra que pusieron de moda
escritores como K. MANNHEIM y los polticos occidentales en general, pero que ya se haba usado profusamente en los
aos de la Guerra mundial I. Sin embargo, a pesar de todo, el hilo rojo del libro es la preocupacin del autor por el camino
abandonado (HAYEK 1985, 27-36), el camino de los que considera principios fundamentales de la civilizacin occidental.

3. LOS PRECURSORES DE LA POLTICA SOCIAL

Aunque se suele decir que la expresin Poltica social la utiliz por vez primera el publicista Robert von Mohl hacia 1845,
en realidad, su incorporacin al lenguaje cientfico puede datarse en 1854. En un libro del economista Wilhelm H. RIEHL,
La historia natural del pueblo como fundamento de una poltica social para Alemania , se registra el uso de la locucin
soziale Politik para subrayar en esta novsima rama de la poltica una mediacin entre la sociedad civil o econmica (
brgerlichen Gesellschaft ) y el sistema poltico ( politischen Gesellschaft ) (RIEHL 1925, 5). Desde entonces, la Poltica social
se ha convertido en una de las creaciones ms originales del genio poltico del siglo XIX. Su inmenso prestigio la ha hecho
salir indemne de la atraccin que sobre ella ejercieron, en los aos 20 y 30 del siglo XX, los regmenes autoritarios y
totalitarios europeos. Como se sabe, no han corrido la misma suerte otros idearios sociales que, si bien procedan
igualmente del siglo anterior, se hundieron con los regmenes derrotados en la Guerra mundial II. Es el caso del
corporativismo, pero tambin, por ejemplo, el de la Geopoltica. Aqul y sta quedaron contaminados por los perdedores
de la contienda.

Durante todo este tiempo han sido muy numerosas las influencias que han dejado un poso importante en el concepto de la
Poltica social. No obstante su origen poltico conservador, especialmente vinculado con la misin social de los principados
protestantes alemanes, su configuracin mediadora o dialctica le ha permitido incorporar sucesivamente idearios
socialistas y liberales, filantrpicos y religiosos. As, el desarrollo de la moderna Poltica social no puede comprenderse sin
el influjo del pensamiento poltico socialista y el desarrollo del movimiento obrero y sindical, en sus distintas variantes
europeas. Pero tampoco sin el ascendiente que sobre tantos tratadistas poltico-sociales han tenido la Doctrina social
catlica, el paternalismo del pensamiento tradicionalista o, ya ms cercano a nosotros, la crtica social de la Economa
poltica liberal o la divulgacin de la mentalidad anglosajona del Social Welfare .

3.1. SISMONDE DE SISMONDI Y LA CRTICA TICA DE LA ECONOMA POLTICA

El ginebrino de origen francs Jean C. L. de SISMONDE [1773-1842], conocido como SISMONDE DE SISMONDI, es el
Tocqueville de los estudios econmicos y sociales, por tanto, el primer terico de la poltica social moderna. En estos
trminos se refera a l uno de sus ms importantes comentadores, Patrick de Laubier. Aunque la obra de este economista,
historiador, poltico y agricultor es ingente, lo que le ha dado fama intelectual ha sido la Economa poltica. No goz
SISMONDI del favor de sus contemporneos, lo que segn parece le desazonaba. Tampoco patrocin una escuela, sino
que su pensamiento constituy una isla durante la primera mitad del siglo XIX. Su posicin doblemente crtica en contra
del liberalismo del laissez-faire y del colectivismo socialista le valieron el denuesto intelectual de unos y otros.

La vasta obra de SISMONDI, a pesar de la escasez crnica de reediciones, alcanz durante el siglo XIX una notable difusin
en Espaa, sobre todo su libro de 1836 Estudios sobre las constituciones de los pueblos libres , en el que se desarroll una
ciencia social o del gobierno, constituida por la pedagoga, la religin, la ciencia militar, la jurisprudencia, la historia, la
teora de las constituciones y la economa poltica. Sus juicios se vierten en gruesos volmenes sobre los asuntos ms
variados: desde la historia de Italia al desarrollo de la literatura espaola entre los siglos XII y XIX. Lo que hace de
Sismondi un precursor de la Poltica social es su concepcin tica de la Economa poltica, incidiendo en su dimensin
prescriptiva o moral.

En 1803, bajo la influencia de la Economa clsica, redact un tratado escasamente original Sobre la riqueza comercia (o
principios de economa poltica aplicados a la legislacin del comercio) , que apenas suscit inters. Despus de las guerras
napolenicas, instigado por la escasez y las convulsiones sociales causadas por ella, abandon con determinacin a los
clsicos ingleses para inaugurar una crtica novedosa. sta qued plasmada en un ensayo de 1815 titulado Economa
poltica , en el que se anuncia ya el elemento tico que gravitar sobre la ciencia de los economistas a finales del siglo XIX.
La economa poltica, escriba entonces Sismondi, es una investigacin de los medios por los que el mayor nmero posible
de individuos en un Estado determinado pueden participar en el ms alto grado de felicidad fsica, en tanto en cuanto ello
depende del gobierno. Dos elementos ha de tener, indudablemente, siempre presente el legislador: el aumento de la
felicidad y su difusin entre todas las clases sociales. As es como la Economa poltica, a gran escala, se convierte en la
teora de la beneficencia (SISMONDI 1969, 208). Estas y otras anticipaciones encontraron un desarrollo sistemtico en una
nueva versin de su tratado de 1803 publicada en 1819, Nuevos principios de economa poltica o de la riqueza en sus
relaciones con la poblacin , en el que se anuncia una nueva preocupacin: que la riqueza debe aprovechar a la poblacin.
 Por otro lado, casualmente, el mismo ao que este libro se imprima en Pars se adopt en Inglaterra la ley que prohiba el
trabajo nocturno de los nios en las fbricas de algodn y limitaba el horario de trabajo. Sismondi, debelador de los
excesos del sistema industrial, constituye por ello una divisoria de la Economa poltica. W. RPKE sola recordar que
Sismondi haba sometido la moderna economa de mercado a una crtica severa, logrando con ella un efecto que se hace
sentir an hoy (RPKE 1949, 14).

Su alegado a favor del intervencionismo estatal para combatir los nuevos fenmenos asociados a las recesiones
econmicas, le convierte, como recordaba J. A. SCHUMPETER, en un terico de lo que hoy se llama Estado de bienestar
(SCHUMPETER 1982, 554). Fue tambin partidario del impuesto progresivo o, en su propia terminologa, ms que
proporcional, pues entenda que lo justo es que el rico contribuya no slo con proporcin a su fortuna, sino ms que
proporcionalmente, a sostener un sistema que tan ventajoso le resulta (SISMONDI 1969, 181). Sismondi repudi la riqueza
como objeto la Economa clsica, concentrando su inters en el hombre. Ese tipo de economa, que llam crematstica
siguiendo la clasificacin de Aristteles, ha ocasionado la aparicin del proletariado, clase social que consideraba
condenada a la dependencia. Estas condiciones explican la aparicin del pauperismo , peligroso fermento de lo que llam
una San Bartolom social, aludiendo a las funestas matanzas de hugonotes que tuvieron lugar en Francia la noche de San
Bartolom de 1574. Para remediar la calamidad del pauperismo, neologismo que trae su origen de la Inglaterra de 1830,
se haba generalizado la caridad legal, si bien, ya en tiempos de Sismondi, exista la conviccin de la sociedad no poda
afrontar las crecientes necesidades financieras de los establecimientos de beneficencia pblica.

La preocupacin social de SISMONDI alcanz su clmax en el artculo Du sort des ouvrieres dans les manufactures
(Sobre la suerte de los obreros de las manufacturas), publicado en 1834 en la Revue mensuelle d'conomie politique . Este
famoso texto, uno de los aldabonazos sociales del siglo XIX, fue redactado bajo la impresin que le caus la revuelta de los
tejedores de Lyon. Crey vislumbrar Sismondi en el remolino de los acontecimientos como un nuevo principio
emancipador de los trabajadores, una especie de salario social que permitiera socializar los costes de lo que hoy
llamaramos un sistema de seguridad social. A pesar de su conexin con el pensamiento socialista, el reformismo crtico de
Sismondi no fue colectivista, pues aparece templado por su aceptacin de la propiedad privada.

3.2. LOUIS BLANC Y LOS TALLERES SOCIALES

El periodista y escritor poltico francs Louis BLANC naci en 1811 y muri en 1882. Aunque su pensamiento y
realizaciones intelectuales estn casi olvidados, algunos de los conceptos de este escritor socialista y filntropo han pasado
a formar parte de la doctrina oficial de los Estados sociales, particularmente el llamado derecho al trabajo, del que
BLANC se convirti en abogado durante la Revolucin de 1848.

BLANC, como tantos otros en el siglo pasado, era un conspirador, un activista, un intelectual empeado en hacer caer la
Monarqua de julio de hecho, su papel fue muy destacado entre febrero y junio de 1848. Como poltico le cupo el honor
de ser el primer ministro socialista que, en rigor, ha formado parte de un gobierno. Junto a Alphonse LAMARTINE y
algunos otros estamp su firma en la clebre proclama del 28 de febrero en la que, reconocindose la importancia suprema
de la cuestin obrera ( question du travail ), se acordaba la creacin de una comisin permanente encargada de mejorar
la suerte de los trabajadores. Ese texto ha marcado un hito en la consideracin del trabajo humano desde la ptica del
Derecho pblico. El propio BLANC vio en esa proclamacin la ocasin para erigirse en el inspirador de una suerte de
Estados Generales del trabajo, culminacin definitiva del ciclo revolucionario francs.

El gobierno provisional de la Repblica encarg a BLANC la presidencia de una Commission de Gouvernement pour les
travailleurs . Ubicada en el Palacio Luxemburgo, alejada por tanto de la sede del gobierno, la Comisin organiz numerosos
debates, pero ni fue operativa ni el Gobierno provisional estuvo dispuesto a transigir con sus propuestas ms de lo
estrictamente necesario. Objeto central de sus sesiones fue el trabajo industrial dependiente. Puede decirse, en relacin con
esto ltimo, que aquella fue la primera cmara corporativa de la historia, pues reuni a representantes de los trabajadores
de Pars con miembros de la aristocracia, la burguesa y la intelectualidad. Su nica realizacin fue la reduccin de la
jornada laboral, que pas a ser de 10 horas en Pars y de 11 horas en las provincias, adems de una prohibicin general de
las subcontratas de trabajo, causa de gran malestar entre los obreros. Su gran proyecto de los talleres sociales fracas,
convertido en unos talleres nacionales que Karl MARX estigmatiz como una suerte de casas de trabajo inglesas (
Workhouses ) al aire libre.

BLANC expuso por vez primera estas ideas en un sugestivo folleto de 1839 titulado La organizacin del trabajo , que
conoci sucesivas ediciones y ampliaciones. Escrito en el contexto de la crtica al laissez-faire , sus pginas presentan una
crtica del mercado, abundando en el sealamiento de sus males. A juicio de BLANC, la concurrencia constituye un
sistema de exterminio para el pueblo y, al mismo tiempo es causa de empobrecimiento y ruina para la burguesa
(BLANC 1847, 27). Con estos principios rechaz fenmenos tan deplorables como el extenuante trabajo infantil en las
fbricas o los males fsicos y morales implcitos en las largas jornadas de los adultos. En trminos parecidos se expresaba
cuando se refera a la burguesa, pues el sistema de la competencia haba condenado a los empresarios a una lucha sin
cuartel en la que slo caba la victoria total o la desaparicin del mercado. Para evitar esas situaciones y organizar racional
y ticamente el trabajo postulaba un nuevo sistema basado en la asociacin. Lo que BLANC propona era una red de
cooperativas de produccin ( ateliers sociaux o talleres sociales ) organizadas por el Estado y, en su caso, financiada
 inicialmente por el crdito pblico.

Vinculada con la reforma del mundo del trabajo aparece tambin en BLANC una insistente vindicacin de la reforma
agraria; tambin hizo suyo el ideal de la reforma moral y la reforma pedaggica, proponiendo la educacin obligatoria y
gratuita para los nios (BLANC 1847, 116).

Criticado por la socialdemocracia y por el liberalismo, que no supo entender su innovadora visin de la asociacin como
instrumento de una nueva forma de organizacin poltica y econmica, su pensamiento ha trascendido su siglo de un
modo casi secreto o inconsciente, pues raramente se ponen en contacto sus ideas con el movimiento constitucionalizador
de los derechos sociales, particularmente del derecho al trabajo.

3.3. LORENZ VON STEIN Y LA MONARQUA DE LA REFORMA SOCIAL

Nacido en el ao 1815, justo despus de las guerras napolenicas, y fallecido en 1890, Lorenz VON STEIN constituye uno de
los ms notables ejemplos del pensamiento jurdico poltico de gran estilo del siglo XIX, poca con la que su vida y su obra
se identifican plenamente. Resulta sorprendente la escasa atencin que los escritores de temas poltico-sociales le han
dispensado. En trminos generales, durante el siglo pasado se le vio como el gran terico de la Monarqua social, remedio
contra las revoluciones socialistas futuras incubadas en la onda revolucionaria europea de 1830. Su teora de la sociedad le
ha valido a veces la comparacin con MARX, a quien probablemente aventaj. El primero entre nosotros en llamar la
atencin sobre l como configurador del pensamiento poltico social fue Federico RODRGUEZ (RODRGUEZ 1979, 54-60).
Sobre VON STEIN influy visiblemente BLANC, a quien tal vez trat en el Pars prerrevolucionario de 1830, en donde se
dice que estuvo desempeando funciones de espa al servicio de los Hohenzollern. Su gran obra es la Historia del
movimiento social en Francia , de 1850 (VON STEIN, 1981).

Lorenz VON STEIN fue uno de los primeros en sealar el cariz que los acontecimientos tomaron a partir de la tremenda
conmocin de 1848. Es la poca de los movimientos sociales, por l entrevista y teorizada precursoramente. VON STEIN
parti de las limitaciones constitutivas del individuo, enfrentndolas con su inagotable capacidad para desear. Esa
situacin, raz de su infelicidad, le impulsa a asociarse con otros seres humanos para alcanzar sus fines. En ese movimiento
de la voluntad se fundan las comunidades humanas o, si se prefiere, el mismo Estado. Frente al Estado, que el autor
concibe como el reino de la libertad, la Sociedad es el reino de la necesidad, pues se justifica por razones meramente
utilitarias. En ella la posicin de los individuos se fija en funcin de la propiedad, la cual depende, a su vez, del trabajo. Von
Stein plante la dialctica entre la Sociedad y el Estado, categoras intelectuales sin las cuales tan difcil resulta pensar el
siglo XX. Se transparentan en la mencionada dialctica, por ejemplo, el conflicto entre la propiedad y el trabajo, elemento
fundamental para una buena inteligencia de la Poltica social.

En la Sociedad, regida por el principio de sujecin, el individuo es simplemente un medio, situacin dependiente e
instrumental sancionada por el ordenamiento jurdico. Es aqu precisamente donde el Estado cobra importancia como
instancia liberadora. Pues nicamente el Estado puede elevar al individuo, facilitando sus posibilidades de desarrollo. Esta
idea tica enfrenta histricamente al Estado con la Sociedad.

Pero resulta que la libertad nicamente se encuentra realizada en la clase poseedora, que tiene un inters natural en
impedir que otros hombres accedan a la propiedad. Para ello se vale del Estado, que contaminan con sus intereses de
clase hasta el punto de desviarlo de su finalidad tica liberadora. A la larga, sin embargo, la situacin resulta insostenible,
pues no se puede retrasar indefinidamente la incorporacin a la propiedad de otros individuos. Los recin incorporados,
no contentos con la mera adquisicin de la propiedad, aspiran a revertir la situacin jurdica, adaptando el sistema jurdico
a sus intereses. Esta adaptacin se realiza por dos vas, la reformadora o la revolucionaria. Es el ejemplo clsico de la
historia de las revoluciones burguesas, que en parte se explican por el anhelo de que la posesin de la propiedad legitime,
como en el caso de la antigua nobleza, la administracin del poder.

A juicio de VON STEIN las posibilidades de la reforma poltica se agotaron en vsperas de la Revolucin de 1848. Al quedar
reducido el salario obrero a los mnimos de subsistencia (el llamado salario mquina de la terminologa econmica
socialista), la burguesa triunfante se permita impedir que el trabajo de la clase proletaria o dependiente se transformara
en propiedad. As, la nueva revolucin, la de 1848, tendra un carcter novedoso, pues sera ante todo una revolucin
social. La nica forma de contener sus efectos era la Monarqua social, instancia independiente (tercero superior y neutral)
capaz de encarnar el ideal tico del Estado. Slo esta especie monrquica, convencida de su misin social, podra adoptar
las medidas adecuadas para la elevacin de la condicin de las masas proletarizadas, sin poner en peligro la estabilidad del
orden social. Independiente de todo inters de clase, la Monarqua social representara mejor que cualquier otra
institucin los ideales de la reforma social. sta habra de ser ejecutada mediante tres institutos bsicos: el impuesto
progresivo, la instruccin pblica universal y el acceso a la propiedad.

3.4. GUSTAV SCHMOLLER Y LA ASOCIACIN PARA LA POLTICA SOCIAL

El pensamiento de Gustav SCHMOLLER [1838-1917] constituye una de las ms notables aportaciones que desde la ciencia
econmica han marcado el devenir de la Poltica social. En su obra encontramos nuevamente casi todos los rasgos
 intelectuales y actitudes espirituales del cultivador del saber poltico-social contemporneo. Aunque nunca formul una
definicin expresa de las metas de la poltica social, percibi con claridad su misin en el contexto de la poca, abrindose
una nueva etapa de la Economa poltica en la que deba promover-se la moralizacin general de la actividad economa,
cifra tica de la llamada Nueva escuela histrica. SCHMOLLER goz de un inmenso prestigio y poder en la Universidad
alemana, siempre al servicio de su causa intelectual para apartar de las ctedras de economa, cuando le fue posible, a los
candidatos liberales. Al contrario que Max WEBER, mucho ms preocupado por la neutralidad axiolgica ( Wertfreiheit )
del conocimiento cientfico, SCHMOLLER entenda, como puso de manifiesto en su discurso rectoral berlins de 1897, que
conceder la misma importancia a las escuelas desaparecidas y a los mtodos anticuados que a las escuelas nuevas y a los
mtodos ms perfectos, equivaldra a marchar contra el progreso; por eso un puro discpulo de SMITH, lo mismo que uno
de MARX, no pueden pretender hoy ser tratados de igual manera que los dems (SCHMOLLER 1905, 79).

La moralizacin de la Economa poltica es su contribucin ms importante a la poltica social. Si bien la crtica al laissez-
faire aparece en diversos lugares de su obra por ejemplo en sus famosos Principios de Economa poltica , lo que le ha
valido ser calificado como uno de los fundadores de la Poltica social es un artculo de 1881, La justicia en la economa
(SCHMOLLER 1905, 5 y ss.) En esas pginas, canon de la crtica historicista, se formaliz el problema de la evaluacin tica
de los resultados del laissez-faire , moralmente neutral segn sus partidarios. Escribe SCHMOLLER: La verdadera cuestin
est en saber si la accin de las fuerzas naturales que no podemos domear y que incluimos entre lo que denominamos en
general azar, es la fuente verdadera de la reparticin de la riqueza y de las rentas. Si as fuese no habra ciencia econmica
poltica, ni poltica social, porque los caprichos de la fortuna o del azar no podran servir de fundamente a los juicios de
orden general (SCHMOLLER 1905, 30).

La injusticia que genera el trfico econmico, bien por la degradacin de la idea de comunidad, bien por la confusin sobre
sus fines, que no consisten nicamente en la adquisicin de riqueza, no debe dejar indiferente al Estado y a sus
instituciones. Su opinin es tajante: sera un error creer que el Estado no est encargado ms que de la administracin de
la justicia penal y civil y de la reparticin del impuesto, y que no debe preocuparse de asegurar una justa reparticin de los
bienes (SCHMOLLER 1905, 52). Se justifica de este modo la intervencin del Estado, que debe ponerse al frente de una
verdadera reforma social. SCHMOLLER rechaz la concepcin moralmente neutral de los resultados de la libertad
econmica, pues entenda que su premisa intelectual era falsa: no hay una accin econmica natural, sometida a leyes
inmutables a las que los hombres deben plegarse, y sobre las que slo cabe un juicio tcnico y cuantitativo. Ms bien, la
economa pone en juego todas las fuerzas espirituales de la sociedad, de modo que sus resultados caen bajo la jurisdiccin
del juicio tico. Pero SCHMOLLER no slo se opuso a la escuela librecambista inglesa, sino tambin a las ideas econmicas
socialistas. Aunque en parte acept su dimensin moralizante, SCHMOLLER consideraba que en rigor no exista una teora
socialista de la economa. Pues su taln de Aquiles es que las cuestiones decisivas nunca haban sido planteadas.

Pero SCHMOLLER fue tambin un creador de instituciones. Una de ellas, la Asociacin para la Poltica social ( Verein fr
Socialpolitik ) sigue siendo, todava hoy, ms que un vestigio del pasado, un smbolo de la Poltica social todava operativo.
La Asociacin, constituida en 1873, traa causa de las sesiones que del 6 al 7 de octubre de 1872 reunieron en la ciudad
alemana de Eisenach a algunos de los ms destacados economistas y juristas alemanes de la poca. En el discurso de
apertura, pronunciado por SCHMOLLER se exiga precisamente la reorientacin tica de la ciencia economa, postulando la
intervencin del Estado para remediar la cuestin obrera. La Asociacin, que atrajo tambin a comerciantes, industriales y
financieros, se constituy como una asociacin privada dedicada a patrocinar todo tipo de investigaciones sobre cuestiones
econmicas y sociales, con el fin de proponer medidas de reforma social al legislador, sobre la base de informes tcnicos.
Durante los primeros aos manifest un espritu muy combativo contra el liberalismo econmico, lo que explica su fama
socializante de sus miembros, as como el mote de Socialistas de ctedra. Los estudios, que solan ser encomendados a los
distintos miembros de la asociacin segn su especialidad, constituyeron trabajos verdaderamente precursores en el
campo de las ciencias sociales y econmicas, contribuyendo, por ejemplo, al perfeccionamiento de los estudios de campo y
los instrumentos estadsticos. El ejemplo cundi en otros pases europeos y distintas administraciones hicieron suyo el
mismo modelo perfeccionndolo. As, se cre en Francia el Bulletin de l'office du travail (1894) y en Alemania el
Reichsarbeitsblatt (1903). En el caso de Espaa, aunque sus resultados prcticos estuvieron lejos de los rendimientos de la
Asociacin alemana, no puede dejar de mencionarse la creacin de la Comisin de reformas sociales (1883) y el Instituto de
reformas sociales (1903), cuyos trabajos, segn Ramn CARANDE, se inspiraron en la institucin privada alemana
(CARANDE 1982, 24-25).

Uno de los grandes males de la sociedad europea del Ochocientos haba sido, segn SCHMOLLER, su ceguera para la
necesidad de emprender reformas y proteger as a la sociedad de las convulsiones revolucionarias. As pues, estim que
ninguna revolucin era inevitable. Entre los instrumentos de los que dispone un Estado para evitar o al menos retrasar la
quiebra del orden social se cuenta la Reforma social. Esta consiste en el restablecimiento de la buena armona entre las
clases sociales mediante la aplicacin del principio de la justicia distributiva y el desarrollo de una legislacin social que
garantice el levantamiento material y moral de las clases inferiores y medias (SCHMOLLER 1905, 140).

4. LA POLTICA SOCIAL COMO SABER CONSTITUIDO

Deca ORTEGA Y GASSET en unas notas escritas para la instruccin y gua de Luis OLARIAGA, titular a la sazn de la
primera ctedra universitaria espaola de Poltica social, que el cultivo de esta disciplina careca entre nosotros de
 clasicismo (ORTEGA Y GASSET, 1990). En efecto, no haba entonces en la academia espaola grupo alguno de estudiosos
especializados en esta temtica. Sus cultivadores eran socilogos, economistas o moralistas. La opinin del filsofo espaol
tena como contrapunto el elevado grado de sofisticacin terica y emprica alcanzado por la ciencia alemana en las
materias poltico-sociales 4). No hubo en Espaa un crculo intelectual equiparable a la llamada Nueva Escuela histrica
alemana. Sus miembros, con SCHMOLLER haciendo cabeza, son los responsables de la incorporacin del saber poltico-
social al palenque de las ciencias humanas. No fue, sin embargo, un proceso sencillo, pues en el camino debieron
ventilarse, entre otras cuestiones, tres graves polmicas cientficas. Sin contar con ellas no hay modo de entender la
configuracin cientfica de la Poltica social. Pues es claro que su destino pudo ser otro que el acadmico y universitario si
hubiese quedado reducida a una mera ideologa. El estudio de las disputas sobre el mtodo, el intervensionismo del Estado
y la objetividad cientfica nos introduce en el esquema de la Poltica social germnica ( Sozialpolitik ) y la Poltica social
anglosajona ( Social Welfare ). De una y otra se ha alimentado la Poltica social hispana a lo largo del siglo pasado. Lo de
menos, en realidad, es si nos encontramos ante una ciencia en sentido estricto o, ms bien, ante un campo cientfico
(MOIX 1980, 12).

4.1. TRES DISPUTAS CIENTFICAS

Si algo pusieron de manifiesto las polmicas a las que a continuacin nos referiremos fue, sin duda, la ruptura de la
inteligencia entre la Poltica y la Economa, caracterstica de la modernidad, poca que haba sido capaz de alumbrar un
saber que las comprenda, la Economa poltica (MOLINA 2001, cap. 1). En realidad, la Poltica social constituye un intento
de remediar el alejamiento que el industrialismo, como sistema, mentalidad, etc., haba impuesto entre la reflexin poltica
y la reflexin econmica. Por tal razn puede afirmarse que la Poltica social es, justamente, una mediacin entre los polos
econmico y poltico del actuar humano. Esta idea mediadora est presente en los clsicos, pero tambin en los
contemporneos: desde VON STEIN a Thomas H. MARSHALL. Mas para llegar hasta ese punto hubieron de ser dirimidos los
problemas del mtodo, de la neutralidad axiolgica y del intervencionismo estatal.

4.1.1. La polmica sobre el mtodo cientfico

Resulta llamativo que el saber poltico-social tenga como origen directo un debate acadmico entre profesores: el famoso
Methodenstreit o querella sobre el mtodo de la ciencia econmica. De un lado se alinearon los economistas liberales,
partidarios del mtodo deductivo o economistas puros, cuyo representante mximo fue Carl MENGER; del otro, los
economistas socializantes, partidarios del mtodo inductivo y proclives al historicismo, capitaneados por SCHMOLLER, ya
mentado anteriormente. En su libro Investigaciones sobre el mtodo de las ciencias sociales , de 1883, defenda Menger la
preeminencia de la teora econmica sobre la historiografa de la omnipresente Escuela de los economistas alemanes. El
mtodo deductivo, tambin llamado compositivo, poda desarrollarse sistemticamente, segn Menger, a partir de unos
cuantos axiomas fundamentales. A lo que se opona SCHMOLLER, partidario del mtodo cientfico del historicismo, en cuya
potencia para colmar las lagunas de la economa abstracta bas el cultivo de la Economa poltica y la Poltica social
(Menger 1996; SCHMOLLER 1883, 239-58).

La polmica de 1883, por lo dems, no qued circunscrita, como a veces se pretende, a estos dos ingenios (HUERTA DE
SOTO, 2002). Sus episodios ulteriores no dieron en realidad mucho ms de si y la misma puede considerarse agotada a
finales de siglo en una relacin de Eugen BHM-BAWERK: El objeto de la polmica no estriba en si el mtodo adecuado es
el histrico o el exacto, sino sencillamente si junto al mtodo fundamental de la investigacin econmica, el histrico, sobre
cuya legitimidad no cabe duda alguna, se puede reconocer tambin como otro mtodo igualmente fundamental el aislante
o abstracto (BHM-BAWERK, 1999). En la nefasta disputa entre MENGER y SCHMOLLER escriba en 1940 el economista
ordoliberal Walter EUCKEN, ninguno de los dos tena razn, y la verdad tampoco est en el trmino medio. No
corresponden a la realidad econmica ni el dualismo de Menger, cuyo peligro percibi SCHMOLLER, ni el empirismo de
SCHMOLLER, cuyo fracaso previ Menger. Fue aquello una divisin de ndole literaria que no resolvi la gran
antinomia de la economa (EUCKEN 1947, 334, 51, 58). A pesar de sus modestos resultados cientficos, el Methodenstreit
signific la definitiva separacin de las teoras econmica y poltica.

Hay que mencionar tambin otras dos notables polmicas de aquel perodo. Gran trascendencia tuvieron tambin las
discusiones sobre la neutralidad cientfica ( Werturteilsstreit ) y el intervencionismo estatal, si bien todas quedaron
eclipsadas en apenas una dcada por el debate sobre la posibilidad del clculo econmico en una economa socialista, que
se inici inmediatamente despus de la Guerra mundial I, pero que nos aparta de nuestro tema.

4.1.2. La polmica sobre la neutralidad axiolgica

La polmica sobre los juicios de valor, que llev a Max WEBER a enunciar como principio rector de las ciencias del espritu
el criterio de la neutralidad con respecto a valores o, en mejor estilo, neutralidad axiolgica ( Wertfreiheit ), enfrent al
gran socilogo con la Nueva Escuela histrica alemana. WEBER, en la perspectiva del cientfico realista, rechaz la
propensin de la Nueva Escuela histrica, representada en el Sozialpolitiker SCHMOLLER, a producir juicios de valor, pues
se corra el riesgo de transformar las ciencias humanas en meros expedientes normativos, ordenados por la vocacin
moralizadora de sus cultivadores (WEBER 1992, 117 y ss.) Pero estos problemas axiolgicos, no obstante el realce que le ha
dado la doctrina espaola (Rodrguez 1979, 127 y ss.), tuvieron menor impacto sobre la disciplina que el enfrentamiento
 entre SCHMOLLER y el nacionalista liberal Heinrich Von Treitschke.

4.1.3. La polmica sobre el intervencionismo estatal

En el fascculo de abril de 1874 del Preuischer Jahrbuch apareci un ensayo de SCHMOLLER sobre La cuestin social y el
Estado prusiano (SCHMOLLER 1890). La historia, a su juicio, viene a ser la alternancia entre pocas de estabilidad y
conflicto, resultado de las luchas sociales por la propiedad y la libertad personal. Expresin de todo ello, escribe
inspirndose en VON STEIN, son los movimientos sociales. En este contexto, consideraba que en Alemania slo haba una
instancia capaz de asegurar la paz social mediante una reforma gradual de las instituciones: la monarqua (social)
prusiana ( preuische Knigtum ), auxiliada por sus funcionarios ( Beamtentum ), los nicos elementos neutrales ( neutralen
Elemente ) en las luchas sociales. La reaccin de TREITSCHKE fue inmediata: acus a SCHMOLLER y a sus adictos de actuar
como sostenes y patronos de la socialdemocracia y ser proclives al estatismo igualitarista (TREITSCHKE, 1913). En la rplica
confirm SCHMOLLER, una vez ms, los postulados de su pensamiento social: adaptacin del sistema legislativo a las
nuevas realidades histricas; caracterizacin del estudioso de la Poltica social ( Sozialpolitiker ) por su preocupacin por
las injusticias, particularmente de aquellas que tienen apariencia de legalidad; finalidad de la reforma social y condiciones
de las medidas reformistas (papel econmico y pedaggico del Estado); reforma moral del hombre como condicin de la
reforma social. En el ltimo captulo discurra el economista, con no poca agudeza, sobre el liberalismo y su deficiente
realizacin, precisando las condiciones ticas implcitas en la crtica socialista al manchesterismo 5) y reafirmando la
independencia de la Asociacin para la Poltica social , que no era un partido y cuyos miembros nicamente estn de
acuerdo en la bancarrota de la Economa poltica clsica, en algunas generalidades sobre el mtodo cientfico y en ciertas
reformas sociales de carcter urgente (SCHMOLLER 1898).

4.2. EL DESARROLLO DE LA POLTICA SOCIAL EN ALEMANIA

La Escuela alemana de la Poltica social fue durante dcadas el referente intelectual europeo para los estudiosos de la
cuestin social, las instituciones de la reforma social y el ordenamiento sociolaboral. Desde la poca de Robert VON MOHL
y Johann K. RODBERTUS, en cuyo pensamiento ya se acusa o, al menos, se intuye esta nueva rama de la poltica, hasta los
desarrollos cientficos de la II postguerra, generalmente asociados a la empresa de reconstitucin de la nacin alemana, la
Poltica social cultivada en Alemania ha contado con estudiosos y expositores de nota. De la mayora de ellos dio cuenta
Federico RODRGUEZ hace aos en uno de los mejores libros sobre la materia, el tomo primero de su Introduccin en la
Poltica social (RODRGUEZ 1979). Aparece en esas pginas la Poltica social concebida como administracin de las
relaciones laborales o industriales teoras de Heinrich HERKNER y Ludwig HEYDE (KERKNER 1916; HEYDE 1931),
orientada al compromiso entre tica y poltica. Tambin la Poltica social entendida, con el socilogo Leopold VON WIESE,
como una integracin de las clases sociales o bien, segn la tesis de Otto VON ZWIEDINECK-SDENHORST, como un
compromiso para limitar los riesgos de la oposicin entre las clases sociales. Las ideas de los escritores poltico-sociales
alemanes posteriores a 1945 van apartndose poco a poco de su tradicin anterior. As, es frecuente la asimilacin de la
Poltica social con una especie de poltica de la sociedad imbuida en el planismo (MOIX 1981, 7 y ss.) Eso sin contar la
asimilacin de los estudios anglosajones y la concepcin de la Social Policy y, as mismo, las renovadas teoras del
catolicismo social (principio de subsidiariedad) y la aproximacin de la Poltica social a una Tercera va , tambin muy
difundida en Alemania hasta mediados los aos 60 6).

4.3. EL DESARROLLO DE LA POLTICA SOCIAL EN INGLATERRA

La Poltica social anglosajona tiene un perfil muy diferente de la germnica. Podra incluso afirmarse que son dos
realidades polticas ajenas la una a la otra. Entre las abundantes razones que justifican esta divergencia hay al menos dos
que no suelen ser tenidas en cuenta. Se mencionan con cierta frecuencia elementos diferenciadores como el pragmatismo
de la mentalidad anglosajona

o la incompatibilidad de las escuelas econmicas alemana (Escuela histrica) e inglesa (Escuela de la Economa poltica
clsica), pero se echa en falta un anlisis de las determinaciones que tienen que ver con la forma poltica. En este sentido,
la Poltica social germnica tiene un acentuado carcter estatista, mientras que su equivalente ingls es ms bien una
cuestin de gobierno. Se ha dicho a veces, con razn, que en Inglaterra no existe el Estado como tal, sino que es el Gobierno
el pice de la poltica (NEGRO PAVN 2002, 33-40). Ello puede explicar la tendencia del modelo germnico a la
centralizacin, as como su predileccin por la constitucionalizacin de la Administracin social, y el pluralismo tradicional
de la Social Administration inglesa. La importancia del elemento religioso no es menor, pues en la concepcin anglosajona
de la Poltica social se deja traslucir el espritu puritano ms o menos secularizado. Pocos ejemplos histricos de
instituciones sociales tienen, como las clebres Casas de trabajo del Derecho de pobres ingls, el estigma de la reforma
moral coactiva. Por lo dems, no es menos cierto que la correspondencia entre Sozialpolitik y Social Policy no es completa.
La expresin inglesa se refiere ms bien al bienestar social.

La historia de la Poltica social anglosajona es pues la historia de las instituciones del bienestar social canalizadas por el
Derecho de pobres. De su historia se ha ocupado en Espaa Manuel Moix, entroncando la tradicin preisabelina y los
avatares de la recopilacin legal ordenada por la reina Isabel I con la evolucin contempornea del sistema (MOIX 1986).
Mencin aparte merecera la exposicin temtica de la historia del pensamiento sobre el Social Welfare ingls, pues
 ensayar simplemente una nmina de escritores relevantes resulta imposible en este lugar 7). Aqu nos ceiremos a quienes
pueden considerarse dos de los ms influyentes escritores poltico-sociales de Inglaterra: Thomas M. MARSHALL y Richard
M. TITMUSS.

Los dos fueron profesores de sociologa en la London School of Econmics , sucedindose en la ctedra. El desarrollo de su
obra coincide con la etapa expansiva del sistema de bienestar britnico, fundado tal y como hoy es conocido, y no obstante
las reformas de los aos 80, mediada ya la Guerra mundial II. La experiencia blica result determinante, pues ocurri que
una nacin entera afront la lucha sin caer en el caos o la desorganizacin social o poltica. Los sacrificios exigidos a toda
la sociedad tuvieron como contrapartida la cristalizacin del Estado de bienestar, pilar del nuevo orden social. Pilares del
sistema, como recordaba MARSHALL, fueron la Education Act , la National Insurance Act y la National Health Service Act ,
promovidas respectivamente por un liberal, un conservador y un socialista (MARSHALL 1979, 95). Este eclecticismo tal vez
tenga que ver con el secreto de la estabilidad de la sociedad inglesa.

4.3.1. Thomas M. Marshall

MARSHALL, que cultiv la sociologa hasta su jubilacin acadmica, se dedic desde mediados de los aos 50 al estudio del
Estado del bienestar. Sirve de enlace entre el socilogo y el cultivador de temas poltico-sociales su ensayo sobre Ciudadana
y clase social , proveniente de unas lecciones pronunciadas en Cambridge en 1949 (MARSHALL y BOTTOMORE 1998).
Volva a plantear MARSHALL en aquellas pginas el problema del progreso de la clase obrera. Existen obstculos
insalvables para la difusin de la igualdad? Recurri el autor al anlisis de la que llam ciudadana social, cuyo
presupuesto es la creencia en la igualdad plena de los individuos basada en la pertenencia a una comunidad (MARSHALL
1998, 21). Ahora bien, acaso no era cierto que esa igualdad en la ciudadana no era incompatible con desigualdades de
otra ndole? Es ms, segn MARSHALL, buena parte de las desigualdades contemporneas se legitiman precisamente por la
ciudadana. De dnde proviene este concepto?

MARSHALL vio tres dimensiones de la ciudadana. La civil, decantada en el siglo XVIII; la poltica, desarrollada en el siglo
XIX; y la social, caracterstica del siglo XX. La primera est integrada por las libertades de expresin, de pensamiento, de
conciencia y religin, por el derecho a la propiedad y la autonoma de la voluntad. Las instituciones que velan por estos
derechos son los tribunales de justicia. La ciudadana poltica, en cambio, presupone el derecho a participar en el ejercicio
del poder poltico como miembro de un cuerpo investido de autoridad poltica, o como elector de sus miembros, y tiene
como institucin de referencia el parlamento. Por ltimo, la ciudadana social, que da su carcter a la poca actual, abarca
desde el derecho a la seguridad y a un mnimo de bienestar econmico al de compartir plenamente la herencia social y
vivir la vida de un ser civilizado conforme a los estndares predominantes en la sociedad. La desarrollan tpicamente la
institucin educativa y los servicios sociales (MARSHALL 1998, 23). A pesar de la desigualdad radicada en la ordenacin
social en clases, entenda MARSHALL que sta resulta necesaria, pues es incentivo del esfuerzo y determinante de la
distribucin del poder (MARSHALL 1998, 37).

El estudio de la ciudadana social, que presume en los individuos una lealtad a la civilizacin percibida como patrimonio
comn, aboc al autor a la Poltica social. El principio rector de sus prestaciones ha de ser la constatacin de que toda
intervencin produzca un enriquecimiento general del contenido concreto de la vida civilizada, una reduccin
generalizada del riesgo y la inseguridad (MARSHALL 1998, 58). Bajo esta perspectiva hay que contemplar uno de sus
libros ms conocidos, Social Policy in the Twentieth Century (MARSHALL 1979). En esta obra, que parte de la dificultad de
ofrecer una definicin de la Poltica social, se estudia el desarrollo del Estado de bienestar ingls entre la poca victoriana y
la Guerra mundial II. Las crticas a la administracin social en los aos 50 y los consiguientes esfuerzos de readaptacin
inducen al autor a ver en los nuevos modelos, que por entonces comenzaban a desarrollarse, la emergencia de la sociedad
del bienestar. Para MARSHALL, que repasa las grandes instituciones sociales (seguridad social, sanidad pblica, vivienda,
lucha contra la pobreza y la exclusin, servicios sociales), el problema del capitalismo no es su desaparicin, su posible
humanizacin o su franqueamiento de cualquier servidumbre o intervencin pblica, sino que sea reconocida su
naturaleza de forma econmica mixta (MARSHALL 1979, 105).

4.3.2. Richard M. Titmuss

La teorizacin sobre la Poltica social de TITMUSS ha sido, sin duda, la ms importante y divulgada entre los aos 50 y 70. A
diferencia de MARSHALL, que aceptaba el sistema capitalista (bajo la especie de la economa) como un elemento esencia
del progreso social, TITMUSS lo rechazaba, fundamentalmente por razones morales. La legin de sus seguidores, muchos
de ellos reclutados en las filas del socialismo fabiano, permiten hablar incluso de una escuela. Ciertamente, Titmuss fue un
socilogo estatista, pero entenda que ms all del Estado y sus medios coactivos, las relaciones sociales estn sustentadas
en la solidaridad espontnea entre los grupos humanos.

En una de sus obras ms conocidas en Espaa, aunque no es la ms importante entre las suyas, estableci Titmuss una
clasificacin trimembre de las polticas sociales. En realidad se refera a tres modelos sociales: el residual, el de logro
personal-resultado laboral y el institucional-redistributivo (TITMUSS 1981, 38-39).

La Poltica social residual es tpicamente asistencial y se corresponde el Estado mnimo y el principio de la menos coaccin
poltica. Est concebido como un sistema incentivador del trabajo, el esfuerzo y la responsabilidad personales. Opera
 subsidiariamente en ausencia de una respuesta del mercado o la familia. El modelo de logro personal-resultado laboral se
considera a veces como un modelo funcional para el sistema capitalista, pues asigna una funcin importante a las
instituciones de bienestar como auxiliares de la economa (TITMUSS 1981, 39). Por ltimo, el modelo institucional-
redistributivo considera el bienestar social como una institucin muy importante integrada en la sociedad, que
proporciona servicios generales fuera del mercado basndose en el principio de necesidad (TITMUSS 1981, 39). Partidario
de este ltimo, Titmuss define la Poltica social como aquella actividad pblica que se refiere sobre todo a elecciones entre
objetivos y fines polticos en conflicto y su formulacin; analiza aquello que constituye una buena sociedad o aquella parte
de la buena sociedad que distingue culturalmente entre las necesidades y aspiraciones del hombre social en contradiccin
con las del hombre econmico (TITMUSS 1981, 65-66). Es por tanto la Poltica social un problema de estimativa: debemos
escoger, entre ms gobierno o ms mercado; ms libertad para algunos a expensas de la de otros; ms justicia social para
algunos y menos libertad para otros; etc. (TITMUSS 1981, 182).

4.4. SOBRE EL DESARROLLO DE LA POLTICA SOCIAL EN ESPAA

La precariedad o inexistencia de una tradicin cientfica hispnica en los estudios de Poltica social es una opinin muy
extendida. Un tanto precipitadamente, tal vez, se ha decidido que los estudiosos de la realidad poltico-social , por recoger
una expresin muy utilizada por uno de los clsicos de la disciplina en Espaa, Federico RODRGUEZ, no tienen otros
referentes intelectuales que la escuela del Social Work anglosajona o la concepcin, hoy abandonada, del Derecho social y
la Poltica laboral . Segn las opiniones dominantes, la Poltica social, entendida ms como ingeniera social que como
disciplina cientfica, o bien debe continuar la fecunda tradicin britnica, o bien, emancipada desde hace no demasiado
tiempo de la Poltica laboral, debe concentrarse en la teorizacin sobre el Estado del Bienestar.

Este contexto cientfico es en realidad un panorama muy sugestivo. De entrada, no es del todo cierto la ausencia de una
tradicin espaola. As pues, aunque no se la pueda considerar original, se pueden citar algunos tratadistas espaoles
cuyas aportaciones no son slo dignas, desde el punto de vista del decoro exigible al estudioso universitario o al jurista de
profesin, sino tambin notables desde el punto de vista acadmico. Por otro lado, al examinar con algn cuidado los
mejores frutos de la que se podra denominar, a pesar del eclecticismo, Escuela espaola de la Poltica Social 8), la sorpresa
intelectual es segura. Hay en ella sugestivas aproximaciones, todava tiles, a algunos de los problemas poltico-sociales de
nuestro tiempo. Dejando a un lado la inevitable arbitrariedad presente en la elaboracin de una nmina de intelectuales
doctrinalmente significativos, un estudio sistemtico de este asunto, que aqu no es posible, tendra que contar entre otros
nombres, con Federico RODRGUEZ y Manuel MOIX, pues ello permite confrontar dos visiones divergentes de la disciplina:
una de ellas, la de RODRGUEZ, se ha nutrido de la tradicin germnica; la otra, la de MOIX, est enraizada en la escuela
anglosajona y ha hecho de gozne intelectual entre dos etapas, la de la Poltica social y la de los Servicios sociales 9).

5. HACIA UNA TEORA DE LA POLTICA SOCIAL

La poltica social es, ante todo, una actividad humana. Producto histrico de la Razn de Estado , constituye un hacer
circunstancial, resultado del genio poltico del siglo XIX que se sigue proyectando sobre el XXI. Precisamente por tratarse
de un hacer se puede desarrollar una teora dialctica de la Poltica. Ello permite abordar su estudio como una mediacin
histrica. Ya se ha sealado aqu: conviene examinar la Poltica social como una mediacin entre la poltica y la economa .
El complemento de esta teora fenomenolgica de la Poltica social es una praxiologa poltica, es decir, una teora de la
accin poltico-social .

5.1. LA POLTICA SOCIAL COMO UNA TEORA DE LA MEDIACIN

Una de las aproximaciones a la Poltica social ms originales de los ltimos aos ha sido la de Julien FREUND. Su
conceptualizacin de las doctrinas sociales ofrece la posibilidad de recuperar algunas lecciones olvidadas de la Poltica
social, entendida, en cualesquiera de sus manifestaciones, como una actividad de la mediacin y un pensamiento de las
ordenaciones concretas. En este sentido, no parece casual que la primera vez que apareci registrado el uso de la locucin
soziale Politik (1854) fuese para subrayar que la misma se configura a partir de la brgerlichen Gesellschaft (sociedad civil o
econmica) y la politischen Gesellschaft (sistema poltico) (RIEHL 1925, II, 5). En este sentido, tambin el mercado se nos
presenta como una de las magnas mediaciones operadas en la realidad social por el pensamiento social. Aunque sta
puede tomarse como una afirmacin problemtica, dado el influjo de la leyenda sobre las supuestas leyes naturales del
mercado ( Paleoliberalismo ), no puede pasarse por alto que el mercado es siempre una tarea ( Aufgabe ) de naturaleza
poltica y jurdica. Es la idea del mercado como mediacin y empresa poltica, segn la ha entendido el ordoliberalismo
(BHM 1937; BHM 1950; MOLINA 2001). En ltimo anlisis, lo social como un nuevo sector de la vida colectiva e instancia
mediadora (DONZELOT 1994) no slo permite plantear nuevamente, y de una forma orgnica, la historia social del siglo
XIX, sino que tambin facilita empeos ms modestos; por ejemplo, la revisin crtica de la misin del Estado social, forma
poltica tardoestatal, acaso la forma-lmite del Estado moderno (CONDE 2006).

En esencia, la Poltica social como mediacin nos remite a un esquema fenomenolgico bsico: la dialctica entre la poltica
y la economa. Esta dialctica o conflicto presenta matices diferentes segn las pocas. As, los aos de radical
contraposicin (situacin prerrevolucionaria que condujo a 1848) se alternan con etapas pacficas (la de la monarqua de la
reforma social en el siglo XIX y la dcada corporativa 1930 del siglo XX). A partir de este dato de la experiencia lanz
Freund una teora general de la Poltica social.

Segn Julien FREUND lo econmico y lo poltico son dos esencias, es decir, dos sectores bsicos de la naturaleza humana,
a cuyo estudio consagr algunos de sus trabajos ms importantes (FREUND 1965; FREUND 1993). Como campo pragmtico,
podra decir ORTEGA, fundado en la naturaleza humana, las esencias estn determinadas por su propio antecedente. As, la
sociabilidad natural del hombre determina ontolgicamente la condicin poltica del ser humano. Pues estando el hombre
abierto a los dems, debe forzosamente organizar la convivencia, tiene por tanto que ser poltico. El hombre, en este
sentido, es poltico porque es sociable. La realidad natural de lo econmico, sin embargo, es muy distinta, pues presupone
la menesterosidad del humano y el carcter necesitado de su naturaleza. Del mismo modo puede decirse que el hombre es
un animal econmico en tanto que ser menesteroso.

Ambas esencias son eternas, en el sentido de que mientras la naturaleza humana persista, el hombre no podr dejar de
ocuparse de ordenar la convivencia humana y satisfacer sus necesidades. La cuestin, entonces, resulta ser la siguiente:
existe una forma ideal o perfecta de satisfacer las exigencias de lo poltico y lo econmico? FREUND crea que esta
pregunta planteaba mal la cuestin, pues el problema que hay que resolver no es el de la ciudad o la economa ideales, sino
el de una ciudad y una economa a la altura de los tiempos, segn las posibilidades dadas por la situacin histrica.

Segn FREUND, si bien nunca dio realmente este asunto por zanjado, pues el pensamiento no descansa, los presupuestos de
lo poltico son tres: la dialctica mando-obediencia, la dialctica pblico-privado y la dialctica amigo-enemigo. La
naturaleza de lo econmico, por otro lado, determina principios formales de muy distinta naturaleza. As, lo econmico
est determinado histricamente segn FREUND por la mediacin entre lo til y lo perjudicial, la escasez y la abundancia y
la dialctica, de ecos hegelianos, del seor y el esclavo que, por cierto, hace alusin a las relaciones de dependencia que
atraviesan las relaciones econmicas.

Mas el punto decisivo del razonamiento fenomenolgico freundeano se alcanza al notar que lo poltico y lo econmico
tienen razn de ser en la realizacin de unos fines concretos, sin los cuales careceran de sentido las distintas actividades
humanas. Puede entenderse el ejercicio de la poltica por la poltica, o de la economa por la economa? No sera
todo esto, como el vetusto arte por el arte, un mero activismo? Para FREUND, el fin de lo poltico es el bien comn; el de
lo econmico, el bien estar o un estado de relativa independencia en la existencia, sin que ello exija demasiados cuidados
con respecto a las amenazas de privacin que gravitan sobre la vida personal y, as mismo, sobre la de aquellos que nos
rodean (FREUND 1993, 135). Aunque, ciertamente, desde el punto de vista de los fines ltimos o escatolgicos uno y otro
tienden a la realizacin de la plenitud humana Freund insisti siempre en ello, en la historia resulta que muchas veces
entran en conflicto los fines de lo econmico con los de lo poltico, de modo que lo que conviene segn un punto de vista,
resulta contraproducente segn el otro. Probablemente, a lo largo del siglo XIX se produjo ese tipo de situacin. No era para
menos teniendo en cuenta el impacto de la Revolucin francesa y la Revolucin industrial. Naturalmente, existen muchas
maneras de abordar estos asuntos, pero sin duda la que nosotros proponemos, siguiendo a FREUND, resulta muy til.

Al alcance de cualquiera est comprobar de qu modo la movilizacin y dinamizacin extraordinarias de las estructuras
sociales provocadas por el industrialismo capitalista, causaron una profunda fractura en las naciones incorporadas al
progreso econmico. Las soluciones polticas tradicionales arbitradas por la administracin de polica quedaron obsoletas
en apenas cincuenta aos. Era del mximo inters organizar el trabajo, incluso la economa toda. La poltica social se
origin pues en la floracin de decisiones polticas sobre el destino de lo econmico. Su aspecto decisivo, tanto en la
vertiente liberal como en la socialista, est constituido no por la satisfaccin concreta de las necesidades, pues ello
pertenece a la finalidad de lo econmico, sino por la imposicin coactiva de las necesidades que deben ser satisfechas. Si
desde el punto de vista econmico la poltica social presupone una cierta politizacin del trfico econmico acaso puede
subsistir el mercado sin lo poltico y sin lo jurdico?, segn la ptica de lo poltico, la poltica social presupone el paso al
primer plano de la poltica interior. Esto por lo dems explica el crecimiento del Estado y la multiplicacin de sus
actividades. Lo vio, sin duda, el barn HERTLING cuando en su libro sobre el derecho natural y la Poltica social escriba en
1893: No hace mucho tiempo que la palabra poltica designaba exclusivamente la poltica exterior. Las fuerzas respectivas
de los diversos Estados, sus relaciones recprocas, amistosas o tirantes, sus alianzas variables, sus proyectos y aspiraciones:
tal era el objeto exclusivo que interesaba a diplomticos y hombres de Estado... Despus el inters poltico cambi de
orientacin, recayendo especialmente en cuestiones de orden interior, tales como la constitucin y administracin del
Estado, puestas al orden del da por el entonces llamado constitucionalismo... Poco a poco, en un principio fuera de los
crculos polticos, se habl de una cuestin social... Poltica social concluye es el santo y sea de nuestra poca
(HERTLING s. f., 7-9).

La Poltica social, que depende de una voluntad poltica y una situacin econmica, tiene como presupuestos dos pares de
dialcticas: riqueza y pobreza y donacin y vindicacin. Riqueza y pobreza no son realmente estados econmicos, sino un
estado social en el que la economa desempea cierto papel, aunque no el ms importante. Riqueza y pobreza son ms
bien, como vino a decir T. VEBLEN en su Teora de la clase ociosa , categoras sociolgicas (VEBLEN 1992, 91). Por su propia
constitucin dialctica, el conflicto interno a este presupuesto no tiene una solucin histrica, se llame justicia social o
envidia igualitaria. El valor de la Poltica social consiste precisamente en introducir como elemento equilibrador entre
ambas las distribucin (de la riqueza). El segundo presupuesto dialctico de la poltica social es la donacin y la
vindicacin. Est presente en la historia social de formas diversas: desde la caridad ms o menos secularizada a las huelgas
 de las sociedades contemporneas. La institucin que media entre ambas es, a juicio de Freund, la solidaridad, nocin
fundamental inventada por Lon BOURGEOIS a finales del siglo XIX (BOURGEOIS 1998). La solidaridad puede ser
voluntaria (mutualismo), pero tambin impuesta coactivamente (progresividad fiscal). Como actividad especfica, conclua
FREUND, la Poltica social tiene una finalidad privativa que el autor denomina confortacin, pues indirectamente
implicara tanto el bienestar econmico como la seguridad poltica. Tambin posee la Poltica social un medio propio: la
reivindicacin, una de cuyas formas extremistas, la revuelta, se relaciona contemporneamente con la huelga 10).

5.2. LA POLTICA SOCIAL COMO ACTIVIDAD ESTATAL

La teora fenomenolgica de la Poltica social debe complementarse con una definicin operativa de esta rama de la accin
poltica. As pues, la Poltica social puede definirse como una actividad eminentemente estatal que, dando un carcter
peculiar a una poca histrica, se realiza jurdicamente en un doble sentido: globalmente a travs de la socializacin del
derecho y especficamente por medio de su configuracin institucional a travs del impuesto, la meritocracia, la negociacin
laboral y el aseguramiento colectivo, en sus diferentes variantes . Corresponde ahora dar razn de todo ello.

La Poltica social se ha configurado histricamente como una actividad estatal. Bien se trate de la Sozialpolitik o poltica
social germnica, bien de la Social Policy o poltica social anglosajona, todo en ella ha tendido a responder a los patrones
del Estado en el caso del modelo anglosajn por contagio, a partir de la Guerra mundial II, del sesgo administrativista
continental y el florecimiento del Statute Law (equivalente al Derecho administrativo continental) en los pases del
Common Law . Ahora bien, es preciso hacer dos salvedades: la primera de ellas referida a las tentativas de una Poltica
social no basada en las prerrogativas del Estado. stas abundaron en el siglo XIX (el mutualismo privado), pero tambin en
ciertos momentos del siglo XX (el corporativismo de los aos 30 y la cogestin y la poltica social sindical y de empresa de
los aos 50) (RITTER 1992, 200).

En efecto, es concebible una Poltica social no estatista inspirada, por ejemplo, en el cooperativismo de BLANC o, ms tarde,
en el mencionado movimiento corporativo. Qu hubiese acontecido de prevalecer una Poltica social de las corporaciones
o, en un sentido ms amplio, de la sociedad, algo en lo que coincidan originalmente liberalismo y socialismo? 11) Esta
pregunta no tiene una respuesta razonable fuera de la ucrona. Ahora bien, la situacin histrica del siglo XIX aboc a que
la Poltica social tuviera que caer en algn momento en la esfera del Estado, constituido en poder neutral. En cierto modo,
el xito de la Poltica social se ha debido al usufructo del prestigio del Estado como poder neutro y pacificador. Slo el
Estado poda erigirse en un tercero superior, capaz de imponer ciertas reglas a las Industrial Relations . Slo el Estado
poda socializar el derecho de propiedad o juridificar el mercado y la empresa.

La actual crisis del Estado, que dura ya un siglo, parece retrotraer a sus orgenes el problema de los sujetos de las polticas
sociales: la Poltica social de los sindicatos tuvo gran importancia despus de la Guerra mundial II y hasta finales de los
aos 1960, pero nuevamente, una vez superada la crisis de los aos 1980 (neocorporatismo: MISHRA 1986; MISHRA 1992),
los sindicatos se presentaron como sujetos activos en el trazado de las grandes lneas poltico-sociales (concertacin social)
y como promotores de polticas de formacin, junto al fomento de las polticas clsicas de higiene y seguridad en el
trabajo y dems; se habla de nuevo de las polticas sociales de empresa, si bien, en nuestra opinin, con una nueva
terminologa (funcin social de la empresa, etc.); finalmente, la misin asistencial y poltico-social del Estado se ha visto
desbordada a lo largo de las ltimas dos dcadas por la pujanza de organizaciones privadas de todo tipo, que aspiran a
llegar all donde el Estado, o no puede llegar o su accin resulta demasiado onerosa.

En este punto se plantea la posibilidad de nuevas polticas sociales que trasciendan el impulso y la administracin
estatales. Si la Poltica social est ligada sustancialmente al Estado, la crisis de esta forma poltica obliga a repensar la
funcin en las nuevas circunstancias. En este sentido, no es raro que se produzca un cierto malentendido que enfrenta a la
Poltica social del Estado con el mercado, pretendiendo que el predominio de este ltimo ha de eclipsar necesariamente a
la primera. En rigor, el mercado es o, al menos, debera ser un instrumento de la poltica social estatal; as pues, los abusos
del mercado entre otros, la mercantilizacin de los derechos (ESPING-ANDERSEN 1993) habran de referirse ms bien a
la crisis del Estado, de cuya funcin neutralizadora depende la ordenacin del trfico. Por otro lado, la crisis que arrastra el
Estado de Bienestar desde mediados de los aos 1970, estudiada en casi todos sus flancos y con notable acierto por R.
GARCA COTARELO (GARCA COTARELO 1990), constituye realmente la expresin de la crisis general del Estado, pues como
forma poltica vinculada a una poca histrica pertenecen a su esencia este tipo de episodios (SCHMITT 1998).

El verdadero desafo intelectual es pues el trazado de las lneas de lo que puede ser una Poltica social postestatal , y no
meramente postwelfarista (MOIX 1986, 333-46). Indicios de esa poltica hay en la generalizacin del principio de la gestin
privada de las polticas y los servicios sociales o en el crecimiento del llamado voluntariado social, canalizado por las
instituciones de solidaridad voluntaria (Organizaciones No Gubernamentales y dems entidades de finalidad poltico-social
sin nimo de lucro); as mismo, en la extensin del viejo principio corporativo de la subsidiariedad, de inspiracin catlica.
Por eso tiene razn Luis VILA cuando escribe que un instrumento operativo no el nico de las polticas sociales sern
los servicios sociales y, as mismo, que una de las filosofas y metodologas no la nica para actuar en los servicios
sociales, pero que los desborda, es el trabajo social (VILA 1998, 105). En ltimo anlisis, sobre el horizonte histrico
postestatal se ha proyectado ya la cuestin decisiva: podr concebirse la Poltica social como instancia mediadora cuando
ya no exista un poder neutral (estatal) al que imputarla? Podr seguir mantenindose neutral una Poltica social que
 dependa exclusivamente del pluralismo de los actores sociales, cada uno abocado a persecucin de su propio inters?

5.3. LA POLTICA SOCIAL DA CARCTER A UNA POCA HISTRICA

No es necesario seguir insistiendo en la vinculacin de la Poltica social con las formas tardoestatales (Estado social o
Estado de bienestar). Conviene remachar sin embargo que la actividad social que nos ocupa constituye un ingrediente
esencial de una poca histrica determinada. En nuestra opinin, como ha quedado expuesto al principio, puede hablarse
de una poca de la poltica social. Esta terminologa se superpone en parte con la utilizada por diversos especialistas, en
un contexto que guarda ciertas analogas con el que aqu llama nuestra atencin. Socilogos como Daniel BELL (BELL 1989)
y Alain TOURAINE (TOURAINE 1973) se han referido a la sociedad postindustrial, categora de la experiencia histrica no
exenta de trascendencia para la Poltica social. Lo mismo cabra decir de la nocin de la sociedad industrial, categora
que puede rastrearse ya en el pensamiento de los padres de la sociologa y que, por ejemplo, alcanza una sugestiva
elaboracin en Raymond ARON (ARON 1970). Qu decir del nuevo Estado industrial de John K. GALBRAITH
(GALBRAITH 1970) y de la tecnoburocracia y conceptos afines de muchos socilogos de los aos 50 y 60? No se trata ahora
de agotar la vasta literatura que, desde distintas fuentes, contribuy a saturar los saberes sobre la planificacin social, la
sociedad industrial, la burocratizacin de la vida o la revolucin de los managers (BURNHAM 1967). Interesa
simplemente constatar de qu modo se relaciona la Poltica social con los tipos de sociedad llamados postcapitalista y
postindustrial, pues estimamos que aquella ha contribuido notablemente a la configuracin de estas ltimas.

Las doctrinas marxistas han sostenido reiteradamente que bien la Poltica social, bien el Estado de bienestar constituyen
instrumentos que han propiciado la reproduccin del sistema capitalista, sin llegar a reformarlo. Las tesis socialistas ms
ortodoxas han sostenido desde antiguo que la funcin de las estructuras asistenciales consiste en impedir el
desencadenamiento de la crisis final del modo de produccin capitalista. Por otro lado, es cierto que en el plano poltico se
atribuye a Bismarck la maquiavlica idea de recurrir a la poltica del seguro obrero para contener los excesos
revolucionarios de la socialdemocracia germnica. Estas tesis, especialmente en su acepcin econmica, han debido ser
una y otra vez revisadas, pues la prevista crisis nunca llegaba, al menos en los trminos de la teora marxista de la
acumulacin de capital. Desde luego, los treinta aos gloriosos, por usar una frase consagrada por la literatura francesa
(FOURASTI 1998), dejaron muy atrs las cbalas del voluntarismo econmico marxista. Pero mucho antes, el revisionista
socialdemcrata Eduard BERNSTEIN ya fue consciente de la mejora de la condicin obrera a consecuencia del aumento de
la productividad capitalista y de las medidas sociales adoptadas por algunos gobiernos conservadores (BERNSTEIN 1990).

Sea como fuere, no resulta posible separar la Poltica social y sus efectos mediadores del desarrollo del sistema capitalista,
incluidas sus profundas depresiones. Desde este punto de vista, el keynesianismo no es sino una versin de la poltica
social con unas peculiaridades econmicas muy acentuadas. Precisamente a partir de categoras del anlisis keynesiano
elabor James O'CONNOR su demoledora crtica de lo que llam el Estado blico-asistencial ( Welfare-Warfare-State ). En su
famoso libro de 1973, una crtica del Estado post-capitalista, O'CONNOR insista en que el crecimiento del sector estatal, del
que forman parte las polticas sociales, constituye la condicin indispensable para la expansin capitalista.

La idea de la sociedad postindustrial, para bien o para mal, tambin est ntimamente ligada con la poltica social o,
cuando menos, con una interpretacin de la misma ms o menos parcial. Del paisaje de este tipo de sociedad forma parte la
nocin del poder compensador desarrollada por Galbraith. Esta idea opera ciertamente como principio rector de la
Poltica social, al menos en el terreno de la ordenacin de las relaciones laborales o industriales. El desarrollo de ese poder
compensador ha determinado por ejemplo la neutralizacin de los conflictos laborales, pues en esencia aqul consiste en la
habilitacin gubernamental de los instrumentos necesarios v. gr. negociacin colectiva para que sea posible
compensar el predominio de un actor determinado sobre el mercado. Escribe GALBRAITH: El poder sobre un lado del
mercado crea a la vez la necesidad y la perspectiva de recompensa del ejercicio del poder compensador de otro lado
(GALBRAITH 1968, 165). Cuando el fomento de esa especie de contrapoder social produce buenos resultados, puede
pretenderse legtimamente, como hace el autor, que esta actividad se convierta en la funcin (de poltica) interior ms
importante del Gobierno (GALBRAITH 1968, 179, 188). Mas no es sta, ni de lejos, la nica vertiente desde la que se pueden
abordar los problemas sociales del sistema industrial (el propio GALBRAITH incursiona tambin en la sociedad post-
industrial a partir de la nocin de nuevo Estado industrial (GALBRAITH 1969); incluso se ocupa del productivismo, mal
inherente a la sociedad del consumo (GALBRAITH 1969).

GALBRAITH, curiosamente, no se refera ni a la poltica social en sentido estricto ni a la sociedad postindustrial, sin
embargo, los estadios de la mentalidad consumista que se describen en su obra resultan todava pertinentes (GALBRAITH
1993). Otros escritores s se han dedicado expresamente a la sociedad postindustrial, especialmente aquellos que han
desarrollado este concepto. Nos referimos a Daniel BELL y a Alain TOURAINE.

Si hubisemos de detenernos en un nico concepto relevante para la Poltica social extrado de la obra y el pensamiento de
BELL, lo haramos sin duda en su idea del hogar pblico, cuya dimensin mediadora nos hace pensar en las
posibilidades de superar algunas de las contradicciones culturales del capitalismo. En efecto, sugiere BELL que el hogar
pblico ha de operar la reconciliacin entre el liberalismo individualista y el comunitarismo propio de la idea de la
administracin social (BELL 1977, 170). Por lo dems, se trata de una idea que toma de la tradicin hacendstica y se refiere
a la formalizacin de un espacio pblico configurado para la satisfaccin de las necesidades sociales. Tiene mucho inters
 examinar cmo se ha ido enriqueciendo dicho concepto.

En su opinin, el hogar pblico (a diferencia del mercado, que sirve a diversos deseos privados) ha existido siempre para
satisfacer necesidades comunes, para brindar bienes y servicios que los individuos no pueden comprar por s mismos, por
ejemplo, la defensa militar, caminos, ferrocarriles, etc. Pero en los ltimos 40 aos se ha transformado, por su dedicacin a
tres nuevas tareas (BELL 1977, 213). Concretamente se refiere el autor al establecimiento de una poltica econmica
normativa a raz de la gran depresin de 1929; en segundo lugar, menciona el desarrollo cientfico-tecnolgico como una
tarea gubernamental (pblica) a partir de los aos 1950 y, por ltimo, la consagracin como parte del monopolio
gubernamental de la intervencin en la poltica social normativa. Esto ltimo implicara para BELL, si bien opinin
comn ha variado al respecto, el compromiso estatal de corregir la influencia de todas las desigualdades econmicas y
sociales (BELL 1977, 214). Ahora bien, la idea del hogar pblico, en virtud de la generalizacin del modelo democrtico, ha
sufrido un importante desgaste, pues la lucha electoral ha desplazado el logro del inters general en beneficio de los fines
particularistas. A partir de premisas hasta cierto punto anlogas se desarroll la Escuela de la eleccin pblica, cuyas
aportaciones no puede desconocer la poltica social (BUCHANAN 1993).

Llamando particularmente la atencin la importancia que tiene el plano de lo cultural en la teora de BELL, pues lo que
l denomina contradicciones ofrece una sugestiva pista para el estudio de las relaciones entre la cuestin social y la
cuestin cultural. Muy claro resulta en este sentido el socilogo francs Alain TOURAINE, pues en la introduccin de su
famoso libro sobre La sociedad industrial adverta netamente en 1969 que las luchas propiamente sociales se hallan en
vas de resultar constituidas por revoluciones culturales (TOURAINE 1973, 21).

5.4. LA POLTICA SOCIAL SE REALIZA JURDICAMENTE

Con independencia de la amplitud del concepto que de la Poltica social se maneje residual, logro personal-resultado
laboral, institucional-redistributivo (TITMUSS 1981) es claro que la Poltica social siempre se ejecuta mediante
instrumentos de naturaleza jurdica. Tanto la Poltica social en su acepcin original, prxima a la idea de una poltica
jurdica laboral, como las polticas sociales de la sociedad del bienestar, tienen una fundamentacin jurdica, la cual
determina, quirase o no, la institucionalizacin de su repertorio de medidas y su ulterior desarrollo. Ofrece pues la
Poltica social una triple dimensin jurdica. En primer lugar, el consabido desarrollo de la legislacin laboral y de la
Seguridad Social. A continuacin, la importancia del derecho de los servicios sociales. Finalmente, tambin pertenece al
espritu jurdico de la Poltica social un plano mucho ms difuso, pero de enorme trascendencia: nos referimos
concretamente a lo que se denomina la socializacin de ciertos sectores del derecho, distribuidos en distintas ramas del
ordenamiento.

5.4.1. Poltica social y Derecho social

No puede desconocerse que los orgenes de la Poltica social son inseparables de la regulacin del trabajo humano
dependiente, as como de las medidas adoptadas para proteger al trabajador y su familia de determinados riesgos y
contingencias sociolaborales. Naturalmente, la dimensin poltico-social del Derecho del trabajo, no se agota en el instituto
contractual laboral, sino que se prolonga en un buen nmero de medidas (formacin profesional, polticas activas de
empleo, determinaciones de tipos contractuales especficos para la promocin del empleo, etc.) que contribuyen en ltima
instancia a la realizacin de los postulados de la justicia social y de la igualdad de oportunidades. No debe extraar, por
tanto, que el Derecho del trabajo, a pesar del formalismo que exige su propia contextura jurdica, presuponga siempre una
mirada que va ms all del derecho estricto, conectando, por ejemplo, con las grandes preocupaciones de la poltica social
de tipo keynesiano, atenta como se sabe al objetivo del pleno empleo.

Tambin el Derecho de la Seguridad Social, en el que reposa una de las partes ms sustanciales de las polticas sociales de
los Estados de bienestar modernos, desborda los lmites del ordenamiento positivo; buena prueba de ello es que los
sistemas de la Seguridad Social constituyen el centro de algunos de los ms importantes debates ideolgicos (transferencia
y solidaridad generacional frente a capitalizacin personal; la Seguridad Social como uno de los derechos esenciales de la
ciudadana social), econmicos (sostenibilidad del sistema, ampliacin del campo de aplicacin del sistema, integracin de
los niveles asistenciales) o demogrficos (envejecimiento de la poblacin, encuadramiento de los trabajadores emigrantes)
de nuestro tiempo.

5.4.2. Poltica social y Servicios sociales

Un cierto voluntarismo de lo social ha hecho que durante algn tiempo se haya considerado casi infranqueable la
supuesta frontera de lo jurdico, mbito del que parecan quedar excluidos los servicios sociales. Se dira que para algunos
escritores la juridificacin presupona una transaccin, hasta cierto punto inaceptable, entre los ideales (igualitarismo,
justicia social, redistribucin de la riqueza, integracin social) y las exigencias de una realidad en la que debe operar el
compromiso materializado por el Derecho. Este aspecto de la cuestin tiene sin duda explicaciones histricas, referidas
esencialmente al carcter residual de las medidas de asistencia social o beneficencia pblica. Pero adems, desde el punto
de vista de la teora jurdica, podra argumentarse que esa situacin, no-jurdica tan slo en apariencia o en intencin, era
producto, en cierto modo, de la inexistencia de un slido concepto de la idea de los derechos pblicos subjetivos aplicados
 al mbito de los servicios sociales. En efecto, puede decirse que este tipo de derechos son una conquista relativamente
reciente en el sentido de los derechos sociales de ciudadana (MONEREO 1995) y presuponen la superacin concreta de la
poca en la que las prestaciones y la asistencia pblicas casi eran consideradas como concesiones graciables. Pero incluso
en el supuesto de la ddiva pblica, la beneficencia estaba fundada sobre un conjunto de disposiciones normativas y en los
correspondientes actos administrativos. Haba a este respecto una suerte de Derecho administrativo del Estado asistencial.

En la actualidad, el vasto aparato normativo de los servicios sociales constituye asimismo una nueva e importante rama del
ordenamiento jurdico, cuya naturaleza est a caballo entre el Derecho de la seguridad social, el Derecho administrativo y
el Derecho de la asistencia social tradicional. Teniendo en cuenta que los servicios sociales, como instituto jurdico,
constituyen uno de los medios de la Poltica social, tal vez convenga apuntar de una vez hacia su formalizacin y
consolidacin como saber jurdico especializado. Ello exige que se manejen conceptos precisos como el de la procura
existencial, presupuesto para Ernst Forsthoff de todo anlisis del Estado social (FORSTHOFF 1967, 21).

5.4.3. La socializacin del Derecho como un aspecto de la Poltica social

Deca el civilista Jos CASTN que la idea de socializacin va muy ligada al concepto de la Poltica social. Si sta acusa una
tendencia y un movimiento en sentido social, la socializacin significa el fenmeno a que aquella da lugar: la realizacin de
tales tendencias e impulsos (CASTN 1967, 6). A esta idea, muy presente en la opinin comn jurdica desde finales del
siglo XIX (socialismo jurdico alemn; corriente sociolgico-jurdica italiana) (MONEREO 1998; MONEREO 2004), no siempre
se le ha dado la importancia que en efecto tiene desde el punto de vista de la Poltica social. El concepto de reforma del
Derecho pblico y privado que implica constituye un instrumento social de la Poltica social como Gesellschaftspolitik o
poltica configuradora de las relaciones societarias. La transformacin progresiva de los ordenamientos, basndola no en
la nocin de individuo aislado, sino en la del individuo unido a los dems por lazos de solidaridad familiar, corporativa y
humana (CASTN 1967, 21), constituye desde nuestro punto de vista uno de los grandes xitos de la Poltica social. En este
sentido, la Poltica social ha desbordado sus lmites laborales y asistenciales originales, imprimiendo un sesgo particular en
importantes sectores del ordenamiento. Lo cual, por cierto, concuerda plenamente con la tesis, vaticinada por HERTLING,
de que en el siglo XX numerosos sectores de la poltica interior se han transformado en expedientes de poltica social. Este
desplazamiento de los fines ha afectado a la mayora de las instituciones sociales tuteladas por el Estado, que han visto
ampliarse su misin social. Un ejemplo llamativo es el de la Universidad, que desde un punto de vista poltico debe
justificarse no slo por la transmisin del saber, sino por la realizacin de una tarea social.

Es precisamente la difusin del espritu social en el derecho lo que permite ofrecer una visin institucional de la Poltica
social, pues su configuracin jurdica da lugar a una serie de estructuras o realizaciones presentes en la mayor parte
de los sistemas poltico-sociales avanzados. Esto nos lleva a recalcar la dimensin institucional de toda Poltica social,
concretada en una gavilla de instituciones poltico-sociales.

5.5. LA POLTICA SOCIAL TIENDE A ESTRUCTURARSE INSTITUCIONALMENTE

La configuracin institucional de la Poltica social tiene una clara inspiracin jurdica, pero sin dejar por ello de reclamar
la conexin poltica y econmica de aquella. A continuacin se tematizan las grandes instituciones de Poltica social. Su
esquematismo, coherente con los objetivos de un libro manual, tiene la virtud de que todas las polticas sociales
particulares pueden reconducirse, de una forma u otra, a alguna de las instituciones que aqu se refieren: el impuesto, la
meritocracia, la negociacin laboral y las medidas de aseguramiento colectivo.

5.5.1. El impuesto

El impuesto es, antes que nada, una manifestacin del poder estatal. Hasta cierto punto el jus fisci no es sino una de la
expresiones de la soberana. En este esquema, la idea del impuesto se presenta bajo dos frmulas. La primera es el
impuesto progresivo, que en la perspectiva aqu adoptada constituye un instrumento esencial para toda Poltica social. Al
menos en el sentido de que de l depende el allegamiento de los medios econmicos para la realizacin de las ms diversas
polticas sociales. Complemento indispensable de esta variedad fiscal es el sistema de exenciones, regulaciones y
bonificaciones que permitan a Richard M. Titmuss hablar del sistema del Bienestar fiscal (Titmuss 1981, 191-94). Gran
importancia ha adquirido tambin durante los ltimos veinte aos el impuesto negativo. Aunque no es una institucin
novedosa, su importancia todava no ha sido reconocida en toda su extensin, pues subsisten ciertas confusiones. De
entrada, esta forma del impuesto se asimila generalmente y exclusivamente a las transferencias de renta desde el Estado
hacia los particulares. Pero existe una acepcin alternativa a esta forma invertida de fiscalidad.

En efecto, una parte del pensamiento neoliberal se refiere al impuesto negativo como una medida cuya implantacin
general contribuira a la racionalizacin del gasto social. Consistira, segn escritores como Friedman, en una transferencia
neta de renta a quienes reuniesen ciertas condiciones, con la particularidad de que esa renta constituira una alternativa
general a la provisin pblica de los fondos necesarios para el mantenimiento de la administracin social. Segn esta tesis,
la institucin de semejante impuesto tendra la virtud de introducir la competencia en el mercado de los servicios
sociales, dejando a los ciudadanos la libertad de elegir (FRIEDMAN 1993, 170-6). Este sistema, que ha alcanzado mayor
desarrollo terico en el plano del llamado bono escolar, recibi importantes reparos. Sin embargo, este impuesto
 negativo presenta evidentes similitudes conceptuales con la idea, ms prxima al pensamiento socialdemcrata, de las
rentas mnimas de insercin, cuya finalidad es lograr la integracin social por medio de transferencias de rentas bajo
determinadas condiciones.

5.5.2. La meritocracia

Tambin la meritocracia puede considerarse una institucin bsica de toda Poltica social. Abona esta tesis la constatacin
de la importancia original que la educacin tuvo en el reformismo social decimonnico. Ahora bien, una visin amplia de
la meritocracia la conecta con diversas instituciones sociales responsables, en ltima instancia, de habilitar las condiciones
del desarrollo personal, no slo en un sentido material, sino tambin espiritual. Naturalmente, el reconocimiento del
derecho al trabajo, que debe correr parejo a la garanta de la libertad de profesin y empresa, constituyen puntales bsicos
del desarrollo personal. Nos basta aqu con resaltar su conexin con las posibilidades de mejora de las condiciones de
partida que ofrece una sociedad a los individuos que la integran. Haremos empero mencin especial de dos instrumentos
muy sealados de la Poltica social: la poltica pedaggica, de la que es parte la poltica educativa; y el sistema de la
oposicin pblica, consecuencia del desarrollo de la participacin democrtica.

Lo que podramos llamar poltica pedaggica no siempre ha recibido una atencin especfica por parte de los
especialistas de la Poltica social. Esto resulta ciertamente sorprendente, pues el recurso a la pedagoga para la
emancipacin de las clases dependientes constituye una constante del pensamiento social. As, resulta connatural a los
estudios pedaggicos la referencia directa o indirecta a la educacin como remedio social o principio de la reforma social,
operante en una doble dimensin: la construccin o, en su caso, reforma del hombre interior ( educacin ) y la
escolarizacin, normalmente obligatoria, con vistas al adiestramiento y la instruccin .

Indudablemente, la educacin aporta al bienestar meramente material una dimensin psico-social que nunca debera
perderse de vista (GORRI 1998, 272). La intervencin en situaciones concretas integracin de minoras y discapacitados
fsicos o psquicos y situaciones anlogas probablemente acenta el perfil psicolgico de la intervencin poltico-social. De
la misma manera, la conceptualizacin de la escuela como elemento esencial de la meritocracia en la que Peter F.
DRUCKER ha llamado sociedad del saber (DRUCKER 1993), acenta el perfil sociolgico de la Poltica social, lo que, en
ltima instancia, no la deja exenta de las crticas que hacen hincapi en la reproduccin de los modelos hegemnicos. En
este sentido, siguen manteniendo parte de su inters los estudios de Carlos LERENA, particularmente su Escuela, Ideologa y
Clases sociales en Espaa (LERENA 1976).

Mas debe contarse aqu tambin, aunque pueda causar sorpresa, con la inclusin del sistema de la oposicin pblica
entre las instituciones de la Poltica social. No cabe duda de que primariamente estamos hablando de una institucin
esencial del Derecho pblico, pues es el instrumento al que recurren los pases de administracin continental
(francogermnica) para la provisin de los puestos de servidores de lo pblico. Ahora bien, la racionalidad burocrtica de
este sistema de reclutamiento de personal sirve tambin a otros fines, pues sus efectos trascienden la mera seleccin de los
ms capacitados tcnicamente. El propio Weber era consciente de la inevitabilidad de las transposicin de los fines de las
organizaciones burocrticas. En efecto, la racionalidad del reclutamiento burocrtico se ha convertido, sobre todo despus
de la Guerra mundial II, en un sistema de ascenso social de los ms capaces, con independencia de la adscripcin social de
partida. Precisamente por eso aparece consagrado en las constituciones continentales el principio del mrito y la capacidad
como criterio bsico de seleccin.

No es este el lugar para tratar del impacto sociolgico de la oposicin pblica, pues ello exigira un estudio de amplias
series temporales que est todava por realizar. Sin embargo, nos parecen dignas de mencin dos circunstancias, muy
expresivas de las situacin actual del sistema de oposicin pblica. Por un lado, es cierto que este sistema ha sido
especialmente sensible a las dificultades de las personas discapacitadas, habilitndose un cupo especial que facilite su
incorporacin porcentaje mnimo reservado en cada oposicin para quienes acrediten cierto nivel de minusvala. Por el
otro lado, sin embargo, parece operarse de manera contraria a la objetividad de este sistema, al que se acusa sobre todo
los partidarios de la radical privatizacin de la gestin pblica de rigidez e ineficiencia. As, con el fin de evitar estos
vicios, se postulan sistemas de seleccin ms flexibles. Pero ello supone por regla general la destruccin del principio del
mrito.

5.5.3. La negociacin laboral

No podra faltar en esta relacin de instituciones poltico-sociales la referencia a los grandes institutos jurislaborales, a los
que nos referiremos en una exgesis mnima, por corresponder su estudio a los tratados de Derecho social. En cualquier
caso, creemos importante recalcar que la institucionalizacin de este tipo de relaciones de negociacin y conflicto viene a
reforzar la tesis de la vindicacin como un recurso de la Poltica social.

La primera especie de negociacin laboral es la individual, instituida a travs del contrato de trabajo. Constituye el
Derecho del trabajo, centrado en ese instituto, un claro ejemplo de la dimensin transaccional del derecho, pero tambin
del carcter mediador de la Poltica social. El convenio colectivo es la segunda especie de negociacin laboral. Su misin es
la ampliacin del mbito de la negociacin individual, facilitando la adopcin de medidas globales con las que alcanzar la
llamada paz laboral. En cualquier caso, nada excluye que el convenio colectivo integre lo que se podra denominar
 medidas de Poltica social de empresa o sindicales. La experiencia de la concertacin social en Austria, Espaa (Pactos de la
Moncloa de 1977 y acuerdos de concertacin de los aos 80), Italia y otros pases ha demostrado las elevadas cualidades de
la negociacin colectiva como gran instrumento de Poltica social y econmica nacional (MISHRA 1986; MISHRA 1992). La
ltima forma de la negociacin laboral es el llamado conflicto colectivo (huelga y cierre patronal). Se trata pura y
simplemente de medidas de presin.

5.5.4. El aseguramiento colectivo

A pesar del posible equvoco semntico, la expresin aseguramiento colectivo puede y debe ser tomada en un sentido
institucional, pues como actividad humana se presenta histricamente revestido de ciertas frmulas recurrentes, que los
especialistas agrupan en torno al concepto de la previsin. La dimensin felicitaria implcita en toda poltica social exige
que sean tenidos en cuenta determinados instrumentos poltico-sociales de los que muchas veces depende la seguridad
personal y familiar. Nos referiremos pues, si bien la lista no es exhaustiva y est sujeta a revisin y ampliacin, a la
Seguridad Social y las polticas sanitaria y urbanstica en su sentido ms amplio.

La Seguridad Social, desarrollada desde el siglo XIX a partir de la tcnica del seguro privado, ha adquirido su actual
relevancia gracias al famoso informe de Lord Beveridge. Con l se convierte la Seguridad Social en uno de los pilares de
toda Poltica social estatal. Su sintona plena con los objetivos de las polticas econmicas keynesianas es caracterstica de
una etapa del Estado social (MONEREO, MONEREO y OCHANDO 2000, 108).

Tambin la poltica sanitaria forma parte, a no dudarlo desde poca muy temprana, de la Poltica social (ALEMAN y
GARCA SERRANO 1998, 212). En su conceptualizacin concurren, adems de los saberes mdicos, pero tambin polticos,
econmicos y jurdicos. No en vano los llamados Sistemas Nacionales de Salud se inspiran en principios como la promocin
de la salud, la prevencin, la educacin para la salud, la gratuidad de la asistencia sanitaria y la suficiencia de las
prestaciones farmacuticas. El desarrollo de los sistemas sanitarios modernos ha tenido lugar en aluvin, proceso que ha
determinado algunos de sus problemas principales, como los desajustes entre los distintos niveles del sistema. En cualquier
caso, una Poltica social con perspectivas de futuro debe hacerse eco de los grandes retos de las polticas sanitarias, entre
los que cabra contar con la tendencia a la universalizacin de las prestaciones (con la eventual inclusin de los
inmigrantes y de los sectores socialmente excluidos), el rpido envejecimiento de la poblacin o la cronificacin de ciertas
enfermedades algunas de ellas relativamente nuevas que suponen un importante volumen de gasto.

El planeamiento urbano tiene tambin hondas races poltico-sociales, pues la configuracin de la ciudad ha atrado
siempre al pensamiento social. Hacer de las ciudades lugares habitables y saneados constituy uno de los grandes retos
para los reformistas sociales del cambio de siglo. A ese contexto de preocupaciones sociales, culturales e higienistas
pertenecen las ideas de la ciudad-jardn.

En la perspectiva actual, el urbanismo sigue teniendo una trascendencia social decisiva, pues determina, entre otros
aspectos de la vida urbana, la distribucin de los equipamientos pblicos (desde los jardines y zonas verdes hasta los
centros de ocio, de salud y otros). En estrecha relacin con el urbanismo, el siglo XX ha visto constituirse, aunque con
altibajos, la idea de una poltica social de vivienda (SNCHEZ VERA 1998), que en Espaa arranca con las polticas de
casas baratas, consolidadas a partir de los aos 1920. De la importancia poltico-social de la vivienda habla
suficientemente la creacin en 1956 del Ministerio de la Vivienda, bajo la Dictadura del General Franco, y su reciente
reintegracin en 2004. En ltima instancia, el acceso a la vivienda no es otra cosa que la expresin ms importante del
acceso a la propiedad como principio de una determinada concepcin de la Poltica social. La vivienda propia, deca Rpke,
constituye un dique contra la proletarizacin.

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NOTAS AL PIE DE PGINA

El paro obrero, realidad sociolgica que conmovi la segunda mitad del siglo XIX, es un fenmeno plenariamente contemporneo. El paro , que no es otra cosa
que el desempleo forzoso causado por el ciclo econmico, no existe como tal antes de la Revolucin industrial. En las sociedades preindustriales europeas,
abrumadoramente agrcolas, la ociosidad o la inactividad estaban generalmente determinadas por los ciclos de la naturaleza.

Nos referimos aqu a lo social como mbito particular de la coexistencia humana, diferente por tanto de lo poltico, lo econmico o lo cultural .

La Historia de los conceptos es una historiografa especial. Estudia el origen y evolucin de los conceptos polticos, econmicos, etc., partiendo del momento
histrico.

La mejor exposicin en espaol de la escuela germnica de la Poltica social: Rodrguez 1979.

El trmino manchesterismo ( Manchestertum ), que suele utilizarse todava hoy para significar un cierto radicalismo liberal o librecambista, tiene su origen en
la poca que nos ocupa. Lo pusieron en circulacin los economistas alemanes para referirse a los liberales, identificados simplistamente con los comerciantes del
Cobden Club de Manchester, partidarios del librecambismo. Los liberales, por su parte, respondieron a los economistas socializantes inventando el concepto de
Socialismo de ctedra ( Kathedersozialisten ), que mortificaba a los intelectuales del crculo de SCHMOLLER. El trmino fue puesto en circulacin por un
periodista, Heinrich Oppenheim, en el mismo ao de la fundacin de la Asociacin para la Poltica Social, 1873.

En cualquier caso, resulta imprescindible una referencia sumaria a la literatura alemana reciente. A pesar del tiempo transcurrido, siguen haciendo autoridad la
2 edicin del clsico de Hans ACHINGER: Sozialpolitik als Gesellschaftspolitik: Vor Der Arbeiterfrage zum Wohlfahrsstat ( La Poltica social como Poltica de la
sociedad. De la cuestin social al Estado de bienestar ) (ACHINGER 1971) y, tambin del mismo, su incursin terica, algo ms anticuada, Sozialpolitik als
Wissenschaft ( La Poltica social como ciencia ) (ACHINGER 1963). Junto a los PRELLER (PRELLER 1962) y BURGHARDT (BURGHARDT 1979), habra hoy que
considerar con mucha atencin la obra de FRITZ GRNDER y JRGEN ZERCHE, titulada significativamente Sozialpolitik. Einfhrung in die konomische Theorie der
Sozialpolitik ( Poltica social. Una introduccin en la teora econmica de la Poltica social ) (GRNDER Y ZERCHE 1996). En la misma lnea fronteriza con la ciencia
econmica destaca la Sozialpolitik. Eine sozialwissenschaftliche Einfhrung ( Poltica social. Una introduccin en la perspectiva de las ciencias sociales ), de LOTHAR
BHMISCH, WOLFGANG SCHRDER y HELMUT ARNOLD (BHMISCH, SCHRDER y ARNOLD 1999). En cuanto a la Poltica social como accin organizada del
Estado en Alemania, la obra ms completa es Sozialpolitik und soziale Lage in Deutschland ( La Poltica social y la situacin social en Alemania ) en dos tomos, de
 Gerhard BCKER, Reinhard BISPINCK, Klaus HOFEMANN y Gerhard NAEGELE (BCKER, BISPINCK, HOFEMANN y NAEGELE 2000).

Una buena gua de autoridades se encuentra en MOIX 1976, 128. En la vasta literatura anglosajona actual sobre la Poltica social se alternan las aproximaciones
sociolgicas y politicolgicas. Un ensayo de cierto inters terico es el de M. LAVALETTE y A. PRATT: Social Policy. A conceptual and theoretical introduction
(LAVALETTE y PRATT 1997), aunque defrauda las expectativas iniciales del investigador. Ms inters tiene la obra de M. O'BRIENN y S. PENNA Theorising Welfare.
Enlightement and modern society , pues presenta a la Poltica social en una perspectiva histrica (O'BRIENN y PENNA 1998). De orientacin claramente
politicolgica, pues se incluyen en la rama del Policy Analysis , las obras de Peter LEVIN, Making Social policy. The mechanism of Government and politics, how to
investigate them (LEVIN 1997) y K. BLAKEMORE, Social policy. An introduction (BLAKEMORE 1998). Con respecto a Italia, puede constatarse que la literatura
cientfica equivalente a la recin mencionada se ha desarrollado extraordinariamente desde los aos 80, siguiendo un patrn parecido al hispano. Destacan los
trabajos de M. FERRERA, Le trappole del welfare (FERRERA 1998) y P. P. DONATI, Fundamenti di politica sociale (DONATI 1993). La obra de FERRERA tiene un
inters particular, pues marc a principios de los aos 80 una lnea cientfica semejante a la de Esping-Andersen (FERRERA 1981).

Dejando a un lado la concepcin laboralista de la Poltica Social (PREZ BOTIJA y sus discpulos, entre otros), podra afirmarse que son tres las corrientes que la
integran: la filosfico-social y filosfico-jurdica, representada por el filsofo del derecho Luis LEGAZ Y LACAMBRA, que apenas tuvo continuadores en este campo
(LEGAZ Y LACAMBRA 1947); la economicista o poltico-econmica de Manuel DE TORRES (DE TORRES 1949); y, por ltimo, la poltico-social, en el sentido de la
Sozialpolitik , de Federico RODRGUEZ. Una exposicin general de la Poltica social espaola: Molina 2007.

Sobre el pensamiento de Federico Rodrguez: Molina 1998bis.

10

Un desarrollo de la teora de FREUND en MOLINA 2004, 149 y ss.

11

La crtica liberal de la Poltica social no es en realidad abolicionista, sino que plantea una rectificacin sobre la base de la devolucin de la misma a la sociedad
civil. El instrumento de esta reforma global de las polticas sociales es el principio de la subsidiariedad.

2013 [Thomson Reuters (Legal) Limited / Carmen Alemn Bracho (Coor) y otros]
2016 - 02 - 24

Polticas Sociales. 2 ed., septiembre 2013

Captulo 3. Estado de bienestar: orgenes y perspectivas (CARMEN ALEMN BRACHO y MARA DEL MAR RAMOS LORENTE)

Captulo 3
Estado de bienestar: orgenes y perspectivas
CARMEN ALEMN BRACHO

MARA DEL MAR RAMOS LORENTE

Sumario:

1. Resumen
2. Conceptos para la comprensin: poltica social, bienestar social y estado de bienestar
2.1. Bienestar social
2.2. Estado de bienestar
2.3. Poltica social
3. Los desafos a los modelos de bienestar ante la globalizacin
3.1. Sinergias entre la globalizacin y el bienestar
3.2. Nuevas soluciones polticas
3.3. Modelos de bienestar y globalizacin
3.3.1. Modelo bismarckiano
3.3.2. Modelo nrdico
3.3.3. Modelo liberal
3.3.4. Modelo sureo
4. Nuevos retos a los estados de bienestar en un contexto de crisis
Biliografa bsica recomendada
Fuentes de internet recomendadas

1. RESUMEN

Profesores de Universidades de Pases Bajos y Blgica (VAN OORSCHOT, REESKENS y MEULEMAN, 2012) realizaron un
anlisis sobre la percepcin del Estado de Bienestar en Unin Europea titulado Popular perceptions of welfare state
consequences: A multilevel, cross-national analysis of 25 European countries . En su trabajo tuvieron en cuenta que existen
dos polos opuestos en la percepcin del Estado de bienestar. Por un lado, los detractores que lo acusan de tener
consecuencias imprevistas sobre la economa y la moral, en lugar de producir los objetivos sociales previstos. En el polo
opuesto se encuentran los ciudadanos que defienden el Estado de bienestar y cuya percepcin es la que legitima en mayor
medida su existencia.

A partir de la Encuesta Social Europea de 2008 analizaron cmo los ciudadanos europeos perciben las consecuencias del
Estado de bienestar, positiva o negativamente y, en qu medida, las percepciones estn determinadas por factores
individuales o nacionales. La conclusin a la que llegaron fue que la ciudadana europea considera ms positivas que
negativas las consecuencias econmicas y morales de la existencia del Estado de bienestar. Desde un punto de vista
individual las percepciones se ven influidas principalmente por motivos ideolgicos, mientras que los factores nacionales
estn relacionados con la extensin del Estado de bienestar en cada pas, es decir, del modelo que Estado de bienestar que
existe en cada pas miembro (VAN OORSCHOT, REESKENS y MEULEMAN, 2012).

Pero no existe un nico Estado de bienestar, sino que existen diversos modelos. Para poder comprenderlos es necesario
que queden claros trminos asociados con poltica social o bienestar social. Hemos planteado, adems, un recorrido desde
el ideal utpico del Estado de bienestar hasta su materializacin poltico-administrativa, describiendo los modelos que los
cientficos sociales han descrito hasta el momento segn la forma de implantarse en los Estados nacionales.
Posteriormente hemos analizado esos mismos modelos de Estados de bienestar (bismarckiano, nrdico, liberal y sureo),
en la medida en la que interactan con el nuevo orden internacional denominado globalizacin. De este modo, exponemos
como los diversos modelos de bienestar se adaptan al proceso mundial y el margen de actuacin con el que cuentan en la
 elaboracin de polticas sociales destinadas a asegurar el bienestar de los ciudadanos de los pases a los que se
circunscriben (ALEMN y RAMOS, 2009).

Para cerrar este captulo hemos introducido unas notas bajo el epgrafe: Nuevos retos a los Estados de Bienestar en un
contexto de crisi s. Describiremos las materias consideradas prioridad para el anlisis del Estado de bienestar en el
contexto actual recogidas en el Workshop The end of the European social model? EU socio-economic governance in crisis .
Este Workshop fueorganizado conjuntamente por Polforsk (Centro dans de investigacin de ciencia poltica) y el Consejo
de Europa. En el contexto espaol, el trabajo Los Estados de Bienestar en la Encrucijada. Polticas Sociales en Perspectiva
Comparada (DEL PINO y RUBIO, 2013) recoge algunos de los aspectos clave de los problemas a los que se enfrenta este
modelo de Estado.

2. CONCEPTOS PARA LA COMPRENSIN: POLTICA SOCIAL, BIENESTAR SOCIAL Y ESTADO DE BIENESTAR

En ocasiones, las expresiones poltica social, Estado de bienestar y rgimen del bienestar se utilizan como sinnimos
(ESPING-ANDERSEN, 2004), aunque los especialistas consideran que no se refieren a las mismas realidades. A grandes
rasgos, mientras que el Bienestar social se relaciona con los valores, el Estado de bienestar lo hace con las decisiones
polticas, econmicas y administrativas que afectan a los ciudadanos y se materializan en polticas sociales concretas.

2.1. BIENESTAR SOCIAL

Analizaremos, en primer lugar, el concepto Bienestar Social . El bienestar es un trmino ambiguo que se utiliza para
describir un tipo de servicios que provee a los ciudadanos y les protege en diversas circunstancias potencialmente
adversas. En todas las sociedades avanzadas existen tres pilares fundamentales que abastecen de bienestar social: la
familia, unida por el principio de reciprocidad; el mercado, basado en el intercambio y el Estado que, bajo el principio de
igualdad de derecho de los ciudadanos a unos niveles mnimos de bienestar, trata de redistribuir all donde existe
desigualdad.

2.2. ESTADO DE BIENESTAR

Al aparecer asociado el concepto bienestar con el de Estado ,presenta diversas acepciones dependiendo del pas en el que
se analice. En el entorno de pases de la Unin Europea (UE) el concepto Estado de Bienestar se utiliza junto al de proteccin
social , en donde los diversos agentes mencionados ms arriba, incluido el Estado, intervienen en la provisin de bienestar
social. En los Estados Unidos, sin embargo, el bienestar social se traduce en asistencia econmica para las personas en
situacin de pobreza. Por tanto, a pesar de las diferencias, lo que todos los modelos de Estado de bienestar tienen en comn
es que establecen un modelo ideal propio de provisin de bienestar en el que el Estado acepta la responsabilidad de
universalizarlo a todos los ciudadanos (MONTAGUT, 2004).

El Estado de Bienestar como organizacin estatal est relacionado con esfuerzos de construccin nacional a partir de la
solidaridad entre ciudadanos mediante el que se convierte en un derecho social la redistribucin (ESPING-ANDERSEN,
2004). Autores como SEGALL (2005) plantean que el enfoque del Estado de bienestar debera realizarse desde el principio
de reciprocidad y no slo de solidaridad, con el objetivo de garantizar el bienestar de todos los ciudadanos.

Siguiendo a BRIGGS (2003: 18) podemos afirmar que el Estado de bienestar en sentido amplio es aquel [...] en el que el
poder organizado utiliza deliberadamente (a travs de la poltica y la administracin) mecanismos para modificar las fuerzas
del mercado en tres importantes direcciones primero garantizando ingresos mnimos a los individuos y las familias; segundo
eliminando niveles de inseguridad y evitando a los individuos y las familias alcanzar cierto grado de "contingencia social" (por
ejemplo enfermedad, envejecimiento o desempleo) que les permiten esquivar posibles crisis; y tercero asegurando que todos
los ciudadanos sin distincin alguna de estatus o clase social reciban los mejores niveles posibles de servicios sociales .

Vient NAVARRO (2004: 15 y ss.) identifica varios tipos de intervencin del Estado de bienestar que afectan directamente a
los ciudadanos: servicios pblicos como la sanidad, la educacin, el apoyo a las familias, los servicios sociales y la vivienda,
principalmente; transferencias sociales de fondos pblicos de unos ciudadanos (trabajadores y empresarios) a otros, como
las pensiones de vejez, viudedad o discapacidad; intervenciones normativas , leyes y normas mediante las que el Estado
u otras unidades administrativas contribuyen a consolidar el bienestar y a proteger a los ciudadanos; e intervenciones
pblicas que tratan de establecer condiciones laborales ptimas para el desempeo del trabajo de los ciudadanos.

Los modelos de Estado de bienestar

El Estado de bienestar constituye un modelo ideal de provisin universal, de proteccin mediante servicios sociales
articulados a travs de polticas sociales. Como hemos visto, el modelo de Estado de bienestar cuenta con diferentes
acepciones dependiendo del pas en el que est instaurado, aunque existen unos modelos tipo para los pases de la UE:
liberal (Norman GINSBURG, 2001 o ESPING-ANDERSEN, 1993); bismarckiano (DALY, 2001) o conservador (ESPING-
ANDERSEN, 1993) y nrdico (ESPING-ANDERSEN y CORPI 1993) o socialdemcrata (ESPING-ANDERSEN, 1993). Algunos
autores aaden el modelo sureo para referirse a las especificidades que presentan los pases del sur de Europa
(HILLMERT, 2001).
El modelo liberal se basa en las prcticas relacionadas con el bienestar en pases europeos anglosajones. Limita las
actuaciones a la pobreza, comprendida como un problema del individuo en particular, no como un problema social
estructural. Desde este modelo se considera que la poblacin por s misma es capaz de contratar su propia provisin social
ante situaciones de contingencia y necesidad. El mercado prevalece como mecanismo de asignacin de recursos y el Estado
slo interviene para corregir externalidades de la economa, generalmente con el objetivo de conseguir que los
considerados pobres se inserten en el mercado (SKOCPOL 1995; HILL y BRAMLEY 1986).

Encontramos Estados conservadores o bismarckianos en Europa Occidental, principalmente en Alemania, Francia, Blgica,
Austria y Holanda. El Estado y las instituciones pblicas intervienen en los procesos socioeconmicos, atribuyendo
beneficios a partir de criterios de clase y representacin poltica. Los beneficios sociales que no constituyen derechos
universales tienden a reforzar la estratificacin social derivada de las capacidades polticas de los actores sociales y el
Estado slo proporciona esos beneficios cuando las familias no los consiguen por s mismas. Desde este paradigma no se
separa economa y sociedad. Se basa en la legitimidad del Estado para promocionar la integracin social y el desarrollo
econmico (ISUANI, 1991).

Los Estados de bienestar bismarckianos se articulan en torno al seguro social ligado al salario del ciudadano. Los criterios
de acceso al sistema de bienestar social implican un trabajo formal y el pago de un seguro social. Se puede decir que es un
sistema corporativo en el que los objetivos son, como se ha indicado, reforzar el sistema de estratificacin social y la
familia tradicional, puesto que este esquema de reciprocidades se sustenta en las prestaciones sociales ligadas, sobre todo,
al empleo de los hombres adultos y sus familias (ESPING-ANDERSEN, 1993).

El modelo socialdemcrata se describe principalmente a partir de dos experiencias: el paradigma beveridgeano y la

socialdemocracia escandinava. Ambas emergieron para dar respuesta a los problemas sociales concomitantes de la
Segunda Guerra Mundial. El beveridgeano comenz antes del fin de la Guerra como parte del Reporte Beveridge publicado
en 1942 en el que se recomendaba la creacin de un sistema de seguridad social sustentado a travs de contribuciones de
todos los ciudadanos ante contingencias como la enfermedad, el desempleo o la vejez. Inclua pensiones familiares,
beneficios por maternidad y apoyo a la viudedad. Este modelo basa su financiacin en contribuciones de los trabajadores,
empleadores y Estado, aunque con cobertura universal. De este modo se trat de dar respuesta a lo que se denomina la
cuestin social basada en la consideracin de la clase obrera como un actor poltico y en la extensin del sufragio, que
obligaba a los partidos polticos a legitimarse mediante el apoyo electoral (ISUANI, 1991).

El modelo socialdemcrata desarroll un sistema pblico burocratizado y centralizado a nivel nacional y sostenido por el
principio de seguridad social, aboliendo la prueba de medios necesaria para recibir ayuda utilizada durante el siglo XIX.
Con marcado carcter universalista, se sustent en el traspaso de las responsabilidades financieras del bienestar social
desde los individuos a los empleadores, el Estado y el conjunto de la sociedad basndose en un sistema de impuestos en el
que se implica a todos los actores sociales. Este modelo pretende proteger a todos los ciudadanos frente a contingencias
como la enfermedad, el desempleo o la vejez, garantizando ingresos mnimos.

El modelo nrdico , que encontramos en los pases escandinavos, se encuentra estrechamente ligado a la poltica
keynesiana y de recursos humanos, llegando a denominarse poltica activa del mercado laboral. Su principal objetivo
consiste en erradicar el desempleo y alcanzar el pleno empleo como mecanismo de inclusin y bienestar social (ESPING-
ANDERSEN y CORPI 1993).

El modelo socialdemcrata caracterizado por los paradigmas beveridgeano y la socialdemocracia escandinava conciben los
riesgos sociales como consecuencias del funcionamiento del mercado y por eso asumen el bienestar de todos los
ciudadanos, no slo de los pobres o los asalariados, sino como una cuestin social de responsabilidad colectiva y
solidaria. El principio de universalidad de las polticas sociales es indiscutible y complementa los derechos civiles y
polticos estableciendo una nueva dimensin a la ciudadana, la social. Esto implica el derecho de todos a vivir de acuerdo
con los estndares de bienestar prevalecientes en una sociedad (MARSHALL, 1975 y TITMUSS, 1981).

En el caso beveridgeano sus principios se aseguran los estndares a todos los grupos sociales garantizando la universalidad
a pesar de las diferencias sociales que el mercado genera. Los sistemas nrdicos, en el contexto de sociedades capitalistas y
al margen de la lgica del mercado establecen como derecho democrtico un nivel de vida socialmente adecuado para
poder construir una sociedad ms justa (ESPING-ANDERSEN y CORPI 1993).

Consideramos que existe otro modelo de Estado de bienestar, el modelo sureo o basado en la familia. En este caso el
Estado garantiza un nivel bsico de seguridad social asumiendo la existencia de asistencia informal provista por redes
familiares, tal y como sucede en Espaa e Italia, en donde la familia es imprescindible en el abastecimiento de bienestar
social a sus ciudadanos (HILLMERT, 2001).

De cualquier modo y con independencia del modelo de Estado de bienestar ante el que nos encontremos y tal y como los
Profesores ALEMN, GARCS y GUTIRREZ plantean: Posiblemente el fenmeno de mayor trascendencia econmica, social
y poltica en el escenario de las sociedades complejas o avanzadas durante la segunda mitad del siglo XX lo constituye el
Welfare State [...] ha articulado la vida social y ha marcado la pauta del progreso econmico en los distintos pases
desarrollados [...] ha afectado tambin, y de manera muy decisiva, al propio Estado, que se ha transformado, con el
 correspondiente refrendo constitucional en la mayor parte de los casos, en Estado de Derecho (2000:xi). Y, sin lugar a dudas,
el Estado de bienestar en sus diferentes modelos de implantacin nacional ha contribuido a la institucionalizacin de
derechos articulados por medios de polticas sociales.

2.3. POLTICA SOCIAL

De manera extensa el trmino Poltica Social hace referencia a medidas que los gobiernos adoptan para abastecer de
proteccin y bienestar a los ciudadanos, as como al modo en el que se implantan y a su estudio acadmico. Las medidas
gubernamentales que se adoptan mediante la poltica social se relacionan con los servicios sociales, y tal y como hemos
indicado, con el Estado de bienestar. Su modo de implantaciones refiere a cmo los gobiernos la implementan en unas
condiciones econmicas y sociales determinadas.

De un modo claro, Teresa MONTAGUT (2004:19 y ss.) plantea que el trmino poltica social se usa comnmente para
definir ciertas caractersticas de los modernos Estados del bienestar. Una primera aproximacin a su significado nos lleva a
analizar la palabra poltica, la cual se emplea para hacer referencia a cualquier estrategia que gobierna una determinada
actuacin dirigida hacia unos fines dados. Poltica [...] significa originariamente la habilidad y el conocimiento de los hechos
precisos para la conduccin y administracin de la polis. El concepto expresa una accin sobre unos medios para la
consecucin de unos determinados fines y, por lo tanto, implica un cambio, una modificacin, ya sea de situaciones, de
sistemas o de prcticas de conducta [...] Ms dificultades semnticas encontramos con la palabra social. Muchas son las
disciplinas, profesiones o grupos que la reclaman en sus ttulos como algo distintivo. En este contexto, emplear el trmino
social no sera ms que subrayar que el hombre es un ser social. Desde esta perspectiva todas las polticas, todas las
acciones de gobierno o grupos son acciones sociales. Cualquier poltica se plantea en el contexto de un conjunto particular de
circunstancias, una sociedad y cultura dadas y un perodo histrico determinado. En otras palabras, todas las polticas
inciden sobre la sociedad, son sociales ).

Pero es necesario un mayor nivel de precisin acadmica para poder comprender el alcance del trmino poltica social y
utilizando la definicin de esta misma autora se puede afirmar que la poltica social es concretamente la relativa a la
administracin pblica de la asistencia, es decir, al desarrollo y direccin de los servicios especficos del Estado y de las
autoridades locales, en aspectos tales como la salud, educacin, trabajo, vivienda, asistencia y servicios sociales. Poltica que
tendra como finalidad la de paliar determinados problemas sociales o, de una forma ms modesta, perseguir objetivos que
generalmente son percibidos como respuesta a tales problemas (MONTAGUT, 2004: 20). Esta misma perspectiva en la
definicin de poltica social la encontramos entre la doctrina al uso (TITMUSS, 1981; RODRGUEZ CABRERO, 2004 y 1991;
RODRGUEZ CABRERO y SOTELSEK, 2002; MORENO, 2001 y 1997 o MORENO y SARASA, 1995).

Por tanto, a partir de los conceptos analizados hasta el momento podemos afirmar que el Estado de bienestar acta
estableciendo y promoviendo, por medio de polticas sociales, estructuras que se corresponden con valores de una
sociedad concreta (ALEMN y RAMOS, 2009).

3. LOS DESAFOS A LOS MODELOS DE BIENESTAR ANTE LA GLOBALIZACIN

La bibliografa sobre globalizacin es muy extensa desde los 90, tambin los anlisis referidos a los cambios en el Estado de
Bienestar. Sin embargo, existen pocas investigaciones que se refieran a la interaccin entre ambos. La principal cuestin a
abordar es cmo y de qu manera ha influido el proceso de globalizacin en los cambios acaecidos en los Estados de
bienestar, tal y como describiremos a continuacin a partir de los trabajos coordinados por SYKES, PALIER y PRIOR (2001)
o los realizados por ESPING-ANDERSEN (1996), MISHRA (1999) o BAYLIS y SMITH (1999).

Comenzaremos delimitando el primer concepto. Lo que se denomina globalizacin ha sido conceptualizado de diversos
modos, entre otros como la segunda modernidad (BECK, 1999); la sociedad red en la era de la informacin (CASTELLS
2003); la desmodernizacin (TOURAINE, 1997) o la modernidad tarda (GIDDENS, 1994).

Cada uno de los anteriores trminos enfatiza algn aspecto indispensable para comprender el fenmeno. Si la
globalizacin es concebida como el momento histrico en el que la primera modernidad y la segunda coinciden
histricamente, se enfatizan los riesgos de confluencia de las instituciones que han caracterizado la primera modernidad,
tales como los Estados nacionales, el capitalismo, la industrializacin, el trabajo asalariado, la relacin entre ciencia y
tecnologa, el modo de organizacin de la vida social, etc. Encontramos, por tanto, la coexistencia de modelos de sociedades
cerradas con nuevas instituciones, consecuencia de la segunda modernidad, en donde las sociedades y la economa son
abiertas (BECK, 1999).

Si se interpreta la globalizacin como parte de la sociedad red en la era de la informacin se subraya el proceso de
expansin y aceleracin del capitalismo unido a la revolucin tecnolgica que comenz durante los aos 70 del pasado
siglo focalizada en la acumulacin de conocimiento y la generacin, el procesamiento y la transmisin de informacin que
conecta y hace interdependientes a un gran nmero de economas de mundo. Este fenmeno da lugar a grandes
desigualdades sociales a nivel planetario y es la principal fuente de productividad, poder y separacin entre economa e
identidades culturales entre la red y cada sujeto (CASTELLS, 2003).
Cuando la globalizacin se asocia con la desmodernizacin , se trata de destacar la ruptura de la interdependencia entre el
individuo y las instituciones modernas, sobre todo el Estado y el mercado (TOURAINE, 1997). Por su parte, la perspectiva de
la modernidad tarda subraya que la globalizacin ha radicalizado y universalizado las consecuencias imprevistas de la
modernidad, particularmente: el desenclave de las instituciones o relaciones sociales de sus contextos locales, su
emplazamiento en espacios y tiempos abstractos o deslocalizados y la instauracin de la reflexividad generalizada
(GIDDENS 1994).

Sea cual sea el modo de interpretar la globalizacin esta ha tenido una dimensin territorial que corresponde con la
incorporacin de nuevos espacios geogrficos a la economa de mercado. Tambin est relacionada con la privatizacin de
empresas y actividades pblicas y con la promocin del individualismo mercantil. Los elementos ms destacables del
proceso de globalizacin han sido: 1) Nuevos mercados globales como el financiero, que se encuentra operativo 24 horas al
da, mercados de servicios bancarios, de aseguradoras y de transporte, mercados de consumo con marcas globales, etc.; 2)
Nuevas herramientas como Internet, telfonos mviles, faxes, transporte ms rpidos y baratos y redes internacionales de
estos medios; 3) Nuevas reglas, como polticas econmicas estandarizadas, acuerdos multilaterales, agendas globales para
el desarrollo, etc., que limitan la capacidad de actuacin de las polticas nacionales y, 4) Nuevos actores, como agencias
internacionales multilaterales, redes globales de organizaciones no gubernamentales (ONG) as como delincuencia
organizada a escala mundial (CASTELLS, 2003).

Por lo tanto, el concepto globalizacin ha sido muy utilizado para definir un gran nmero de aspectos que juntos
configuran la consolidacin de un fenmeno de escala internacional. Desde un punto de vista econmico, la globalizacin
ha sido utilizada para designar el incremento de la internacionalizacin de cambios econmicos y en el sistema de
produccin; el abandono de la regulacin de aspectos financieros unido al incremento de la movilidad del capital, bienes,
servicios y trabajo; libre comercio a escala internacional; deslocalizacin y relocalizacin de actividades econmicas entre
las naciones y el incremento de tasas entre pases. Desde un punto de vista poltico e institucional, lo global ha supuesto
diversos fenmenos como el debilitamiento de los Estados Nacin y la prdida de su legitimidad social y poltica, tambin
su descrentralizacin; la revitalizacin de antiguas y la creacin de nuevas instituciones polticas internacionales.

La globalizacin culturalmente se asocia con la libre circulacin de informacin; una amenaza para las culturas
tradicionales y la cohesin social suplida por la Mcdonalizacin (RITZER, 1999). Este concepto ha sido tomado de las
estrategias productivas de los restaurantes McDonald en los que se ofrece eficazmente lo mximo posible por el menor
precio. El consumo se vuelve previsible puesto que los alimentos son siempre los mismos, la misma cantidad y sabor,
independientemente de dnde se consuma. Para RITZER (1999) los modos de vida, el consumo, la alimentacin, el ocio, la
cultura, etc. se producen cada vez en mayor medida siguiendo estos principios. En el contexto de la globalizacin la
Macdonalizacin ha establecido nuevas pautas de interaccin social. Adems, la globalizacin ha supuesto tal y como se ha
indicado ms arriba, un proceso de individualizacin y una tendencia a publicitar los bienes y servicios como productos
globales (SYKES, PALIER y PRIOR, 2001).

En este momento del anlisis es pertinente describir el modo en el que la economa ha establecido lazos entre los Estados
Nacin. Algunas perspectivas plantean que la globalizacin es inexorable en la medida en la que es resultado del
capitalismo. Las perspectivas ms negativas defienden que la globalizacin ha intervenido sobre la desmembracin de los
Estados, uno de cuyos principales exponentes son OHMAE (1990 y 1996) o REICH (1992). Para ellos el mercado juega el
papel principal y no existe alternativa posible, los Estados desempearn meramente un papel subsidiario del mercado.

Otras perspectivas argumentan que la globalizacin ha transformado el contexto econmico general en el que las polticas
sociales se implementan. Desde las estructuras de bienestar se transfieren bienes y servicios y se interpretan como
elementos de rigidez, un obstculo para las compaas (costes laborales) y los Estados (dficit pblico). En cualquier caso,
para las ciencias sociales es un axioma generalmente aceptado que algo ha cambiado en el medio econmico global y
tambin que los Estados de bienestar han sido modificados.

En definitiva, los Estados se ven abocados a responder mediante polticas sociales a una serie de dinmicos cambios
sociales, en relacin a servicios sociales, pensiones y polticas de empleo, as como a la inmigracin que configuran
sociedades tnica y culturalmente heterogneas (ALBER, 2002). Desde esta perspectiva diversos analistas del Estado de
Bienestar plantean la falta de ajuste entre polticas pblicas de proteccin social y las nuevas demandas sociales (GIL,
2004). En este sentido, ESPING-ANDERSEN (2004: 11) expone que el principal reto en estos momentos para el Estado de
bienestar consiste en adaptarse al entorno cambiante, dejar de presuponer que sigue vigente el tipo de orden familiar y
laboral que reinaba en la poca dorada de nuestros padres y abuelos . Este modelo se basa en la familia estable con una
estructura similar a un cabeza de familia varn, con empleo permanente y una madre cuidadora a tiempo completo que se
hace cargo de ancianos, nios y otros miembros cuando aparece una situacin de dependencia. La actual crisis del
Estado de bienestar procede de la falta de adaptacin a los nuevos problemas que presentan las nuevas estructuras
sociales, especialmente las familiares y las laborales.

Por tanto, las transformaciones de la familia (hogares unipersonales, familias monoparentales, etc.) y el mercado de
trabajo (movilidad geogrfica, flexibilidad, etc.) presentan nuevos restos al Estado de bienestar, en el contexto de la
globalizacin. Para hacer frente, debemos dirigir nuestra atencin hacia las condiciones institucionales que maximicen el
 buen funcionamiento de las familias y de los mercados . (ESPING-ANDERSEN (2004:12). Y, contina ESPING-ANDERSEN
(2004), para ello es imprescindible considerar el capital humano y cultural, el desarrollo de habilidades cognitivas y una
ptima formacin de los ciudadanos para poder acceder al mercado de trabajo. Los ciudadanos deben estar preparados,
con altos niveles de cualificacin y oportunidades de movilidad. Algunos autores consideran que, para evitar la posible
crisis que el envejecimiento puede plantear a largo plazo es necesario aumentar la edad de la jubilacin y proteger a los
ancianos ms dbiles, adems de estimular la fecundidad (SYKES, PALIER y PRIOR, 2001).

De cualquier modo, tal y como DAHRENDORF (2002) establece, junto con la globalizacin se deben analizar decisiones
relevantes para los ciudadanos que proceden de los Estados-Nacin, en concreto todo aquello referido a la poltica social.
Algunos autores (RUDRA y HAGGARD, 2005) llegan a afirmar que los efectos de la globalizacin slo pueden ser evaluados
adecuadamente mediante cuidadosas consideraciones sobre los efectos polticos en cada pas. Por lo tanto, desde las
Ciencias Sociales se plantea la necesidad de llevar a cabo nuevos anlisis sobre las transformaciones sociales a las que los
Estados deben adaptarse si quieren responder con polticas sociales pertinentes y efectivas.

3.1. SINERGIAS ENTRE LA GLOBALIZACIN Y EL BIENESTAR

Tal y como SYKES, PALIER y PRIOR (2001) proponen en su obra Globalization and European Welfare State, la
globalizacin tiene un impacto significativo en los Estados de bienestar el incremento de la dominacin de la economa, de
la fuerte influencia del mercado. Sobre la globalizacin y el bienestar podemos encontrar diversas posturas.

Una de las posiciones sobre la repercusin de la globalizacin en los Estados de bienestar considera que la
internacionalizacin de la economa mundial implica la prdida de autonoma de los Estados Nacin y la reduccin de las
oportunidades polticas y el debilitamiento de los mercados de trabajo. En este sentido, los cambios tecnolgicos y
comerciales a escala global habran favorecido el declive de la demanda de trabajadores sin cualificacin, semi
cualificados y tradicionales para los que el Estado de bienestar fueron diseados. Una de las principales representaciones
de esta perspectiva es Ramesh MISHRA (1998 y 1999), cuyas argumentaciones se basan en que el socialismo como
alternativa al capitalismo se ha colapsado, por lo que no contribuye una alternativa real. El mayor efecto de la
globalizacin es el declive de la autonoma de los Estados Nacin. La relacin entre el Estado y la globalizacin se establece
a partir de siete pilares desde el surgimiento de los procesos de globalizacin: limita la capacidad de los gobiernos
nacionales para conseguir pleno empleo y crecimiento econmico; conlleva el incremento de la desigualdad de los salarios
y las condiciones de trabajo; presiona a la baja los sistemas de proteccin social y el gasto; debilita las ideologas que
sustenta la proteccin social; socava el asociacionismo; dificulta la posibilidad de acceso a los gobiernos nacionales a las
polticas de izquierda y centro y la lgica de la globalizacin se confronta con la lgica de las comunidades nacionales y
la democracia (1999:15).

R. MISHRA plantea que la globalizacin ha respaldado y privilegiado la economa neoliberal como fuerza trasnacional,
controlando los Estados Nacin y los gobiernos y, por tanto, afectando al Estado de bienestar. Sugiere que las economas
devienen globales, pero las sociedades y comunidades se mantienen nacionales (1998:485). La globalizacin tiene que ser
comprendida como un fenmeno econmico, poltico e ideolgico y no hay duda de que configura el contexto en el que los
Estados de bienestar pueden actuar (MISHRA, 1999:15).

Sin embargo, diversos autores defienden la continuidad de la autonoma de las economas y gobiernos nacionales a pesar
de la globalizacin (BOYER y DRAKE, 1996; HIRST y THOMPSON, 1996; WEISS, 1998 o ZYSMAN, 1996). Es decir, la segunda
perspectiva en el anlisis de la relacin existente entre la globalizacin y el Estado de bienestar defiende que la primera
tiene relativamente poco impacto en los segundos. Algunos plantean que, en realidad, los cambios econmicos son ms
graduales de lo que la perspectiva anterior sugiere. Otros autores llegan a establecer que los Estados de bienestar son
compatibles con el proceso de globalizacin y que, incluso, son necesarios en el contexto de economas globalizadas en la
provisin de bienestar social y medidas polticas que contrarresten los efectos de los cambios econmicos producidos por
la propia dinmica de la globalizacin (LEIBFIED y RIEGER, 1998). Estos autores argumentan que la erosin del Estado de
bienestar es ms el producto de los proyectos ideolgicos gubernamentales que del impacto del proceso de globalizacin.

PIERSON (1996, 1998 y 2000), defiende que los Estados de bienestar estn cambiando simplemente como consecuencia de
factores internos tales como la demografa, la tecnologa, los cambios en la familia o los nuevos riesgos. La solucin para
este autor consiste en renegociar, reestructurar y modernizar el Estado de bienestar y no en desmantelarlo porque
reconoce que existen numerosas necesidades de bienestar generadas por del propio proceso de globalizacin. Este autor
considera que la globalizacin es un factor externo al proceso y que existen otros elementos que intervienen con mayor
peso en los Estados de bienestar como son: la baja productividad asociada a las ayudas por desempleo que implica que
dichas economas tengan una creciente presin fiscal en el sostenimiento del bienestar y que esas economas tienen una
enorme expansin en el abastecimiento de prestaciones. Segn PIERSON (1996, 1998 y 2000), esta cuestin presenta serios
problemas, adems de prdida de flexibilidad se plantean dos tipos de problemas a los Estados de bienestar. El primero es
que, como resultado del envejecimiento de la poblacin, hay una disminucin de poblacin en edad de trabajar y por tanto
mayor presin fiscal sobre la provisin del bienestar que recae sobre la poblacin activa. En segundo lugar, el incremento
del nmero de ancianos tiene efectos directos sobre dos reas de la provisin de bienestar en las que los costos se
incrementan significativamente: las pensiones y el sistema de salud.
 La tercera perspectiva indica que la globalizacin est teniendo efectos sobre los Estados de bienestar, aunque estn
mediatizados por las estructuras institucionales y las respuestas polticas nacionales. En comn con las perspectivas
anteriores, esta perspectiva se centra en la globalizacin como factor exgeno, pero tambin en los cambios nacionales de
los Estados de bienestar. Argumenta que cierto tipo de Estados de bienestar (del mismo modo que ciertos tipos de mercado
de trabajo) son ms compatibles con la competitividad que otros y que pueden adaptarse mejor a nuevos entornos y
economas.

Los anlisis y conclusiones de las tres perspectivas se vinculan especialmente con los sistemas de bienestar en Estados
Unidos y Gran Bretaa por lo que para poder generalizar estas afirmaciones sera necesario analizar el proceso en ms
pases. De cualquier modo, la globalizacin puede desempear un rol ideolgico en la justificacin de las transformaciones
del Estado de bienestar, incluso, aunque las evidencias directas de su impacto sean difciles de encontrar. Lo que s est
claro es que los diversos Estados de bienestar se adaptarn de diferente modo a la globalizacin (ESPING-ANDERSEN,
1996). Gosta ESPING-ANDERSEN concluye que el crecimiento de un pas requiere apertura econmica que se ve afectada
por una competicin y vulnerabilidad al comercio internacional, las finanzas y los movimientos de capital (2000). Y la
competitividad econmica, en un contexto capitalista, implica que las economas de las naciones con salarios ms altos
pierden empleos en mayor medida que los pases con salarios ms bajos a los que se trasladan los costes de produccin. De
este modo, podemos afirmar que, diferentes dimensiones de la globalizacin crean diversos factores de presin
dependiendo del Estado de Bienestar sobre el que acte, dependiendo de sus caractersticas especficas (DALY, 2001:10).

3.2. NUEVAS SOLUCIONES POLTICAS

Siguiendo a SYKES, PALIER y PRIOR (2001) se comprueba que agencias internacionales como el Banco Mundial o la OCDE
han propuesto soluciones de escala internacional a los problemas del bienestar. Las propuestas, de clara orientacin
neoliberal, tratan de actuar en dos sentidos. Por un lado, la OCDE propone una perspectiva de accin desde una concepcin
de ideologa globalizada que prevea reformas en el bienestar. Por otro lado, la amenaza de la globalizacin provee a los
gobiernos de justificaciones ideolgicas para reestablecer cambios en el Estado de Bienestar. La globalizacin puede ser
utilizada para legitimar reformas en el bienestar, cuando desde el Estado se quieren plantear reformas incluso aunque
apenas tenga que ver con los problemas con los que se la asocia, como la competitividad y los cambios econmicos.

Para promover reformas concretas las agencias internacionales (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional o la
Comisin Europea) han provisto a los gobiernos de anlisis y diagnsticos concretos sobre los problemas a los que se
enfrentan los Estados de Bienestar como consecuencia de la globalizacin, como los elaborados por la OCDE (1981) y la
Comisin Europea (1993a y 1993b). Adems han promovido medidas especficas adecuadas a los nuevos problemas:
reformas en los sistemas de pensiones, nuevos modelos de administracin, etc.

SYKES, PALIER y PRIOR (2001) establecen que los anlisis sobre globalizacin y Estado de Bienestar deben contextualizarse
en cada Nacin; la globalizacin debe ser vista no slo como causante de nuevos problemas en los Estados de Bienestar,
sino tambin como proveedora de soluciones. Se deben esperar y buscar respuestas a la globalizacin y a su modo de
implantacin en cada nacin, lo que dar lugar a cambios en el Estado de bienestar y a la elaboracin e implementacin de
polticas sociales.

Por otro lado, tal y como se afirm anteriormente, existen diferentes modelos de Estado de bienestar, cada uno con sus
propios principios de justicia e igualdad y con diferencias dependiendo de la nacin en la que se implanten (ESPING-
ANDERSEN, 2004). Y la poltica social, como instrumento de transformacin, adopta diversas formas dependiendo del pas
con el propsito de proyectar sus propios objetivos abstractos de justicia e igualdad sociales (MONTAGUT, 2004). Al mismo
tiempo, Castells plantea que la globalizacin de la produccin y la inversin amenazan el Estado de bienestar como
elemento clave de las polticas de estado-nacin porque cada vez es ms contradictorio para las empresas operar en los
mercados globalizados, mientras experimentan diferencias de costes en prestaciones sociales, as como diferentes grados de
regulacin entre los pases (2003:345).

La tecnologa permite a las empresas ubicarse en cualquier parte del mundo sin renunciar a formar parte de redes y
mercados globales de produccin. Esta situacin lleva a la implantacin de las empresas a los pases en los que los costes
de produccin son menores tal y como ya hemos expuesto. Hasta ahora los Estados han intervenido gravando con tasas los
productos externos con el fin de reducir su competitividad frente a los internos, disminuyendo las ventajas comparativas
de comprar a otros pases (CASTELLS, 2003). Esta situacin, por ejemplo, ha tenido un especial relieve durante 2005 en las
relaciones entre Europa y Estados Unidos con el gigante asitico, China, que inunda los mercados de occidente a precios
altamente competitivos. Sin embargo, aunque en su magnfico trabajo La era de la Informacin Castells considera que la
globalizacin amenaza al Estado de bienestar (2003), otros especialistas argumentan que no es necesariamente as, sino
que existen oportunidades que la globalizacin engendra en s misma, tal y como exponemos en los anlisis parciales de
los modelos de bienestar explicados anteriormente.

3.3. MODELOS DE BIENESTAR Y GLOBALIZACIN

Existen elementos comunes en la interaccin entre la globalizacin y todos los tipos de Estado de bienestar: activacin de
 polticas pblicas, como las dirigidas a la educacin para que los ciudadanos puedan emplearse en el mercado de trabajo;
marketing, privatizacin de servicios de bienestar; recorte del gasto pblico y cobertura de servicios y reestructuraciones
ideolgicas que legitiman el Estado de bienestar o polticas sociales para proveer de servicios a la poblacin.

Sin embargo, PRIOR y SYKES (2001) conciben que la globalizacin no es una fuerza exgena que impacta de
homogneamente a las naciones Estado, sino que impacta de diferente modo dependiendo del sistema de bienestar y de las
respuestas nacionales materializadas en polticas sociales. En definitiva, lo que estos autores defienden es que la
interaccin entre globalizacin y Estado de bienestar es recproca, no unidireccional. Si bien al comienzo de este captulo
esbozamos las caractersticas de los diversos modelos de Estado de bienestar, a continuacin abordamos con mayor
profusin los aspectos idiosincrsicos en su interaccin con la globalizacin.

3.3.1. Modelo bismarckiano

DALY (2001) considera que el modelo de bienestar bismarckiano es caractersticamente alemn, muy organizado y
altamente regulado por una variedad de instituciones e intereses, adems de centralizado al mismo tiempo que altamente
interconectado administrativamente. Los principios que caracterizan este modelo son:

1. Mecanismos de funcionamiento: Las ayudas se consiguen a travs del mercado. Los hombres mediante el empleo,
mientras que las mujeres generalmente a travs de relaciones familiares. Existen por tanto dos sistemas, el de
mercado-trabajo y el de matrimonio que permiten acumular beneficios y servicios. Los costes de los sistemas de
proteccin social se articulan mediante seguro social.

2. Principio de equivalencia: El nivel de ayudas recibido depende de la contribucin realizada e indirectamente de la

cuanta del salario.

3. Equidad horizontal: Se relaciona principalmente con el ciclo de la vida laboral y personal de manera que las ltimas
etapas de la vida quedan cubiertas en trminos econmicos por medio de la jubilacin. Tambin afecta a las familias
con hijos ya que son cubiertos costes relacionados con la infancia.

4. Autogestin: La intervencin directa del Estado es la ltima de las opciones, primando la intervencin de otras
instituciones sociales ms cercanas al ciudadano, como la familia o la comunidad, por ejemplo. La gestin se articula a
partir de los representantes de los trabajadores, los propios trabajadores y el Estado.

5. Inclusin en la estructura social: Este modelo de bienestar se refiere no slo a los individuos y a su capacidad, sino a
los individuos en trminos de sus estatus familiar y social, favoreciendo las familias tradicionales y a ciertos grupos
sobre otros.

Especficamente, en la interaccin entre el modelo bismarckiano y la globalizacin, intervienen factores endgenos y

exgenos. Entre familia y Estado de bienestar tiene lugar una relacin indirecta. Lo que le sucede a los Estados de
bienestar como consecuencia de la globalizacin es filtrado a travs del desarrollo econmico y del mercado de trabajo,
que presiona sobre aspectos tales como los costes y la estructura laborales. Concretamente, los aspectos ms importantes
de la globalizacin que intervienen en el Estado de bienestar bismarckiano son, segn DALY (2001):

1. La frmula de financiacin de las estructuras de bienestar: La financiacin se ha convertido en un elemento de

presin en trminos de gastos e ingresos desde el momento en el que el descenso del empleo reduce los ingresos
pblicos (a travs de los impuestos y las contribuciones a la seguridad social), al mismo tiempo que aumenta la
demanda de gasto social. Este modelo es vulnerable a las presiones de la globalizacin entre otros motivos porque el
desempleo da lugar a problemas especficos relacionados con la demanda de recursos sociales. Existe, adems, lo que
DALY denomina el dilema de asegurar recursos complementarios (2001:85), que influye en la tradicional tendencia al
incremento de contribuciones a la seguridad social, creando problemas en la competitividad.

2. La naturaleza de la demanda de servicios: Esta cuestin est relacionada con la capacidad de los Estados para
adaptarse al incremento del nmero de demandantes de servicios sin recursos.

3. Los beneficios sociales en relacin a la globalizacin intervienen en la flexibilidad: Desde este punto de vista la
globalizacin puede plantear serias dificultades al Estado de bienestar a causa de la inflexibilidad del sistema ante
nuevos riesgos. El Estado de bienestar bismarckiano tiene capacidades limitadas para responder con flexibilidad a los
cambios del ambiente que propicia la globalizacin.

4. La rgida orientacin de este tipo de Estado de bienestar suele limitar las respuestas a la globalizacin, que demanda
sujetos flexibles. Presenta la paradoja segn la cual cuanto ms mvil y flexible es la gente para adaptarse a la
globalizacin, ms individual y menos familiar es y, sin embargo, tal y como se ha expuesto, este tipo de Estado
favorece en mayor medida a organizaciones sociales como la familia. La movilidad y la adaptacin, por tanto, limitan y
dificultan el acceso al Estado de bienestar al mismo tiempo que permiten mayor adaptacin laboral.

DALY (2001) concluye que la relacin entre la globalizacin y el Estado de bienestar basado en las propuestas de Bismarck
 se sustenta en dos aspectos centrales: el modelo de financiacin y gestin de la seguridad social y el aumento de las
demandas de servicios pblicos. En la contextualizacin de cmo esos y otros aspectos de poltica social se ven afectados
por la globalizacin es imprescindible tener en cuenta aspectos de poltica macroeconmica y del mercado laboral.
Alemania, por ejemplo, est reforzando polticas tanto econmicas como sociales de corte marcadamente liberal, tal y
como se desprende de los resultados electorales de los comicios celebrados en 2005, cuyo resultado ha situado en el
gobierno como nueva Canciller a ngela Merkel, que enfatiza claramente las polticas econmicas sobre el resto de
polticas sociales (WALKER y CHAMPION, 2005).

3.3.2. Modelo nrdico

A este tipo de modelo vamos a dedicarle especial atencin puesto que representa el prototipo de Estado de bienestar con
carcter marcadamente social y universal, que mediante polticas pblicas de gran esfuerzo presupuestario, poltico y
administrativo busca alcanzar el bienestar de sus ciudadanos. Este modelo de Estado de bienestar se ha visto, como los
dems modelos, ampliamente afectado por la globalizacin.

Tradicionalmente se viene considerando a los pases nrdicos como un grupo distintivo, representativo de sistemas social
demcratas, en trminos de ESPING-ANDERSEN (1993). Para analizar la intervencin de la globalizacin en el modelo
nrdico seguiremos el trabajo de PEKKA KOSONEN (2001) en su anlisis Globalization and the Nordic Welfare States en
donde describe explcitamente la relacin existente entre la globalizacin y los Estados de bienestar de Dinamarca,
Finlandia, Noruega y Suecia.

El modelo de Estado de bienestar nrdico se caracteriza por considerar varios principios, lo que PEKKA KOSONEN
(2001:154 y ss.) denomina el legado normativo nrdico . Desde este modelo de Estado de bienestar se legitiman una serie
de requisitos econmicos y sociales: universalidad e igualdad de los derechos sociales de todos los individuos y grupos
sociales; responsabilidad gubernamental; igualdad de ingresos y de gnero, as como la persecucin del pleno empleo. La
universalidad en las polticas sociales se refiere a cmo todos y cada uno de los ciudadanos tiene derecho a los servicios y
las transferencias por parte del Estado. La responsabilidad del gobierno se materializa de modo que el sector pblico juega
el papel principal en la distribucin y el abastecimiento de los seguros y servicios sociales. Desde el punto de vista nrdico,
la igualdad se refiere siempre a dos aspectos, tanto a la redistribucin de los ingresos como al gnero. Los altos niveles de
empleo han sido una caracterstica en estos pases, no slo como valor social en s mismo, sino como un mecanismo de
redistribucin y financiacin de las polticas de bienestar.

Todos estos elementos comunes entre los pases escandinavos o ribereos del mar bltico, han sido posibles no slo por el
legado normativo nrdico , sino como consecuencia de estructuras econmicas y polticas similares. Dinamarca,
Finlandia, Noruega y Suecia se sustentan en pequeas economas desarrolladas a partir de sistemas nacionales de
produccin con clara orientacin de exportacin y basadas en lo que ellas mismas denominan sociedad del conocimiento (
knowledge society ). La poltica ha venido definida por un marcado carcter social demcrata y agrario que pone de relieve
como la estructura social est compuesta principalmente por trabajadores y granjeros. Adems, el mercado de trabajo ha
permitido el acceso de las mujeres, cuya participacin ha sido alta.

En estos pases las principales estrategias econmicas y polticas relacionadas con el bienestar han sido una cuestin de
Estado por lo que no se han visto afectadas significativamente a lo largo del tiempo por los cambios de gobierno. Esta
cuestin pone de manifiesto la coincidencia que existe entre ellos sobre los elementos bsicos que configuran el bienestar,
incluso en cuanto a nuevas medidas adoptadas en materia de poltica social. Por tanto, los cambios en la poltica social no
pueden ser simplemente atribuidos al proceso de globalizacin y la cuestin principal para el anlisis es si el legado
normativo nrdico sigue en vigor o si se ha modificado.

Respondiendo a esta cuestin y siguiendo a KOSONEN (2001) sostenemos que, en estos pases, el pleno empleo ha perdido
su primaca a favor de objetivos como la estabilidad y el presupuesto equilibrado, a pesar de que todos los gobiernos
tienen el pleno empleo como prioridad. En la prctica, tanto en las polticas de empleo como en las dems polticas sociales,
la llamada lnea de trabajo ( work line ) ha sido principal. Los jvenes desempleados, por ejemplo, tienen que participar
en programas educativos especficos y realizar algn tipo de trabajo, no slo recibir ayudas econmicas.

Esta transformacin est relacionada con el objetivo social de igualdad, que lleva a medidas tales como que, en los pases
nrdicos, est aumentando la aceptacin de salarios ms bajos para los jvenes. Adems se reducen los impuestos a los
productos noruegos y suecos. Estas medidas son adoptadas con el objetivo de conseguir incentivar la creacin de empleo,
lo que pone de manifiesto que tambin en los pases nrdicos existe una aceptacin de la correlacin entre incentivos,
impuestos y nivel de empleo. Al mismo tiempo, como el principio de igualdad es considerado un valor en este tipo de
sociedad, se legitiman las polticas sociales. Es decir, el motivo por el que estos pases siguen redistribuyendo a pesar de los
problemas de mercado de trabajo se puede explicar por la universalidad de los impuestos y el valor de la igualdad.

La visin sobre la responsabilidad del sector pblico en el abastecimiento de bienestar social ha variado pero no se ha
modificado completamente. Las soluciones procedentes del mbito privado cuentan con mayor aceptacin e implantacin,
especialmente en aspectos sociales. Los servicios sociales estatales han reducido su plantilla en nombre de la eficacia. Sin
embargo, aunque han entrado en juego nuevos actores que configuran el welfare mix, sigue prevaleciendo el valor de la
 responsabilidad pblica en la provisin de servicios y el mantenimiento de la seguridad. Los derechos sociales universales
continan siendo defendidos por la mayora de grupos sociales y las fuerzas polticas. De cualquier modo, aunque las
normas y la ideologa nrdicas mantengan el principio de universalidad, en la prctica se puede detectar relacin entre el
nivel de ingresos y los seguros o ayudas sociales recibidos. Por primera vez el empleo de larga duracin tiende a excluirse
de ayudas sociales y la ciudadana asiste a nuevas divisiones internas hasta el momento desconocidas los planteamientos
en el modelo de bienestar nrdico.

La vulnerabilidad y sostenibilidad de los modelos nrdicos ante la globalizacin es el siguiente paso en el anlisis. Si
tenemos en cuenta que los niveles de gasto social e impuestos son altos en los pases nrdicos, podra considerarse que esta
caracterstica los convierte en vulnerables en el contexto del mercado internacional. Pero estas afirmacin sera simplista,
afirma KOSONEN (2001), y hay que considerar en los anlisis el papel de las polticas econmicas en su conjunto porque la
poltica de bienestar y su relacin con el mercado de trabajo y la propia poltica econmica son ms importantes que el
gasto pblico total. Esta cuestin es especialmente destacable en el contexto del proceso de globalizacin.

Por tanto, cmo de vulnerables son los Estados de bienestar nrdicos ante la globalizacin? La discusin debe centrarse
en los cambios en el mercado de trabajo, la financiacin del gasto social y las polticas que los legitiman. En los mercados
de trabajo nrdicos la Europeizacin y la globalizacin han creado mayor incertidumbre y han presionado para aumentar
la flexibilizacin. Bajo condiciones globales, los gobiernos cuentan con menos instrumentos para tratar de mantener altos
niveles de empleo. La competencia global mejora la situacin de los empleados cualificados, mientras que los trabajadores
menos cualificados ven empeorar las posibilidades de insertarse en el mercado de trabajo. Esta situacin puede poner en
peligro el principio de igualdad nrdico.

Otro de los problemas que plantea el debate de la globalizacin en los pases nrdicos son las propias estructuras,
especialmente el modo en el que la poltica social es financiada. El Estado de bienestar nrdico juega un gran papel en la
recaudacin general de impuestos. Este sistema de financiacin del bienestar plantea que las aportaciones al sistema y los
costes indirectos son percibidos como perjudiciales para la competencia internacional. Y la globalizacin aparece asociada
con la reduccin de impuestos directos disminuyendo, por tanto, la recaudacin general de impuestos. Esta cuestin es
especialmente destacable en la medida en la que se prev el aumento del nmero de pensionistas en las prximas dcadas,
lo que supondra un aumento considerable del gasto social.

En definitiva, la propia globalizacin puede afectar los valores actuales respecto a cuestiones tales como la poltica fiscal,
con repercusiones sobre los modelos de financiacin del Estado de bienestar nrdico. Potencialmente existe un conflicto
entre la mentalidad comunitaria y de bienestar universal que valora altos niveles de empleo e intervencin del Estado de
bienestar y las imposiciones del mercado global.

Por otro lado, existen fortalezas en las sociedades nrdicas en trminos de competitividad global como son el alto grado de
consenso social, los altos niveles de inclusin del conjunto de la poblacin, as como sus altos niveles educativo y
tecnolgico. Estos elementos pueden hacer competitivos a estos pases manteniendo polticas sociales que consoliden un
slido Estado de bienestar en el contexto de la globalizacin.

3.3.3. Modelo liberal

Este modelo de Estado de bienestar corresponde a pases como Gran Bretaa e Irlanda. Tal y como Norman GISBURG
(2001) describe en Globalization and the Liberal Welfare Status, los gobiernos de estos pases, durante los aos 80, han
desarrollado polticas macroeconmicas e industriales diseadas expresamente para exponerse a la libre competencia de
la globalizacin. Ambos gobiernos han facilitado el libre flujo de bienes, servicios, dinero o tecnologa tanto internos como
externos.

Los Estados de bienestar liberales se caracterizan principalmente por los siguientes elementos: bajo nivel de gasto social
respecto a su propio PIB; baja proteccin social respecto a los riesgos y necesidades derivados del desempleo, la
enfermedad, el envejecimiento, la maternidad o la monoparentalidad; bajos niveles de ingresos dirigidos a polticas
sociales, incluidas las pensiones; restrictivo disfrute de seguros sociales; pobreza relativa; estigma, infrafinanciacin y baja
calidad de los servicios sociales pblicos; prdida de regulacin y baja o inexistente subsidiariedad de los servicios de
bienestar privados; cultura de confianza en la auto-financiacin, ayudas y cuidados familiares, complementado por la
caridad y la provisin. Algunos anlisis enfatizan, adems, la falta de ayudas pblicas para la plena incorporacin de la
mujer al mundo laboral.

Los principales efectos de la globalizacin econmica y los cambios polticos en los pases con Estados de bienestar
liberales han sido el retroceso del gasto social y de recaudacin de impuestos; el incremento de la desigualdad entre los
ciudadanos; un alto grado de flexibilidad laboral, escasa regulacin del mercado de trabajo y la privatizacin de los
servicios de bienestar. Tal y como afirma GINSBURG (2001), la presin de la globalizacin en los Estados de bienestar
liberales han evolucionado en una doble vertiente: el declive de los recursos al mismo tiempo el incremento de la demanda
de servicios por parte de los ciudadanos. La propia globalizacin ha sido utilizada en estos pases para legitimar el
retroceso del Estado de bienestar, todo ello en nombre de la competencia y eficacia econmicas.

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3.3.4. Modelo sureo

Los pases del sur de Europa, tambin conocidos como mediterrneos y entre los que se encuentra Espaa, al igual que el
resto de pases europeos, tienen que compatibilizar las demandas de la economa con su actual sistema de proteccin
social. Algunos de los retos sociales con los que se encuentra el bienestar en los pases con modelo sureo: el
envejecimiento de la poblacin, que interviene en la demanda al alza de servicios especficos y en el aumento de la tasa de
dependencia; bajas tasas de actividad y aumento del desempleo; incremento de hogares unipersonales y familias
monoparentales (MONTAGUT, 2004), adems de los restos que plantea la incorporacin de la mujer al mundo laboral,
puesto que tradicionalmente han recado sobre ella muchos servicios que no han recibido contraprestacin econmica
alguna.

ESPING-ANDERSEN (1993) considera que los Estados de bienestar de Espaa e Italia muestran las mismas caractersticas
conservadoras que sistemas como el alemn, su origen y desarrollo se ha basado en la tradicin bismarckiana. Algunos
autores argumentan que en el desarrollo de los Estados de bienestar de estos pases ha sido muy importantes las
tradiciones culturales, incluidas las religiosas en relacin, adems, con la asignacin de roles familiares de gnero (GUILL
y LVAREZ, 2001 y ESPING-ANDERSEN, 1993).

El modelo sureo presenta, siguiendo a FERRERA (1996) 1), unas caractersticas bsicas. En primer lugar, los principios de
acceso a las provisiones del bienestar y la ideologa que sustenta el Estado de bienestar combina al mismo tiempo servicios
basados en la tradicin social demcrata y los ingresos procedentes de las remesas de la poblacin activa. Segn GUILL y
LVAREZ este sistema combina dos de las caractersticas propuestas por ESPING-ANDERSEN al describir los modelos de
Estado de bienestar, por lo que se le puede denominar dual (2004:105).

Existe universalizacin de servicios en cuanto a la salud y la educacin. En Espaa, por ejemplo, prevalecen atenciones
mayoritariamente cubiertas: discapacidad, ancianos a travs de las pensiones, seguro por enfermedad y desempleo.
Adems, se dirige principalmente aunque no exclusivamente a los trabajadores. El sistema se sostiene a travs de
contribuciones a la seguridad social, aunque tambin existen contribuciones privadas para mejorar el bienestar social.

Este modelo sobreprotege el mercado de trabajo interno en mayor medida que otros Estados ms liberales y tambin
protege en mayor medida a los jubilados que a la poblacin activa. Las pensiones suponen una gran proporcin del gasto
pblico total del pas, ms incluso que los subsidios de desempleo, ayudas familiares, exenciones fiscales, etc.

Estas peculiaridades establecen que el modelo de Estado de bienestar sureo presente caractersticas especficas
idiosincrsicas si se compara con el modelo puramente bismarckiano, ms conservador. Grosso modo , los servicios
sociales, especialmente la educacin y la salud, responden a sistemas de bienestar socialdemcratas en los que los servicios
llegan a toda la poblacin y son derechos sociales financiados por el Estado.

La Unin Europea es el principal actor social que interviene, en el contexto de la globalizacin, en la configuracin de la
Poltica Social en estos pases. Al mismo tiempo ha contribuido a la integracin en el contexto europeo y a la introduccin
de nuevas ideas que han contribuido a reformas. Por un lado, la descentralizacin ha tenido como consecuencia que las
iniciativas adoptadas en una regin europea se han extendido a otras. Por otro, han sido adoptadas nuevas polticas
sociales como consecuencia de ajustes regionales que posteriormente han sido adoptadas a nivel nacional.

Pero esta situacin ha dado lugar a agravios comparativos, al incremento de las desigualdades territoriales, dificultades de
implementacin y control de los costes junto con complicados procesos de negociacin en relacin a la financiacin de las
diversas regiones (GUILL y LVAREZ, 2001).

Si nos fijamos en el caso espaol, ms que hablar de nuevos actores sera ms apropiado hablar del nacimiento de diversos
modelos de accin adoptados por los actores tradicionales. Un claro ejemplo son las organizaciones sindicales y patronales
que han continuado jugando un papel relevante en la configuracin de polticas sociales y han llegado a acuerdos
significativos con los sucesivos gobiernos durante los aos 90. El ejemplo ms destacado es la firma y renovaciones
sucesivas del Pacto de Toledo, llevadas a cabo a lo largo de esta dcada entre los dos partidos polticos mayoritarios, PP y
PSOE, durante sus respectivos gobiernos y mediante acuerdos con otros agentes sociales. De este modo se consigui la
racionalizacin y la viabilidad del sistema pblico de pensiones. En definitiva se puede afirmar que, desde el perodo de la
transicin hasta la actualidad, se han llevado a cabo en Espaa numerosas medidas a travs de la poltica social que han
consolidado el Estado de Bienestar. Y que dichas medidas han seguido las pautas en el contexto de la globalizacin de un
actor externo, la Unin Europea, desde el mismo momento de la integracin espaola (GUILLN y LVAREZ, 2004).

Por tanto, la globalizacin ms que constituirse como una fuerza externa que ha intervenido en la configuracin de la
poltica social en pases con modelo de Estado de bienestar sureo, ha introducido cambios a travs de la consolidacin de
la Unin Europea como estructura que ha determinado una posicin concreta de los pases miembros en su papel
internacional como miembros de la Unin. La globalizacin ha contribuido a que los pases miembros percibieran la
necesidad de nuevas actitudes, de reestructuracin macroeconmica como pilar esencial de la Unin Econmica y
Monetaria. Estos cambios han permitido a Espaa constituirse como parte integrante de un rea econmica slida y fuerte,
alcanzando un alto grado de compatibilidad con las economas europeas. Por otro lado, convertirse en europeos implica
 que los niveles de proteccin social no pueden ponerse en peligro, sino que deben eliminar las desigualdades a travs de
un uso racional y eficiente de los recursos (GUILLN y LVAREZ, 2004:123).

Para GUILLN y LVAREZ (2004) los pases sureos han perdido cierta autonoma del mismo modo que otros pases en el
proceso de convergencia europea al afrontar la integracin y globalizacin de la economa europea en su conjunto. Sin
embargo, para alcanzar la competitividad econmica de los pases de la UE no se han limitado drsticamente los niveles de
proteccin social. Claramente se ha evitado un sistema de proteccin de necesidades bsicas, reducindose el Estado de
bienestar slamente en algunos aspectos.

Espaa contina basndose en principios del sistema bismarckiano y, aunque con revisiones en la redistribucin de los
servicios, la universalizacin continua vigente, sobre todo en lo referente a la sanidad. Los servicios sociales cubren a todos
los ciudadanos, no slo a los que trabajan o sus familiares. Adems, se han desarrollado dos situaciones paralelas: el
control de los costes y la eficiencia de los servicios y la universalizacin de ciertas reas, incrementando la redistribucin
de recursos a ciudadanos que no han contribuido al sistema de la seguridad social con el objetivo de evitar su exclusin.

La reaccin a la globalizacin ha conllevado un ajuste econmico y la racionalizacin de la poltica social durante el

proceso de integracin en la UE. Como resultado, una serie de aspectos positivos han tenido lugar en la economa de los
pases sureos, entre ellos Espaa. En primer lugar, el tratado de Maastricht ha regulado la inflacin y el dficit pblico. Y,
en segundo lugar, la poltica social ha conseguido mayores grados de eficiencia y se ha incrementado la atencin a grupos
excluidos o en riesgo de exclusin (GUILN y LVAREZ: 2004).

Por otro lado, los pases del sur de Europa han perdido autonoma en la regulacin del mercado de trabajo, a causa de la
globalizacin de numerosos productos que se adquieren en el libre mercado de bienes y servicios. En este sentido, los
gobiernos deben redirigir sus polticas sociales con el objetivo de cubrir las nuevas necesidades que van a aparecer como
consecuencia de este proceso. De este modo, ya han tenido lugar esfuerzos destinados a flexibilizar el mercado de trabajo,
ms rgido en comparacin a estados miembros de la UE con otros modelos de Estado de bienestar (GUILLN y LVAREZ:
2004 y ALEMN y RAMOS, 2009).

4. NUEVOS RETOS A LOS ESTADOS DE BIENESTAR EN UN CONTEXTO DE CRISIS

Consecuencia de la crisis generalizada en la que se encuentra inmersa gran parte de occidente, a finales de 2012, en la
Universidad danesa Roskilde, el Polforsk 2) y el Consejo de Europa organizaron conjuntamente un Workshop: The end of
the European social model? EU socio-economic governance in crisis . Este espacio se organiz en el contexto Council for
European Studies (CES): European integration and global Political Economy. Su objetivo fue la reflexin profunda acerca
del Estado de bienestar y los mecanismos de gobierno en la UE.

Como resultado de la crisis financiera y econmica acentuada a partir de 2007, la UE se encuentra en un proceso profundo
de transformacin, con muchas implicaciones para el que viene denominndose modelo social europeo, caracterizado
por los modelos de Estado de bienestar descritos ms arriba. En estos momentos, los programas de austeridad
implementados por los Estados miembros han puesto en marcha cambios sin precedentes en las provisiones y recursos del
Estado de bienestar que suponen la reduccin de recursos destinados a servicios que hasta ahora se entendan como
derechos de los ciudadanos. Al mismo tiempo que esto sucede se han establecido ambiciosos objetivos en el marco de la
Estrategia Europea 2020 en materia de competitividad y, si todo sigue como hasta este momento, con una tendencia a un
Pacto fiscal europeo como respuesta a la aguda crisis de la zona euro.

Los objetivos concretos del Workshop permiten conocer qu considera la UE que marcar las estrategias en materia de
bienestar social. El primero de los objetivos consista en identificar y delimitar el desarrollo de estrategias polticas en
materia socioeconmica en el contexto europeo incluyendo, por ejemplo, la proteccin social como las pensiones y la
asistencia sanitaria, las polticas de empleo, la legislacin laboral, la educacin, la igualdad de gnero o la cohesin
estructural.

El segundo objetivo iba dirigido a centrarse en los cambios concomitantes en estas reas en cuanto a su contenido y al
modo de gestionarlas. Algunos ejemplos son el anlisis del papel cada vez ms importante de la European Court of Justice
(ECJ), el rol de los grupos de expertos en diversas materias (por ejemplo discapacidad), el fortalecimiento de la capacidad
ejecutiva de la UE, as como el cuestionamiento por parte de la sociedad civil de las medidas que se adoptan, con especial
atencin a las ms impopulares y que los ciudadanos perciben como amenazas a sus derechos sociales.

El tercer objetivo fue el anlisis de cmo los cambios fomentados desde la UE se relacionaban con las estrategias
nacionales de reduccin de la deuda pblica y las consecuencias que estas medidas tenan sobre la percepcin de
legitimidad por parte de los ciudadanos respecto a la UE.

En Espaa el trabajo Los Estados de Bienestar en la Encrucijada. Polticas Sociales en Perspectiva Comparada (DEL PINO y
RUBIO, 2013), recoge algunos de los aspectos clave de los problemas a los que se enfrenta este modelo de Estado. El
documento, realizado por numerosos especialistas, analiza los modelos que hemos incluido en este trabajo; el papel de la
poltica para arbitrar soluciones a los desafos del Estado de bienestar; las nuevas estrategias de gestin del sistema
 sanitario; los problemas planteados por los sistemas de pensiones en sociedades cada vez ms envejecidas; la
mercantilizacin de las proteccin por desempleo; la bsqueda de la universalizacin de las polticas sociales de proteccin
a la dependencia; las transformaciones del sistema educativo; los desafos a las polticas de proteccin familiar; las
polticas de aseguramiento o redistribucin en las situaciones de pobreza o los retos financieros del Estado de bienestar.

BILIOGRAFA BSICA RECOMENDADA

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NOTAS AL PIE DE PGINA

Cfr . GUILL y LVAREZ (2001).

Polforsk es un prestigioso Centro dans de investigacin sobre Ciencia Poltica. Acceso libre: http://polforsk.dk/

2013 [Thomson Reuters (Legal) Limited / Carmen Alemn Bracho (Coor) y otros]
2016 - 02 - 24

Polticas Sociales. 2 ed., septiembre 2013

Captulo 4. Poltica social e ideologa (JORGE GARCS FERRER)

Captulo 4
Poltica social e ideologa
JORGE GARCS FERRER

Catedrtico de E.U. Universidad de Valencia

Sumario:

1. No hay bienestar sin ideologa, pero s ideologas sin bienestar

1.1. La ideologa conservadora
1.2. La ideologa liberal
1.3. La socialdemocracia
1.4. Marxismo
1.5. Feminismo
1.6. Ecologismo
1.7. Antirracismo

1. NO HAY BIENESTAR SIN IDEOLOGA, PERO S IDEOLOGAS SIN BIENESTAR

El bienestar es un valor 1).Todos apreciamos el bienestar desde una perspectiva individual, casi todos pretendemos tener
comodidades materiales y aspirar a la felicidad; el problema se concita cuando algunas ideologas acotan el bienestar a
determinadas lites sociales y econmicas, mientras que otras quieren hacerlo extensivo como un derecho a todos los
ciudadanos; es decir, cuando unas ideologas planifican e intervienen para garantizar a todos el bienestar, mientras que otras
lo hacen cautivo de las capacidades individuales y los mritos personales, sin plantear que, en la mota de salida hacia la
realizacin y la competitividad humana, hay unos que ya estn, por las causas que se quieran, ms preparados y ms dotados
que otros. Veremos a continuacin una exposicin del ideario axiolgico de las principales ideologas polticas, destacando
cmo unas alcanzan su estatus ontolgico a travs del bienestar, adquiriendo otras su sentido con la minoracin poltica y
social del Estado en la consecucin e implementacin del mismo.

Nos proponemos desarrollar las siete ideologas que segn el acuerdo de la mayora de los politlogos tienen plena vigencia
hoy por hoy en uno u otro lugar del mundo 2), as con sus correlatos en materia de bienestar social y sus clsicos defensores.
Haremos un anlisis descriptivo de la axiologa que sustenta cada una de estas siete ideologas polticas (conservadora,
intervencionista, marxista, socialista, feminista, ecologa y antirracista) y las aportaciones que han vertido al campo de la
Poltica Social.

1.1. LA IDEOLOGA CONSERVADORA

El conservadurismo econmico e ideolgico est representa do fundamentalmente por Hayek 3) y Friedman 4). Se caracteriza
por una forma de pensar que se opone a cualquier tipo de cambio y modificacin de aquello que constituye una tradicin; est
por con servar lo que uno se encuentra, lo que ya hay. Sus compromisos estn ante todo con los valores de individualismo y
libertad. La libertad es una condicin necesaria para justificar cualquier comporta miento e incluso los restantes valores
sociales, ya que se le otorga un contenido de ausencia absoluta de coercin individual. Cada cual tiene que actuar sobre la base
de su propio plan de accin, nadie puede ni tiene derecho a forzar a los dems con planes e idea les supuestamente grupales.

El complemento a la libertad es el individualismo. Desde su punto de vista, la sociedad avanza debido a las acciones de
individuos; las sociedades estn compuestas por individuos y los fenmenos sociales tienen fundamentalmente una
explicacin individual. Como el individuo es un ser que se basta a s mismo, no es necesaria la mediacin de otros grupos, ni
tampoco del Estado para trazar su vida y alcanzar sus objetivos. Es justamente de la accin individual de donde procede el
valor de responsabilidad. Su propuesta es que nadie puede llegar a ser realmente responsable de sus actos si se somete a la
coercin del grupo.

En su axiologa, la igualdad queda jerrquicamente por deba jo de la libertad, y no se puede defender libertad e igualdad al
mismo tiempo. La igualdad implica la imposicin de una axiologa, de unos ideales, de un modelo econmico y social a los
dems individuos. Es ms, en las sociedades post-industriales no puede haber acuerdo en cuanto a fines sino en cuanto a
medios; los individuos nos podemos entender en cmo hacer las cosas, pero no tanto en las cosas en s que queremos
 conseguir. En este sentido, la igualdad o la justicia social es incompatible con el orden social y econmico espontneo de
nuestras sociedades.

En lo econmico, apuestan por una economa de mercado, la cual necesita ante todo libertad para su funcionamiento y
eficiencia. En una economa de mercado que imponga las leyes de oferta y demanda sin interferencias estatales es donde mejor
se puede me dir el esfuerzo individual, la competitividad, lo que valen los individuos en s mismos. El liberalismo y la
competitividad complejizan la economa, hacen brotar la riqueza, y moral y econmicamente, castigan al perezoso y premian
el xito. La libre oferta y demanda del mercado es un mecanismo natural de seleccin de los ms aptos; no es cierto que el
liberalismo econmico cree pobreza y explote a los ms pobres, sino que a su tiempo, con esfuerzo y por medio del trabajo, los
pobres podrn tambin beneficiarse de este sistema de produccin econmica.

Defendern por ello que el gobierno de un pas no tiene por qu regular ni las relaciones econmicas ni las sociales. El
mercado y la sociedad tienen intrnsecamente sus propios mecanismos de autorregulacin; la libre oferta y demanda corrige
naturalmente la pobreza, los planes intervencionistas de un gobierno con la intencin de corregir desigualdades no hacen sino
crear ms injusticia social. Si los ejecutivos de los pases intervienen dirn ser a costa de elevar la presin fiscal y ello va en
detrimento del presupuesto particular de cada individuo; al subir impuestos se reduce la libertad de las personas para ejercer
interacciones sociales y econmicas, que a su vez redundar negativamente en la inversin de la empresa privada y en la
creacin de empleo por parte de este sector.

As pues, desde esta perspectiva, la poltica no puede subyugar al orden econmico; la intervencin del gobierno en la
economa no justifica siquiera la realizacin de infraestructuras y servicios pblicos. Si se interviene polticamente afirman
se crean grupos de intereses que vienen a distorsionar la dinmica natural del mercado; la intervencin de la burocracia
estatal limita la soberana de la propia sociedad y la libre competicin de los individuos tanto social como econmicamente. No
cabe duda de que la ideologa conservadora respeta el sistema democrtico, porque es el que mejor salvaguarda la preciada
libertad individual para ejercer el libre mercado; sin embargo, tampoco dudan en afirmar que el sis tema democrtico esconde
cierta dosis de ignorancia de las masas desinformadas al tiempo que genera expectativas que despus resultan imposibles de
cumplir.

Ningn gobierno, sealan, debe utilizar la poltica para generar expectativas inalcanzables en la sociedad con objeto de
cautivar votos; ello significa una clara interferencia en las decisiones y relaciones socioeconmicas de los individuos; un Estado
debe limitar se nicamente a marcar unas reglas de juego y despus dejar jugar libremente. La extralimitacin de los
ejecutivos o del Estado constituye una seria amenaza para la libertad o como llegara a afirmar FRIEDMAN (op. cit ., 4): hay una
mano malvola en la poltica y benvola en la economa, ya que las civilizaciones avanzan, no por la accin de los gobiernos,
sino por la iniciativa que tienen los individuos.

Esa desconfianza y sospecha constante hacia la accin del gobierno, por parte del conservadurismo, se rompe siempre en
beneficio del mercado; en este sentido, si bien el gobierno de un pas debe limitarse a mantener la ley, el orden y la seguridad
funda mentalmente, puede intervenir legtimamente cuando los monopolios impidan un intercambio econmico libre y
voluntario de los individuos. Convierten as al gobierno en un recurso econmico subsidiario, un last resort pero
exclusivamente cuando el mercado es incapaz de salir al paso por s mismo.

Y si el gobierno no est legitimado para planificar el bienes tar, cul es la opinin de los idelogos conservadores a este
respecto? El mercado, la familia 5), el individuo y las organizaciones benficas voluntarias son los enclaves posibilitadores de
bienestar. Para HAYECK ( op. cit ., 3), los gobiernos pueden generar bienestar en tanto no transgredan estos mandamientos: 1)
que la presin fiscal no se reutilice para polticas redistributivas de la renta, y 2) que los gobiernos no lleguen a constituirse
como monopolios del bienestar. Desde un punto de vista econmico conservador, la intervencin del gobierno para
implementar polticas redistributivas impide el ahorro privado; y es justamente con el ahorro privado como las personas
deben, de forma individual, decidir el mejor plan de bienestar actual y futuro. La planificacin bienestarista pblica resta
libertad al individuo y otorga poder a los burcratas y polticos que ganan votos y adeptos; esto hace al Estado del bienestar
ineficiente porque antepone criterios polticos a los estrictamente econmicos en el reparto del bienestar; no es gil en la
innovacin de la Poltica Social, castra el esfuerzo y la responsabilidad individuales, hace dependiente y pasivo al ser humano.

Se posicionan en contra del Estado del bienestar por varias razones; destacamos aqu las ms importantes: un sistema pblico
de bienestar otorga excesivo poder a los burcratas y profesionales, los cuales deciden sobre el bienestar de los dems; con el
Estado del bienestar los gobiernos utilizan a determinados grupos des favorecidos para que les sean polticamente tiles; el
Estado del bienestar hurta el protagonismo a la misma sociedad que no puede vertebrarse a travs de grupos de auto-ayuda y
tejer redes de voluntariado social; y el Estado del bienestar es ineficiente, aumenta excesivamente los mecanismos burocrticos
y desestabiliza el sistema econmico porque se apoya en criterios polticos que no econmicos para distribuir la riqueza.

1.2. LA IDEOLOGA LIBERAL

La ideologa liberal asienta sus pilares en los valores de libertad, individualismo y competitividad privada. KEYNES 6),
BEVERIDGE 7), MARSHALL 8), MACMILLAN 9), GALBRAITH 10) son sus representantes ms genuinos. Su propuesta es que el
gobierno debe intervenir en determinados momentos en la economa, pero a diferencia de la ideo loga socialista, rechazan
polticas igualitaristas. Contrariamente a los conservadores, no creen que el mercado tenga mecanismos intrnsecos de
autorregulacin, pero siguen pensando que el capitalismo es el mejor sistema econmico descubierto hasta la fecha, siempre y
 cuando sea debidamente regulado y controlado por el Estado. Asidos a un pragmatismo exacerbante, piensan que la
combinacin entre empresa pblica y privada en materia econmica y social es un buen hbrido para hacer funcionar la
economa sin perder al mismo tiempo valores humanitarios a favor de los excluidos.

Si tienen que elegir, se decantan antes por la libertad que por la igualdad; Beveridge sola argumentar que el objetivo
prioritario de la consecucin de la meta del pleno empleo era una sociedad libre, y para Harold MACMILLAN (op. cit ., 9), la
eliminacin de la pobreza era condicin indispensable para poder hablar de libertad; por su parte, KEYNES (op. cit ., 6)
defenda el individualismo econmico siempre y cuando posibilitara un incremento de la capacidad de eleccin, la iniciativa
personal y la innovacin.

En resumen, la libertad, la empresa privada, el individualismo deben apoyarse siempre y cuando sirvan a un objetivo
fundamental, a saber: la reduccin de la pobreza y las diferencias sociales. Si bien marxistas y socialistas anteponen el valor de
la igualdad por encima de la libertad, conservadores y liberales apuestan por la libertad como instrumento de multiplicacin
del mercado (conservadores) o como instrumento de reduccin de la pobreza (liberales).

Las desigualdades sociales pueden reconducirse a travs de una redistribucin de la renta que instrumentalice un sistema
impositivo. En este punto discrepan de los conservadores, para quienes cualquier sistema impositivo (tericamente) es un
atentado a la libertad individual. Los intervencionistas (middle way o liberales norteamericanos) argumentan que la existencia
de un sistema impositivo aumentar la distribucin de la renta, la cual aumentar la demanda y sta a su vez generar ms
empleo.

En realidad, la ideologa liberal est actualmente ms interesa da por el consenso que por el conflicto; la funcin de un sistema
eco nmico y social, la funcin del orden social, poltico y econmico consiste en reducir la tensin social. Por eso no
cuestionan el statu quo , ms bien el Estado es un rbitro que modula diferencias entre el capital (que es una fuente de riqueza,
pero que no regulado convenientemente es una fuente de inestabilidad poltica y social), y la pobreza y las injusticias sociales
(que si no llegan a atenuarse por la accin del Estado, amenazan la estabilidad del orden social, poltico y econmico,
establecido). Es preciso democratizar el sistema econmico, dir GALBRAITH 11), lo cual solamente se puede alcanzar mediante
la subordinacin del poder econmico al poder poltico.

El papel que asignan a los ejecutivos, a los gobiernos, no es el de cambiar la sociedad como propone la ideologa socialista, sino
que el gobierno desde su independencia puede ayudar a preservar un tipo de sistema econmico y social determinado.
Beveridge deca que habr pocas en las que el Estado debera controlar los medios de produccin, mientras que en otros
momentos solamente deber preocuparse por controlar la demanda; no es que el Estado pretenda un control absoluto del
mercado, sino que el Estado debe intervenir all donde el mercado se muestra incompetente e ineficaz. El intervencionismo no
es tanto un principio para los liberales como una necesidad pragmtica para que todo funcione; as es cmo se justifica desde
esta ideologa su argumento a favor de la descentralizacin econmica y funcional hacia las administraciones locales.

El gobierno intervendr para conseguir el pleno empleo, para evitar la destruccin de las formas de economa existentes y para
asegurar las condiciones de xito en la iniciativa individual; el Estado tiene la responsabilidad de planificar para conseguir
estas metas sociales; la planificacin no est reida con la democracia.

En este sentido, aceptan el Estado del bienestar porque las familias, los individuos o el mercado por s solos no pueden eliminar
la pobreza. La existencia de pobreza es una evidencia de que el mercado falla, de que no es posible con sus mecanismos de
autorregulacin satisfacer todas las necesidades de todos los seres huma nos; por consiguiente, el Estado tiene la
responsabilidad de llenar las lagunas del mercado, de abolir la pobreza, la ignorancia, la enfermedad ms desde una
perspectiva reactiva que eminentemente promocional. Toda persona debe tener unos mnimos, y si esos mnimos no son
satisfechos por el mercado, el Estado deber proponer un sistema nacional de salud, una poltica de pleno empleo y una
cobertura de prestaciones familiares. El apoyo de las organizaciones voluntarias es esencial desde su punto de vista para
conseguir el objetivo, no de la igualdad sino de la eliminacin de la pobreza.

El mercado no puede por s solo solucionar el bienestar de todos; tambin es peligroso que el Lisiado tenga en sus manos el
monopolio del bienestar. El ideal sigue siendo una combinacin mixta entre intervencin privada, intervencin pblica y
organizaciones sociales, que tenga una actuacin conjunta desde un criterio de mxima descentralizacin.

1.3. LA SOCIALDEMOCRACIA

Aspiran a promocionar y equilibrar los valores de igualdad y libertad. A mitad de camino entre los intervencionistas
norteamericanos y el denominado socialismo real viene a consolidarse en un contexto europeo occidental con el nombre de
socialdemocracia en los ltimos cuarenta aos. Su apoyo a los sistemas de bienestar es absoluto.

Por este orden, la ideologa socialista apuesta por la igualdad, la libertad y la solidaridad. El objetivo es encontrar un mtodo
poltico, social y econmico que nos haga a todos ms iguales sin herir ni restringir las libertades. Ni qu decir tiene que los
partidos socialistas europeos encontraron en el Estado del bienestar un instrumento perfecto para intervenir en la consecucin
de este fin. Igualdad adquiere para el socialismo, definido desde estas coordenadas, un significado semntico que incluye la
participacin ciudadana en las instituciones y los rganos de decisin poltico-social; implica hacer efectiva y real la justicia
social y la igualdad de oportunidades por medio de sistemas pblicos de bienestar como educacin, trabajo, salud, seguridad
social y servicios sociales; significa a su vez encontrar un equilibrio dentro del sistema de produccin econmica capitalista,
que posibilite la eficiencia econmica y la integracin o incorporacin social de los grupos con menos posibilidades de origen.

Desde su perspectiva, el mercado no responde a la necesidad, sino a la demanda, por lo que sus programas polticos
contemplan el intervencionismo estatal para modificar la demanda, dando as respuesta a la necesidad. Es ms, apuestan por
la igualdad no slo desde una perspectiva ideolgica humanitaria y econmica sino sociolgica. Sus argumentos suman a favor
del supuesto de que el in cremento de la igualdad es funcional para mantener la cohesin social y descartar conflictos sociales.
Si por s solo el mercado es generador de desigualdad dirn, el Estado deber posibilitar una fluida movilidad social y una
sociedad menos conservadora en sus vertientes social y econmica, por medio de sistemas pblicos de bienestar que
desactiven la consolidacin y perpetuacin de las lites. Aunque este ltimo argumento es cierto en teora, en la prctica,
cualquier ideologa consolida grupos de poder y de bienestar material.

Para la ideologa socialista existen unos derechos naturales, una justicia natural que es ultrajada cuando persiste la
desigualdad; el listado debe ser el instrumento que garantice el respeto de los derechos necesarios para que todos seamos ms
dignos, ms iguales y podamos desarrollar nuestras potencialidades y capacidades. Y ser fundamentalmente a travs del
sistema educativo donde encuentran los socialdemcratas o laboristas britnicos la posibilidad de equilibrar las desigualdades
personales y sociales que podran perpetuar las injusticias incrementadas al haber nacido azarosa mente en un contexto
adverso. Todos deben tener su oportunidad para estudiar, formarse, trabajar y demostrar su vala; las instituciones sociales y
en mayor medida la educacin pblica financiada por medio de un sistema impositivo fuerte se encargarn de ir limando las
desigualdades.

Las divergencias entre los idelogos socialistas se sitan en el grado deseable de igualdad para una sociedad, traducido en los
siguientes dilemas: deben todos los ciudadanos y ciudadanas tener una mis ma unidad de renta, o lo importante es que todos
tengamos las mismas oportunidades?; debe haber una renta mnima y mxima establecida para todos, o solamente un salario
mnimo que imposibilite el surgimiento de bolsas de pobreza? Desde un contexto europeo occidental de los ltimos 20 aos (a
excepcin de Gran Bretaa), la ideologa socialista solamente ha llegado a implementar estrategias socioeconmicas de rentas
mnimas y de igualdad de oportunidades educativas para conseguir su meta de una sociedad ms justa; la disyuntiva
socialdemcrata europea, sintetizada en el binomio libertad versus democracia, tiene un saldo hasta la fecha en favor de la
primera, puesto que una excesiva regulacin por parte de la segunda a cargo del Estado cercena dirn los cimientos de
libertad que soporta el sistema de produccin capitalista. Por eso, los estudios que Milton ROCKEACH 12) llev a cabo en
distintas universidades norteamericanas otorgaban un ranking muy similar a los valores de igualdad y libertad por parte de la
ideologa socialista; la socialdemocracia europea es un intento de reequilibrar el peso de ambos valores desde una perspectiva
social, poltica y econmica.

Sin embargo, la ideologa socialista no deja de lado otros valores como el altruismo, la solidaridad, la cooperacin, en
detrimento del egosmo, la competitividad y el individualismo. Cuando hablan de autorrealizacin estn, en realidad,
proponiendo que las personas no sean instrumentos ni medios para nada ni nadie, sino que lleguen a constituir fines en s
mismas. Segn Vic GEORGE 13), el altruismo era para Titmuss la verdadera esencia de un sistema de servicios sociales; en
realidad estaba interesado no tanto en cmo las instituciones promocionaban el altruismo, sino en cmo las personas llegaban
a mantener una conducta pro-social.

Altruismo, cooperacin y participacin constituyen la triloga desiderativa de los sistemas de bienestar que actan
mediticamente en la consolidacin y profundizacin de la cultura democrtica. Esta afirmacin no es un recurso de retrica
cientfica, sino que es el ncleo de estudio epistemolgico de los actuales sistemas pblicos de servicios sociales. Los tres
valores se erigen como medidas sociopolticas capaces de transformar una sociedad capitalista, y por consiguiente es
responsabilidad de un gobierno hacerlas suyas a travs de las instituciones.

Un gobierno tiene para esta ideologa un papel amplio, a saber: la promocin del bienestar colectivo y la modificacin de las
injusticias econmicas y sociales que genera la dinmica del mercado privado. Sin lastimar las libertades individuales
(principal bastin axiolgico conservador), el gobierno que ha accedido al poder con un programa socialista habr planificado
una intervencin reglada que, en teora, consiga domear al mercado por medio de la poltica y, en consecuencia, repartir y
desconcentrar el poder econmico y social. Lo pblico deber primar sobre lo privado: se invertir en cooperativas, se
apoyarn las asociaciones y los rganos de participacin, se democratizarn las empresas, se regular el mercado, se crearn
rganos de control de la propiedad privada y se incentivarn las estrategias de economa social. Para la ideologa conservadora
esta accin interventora se juzga artificial, contranatural, restrictiva de la libertad individual y que al fin y al cabo slo
beneficia a un grupo de personas con intereses, a una lite burocrtica, a los funcionarios y a los grupos de votantes
dependientes poltica y econmicamente del partido en el gobierno.

En definitiva, la eleccin de la ideologa socialista es clara: al menos tanto de Estado como de mercado. El Estado no es, como
argumentan el marxismo y el feminismo radical, un instrumento al servicio absoluto del capital y del hombre,
respectivamente, sino que la socialdemocracia instrumentaliza al Estado para el cambio. El cambio de unas cosas en estado
injusto: el egosmo, el mercado meritocrtico, el xito de los que ms tienen y no de aquellos que podran valer y aportar, la
opresin de aquellos que quieren conservar y la pobreza consentida.

La transformacin de esas injusticias vendr, en parte, a travs del apoyo a los sistemas pblicos de bienestar, haciendo
inapreciable la lnea divisoria entre poltica econmica y poltica social. Los servicios sociales no deben obedecer a un
pragmatismo histrico, instigado por el capital y las lites conservadoras en pos de su adaptacin sociopoltica y seguro
resguardo de sus intereses econmicos. En realidad, no tienen que ser un recurso funcional lgicamente reactivo a los procesos
 de industrializacin, democratizacin, tecnologizacin y conflictividad social, sino que (y aunque lo hayan sido en su
momento) pueden constituir un recurso vlido en el siglo XXI para incrementar el crecimiento econmico y sobre todo social a
partir de la inversin en capital humano. Consistira en invertir los trminos: lo econmico es un instrumento de lo humano y
lo social, y no a la inversa. La ideologa comprometida para uno mismo y comprometedora para otros utiliza los recursos
econmicos de los proyectos sociales para formar y transformar. nicamente se requerirn dos cosas; una, ser honesto 14) y
otra, seguir, eso s, siendo ms eficiente que el propio mercado en lo que se refiere a los procesos de incorporacin social y
poltica.

Para GEORGE y WILDING 15), los servicios sociales desde un prisma socialista tendran los siguientes cometidos: 1) compensar a
las personas y grupos por las injusticias sociales del capitalismo y a aquellos que por s mismos no son capaces de acceder al
bienestar; 2) distribuir y redistribuir recursos intergeneracionales; 3) promover la solidaridad; 4) satisfacer las necesidades
sociales inherentes a la misma naturaleza humana; 5) conseguir la integracin social, y 6) ayudar al Estado a aumentar el
control social.

Desde esta perspectiva, el sistema de servicios sociales, al igual que los dems sistemas pblicos de bienestar, se mantiene
dentro de los cnones del universalismo, descartando cualquier principio de subsidiariedad que haga a unos merecedores de
ayuda y a otros no, a travs de una seleccin cuya funcin real es disminuir la de manda por el miedo a la estigmatizacin
social de posibles perceptores. La selectividad institucional previa de los merecedores de los sistemas de proteccin no slo
nos retrotrae 400 aos atrs en la historia de la modernidad de la administracin social pblica, sino que: 1) disminuye el
principio de normalizacin del sistema pblico de servicios sociales, como un recurso ms del que los ciudadanos pueden
disponer sin miedo a ser negativamente discriminados; 2) impone un sistema de proteccin ajeno al latino, acercndose al
subsidiario anglosajn; 3) aumenta la percepcin tanto de los que reciben ayuda como de los ciudadanos en general del papel
de fiscalizadores sociales de los profesionales que trabajan en servicios sociales; 4) la decisin sobre la concesin o no de
prestaciones cae totalmente en manos de los profesionales, cortocircuitndose los rganos-enlace entre el Estado y la sociedad
que estimulan la participacin democrtica, y 5) quedan fuera los programas preventivos, bien porque se les atribuye escasa
rentabilidad y eficacia, o bien porque no se activan programas al respecto desde la administracin local.

1.4. MARXISMO

Como las dems ideologas, tambin el marxismo engendra medios y fines deseables que explican el funcionamiento de una
sociedad y su transformacin, y tambin se recurre al sistema de servicios sociales para alcanzar su sociedad ideal. Se parte de
una concepcin materialista de la historia que es tanto como decir que la superestructura econmica es el sustrato real que
condiciona las dems estructuras polticas y jurdicas, hace surgir de terminadas leyes y normativas e incluso modifica el trato
y las relaciones interpersonales. En otras palabras, es el sistema de produccin lo que en realidad moldea lo social, poltico y
espiritual de la sociedad. Este determinismo econmico implica un constante y continuo conflicto entre clases estructural y
materialmente antagnicas: los ricos y los pobres, la clase capitalista y la trabajadora. Un conflicto cuyo desvanecimiento
acontece aboliendo la propiedad privada de los medios de produccin (que explotan y alienan a la clase trabajadora), es decir,
el sistema capitalista en s mismo.

La ideologa dominante y los valores imperantes en una sociedad siempre estn de acuerdo con el sistema de produccin
capitalista, que tiene un objetivo prioritario, a saber: beneficiar y con solidar el poder y la funcin de una lite. La
emancipacin humana, en palabras del neomarxista MILIBAND 16), solamente deviene cuando ocurre una transformacin
revolucionaria de las estructuras econmicas y sociales que posibilite eliminar la dependencia y la esclavitud de los menos
poderosos y, por consiguiente, desarrollar las potencialidades que cada persona tiene.

Distintamente a la ideologa conservadora, la libertad del marxismo no constituye un valor alcanzable desde acciones
individuales, sino a partir de una accin colectiva; cuando los desclasados sean conscientes de las limitaciones personales y
sociales que encierra el sistema de produccin capitalista emprendern una transformacin que les har libres, iguales,
sentirse realizados y emancipados. El mismo LASKI 17) propona que solamente a travs de la eliminacin de los privilegios
especiales, la eliminacin de la caridad benevolente y la limitacin del condicionamiento que el capital ejerce sobre un Estado
(lo econmico sobre lo poltico), se llegar a hablar estrictamente de libertad humana. Para este autor, la igualdad poltica no
existe, a no ser que exista igualdad econmica; para poder compensarlo es preciso que el poder econmico sirva al poder
poltico.

El comunismo se alcanzar cuando todas y cada una de las personas de la sociedad tengan cubiertas sus necesidades, cuando
todos tengan las mismas oportunidades para conseguir igual salario y estatus y desaparezcan privilegios. Esta ltima
afirmacin ha creado diferencias entre los mismos marxistas, sobre todo para los que opinan que la igualdad de rentas es una
utopa difcilmente alcanzable en las sociedades capitalistas occidentales, donde se ha llegado a un alto grado de emancipacin
poltica e igualitarismo democrtico (sufragio, Estado de derecho, instituciones sociales y polticas representativas,
participacin), pero donde el liberalismo econmico adormece, por medio del bienestar material logrado por una amplia clase
media, la conciencia de clase explotada y la necesidad por parte de sta de transformacin revolucionaria de las estructuras
capitalistas afanadas en acumular, concentrar e internacionalizar recursos y poder.

Entre el marxismo ortodoxo se mantiene que el Estado es un instrumento al servicio del capital y de la clase dominante; entre
los neomarxistas parece que est calando ms la tesis del Estado relativamente autnomo, donde se asumen por un lado los
argumentos originarios de Marx y Engels en el sentido anteriormente mencionado de la utilizacin de la funcin de un Estado
 al servicio del poder y la lite capitalista, pero atribuyndole al mismo funciones y polticas con el objetivo de beneficiar a la
clase trabajadora para acallar conflictos y tendencias radicales dentro de una sociedad capitalista occidental. Este tipo de
Estado fue asumido, conscientes de que a largo plazo beneficia al capital, por la corriente eurocomunista. Y beneficia al capital
porque para los neomarxistas el Estado en las condiciones actuales no llegar a ser nunca totalmente autnomo ni desquitarse
de las ataduras estructurales e ideolgicas del poder econmico. Desde su perspectiva, aquellos que manejan el poder
econmico y dirigen el poder ejecutivo son la misma lite, cuyos intereses les hacen consensuar acuerdos de permanencia y
rentabilidad en las instituciones y el mercado, respectivamente. Por su parte, la clase trabajadora en trminos marxistas est
ms subordinada que nunca al mercado de trabajo y amansada ideolgicamente con programas y prestaciones de servicios
sociales, y cuando esto no crea la suficiente cohesin social con sentida, el Estado fuerza la misma porque tiene el monopolio
de la represin a travs de la violencia.

Para O'CONNOR 18), el Estado capitalista debe cumplir dos funciones al mismo tiempo contrapuestas, a saber: la acumulacin y
la legitimacin. Esta ltima funcin posibilita que el Estado aparezca a los ojos del ciudadano medio como justo y promotor de
la equidad, fundamentalmente a travs del gasto social en programas y servicios de Seguridad Social, Poltica Social y Servicios
Sociales que aseguran el mantenimiento de la paz social 19). Tanto para Offe 20) como para O'CONNOR (op. cit ., 19), el Estado no
puede re nunciar a ninguna de ambas funciones ni puede limitarlas; renunciar a los programas de bienestar implicara
sustraerle al Estado esa caracterstica de justicia intrnseca (en trminos rawlianos) que desprenden sus instituciones; ahora
bien, el incremento imparable de gastos en servicios de bienestar pblicos podra llevar al dficit fiscal del Estado. Por
consiguiente, como dice Offe (op. cit ., 21), la contradiccin estriba en que el capitalismo no puede vivir ni sin ni con el Estado
del bienestar.

De cualquier modo, para los neomarxistas, el Estado del bienestar, a travs de toda la legislacin social, no sirve sino para
amordazar el conflicto de clases; sigue siendo un tipo de Estado que no solamente asegura y representa la propiedad privada,
sino que calcula recompensas sociales y polticas a la clase trabajadora a travs de los sistemas de bienestar,
fundamentalmente de servicios sociales. Adems de preservar el statu quo y el poder establecido, la Poltica Social, los
programas de bienestar y de servicios sociales en materia de salud, educacin, vivienda, etc., serviran a los intereses del
capital porque vendran a incrementar la eficiencia econmica y a asegurar la reproduccin de las relaciones sociales del
capital. Dichos programas y servicios serviran para formar una mano de obra cualificada y sana, lo que ahorrara costes de
produccin al capital. Del mismo modo, en pocas de crisis del capitalismo, los sistemas de bienestar pblicos replanificados e
impulsados por el Estado reactivaran de nuevo el consumo y crearan puestos de trabajo en el sector servicios. Se verificara
as la hiptesis marxista de que el Estado es un fiel servidor del capital, mostrndose intervencionista en tiempos de crisis y
cambiando a independiente en tiempos donde el mercado mantiene su aparente estrategia natural autorregulativa.

La ideologa marxista descarta as un sistema de servicios sociales privado y sometido a los arbitrios y cnones del mercado
como propone la ideologa conservadora; el universalismo y la gratuidad de las prestaciones y servicios, la participacin de
usuarios, asociaciones y profesionales en la toma de decisiones de las polticas locales y la apuesta por programas de
naturaleza preventiva conforman sus ejes ms importantes. El papel de un gobierno consiste en asegurar que todos los
ciudadanos tengan cubiertas una serie de necesidades a travs de estos sistemas.

1.5. FEMINISMO

El feminismo no constituye una teora ideolgica fcilmente sistematizable, porque en l se incluyen diferentes dimensiones
(sociales, polticas, psicolgicas, etc.) desde las que se han ofrecido planteamientos tanto tericos como aplicados. A pesar de
ello, podramos considerar, siguiendo a CASTELLS (1996) 21), que los diversos componentes del feminismo comparten dos
caractersticas comunes: la consideracin del problema de la subordinacin y la opresin de las mujeres como una cuestin de
poder poltico; y la conviccin de que para resolver dicho problema, la teora y la prctica polticas desempean un papel
fundamental. En este sentido, la vertiente poltica del feminismo o lo que se ha dado en llamar teora poltica feminista es
una teora que quiere entender la sociedad con el objeto de desafiarla y cambiarla; su objetivo no es el conocimiento abstracto
sino el conocimiento susceptible de ser utiliza do como gua y de informar la prctica poltica feminista (BRYSON, 1992, p. 1;
citado por Castells, op. cit ., 22). Nos centraremos en este momento en las consideraciones que, desde la teora poltica
feminista, se han realizado en torno a los sistemas polticos de bienestar 22).

La teora poltica feminista sobre el Estado del bienestar se asienta en tres premisas bsicas: 1) El Estado del bienestar debe ir
dirigido, fundamentalmente, a la solucin de los problemas que padecen las mujeres. 2) Para comprender el Estado del
bienestar es preciso partir de un anlisis central y no marginal del papel de la mujer; solamente una correcta comprensin del
papel de la posicin de la mujer en la sociedad actual puede revelar el verdadero significado del moderno bienestar; con otras
palabras: lo que el feminismo hace no es ensalzar la funcin de la mujer, sino aclarar la verdadera naturaleza del Estado del
bienestar, y 3) La subordinacin de la mujer en la sociedad actual es un problema sistmico y estructural, sien do realmente
difcil cambiar dichas estructuras.

Desde la perspectiva feminista se requiere, pues, a la hora de establecer el papel del Estado del bienestar en la sociedad actual,
un anlisis profundo de la situacin de la mujer y de las razones de por qu sta ostenta una posicin desigual respecto al
hombre en la sociedad, as como de las estrategias para poder cambiar dicha situacin. El feminismo no ha ofrecido, sin
embargo, un nico marco de anlisis e interpretacin de estas cuestiones y, por ello, en funcin de las asunciones filosfico-
polticas subyacentes, se pueden distinguir distintos tipos de feminismo o enfoques distintos de la teora poltica feminista.
El feminismo liberal aduce, como causa principal de la subordinacin de las mujeres, la injusta discriminacin a que estn
sometidas, que las priva de su derecho a la autorrealizacin y a la bsqueda del propio inters derechos que s disfrutan los
hombres. Por consiguiente, las propuestas polticas, dirigidas a cambiar la situacin de subordinacin, consisten en lograr la
igualdad de oportunidades con los hombres, en el plano fundamentalmente de educacin, trabajo y poder por ejemplo, en un
primer momento, esta corriente luch por las restricciones y discriminaciones de la mujer en materia de pensiones, trabajo,
salarios, disfrute de hipotecas, etc.. Otros tipos de feminismo han criticado al feminismo liberal por juzgarlo excesivamente
poco beligerante por la causa de la mujer. As, el feminismo socialista vendr a decir que si el Estado es capitalista y no es
cuestionado, nada cambiar, porque la estructura capitalista est ntegramente determinada por el hombre. No esperemos que
el Estado se preocupe de la mujer dirn, si no se cuestiona el Estado liberal mismo. El statu quo favorece las posiciones
masculinas porque no lo cuestiona nadie y preserva las cosas tal y como estn. Del mismo modo, las feministas socialistas
tambin aducen que las feministas liberales concentran sus intereses en la igualdad de derechos de las mujeres en la esfera
pblica y poco ms. Por el contrario, si de la situacin personal en la que se encuentra la mujer no se hace una cuestin
poltica, sta nunca saldr de la situacin de subordinacin y opresin que ejerce el hombre sobre ella.

En definitiva, para las feministas liberales la respuesta a la desigualdad de las mujeres termina cuando se da una igualdad de
oportunidades respecto a los hombres. En contra se sita el argumento defendido por el feminismo socialista de que las
mujeres no pueden competir en igualdad de oportunidades con los hombres porque la divisin del trabajo actual relega a la
mujer a tareas domsticas y de cuidado a personas dependientes. Al feminismo liberal tambin se le critica el hecho de que
beneficia solamente a un grupo de mujeres con las siguientes caractersticas: blancas, de clase media y elevado grado de
educacin; es, por consiguiente, una estrategia vlida para las mujeres de clase media, pero no para las ms pobres.

Junto a los feminismos liberal y socialista, de larga tradicin histrica, se ha desarrollado ms recientemente a raz del
movimiento de liberacin de las mujeres de los aos sesenta una teora feminista radical que parte de tres premisas sobre la
condicin humana: 1) la biologa reproductiva humana tiene una gran relevancia poltica, 2) la biologa femenina es bsica
para la divisin sexual del trabajo en la que arraiga la subordinacin de las mujeres, y 3) la cultura y la socializacin
determinan el papel de los sexos en funcin de su biologa reproductiva. En definitiva, las feministas radicales consideran que
la opresin de la mujer tiene en la base la misma biologa masculina y femenina; por tanto, esta opresin no puede erradicarse
reformando las leyes y haciendo que hombres y mujeres compartan por igual las responsabilidades que antes se adscriban en
funcin del sexo como postula el feminismo liberal ni compartiendo en igualdad las instituciones polticas y econmicas
como dice el feminismo socialista, sino mediante una reconstruccin radical de la sexualidad lo cual implica, entre otras
cosas, la existencia de servicios separados para hombre y mujeres.

Se hace evidente, tras esta breve descripcin de los principales tipos de feminismo, que las propuestas ofrecidas, desde cada
uno de ellos, a nivel de polticas de bienestar, pueden ser bastante diferentes. La diferencia fundamental radica en la
interpretacin que los distintos tipos de feminismo hacen del Estado del bienestar. El feminismo radical dir que el Estado del
bienestar preserva un modelo de relaciones entre gneros que asegura el dominio del hombre para las feministas radicales el
contexto social y econmico no es tan importante como el anlisis de las relaciones antagnicas hombre-mujer, mientras que
el feminismo liberal concibe el Estado del bienestar como una forma de organizar las relaciones sociales y econmicas en aras
de reducir las desigualdades en torno a la mujer y contribuir as al desarrollo de una actitud social ms positiva hacia ellas; as
pues, para el feminismo liberal, el Estado del bienestar ofrece la posibilidad de ampliar los derechos sociales y econmicos de
las mujeres. Entre ambos extremos se situara el feminismo socialista, que concibe al Estado del bienestar como un sistema
social que debe estar en contra del sistema capitalista que explota a la mujer al hacer depender su trabajo del hombre a travs
del matrimonio: si la mujer dirn de pende de la familia y de un hombre que trabaja, el capital se est ahorrando costes de
produccin y mantenimiento de la mano de obra.

Respecto a las propuestas concretas en polticas de bienestar social, las distintas perspectivas feministas coinciden en sealar
que el Estado del bienestar raramente ha priorizado el bienestar de la mujer; ha estado histricamente ms interesado en la
desigualdad de clases y menos en las desigualdades que afectan a las relaciones entre gneros. Pero lo cierto es que el Estado
del bienestar se ha implicado ms o menos en polticas de proteccin a la mujer y en sus desigualdades y derechos con respecto
a los hombres, en funcin de las polticas y los programas adoptados en cada pas europeo: en Dinamarca, por ejemplo, el
Estado ha facilitado la integracin de la mujer en la esfera pblica, mientras que en Inglaterra la Poltica Social ha tendido a la
proteccin de la mujer pero mantenindola en su papel de ama de casa.

La familia constituye el caballo de batalla de las teoras polticas feministas. De hecho dir la ideologa feminista, el apoyo a
la familia supone inevitablemente respaldar un tipo concreto y pre dominante de familia, mientras que otras formas
minoritarias de convivencia quedan al margen. Desde el feminismo tambin aflora la siguiente pregunta: la intencin de un
Estado es proteger a la familia o apoyar las responsabilidades familiares para que as el Estado decaiga en las
responsabilidades que verdaderamente debe ejercer? Del mismo modo, critican el hecho de que aunque las polticas de
bienestar hacia las mujeres mejoren su independencia y posicin en el mercado de trabajo, poco o nada estn haciendo acerca
del cambio de actitudes de los hombres en la esfera domstica, con lo cual la mujer se ocupa del trabajo domstico y de su
propia profesin.

En definitiva, desde la teora feminista, si bien se acepta que el Estado del bienestar revela enormes beneficios para la mujer,
sigue reforzando modelos de dependencia y roles de un gnero particular. El Estado del bienestar, a travs de su poltica social,
refuerza los roles de la familia tradicional y los roles asumidos por los gneros. El Estado del bienestar dirn ha fracasado a
la hora de satisfacer las necesidades particulares de las mujeres. La feminizacin de la pobreza pone en evidencia este fallo
 de los Estados del bienestar 23).

Ante esta situacin, cmo deberan ser las polticas de bienestar idealizadas desde la teora feminista? Postulando principios
comunes a cualquier perspectiva poltica concreta podramos describir, siguiendo a GEORGE y WILDING (op. cit ., 14), siete
criterios importantes para la ideologa feminista: 1) Las polticas sociales deben ofrecer tanto a hombres como a mujeres la
posibilidad real de escoger entre trabajo domstico y trabajo pagado. 2) Deben institucionalizar principios bsicos de igualdad
de oportunidades, desterrando la discriminacin sobre la base del gnero. 3) Deben ser polticas universalistas para todas las
mujeres, no que beneficien solamente a las mujeres trabajadoras, de clase media, blancas y con nivel educativo alto. 4) Deben
ser, asimismo, polticas diferencialistas, que partan del reconocimiento y aceptacin de las diferencias de la mujer respecto al
hombre. 5) Deben reconocerle a la mujer la ciudadana plena en el sentido de que la consideren como ciudadana y no como
recurso para el cuidado de nios y personas de pendientes, como apoyo al hombre y al mercado laboral. 6) El trabajo no
pagado en el hogar debe ser considerado de igual importancia al trabajo pagado en la esfera pblica. 7) La poltica social no
debe estar subordinada a la poltica econmica.

A pesar de estos principios genricos observamos que, dentro del feminismo, hay distintas corrientes acerca del papel del
Estado; algunas apuntan que el Estado es, intencionadamente, machista y capitalista; otras no lo cuestionan sino que lo
perciben como necesario y central para que las mujeres consigan sus objetivos. Nadie duda de que el feminismo ha forzado
que el Estado haga lo posible para conseguir la igualdad de oportunidades de las mujeres y desenmascarar la estructura
patriarcal del Estado. En este sentido, es necesario reconocer que el Estado es un punto de partida y un instrumento para que el
feminismo consiga sus objetivos. El planteamiento de feminismo radical, al asumir un reduccionismo biolgico, solamente
describe y explica la realidad, pero deja de ofrecer posibilidades prcticas ms all de los menciona dos servicios separados
para ambos sexo. El feminismo radical, adems, asume un falso universalismo en su argumentacin acerca de las relaciones
entre el hombre y la mujer, dndose por sentado que dichas relaciones estn siempre vertebradas por el conflicto.

Tampoco la igualdad de oportunidades es suficiente. A menos que las responsabilidades domsticas se repartan entre hombres
y mujeres o entre mujeres y Estado, la mujer no podr tener la suficiente independencia ni tiempo como para acceder a cargos
en la esfera pblica y a los beneficios de la Seguridad Social. Para con seguir una sociedad igual entre hombres y mujeres es
preciso re-definir y reconocer muchos aspectos de la actividad humana. Hasta que no exista una preocupacin por parte de los
hombres hacia el trabajo domstico, de igual forma que las mujeres se han preocupado del trabajo no domstico, no se
conseguir una sociedad igual. El trabajo remunerado es crucial en la vida de la mujer dentro de las economas industriales
modernas. A travs del trabajo es posible la integracin y consecucin de los principales derechos. En muchos casos, el Estado
del bienestar de algunos pases, como el nuestro, ha fallado en este objetivo. Para conseguirlo es preciso que exista: 1) una
expansin de aquellos servicios dedicados al cuidado de nios y mayores por parte del Estado, y 2) que exista una paternidad
igualitaria, donde el hombre dedique ms tiempo al trabajo domstico.

1.6. ECOLOGISMO

El inters y la preocupacin por el ambiente tienen una larga historia, alcanzando su punto lgido en el perodo de la
revolucin industrial, momento a partir del cual surgen numerosos escritos polticos y filosficos que alertan contra la
destruccin del ambiente, la ciega explotacin de los recursos naturales y las altas tasas de crecimiento poblacional. Las
soluciones propuestas van desde el control poblacional malthusiano a la revolucin marxista y las formas de liberalismo o
anarquismo de organizaciones sociopolticas ta les como las descritas por Fourier, Proudhom o Kropotkin. Los orgenes del
ecologismo contemporneo son, pues, mltiples; pero la dcada de los setenta, y concretamente el ao 72, es sealado por
algunos autores (GEORGE y WILDING, op. cit., 14) como momento clave para el ecologismo como ideologa especfica. En este
ao se publican tres libros de expertos internacionalmente reconocidos que cuantifican la gravedad de los problemas
ambientales e insisten en la necesidad de considerarlos desde una perspectiva global y estructural: el informe del Club de
Roma, el informe de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Ambiente Humano, y un nmero especial de la revista The
Ecologist .

El ecologismo tiene dos vertientes contrapuestas: el ecologismo lighty el ecologismo radical. El primero es aceptado por
cualquier gobierno, por las industrias y el mundo de los negocios, incluso por cualquier ciudadano/a. Plantea que es necesario
seguir manteniendo el crecimiento econmico y el consumo, si bien ste debe alcanzarse respetando en lo posible el medio
ambiente. Por su parte, el ecologismo radical rechaza este principio, considerando que incrementar el crecimiento econmico y
respetar el medio ambiente son dos fines incompatibles, son mutuamente excluyentes; es ms, alerta que el consumo acabar
por destruir el medio ambiente y slo unas tasas modestas de crecimiento econmico son compatibles con la salvaguarda del
medio. A su vez, el ecologismo radical se subdivide en dos vertientes: a una se la suele denominar ecologismo total, que
considera a animales, plantas y cualquier otro ser de la naturaleza tan valioso como la persona humana, re chazando valores
antropocntricos y defendiendo la naturaleza hasta de forma violenta contra agresiones externas si es preciso. La otra
vertiente se denomina ecologa social, que encabezada por BOOKCHIN 24), introduce aspectos sociales que afectan al medio
ambiente, proponiendo una forma de organizacin de las sociedades en pos de la consecucin de los objetivos ecologistas. Aqu
el valor de igualdad, de participacin social, de una sociedad poco jerarquizada, y con unos niveles bajos de consumo
adquieren un sentido prioritario. La perspectiva de la ecologa social no culpabiliza tanto a los humanos de la polucin, sino
que atribuye crticamente a las instituciones y al mundo de los negocios la situacin actual de polucin del planeta.

La concepcin ecologista radical sobre el Bienestar Social y los Servicios Sociales parte de una serie de crticas bsicas a la
naturaleza de las sociedades industriales avanzadas y a su estructura de provisin de bienestar. As, se plantea que estas
sociedades estn basadas en la creencia fundamental de que un crecimiento econmico cada vez mayor y el consumismo son
tanto posibles como desea bles; por su parte, el ecologismo va a postular que hay que poner lmites a este crecimiento,
enfatizando la incapacidad de la tierra para absorber el dao originado por la constante explotacin industrial. En relacin con
lo anterior se sita la objecin ecologista al uso de formas altamente complejas de tecnologa, considerando que son caras,
destructivas del ambiente e inapropiadas para generar empleo. Otra crtica a las sociedades industriales se refiere a su carcter
codicioso y altamente individualista, que da lugar a un consumismo competitivo con obvios efectos sobre los recursos
materiales limitados y que provoca la explotacin de unas sociedades a manos de otras. Una cuarta objecin fundamental del
ecologismo a las sociedades industriales es que la perspectiva global de stas es bsicamente antropocntrica, situando al
mundo no humano (animal y vegetal) a expensas del beneficio e inters de la especie humana.

La crtica ecologista a la sociedad industrial contiene inevitablemente una serie de crticas a los actuales servicios de bienes tar
que podramos resumir en cuatro puntos: a) los servicios de bienestar de estas sociedades se plantean para hacer frente a los
sntomas ms que a las causas de los problemas sociales, b) su ponen un gasto pblico desmesurado y excesivo, c) implican
niveles altos de tecnologa asociados a un despilfarro de los recursos y a la destruccin ambiental, y d) se basan en grandes
unidades de organizacin que dificultan la independencia y la participacin.

A partir de estas consideraciones generales que acabamos de sealar, el ecologismo desarrolla su propia concepcin acerca de
una sociedad ideal y de su correspondiente estructura de bienestar. Puesto que es este segundo nivel de anlisis el que interesa
resaltar en este libro, presentaremos de forma resumida lo que consideramos es una descripcin bsica de la sociedad
ecolgica ideal, para despus desarrollar ms ampliamente su concepcin de los servicios de bienestar social.

La sociedad ideal ecologista es ecocntrica o biocntrica, en el sentido de que parte de la premisa de que los seres humanos son
slo una de las muchas especies del planeta, debiendo existir igualdad de trato e interdependencia entre las distintas especies
en beneficio de todas. Por otro lado, una sociedad guiada por la tica del biocentrismo estar organizada biorregionalmente, de
forma que sern las caractersticas fsicas de la tierra las que determinen los lmites de las comunidades, ms que los actuales
Estados-naciones con sus subdivisiones administrativas. El bio-rregionalismo enfatiza la descentralizacin, las comunidades
locales y los centros residenciales pequeos, dando lugar a sociedades que sern en gran medida autnomas, autosuficientes y,
sobre todo, participativas. Se parte de una conceptualizacin del trabajo amplia en la que no solamente tiene cabida el empleo
pagado se valora el trabajo no pagado de la mujer 25) en el hogar y, en general, todos los tipos de trabajo del sector informal),
sino que se prefiere el trabajo que implica un esfuerzo intensivo ms que el trabajo automatizado, se enfatiza la participacin
de los trabajadores, la igualdad salarial y se aboga por la tecnologa intermedia. Como los propios ecologistas reconocen, todo
lo anterior no se podr lograr si no se tiene en cuenta otro importante factor, que es el de la explosin de la poblacin: el actual
tamao de la poblacin mundial y las actuales tasas de crecimiento poblacional son incompatibles con la conservacin del
medio ambiente. Los ecologistas proponen polticas antinatalistas y de control poblacional tanto a escala nacional como
internacional, que, por otra parte, deben ser consideradas conjuntamente con sus propuestas de redistribucin de recursos
entre pases ricos y pobres. Estas polticas son congruentes con la idea ecologista de una sociedad basada en el desarrollo
sostenible que se define como aquel que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las
generaciones futuras para satisfacer las suyas (Brundtland, 1987, p. 43) 26). En definitiva, el ecologismo idealiza una sociedad
ecolgica, participativa, igualitaria, y sostenible 27).

Por lo que respecta a la visin ecologista de la poltica y el bienestar social, sealaremos, en primer lugar, dos ideas bsicas y
generales que subyacen a sus polticas. Por un lado, los ecologistas han aadido, a los tradicionales criterios de bienestar
econmicos (riqueza del producto nacional bruto) y sociales (salud, educacin, desempleo, pobreza, etc.), los criterios
ambientales (deforestacin, destruccin de la capa de ozono, calentamiento global de la atmsfera, agotamiento de los
recursos, etc.), al tiempo que han insistido en que estos criterios ambientales son, al menos, de igual importancia que los otros
dos comnmente ms utilizados (JACOBS, 1991) 28). Por otro lado, la hostilidad ecologista frente al constante crecimiento
econmico y la administracin centralizada conduce a una poltica social localmente administrada, una reduccin del gasto
pblico y una mayor autonoma y participacin de los ciudadanos (FERRIS, 1991) 29) Veamos ya cmo estas ideas generales se
plasman en propuestas concretas de servicios sociales.

En cuanto a las prestaciones de la Seguridad Social, el ecologismo propone un esquema de garanta de ingresos mnimos que
asegure el derecho de todas las personas a recibir unos beneficios. Este sistema ha sido tambin defendido desde otras
propuestas ideolgicas (por ejemplo, socialistas); el aspecto novedoso de la propuesta ecologista es que la prestacin no puede
recaer en terceras personas, por ejemplo, el subsidio no ser adquirido por los hijos (lo cual es coherente con la poltica de
control poblacional defendida por los ecologistas). Este sistema ser financiado y ad ministrado localmente, en lnea con los
principios del biorregionalismo sealados anteriormente.

El principio de biorregionalismo se aplica tambin al campo de la educacin, la cual debe ser gestionada localmente,
fomentando la mxima participacin tanto de padres como de alumnos, y debe ser un medio fundamental para transmitir
valores ecologistas que reemplacen a los dominantes del industrialismo. Se pretende abolir la educacin privada pero se
enfatizan las responsabilidades familiares apoyando a los padres que deseen educar a sus hijos en el hogar (The Green
PARTY, 1992) 30).

La premisa de la que parten las propuestas ecologistas sobre poltica de salud es que la enfermedad y la discapacidad en las so
ciedades industriales avanzadas son el resultado, en gran medida, de la propia naturaleza y prcticas del industrialismo;
prcticas que, por otra parte, repercuten de forma ms aguda en los sectores ms desfavorecidos de la poblacin. En
 consecuencia, la poltica de salud ecologista propone enfatizar la prevencin en general y el establecimiento de medidas
especficas para los pobres: mejoras en vivienda y dieta, lucha contra la contaminacin ambiental, salud e higiene en el trabajo,
etc. Por lo que respecta a la prestacin de servicios mdicos, se considera que stos deben ampliarse para incluir formas no
tradicionales de medicina, se enfatizan los factores humanos en la asistencia sanitaria y se propone, para ello, la sustitucin de
los grandes y tecnolgicos hospitales por unidades ms pequeas que fomenten la participacin de los usuarios y creen una
atmsfera igualitaria y de confianza que rompa la actual relacin de dominancia por parte de los profesionales de la salud.

Los problemas sociales (delincuencia, abuso infantil, drogadiccin, etc.) van a ser considerados, al igual que la enfermedad y la
discapacidad, como resultado de la propia naturaleza de las sociedades industriales y capitalistas. Son, pues, inherentes, y
estn generados por la propia estructura del sistema, y nicamente cambiando el sistema podrn ser solucionados. En
consecuencia, pocas son las propuestas ecologistas sobre Servicios Sociales personales. Se enfatiza, en esta lnea, la atencin
comunitaria con un apoyo total del gobierno a los profesionales; la atencin residencial, si se requiere, deber ofrecerse a
travs de pequeas instituciones integradas en la comunidad que deben ser gobernadas de forma cooperativa y participativa.

Finalmente, y por lo que respecta a la poltica sobre vivienda, sta debe ser considerada dentro del contexto ms amplio de la
planificacin urbana y rural. Hay un acuerdo general en que las grandes ciudades son indeseables tanto por razones sociales
como econmicas y ecolgicas. Se aboga por las pequeas comunidades en contacto directo con la naturaleza y con un carcter
protector y conservador de los recursos naturales. Ello no implica, por otra parte, defender ciudades espacialmente extensas y
de baja densidad; por el contrario, se defiende la concentracin poblacional en pequeas comunidades, puesto que esto
permite un uso ms eficiente de la energa y una mejor planificacin de determinados servicios como el transporte pblico. Los
ecologistas aceptan que es necesario que existan todas las formas posibles de posesin de vivienda; aunque ellos prefieren el
tipo cooperativo. En cualquier caso, siempre se tiene que dar prioridad a la garanta de un nivel adecuado de vivienda para
todas las personas, como derecho social bsico.

En definitiva, el ecologismo otorga un importante papel a la poltica social, la cual deber ser financiada y administrada segn
los principios generales de igualitarismo, satisfaccin de necesidades bsicas para todos, independencia comunitaria e
individual, participacin pblica, mantenimiento y respeto por el ambiente (GEORGE y WILDING, op. cit ., 14).

1.7. ANTIRRACISMO

Hay dos hechos evidentes en las actuales sociedades multitnicas: por un lado, que el racismo, los prejuicios tnicos y la
discriminacin 31) parecen ser caractersticas endmicas; y, por otro, que existen importantes diferencias a mltiples niveles
(educacin, salud, trabajo, vivienda, etc.) entre los grupos inmigrantes y el resto de la poblacin. Lo que ya no es tan evidente,
ni existe consenso al respecto, es la explicacin y, sobre todo, la solucin, que se da a estos hechos.

El trmino antirracismo englobara aquellas perspectivas tericas que han idealizado una sociedad multitnica armoniosa a
partir de explicaciones y soluciones estructurales a las diferencias entre razas-etnias, superando los planteamientos que
aducan inferioridades (generalmente biolgicas) de determinados grupos raciales. En general, podemos considerar, siguiendo
a GEORGE y PAGE (1995) 32), que estas explicaciones estructurales han adoptado un enfoque, bien marxista, bien weberiano.

Las explicaciones marxistas enfatizan el significado del Estado capitalista como aparato ideolgico y represivo que perpeta el
racismo, el prejuicio y la discriminacin en la sociedad. La subordinacin racial se explica y justifica institucionalmente y se
relaciona con un Estado que existe con el nico propsito de apoyar al capitalismo. El racismo se conceptualiza como una
ideologa que, no solamente excluye a determinadas personas de los servicios de bienestar, sino que se asegura de que el
Estado concentre la violencia institucional en contra de esos grupos. As pues, desde esta perspectiva marxista, se considera
que la discriminacin emana de las prcticas que excluyen a determinados grupos de personas del acceso a las fuentes de
poder (sean militares, religiosas, polticas, etc.) 33).

En cuanto a polticas de bienestar, el anlisis marxista antirracista enfatiza la necesidad de identificar los grupos que sufren
discriminacin institucional y hacia los que deben ir dirigidos los recursos. Los servicios de bienestar deben tener, por tanto,
como objetivo, la eliminacin de la subordinacin racial institucional mente estructurada. Se considera que el papel del Estado
del bienestar es ayudar a los grupos excluidos a hacer frente a las inevitables dificultades que experimentan para poder
acceder a los servicios de bienestar y poder as promocionarse y progresar (DENNEY, 1992) 34). La cuestin central del anlisis
marxista es, sin embargo, que esto no puede lograrse a menos que desaparezca el actual sistema capitalista promotor de dicho
racismo institucional. Desde la perspectiva marxista, las relaciones tnicas, armoniosas e igualitarias slo son posibles en una
sociedad socialista.

Por su parte, las explicaciones weberianas van a enfatizar la estrecha relacin que existe entre raza y clase definida sta en
trminos weberianos. El anlisis weberiano sobre el racismo parte de las relaciones entre la clase y el acceso diferencial a los
recursos (educativos, de trabajo, vivienda, etc.), considerando las ideas racistas como racionalizaciones y justificaciones para la
explotacin de clase. Por tanto, esta perspectiva se centra ms en las relaciones entre grupos (clases) que en los factores
institucionales enfatizados desde la perspectiva marxista. En este sentido, las relaciones raciales se definen, desde el anlisis
weberiano, como aquellas que implican desequilibrio y explotacin, y se considera que este desequilibrio es el resultado de la
ideologa ms que de las estructuras. Se enfatiza as la funcionalidad de determinadas ideologas sobre diferencias raciales, en
el sentido de que stas funcionan como sistemas de justificacin o de legitimizacin de desigualdades en torno a supuestas
razas. Desde el anlisis weberiano se llega incluso a rechazar la categora de raza como una taxonoma real, denunciando su
 utilizacin popular y no cientfica con el objetivo de justificar y legitimar la exclusin y la subordinacin 35).

Por lo que respecta al bienestar, la perspectiva weberiana vincula la eliminacin de las diferencias raciales con la lucha contra
la desigualdad entre clases, planteando a diferencia del enfoque marxista que la abolicin del prejuicio y la discriminacin
es posible dentro de la sociedad capitalista, siempre y cuando se reste importancia al concepto de etnicidad y se enfatice ms el
de clase.

Con todo, la ideologa antirracista, sea marxista o weberiana, tiende hacia un anlisis terico de las formas dominantes del dis
curso, por lo que su relevancia directa para los servicios de bienestar es ms general que especfica; es difcil encontrar
propuestas con cretas de polticas de bienestar. Quiz porque, como cualquier otra ideologa radical, el antirracismo se
enfrenta a innumerables obstculos para lograr sus objetivos. Sin embargo, la historia muestra que las utopas de hoy pueden
ser las realidades del maana y, en este sentido, desde campos cientficos y profesionales vincula dos con la realidad social se
han realizado esfuerzos no slo para evidenciar y remediar las muchas injusticias que se cometen con tra los grupos tnicos en
la sociedad, sino tambin para demostrar que es posible crear una sociedad multirracial sobre las bases de unas relaciones
tnicas igualitarias.

Cabe sealar aqu una reciente revisin crtica de los programas de educacin multirracial llevados a cabo desde el Trabajo
Social, en la que las autoras (MACEY y MOXON, 1996) 36) evidencian el carcter tradicionalmente opresivo de ste, puesto que,
en general, parte de una definicin inclusiva del concepto de raza, ocultando bajo una misma categora (por ejemplo, binomio
blanco-negro) la realidad social especfica de minoras heterogneas. Las autoras defienden un Trabajo Social antiopresivo que
reconozca mltiples formas de opresin y que no olvide la existencia de otros aspectos que configuran a la persona y que, en
ocasiones, son ms relevantes que el color de la piel.

Por nuestra parte, consideramos que si se asume la doble realidad (lo biolgico y lo cultural) del sistema raza-etnia se
evidenciar que la ideologa antirracista slo puede lograr su objetivo a travs de programas de interculturalidad 37) y no slo
multiculturales, en los que se analice la multidimensionalidad (cultural, social, lingstica, econmica, poltica y jurdica) de los
diferentes grupos tnicos.

NOTAS AL PIE DE PGINA

Algunas ideas de este texto estn recogidas en ALEMN, C. y GARCS, J. (coords.): Poltica Social McGraw-Hill Intcramericana, Madrid.

Aunque tanto BUTLER (1987) como Palmore (1990) y ltimamente WILLIAMS, A. y GILES, H. (1998), en su captulo Communication Ageism, ya han puesto de
manifiesto la emergencia de una nueva forma de pensar y actuar contra las personas mayores en las sociedades occidentales. Consltese el libro de Hccht, M. (ed.)
(1948): Contmunicating preju-dice , Sage Publications, Londres.

Algunas de las obras en las que expresa sus ideas son: HAYEK, F. A. (1960): The Constitution o/Liberty , Routledge & Keg7an Paul, Londres; The Fatal Conceit: the etrors
ofso-cialism, Routledge, Londres.

FRIEDMAN. M. (1962): Capitalista and Freedom, University of Chicago Press , Chicago. 111; FRIEDMAN, M. y FRIEDMAN, R. (1980): Free and Choose, Secker and Warburg ,
Londres.

Algunos autores, como es el caso de NEIL GILBERT, al que haremos alusin ms adelante, han realizado anlisis comparativos entre las caractersticas del modelo de
Estado del bienestar y el Enabling State, que podramos apuradamente traducir como Estado capacitador o Estado posibilitador; (vase el libro Welfare Justice de
NEIL GILBERT publicado en Yate University Press en 1995). Hablaremos de esto ms adelante. Del mismo modo viene bien citar aqu tambin la famosa frase que la
lider conservadora Margarel Thatcher sola espolear en sus discursos polticos: there is not such thing as society, there are only individuis and families. Consltese
la obra de Jordn, B. (1996): A heoryof povertyand social exclusin, Polity Press, Reino Unido (p. 115).

KEYNES demostr, a travs de sus trabajos, que el capitalismo del mercado poda salvarse gestionando la demanda y creando una economa mixta. KEYNES, J. M.
(1931): Essays in Persuasion , Macmillan, Londres.
7

BEVERIDGE, W. (1942): Social Insurance and the Allied Services , HMSO, Londres.

T. H. MARSHALL interpretaba el Estado del bienestar como la culminacin en el proceso de evolucin de los derechos del ciudadano; MARSHALL, T. H. (1981): Social
Policy in the Twentieth Century, Hutchinson , Londres.

MACMILLAN, H. (1938): The Middle Way , Macmillan, Londres.

10

GALBRAITH plantea la tesis de que en la cultura de la satisfaccin propia de las sociedades avanzadas, los ricos pierden el inters por la compasin, y por consiguiente,
su inters por el destino y los riesgos futuros de los pobres.

11

GALBRAITH, J. K. (1975): Economics and the Public Purpose, Penguin, Harmondsworth , primera publicacin en 1973.

12

Consltese el trabajo de GARCS FERRER, J. (1988): Valores humanos: principales concepciones tericas , ed. au Llibres, Valencia.

13

GEORGE, V. y WILDING, P. (1994): Welfare and Ideology, Harvester , Londres.

14

Nos vale aqu la nocin de honestidad que propone Agnes Heller, la filsofa y sociloga hngara en su recomendable libro publicado en 1990 por la Editorial Crtica de
Barcelona, Ms all de la justicia, a saber: la persona honrada es buena porque aparte de mostrar bondad, de ser generosa, elige sufrir una injusticia antes que
cometerla.

15

GEORGE, V. y WILDING, P. (1985): Ideology and social welfare , Routledge & Kegan Paul, Londres.

16

MILIBAND, R. (1977): Marxism and Politics , Oxford University Press, Londres.

17

LASKI, H. (1934): The State in Theoryand Practice , Alien and Unwin, Londres.

18

O'CONNOR, J. (1973): The Fiscal Crisis of the State , St. Martin's Press, Nueva York.

19

Vase al respecto el trabajo de Linda Cook (1993) titulado The Soviet Social Con-tracl and Why it failed publicado en Harvard University Press, que pone a prueba la
teora del contrato social en la sociedad sovitica durante la era Brezhnev, interpretada como un intercambio entre el rgimen y la sociedad, donde cada parte se
comprometa tcitamente a liberar bienes materiales y polticos respectivamente de forma recproca. Consltese tambin el libro de CAREES, J., RODENAS, F, SNCHEZ,
S. y VERDEGUER, I. (1998): Poltica Social. Exclusi i Pobresa a Rusia , ed. Afers, Valencia.
20

OFFE, C. (1982): Some contradictions of the modern welfare stale, Politics and Society , vol. 2, n. 4, pp. 7-17.

21

CASTELLS, C. (1996) (comp.): Perspectivas feministas en teora poltica , Paids. Barcelona

22

CASTELLS. C. (op. cit.) compila en su libro recientes e interesantes aportaciones desde el feminismo a la teora poltica que abordan diversos contenidos temticos y
diversas perspectivas filosfico-polticas, presentando as un panorama amplio de teoras polticas feministas. Lase tambin el excelente libro de Mara Jess
Izquierdo titulado El malestar en la desigualdad, publicado por Ctedra en 1998, del cual me he permitido ex traer el siguiente texto que sintetiza claramente, a mi
modo de ver, la esencia del feminismo poltico: Como el amor a los dems no lo puede todo, y mueve menos montaas de las que se pretende, la ley del deseo no es
suficiente punto de partida para establecer relaciones sociales de respeto y cooperacin, se requiere adems acudir al narcisismo para orientar nuestro proceder de un
modo tico, a travs del cuidado, incluido el de no cuidar demasiado, y el cuidado de dejar a los dems que se ocupen de s mismos, y de aceptar que lo pueden hacer
mejor que una (p. 388).

23

PATEMAN ha evidenciado un incremento sustancial en el riesgo de pobreza al que se enfrentan las mujeres de Estados Unidos y Australia (PATEMAN, C. [1988]: The
patriarchai welfare state, en A. Gutmann [ed.], Democracy and ihe Welfare State , Princeton University, Princeton). Por su parte, MILLAR y GLENDINNING defienden
que en Gran Bretaa la poltica gubernamental ha exarcebado la vulnerabilidad de las mujeres a la pobreza (MILLAR, J. y GLENDINNING, C. [1992]: It all really
starts in the family, en C. GLENDINNING y J. MILLAR [eds.], Women and Poverty in Britain, the 1990s , Harvester Wheatsheaf, Hemel Hempstead).

24

BOOKCHIN, M. (1982): The Ecology of Freedom, Cheshire Books , Palo Alto, California.

25

Para una revisin de las relaciones entre feminismo y ecologa remitimos al lector al libro de M. MELLOR, titulado Feminism and Ecology , publicado por Polity en 1997.

26

BRUNDTLAND, G. (1987): Oitr Common Future , Oxford Univcrsly Press, Oxford.

27

Recomiendo a los lectores interesados en la ecologa y la sostenibilidad tres libros que pueden introducirlos en este campo; por un lado el de Elmar ALTVATER, titulado
El precio del bienestar y que fue editado en 1994 por Edicions Alfons El Magnnim de Valencia. Por otro el de Robert GOODLAND, Hermn DALY, Salah EL SCRAFY y
Bernd VON DROSTE sobre Medio ambiente y desarrollo sostenible. Ms all del informe Brundtland, publicado en la editorial Trotta en 1997. Y el ltimo de Andrew
DOBSON del ao 1999 publicado en Trotta (Madrid) que lleva el ttulo de Pensamiento verde . En este ltimo libro, Czech CONROY y Miles LITVINOFF, autores del
captulo Tlte Grecning of Aid hacen la siguiente reflexin: ... [habra] que entender que la desigual distribucin de la riqueza es una importantsima fuente de
degradacin ambiental (p. 147).

28

JACOBS, M. (1991): 77te Green Economy , Pluto Press, Londres.

29

FERRIS, J. (1991): Green politics and the fulure of wclfare, en N. MANNING (ed.), Social Policy Review Londres , Longman: una antologa. En este ltimo libro, Czech
CONROY y Miles LITVINOFF, autores del libro The Greening of Aid .

30

Creen PARTY (1992): New Directions. Policies lora Green Brilain now, Green Party. Londres.

31
 Vase el interesante anlisis que de estos trminos hace BOBBIO en su libro Elogio de la templanza y otros escritos morales, publicado en 1997 en Temas de Hoy ,
ensayo, Madrid. Tambin el clsico de Jacques JULIARD publicado hace ahora seis aos en Acento Editorial titulado El fascismo que viene .

32

GEORGE, V. y PAGE, R. (eds.) (1995): Modern Thinkerson Welfare , Prentice-Hall, Har-vester Wheatsheaf.

33

Un ejemplo de explicacin marxista sobre el racismo lo constituye el anlisis que de la criminalidad realizan HALL y colaboradores en su libro Policing the Crisis
(publicado en 1978 en la editorial McMillan). Los autores describen el fenmeno del asalto negro en Gran Bretaa, que lleg a convertirse en el chivo expiatorio de
todos los problemas que ocurran en la sociedad britnica. Este fenmeno consisti en que los medios de comunicacin transmitieron la percepcin de que era
necesario controlar a la poblacin negra de Gran Bretaa porque se haba convertido en una amenaza para valores ingleses esenciales tan respetados como, por
ejemplo, la familia. Los autores del libro analizan cmo la definicin del crimen es algo construido socialmente y dependiente de las definiciones oficiales c
institucionales.

34

DENNEY, D. (1992): Racism and Antiracism in Probation , Routledge, Londres.

35

John REX (1973): Race, Colonialism and the City Weidenfeld and Nicolson , Londres. Es uno de los mximos exponentes de la perspectiva weberiana sobre el racismo y
ejem plifica su planteamiento a travs del anlisis que hace de los trabajadores inmigrantes coloniales en Gran Bretaa. REX considera que la situacin en que se
encuentran estos trabajadores inmigrantes dentro de la estructura sociolaboral britnica los convierte en una underclass, debido a su inferior posicin dentro de la
clase trabajadora y al hecho de que estn polticamente separados de los movimientos laborales organizados. Para Rex, las relaciones raciales son una categora de las
relaciones de clase y no relaciones tnicas.

36

MACEY, M. y MOXON, E. (1996): An examination of anti-racist and antioppressive theory and practice in social work education, The British Journal of Social Work ,
vol. 26, n. 3, pp. 297-311.

37

La unidad de investigacin Polticas de Bienestar Social de la Universidad de Valencia ha realizado numerosas publicaciones acerca del modelo EUROSUR, con varios
profesores de otras Universidades, como la Profesora Carmen Aleman Bracho, coordinadora de este libro, fruto de un proyecto I+D de promocin general del
conocimiento. El modelo EUROSUR es un molido heurstico que combina la intervencin con el enfoque antirracista en el marco del Trabajo Social Educativo.
Metodolgicamente est basado en un diseo cuasi experimental de serie temporal pre y postest que permite intervenir e incrementar el conocimiento de los jvenes
sobre el fenmeno migratorio y provocar cambios cognitivos y comporta-mentales hacia la tolerancia en los grupos experimentales. Los resultados confirman, tanto en
cuatro Comunidades Autnomas espaolas: (Andaluca, Aragn, Castilla-La Mancha y Valencia), como en Italia y Portugal, que el objetivo de la interculturalidad es
posible combinando la participacin del sistema social y el sistema educativo. Mediante la coordinacin de agentes de cambio social de ambos sistemas, el modelo
EUROSUR consigue disminuir el prejuicio racial desde una perspectiva cognitivo-comportamental. Algunos resultados de esta investigacin han sido divulgados en la
Rivista di Poltica Sociale de la Universidad de Bolonia (en prensa); en Congresos Europeos de Trabajo Social, concreta mente en el Joint European Regional Seminar
IFSW & EASSW en Dubln en 1997 y en la revista portuguesa Sociologa: Problemas c Prcticas (1997), n. 25, pp. 139-153.

2013 [Thomson Reuters (Legal) Limited / Carmen Alemn Bracho (Coor) y otros]
2016 - 02 - 24

Polticas Sociales. 2 ed., septiembre 2013

Captulo 5. Unin europea y polticas sociales (CARMEN ALEMN BRACHO y MARA DEL MAR RAMOS LORENTE)

Captulo 5
Unin europea y polticas sociales
CARMEN ALEMN BRACHO

MARA DEL MAR RAMOS LORENTE

Sumario:

1. Resumen
2. Las polticas sociales en la Unin Europea
2.1. Los documentos que legitiman la creacin de Estructuras para el Bienestar social en la UE
2.1.1. El Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea
2.1.2. El Tratado de la Unin Europea y el Tratado de Niza
2.1.3. El Tratado de Lisboa de 2007
2.2. Polticas Sociales Comunitarias
2.2.1. Financiacin de las Polticas Sociales
2.2.2. Educacin
2.2.3. Empleo
2.2.4. Poltica social
A. La exclusin social
B. El Envejecimiento
C. La Igualdad de Gnero
D. Otras Medidas Sociales
2.2.5. Medio Ambiente
2.2.6. Salud Pblica
3. Las directrices de la Unin Europea para Espaa
3.1. Breve sntesis de la situacin econmica de Espaa descrita por la Unin Europea
3.2. Indicaciones desde la Unin Europea sobre las medidas polticas en Espaa
Bibliografa

1. RESUMEN

La situacin financiera y el papel estratgico de Europa en la economa mundial marcan los objetivos de la Unin Europea 1)
de un modo transversal, interviniendo en numerosas reas, incluidas las polticas sociales. En el documento European
Economic Forecast (UE, 2013a) aparecen algunos de los objetivos que marcan los lmites y las prioridades en las polticas de los
Estados miembros.

Para la UE la situacin actual se caracteriza por la debilidad del crecimiento mundial y el agravamiento de la crisis de la deuda
soberana en algunos pases de Europa durante 2012, dejando a la luz grandes necesidades de transformacin del sector
pblico y el privado y empujando a la zona euro a una recesin. Por un lado, indica la UE (2013a), la economa interna en estos
momentos se caracteriza por una doble desigualdad: la mejora de las condiciones del mercado financiero que, sin embargo,
contrasta con la debilidad de la economa real. Por otro lado, existen grandes diferencias de crecimiento entre los Estados
miembros.

Este escenario de divergencias entre los pases miembros es claro, por ejemplo, en algo tan trascendente en materia de
bienestar social como es el empleo. El trabajo elaborado desde la pretigiosa London School of Economics por VLANDAS (2013)
Mixing apples with oranges? Partisanship and active labour market policies in Europe, publicado en el Journal of European
Social Policy y premiado con la JESP/ESP Anet Doctoral Research Prize 2013 , pone de manifiesto las enormes diferencias a las
que se enfrenta la UE. En este trabajo se analizan varios enfoques en polticas activas de empleo que los pases miembros, que
se manifiestan en numerosas estrategias en el gasto pblico dirigido a polticas de empleo.
 Considera tres tipos de polticas activas: la promocin y el fomento para incentivar a los desempleados a aceptar nuevos
puestos de trabajo; la creacin directa de empleo protegido y los programas de formacin para dar valor al capital humano, en
este caso, los desempleados. Mediante un anlisis de regresin este artculo muestra cmo en cada pas, segn el rgimen de
estado de bienestar y dependiendo del partido poltico, la posicin respecto a estas polticas es diferente. Si tenemos en cuenta
a los partidos de izquierda, por ejemplo, tenemos enormes diferencias en la valoracin de estas polticas segn el modelo de
estado de bienestar en el que se encuentren. Mientras que en los pases escandinavos estos partidos valoran positivamente los
incentivos a los desempleados y la creacin de empleo protegido, en los modelos de bienestar bismarkiano y liberal estos
partidos se oponen en mayor medida a esas polticas.

Este ejemplo pone de manifiesto las enormes diferencias en el enfoque de las polticas sociales, en este caso las destinadas al
empleo, incluso para partidos de similar ideologa segn el pas en el que se encuentren ubicados, lo que arroja mucha
claridad sobre la complejidad en la elaboracin de las polticas sociales en el contexto de la UE.

El mercado laboral es un problema grave en Europa. Se prev que siga disminuyendo durante algunos trimestres y que el
desempleo siga en niveles altos, especialmente en los pases en los que existen mayores problemas estructurales. Esta situacin
tiene enormes repercusiones sociales a largo plazo y sobre las expectativas de crecimiento, especialmente si no se elimina la
dimensin estructural del desempleo en los pases ms afectados por esta situacin. Los objetivos de la UE en este sentido son,
tal y como pone de manifiesto el documento European Economic Forecast (UE, 2013a), alcanzar la sostenibilidad pblica y
superar la fragmentacin financiera, implementar las reformas estructurales que permitan el crecimiento, el aumento del
empleo y el fortalecimiento general de la UE.

A partir de estas premisas, en este captulo hemos recogido los documentos que poco a poco han legitimado el papel de la UE
en materia de polticas sociales. Adems, hemos revisado toda la documentacin elaborada por la UE hasta el momento (UE
2013b, 2013c, 2013d, 2013e y 2013f) para describir las medidas en materia de bienestar social y las polticas sociales especficas
que promueven la educacin, el empleo, la inclusin social, el medio ambiente y la salud. Por ltimo, siguiendo la lgica del
captulo sobre el papel cada vez ms importante de la UE en la poltica interna de los pases miembros, presentamos las
directrices especficas marcadas para Espaa en materia de polticas sociales. Para este ltimo objetivo hemos seguido
principalmente dos documentos elaborados por la UE: el mencionado ms arriba, European Economic Forecast (UE, 2013a) y
SWD (2012) 310 para el Programa Nacional de Reformas (UE, 2013f).

2. LAS POLTICAS SOCIALES EN LA UNIN EUROPEA

Ailish JOHNSON (2005) considera que la estructuracin de la UE ha sido posible por varios factores, principalmente por la
coexistencia de diversos Estados de bienestar y por el modo en el que las instituciones han presentado ante los ciudadanos los
incentivos y las oportunidades de cooperacin en el marco de dicho organismo. De tal forma que la poltica social de la UE se
ha desarrollado desde el Tratado de Roma en 1957 hasta la actualidad de un modo ms o menos intenso en torno a una serie
de factores: regulacin del mercado y condiciones de trabajo; establecimiento de la igualdad de oportunidades; seguridad y
salud laboral; movilidad laboral; proteccin social e inclusin social (KLEINMAN, 2002). Este es el modo en el que la UE se ha
ido poco a poco configurando como una entidad supranacional. As, la UE mediante estrategias polticas generales, ha ido
delimitando cmo deben ser las polticas nacionales de sus Estados miembros. A partir de esta afirmacin consideramos de
especial relevancia el anlisis de las directrices especficas marcadas por la UE en materia poltica.

Hasta el momento, aunque la UE ha conseguido la configuracin de instituciones econmicas (que a raz de la crisis econmica
estn teniendo que superar muchos obstculos), la consecucin de una poltica social comn est en marcha, en la medida en
la que aparecen nuevos riesgos sociales que plantean retos al modelo social europeo (MORENO, 2004). Al mismo tiempo, entre
los objetivos prioritarios a la hora de establecer polticas se encuentra conseguir que sean eficaces y equitativas (LEVY, 1999). A
continuacin presentamos las medidas que la UE ha establecido como mecanismos de configuracin de una poltica social
comn eficaz y equitativa. Comenzaremos por los documentos que denominamos raz, los que constituyen los textos bsicos
para el bienestar en la UE y ms tarde pasaremos a exponer las polticas sociales dirigidas a aspectos especficos del bienestar
social, tales como la educacin, el empleo, los asuntos sociales, el medio ambiente o la salud (ALEMN y RAMOS, 2009).

2.1. LOS DOCUMENTOS QUE LEGITIMAN LA CREACIN DE ESTRUCTURAS PARA EL BIENESTAR SOCIAL EN LA UE

2.1.1. El Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea

Algunos de los objetivos del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea 2) rubricado en Roma, consisten en establecer
medidas en materia de empleo (Ttulo VIII); poltica social, de educacin, formacin y juventud (Ttulo XI); salud pblica (Ttulo
XIII); cohesin econmica y social (Ttulo XVII) o medio ambiente (Ttulo XI). El Ttulo VIII considera el desarrollo de una
estrategia coordinada para el empleo, en particular para potenciar una mano de obra cualificada, formada y adaptable y
mercados laborales con capacidad de respuesta al cambio econmico .

El Ttulo XI, referido a la poltica social, de educacin, formacin y juventud, mediante el artculo 136 promueve el fomento
del empleo, la mejora de las condiciones de vida y de trabajo a fin de conseguir su equiparacin por la va del progreso, una
proteccin social adecuada, el dilogo social, el desarrollo de los recursos humanos para conseguir un nivel de empleo elevado y
duradero y la lucha contra las exclusiones . En materia de salud pblica, a tenor del artculo 152 del Ttulo XIII, las actuaciones
de la UE van encaminadas a mejorar la salud pblica, prevenir las enfermedades humanas y evitar las fuentes de peligro para la
salud humana. Dicha accin abarcar la lucha contra las enfermedades ms graves y ampliamente difundidas, apoyando la
 investigacin de su etiologa, de su transmisin y de su prevencin, as como la informacin y la educacin sanitarias .

Como estrategia para alcanzar la cohesin econmica y social la UE se plante desde el principio, tal y como se desprende del
artculo 158 del Ttulo XVII, promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Comunidad . Y, para ello, desarrollar y
proseguir su accin encaminada a reforzar su cohesin econmica y social . De especial inters han sido los esfuerzos para
reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las regiones y el retraso de las zonas menos desfavorecidas. Y, el Ttulo
XIX, por medio del artculo 174, marc en la UE una serie de objetivos en materia de medio ambiente: la conservacin,
proteccin y mejora de la calidad del medio ambiente; la proteccin de la salud de las personas; la utilizacin prudente y
racional de los recursos naturales y el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas
regionales o mundiales del medio ambiente.

2.1.2. El Tratado de la Unin Europea y el Tratado de Niza

Con posterioridad al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea 3), aparecen el Tratado de la UE , conocido como Tratado de
Maastricht y el Tratado de Niza 4). Desde el punto de vista del bienestar social y la consolidacin de polticas sociales es
indispensable la consideracin del Tratado de Niza . El artculo 103 del Tratado de Niza establece que, los servicios de
educacin, as como de los servicios sociales y de salud humana sern competencia compartida entre la Comunidad y sus Estados
miembros [...] Los acuerdos negociados de esta forma sern celebrados conjuntamente por la Comunidad y por los Estados
miembros .

Del mismo modo, su artculo 137 indica acciones en una serie de mbitos con el fin de mejorar las condiciones de los
trabajadores:

1. La mejora, en concreto, del entorno de trabajo, para proteger la salud y la seguridad de los trabajadores.

2. Las condiciones de trabajo, la seguridad social y la proteccin social de los trabajadores.

3. La proteccin de los trabajadores en caso de rescisin del contrato laboral.

4. La informacin y la consulta a los trabajadores, la representacin y la defensa colectiva de los intereses de los
trabajadores y de los empresarios, incluida la cogestin.

5. Las condiciones de empleo de los nacionales de terceros pases que residan legalmente en el territorio de la Comunidad,
la integracin de las personas excluidas del mercado laboral.

6. La igualdad entre hombres y mujeres por lo que respecta a las oportunidades en el mercado laboral y al trato en el
trabajo.

7. La lucha contra la exclusin social y la modernizacin de los sistemas de proteccin social.

2.1.3. El Tratado de Lisboa de 2007 5)

Partiendo de todos los documentos elaborados por la UE hasta el momento, el 13 de diciembre de 2007 se aprob un nuevo
Tratado en Lisboa en el que se consideran las dimensiones en las que habra que incidir a la hora de elaborar una poltica
europea a largo plazo. Los retos econmicos y sociales estn relacionados especialmente con el proceso de globalizacin: la
mundializacin de la economa, la evolucin demogrfica, el cambio climtico, el abastecimiento de energa y las nuevas
amenazas para la seguridad. La UE es consciente de que estos retos deben realizarse de modo colectivo y mediante la
modernizacin de los diversos pases que la componen.

El principal objetivo del Tratado de Lisboa de 2007 es la revisin de los modos de vida de los 27 pases que entonces constituan
la UE, el establecimiento de las bases para la adaptacin de las instituciones europeas, sus mtodos de trabajo, la consolidacin
de la legitimidad democrtica y la adopcin de unos valores fundamentales. El artculo 6 del Tratado de Lisboa especifica lo
siguiente: El presente Tratado entrar en vigor el 1 de enero de 2009, siempre que se hayan depositado todos los instrumentos
de ratificacin o, en su defecto, el primer da del mes siguiente al del depsito del instrumento de ratificacin del ltimo Estado
signatario que cumpla dicha formalidad . Entre los principales elementos considerados en este Tratado relacionados con las
estrategias que intervienen en la configuracin de las polticas nacionales se encuentran: el reconocimiento expreso, en el
articulado del Tratado, de los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la
Unin Europea de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendr el
mismo valor jurdico que los Tratados (artculo 6); el Protocolo sobre el apartado 2 del artculo 6 del Tratado de la UE relativo
a la adhesin de la Unin al Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales 6)
y especialmente el Protocolo sobre los servicios de inters general . El primero de estos Protocolos ratifica los principios
universales de proteccin del ser humano.

El segundo de los Protocolos, sobre los servicios de inters general , establece varios aspectos imprescindibles a la hora de
abordar cualquier medida social. En su artculo 1 recoge los siguientes valores comunes a los servicios de inters econmico
general para el conjunto de la UE, con arreglo al artculo 16 del Tratado de Funcionamiento de la UE: el papel esencial y la
amplia capacidad de discrecin de las autoridades nacionales, regionales y locales para prestar, encargar y organizar los
servicios de inters econmico general lo ms cercanos posible a las necesidades de los usuarios; la diversidad de los servicios de
 inters econmico general y la disparidad de las necesidades y preferencias de los usuarios que pueden resultar de las diferentes
situaciones geogrficas, sociales y culturales; un alto nivel de calidad, seguridad y accesibilidad econmica, la igualdad de trato y
la promocin del acceso universal y de los derechos de los usuarios . Y en su artculo 2 especifica: las disposiciones de los
Tratados no afectarn en modo alguno a la competencia de los Estados miembros para prestar, encargar y organizar servicios de
inters general que no tengan carcter econmico 7).

2.2. POLTICAS SOCIALES COMUNITARIAS

De forma general, en estos momentos, en la UE las prioridades sociales giran en torno a las iniciativas Europe 2020 .
Enmarcadas en esta estrategia, la UE coordina y supervisa las polticas nacionales; promueve el intercambio de buenas
prcticas en materias de carcter social como el empleo, la pobreza o las pensiones, adems de elaborar leyes y supervisar su
aplicacin en reas como el derecho laboral o la coordinacin de la Seguridad Social. Podemos afirmar que Europe 2020 es una
estrategia de crecimiento con cinco objetivos hasta el ao 2020: empleo, innovacin, educacin, inclusin social, clima y
energa. Las prioridades en la agenda europea son la movilidad de los jvenes, el desarrollo de habilidades en nuevos empleos
y la plataforma europea contra la pobreza y la exclusin social.

En lo que respecta a la movilidad de los jvenes, mejorar sus posibilidades de encontrar trabajo ayudando a los que estn en
prcticas a trabajar en otros pases, mejorando por tanto, la calidad y la formacin en el contexto de la UE. Para desarrollar
nuevas habilidades y empleos, la UE considera que es necesario dar un impulso a las reformas del mercado laboral que ayude
a las personas a adquirir las habilidades adecuadas para futuros puestos de trabajo, crearlos y revisar peridicamente la
legislacin de la UE en esta materia. Por otro lado, la plataforma europea contra la pobreza y la exclusin social trata de
reforzar el trabajo en todos los niveles para alcanzar el objetivo fijado de sacar a 20 millones de personas de la pobreza en
2020 (UE, 2013b).

La estrategia Europe 2020 tiene como objetivo fortalecer a Europa tras la crisis, dando lugar a un crecimiento sostenible para
2020. En 2010 se rubric con varios objetivos: aumentar la participacin de mujeres y hombres en el mercado laboral, reducir
el desempleo estructural y promover la calidad en el empleo; conseguir que la poblacin activa sea cualificada y que responda
a las necesidades del mercado de trabajo, as como la promocin del aprendizaje permanente; mejorar la calidad y el
rendimiento de los sistemas educativos y de formacin en todos los niveles e incrementar la participacin en la enseanza
superior o equivalente, adems de promover la inclusin social y la lucha contra la pobreza. Los tres pilares bsicos de esta
estrategia son el crecimiento inteligente, sostenible e integrador, apoyndose en iniciativas vinculadas al mbito de las
polticas sociales: Juventud en Movimiento, una agenda sobre nuevas cualificaciones y empleos y una plataforma europea
contra la pobreza y la exclusin social (UE, 2013b).

En estos momentos, por tanto, la prioridad respecto a las polticas es mantener la competitividad frente al cambio que impone
la dinmica de las nuevas economas emergentes. En este sentido, la UE intenta crear empleos basados en la sociedad del
conocimiento que requieren polticas educativas basadas en la ciencia y el empleo, encaminadas a mantenerse actualizado
frente al intenso ritmo de cambio y ver ms all, con una estrategia poltica general que planee cual ser la posicin de la UE
ms all de la crisis econmica actual. En este sentido, la UE sostiene la importancia de que los gobiernos nacionales, adems
de la UE en su conjunto, mantengan responsabilidad poltica en materia de empleo, asuntos sociales e inclusin. Por tanto, en
el marco de Europe 2020 , la UE debe coordinar y supervisar las polticas nacionales; promover el intercambio de buenas
prcticas en reas como la exclusin social, el empleo, la pobreza o las pensiones y elaborar leyes, supervisar su aplicacin en
cuanto derecho del trabajo o la coordinacin de los regmenes de seguridad social.

Los objetivos ms inmediatos para materializar la Estrategia Europea 2020 son que los gobiernos de los Estados miembros
compartan informacin sobre la formulacin, los procesos de ejecucin y los resultados de las polticas encaminadas a la
obtencin de los objetivos propuestos; en relacin con el anterior objetivo, avanzar en la poltica comparada, en la
recopilacin de informacin, fiable y precisa a travs de investigacin y anlisis en el contexto de los pases de la UE; integrar
de un modo trasversal las polticas de igualdad (de gnero y discapacidad) en todos los sectores y actividades, as como la
recoleccin de datos; mejorar la participacin de las redes nacionales y de la UE influyendo en la toma de decisiones y la
implementacin a nivel europeo y nacional; garantizar un buen nivel de debate en los pases miembros y la UE sobre
legislacin, polticas y objetivos. En definitiva, son objetivos que tratan de armonizar la unin poltica, ms all de la bsica
unin monetaria que se vena produciendo hasta el momento (UE, 2013b).

2.2.1. Financiacin de las Polticas Sociales

Por otro lado la UE, cuando elabora estrategias o planes, establece los mecanismos de financiacin que permitan su
implementacin. Los principales mecanismos de financiacin que la UE ha establecido para alcanzar todos sus objetivos son
principalmente tres: el Fondo Social Europeo, la European Globalization Adjustmente Fund (EGF) y el Programa PROGRESS . El
Fondo Social Europeo se dedica a la promocin del empleo mediante la financiacin e iniciativas para ayudar a las personas a
desarrollar nuevas habilidades y crear nuevos empleos, especialmente en las zonas con ms necesidades de la UE. Este tipo de
fondos se negocian y deciden conjuntamente por parte de los gobiernos de los pases miembros, el Parlamento y la Comisin
Europeos. Se planifican en perodos de siete aos y subvencionan a una amplia gama de organizaciones pblicas y privadas.

En la actualidad, consecuencia de la globalizacin de la economa, existe lo que la UE denomina European Globalization

Adjustmente Fund (EGF), como mecanismo de financiacin. En este contexto, la UE libra alrededor de 500 millones de Euros
 anuales para ayudar a los trabajadores a encontrar nuevos puestos de trabajo y desarrollar nuevas habilidades en el caso de
prdida de empleo y como resultado de cambios en los patrones del comercio internacional (por ejemplo, si una gran empresa
cierra o una fbrica se traslada fuera de la UE). Es parte de la respuesta de la UE a la crisis econmica para buscar empleo,
recibir asesoramiento profesional, formacin a medida y reciclaje profesional, tutora o promover el espritu empresarial.
Proporciona ayuda una sola vez y por tiempo limitado en la bsqueda de empleo, la movilidad o facilitando subsidios para
participar en el aprendizaje permanente y en actividades que capaciten para desempear puestos de trabajo.

Este tipo de financiacin deja de lado las medidas de proteccin social, como pensiones o prestaciones por desempleo, por
considerarlos competencia y responsabilidad de los gobiernos de los pases miembros. Tampoco financia el mantenimiento de
empresas y las ayudas a la modernizacin o a los ajustes estructurales. Mientras que los fondos estructurales como el Fondo
Social Europeo tienen un enfoque ms estratgico a largo plazo, la European Globalization Adjustmente Fund proporciona una
sola vez, por tiempo limitado, ayuda individual dirigida a los trabajadores despedidos consecuencia del proceso de
globalizacin.

El PROGRESS Programme tiene como objetivo principal ayudar a lograr los objetivos de la Estrategia Europea 2020 . Los
aspectos de referencia para alcanzar este objetivo principal son tres. En primer lugar, la aplicacin efectiva de las normas
comunitarias sobre proteccin de los trabajadores e igualdad, promoviendo el fortalecimiento de las inspecciones, el control y
la aplicacin en los pases de la UE de la legislacin previamente aprobada. En segundo lugar, la promocin del entendimiento
y la identificacin de los pases de la UE con los objetivos propuestos. Los pases de la UE se han puesto de acuerdo con las
directrices y los objetivos comunes para informar, coordinar y fortalecer las reformas en el mbito nacional. En tercer lugar, la
promocin de la asociacin eficaz es decir, la participacin de las partes interesadas en todo el proceso poltico: la definicin
de los problemas, la recopilacin de informacin, consulta, el planteamiento de las opciones, la toma de decisiones, la
implementacin y la evaluacin.

Por lo tanto, tal y como acabamos de exponer, existen dos tipos de medidas transversales a las polticas sociales: en primer
lugar, Europe 2020 Iniciatives que establecen lneas estratgicas y, en segundo lugar, los mecanismos actuales de financiacin
para implementar esas iniciativas. Ambos tipos de medidas intervienen de forma directa o indirecta en las polticas sociales
concretas que aparecen a continuacin.

2.2.2. Educacin

Ser en 1992, con la creacin del mercado nico europeo, cuando la educacin se convirti oficialmente en materia de
responsabilidad legtima de la UE, al ser incluida en el Tratado de la Unin Europea firmado en Maastricht. A partir de ese
momento, los principales gestos de cooperacin en el marco de la UE van dirigidos no slo a la educacin, sino tambin a la
formacin. El contexto de colaboracin entre pases pone de manifiesto la diversidad de estructuras educativas en la UE. Las
diferencias aparecen en los modelos de evaluacin, el carcter privado o pblico, las cualificaciones e, incluso, la terminologa
para referirse a los ttulos que corresponden con un empleo determinado son mltiples. Esta situacin ha dado lugar a que en
la prctica no existe un modelo educativo comn, sino un mero acercamiento, un intercambio de ideas y prcticas entre los
pases.

Por lo tanto, cada Estado elabora su propia poltica educativa aunque la UE proporciona a los Estados una serie de directrices:
un marco educativo y una formacin multinacional para los jvenes; unas estructuras que promueven y facilitan los
intercambios y las oportunidades de aprender en el extranjero; unos proyectos de innovacin de enseanza y aprendizaje;
unas redes acadmicas y profesionales de expertos; un espacio para la reflexin en cuanto al uso de las nuevas tecnologas
utilizadas en los sistemas educativos y un reconocimiento de las cualificaciones que se acreditan en cada pas; adems, una
plataforma de consenso, comparacin y desarrollo legislativo en materia de educacin. Todas estas medidas son desarrolladas
en estrecha colaboracin con los Estados Miembros (UE, 2006).

Los trabajos en materia educativa de la UE estn abiertos y dirigidos al mismo tiempo a todos los niveles educativos y de todas
las edades, a todos los implicados en la educacin como profesores, padres, alumnos, Rectores universitarios, organizaciones
profesionales, expertos y Ministros de Educacin. El objetivo final es preservar la diversidad educativa europea y afrontar los
retos educativos a los que Europa debe hacer frente, permitiendo la implementacin de las polticas educativas a tenor de las
transformaciones sociales que estn teniendo lugar.

El desarrollo de la poltica educativa se basa en la consulta a los Estados Miembros, recogida en Libros Blancos, declaraciones,
resoluciones y delimitacin de definiciones y objetivos en lugar de en la elaboracin de instrumentos legales, regulaciones o
directivas rgidas. Algunos ejemplos de trabajos elaborados en materia educativa son el Libro Blanco sobre la Juventud o
una Comunicacin sobre la importancia del aprendizaje a lo largo de la vida (UE, 2001).

Los mecanismos para implementar polticas sociales en materia educativa incluyen: la consolidacin de Programas de la UE
para la educacin y formacin de los jvenes; los Planes de Accin concretos y programas de trabajo como el de movilidad
aprobado en 2000, el de e-learning en 2001 o el de concrecin de objetivos educativos y de formacin en 2002. Los objetivos de
todas estas medidas son promover el desarrollo de estas reas, el aprendizaje a lo largo de la vida, el empleo y la inclusin y
cohesin sociales. 2010 fue el de creacin de un Espacio Europeo de Educacin Superior a partir de las Recomendaciones del
Consejo de Europea. Ya en 2002 se haba adoptado la Declaracin de Copenhague, referente a la cooperacin europea en
materia de educacin y formacin que insiste en aspectos como los sistemas de crditos.
 Desde la UE se promueve el espacio europeo de aprendizaje permanente, a lo largo de toda la vida a travs del Programa de
Aprendizaje Permanente 2007-2013 . Este programa est destinado a realizar esfuerzos en los pases de la UE para prevenir el
fracaso escolar promoviendo la finalizacin de la enseanza secundaria y superior, as como el aprendizaje de competencias,
con el fin de evitar que la prxima generacin de europeos e enfrente a problemas de exclusin social.

Hasta el momento, entre los principales programas que ha promovido o promueven la Formacin Permanente se encuentran
los denominados Comenius, Erasmus, Grundtvig, Eurydice o Leonardo da Vinci . El objetivo general de estos programas de
aprendizaje permanente se centra, para el perodo 2007-2013 en la contribucin al desarrollo de la UE en calidad de sociedad
del conocimiento avanzado ( knowledge society ), conforme a los objetivos marcados en la estrategia de Lisboa (Tratado
firmado el 13 de diciembre de 2007). Los principales son el estmulo del intercambio, la cooperacin y la movilidad entre los
sistemas de educacin y formacin dentro de la UE, para convertirse en una referencia de calidad mundial.

En este contexto, una de las actuaciones ms relevantes ha sido la promocin de proyectos europeos que facilitan a los
estudiantes la movilidad entre pases, como el programa Scrates . El Programa Scrates (Decisin 253/2000/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 24 de enero. Diario Oficial L28 de 3 de febrero de 2000) promociona en Europa el conocimiento y el
aprendizaje a lo largo de la vida mediante el aprendizaje de lenguas extranjeras, la promocin de la movilidad, el fomento de
la cooperacin europea, la apertura a medios educativos y mayor utilizacin de nuevas tecnologas en mbitos educativos. Su
aplicacin se lleva a cabo mediante diversas actuaciones entre las que se encuentran Comenius , destinada a las enseanza
preescolares, primarias y secundarias; Erasmus , dirigida a la enseanza superior, universitaria y postuniversitaria; Grundtvig
, educacin para adultos y otros itinerarios educativos; Lengua , para el aprendizaje y la enseanza especifica de idiomas o
Minerva , dirigida a las tecnologas de la informacin y la comunicacin en el mbito de la educacin.

Para el desarrollo de estructuras internas de la UE en materia de educacin, formacin y empleo se cre el Programa Eurydice ,
una red de informacin sobre educacin en la UE (Diario Oficial C 329, de 31 de diciembre de 1990). Su objetivo consista en
intensificar la cooperacin ente los Estados Miembros sobre el conocimiento de las estructuras nacionales. Este Programa se
configura como una especie de observatorio sobre las diferencias y convergencias entre naciones europeas.

De cualquier modo, tal y como hemos planteado ms arriba, los objetivos en materia educativa y de formacin de la UE (COM
(2001), Bruselas, 31 de enero de 2001) a partir del Consejo de Lisboa, tienen como principal objetivo el acceso de los ciudadanos
a la sociedad del conocimiento. La UE considera que basar la economa en el conocimiento es un requisito indispensable para
conseguir que sea ms competitiva y dinmica, con crecimiento sostenible, mejores empleos y mayor cohesin social. Los
objetivos concretos en actualizaciones posteriores que tuvieron lugar en Estocolmo y Barcelona en 2002 se centraron
especialmente en tres aspectos: la mejora de la calidad y la eficiencia de los sistemas educativos y formativos; facilitar el acceso
de todos a la educacin y la formacin y abrir la educacin europea para construir un espacio europeo de educacin y
formacin y, de un modo ms amplio, al mundo laboral, la investigacin y la sociedad civil.

En el mbito educativo, audiovisual y cultural se cre una agencia ejecutiva para apoyar la adaptacin y modernizacin de las
polticas y de los sistemas educativos, de formacin y empleo de las regiones europeas, tal y como lo define el tercer objetivo de
la Poltica Regional. Los Programas que se han desarrollado en este mbito han sido Interreg (III), Equal, Leader y Urban . El
Programa Interreg (Diario Oficial C143, de 23 de mayo de 2000) planteaba reforzar la cohesin econmica y social en la UE
mediante cooperacin transfronteriza, transnacional e interregional para favorecer la integracin y el desarrollo equilibrado y
armonioso del territorio europeo.

La iniciativa Equal (Diario Oficial C127, de 5 de mayo de 2000) ha ido dirigida a promover nuevas prcticas para la
erradicacin de cualquier tipo de discriminacin y desigualdad en el mercado de trabajo en un contexto de cooperacin
nacional y facilitar la insercin social y profesional de los solicitantes de asilo. El Progama Leader se ha inscrito en la poltica
europea para promover el desarrollo rural, segundo pilar de la poltica agraria comn, conocida como PAC. Entre sus objetivos
cabe destacar la diversificacin de las actividades econmicas de las zonas rurales, por medio de la puesta en prctica de
estrategias innovadoras de desarrollo territorial, integral y participativo. El objetivo prioritario ha sido la cooperacin entre
zonas y la creacin de slidas redes sociales y comerciales. Por su parte, llevar a cabo una regeneracin econmica y social de
las ciudades y barrios en crisis, con el objetivo de fomentar un desarrollo urbano sostenible ha sido el objetivo del Proyecto
Urban (Diario Oficial C141, de 19 de mayo de 2000).

En lo referente a la formacin profesional, ya en 1975 se estableci el CEDEFOP ( Centro Europeo de Desarrollo de la Formacin
Profesional ). Y, durante los aos 80, una serie de iniciativas dieron lugar a lo que se conoce como Programa Leonardo Da Vinci
, adoptado por primera vez en 1994, cuyo objetivo es una poltica comunitaria en materia de formacin. Un ao ms tarde, la
Fundacin Europea de Formacin se estableci como agencia comunitaria que trabaja en el marco del Programa Tempus en
pases no comunitarios candidatos a formar parte de la Unin, con el fin de ayudarles y apoyarles a llevar a cabo la reforma
para facilitar la reforma y modernizacin de los sistemas profesionales antes de la convergencia. Esta Fundacin ha trabajado
estrechamente con CEDEFOP y ha facilitado asistencia tcnica al Programa Tempus . En el contexto del denominado proceso de
Brujas-Copenhague (2002), la Direccin General de Educacin y Cultura de la Comisin Europea impuls un proceso de
cooperacin ms estrecha en materia de formacin general y profesional.

2.2.3. Empleo

La UE considera que el empleo es el principal mecanismo de cohesin social. Tal y como Luis VILA (1997:115) planteaba en su
trabajo Poltica Social Europea, existe una preocupacin comunitaria por el empleo y este es el marco desde el que se
llevan a cabo actuaciones no slo en materia de empleo, sino en los dems servicios que tambin focalizan sus esfuerzos en la
consecucin de la cohesin social a travs del pleno empleo. Durante los aos 90 comienza el debate que establece la necesidad
de llevar a cabo una estrategia comn en la UE con el objetivo de solventar los problemas del mercado de trabajo, el resultado
de transformaciones tecnolgicas, los altos niveles de desempleo o la globalizacin. De este modo surge el inters por
establecer un marco de cooperacin para alcanzar soluciones conjuntas y surge el tratado de Maastricht. A partir de ese
momento se buscan soluciones macroeconmicas desde polticas estructurales que tienden a la convergencia econmica y
monetaria de Europa. El desempleo sera el elemento ms destacado del debate, establecindose fondos estructurales, pautas
de cohesin social y una profunda reforma estructural con el objeto de combatirlo.

En 1993 aparece el Libro Blanco, punto de partida real en el anlisis europeo conjunto del desempleo en la UE. El Libro
Blanco de la Comisin Europea conocido como Libro Blanco Delors pretendi promover la reflexin y establecer vnculos
en la toma de decisiones con carcter descentralizado, nacional y comunitario, a la vez para permitir del desarrollo sostenible
de las economas europeas para hacer frente a la competencia internacional al crear los puestos de trabajo necesarios para el
bienestar de los ciudadanos. En definitiva, constituy la base ideolgica para coordinar la poltica de empleo europea (Consejo
de Europa, 1993).

Antes del tratado de msterdam rubricado en 1997, el desempleo y las polticas de empleo seguan los tradicionales acuerdos
entre pases y en ese momento la UE adopt el rol de promocin de la cooperacin entre los Estados en un marco
institucionalizado supranacional. De este modo aparece una Estrategia Europea de Empleo (EES), que estableci las bases para
el desarrollo en esta materia. Y comenzaron a tomarse medidas con cargo a Fondos Sociales Europeos. Los principales logros
consistieron en la promocin de instrumentos de anlisis para una poltica de empleo coordinada, el establecimiento del
principio de eficiencia para el mercado de trabajo, la identificacin de nuevos yacimientos de empleo a travs del papel de la
iniciativa local y la promocin del empleo en grupos especficos como jvenes, parados de largo duracin o mujeres. Esos
objetivos se conocen como la Estrategia de Essen que se plasm en diversas resoluciones.

Todas estas actuaciones iniciaron los pasos para el establecimiento de indicadores europeos hasta su culminacin en 1996 en
la creacin de un Comit permanente sobre Empleo y Mercado de Trabajo. Y, aunque la Estrategia de Essen alcanzaba altos
niveles de acuerdo en materia de empleo y los resultados no tenan carcter vinculante, contribuyeron a establecer slidas
estructuras con carcter permanente y a largo plazo (ALEMN y RAMOS, 2006).

En cuanto al Tratado de msterdam, aunque no modifica el papel principal de los Estados miembros en materia de poltica de
empleo, concede un papel importante a las instituciones europeas. Los aspectos ms importantes del Tratado de msterdam en
materia de empleo son: la bsqueda de pleno empleo en el contexto de crecimiento y estabilidad como objetivo
macroeconmico de la UE; el nfasis en que el empleo es un objetivo comn, de tal modo que los Estados Miembros deben
coordinar sus polticas para logarlo; la promocin de espacios de trabajo de expertos que reflexionen sobre los cambios
econmicos necesarios para asegurar el pleno empleo; la prctica de mainstreaming 8) en cuanto a las polticas de empleo; el
establecimiento de los procedimientos de control necesarios tales como recomendaciones, lneas de actuacin, informes, etc.
que guiasen las actuaciones de los pases europeos; el establecimiento de estructuras permanentes necesarias que permitieran
llevar a cabo un debate transparente y continuo sobre el empleo y otras estructuras polticas a nivel europeo; la elaboracin de
las bases legales para el anlisis, la investigacin y el intercambio de buenas prcticas y la promocin de incentivos para el
empleo y, por ltimo, la toma de decisiones por mayora cualificada que impidiera que algn pas pudiera bloquear decisiones
o recomendaciones que pueden se necesarias para la UE en su conjunto.

Sobre la base de esos principios, en 1997 se reunieron en Luxemburgo los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados
Miembros para abordar cmo ofrecer ms y mejores puestos de trabajo y cmo pasar de la teora a la prctica en la lucha
contra el desempleo. Los principales objetivos fueron buscar los pilares para el empleo, mediante la elaboracin de Informes
sobre el Empleo en Europa estableciendo comparaciones y analizando la evolucin de polticas comunitarias de apoyo a favor
del empleo de los Estados Miembros, como acciones dirigidas a pequeas y medianas empresas y ayudas del Banco Europeo de
Inversiones. A partir de ese momento se establecieron encuentros peridicos Cardiff (1998), Colonia (1999), Lisboa (2000),
Estocolmo (2000) y Barcelona (2002) en los que se analiz con especial inters el empleo en Europa.

El encuentro de Lisboa (2000) dio lugar a una estrategia en la que se plantearon numerosas cuestiones referidas al mercado de
trabajo. El anlisis de las debilidades puso de manifiesto una serie de aspectos a considerar: la insuficiencia en la creacin de
empleos en el sector servicios a pesar de ser el ms importante desde el punto de vista del empleo; la importancia de los
desequilibrios regionales; la tasa de desempleo de larga duracin elevada; la falta de adecuacin entre la oferta y la demanda
de mano de obra; la insuficiente participacin de las mujeres en el mercado laboral y la evolucin demogrfica europea y,
principalmente, el envejecimiento de la poblacin. Las principales medidas indicadas a los pases de la UE a partir del
encuentro en Lisboa fueron el avance tecnolgico, la sociedad basada en el conocimiento, la mejora de la competitividad, la
integracin de los mercados financieros, la coordinacin de las polticas macroeconmicas y la modernizacin del modelo
social europeo (UE, 2009).

La Estrategia Europea de Empleo

Establecida en 1997 se llevaron a cabo actuaciones en materia de desempleo. En 2000 se realiz una revisin a medio plazo con
las siguientes conclusiones. En primer lugar se evaluaron, a nivel europeo, los primeros aos de experiencia. En segundo lugar
se examinaron las implicaciones de las medidas adoptadas desde el encuentro de Lisboa y sobre las lneas de actuacin en
materia de empleo. En tercer lugar se discutieron los procedimientos a seguir para la implementacin de la Estrategia . Como
aspecto positivo se subray la creacin de un marco de reformas que permitiese aprovechar sinergias para la accin colectiva
de los Estados Miembros; la implicacin de numerosos actores implicados y la transparencia de las polticas de empleo.
Tambin se pusieron de manifiesto las diferencias entre los pases en materia de empleo y la necesidad de la implicacin en
materia de empleo de las administraciones pblicas.

En 2002 tuvo lugar una nueva evaluacin sobre la Estrategia Europea de Empleo como parte de la Agenda Social Europea. Se
realiz un anlisis macroeconmico de todos los pases a partir de informes tcnicos. Los resultados dieron lugar a una
Comunicacin adoptada en julio de ese mismo ao en donde se presentaron los informes del empleo por pases.

El proceso de implantacin de la Estrategia Europea de Empleo ha seguido por tanto una serie de pasos. Se estableci un
sistema de implementacin . La Comisin deba presentar las conclusiones de sus revisiones sobre el modo de implantacin de
la poltica europea en materia de empleo teniendo en cuenta aspectos sociales y econmicos, adems de expresamente de
empleo. Los anlisis de la implementacin incluyen varios Informes como Extensa Gua de Poltica Econmica , Informe
Conjunto de Empleo o el detallado sobre Mercado Interno Estratgico .

Tras estas revisiones se reiter en 2003 la prioridad de pleno empleo, calidad y productividad en el trabajo, cohesin e
inclusin en el mercado de trabajo y en definitiva la Estrategia Europea de Empleo adoptada. Los anlisis dieron lugar a la
elaboracin de unas Recomendaciones y Directrices de Empleo adoptadas por le UE que desde ese ao se vienen elaborando.

Las Recomendaciones de 2004 (Diario Oficial de la Unin Europea L 326/47, de 29 de octubre de 2004) presentan
Recomendaciones especficas por prioridades y pases. Las prioridades consisten en aumentar la adaptabilidad de los
trabajadores y las empresas; atraer a ms personas para que se incorporen y permanezcan en el mercado de trabajo; invertir
ms y de un modo ms eficaz en capital humano y educacin permanente, adems de garantizar la aplicacin eficaz de las
reformas. Por pases las recomendaciones son especficas para cada una de las anteriores prioridades. La UE recomendaba a
Espaa:

1. Aumentar la adaptabilidad de los trabajadores y las empresas: promover la modernizacin de la organizacin del
trabajo para potenciar la productividad y la calidad en el trabajo; revisar el marco regulador para que los contratos
indefinidos tengan ms atractivo para los empleadores y disuadir del uso de contratos de duracin determinada, a fin de
contrarrestar la segmentacin del mercado de trabajo; aumentar el atractivo para los trabajadores de las agencias de
trabajo temporal; suprimir los obstculos al trabajo a tiempo parcial; aprovechar las posibilidades que ofrece la
diferenciacin salarial en funcin de la evolucin de la productividad y de las condiciones a escala local, regional y
sectorial.

2. Atraer a ms personas al mercado de trabajo y hacer del trabajo una verdadera opcin para todos; aumentar los
incentivos para que las mujeres participen en el mercado de trabajo e incrementar la disponibilidad y asequibilidad de los
servicios para el cuidado de los hijos y otras personas dependientes; aumentar la cobertura y la eficacia de las medidas
activas del mercado de trabajo para las personas desfavorecidas, en particular las personas jvenes, con discapacidad,
inmigrantes y en paro de larga duracin; completar la modernizacin de los servicios pblicos de empleo, incluido el
sistema de seguimiento estadstico; potenciar la coordinacin entre los servicios de empleo regionales; hacer frente a los
obstculos a la movilidad geogrfica; establecer una estrategia exhaustiva de envejecimiento activo que ofrezca
modalidades de trabajo flexibles e incentivos a los trabajadores de ms edad para que permanezcan ms tiempo activos y
formndose.

3. Invertir ms y de forma ms eficaz en capital humano y educacin permanente: reducir el abandono escolar y
garantizar la calidad y la pertinencia de la educacin terciaria con respecto al mercado de trabajo; potenciar los incentivos
al aprendizaje permanente para aumentar la participacin, en particular la de las personas poco cualificadas.

En cuanto a las Directrices de Empleo adoptadas en 2005 (Diario Oficial de la Unin Europea L 205/21, de 6 de agosto de 2005)
las ms destacadas son el Pleno Empleo y la reduccin del desempleo y la inactividad porque se considera que es
imprescindible para apoyar el crecimiento econmico y reforzar la cohesin social; la mejora de la calidad y la productividad
del trabajo, en este sentido, los esfuerzos por aumentar las tasas de empleo, la calidad del trabajo y el crecimiento de la
productividad laboral son imprescindibles y para ello es beneficioso aprovechar las sinergias entre la calidad del trabajo, la
productividad y el empleo; por ltimo, es imprescindible el refuerzo de la cohesin social y territorial. Para ello es necesario el
fortalecimiento de la inclusin social, impedir la exclusin del mercado de trabajo y fomentar la integracin profesional de las
personas desfavorecidas, sin descuidar la reduccin de las disparidades regionales en materia de empleo, desempleo y
productividad laboral, especialmente en las regiones menos avanzadas.

Otro aspecto a considerar es mencionado el Programa Equal , iniciativa para nuevas ideas relacionadas con la Estrategia
Europea de Empleo y las medidas de Inclusin Social . El objetivo de este Programa tal y como se indico ms arriba es promover
la inclusin y luchar contra la discriminacin, en especial por razones de sexo, origen tnico, raza, religin, creencias,
discapacidad, edad u orientacin sexual. Su implementacin corresponde a todos los pases miembros y se lleva a cabo
mediante Fondos Sociales Europeos.

A partir del balance de la Estrategia de Lisboa se ha constatado el desigual resultado por pases en materia, sobre todo, de
empleo. Por lo que en 2005 ha tenido lugar su relanzamiento para imprimir un nuevo impulso a la Estrategia concentrando
esfuerzos en Planes Nacionales de Accin (PNA) (COM (2005) 24). Los objetivos a partir de los mencionados encuentros
peridicos son ms crecimiento, ms puestos de trabajo y de mejor calidad y la coordinacin de polticas del mercado de
trabajo (proceso de Luxemburgo), las reformas microeconmicas y estructurales (proceso de Cardiff) y medidas
macroeconmicas y presupuestarias (proceso de Colonia). Las directrices concretas para el periodo 2005-2008 son de tipo
macroeconmicas, microeconmicas y de empleo (Tabla 1).

Es de destacar la existencia del Observatorio Europeo del Empleo (OEE) que, desde 1982 trabaja en colaboracin con
administraciones nacionales, la Direccin General de Empleo, Asuntos Sociales e Igualdad de Oportunidades de la Comisin
Europea, sistema de informacin sobre las polticas de empleo. Su objetivo principal es fomentar la creacin de una red de
intercambio de informacin entre los Estados miembros y la Comisin, proporcionando estudios comparativos sobre las
polticas de empleo y las tendencias del mercado de trabajo. Se basa en dos redes: el MISEP ( Sistema de Informacin Mutua
sobre Polticas Sociales de Empleo ) y el SYSTEM ( Sistema Comunitario de Documentacin sobre el Empleo ).

Por otro lado, la UE mediante el Comit de Empleo (Decisin 98/2000, de 24 de enero de 2000), de carcter consultivo, creado
para aplicar las estrategias de empleo con el objetivo de promover la coordinacin entre los Estados miembros en materia de
polticas de empleo y de mercado de trabajo y creado para reemplazar al anterior Comit de Empleo y del mercado laboral
creado en 1997.

Adems, muchos son los esfuerzos destinados a promover y facilitar la movilidad social de los trabajadores como los
Programas Eures y Europass . El Programa Eures (Decisin 2003/8/CE, de 23 de diciembre de 2002) establece una red europea
para el empleo y la movilidad de los trabajadores. Contribuye a la creacin de un mercado de trabajo accesible a todos
mediante el intercambio transnacional, interregional y transfronterizo de ofertas y demandas de empleo, as como el
intercambio de informacin sobre las condiciones de vida y la obtencin de cualificaciones. Los miembros de Eures son
servicios nacionales y locales de empleo; servicios de empleo competentes para las regiones transfronterizas; otros servicios de
empleo especializados comunicados a la Comisin y organizaciones sindicales y patronales.

El Programa Europass tiene como objetivo facilitar la movilidad de los ciudadanos (Decisin 2241/2004/CE, de 15 de diciembre
de 2004). Est destinado a ayudarles a demostrar sus cualificaciones en toda Europa. Rene varios documentos (Currculum
Vitae, movilidad, suplemento europeo al ttulo y al certificado, adems de un portafolio de lenguas) elaborados a escala
europea para mejorar la transparencia de las cualificaciones y facilitar la movilidad de los que quieren formarse o trabajar en
cualquier lugar de Europa.

Durante el perodo 2007-2013 se han desarrollado Polticas Comunitarias de Empleo Especficas . A partir de todo lo
expuesto hasta ahora en materia de empleo, la UE estableci estrategias concretas que se han materializado en una serie de
medidas. De todo el trabajo elaborado con el objeto de promover la creacin de empleo y la libre circulacin de los
trabajadores en la UE vamos a destacar varias acciones para el perodo 2007-2013: el Fondo Social Europeo (FEDER) , el Fondo
Europeo de Desarrollo Regional , el Programa Comunitario para el Empleo y la Solidaridad Social ( PROGRESS ) y el Programa
EURES .

El primer aspecto que debemos resaltar es el establecimiento del mencionado Fondo Social Europeo por ser uno de los pilares
de las polticas de empleo (Reglamento CE 1784/1999). En el contexto de reforma de los Fondos Estructurales, efectuada en
virtud de la Agenda 2000, definieron nuevas prioridades del Fondo Social Europeo. El objetivo es apoyar la estrategia europea
de empleo y garantizar la coherencia y la complementariedad de las acciones orientadas a mejorar el funcionamiento del
mercado laboral y el desarrollo de los recursos humanos en la UE.

El objetivo ltimo del Fondo Social Europeo es contribuir a la consolidacin de la cohesin econmica y social de la Comunidad
mejorando el empleo y las oportunidades de trabajo. Para el perodo 2007-2013 el Fondo Social Europeo respalda las
prioridades de la UE de cohesin social, aumento de productividad y competitividad, unidos al crecimiento econmico y al
desarrollo sostenible. En definitiva, el Fondo Social Europeo trata de lograr el pleno empleo; mejorar la calidad y la
productividad del trabajo; promover la integracin social, en especial el de las personas ms desfavorecidas, reduciendo las
diferencias nacionales, regionales y locales en materia de empleo. En este sentido entre las prioridades que destacamos de sus
actuaciones son la inversin en capital humano; la promocin de la capacidad de adaptacin de los trabajadores y las
empresas; la facilitacin del acceso al empleo; la potenciacin del envejecimiento activo y la prolongacin de la vida laboral; la
lucha y la promocin del asociacionismo relacionado con el mercado laboral y la optimizacin de la capacidad y eficacia
institucionales, con el fin de llevar a cabo una buena gestin de los recursos.

El Fondo Europeo de Desarrollo Regional ( FEDER ), es otro de los mecanismos que la UE establece para la promocin de
empleo. Trata de promover la cohesin econmica y social y reducir las diferencias que existen entre los diferentes niveles de
desarrollo de las regiones europeas, favoreciendo el desarrollo de las ms desfavorecidas. Su mbito de aplicacin son las
inversiones en la creacin de empleos de larga duracin, inversin en infraestructuras, medidas de apoyo al desarrollo
regional y local, como la asistencia tcnica para las pequeas y medianas empresas conocidas como PYMES. Para el perodo
2007-2013 la financiacin del Fondo Europeo de Desarrollo Regional de la UE va dirigida a tres objetivos fundamentales de la
UE: la convergencia, la competitividad regional y la cooperacin territorial europea.

En primer lugar, la convergencia se traduce en la financiacin en los diferentes Estados miembros de modernizacin y
diversificacin de estructuras econmicas entre las que consideramos ms relevantes las siguientes: las investigacin y el
desarrollo tecnolgico (IDT), la innovacin y el espritu de empresa; la sociedad de la informacin; el medio ambiente; la
prevencin de riegos; el turismo; la cultura, el transporte; la energa; la educacin; las infraestructuras sanitarias y sociales o
la ayuda a las inversiones en las PYMEs.

En segundo lugar, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional tiene varios elementos prioritarios relacionados con la
competitividad regional y en el empleo como son: la innovacin y la economa basadas en una sociedad del conocimiento,
sobre todo a partir de las mejoras en IDT e innovacin, el espritu empresarial y la creacin de nuevos instrumentos
financieros para empresas; el medio ambiente y la prevencin de riegos por medio de la rehabilitacin de terrenos
contaminados, el fomento de la eficacia energtica, la promocin del transporte pblico urbano limpio y la elaboracin de
planes para prevenir y gestionar los riesgos naturales y tecnolgicos. Tambin estn relacionados con la competitividad
regional el acceso a los servicios de transporte y telecomunicaciones de inters econmico general mediante la ampliacin de
las redes secundarias y el mayor acceso de las PYMEs a las tecnologas de la informacin y comunicacin (TIC).

En tercer lugar, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional va destinado a la cooperacin territorial europea, al desarrollo de
actividades econmicas y sociales transfroterizas a favor del desarrollo territorial sostenible. Algunas medidas especficas en
este sentido son el fomento del espritu empresarial, la proteccin y gestin de recursos naturales y culturales y el estmulo de
la colaboracin, el desarrollo de capacidades y el uso de infraestructuras creadas por la UE. Son medidas en esta rea el
establecimiento y desarrollo de la cooperacin transnacional cuyas prioridades versan sobre la innovacin, el medio
ambiente, la mejora de la accesibilidad y el desarrollo urbano sostenible. El Fondo Europeo de Desarrollo Regional tambin
promueve la cooperacin territorial europea en la medida en la que trata de aumentar la eficacia de la poltica regional
fomentando redes e intercambio de experiencias entre autoridades de mbito regional y local.

Otra de las polticas destinadas a la creacin de empleo en la UE es el Programa Comunitario para el Empleo y la
Solidaridad Social ( PROGRESS ). Su objetivo para el perodo 2007-2013 es aportar ayuda financiera especfica para el empleo
y los asuntos sociales, contribuyendo as a la consecucin de los objetivos de la Estrategia de Lisboa (Tratado firmado el 13 de
diciembre de 2007). Su mbito de actuacin son el empleo, la proteccin e integracin social, las condiciones de trabajo, la no
discriminacin y la diversidad e igualdad de gnero, que se materializa en una serie de objetivos generales: la mejora del
conocimiento del empleo en los Estados miembros mediante anlisis, evaluaciones y el seguimiento de sus polticas; el apoyo
del desarrollo de mtodos e instrumentos estadsticos e indicadores comunes; el apoyo y el control de la aplicacin de la
legislacin y los objetivos polticos; el fomento de la creacin de redes, el aprendizaje mutuo, la determinacin y la difusin de
buenas prcticas y de enfoques innovadores a escala europea; la sensibilizacin sobre las polticas y los objetivos de la UE en
materia de empleo, proteccin e integracin social, condiciones de trabajo, lucha contra la discriminacin y la diversidad e
igualdad entre hombres y mujeres, as como la mejora de la capacidad de las principales redes a escala europea para fomentar
y apoyar las polticas de la UE.

Entre las estrategias en materia de promocin de empleo queremos sealar el Programa EURES por su vocacin de creacin de
una red europea para el empleo y la movilidad de los trabajadores. So objetivo es la creacin de un mercado de trabajo interno
accesible a todos los ciudadanos de la UE mediante el intercambio trasnacional, interregional y transfronterizo de ofertas y
demandas de empleo, as como el intercambio de informacin sobre las condiciones de vida y la obtencin de cualificaciones
en la UE. Forman parte de esta red europea los servicios de empleo y las organizaciones sindicales y patronales.

Aunque ya hemos expuesto en el apartado de financiacin el Fondo Europeo de Adaptacin a la Globalizacin ( FEAG ), es
necesario mencionar su papel en materia de promocin de el empleo en la UE. Su importancia es relevante a tenor de lo que
exponemos en otro captulo de este trabajo sobre los retos que la globalizacin est planteando a los diferentes modelos de
Estado de bienestar.

En cuanto a la estrategia Europe 2020 mencionada ms arriba, se complementa en materia de empleo con la European
employment strategy que juntas tiene como lema: ms y mejores empleos. La European employment strategy trata de conseguir
que los pases adopten medidas para crear empleo, den vitalidad a los mercados de trabajo y vigilen sus polticas de empleo a
travs de iniciativas como, por ejemplo, la promocin del empleo juvenil. Trata de crear ms y mejor cualificados puestos de
trabajo en la UE teniendo en cuenta tres objetivos en el horizonte de 2020: que el 75% de las personas entre 20-64 aos
trabajen; tasas de abandono escolar por debajo del 10% y que, al menos el 40% de los jvenes de entre 30 y 34 aos, alcance los
niveles educativos ms altos; sacar a 20 millones de personas de la situacin de pobreza (UE, 2013b).

Tanto la Europe 2020 como la European employment strategy , tratan de establecer nuevas cualificaciones, aprendizaje de
habilidades y nuevos empleos. Cuentan con el apoyo de dos herramientas: el Observatorio Europeo para el Empleo ( European
Employment Observatory EEO) 9) y el Programa de Mutuo Aprendizaje ( Mutual Learning Programme MLP) 10). Mientras que el
Observatorio contribuye a suministrar informacin, investigar y evaluar de modo comparativo las polticas de empleo y las
tendencias de mercado nacional, europeo e internacional, el Programa de Mutuo Aprendizaje tiene unas atribuciones ms
complejas.

El Programa de Mutuo Aprendizaje intercambia informacin y experiencia sobre buenas prcticas, ayudando a los Estados
miembros a aprender de las estrategias de los dems y a mejorar la transferencia de buenas prcticas. A travs del anlisis de
los buenos resultados de polticas concretas en algunos Estados miembros, se transfiere a otros las condiciones que
permitieron esos buenos resultados. Se organiza en torno a tres tipos de actividades: dos veces al ao en toda la UE se
organizan seminarios temticos para revisar las principales necesidades y prioridades polticas; se realizan revisiones
conjuntas de las polticas de los Estados miembros y se llevan a cabo actividades de difusin en las que se involucran a actores
 nacionales implicados en las polticas concretas, reforzando la cooperacin y el intercambio de buenas prcticas entre los
Estados miembros.

En respuesta al alto nivel de desempleo en la UE, a partir de la profunda crisis econmica, se puso en marcha en 2012 un
paquete de medidas que lo impulsaran, el denominado Employment Package . Su objetivo es el apoyo a la creacin de empleo,
la restauracin de la dinmica habitual de los mercados y el fortalecimiento de las polticas de empleo. La UE establece como
prioritario a la hora de apoyar la creacin de empleo la reduccin de los impuestos sobre el trabajo, el uso efectivo de los
subsidios destinados a la contratacin y la focalizacin de los recursos en sectores clave como la economa en torno al medio
ambiente, las tecnologas de la informacin y la comunicacin, la salud y el sector de los servicios de atencin. Para restaurar
la dinmica habitual de los mercados las estrategias son la ayuda a los trabajadores a recuperar el empleo perdido o a cambiar
de trabajo, la movilizacin e implicacin de los actores sociales en las reformas que sea necesario llevar a cabo, la inversin en
la adquisicin de habilidades nuevas necesarias para la adaptacin y la promocin de la libre circulacin de trabajadores en el
contexto de la UE. En cuanto a la supervisin de las polticas nacionales, lo importante para la UE es el seguimiento cercano de
la efectividad de las polticas sociales, incluidas las de empleo y en relacin siempre con las polticas econmicas en los pases
miembros.

2.2.4. Poltica social

La organizacin y la financiacin de los sistemas de proteccin social son competencia de los Estados miembros de la UE. Sin
embargo, aunque los Estados Miembros tienen plenas competencias en la financiacin y la organizacin de sus sistemas de
proteccin social, el papel de la UE es imprescindible para complementar este mbito, tal y como se desprende del Tratado de
msterdam 11) y el Tratado de Niza 12). La UE desempea un papel de coordinacin, de fomento de la colaboracin entre los
Estados miembros para la modernizacin de los sistemas de proteccin social. Con el objetivo de completar los mtodos y los
procesos de coordinacin de las polticas de los Estados miembros en el mbito de la proteccin social y de aportarles un valor
aadido, la Comisin present una Comunicacin dirigida a racionalizar el modo de coordinacin de los servicios (Diario
Oficial L 314 de 13 de octubre de 2004).

En las citadas conclusiones de Lisboa de 2000, se consider la necesidad de establecer regmenes modernos como elemento
fundamental para alcanzar el objetivo de una estrategia socioeconmica integrada para Europa en el perodo 2000-2010. En
este encuentro se establecieron medidas de racionalizacin de los procesos de coordinacin de las polticas econmicas y de
empleo, reforzndose la dimensin social. Esta coordinacin se ha organizado en el contexto de Orientaciones Generales de
Poltica Econmica (OGPE), la supervisin multilateral (que evala la aplicacin de las OGPE) y el Pacto de estabilidad y
crecimiento. Las actuaciones se basan en la racionalizacin y la conexin entre las polticas econmicas desde el mejor mtodo
abierto de coordinacin (MAC) de la proteccin social (ALEMN y RAMOS, 2009).

A. La exclusin social

La UE considera que el trabajo en materia de exclusin social debe realizarse en una estructura unificada que abarque la
proteccin social de forma completa y organizada en torno a tres pilares: la integracin social de las pensiones, la asistencia
sanitaria y los cuidados de larga duracin. La cooperacin en materia de proteccin social estar destinada a llevar a cabo un
anlisis detallado de los problemas a los que se enfrentan los diversos Estados de la UE y a la contribucin que pueden aportar
a la estrategia de Lisboa (Tratado firmado el 13 de diciembre de 2007). Los indicadores comunes son un elemento angular en la
elaboracin de los Informes para lo que se han desarrollado instrumentos como SESPROS (Gasto de las diferentes ramas de la
proteccin social), SILC (estadsticas anuales a escala comunitaria relativas a los ingresos y las condiciones de vida de los
hogares) y SHA (Sistema de cuentas de salud).

Con el objetivo de modernizar la proteccin social se han planteado una serie de conclusiones desde las instituciones europeas
[COM (1999) 347]. Las bases son el reforzamiento de la cooperacin europea y la adopcin de una visin poltica comn en la
UE en aras a modernizar los sistemas de proteccin social. En la actualidad, garantizan ingresos a las personas con dificultad
para adaptarse a las transformaciones econmicas y sociales con el objetivo de favorecer la cohesin social y el dinamismo
econmico. Y los principales esfuerzos en proteccin social van destinados a las pensiones y la asistencia sanitaria,
redistribuyendo recursos. Al mismo tiempo, es necesaria la adaptacin ante nuevos retos sociales como las transformaciones
del mundo laboral y las demogrficas o las nuevas formas familiares. Para hacer frente a los nuevos retos sociales se
elaboraron varios documentos en la dcada de los noventa, pilares de las actuales medidas: Recomendacin 92/442/CEE del
consejo, de 27 de julio de 1992 referida a la convergencia de objetivos y polticas de proteccin social en la UE; Comunicacin
de la Comisin de 31 de octubre de 1999 acerca del futuro de la proteccin social y el marco europeo necesario para el debate
as como la Comunicacin de 12 de marzo de 1997 sobre la modernizacin y mejora de la proteccin social en la UE.

El Parlamento Europeo puso en marcha en 1999 un proceso similar al de la Estrategia Europea de Empleo aunque en materia
de poltica social. Sus lneas estratgicas siguen vigentes y su objetivo ha sido modernizar las estructuras de bienestar:

1. Los sistemas de proteccin social deben proporcionar ayuda activa a los trabajadores y los demandantes de empleo,
favoreciendo la capacidad de insercin profesional y facilitando al mismo tiempo los incentivos para que el empleo sea
ms ventajoso que el desempleo, mediante una serie de medidas: regmenes fiscales adecuados; sistemas de proteccin
social asociados a nuevas formas de trabajo como contratos temporales, parciales o por cuenta propia; ingresos
sustitutivos y ayudas activas que eviten el paro de larga duracin; conciliar la vida profesional y familiar y financiacin
con recursos suficientes para alcanzar objetivos, evitar efectos secundarios perniciosos y mantener el control
 presupuestario.

2. Las pensiones y los sistemas de pensin viables . Para ello es necesario: prevenir estructuras poblacionales envejecidas
mediante polticas tales como la promocin de la natalidad; organizar y reformar los sistemas de jubilacin que
promuevan la permanencia en el mercado de trabajo, fomenten la flexibilidad de los mecanismos de jubilacin y
promover la participacin activa de los mayores en la sociedad; luchar contra la pobreza de las mujeres ms mayores
consecuencia de su nula o limitada participacin en el mercado de trabajo y promover el envejecimiento activo.

3. La promocin de la inclusin social creando crear redes de seguridad que integren prestaciones de ingresos mnimos. Y
prevenirla mediante medidas activas e incentivos de integracin en el mercado de trabajo adoptando un planteamiento
global e integrado de lucha contra la exclusin social.

4. La asistencia sanitaria para todos para lo que es necesario: mejorar la eficiencia de los recursos disponibles; garantizar
el acceso generalizado a servicios sanitarios de calidad y limitar las desigualdades; reforzar servicios de cuidados de larga
duracin a las personas mayores, prevenir enfermedades y promover una vida sana (ALEMN y RAMOS, 2009).

En estos momentos y tal y como hemos recogido al introducir el apartado de polticas sociales, el Programa PROGRESS permite
financiar medidas para la inclusin y la proteccin sociales, animando a los pases miembros a luchar contra la pobreza; a
reformar sus sistemas de bienestar social, aprendiendo unos de otros e identificando las polticas que funcionan mejor en
materia de pobreza y exclusin social, pero tambin en cuanto a pensiones, salud y cuidados de larga duracin; a hacer frente
a los retos que plantea el cambio demogrfico y a prepararse para los efectos del envejecimiento de la poblacin, centrndose
en las oportunidades emergentes y haciendo pblicos peridicamente datos susceptibles de ser comparados en todos los pases
de la UE.

Existe un Comit de Proteccin Social . Desde el punto de vista de la poltica social de la UE la creacin en 2004 de ese Comit
(Decisin 2004/689/CE, de 4 de octubre de 2004) es de especial relevancia como organismo encargado de promover la
cooperacin entre los Estados Miembros en materia de polticas explcitas de proteccin social. Sus actuaciones van destinadas
a optimizar el trabajo y proporcionar ingresos mnimos; conseguir pensiones seguras y regmenes de pensin sostenibles;
promover la insercin social y garantizar la asistencia sanitaria de alta calidad y sostenible. Se trata de garantizar, por otro
lado, la coordinacin de los sistemas nacionales de Seguridad Social mediante estructuras modernas. Y el MISSOC ( Mutual
Information System on Social Protection ) puesto en marcha en 1990 constituye una fuente de informacin imprescindible
sobre la proteccin social en Europa.

La Agenda Social Europea (COM 2000/379) es la plataforma de coordinacin de polticas sociales. Su objetivo es mejorar el
modelo social europeo promoviendo el pleno empleo, el dinamismo econmico y la cohesin y justicia sociales en la UE. Se
enmarca en el Consejo realizado en Lisboa en 2000, en el inters por basar la economa en el conocimiento, el crecimiento
sostenible, el aumento del empleo y la cohesin social. La Agenda Social Europea trata de ofrecer un enfoque global ante los
nuevos retos que demandan polticas sociales concretas coordinadas. Subraya la importancia de la interconexin entre el
empleo, el crecimiento econmico y el modelo social europeo, de redes de seguridad para evitar la exclusin por medio de
sistemas de bienestar sociales.

En la evaluacin que la propia UE ha realizado de los avances de la Agenda Social en la consecucin de los anteriores objetivos,
las conclusiones han sido las siguientes. La Agenda Social ha consolidado algunas medidas como las inversiones en
investigacin, educacin y formacin, reforzando el capital humano necesario para la sociedad del conocimiento. Tambin ha
establecido niveles elevados de rendimiento laboral, aumentando la productividad y reduciendo los accidentes laborales. Ha
convertido en sistemtica la inversin en polticas pblicas que promueven la igualdad de oportunidades entre grupos
desfavorecidos tales como personas con discapacidad o mujeres. Otro de sus logros ha sido la inversin en estabilidad social
destinada a minimizar los costes derivados de los conflictos sociales o laborales.

La UE ha propuesto consolidar los objetivos ya expuestos y elaborar nuevos objetivos en la Agenda Social para el perodo 2006-
2010. La meta principal es alcanzar una Europa social en la economa mundial a travs de empleos y de nuevas oportunidades
para todos sus ciudadanos. Esta meta pasa por dos pilares. El primero de ellos es el aumento de la confianza de los ciudadanos
europeos en su propia capacidad para gestionar procesos de cambio, intensificando las competencias de los ciudadanos en un
contexto global, de desarrollo tecnolgico y de envejecimiento demogrfico. El segundo de los pilares de la Agenda Social se
basa en dos principios: el pleno empleo y la igualdad de oportunidades evitando los riesgos de exclusin social.

El Programa PROGRESS cuenta con una partida para luchar activamente contra la discriminacin por razn de raza, origen
tnico, religin o creencias, discapacidad, edad, sexo y orientacin sexual. Los objetivos ltimos son mejorar el conocimiento
de la discriminacin mediante la sensibilizacin de la poblacin sobre sus derechos y obligaciones, as como de los beneficios
de la diversidad; apoyo a actores intermediarios como las ONGs, interlocutores sociales, etc., que buscan luchar contra la
discriminacin; apoyo del desarrollo de polticas de igualdad a nivel nacional y fomento del intercambio de buenas prcticas
entre pases de la UE; promover el cambio real en la lucha contra la discriminacin mediante la formacin en esta materia e
impulsar la gestin dirigida a implementar negocios que permitan crear un mercado y unos clientes ms diversificados (UE,
2013c).

En este mismo sentido existen, adems de dos esfuerzos estructurales de profundo alcance como son la Racial Equality
Directive y la Employment Framework Directive , una Comunicacin aprobada en 2008 dirigida especficamente a luchar contra
 la discriminacin y a promover la igualdad de oportunidades en cuyo contexto se cre un grupo de expertos para tratar de
erradicar la discriminacin y promover la igualdad. Las competencias de este grupo son examinar el impacto de las medidas y
polticas contra la discriminacin establecidas por la UE; promover las buenas prcticas mediante el aprendizaje mutuo y
evaluar la eficacia de las polticas de no discriminacin. La UE tiene una consideracin especial en sus polticas para la minora
tnica mayoritaria: la roman. La UE tiene considera a esta minora tnica en la medida en la que es una parte de la
civilizacin europea, con una poblacin actual estimada viviendo en la UE de seis millones de ciudadanos europeos romanes.
La UE incluye dentro de esta minora a la poblacin nmada, gitanos, ashkales, sinti, etc. (UE, 2013d).

El envejecimiento, la igualdad de gnero y la discapacidad son aspectos de especial relevancia para la UE en materia de grupos
desfavoreciditos y en riesgo de exclusin social. A continuacin abordaremos los dos primeros, puesto que las polticas
dirigidas a la discapacidad reciben un tratamiento especial en este trabajo (ALEMN y RAMOS, 2009).

B. El Envejecimiento

Las personas ms mayores reciben atencin especial en documentos tan relevantes como el Libro Verde Frente a los cambios
demogrficos, una nueva solidaridad entre generaciones [COM (2005) 94], actuaciones destinadas a aumentar el empleo de los
trabajadores ms mayores y retrasar su salida del mercado de trabajo [COM (2004) 146]. Otras medidas destinadas a los
mayores son el desarrollo de asistencia sanitaria y de larga duracin de calidad, accesible y duradera [COM (2001) 723] o los
esfuerzos en cuanto al futuro de las proteccin social para garantizar las seguridad y viabilidad de las pensiones [COM (2000)
622].

Por otra parte, ese documento plantea los desafos de la UE ante el descenso de la natalidad y el aumento de la longevidad. Los
objetivos son, al amparo de la Agenda de Lisboa, hacer hincapi en aquellas polticas cuyo objetivo sea una mayor
participacin en el empleo, la innovacin y el aumento de la productividad. Ser necesario poner en marcha polticas a favor
de la natalidad y la inmigracin y modernizar los sistemas de proteccin social, especialmente la jubilacin para garantizar su
viabilidad financiera y social. Las prioridades demogrficas consisten en recuperar el crecimiento demogrfico, velar por el
equilibrio entra las generaciones e inventar nuevas transiciones entre las edades.

Para hacer frente al envejecimiento de la poblacin, la estrategia de la UE es promover la solidaridad entre las generaciones,
cuya principal herramienta es la Alianza Europea para las Familias . Su alcance es visible en polticas familiares de apoyo a los
gastos vinculados con servicios que las familias demandas; establecimiento de ayuda a los padres para la educacin y el
cuidado de los nios pequeos y los servicios destinados a las personas dependientes, sin olvidar la adaptacin de las
condiciones laborales como la flexibilidad en los horarios o el acceso a servicios de mbito local. En definitiva, la Alianza
Europea para las Familias , trata de favorecer el intercambio de experiencias y el establecimiento de acuerdos de colaboracin
entre los Estados miembros comprometidos con la modernizacin de sus polticas familiares. Las herramientas utilizadas son
principalmente estas: un grupo de expertos gubernamentales en cuestiones demogrficas; foros bienales de evaluacin de la
situacin demogrfica; un observatorio de buenas prcticas en materia de poltica familiar; investigacin sobre cuestiones
relativas a la demografa y a la familia y utilizacin de los fondos estructurales para hacer frente al envejecimiento de la
poblacin en la UE (ALEMN y RAMOS, 2009).

C. La Igualdad de Gnero

La igualdad entre mujeres y hombres es uno de los valores fundadores de la UE. Su defensa se remonta a 1957, cuando el
principio de igual remuneracin por igual trabajo se recogi en el Tratado de Roma. Por tanto, la igualdad entre hombres y
mujeres es otro de los retos para las sociedades europeas. Diversas son las actuaciones en materia de integracin desde la
perspectiva de gnero: la integracin de la igualdad de oportunidades en las polticas comunitarias [COM (1996) 67]; la
estrategia comunitaria sobre la igualdad entre hombres y mujeres (2001-2005) (COM (2000) 335); el programa de accin
comunitaria para la igualdad de oportunidades (2001-2006). Los objetivos de este ltimo Programa han ido destinados a
promover y difundir los valores y prcticas en los que se basa la igualdad entre hombres y mujeres; a mejorar la comprensin
de las cuestiones relacionadas con la igualdad entre mujeres y hombres, incluida la discriminacin directa e indirecta basada
en el sexo, as como hacia la discriminacin mltiple contra las mujeres. Tambin han sido objetivos del Programa de accin
comunitaria para la igualdad de oportunidades potenciar la capacidad de los agentes sociales para promover eficazmente la
igualdad, en particular fomentando el intercambio de informacin y buenas prcticas y el establecimiento de redes a nivel
comunitario (ALEMN y RAMOS, 2006).

En estos momentos la UE tiene en marcha el Plan de trabajo para la igualdad entre las mujeres y los hombres (2006-2010). Seis
son las reas principales de actuacin: la consecucin de la misma independencia econmicas para hombre y mujeres; la
conciliacin de la vida personal y profesional; la representacin paritaria en la toma de decisiones; la erradicacin de
cualquier forma de violencia de gnero; la eliminacin de estereotipos sexistas y la promocin de la igualdad en poltica
exterior y de promocin de desarrollo de zonas desfavorecidas.

Se cre un Comit Consultivo para la Igualdad de Oportunidades (Decisin 82/43/CEE, de 9 de diciembre de 1091) con el objetivo
de instaurar un marco institucionalizado para facilitar la consulta de los organismos encargados de promover la igualdad de
oportunidades en los Estados Miembros. Anualmente se realiza un Informe sobre la igualdad entre hombres y mujeres y en
2005 tuvo lugar la propuesta de creacin de un Instituto Europeo para la Igualdad de Gnero (DOC 125 de 25 de mayo de 2005).
En la actualidad, su misin consiste en apoyar a las instituciones europeas y a los Estados miembros a fomentar la igualdad la
polticas comunitarias y a luchar contra la discriminacin por razones de sexo. Tambin tiene como tarea sensibilizar a la
 poblacin de la UE en materia de igualdad de gnero.

Otras medidas para evitar la discriminacin por razones de sexo van destinadas al mercado de trabajo especficamente, como
la Directiva 2004/113/CE, de 13 de diciembre de 2004 o lo que se denomina Carga de prueba en los casos de discriminacin por
motivos de sexo (Directiva 97/80/CE de 15 de diciembre de 1997). La igualdad de hombres y mujeres en la investigacin
acapara esfuerzos de la UE, tal y como lo ponen de manifiesto el Sexto Programa Marco, el Grupo de Helsinki, el desarrollo de
redes europeas de mujeres cientficas, el Grupo de Enwise o el Grupo de expertos Las mujeres en la investigacin industrial,
todos ellos destinados a promover la incorporacin de la mujer a la ciencia.

Ms medidas adoptadas para la promocin de la igualdad de gnero han sido a participacin equilibrada de hombres y
mujeres en la actividad profesional y en la vida laboral (Diario Oficial C 218 de 31 de julio de 2000); los permisos parentales y
por razones familiares (Directiva 96/34/CE); la proteccin de la mujer embarazada, que ha dado a luz recientemente o en
perodo de lactancia (Directiva 92/85/CEE de 19 de octubre de 1992); el cuidado de los hijos (Recomendacin 92/241/CEE de 31
de marzo de 1992) o cuestiones relacionadas con la Seguridad Social son esfuerzos especficos en materia de igualdad de
gnero.

En lo referente a las diferencias por motivos de gnero tambin es necesario considerar los esfuerzos de la UE en materia de
lucha contra el acoso sexual y la violencia. Entre las medidas de prevencin del acoso sexual en el trabajo se ha establecido un
Cdigo prctico de conducta para la dignidad del hombre y la mujer en el trabajo (Diario Oficial L 49 de 24 de febrero de
1992) que establece una serie de prcticas de conducta destinadas a los empresarios, sindicatos y trabajadores para prevenir el
acoso y garantizar su aplicacin, adems de promover el respeto y la dignidad humana de ambos sexos (ALEMN y RAMOS,
2009).

La igualdad de gnero es otro de los elementos considerados en el mencionado Programa PROGRESS. Aunque las
desigualdades entre hombres y mujeres persiste, la UE ha conseguido avances significativos en las ltimas dcadas,
especialmente la legislacin para un trato igualitario, la incorporacin de la perspectiva de gnero en todas las polticas y las
medidas especficas que han influido en una vida ms igualitaria para las mujeres. Algunas de esas mejoras han sido el
aumento de nmero de mujeres que han accedido al mercado laboral o el aumento de su nivel educativo y formativo. A pesar
de estos avances persiste la brecha salarial y las mujeres estn sobre representadas en sectores peor remunerados y poco
representadas en los puestos de toma de decisiones.

Para el periodo 2010-2015 la UE ha elaborado la Strategy for equality between women and men , un compromiso para obtener
mayor igualdad de gnero con varios objetivos a alcanzar: igualar la independencia econmica entre mujeres y hombres; a
igual trabajo, igual salario; igualdad en el acceso a la toma de decisiones; dignidad, integridad y fin de la violencia de gnero
ejercido contra las mujeres; promover la igualdad de gnero en pases externos a la UE y abordar de forma horizontal
cuestiones de gnero como los roles, la legislacin o la gobernabilidad.

Tambin en el marco de la estrategia Europe 2020 , la UE se propone la inclusin del gnero en la agenda de los objetivos de
crecimiento econmico y desarrollo sostenible. Todas las medidas consideran la Carta de la Mujer ( Womens Chapter ) 13) y la
Hoja de Ruta para la igualdad entre hombres y mujeres ( Roadmap for equality between women and men ) 14). Con periodicidad
anual se presenta un Informe sobre la Igualdad entre hombres y mujeres ( Report on Equality between women and men ) 15).

D. Otras Medidas Sociales

Las polticas contra la violencia cuentan con numerosas medidas europeas entre las que destacan los programas AGIS
(Decisin 2002/630/JAI de 22 de julio de 2002), STOP II (Decisin del Consejo de 28 de junio de 2001) o DAPHNE II (Decisin
803/2004/CE de 21 de abril de 2004). El programa AGIS es el relativo a la cooperacin policial y judicial en materia penal con el
fin de establecer un programa marco nico para la cofinanciacin de proyectos presentados por promotores de los Estados
miembros y los pases candidatos en los mbitos de Justicia y Asuntos de Interior, que permita un enfoque coordinado y
multidisciplinario de las distintas actividades relacionadas con la creacin del espacio de libertad, seguridad y justicia as como
la prevencin y la lucha contra la delincuencia organizada en la UE.

STOP II se estableci para prevenir y combatir la trata de seres humanos y toda forma de explotacin sexual de nios, incluida
la pornografa infantil. Y DAPHNE II (2004-2008) ha estado destinado a la lucha contra la violencia dirigida hacia nios, jvenes
y mujeres, mediante la aplicacin de medidas preventivas y la prestacin de ayuda a las vctimas (ALEMN y RAMOS, 2009).

2.2.5. Medio Ambiente

En la Estrategia Europa 2020 aparece el Medio Ambiente como un valor a preservar en la UE, pilar del desarrollo sostenible a
largo plazo. Esos planteamientos se reflejan en los presupuestos comunitarios destinados a Medio Ambiente como estrategia
de bienestar europea que aumentan, incluso ante la disminucin de otras partidas presupuestarias. Es decir, entre los valores
que UE propugna en la elaboracin de polticas sociales dirigidas al bienestar social de la poblacin se encuentra el medio
ambiente. Sin embargo, la valoracin del Medio Ambiente por parte de la UE no es reciente, sino que aparece en los aos 70.

En 1972, en el marco de varios Programas, comenz el inters por los problemas de carcter medioambiental, especialmente
relacionados con el agua y el aire. El Tratado de msterdam dot al medio ambiente de entidad poltica persiguiendo el
principio de desarrollo sostenible y su proteccin en una de las prioridades europeas. En 1998 es cuando se integr el medio
 ambiente en las polticas de la Unin [COM (1998) 333 y Congreso Europeo de Viena]. A partir de ese momento, varios son los
objetivos comunitarios que se relacionan siempre con el medio ambiente sobre todo el empleo, la energa, la agricultura, el
desarrollo, el mercado nico, la industria, la pesca, la poltica econmica y los transportes. Hasta tal punto el medio ambiente
es una cuestin transversal para la UE que, medidas como el Programa Marco para la Innovacin y la Competitividad ,
introduce como trmino clave la innovacin ecolgica . Consiste en cualquier forma de innovacin que persiga un avance
significativo y demostrable respecto del objetivo de desarrollo sostenible, mediante la reduccin de las repercusiones
negativas sobre el medio ambiente o la consecucin de un aprovechamiento ms eficiente y responsable de los recursos
naturales, entre ellos la energa.

En 2001 se acord una estrategia europea a favor del desarrollo sostenible [COM (2001) 264] que incluye objetivos a largo plazo
y se centra, sobre todo, en los transportes, la salud o los recursos naturales, con el fin de asegurar el bienestar de generaciones
presentes y futuras.

La contaminacin del agua, el aire, la acstica, el cambio climtico, la proteccin de la naturaleza y los riesgos tecnolgicos y
naturales son en estos momentos las principales preocupaciones de la UE en materia de medio ambiente hasta tal punto que
en 2002, fruto del Libro Blanco sobre la responsabilidad medioambiental con el principio quien contamina, paga de 2000,
se elabor una propuesta de Directiva sobre la responsabilidad medioambiental (Diario Oficial C151 de 25 de junio de 2002)
para adoptar un rgimen comunitario en el mbito de prevencin y reparacin de daos medioambientales. Esta Directiva
considera daos ambientales que se definen al medio acutico cubierto por la legislacin comunitaria relativa a la gestin del
agua, a las especies y a los hbitats protegidos por la legislacin comunitaria sobre la conservacin de la naturaleza y a las
zonas protegidas por la legislacin nacional o regional sobre conservacin de la naturaleza, as como por referencia a los
riesgos para la salud que entraa la contaminacin del suelo.

El Sexto Programa de accin en materia de medio ambiente [COM (2001) 31] ha sido vlido hasta 2010. Sus pilares, que se
mantendrn a largo plazo, son la atencin al cambio climtico, la naturaleza y la biodiversidad, el medio ambiente y la salud
adems de la gestin de recursos naturales y de residuos. Las herramientas para lograrlo son la mejora en la aplicacin de la
legislacin medioambiental existente, realizar esfuerzos de sensibilizacin de las empresas y los ciudadanos y aumentar la
integracin del medio ambiente en las dems polticas comunitarias (ALEMN y RAMOS, 2009).

En estos momentos la UE destina recursos polticos y econmicos dirigidos a varios aspectos: la lucha contra el cambio
climtico (establecer un marco poltico comn, reduccin de gases de efecto invernadero, protocolos, transporte, empresa,
agricultura o innovacin); la energa (crear una poltica energtica y un mercado interior para Europa, eficiencia energtica o
energas renovables); el desarrollo sostenible (integracin poltica medioambiental); la gestin de los recursos (prevencin o
reciclado de residuos); la contaminacin atmosfrica (calidad del aire, contaminantes, transportes o industria); la proteccin y
la gestin de las aguas (vertidos, usos del agua o polucin marina); la proteccin de la naturaleza y la biodiversidad
(biodiversidad, flora, fauna, bosques u organismos modificados genticamente); la proteccin del suelo (gestin, vertidos de
sustancia o actividades de riesgo); la proteccin civil (accidentes medioambientales); los problemas con los ruidos (gestin del
ruido) y la cooperacin con terceros pases en materia de medio ambiente (convenios internacionales). Todas estos aspectos
son, de forma directa e indirecta, prioridades de la UE en materia de poltica medioambiental y social en la medida en la que
contribuyen a la sostenibilidad de la economa y al bienestar de los ciudadanos europeos a corto, medio y largo plazo (UE,
2013e).

2.2.6. Salud Pblica

Tanto la salud como la seguridad de los ciudadanos son prioridad en las polticas elaboradas por la UE. La finalidad es que
todas las personas tengan derecho en la UE a acceder a una asistencia sanitaria de calidad, a prevenir las enfermedades, a
proteger estilos de vida saludables y de las amenazas como pueden ser las pandemias. Aunque la organizacin y prestacin de
asistencia sanitaria es competencia de los pases miembros, la UE plantea objetivos comunes en materias como el
envejecimiento de la poblacin y los problemas de salud derivados de este proceso demogrfico. Y, como los problemas de
salud son entendidos de un modo global, existe una estrecha coordinacin con organismos internacionales como la
Organizacin Mundial de la Salud. A partir de estos planteamientos generales vamos a exponer qu ha realizado y realiza la
UE en materia de salud pblica.

El Tratado de msterdam y posteriormente el Tratado de la Unin Europea establecen la necesidad de abordar, de un modo
global, la salud de los ciudadanos. En materia de salud los principales aspectos considerados son el cncer, las toxicomanas, la
transmisin de enfermedades y medidas generales destinadas a la proteccin de la salud como las normas de seguridad y la
calidad de los rganos o sustancias de origen humano, como la sangre.

La UE trata de mejorar la informacin sobre la salud, establecer dispositivos rpidos para responder a amenazas como
epidemias y prevenir enfermedades y dolencia producidas por modos de vida perjudiciales para la salud. En este sentido, se
puso en marcha el Programa de Accin Comunitaria en el mbito de la Salud Pblica 2003-2008 (Diario Oficial L 271 de 9 de
octubre de 2002). Ha sido sustituido por el Segundo Programa de Accin Comunitaria en el mbito de la Salud Pblica 2008-2013
(Diario Oficial L 301 de 21 de noviembre de 2007), que sigue todos los parmetros establecidos por el primero, por lo que a
continuacin describimos el primero en profundidad.

El Programa de Accin Comunitaria en el mbito de la Salud Pblica 2003-2008 ha sido un Programa de accin global que
sustituy Programas parciales anteriores de actuacin, destinados a cuestiones tales como el Programa de accin comunitaria
 de fomento de la salud (1996-2002) (Diario Oficial L 95 de 16 de abril de 1996); Europa contra el cncer: plan de accin 1996-2002
(Diario Oficial L 95 de 16 de abril de 1996); el Programa de accin de prevencin del SIDA y de algunas enfermedades
transmisibles 1996-2002 (Diario Oficial L 79 de 17 de marzo de 2001); el Programa de accin comunitaria de prevencin de la
toxicomana (1996-2002) (Diario Oficial L 19 de 22 de enero de 1997); el Programa de accin comunitario en materia de
seguimiento y control sanitario (1997-2002) (Diario Oficial L 193 de 22 de julio de 1997); el Programa de accin comunitaria
sobre las enfermedades relacionadas con la contaminacin (1999-2002) (Diario Oficial L 55 de 22 de junio de 1999); el Programa
de accin comunitaria relativo a la prevencin de las lesiones (1999-2003) (Decisin 372/99/CE de 8 de febrero de 1999) o el
Programa de accin comunitaria sobre las enfermedades poco comunes (1999-2003) (Decisin 1295/1999/CE de 29 de abril de
1999).

Por tanto, tal y como hemos indicado, el Programa de Accin Comunitario en el mbito de la Salud Pblica 2003-2008 sustituy a
todos los anteriores Programas y forma parte de la Estrategia Sanitaria de la UE [COM (2000) 285]. Esta Estrategia en materia
de salud consiste en lograr un planteamiento coherente y eficaz para las cuestiones relacionadas con polticas de salud. El
elemento clave es la configuracin de un marco de accin en el mbito de la salud pblica con el fin de permitir a toda Europa
mayor eficacia mediante la definicin clara de los objetivos y los instrumentos polticos para gestionar la sanidad.

De este modo, el Programa de Accin Comunitario en el mbito de la Salud Pblica 2003-2008 ha tratado de alcanzar:

1. La mejora de la informacin y los conocimientos para promover la salud pblica y los sistemas de salud mediante la
creacin de un sistema global de recopilacin, anlisis y evaluacin de informacin y de los conocimientos con el fin de
informar, aconsejar y difundir a todos los niveles de la sociedad, las autoridades y los profesionales de la salud.

2. El aumento de la capacidad de reaccin coordinada ante amenazas a la salud como la denominada gripe aviar, el VIH, la
encefalopata espongiforme humana o las relacionadas con la contaminacin. Se han llevado a cabo esfuerzos de
desarrollo, refuerzo y apoyo de la capacidad, explotacin e interconexin de los mecanismos de vigilancia, alerta precoz y
reaccin rauda.

3. El abordaje los factores que determinan la salud. Para ello ha sido necesario llevar a cabo acciones de promocin de la
salud junto con medidas e instrumentos especficos de reduccin de riesgos, como la lucha para la disminucin de muertes
prematuras y las afecciones por enfermedades como el cncer y la disminucin de las enfermedades mentales. Para ello
ha incidido en los modos de vida, la situacin socioeconmica o el medio ambiente (consumo de alcohol o tabaco,
toxicomana, nutricin, estrs, etc.).

En abril de 2006 se aprob una Decisin por la que puso en marcha un Programa de accin comunitaria en el mbito de la salud
y la proteccin de los consumidores 2007-2013 [COM (2005) 115] que considera la salud junto a la proteccin de los
consumidores en su captulo 2 y cuyos objetivos son: proteger a los ciudadanos contra las amenazas para la salud; promover
polticas tendentes a fomentar estilos de vida ms saludables; contribuir a la incidencia de las enfermedades de alta
prevalencia y contribuir al desarrollo de sistemas de salud ms eficaces y eficientes.

En la actualidad varios son los organismos encargados de la consecucin de mayores niveles de salud en la UE, entre los que
destacamos la Agencia Ejecutiva para el Programa de Salud Pblica (PHEA); la Fundacin Europea para la Mejora de las
Condiciones de Vida y de Trabajo o la Agencia Europea para la Seguridad e Higiene en el Trabajo .

Otro de los aspectos ms destacados en la UE en materia de salud ha sido la elaboracin 2007 del Libro Blanco Juntos por la
salud: un planteamiento estratgico para la UE (2008-2013) . Sus conclusiones han dado lugar a varios principios centrales en
materia de salud como son los valores sanitarios compartidos en toda la UE (universalidad de los servicios, acceso a atencin
de calidad, equidad y solidaridad); la salud es el tesoro ms preciado y forma parte de todas las polticas (es la llamada
iniciativa HIAP, Health in all policies ) y reforzar el papel de la UE en su defensa de la salud a nivel mundial. Esos valores se
traducen en una serie de objetivos bsicos como son la promocin de la salud en una Europa que envejece; la proteccin de los
ciudadanos y el fomento de sistemas sanitarios seguros y de calidad en un contexto de modernizacin tecnolgica (a travs,
por ejemplo, del Programa Salud en lnea dirigido a la utilizacin de las nuevas tecnologas por parte de los servicios sanitarios
y los usuarios) (ALEMN y RAMOS, 2009).

Las principales instituciones en materia de salud en la UE son la Agencia Ejecutiva de Sanidad y Consumo (EAHC); la Fundacin
Europea para la mejora de las Condiciones de Vida y Trabajo (Eurofund); la Agencia Europea de Medicamentos (EMA); el Centro
Europeo para la Prevencin y el Control de las enfermedades (ECDC); la Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el
Trabajo (OSHA) y la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA).

Es necesario destacar, en relacin con el objetivo de la UE en materia de salud dirigida a prevenir enfermedades y a proteger
estilos de vida saludables, el reciente apoyo al deporte. El Tratado de Lisboa en 2009 abri la puerta a una poltica europea del
Deporte que, desde 2011, se encuentra en fase de elaboracin y desarrollo 16).

3. LAS DIRECTRICES DE LA UNIN EUROPEA PARA ESPAA

3.1. BREVE SNTESIS DE LA SITUACIN ECONMICA DE ESPAA DESCRITA POR LA UNIN EUROPEA

Se estn tomando medidas impopulares en materia de poltica social que estn dando lugar a profundas transformaciones
 sociales en diversos pases de la UE, incluida Espaa. A continuacin describimos muy brevemente cuales son los elementos de
la economa que la UE considera legitiman la adopcin de todas estas medidas en nuestro pas y cul es la evolucin prevista.

El documento European Economic Forecast (UE, 2013a) describe que en 2011, pases como Grecia, Espaa, Italia y Portugal han
carecido de solvencia para hacerse cargo de sus gastos pblicos. Este mismo documento recoge las dificultades que Espaa
tendr para reequilibrar su economa en la medida en la que ha basado gran parte de su riqueza en el sector de la
construccin, aunque prev un cambio en las tendencias econmicas para finales de 2013. Mientras que en la UE la vivienda
redujo un 2,5% su precio en el mercado, en Espaa fue de un 15%, lo que sugiere que est producindose la correccin
estructural necesaria en los precios de la vivienda.

La propuesta de la UE para mejorar la economa espaola son las exportaciones, como fuente prevista para el crecimiento. Las
transacciones recibidas por el Banco Central Europeo y otras decisiones de la zona euro, junto con cambios en la
recapitalizacin bancaria, la reestructuracin del sector bancario y otras reformas estructurales ha conducido a la
recalificacin de la Deuda espaola y a la entrada de capital privado. Sin embargo, afirma la UE, la mejora en las condiciones
de financiacin externa no se traduce automticamente en la economa real (UE, 2013a).

Los procesos consecuencia de los desequilibrios acumulados en el perodo de auge econmico frenan el consumo privado y la
inversin, con profundas consecuencias en el mercado de trabajo. El desempleo aumenta. Los jvenes, los menos cualificados y
los trabajadores con menos experiencia, muchos de ellos con contratos temporales, continan siendo los ms afectados por la
crisis econmica. El desempleo juvenil aument del 49% en el cuarto trimestre de 2011 al 52% en el primer trimestre de 2012.
Otro elemento relacionado con el empleo es la edad media de jubilacin que, en 2009, se situ en 62,3 aos, 2,7 aos por debajo
de la edad legal de jubilacin, aunque por encima de la media de la UE (61,4 aos). Y el ndice de empleo de los trabajadores
ms mayores (franja de edad comprendida entre los 55 y los 64 aos), ha aumentado del 39,2% en 2001 al 3,6% en 2010,
aunque contina bajo ante la media de la UE (46%) (UE, 2013f).

Por lo tanto, la UE considera que el PIB en Espaa cae hasta finales de 2013 y que en 2014 comienza el crecimiento econmico,
con un fuerte papel de las exportaciones en los mercados emergentes como motor de la economa (UE, 2013a).

3.2. INDICACIONES DESDE LA UNIN EUROPEA SOBRE LAS MEDIDAS POLTICAS EN ESPAA

El documento SWD (2012) 310 de la UE, Council Recommendation on the National Reform Programme 2012 of Spain and
delivering a Council opinion on the Stability Programme for Spain, 2012-2015 17), estableci desde la UE una serie de medidas
para Espaa. Y, el documento COM (2012) 310, Commission staff working document: Assessment of the 2012 national reform
programme and stability programme for SPAIN 18) , consolid y desarroll los planteamientos.

En 2011 y teniendo en cuenta la situacin econmica, la UE adopt medidas en materia de proteccin social que deban
incluirse en la Estrategia 2020 que afectara a Espaa. A partir del Reglamento (CE) n 1466/97, de 15 de febrero de 2012, se
elabor una resolucin relacionada con el empleo y los asuntos sociales para la promocin de ambas materias. En marzo de
2012, la UE aprob una seria de prioridades para garantizar la estabilidad financiera, la consolidacin fiscal, adems de
medidas para fomentar el crecimiento. Estas medidas trataban de restablecer las condiciones normales de prstamo a la
economa, de promover el crecimiento y la competitividad, de hacer frente al desempleo y a las consecuencias sociales de la
crisis, y de enfatizaban la necesidad de modernizacin de la administracin pblica.

En los trabajos de la UE aparece especficamente como objetivo mejorar la capacidad para emplear a los grupos ms
vulnerables, incluidos los nios y la familia, buscando estrategias para apoyarlos con el fin de mejorar la situacin de las
personas en riesgo de pobreza y exclusin social, siempre priorizando en la proteccin a la infancia.

La UE considera elementos imprescindibles para la mejora econmica los elementos contenidos en el Programa Nacional de
Reformas 19) para Espaa. La segmentacin de la mano de obra y las altas tasas de empleo son analizadas en profundidad para
tratar de erradicarlas. En febrero de 2010 el Gobierno aprueba el impopular Real Decreto-Ley 3/201 de medidas urgentes para la
reforma del mercado laboral 20) , conocido como Reforma del Mercado Laboral , que incluy la reduccin de la indemnizacin
por despido injustificado a 33 das por ao de trabajo; dio prioridad a las empresas en la definicin de los convenios colectivos;
permiti a las empresas optar por acuerdos que permitan una mayor flexibilidad interna y ofrecer incentivos financieros para
la contratacin de trabajadores, especialmente jvenes. Para la UE estos elementos tienen la capacidad de modificar la
dinmica espaola en el mercado de trabajo, permitiendo a las empresas adaptarse con rapidez a los cambios en las
condiciones de trabajo para hacer frente a la propia flexibilidad de la economa. La UE considera que mediante la reduccin de
las indemnizaciones por despido, la simplificacin de los procedimientos para los despidos colectivos e individuales o la
aclaracin de los motivos de despido, la reforma ayuda a reestablecer condiciones para la contratacin de trabajadores en
contratos de carcter permanente. Aunque, la propia UE reconoce, a corto plazo puede conducir a un aumento del desempleo
(UE, 2013f).

El efecto de la reforma sobre la segmentacin del mercado laboral y la creacin de empleo depender de una serie de
elementos que constituyen riesgos para el empleo si no se llevan a cabo exclusivamente como ajuste y se utilizan para reducir
los costes empresariales en vez de para promocionar el empleo estable, afirma la UE. Por un lado, hay que tener en cuenta que
los incentivos financieros no tienen por qu ser la causa de la creacin de empleo estable. Por otro lado, aunque la reforma
establezca lmites a la renovacin de contratos temporales para evitar la segmentacin, los nuevos contratos para las PYMES
contienen periodos de prueba largos que pueden convertirse en un sustituto de los contratos temporales. El periodo de prueba
para los contratos permanentes es de un ao, mientras que en el Estatuto de los Trabajadores era de tres meses. Existe el
riesgo de que las empresas utilicen este periodo para convertir ese empleo en un empleo de baja calidad que simplemente
implique el coste cero para la empresa. Por su parte, los contratos de aprendizaje corren un riesgo similar, puesto que una
persona puede ser contratada con costes de aprendizaje tambin con coste cero para la empresa si se finaliza al ao el
contrato. Estas caractersticas pueden contribuir al aumento de la segmentacin, puesto que el coste de despedir a alguien con
un contrato permanente sigue siendo ms alto que el de despedir a un trabajador con contrato temporal.

En cuanto a la negociacin colectiva, la reforma podra llevar a un ajuste ms rpido de los salarios, en lnea con la
recomendacin de la UE de 2011. El motivo es que da prioridad a las decisiones a nivel empresarial sobre las horas de trabajo,
las tareas y los salarios. Tambin facilita a las empresas optar por acuerdos sectoriales y pone fin a la prctica de extender
indefinidamente los convenios colectivos. Sin embargo, los acuerdos an pueden tener vigencia de dos aos. La flexibilidad
interna y externa ayuda a que el mercado de trabajo se adapte a la crisis en mayor medida. La UE indica que, hasta el
momento, las situaciones de crisis en Espaa venan recayendo sobre todo en la poblacin que tena trabajos temporales.

En cuanto a los mecanismos de regulacin de los salarios y el sistema de regulacin respecto a la inflacin que aparece
habitualmente en los convenios colectivos, se ha paralizado para el periodo 2012-2014. De acuerdo con el Programa Nacional
de Reformas aprobado en Espaa, es imprescindible mejorar la eficiencia de las polticas activas de empleo como elemento
clave para la prevencin del desempleo. La UE apoya la necesidad de elaborar un plan anual de empleo para controlar la
eficacia de las medidas y tener capacidad de reorientar las polticas cuando sea necesario. La prioridad para la UE son los
jvenes por las altas tasas de desempleo expuestas anteriormente.

Es importante la promocin del empleo por cuenta propia y del espritu empresarial, la mejora de la formacin profesional y
todo un conjunto de nuevos instrumentos que orienten profesionalmente, as como la intermediacin en el mercado laboral,
como la creacin de planes individuales de formacin que ayuden a proporcionar informacin y que los demandantes de
empleo puedan encontrarlo. La UE es determinante en la necesidad de que los estados miembros reformen sus mercados de
trabajo mediante la aprobacin de polticas activas de empleo y su aplicacin gradual. En este sentido, propone que se utilice
la financiacin que la UE pone a disposicin de los estados miembros, en especial el Fondo Social Europeo que, bien utilizado,
puede ser una herramienta eficaz para apoyar los cambios estructurales necesarios para mejorar las oportunidades de empleo
y de enriquecimiento de las potencialidades del capital humano.

Tambin seala la UE que la Reforma del Mercado Laboral espaola de 2012 permite la creacin de servicios de empleo
privados que hagan de intermediarios y completen la oferta del Servicio Pblico de Empleo. Sin embargo, indica, el sistema
espaol adolece de escasa coordinacin entre los servicios de empleo nacionales y autonmicos, en particular cuando se trata
de compartir informacin sobre el marcado laboral y las ofertas de empleo en Comunidades Autnomas distintas a las del
demandante de empleo. Otro de los obstculos que la UE seala en Espaa es que las polticas de empleo parecen ser poco
eficaces para conseguir que las personas desempleadas accedan al empleo o mejoren sus habilidades y se reducen, sobre todo,
a subsidios por desempleo. De nuevo la UE propone al Fondo Social Europeo como fuente de financiacin para capacitar,
formar y mejorar las oportunidades del capital humano, as como para renovar el potencial productivo del pas y reorientar la
actividad econmica hacia sectores con mayor capacidad de creacin de empleo.

En la justificacin y apoyo a la ltima Reforma del Mercado Laboral , segn esta institucin, se aborda uno de los compromisos
del Pacto por Europa denominado Euro Plus Pact . De otro lado, la Reforma es particularmente til para combatir el desempleo
a medio y largo plazo y para hacer frente a las consecuencias sociales de la crisis, prioridad en todas las polticas para el Estado
espaol.

Tras el Consejo Europeo de 30 de enero de 2012, las autoridades espaolas y la UE en su conjunto, examinaron las medidas
para la reduccin del desempleo juvenil, especialmente en cuanto a la reasignacin y la necesidad por parte de Espaa de
fondos estructurales europeos. El resultado fue que, dentro de los Fondos Sociales Europeos, 135 millones de Euros (una
cantidad adicional de 80 millones de Euros dirigidos especficamente a programas para jvenes se est renegociando), se
redirigirn al servicio pblico de empleo para ayudar a los jvenes a encontrar trabajo. Tras la reunin, los fondos
estructurales aportan instrumentos para fortaleces los esfuerzos nacionales para combatir el desempleo juvenil, la formacin
de los jvenes y el abandono escolar.

Otro elemento que es necesario considerar es la Ley 2/2011 de Economa Sostenible 21) adoptada en Espaa, y que la UE afirma
que establece medidas pertinentes pero que necesita un gran esfuerzo de implementacin para su realizacin.

En lo referente a la educacin, la UE considera que, a pesar de los recortes en el gasto pblico en 2012, el presupuesto para
combatir el abandono escolar prematuro se mantuvo. Espaa redujo este modelo de abandono del 31,2% en 2009 al 28,4% en
2010. La crisis econmica ha sido muy probablemente uno de los factores que han contribuido a la menor tasa de abandono
escolar y hay un largo camino por recorrer para alcanzar el objetivo de 2020 que, muy acertadamente segn la UE, aparece en
el Programa Nacional de Reformas. Pero es necesario corregir las desigualdades en esta misma materia que existen entre
Comunidades Autnomas. En relacin tambin con la educacin aparece la necesidad de mejorar los niveles educativos ms
altos.

La UE le indica a Espaa que, para hacer frente a la tasa alta de empleo general y juvenil en particular, es imprescindible
mejorar la calidad de la educacin y la formacin y que ambas coincidan con las necesidades reales del mercado de trabajo. El
Programa Nacional de Reformas ha recogido la idea central de introducir mejoras en el aprendizaje de lenguas extranjeras que
 ayuda a los jvenes a ser ms competitivos y capaces de movilidad geogrfica. Otro ejemplo de medida indicado por la UE
consiste en que el European Regional Development Fund presta apoyo a los jvenes desempleados con escasa cualificacin en
las regiones con menos recursos. Lo hace a travs de programas para las PYMEs innovadoras en el sector agroalimentario. Y el
Fondo Social Europeo, por ejemplo, cuenta con una serie de programas operativos regionales que se reorientan hacia el
abandono escolar, la formacin profesional y el aprendizaje.

Se ha avanzado considerablemente en materia de formacin profesional, aunque an existen numerosas lagunas que deben
solventarse para que la educacin que cubre responda a necesidades reales del mercado de trabajo. Aunque el Programa
Nacional de Reformas recoge esta idea de la UE, es necesario un mayor esfuerzo de delimitacin de polticas, medidas y
objetivos concretos y bien clarificados. En este sentido, la Reforma del mercado laboral mencionada ms arriba cuenta con
elementos a favor de las mejoras en Espaa, como un sistema dual de formacin profesional y una reforma de los contratos de
aprendizaje y los contratos formativos para reducir el desempleo juvenil. En este sentido, la UE considera muy positivo que el
gobierno trabaje en un proyecto piloto para poner en marcha y consolidar este sistema dual de formacin profesional. En esta
iniciativa se favorece la participacin activa de las empresas en los programas de formacin profesional con el fin de adaptar
mejor las competencias y habilidades de este sector del sistema educativo a las demandas reales del mercado de trabajo. Sin
embargo, la UE plantea que el Programa Nacional de Reformas adolece de un programa nacional de aprendizaje a lo largo de
toda la vida para la formacin continua de los ciudadanos.

El Programa Nacional de Reformas ha planteado la necesidad de realizar transformaciones en la Universidad con el objetivo
de mejorar la eficiencia de las titulaciones y los servicios que presta a la sociedad. Las propuestas pasan por racionalizar la
oferta de estudios y ajustar las tasas a los costes reales, aunque no deja claro el modo en el que se van a implementar estas
medidas y estos son aspectos que deben ser abordados en profundidad, indica la UE.

De forma global, la UE considera que Espaa carece de una estrategia de educacin integral, incluyendo, tal y como se han
indicado, un programa nacional de aprendizaje a lo largo de toda la vida para la formacin continua de los ciudadanos que
haga frente a los cambios en los modelos productivos del pas y del contexto global a lo largo del tiempo. La formacin
continua y el mantenimiento de competencias y habilidades no estn lo suficientemente actualizados y adaptados a las
necesidades del mercado, especialmente respecto a las necesidades de los sectores con mejores perspectivas de desarrollo
econmico.

En lo que respecta a la pobreza y a la exclusin social en Espaa, la UE tiene unos objetivos fijados basados en tres indicadores:
a) el riesgo de pobreza (en relacin con los ingresos), que empeor de un 19,5% en 2009 a un 20% en 2010; b) el grado de
privacin, que tambin empeor al alcanzar un 4% en 2010 y c) el porcentaje de personas que viven en hogares sin empleo o
con empleo precario, indicador que tambin ha aumentado desde 7% en 2009 hasta 9,8% en 2010. Esto significa que no se ha
avanzado en lograr el objetivo de reducir el riesgo de pobreza y exclusin social. Por el contrario, ha aumentado el nmero de
personas en riesgo o situacin de pobreza hasta alcanzar al 26,2% de la poblacin total en 2010.

Por otro lado, las tasas de pobreza infantil aumentaron significativamente en 2010. Hay un alto riesgo de pobreza entre los
nios, especialmente en nios que viven en hogares en los que slo trabaja uno de los miembros y el otro est en paro. Al
mismo tiempo, Espaa se encuentra entre los pases de la UE en los que menos recursos y polticas se destinan a reducir la
pobreza infantil. Esto es debido, indica la UE, al escaso peso redistributivo de la renta y al hecho de que Espaa est por debajo
de la media en gasto en prestaciones a la familia por hijos. Es decir, dedica un bajo porcentaje del gasto social de proteccin y
ayuda a las familias con hijos. La pobreza tambin afecta a los jvenes y a los trabajadores temporales, aunque la tasa de
riesgo de pobreza entre las personas mayores ha disminuido considerablemente.

En definitiva, todos estos elementos descritos son indicadores que la UE considera necesario que Espaa tenga en cuenta en la
elaboracin de polticas sociales y en el acceso a los recursos que le oferta.

BIBLIOGRAFA

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Acceso libre disponible: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2007:306:0158:0159:ES:PDF [Recuperado 12 de febrero de 2013].

Este concepto se utiliza para hacer referencia a las polticas de igualdad por razones de gnero. Se suele traducir al castellano como transversalidad, aunque debido al
extensivo e intensivo uso en diferentes mbitos acadmicos y polticos consultados se ha recogido del original del ingls. En este caso se hace uso de l en la medida en
la que establece la cooperacin transversal,de mainstreaming , de diversos organismos europeos en diferentes materias.
9

Acceso libre: http://www.eu-employment-observatory.net/ [Recuperado 13-02-2013].

10

Acceso libre: http://www.mutual-learning-employment.net/ [Recuperado 13-02-2013].

11

Acceso disponible: http://www.europarl.europa.eu/topics/treaty/pdf/amst-es.pdf [Recuperado 12 de febrero de 2013].

12

Acceso disponible http://www.boe.es/legislacion/enlaces/documentos/ue/Trat_niza_es.pdf [Recuperado 12 de febrero de 2013].

13

Acceso libre: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=89&newsId=726&furtherNews=yes [Recuperado 13-02-2013].

14

Acceso libre: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52006DC0092:en:NOT [Recuperado 13-02-2013].

15

Acceso libre: http://ec.europa.eu/justice/gender-equality/document/index_en.htm [Recuperado 13-02-2013].

16

Acceso libre: http://europa.eu/pol/spo/index_es.htm [Recuperado 13-02-2013].

17

Documento European Commission. SWD(2012) 310 final. Commission Staff Working Document. Assessment of the 2012 national reform programme and stability
programme for Spain . Bruselas, 30 de mayo de 2012.

18

(OR. en) 11273/12. Legislative acts and other instruments. Council Recommmendation on the National Reform Programme 2012 of Spain and delivering a Council
opinion on the Stability Programme for Spain, 2012-2015. Bruselss, 6 de julio de 2012. 11273/12 NC/ks. DG G1A.

19

En el capitulo Proteccin social en Espaa desde el contexto democrtico de este mismo libro se recoge un apartado en el que aparecen expuestas las Reformas
concretas para Espaa.

20

Real Decreto-Ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, BOE n 36, 11 febrero de 2012, Sec. I pp. 12483 y ss.

21

Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economa Sostenible. BOE n 55, 5 de marzo de 2001, Sec. I. pp. 25033 y ss.

2013 [Thomson Reuters (Legal) Limited / Carmen Alemn Bracho (Coor) y otros]
2016 - 02 - 24

Polticas Sociales. 2 ed., septiembre 2013

Captulo 6. Polticas sociales en Espaa desde la democracia (CARMEN ALEMN BRACHO y MARA DEL MAR RAMOS LORENTE)

Captulo 6
Polticas sociales en Espaa desde la democracia
CARMEN ALEMN BRACHO

MARA DEL MAR RAMOS LORENTE

Sumario:

1. Resumen
2. Polticas sociales en Espaa desde la transicin hasta la actualidad
2.1. La Constitucin de 1978 y los Pactos de la Moncloa
2.2. Etapas del Estado de Bienestar en Espaa
3. Desarrollo de los servicios sociales
3.1. Recursos Sociales especializados
3.2. Vivienda
3.3. Medio Ambiente
4. Programa Nacional de Reformas
Bibliografa
Anexo: Las Comunidades Autnomas y sus competencias en materia de Servicios Sociales
1. Estatuto de Autonoma del Pas Vasco
2. Estatuto de Autonoma de Catalua
3. Estatuto de Autonoma de Galicia
4. Estatuto de Autonoma de Andaluca
5. Estatuto de Autonoma de Asturias
6. Estatuto de Autonoma de Cantabria
7. Estatuto de Autonoma de La Rioja
8. Estatuto de Autonoma de la Regin de Murcia
9. Estatuto de Autonoma de la Comunidad Valenciana
10. Estatuto de Autonoma de Aragn
11. Estatuto de Autonoma de Castilla La Mancha
12. Estatuto de Autonoma de las Islas Canarias
13. Comunidad Foral de Navarra
14. Estatuto de Autonoma de Extremadura
15. Estatuto de Autonoma de las Islas Baleares
16. Estatuto de Autonoma de la Comunidad de Madrid
17. Estatuto de Autonoma de Castilla Len
18. Estatuto de Autonoma de las Ciudades Autnomas de Ceuta y Melilla

1. RESUMEN

El European Centre for Social Welfare Policy and Research elaboro un documento, Rescaling Social Welfare Policies in
Spain. A comparative study on the path towards multi-level governance in Europe (BRAVO, 2006), que recoge los
elementos ms destacados del desarrollo de las polticas sociales y de la configuracin del Estado de Bienestar en Espaa. El
punto de partida para el desarrollo del Estado de Bienestar en Espaa y, por tanto, de las polticas sociales ha sido, la
aprobacin de la Constitucin de 1978. Por dos motivos. En primer lugar, por el reconocimiento de unos derechos
fundamentales de los ciudadanos: educacin, sanidad, vivienda, bienestar social, etc. En segundo lugar, por el
establecimiento de la Espaa de las Autonomas y la transferencia de competencias en materia de bienestar.
 Basndonos en los trabajos Rescaling Social Welfare Policies in Spain (BRAVO, 2006) y Sistemas de Bienestar en Espaa
a partir de la Transicin poltica (ALEMN y RAMOS, 2009) en este captulo realizamos un recorrido por las principales
polticas sociales adoptadas en nuestro pas. Hemos retomado el anlisis desde la aprobacin de los Pactos de la Moncloa de
1977, teniendo en cuenta la influencia profunda de la Unin Europea en dichas polticas y llegando hasta el momento
actual. Y, puesto que este libro recoge captulos especficos sobre sanidad, dependencia, educacin, poltica social y empleo,
aunque consideramos son pilares imprescindibles del bienestar social en Espaa, no sern analizados a continuacin para
evitar reiteraciones.

Tras la bibliografa hemos adjuntado un anexo sobre la transferencia de competencias en materia de poltica social a las
Comunidades Autnomas, teniendo en cuenta que han permitido el desarrollo de polticas sociales especficas cercanas a
los ciudadanos en todo el territorio espaol.

2. POLTICAS SOCIALES EN ESPAA DESDE LA TRANSICIN HASTA LA ACTUALIDAD

2.1. LA CONSTITUCIN DE 1978 Y LOS PACTOS DE LA MONCLOA

Diversos trabajos han analizado la articulacin entre poltica social y bienestar social en nuestro pas, como los
Antecedentes Histricos de la poltica social en Espaa (Casado, 1997) o la Poltica social (MONTAGUT, 2004). Con objeto
de plantear un panorama actualizado de esta cuestin, en el presente anlisis consideraremos los aspectos ms relevantes a
partir de la Constitucin de 1978. Los Pactos de la Moncloa de 1977 inauguraron el Estado de bienestar democrtico y
moderno en la poltica de concertacin social , as como el comienzo del corporativismo (MONTAGUT, 2004). Estos
acuerdos fueron similares a los adoptados en otros pases europeos, contribuyendo a configurar un Estado asistencial bajo
la connivencia de diversos agentes sociales y polticos. Mediante la Constitucin se reconoce a Espaa como un Estado
social y democrtico de derecho configurado por Comunidades Autnomas, por medio del principio de descentralizacin
administrativa y poltica.

El proceso constitucional consolida un estado social y democrtico de derecho al instituir desde los poderes pblicos la
obligatoriedad de implantar los principios efectivos de igualdad y libertad de los ciudadanos y los grupos sociales,
eliminando los obstculos que limiten su plenitud y el desenvolvimiento en la vida pblica: economa, cultura, poltica y
sociedad. Es decir, desde los poderes pblicos se asume la responsabilidad de elaborar e implantar polticas sociales
destinadas a promover esos principios 1).

2.2. ETAPAS DEL ESTADO DE BIENESTAR EN ESPAA

Las actuaciones en materia de poltica social a partir de la Transicin espaola han ido dirigidas a crear un Sistema Pblico
de Servicios Sociales cubriendo una serie de necesidades bsicas: por un lado, el acceso a los recursos en condiciones de
igualdad de oportunidades y la integracin social haciendo posible la participacin efectiva de todos los ciudadanos en la
economa y en la sociedad y, por otro, la articulacin y cesin de competencias en el marco de una Espaa de las
Autonomas. Este sistema tiene las siguientes caractersticas:

1. Garantiza la provisin de servicios bsicos y especializados para los ciudadanos en situacin de necesidad mediante
la articulacin de un modelo mixto de participacin pblica y privada;

2. Sigue el principio de Universalidad;

3. Dirigido a varios sectores de la poblacin: nios, jvenes, mayores, mujeres, discapacitados, personas con adicciones,
minoras tnicas, presos, ex presos y personas si hogar;

4. Estructurado especialmente en torno a Centros de Servicios Sociales y otros Centros especializados;

5. Considera la Administracin local como el nivel que responde al principio de mxima proximidad de los servicios y
los recursos a los usuarios;

6. Las Comunidades Autnomas juegan un papel muy importante en la configuracin y planificacin de los servicios;

7. El Estado establece las normas generales y los mecanismos de financiacin y compensacin interterritorial a travs
de la Administracin General del Estado, con el objetivo de garantizar los derechos constitucionales;

8. La participacin ciudadana se articula principalmente en torno a diversos Consejos consultivos (BRAVO, 2006).

Al mismo tiempo que durante la transicin se han llevado a cabo las principales reformas en materia de poltica social se
ha ido facilitando la integracin en la UE que demanda polticas econmicas de control del gasto pblico y que ha
establecido una serie de prioridades, como a continuacin exponemos (ALEMN y RAMOS, 2009).

Siguiendo a BRAVO (2006), aunque con modificaciones, expondremos diversas etapas que permiten organizar
cronolgicamente la consolidacin del Estado de Bienestar y el desarrollo de las polticas pblicas en Espaa. Hemos
aadido a sus etapas una ms, que corresponde con la crisis econmica y social posterior a la publicacin de su trabajo. Por
lo tanto, las etapas que describiremos, sern las siguientes: Etapa de Desarrollo de los Servicios Sociales (1978-1986); Etapa
de Innovacin (1987-1991); Etapa de Cooperacin (1992-1996); Etapa de Nuevas Propuestas (1997-2010) y lo que
denominaremos Etapa de Reformas Restrictivas (2010-?).

1. Etapa de Desarrollo de los Servicios Sociales (1978-1986).En este perodo tienen lugar tres avances: descentralizacin,
universalizacin y el desarrollo legislativo. La descentralizacin se llev a cabo mediante el traspaso de competencias de la
Administracin General del Estado a las Comunidades Autnoma (a partir del artculo 51 de la Constitucin), as como el
traspaso efectivo de servicios a INSERSO. La Ley de Bases de Rgimen Local (Ley 7/1985) tambin permiti a los municipios
de ms de 20.000 habitantes asumir competencias en materia de servicios sociales. En este mismo perodo se llev a cabo la
universalizacin de polticas sociales, como la Ley General de Pensiones (Ley 26/1985) y la Ley General sobre Sanidad (Ley
25/1986). Tambin en esta poca se desarroll especficamente la Legislacin sobre Servicios Sociales (1982).

Siguiendo a MONTAGUT (2004) podemos aadir que, a partir de los Pactos de la Moncloa, mediante decreto de 22 de
diciembre de 1978, se crean cuatro institutos sociales: para la proteccin de la salud (INSALUD); para gestionar recursos
econmicos por jubilacin o prdida de ingresos (INSS); para gestionar los servicios sociales a la vejez o las personas con
discapacidad (INSERSO) y para las cuestiones relacionadas con el desempleo (INEM).

Si tenemos en cuenta las dimensiones econmica, poltica y social, los principales cambios que tuvieron lugar en Espaa
durante los aos 80 fueron los siguientes:

1. En la poltica se ha producido un cambio desde un sistema autoritario a una democracia, asumindose los derechos
de ciudadana; descentralizacin poltica que ha significado la descentralizacin de competencias en beneficio de las
Comunidades Autnomas y en detrimento del papel interventor del Estado y la integracin plena en la Unin Europea
(UE) en las directrices a seguir por los pases miembros.

2. Ha habido cambios econmicos. La modernizacin de las estructuras productivas y adaptacin a las nuevas
tecnologas, aumento del paro de larga duracin y mayor incidencia en los jvenes.

3. Cambios sociales a travs de la intensa incorporacin de la mujer al sistema educativo en los diferentes niveles y al
mercado laboral; el aumento de la esperanza de vida y la disminucin de la natalidad han transformado la estructura
de la poblacin espaola; el incremento de la pobreza y la exclusin social como consecuencia de problemas
econmicos y las transformaciones sociales que han marginado a los sectores de la poblacin ms vulnerables
(MONTAGUT, 2004).

En Espaa, la Poltica de Proteccin Social tiene un marcado carcter social pero tambin econmico y se organiza
alrededor de diversas reas entre las que se encuentran: servicios sociales, vivienda, empleo, sanidad, educacin o medio
ambiente. Cada una de ellas se estructura como un sistema especfico, aunque se interrelacionan entre s. La poltica social
concierta el tipo de relaciones entre los diversos sistemas mencionados y con la Poltica econmica. Por tanto, la poltica
social es el marco en el que se asienta el Sistema Pblico de Servicios Sociales, sistema de proteccin social basado en un
conjunto de prestaciones y servicios dirigidos a toda la poblacin y en especial, a grupos que presentan necesidades
especficas (MONTAGUT, 2004).

2. Etapa de Innovacin (1987-1991). Durante este perodo se crea el Ministerio de Asuntos Sociales (1988) y sus Direcciones
Generales para hacerse cargo de todo lo relacionado con las polticas sociales. Distribuye sus competencias en diversos
organismos como INSERSO, Direccin General de Accin Social, Direccin General para la Mujer, Direccin General de la
Juventud, Real Patronato para las personas con Discapacidad, etc. El Ministerio es creado con el objetivo de promover el
Estado de Bienestar en Espaa y promover polticas sociales, estimulando la intervencin de otros actores sociales y de la
iniciativa privada. Como mecanismo de ayuda a la sociedad y a los movimientos asociativos en particular se desarrolla una
poltica de subsidios para permitir el desarrollo de las asociaciones, aplicando el 0.52% a su IRPF. Otra iniciativa fue la
puesta en funcionamiento del Plan Concertado de Servicios Sociales bsicos. Las disposiciones de 1989 iban dirigidas al
desarrollo en el mbito municipal de los servicios sociales bsicos para los ciudadanos (informacin, orientacin, atencin
domiciliaria, promocin de la ciudadana, etc.). El desarrollo de las pensiones no contributivas mediante la Ley 26/90
contribuy tambin al desarrollo de las polticas sociales.

Al analizar las polticas pblicas implantadas no se puede pasar por alto uno de los aspectos en los que se han realizado
ms esfuerzos financieros, las pensiones, que permiten a los ciudadanos jubilados mantener los ingresos a pesar de
encontrarse fuera del mercado de trabajo. El Documento Base de la Reforma de la Seguridad Social de 1985 se sustenta en
tres pilares: el nivel contributivo , cuya financiacin se articula a partir de las cotizaciones de las empresas y los
trabajadores e implican el derecho a pensin por jubilacin, viudedad, invalidez, orfandad y para los familiares. La
cantidad de la pensin se relaciona con el perodo de vida laboral activa y la base de cotizacin; el nivel no contributivo que
permiten a los ciudadanos percibir un nivel mnimo de renta para aquellos ciudadanos cuya vida laboral haya sido
insuficiente para percibir el anterior nivel y demuestra escasos recursos y los planes de pensiones de carcter privado. Los
ciudadanos contratan con entidades financieras una aportacin econmica para posteriormente, en el momento de la
jubilacin y de manera proporcional, percibir prestaciones. Desde el Estado se estimula por medio de deducciones fiscales
como mecanismo de promocin del ahorro (MONTAGUT, 2004).
 3. Etapa de Cooperacin (1992-1996). Durante este perodo el pacto autonmico toma forma a travs del traspaso de
competencias desde el Estado a las Comunidades Autnomas, incluidas las de INSERSO (Ley 9/92). Como consecuencia de
este proceso de traspaso de competencias se apoya especialmente la cooperacin entre administraciones, como el Consejo
Sectorial de Asuntos Sociales y los programas de cooperacin internacional, especialmente con Amrica Latina. En este
contexto aparecen nuevas leyes que estimulan el papel de la sociedad civil y su participacin en el desarrollo de los
servicios sociales por medio de medidas que regularon las Fundaciones (Ley 30/94) y el voluntariado (Ley 2/96). Tambin
corresponde a este perodo el Pacto de Toledo (1995), un paso ms en cuanto a estrategias y medidas adoptadas que afianza
el sistema de proteccin social, concretamente en materia de pensiones.

4. Etapa de Nuevas Propuestas (1997-2010). Aunque Bravo establece su clasificacin por etapas hasta 2005, ao anterior a
la publicacin de su trabajo (2006), consideramos, una vez pasado ese perodo y hasta la actualidad, que esta etapa dur
hasta 2010 por la inercia en el desarrollo de polticas sociales y porque en Espaa las elecciones generales son las que
tradicionalmente dan pie, en mayor medida, a reformas polticas y es en 2012 cuando tienen lugar los principales cambios.
La proteccin de la familia y el cuidado de las personas dependientes (discapacitados y mayores) son los objetivos
principales de este periodo. Algunos ejemplos que ilustran este inters fueron las nuevas condiciones en materia de IRPF, el
Plan de Accin para la Familia, la Ley para la Conciliacin de la vida Laboral y Familiar, la Ley de Dependencia, etc. El
debate sobre la proteccin social y econmica en relacin con la dependencia ya haba tenido lugar en dcadas anteriores
en otros pases europeos como Alemania y Francia, convirtindose en una reflexin obligada en el contexto de cada pas
europeo.

Al mismo tiempo, este perodo se caracteriza por una progresiva proteccin del sistema de atencin social, su desarrollo
econmico, la consolidacin de las estructuras de bienestar creadas hasta ese momento, el aumento en las tasas de empleo
y en nmero de personas que contribuan a la Seguridad Social. Esta situacin, junto con la separacin de los sistemas
contributivo y no contributivo, permiti la creacin del Fondo de Reserva de la Seguridad Social.

Aparecieron propuestas para un nuevo modelo asistencial socio-sanitario promovido desde varios niveles de las
administraciones pblicas, considerando una experiencia previa entre INSALUD e IMSERSO y los Planes Socio-Sanitarios
promovidos desde las Comunidades Autnomas como Navarra, Galicia, Valencia y Castilla y Len. En 2005, la aprobacin
de la Ley 8/2005, permiti que las pensiones no contributivas por incapacidad fueran compatibles con el trabajo (BRAVO,
2006).

5. Etapa de Reformas Restrictivas (2010 hasta la actualidad). Como hemos planteado en esta clasificacin de etapas del
desarrollo de polticas sociales, consideramos 2010 el comienzo de una nueva situacin. Aunque los sntomas claros y
profundos de la crisis econmica se materializan rotundamente en 2007, consideramos que esta nueva etapa en la poltica
social espaola comenz en 2010, con medidas restrictivas concretas. Entre 2007 y 2010 existi una inercia en el desarrollo
de polticas sociales y fue a partir de esta fecha en Espaa la que dieron pie, en mayor medida, a reformas polticas,
producindose los principales cambios. Consideramos que, aunque existen otras, dos han sido las principales medidas
adoptadas que han modificado polticas anteriores: el Real Decreto-Ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para
la reforma laboral (BOE n 36, de 11 de febrero de 2012, pp. 12483 y ss.) y el Real Decreto-Ley 5/2013, de 15 de marzo, de
medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento
activo (BOE n 65, de 16 de marzo de 2013, pp. 21441 y ss.).

3. DESARROLLO DE LOS SERVICIOS SOCIALES

La Constitucin espaola estableci un modelo de Estado en el cual las polticas sociales slo se pueden abordar desde la
cooperacin entre las diversas Administraciones Pblicas. Los Pactos de la Moncloa establecieron las bases para el
desarrollo de la Seguridad Social redistributiva que universalizaba la proteccin social de los no contribuyentes, el acceso
al bienestar social a todos los ciudadanos. Los artculos 25, 39, 40, 41 y 48 de la Constitucin establecieron a los servicios
sociales como los proveedores del bienestar social, vinculando la Seguridad Social al Estado. El resto de servicios sociales
son competencia de las CCAA 2). Concretamente en el apartado 20 del artculo 148 de la Constitucin aparece como
competencia atribuida a las CCAA la Asistencia Social. Y, mediante el desarrollo de los Estatutos de Autonoma y otras leyes
se han regulado lo servicios sociales (ALEMN y RAMOS, 2009).

A partir del desarrollo de los servicios sociales podemos distinguir entre los generales , conocidos tambin como
comunitarios y los especializados . El primer tipo de servicios sociales, de alcance local, va dirigido a toda la poblacin y su
objetivo es la informacin y orientacin; la cooperacin social; la prevencin; la insercin social y la ayuda a domicilio.
Incluye los centros de servicio sociales y sus equipamientos complementarios (residencias, pisos tutelados, centros de
acogida, comedores, etc.) (ALMAN y RAMOS, 2009 y 2006).

El segundo tipo de servicios sociales se destina a grupos especficos de la poblacin con necesidades especiales y riesgo de
exclusin social. Los principales sectores de la poblacin objeto de este tipo de servicios sociales son las personas con
discapacidades, sin recursos, drogodependientes, infancia, vejez y de diferente etnia a la de la poblacin mayoritaria.
Algunos de los programas que los servicios sociales especializados han puesto en marcha son planes como el gerontolgico,
polticas para la igualdad, planes para la juventud, la infancia o la familia, Plan Nacional sobre Drogas, etc. (ALEMN y
RAMOS, 2009 y 2006).
 En definitiva, uno de los principales pilares del Estado de bienestar en Espaa es el sistema pblico de servicios sociales
que recoge los siguientes derechos de los ciudadanos:

Promocin y desarrollo plenos de todas las personas y grupos sociales para alcanzar un mayor bienestar y una mejor
calidad de vida en un ambiente de convivencia.

Prevencin y erradicacin de las causas que conducen a la exclusin y la marginacin sociales (BRAVO, 2006).

El ciudadano utiliza estos servicios a travs del acceso a diversos niveles administrativos. El primer nivel, la administracin
general del Estado, engloba a diversos Ministerios gestores de servicios 3). El segundo nivel, las administraciones
autonmicas, se han responsabilizado de la provisin de los servicios que la Constitucin permita y han creado leyes
especficas. El tercer nivel, las administraciones locales regulada por la Ley de Bases de Rgimen Local de 1985 que
establece la obligatoriedad de prestar servicios sociales a estas entidades administrativas (ALEMN y RAMOS, 2009 y 2006).
A continuacin se exponen los servicios sociales especializados por grupos.

3.1. RECURSOS SOCIALES ESPECIALIZADOS

Si retomamos los Servicios Sociales especializados, adems de los anteriores aspectos es importante tener en cuenta
algunas medidas sociales concretas desarrolladas con posterioridad y dirigidas a grupos especficos de la poblacin, como
los destinados a personas dependientes, mayores, jvenes o mujeres, que aparecen actualmente entre las competencias del
Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad 4). La atencin a la dependencia en Espaa ocupa un captulo completo
por lo que nos vamos a centrar en los dems grupos.

El Envejecimiento de la poblacin espaola ha llevado a la adopcin de diversos programas. Los Programas ms

destacados para las personas mayores en Espaa son los de vacaciones o turismo social; termalismo; universitarios para
mayores; intergeneracionales; de ayuda a domicilio; de teleasistencia; centros de da y de estancia diurna; de apoyo a las
familias cuidadoras; de respiro; ayudas tcnicas; adaptacin y accesibilidad de viviendas y los residenciales y sistemas
alternativos de alojamiento. IMSERSO est especialmente implicado en los Programas de vacaciones, termalismo y
teleasistencia domiciliaria. Los programas de ocio y salud gestionados desde IMSERSO se estructuran en dos: programas de
vacaciones para personas mayores y programa de termalismo social. El programa de vacaciones promueve el
envejecimiento activo, tratando de incorporar a las personas mayores a las dinmicas tursticas de la poblacin general y,
contribuyendo, al mismo tiempo, a paliar las consecuencias de estacionalidad en el empleo que se dan en el sector turstico.
Los programas de termalismo social facilitan a los pensionistas, por prescripcin facultativa y a precios reducidos, el acceso
a los tratamientos que se prestan en balnearios.

El Consejo Estatal de Personas Mayores es un rgano colegiado de carcter consultivo de la Administracin General del
Estado, adscrito al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad. Su objetivo es institucionalizar la colaboracin y
participacin de las personas mayores. Sus funciones son la representacin al colectivo de las personas mayores ante las
instituciones y organizaciones de mbito estatal e internacional; la formulacin de propuestas sobre lneas estratgicas y
prioridades de actuacin de las polticas dirigidas a las personas mayores en el mbito de la Administracin del Estado; la
colaboracin en la consolidacin y maduracin del movimiento asociativo, promoviendo su participacin en la sociedad; la
promocin de estudios e investigaciones sobre aspectos relacionados con la situacin y calidad de vida de las Personas
Mayores; la promocin y organizacin a travs de IMSERSO de la celebracin peridica de Congresos Estatales de Personas
Mayores y el acceso a convocatorias de subvenciones de la Administracin General del Estado dirigidas a Asociaciones de
Personas Mayores.

A continuacin enumeramos los Programas que van dirigidos a los Jvenes de entre 13 y 30 aos. El que cuenta con
mayor apoyo institucional es el Programa Juventud en Accin 2007-2013, sustentado por una Agencia Nacional tanto en
Espaa como en el resto de pases de la UE. Sus lneas estratgicas van dirigidas a apoyar los intercambios, la movilidad y
las iniciativas de los jvenes; el voluntariado; la apertura de los jvenes hacia contextos externos a la UE; las estructuras de
apoyo a los jvenes; el apoyo a la cooperacin poltica. Existen otros Programas que gestiona el Instituto de la Juventud,
aunque de menor importancia institucional (INJUVE) 5).

El Ministerio de Trabajo e Inmigracin y el Ministerio del Interior son los responsables de ejecutar el Programa de
Solidaridad con los Fondos del Programa Marco de Solidaridad y Gestin de Flujos Migratorios de la UE en el perodo
2007-2013. Este Programa est destinado a apoyar la gestin de los flujos migratorios en las fronteras exteriores de los
Estados de la UE y la implementacin de polticas comunes de asilo e inmigracin. En el contexto de este Programa, el
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales es el encargado de ejecutar: el Fondo Europeo para los refugiados, destinado a
polticas de asilo y el Fondo Europeo para la Integracin, dirigido a polticas de integracin de inmigrantes de terceros
pases en lo que la UE denomina situacin regular. Por su parte, el Ministerio del Interior debe ejecutar dos Fondos: el
Fondo Europeo para el Retorno y el Fondo Europeo para las Fronteras Exteriores. El primero de ellos est destinado a
polticas de retorno de los inmigrantes de terceros pases en situacin de residencia regular o irregular, tanto de forma
forzosa como voluntaria. Por su parte, el Fondo Europeo para las Fronteras Exteriores fue aprobado con el objetivo de
aumentar el control y la vigilancia de las fronteras exteriores de la UE 6).
La gestin de los anteriores Fondos establecidos por la UE convive en Espaa con medidas como el Plan Estratgico de
Ciudadana e Integracin (PECI) 2007-2010 7). Este Plan trata de establecer las bases para la cooperacin entre instituciones,
promoviendo un punto de encuentro entre las Administraciones Pblicas, especialmente las corporaciones locales
(Programa Integra Local), para el intercambio de informacin, conocimiento y buenas prcticas en materia de integracin
social entre los inmigrantes y la poblacin receptora. Tambin es de destacar la existencia del Observatorio Espaol del
Racismo y la Xenofobia (OBERAXE) 8) desde el que se tratan de desarrollar polticas de integracin de los inmigrantes.

De nuevo, en materia de Igualdad entre Hombres y Mujeres , Espaa sigue algunas de las directrices marcadas por la
UE 9). Entre la legislacin en materia de gnero caben destacar la Ley Orgnica 3/2007, de 22 de marzo, para la Igualdad
Efectiva entre Mujeres y Hombres; el Real Decreto 253/2006, de 3 de marzo, por el que se establecen las funciones, el
rgimen de funcionamiento y la composicin del Observatorio Estatal de Violencia sobre la Mujer; la Ley Orgnica 1/2004,
de 23 de diciembre, de Medidas de Proteccin Integral contra la Violencia de Gnero y el Plan Nacional de Sensibilizacin y
Prevencin de la Violencia de Gnero (ALEMN y RAMOS, 2009).

En 2008 se cre un Ministerio de Igualdad para tratar de mitigar las desigualdades que afectaban a las mujeres en
Espaa 10). Entre los principales objetivos de la Secretara General de Polticas de Igualdad se encontraba impulsar el
Principio de Igualdad en las polticas educativas y de formacin y potenciar y garantizar la incorporacin de la perspectiva
de gnero en la gestin. Sus reas de actuacin principales fueron las Administraciones Pblicas, el mbito privado y
familiar, los mbitos laboral y econmico, la violencia contra las mujeres y el trfico de mujeres y la prostitucin.

En lo referente a las Administraciones Pblicas, el Ministerio se encargaba del anlisis, diseo y elaboracin de las medidas
de Igualdad de la Administracin General del Estado; de la coordinacin de los programas de actuacin en materia de
igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres entre la Administracin General del Estado y las Administraciones
Autonmica y Local y promover la aplicacin transversal del Principio de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y
Hombres y en sus polticas de gasto pblico.

En el espacio privado y familiar las medidas fueron destinadas a promover activamente la autonoma de mujeres y
hombres; a establecer medidas que permitieran la corresponsabilidad de mujeres y hombres para conciliar
responsabilidades familiares y laborales, especialmente la ampliacin de permisos de paternidad y maternidad, la
flexibilizacin de los horarios de trabajo y la concesin de permisos y licencias para un ejercicio parental responsable.

Desde un punto de vista laboral y econmico el Ministerio se marc como objetivos la promocin de acciones positivas de
impulso de la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el acceso al empleo, la retribucin y la
promocin. Tambin le correspondi el fomento de la participacin de los interlocutores sociales y de los movimientos
asociativos en la elaboracin de normas y polticas pblicas. Y la ordenacin normativa de las polticas pblicas destinadas
a combatir la violencia contra las mujeres. La erradicacin del trfico de mujeres y la prostitucin era otro objetivo
(ALEMN y RAMOS, 2009).

En este contexto se aprobaron medidas y planes como el Plan de atencin y Prevencin de la Violencia de Gnero en la
poblacin extranjera inmigrante (2009-2012); el Plan Nacional de sensibilizacin y prevencin de la violencia de gnero
(2007-2008) o diversas medidas urgentes que se aprobaron en 2006.

Ms recientemente se crea el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad que incluye las competencias en materia
de gnero que hemos descrito y desarrolla, adems, las reas que a continuacin presentamos.

La violencia de gnero recibe un tratamiento especial como mecanismo de proteccin bsica de la mujer. La orden de
proteccin permite proteger a las vctimas de violencia de gnero frente a agresiones. Es un instrumento integral de
proteccin que concentra en una nica e inmediata resolucin judicial (denominado auto), la adopcin de medidas de
proteccin y seguridad penal y civil y activando, al mismo tiempo, mecanismos de asistencia y proteccin social por parte
del Estado, las Comunidades Autnomas y las Corporaciones Locales. Adems, las vctimas cuentan con una serie de
recursos y servicios para facilitar la ruptura con la situacin de violencia:

Gua de Derechos , en donde aparecen recogidos y descritos todos los derechos de la mujer vctima de malos tratos;

Programa especfico de empleo gestionado por el Servicio Pblico de Empleo Estatal y las entidades correspondientes
de las Comunidades Autnomas con competencia en la materia a tenor de la Ley Orgnica 1/2004, de 28 de diciembre y
del Real Decreto 1917/2008, de 21 de noviembre. El Programa desarrolla de forma explcita actuaciones como un
itinerario de insercin sociolaboral individualizado, un programa formativo especfico para favorecer la insercin
sociolaboral por cuenta ajena, convenios con empresas para facilitar la contratacin de mujeres vctimas de violencia
de gnero y su movilidad geogrfica, incentivos para favorecer el inicio de una nueva actividad por cuenta propia, el
inicio de nueva actividad por cuenta propia, la contratacin de vctimas de violencia de gnero, la movilidad geogrfica
y para compensar las diferencias salariales.

Derechos de las mujeres inmigrantes vctimas de la violencia de gnero . Para estas mujeres existen dos tipos de
autorizaciones, la autorizacin de residencia y trabajo independiente de las mujeres extranjeras reagrupadas con su
cnyuge o pareja y la autorizacin de residencia temporal y trabajo por circunstancias excepcionales de las mujeres
 extranjeras en situacin irregular. El derecho de asilo relacionado con la violencia de gnero permite a las mujeres
obtener la condicin de refugiada cuando son vctimas de violencia de gnero que no pueden regresar a su pas. El
Estado espaol les autoriza la residencia y trabajo permanente, el acceso a derechos reconocidos por la legislacin
aplicable a las personas vctimas de violencia de gnero, el acceso a la asistencia sanitaria, a la asistencia social y a los
servicios sociales.

Telfono 016 y ATENPRO (Servicio Telefnico de Atencin y Proteccin a las vctimas de violencia de gnero). A travs
de la Delegacin del Gobierno para la Violencia de Gnero, el gobierno de Espaa presta el Servicio telefnico de
informacin y asesoramiento jurdico en lo relacionados con este tipo de violencia. Este servicio utiliza tecnologas de
la comunicacin telefnica mvil y de telelocalizacin. Permite que las mujeres vctimas de violencia de gnero puedan
entrar en contacto en cualquier momento con un Centro atendido por personal especializado. Los servicios que ofrece
este telfono son atencin gratuita profesional las 24 horas del da, 365 das al ao; derivacin de llamadas de
emergencia al 112; coordinacin de servicios similares de las Comunidades Autnomas; informacin sobre recursos y
derechos de las vctimas en materia de empleo, servicios sociales, ayudas econmicas, recursos de informacin, de
asistencia y de acogida; infraestructura para atender a las personas con discapacidad auditiva; asesoramiento jurdico
y atencin en alrededor de 50 idiomas.

El Observatorio Estatal de Violencia sobre la Mujer publica informes y estudios.

Otros recursos y servicios a destacar son WRAP (web de recursos de apoyo y prevencin en casos de violencia de
gnero); acciones dirigidas a proteger a las mujeres de la trata con fines de explotacin sexual o diversas publicaciones.

Los Recursos y polticas dirigidos a la familia y la infancia se circunscriben a medidas en materia de adopcin, ayudas,
prestaciones por hijos a cargo, prestaciones sociales bsicas, servicios para la educacin y el cuidado de los hijos menores
de tres aos, el programa de apoyo a las familias en situaciones especiales o las ayudas dirigidas a las familias numerosas.
Las tres entidades administrativas encargadas de hacer efectivas las polticas sociales en materia de familia: gobierno,
Comunidades Autnomas y Entes Locales, les ofrecen ayudas especficas.

Las prestaciones por hijos a cargo se gestionan principalmente a travs de la Seguridad Social y la Agencia Tributaria
y son de tipo ayudas familiares de naturaleza no contributiva, beneficios fiscales y subsidios por maternidad,
paternidad, riesgo durante el embarazo, excedencias, etc. Las familias con personas en situacin de dependencia, a raz
de la Ley de Dependencia reciben ayudas especficas, objeto de estudio en el captulo sobre esta materia recogido en
este mismo libro.

Se conoce como prestaciones sociales bsicas del sistema pblico de servicios sociales para las familias a un conjunto
de recursos y servicios gestionados por las Comunidades Autnomas. Todas las Comunidades Autnomas cuentan con
unos servicios mnimos de informacin y orientacin, ayuda a domicilio y apoyo a la unidad de convivencia,
alojamiento alternativo y prevencin e insercin:

La informacin y la orientacin van dirigidas a familias, grupos e instituciones que necesitan conocer los derechos que
les puedan corresponder, los recursos sociales que existen y a los que se les puede derivar o, en su caso, indicar otros
recursos a los que pueden acudir.

La ayuda a domicilio y el apoyo a la unidad de convivencia est destinada a individuos y/o familias que ayuden a la
convivencia de sus miembros en el propio domicilio por medio de atencin de carcter personal, psicosocial, educativo,
domstico y tcnico. Este servicio puede ser puntual o permanente y se administra cuando una persona no puede
realizar su actividad habitualmente o cuando sufre una crisis personal y familiar. Puede ir dirigida a personas
mayores, discapacitados, nios, mujeres, etc.

El servicio de alojamiento alternativo es temporal y va dirigido a las personas o familias con dificultades para tener un
hogar propio.

La prevencin e insercin va dirigida a personas o colectivos en situacin de riesgo o de exclusin social. Este servicio
trata de evitar la exclusin que se pueda llegar a producir, o lograr, una vez producida la exclusin, la reinsercin
familiar y social. Entre los recursos que se utilizan en este sentido se encuentra el programa de Rentas Mnimas o
Ingreso Mnimo. Las Comunidades Autnomas cuentan, para abastecer de todos estos servicios, con equipamientos
bsicos de servicios sociales: centros de servicios sociales, casas de acogida y albergues.

Los servicios para la educacin y el cuidado de los hijos menores de tres aos son competencia exclusiva de las
Comunidades Autnomas. Consisten en guarderas, escuelas infantiles, ludotecas, servicios educativos de mbito rural,
etc.).

El programa de apoyo a las familias en situaciones especiales se concreta en los Programas de educacin familiar y
atencin a familias desfavorecidas o en situacin de riesgo y a familias monoparentales y en los Programas de
orientacin y/o mediacin familiar y puntos de encuentro familiar.
 Existen, desde el Estado, una serie de recursos dirigidos a las familias como son el Consejo y Observatorio Estatal de
Familias, el Observatorio de la Infancia, los Programas de colaboracin con las Comunidades Autnomas, documentos
de orientacin dirigidos a las familias 11), subvenciones a ONGs relacionadas con la familia, etc.

Las familias numerosas 12) disfrutan de diversos recursos y beneficios administrados por el Gobierno de Espaa, las
Comunidades Autnomas y las corporaciones locales, cada una en el mbito de sus competencias. Los recursos
administrados por el gobierno aparecen recogidos en el Reglamento de la Ley de Proteccin de Familias Numerosas y se
concretan en bonificacin del 45% de las cuotas de la Seguridad Social (empleador) por la contratacin de un cuidador al
servicio de familia numerosa; incremento del lmite de ingresos para tener derecho a la asignacin econmica de la
Seguridad Social por hijo a cargo menor de 18 aos; ampliacin del perodo considerado como cotizado y del de reserva del
puesto de trabajo en caso de excedencia por cuidado de hijo; derechos de preferencia para conseguir becas, reduccin del
50% o exencin (para la categora especial) de tasas y precios pblicos en el mbito de la educacin; derecho al subsidio por
necesidades asociadas a la discapacidad para el transporte y comedor; bonificaciones del 20 50% en las tarifas de
transporte por carretera, ferrocarril y martimo y descuento del 5-10% en tarifas areas nacionales; derechos de
preferencia en el acceso a actividades de ocio de IMSERSO (turismo y termalismo social) y bonificacin en las cuotas a
abonar; bonificaciones en los precios de museos, auditorios y teatros estatales y beneficios en materia de vivienda como
acceso a ayudas financieras, subsidiacin de prstamos, facilidades para cambio de vivienda en caso de incremento del
nmero de miembros, adaptacin en caso de discapacidades, alquileres, etc.

Algunas fundaciones han contribuido al desarrollo de los servicios sociales y reciben un tratamiento especial 13). La
Fundacin espaola para la cooperacin internacional, salud y poltica social (CSAI) 14) tiene objetivos sociales de alcance
internacional y depende del Gobierno de Espaa. Su objetivo es disear, promover y realizar todas aquellas actividades de
colaboracin y apoyo a los sistemas de salud, servicios sociales y promocin de la igualdad de trato y no discriminacin que
el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad lleve a cabo en el marco de la Cooperacin Internacional. Sus fines
son las asistencias tcnicas, consultoras, formacin, investigacin e intervencin en todos aquellos temas relacionados con
la salud, servicios sociales y promocin de la igualdad de trato y no discriminacin, ya sean nacionales o internacionales.
Para cumplir con sus fines la Fundacin CSAI recaba financiacin que proviene de instituciones pblicas, entidades
privadas, nacionales e internacionales.

La Pobreza y la Exclusin social han dado lugar a medidas para la proteccin de la poblacin ms desfavorecida, como la
instauracin en Espaa de las Rentas Mnimas, que contemplan aquellas situaciones de grave carencia econmica no
cubiertas por otros sistemas de ingresos. Las Rentas Mnimas de Insercin o Integracin (salario social) nacen en Espaa en
el contexto del Plan Integral de lucha contra la pobreza aprobado por el Gobierno Vasco en 1989. Todas las Comunidades
Autnomas han promulgado leyes que desarrollan los denominados Salarios Sociales que constituyen la ltima red de
seguridad para que ningn ciudadano viva sin un mnimo de recursos econmicos y su aparicin ha supuesto un fuerte
impulso de la capacidad protectora de los servicios sociales y de la preocupacin e inters por la erradicacin de la
exclusin social y la pobreza (ALMAN y RAMOS, 2009 y 2006).

Antes de acabar este apartado de grupos especficos es imprescindible mencionar que la atencin a las drogodependencia
cuenta con el Plan Nacional sobre Drogas como principal poltica social, desde el que se realizan Informes peridicos, as
como atencin de servicios sociales bsicos y comunitarios.

3.2. VIVIENDA

Promover el derecho a una vivienda digna es el principal objetivo de las polticas de vivienda elaboradas en Espaa. La
Constitucin Espaola, en su art. 47, determina que los poderes pblicos tienen que promover las condiciones necesarias
para hacer efectivo ese derecho, estableciendo las normas pertinentes. Las Comunidades y Ciudades Autnomas y el
Ministerio de Fomento, a travs de sus respectivos Planes de Vivienda desarrollaron disposiciones normativas y
actuaciones orientadas a promover el mencionado derecho. En este sentido, los Planes de Vivienda asignan fondos de los
Presupuestos Generales del Estado a la realizacin de polticas sociales en esta materia (ALEMN y RAMOS, 2009 y 2006).

A nivel estatal la normativa de Hbitat II, para la creacin de ciudades ms sostenibles ha dado lugar a la aprobacin de
diversas normas: Ley 6/1998, de 3 de abril, sobre Rgimen de suelo y valoraciones; Real Decreto 1186/1998, de 12 de junio,
sobre Medidas de Financiacin de actuaciones de proteccin de la vivienda y el suelo del Plan 1998-2001; Ley 38/1999, de 5
de noviembre de Ordenacin de la Edificacin y Real Decreto-Ley 4/2000 de Medidas Urgentes de Liberalizacin en el
Sector Inmobiliario y de Transporte. A ello hay que aadir normas y planes de Comunidades Autnomas, que pueden ser
complementarias o independientes de las normas estatales. Los planes que delimitan si el suelo es urbanizable o no lo es
son competencia de los Ayuntamientos (ALEMN y RAMOS, 2009 y 2006).

Todas estas medidas normativas confirman la respuesta de los poderes pblicos al mandato constitucional de adopcin de
normas pertinentes y de creacin de las condiciones para que los espaoles puedan hacer efectivo el derecho a la vivienda.
Es imprescindible disponer de suelo suficiente para cubrir los objetivos concertados con las Comunidades Autnomas en
los Planes de Vivienda y recobrar las plusvalas de la propiedad privada mediante el control pblico de la urbanizacin.
Para tratar de hacer efectiva la promocin de viviendas sociales y asegurar su construccin se elabor el Plan de Vivienda y
 Suelo de 1998-2001. En este Plan se fomentaban las actuaciones de suelo con destino preferente a viviendas protegidas
(ALEMN y RAMOS, 2009 y 2006).

Entre otras razones, al considerar el enorme aumento del precio que la vivienda estuvo experimentado en Espaa (en
ningn caso comparable a la subida de los salarios) y teniendo en cuenta que la vivienda en propiedad es considerada un
valor social en Espaa, en 2004, se crea el Ministerio de la Vivienda, con el objetivo de tratar de cumplir el derecho
constitucional de los espaoles a una vivienda digna. Entre otras actuaciones elabor el Real Decreto 801/2005, de 1 de julio
por el que se aprueba el Plan Estatal 2005-2008 para favorecer el acceso a los ciudadanos a la vivienda (BOE 166, Mircoles
13 de julio de 2005, pp. 24941 y ss.). Adems, en este nuevo Plan de la vivienda se establecieron ayudas para: la promocin y
adquisicin de viviendas protegidas de nueva construccin; la adquisicin de viviendas ya existentes; destinadas a la
promocin de viviendas destinadas al alquiler; promocin de viviendas en alquiler; la rehabilitacin de viviendas
destinadas al arrendamiento y a los inquilinos (ALEMN y RAMOS, 2006).

El Ministerio de la Vivienda cuenta con dos entidades anejas, la Sociedad Pblica de Alquiler para tratar de promover el
alquiler de la vivienda y la Entidad Pblica Empresarial de Suelo (SEPES). Para el perodo 2009-2012 el Ministerio de la
Vivienda ha elaborado el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitacin, incidiendo ms en la consolidacin de las viviendas
existentes que en la nueva construccin 15).

En la actualidad existe un debate pblico en Espaa sobre los desahucios y la polmica Ley hipotecaria , que necesita ser
adaptada a la ley europea tras la sentencia del Tribunal de Justicia de la UE (TJUE).

3.3. MEDIO AMBIENTE

En la medida en la que el Plan Nacional de Reforma espaol sigue las directrices de la Estrategia Europa 2020 que considera
la lucha contra el cambio climtico y el uso eficiente de la energa como pilares, hemos incluido este apartado en el que
tratemos el Medio Ambiente como una poltica de carcter social. Adems, como aparece en los Cuadernos del consejo
Econmico y Social, Cauces (2012), los presupuestos comunitarios destinados a Medio Ambiente como estrategia de
bienestar europea aumentan, incluso ante la disminucin de otras partidas.

Por lo tanto, cada vez ms es necesario llevar a cabo un anlisis del Medio Ambiente como pilar del bienestar social.
Aspectos como el cambio climtico o los problemas con el agua determinan que el Medio Ambiente no es slo cuestin de
valores propios del postmaterialismo de defensa de la naturaleza, sino que est en juego la sostenibilidad del las sociedades
en las que se desenvuelven nuestra vidas. Es necesario introducir reflexiones acerca del Medio Ambiente y el Estado de
bienestar, aunque FITZPATRICK (2003) sostiene que la justicia social y la sostenibilidad ecolgica no necesariamente van
unidas. El objetivo de redistribucin y oportunidades no se relaciona por s mismo con cmo los bienes y servicios son
producidos. Del mismo modo, es posible imaginar futuros en los cuales el precio pagado por mantenimiento
(sostenibilidad) se base en es una profunda injusticia social (ALEMN y RAMOS, 2009 y 2006).

El Consejo Asesor de Medio Ambiente (CAMA) se crea en Espaa mediante Real Decreto 224/1994, de 14 de febrero (BOE 9
de marzo de 1994), comprendido en la estructura organizativa del Ministerio de Obras Pblicas, Transporte y
Comunicaciones, con el objetivo de promover la participacin de las organizaciones representativas de intereses sociales y
personas de reconocido prestigio en la elaboracin y seguimiento de la poltica medioambiental orientada al desarrollo
sostenible. El Ministerio de Medio Ambiente se crea dos aos ms tarde, en 1996, asumiendo competencias del Ministerio
de Agricultura y Alimentacin (Real Decreto 1720/1996, de 12 de julio. BOE 9 de agosto de 1996) y adecuando la adscripcin,
composicin y funciones del CAMA a la nueva organizacin administrativa. La modificacin potenci la participacin de
cientficos expertos en medio ambiente e introdujo cambios en las funciones encomendadas al Consejo particularmente en
materia de educacin, sensibilizacin e informacin ambiental. Tras diversas modificaciones estructurales, mediante Real
Decreto 2355/2004, de 23 de diciembre (BOE 14 de enero de 2005) se ha modificado de nuevo con el objetivo de crear un
foro institucional, con amplia participacin de las organizaciones y entidades representativas de intereses sociales y
ambientales y para la elaboracin y el seguimiento de las polticas ambientales promovidas por el Estado (ALEMN y
RAMOS, 2009 y 2006).

Sus principales objetivos han ido dirigidos a conservar, proteger y mejorar la calidad del medio ambiente, contribuir a la
salud de las personas y garantizar una utilizacin prudente y racional de los recursos naturales. Incorpor las
competencias estatales en calidad y evaluacin ambiental, aguas, costas, y conservacin de la naturaleza (ALEMN y
RAMOS, 2009 y 2006).

El Ministerio ejerci, adems, funciones en materia de informacin y difusin con la finalidad de incrementar la
concienciacin ciudadana hacia la naturaleza y el medio ambiente. En este sentido cabe sealar la realizacin del informe
anual Medio Ambiente en Espaa; la incorporacin del pas a la red EIONET, de la Agencia Europea de Medio Ambiente,
como sistema de informacin integral; y el refuerzo de la educacin ambiental, en colaboracin con el Ministerio de
Educacin, para elevar el nivel de la enseanza ambiental y su regulacin en las enseanzas tcnicas y profesionales
(educacin obligatoria, secundaria y de formacin profesional) (ALEMN y RAMOS, 2009 y 2006).

En materia ambiental, al Estado le corresponde la normativa bsica, que comprende, entre otros aspectos, la transposicin
 a la legislacin espaola de directivas adoptadas en el marco de la UE al ser el medio ambiente una de las polticas
comunitarias. En consecuencia y a partir de 1997, se crea la Red de Autoridades Ambientales de Espaa, encomendando al
Ministerio de Medio Ambiente su coordinacin tcnica. La Red, integrada en la red Europea, ha estado constituida por los
representantes de las Comunidades Autnomas (Consejeras de Medio Ambiente) y de los Ministerios que gestionan fondos
comunitarios. Tiene como objetivo integrar los principios de desarrollo sostenible en las actuaciones financiadas por
fondos europeos, que se traduce en la evaluacin previa, seguimiento y aprovechamiento mximo en las actuaciones
tradicionales ambientales y en otros sectores como transporte, industria, energa, agricultura y turismo (ALEMN y
RAMOS, 2009 y 2006).

Los problemas ambientales se enmarcan en el contexto socioeconmico y de ocupacin del territorio, as como en las
peculiaridades del medio fsico. En Espaa existen desequilibrios territoriales entre reas de fuerte concentracin de la
actividad, fundamentalmente grandes aglomeraciones y el litoral, y espacios con creciente abandono poblacional, adems
de la presencia de zonas con problemas ambientales de erosin y de desertificacin. Las actividades econmicas amplan
estos desequilibrios, en especial la competencia por el suelo y otros recursos, como es el caso del agua por la agricultura y el
desarrollo urbano en zonas dinmicas. Esta situacin es difcil de vertebrar y atender eficazmente por la demanda
creciente de infraestructuras y de respuestas ante los problemas asociados a estos fenmenos que generan problemas
relevantes como la gestin de los Residuos Urbanos, la automocin o el agua. Sin lugar a dudas, los mayores desafos
ambientales a corto plazo se refieren al uso racional y recuperacin de la calidad del agua y su entorno, el control de la
prdida de cubierta vegetal (deforestacin e incendios) y del suelo productivo (erosin), adems de la recuperacin del
litoral, la reduccin de residuos y la conservacin del rico patrimonio natural. A continuacin analizaremos el agua como
un aspecto central del bienestar de los ciudadanos que requiere y cada vez ms va a requerir de la elaboracin de polticas
pblicas especficas (ALEMN y RAMOS, 2009 y 2006).

En Espaa, la elaboracin de planes hidrolgicos para resolver los problemas hdricos ha sido una constante a lo largo de
muchos aos y en momentos polticos, econmicos y sociales muy distintos. El proceso de redaccin de los planes de cuenca
previstos en la Ley de aguas de 1985 se ha concluido en su totalidad en 1997, doce aos despus de su inicio. El perodo de
tiempo consumido por este proceso de planificacin hidrolgica muestra su complejidad y laboriosidad, en parte debido a
su carcter innovador, al ser los primeros planes realizados en Espaa con carcter normativo (ALEMN y RAMOS, 2009 y
2006).

Desde 1996 la gestin del agua para abastecimiento urbano ha tenido una evolucin tendente a la adopcin de modelos de
gestin indirecta, principalmente bajo el ttulo de concesin administrativa que supone, en una gran mayora de los casos,
la adjudicacin de la gestin a una empresa privada durante un perodo de entre 20 30 aos con la obligacin del pago de
un canon al municipio por parte de la empresa concesionaria (ALEMN y RAMOS, 2009 y 2006).

En diciembre de 1998 el Ministerio de Medio Ambiente public el Libro Blanco del Agua en Espaa (LBAE), que marcaba
entre sus principales objetivos: recopilar y homogeneizar los datos bsicos del agua en Espaa; establecer las bases para,
una vez descrita la situacin y, una vez realizado el diagnstico, estimar la evolucin previsible y el establecimiento de
opciones y prioridades en el uso del agua; y por ltimo, y una vez debatido y razonablemente consensuado, constituir un
verdadero documento de directrices para la elaboracin del Plan Hidrolgico Nacional (PHN) (ALEMN y RAMOS, 2009 y
2006).

En este sentido y como novedad ms importante, cabe sealar que el Consejo de Ministros, en su reunin del 14 de julio de
2000 acord, a propuesta del Ministro de Medio Ambiente, un paquete de actuaciones para la planificacin integral, en
trminos de calidad y cantidad, de los recursos hdricos en Espaa dirigidos a vertebrar todo el territorio nacional. Estas
medidas contemplan el tratamiento integral del ciclo del agua y su propia regulacin para atender las necesidades de cada
una de las cuencas y de las Comunidades Autnomas (ALEMN y RAMOS, 2009 y 2006).

En la actualidad el Ministerio se denomina de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente. Las reas a las que dedica sus
principales esfuerzos administrativos y financieros son: las tradicionales reas de agricultura, ganadera y pesca; agua;
alimentacin; biodiversidad; calidad y evaluacin ambiental; cambio climtico; costas; medio marino y desarrollo rural
(Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente, 2013).

4. PROGRAMA NACIONAL DE REFORMAS

A partir de la aprobacin en la UE del Tratado de Lisboa de 2007 cada pas ha elaborado una serie de directrices que van a
marcar de un modo transversal, a corto, medio y largo plazo, las polticas sociales que se elaboren en los pases miembros.
En un contexto de profundas transformaciones sociales a nivel internacional, podemos afirmar que los servicios que ms
directamente se vern afectados en Espaa por las directrices de la UE sern la vivienda, el mercado de trabajo, el sistema
pblico de pensiones, la sanidad o la educacin.

El Plan Nacional de Reformas 16) vigente es la Estrategia Europa 2020 , adoptada por el Consejo Europeo en junio de 2010.
Es, sobre todo, un marco de referencia para coordinar polticas econmicos y de empleo de los Estados miembros de la UE.
Con el objetivo de conseguir optimizar lo mximo posible los recursos disponibles, la UE se ha marcado una agenda que
dura hasta 2020. Los dos instrumentos principales son los Programas Nacionales de Reformas y las Directrices Integradas
 2020, referentes para disear los Programas Nacionales de Reformas.

El Programa Nacional de Reformas presentado que Espaa, al amparo de las directrices europeas debe cumplir, se sustenta
en varios pilares: el fomento del empleo, la mejora de las condiciones para la I+D+i, el cumplimiento de los objetivos de
lucha contra el cambio climtico y el uso eficiente de la energa, la mejora de los niveles educativos y el fomento de la
integracin social y reduccin de la pobreza. La propuesta trata de alcanzar un crecimiento inteligente, sostenible e
integrador a travs de varios ejes en los que se materializa esos pilares: refuerzo de la estabilidad macroeconmica y
presupuestaria; un Plan Estratgico de Infraestructuras y Transportes (PEIT) y el Programa del Agua; aumento y mejora del
capital humano; estrategia I+D+i (INGENIO 2010); ms competencia, mejor regulacin y eficiencia de las Administraciones
pblicas, adems del aumento de la competitividad; mercado de trabajo y dilogo social y, por ltimo, Plan de Fomento
empresarial.

BIBLIOGRAFA

ALEMN, C. y M. M. RAMOS: Poltica Social y Bienestar Social: Modelos Comparados y Situacin en Espaa, Poltica Social
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ALEMN, C. y M. M. RAMOS: Sistema de Bienestar en Espaa a partir de la Transicin Poltica, Polticas Sociales . Cizur
Menor, Ed. Thomson Reuters 2009, pp. 153-172.

ALEMN, C., J. GARCS y A. GUTIRREZ: Polticas Sociales en la Espaa de las Autonomas . Ed. Fundacin Once, Madrid
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BRAVO, M. (coord.) (2006) Rescaling Social Welfare Policies in Spain , European Centre for Social Welfare Policy and
Research. Acceso libre. Recuperado 10-12-12: http://www.euro.centre.org/rescalingDocuments/files/Spain.pdf

CASADO, D.: Antecedentes histricos de la poltica social en Espaa. En C. ALEMN y J. GARCS, Poltica Social . Ed. MC
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CONSEJO ECONMICO Y SOCIAL: La gestin del Medio Ambiente en Espaa, Cauces . 2012, pp. 40-59.

FITZPATRICK, T.: The implications of ecological thought for social welfare. En Ch. PIERSON y F. G. CASTLES (eds.) The
welfare state reader . Ed. Blackwell. Cambridge 2003, pp. 343-354.

MINISTERIO DE DE AGRICULTURA, ALIMENTACIN Y MEDIO AMBIENTE Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio

Ambiente, 2013: http://www.magrama.gob.es/es/

MONTAGUT, T.: Poltica Social . Ed. Ariel, Madrid 2004.

VV AA: Los Estados de Bienestar en la encrucijada, Ed. Tecnos, Madrid, 2013.

ANEXO: LAS COMUNIDADES AUTNOMAS Y SUS COMPETENCIAS EN MATERIA DE SERVICIOS SOCIALES

Tras el nivel estatal de prestacin de servicios a travs de las polticas sociales que se han mencionado, aparece el nivel
autonmico al cual vamos a referirnos de un modo breve y para tener exclusivamente una visin global del reparto de
competencias en materia de polticas sociales en la Espaa de las Autonomas. A continuacin se exponen por orden
cronolgico en la obtencin de su estatus de autonoma.

1. ESTATUTO DE AUTONOMA DEL PAS VASCO

La primera de las Comunidades Autnomas en adquirir competencia en materia de polticas sociales fue el Pas Vasco
mediante la Ley Orgnica 3/1979, de 18 de diciembre. Su Estatuto de Autonoma reconoci en su artculo 10 su competencia
exclusiva en todas estas materias relacionadas con el bienestar de los ciudadanos: la asistencia social; organizacin,
rgimen y funcionamiento de las instituciones y establecimientos de proteccin y tutela de menores, penitenciarios y de
reinsercin social, conforme a la legislacin general en materia civil, penal y penitenciaria y desarrollo comunitario,
especialmente lo que se denomin la condicin femenina y las polticas infantil, juvenil y de la tercera edad.

Posteriormente se desarrollan estos derechos por medio de la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, referida especficamente a los
Servicios Sociales. En su seccin 3 enumera de forma muy explcita el catlogo de prestaciones y Servicios del Sistema
Vasco de Servicios Sociales. Y en su captulo I recoge las prestaciones del sistema, con carcter universal: prestaciones
tcnicas, econmicas y tecnolgicas. Las prestaciones tcnicas reconocidas en 2008 son la informacin, la valoracin, el
diagnstico, la orientacin, la mediacin, la atencin domstica, la atencin personal, la intervencin socioeducativa y
psicosocial, el acompaamiento social, la atencin socio-jurdica y otras prestaciones tcnicas.

Las prestaciones econmicas van dirigidas a facilitar la integracin y/o la autonoma as como para cubrir las
consecuencias econmicas de situaciones de emergencia o urgencia social, dependencia o desproteccin. Estas prestaciones
econmicas tambin van dirigidas a apoyar y compensar a las personas que ofrecen apoyo social informal, destinadas a los
 familiares cuidadores de personas que necesitan ayuda para su desenvolvimiento autnomo y su integracin social. Otro
de los objetivos de las prestaciones econmicas son las prestaciones individuales que se materializan en dos aspectos, la
ayuda para la adquisicin de tecnologa y realizar adaptaciones en el medio habitual de la vivienda para eliminar barreras
y las ayudas vinculadas a servicios personales que permiten facilitar la accesibilidad.

Cuando las prestaciones son de carcter tecnolgico, van dirigidas a facilitar las ayudas tcnicas, incluidos los soportes para
la prestacin de la teleasistencia y para la realizacin de adaptaciones en el medio fsico, orientadas a la eliminacin de
barreras para la accesibilidad en la residencia habitual.

2. Estatuto de Autonoma de Catalua

Mediante Ley Orgnica 4/1979, de 18 de diciembre, se regulan las competencias en materia de asuntos sociales. El artculo 9
establece su jurisdiccin en materia de asistencia social, juventud, instituciones pblicas de proteccin y tutela de menores
y promocin de la mujer.

Varias dcadas despus se reforma este Estatuto mediante la Ley Orgnica 6/2006, de 19 de julio. En su artculo 24 se
establecen los derechos en el mbito de los servicios sociales: las personas con necesidades especiales, para mantener la
autonoma personal en las actividades de la vida diaria, tienen derecho a recibir atencin adecuada; las personas o familias
en situacin de pobreza tienen derecho a acceder a una renta garantizada de ciudadana que asegure un mnimo de renta
para una vida digna; las organizaciones del tercer sector tienen derecho a ejercer sus funciones en los mbitos de la
participacin y la colaboracin sociales.

El artculo 16 recoge que todas las personas tienen derecho a recibir prestaciones sociales y ayudas pblicas para atender
las cargas familiares; en el 17 se refiere al derecho de los menores a recibir atencin integral para el desarrollo de su
personalidad y su bienestar en el contexto familiar y social; el 18 destaca que las personas mayores tienen derecho a vivir
con dignidad, libres de explotacin y de malos tratos, sin que puedan ser discriminadas debido a su edad y, el 19 establece
que todas las mujeres deben poder desarrollar su personalidad y capacidad personal, vivir con dignidad, seguridad,
autonoma, libres de explotacin, malos tratos o cualquier tipo de discriminacin, adems de poder participar en
condiciones de igualdad de oportunidades con los hombres en todos los mbitos pblicos y privados.

3. Estatuto de Autonoma de Galicia

La Ley Orgnica para el Estatuto de Autonoma de Galicia 1/1981, de 6 de abril determin en su artculo 27 competencia
exclusiva, adems de en otras materias, en asistencia social (apartado 23) y en la promocin del desarrollo de la comunidad
(apartado 24). El Estatuto de Autonoma gallego no ha sido modificado.

4. Estatuto de Autonoma de Andaluca

La Ley Orgnica 6/1981, de 30 de diciembre del Estatuto de Autonoma es la que delimita el papel de Andaluca en materia
de polticas sociales. Y su posterior revisin de 2007 matiza las competencias. La Ley Orgnica 6/1981 en su artculo 13
describi cmo la Comunidad Autnoma de Andaluca tiene competencias exclusivas en materia de asistencia y Servicios
Sociales. Orientacin y planificacin familiar (artculo 22); instituciones pblicas de proteccin y tutela de menores
respetando la legislacin civil, penal y penitenciaria (artculo 23) y promocin de actividades y servicios para la juventud y
la tercera edad. El desarrollo comunitario aparece en el artculo 30.

La Ley Orgnica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonoma para Andaluca recoge en el Ttulo I los
Derechos sociales, deberes y polticas pblicas estos derechos: igualdad de gnero (15); proteccin contra la violencia de
gnero (16); proteccin a la familia (17); menores (18); mayores (19); testamento vital y dignidad ante el proceso de la
muerte (20); educacin (21); salud (22); prestaciones sociales (23); discapacidad o dependencia (24); vivienda (25); trabajo
(26); derechos de los consumidores (27); medio ambiente (28); justicia (29); participacin poltica (30); cultura (33) o el
acceso a las tecnologas de la informacin y de la comunicacin (34).

Los aspectos ms destacados se describen a continuacin. La igualdad de gnero trata de garantizar las mismas
oportunidades entre hombres y mujeres en diferentes mbitos, en conexin con la proteccin contra la violencia de gnero ,
es decir, la proteccin integral con medidas preventivas, asistenciales, etc.; proteccin a la familia desde un punto de vista
jurdico, social y econmico regulando el acceso a ayudas pblicas y teniendo en cuenta las diferentes formas de familia;
los menores recibirn proteccin y asistencia para el desarrollo de su personalidad y su bienestar familiar, escolar y social;
los mayores recibirn proteccin y atencin para la promocin de su autonoma personal y un envejecimiento activo,
procurndoles una vida digna e independiente, bienestar social e individual y el acceso a atencin gerontolgica sanitaria,
social y asistencial, adems de percibir prestaciones; en relacin con el proceso de envejecimiento de la sociedad la
reforma del Estatuto recoge lo que se denomina testamento vital y dignidad ante el proceso de la muerte que reconoce el
derecho a declarar anticipadamente la voluntad vital y el derecho a recibir un tratamiento adecuado al dolor y cuidados
paliativos integrales y en plena dignidad en el proceso de morir.

En lo que se refiere al derecho a la educacin se garantiza mediante sistema pblico y en condiciones de igualdad para los
sistemas obligatorios y no obligatorios, gratuito en el primer caso incluso para los libros de texto, considerando el acceso a
 la formacin profesional, la educacin permanente, las necesidades educativas especiales y la igualdad de oportunidades
entre hombres y mujeres, as como la diversidad cultural. Se reconoce el derecho a la formacin religiosa y moral de los
padres y en un contexto de enseanza pblica laica y se trata de promover la capacidad emprendedora, el multilinguismo y
el uso de las nuevas tecnologas.

La referencia a la salud garantiza un sistema sanitario pblico de carcter universal, con derechos como el acceso a las
prestaciones del sistema; la libre eleccin de mdico y de centro sanitario; la informacin sobre servicios y prestaciones;
ser adecuadamente informados sobre sus procesos de enfermedad y a su consentimiento antes de ser sometidos a
tratamiento mdico; respeto por su dignidad e intimidad; consejo gentico y a medicina predictiva; disponer de segunda
opinin facultativa; acceso a cuidados paliativos; confidencialidad; a programas especializados o a recibir asistencia
geritrica especializada.

Las prestaciones sociales garantizan el acceso en condiciones de igualdad a un sistema pblico de servicios sociales, a una
renta bsica que permita unas condiciones de vida digna. Las personas con discapacidad o dependencia tienen derecho a
acceder a ayudas, prestaciones y servicios para su desarrollo personal y social. El derecho a una vivienda digna aparece en
la Constitucin y en el Estatuto de Andaluca se recoge la obligatoriedad de que los poderes pblicos promuevan la vivienda
digna adecuada.

5. Estatuto de Autonoma de Asturias

La Ley Orgnica 7/1981, de 30 de diciembre en su artculo 10.1 establece competencia exclusiva en diversas reas, incluidas
la asistencia social y el bienestar, incluyendo polticas dirigidas a la juventud. An no se ha realizado la reforma de su
Estatuto.

6. Estatuto de Autonoma de Cantabria

Por medio de Ley Orgnica 8/1981, de 30 de diciembre, del mismo modo que el Estatuto de Autonoma de Asturias,
reconoce (artculo 22), competencia exclusiva de la comunidad en materia de Asuntos Sociales y bienestar, incluidas
polticas dirigidas a los jvenes. Esta Comunidad Autnoma tampoco ha realizado una modificacin de su Estatuto.

7. Estatuto de Autonoma de La Rioja

Las competencias son las mismas que reconocen los dos anteriores Estatutos de Autonoma: el de Asturias y el de
Cantabria. El Estatuto de La Rioja se aprueba mediante Ley Orgnica 3/1982, de 9 de junio. De nuevo no existe reforma de
su Estatuto.

8. Estatuto de Autonoma de la Regin de Murcia

La Ley Orgnica 4/1982, de 9 de julio sostiene competencia exclusiva en materia de bienestar y servicios sociales. No cuenta
con modificacin de su Estatuto.

9. Estatuto de Autonoma de la Comunidad Valenciana

Su Estatuto (Ley Orgnica 5/1982, de 1 de junio) recogi de un modo amplio las competencias en materia de poltica social
(artculo 32). El apartado 22 hace referencia al bienestar social; el 27 establece que las instituciones pblicas protegern a
los menores, los emigrantes, los discapacitados y otros grupos sociales que requieran atencin especial, incluyndose como
competencia los centros de proteccin, reinsercin y rehabilitacin. Tambin hace referencia a las competencias de las
administraciones locales por medio de las Diputaciones Provinciales en materias de inters general para la Comunidad de
Valencia, especialmente en reas como salud o asistencia social.

10. Estatuto de Autonoma de Aragn

Esta Comunidad Autnoma ha establecido las estrategias para sus polticas sociales mediante la aprobacin de dos Leyes, la
primera en 1982, por la que aprueba su Estatuto de Autonoma y la segunda en 2007, en la que reforma este mismo
Estatuto.

La Ley Orgnica 8/1982, de 10 de agosto del Estatuto de Autonoma de Aragn. Art.35.1. La Comunidad Autnoma de
Aragn tiene competencia exclusiva en materia de: asistencia, bienestar social y desarrollo comunitario. Juventud,
promoviendo las condiciones para su participacin libre y eficaz en el desarrollo poltico, social econmico y cultural
(artculo 19).

En 2007 desarrolla sus competencias mediante la Ley Orgnica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de
Autonoma de Aragn. En el Captulo II se refiere a los Principios Rectores de las Polticas Pblicas. En este sentido,
corresponde a los poderes pblicos aragoneses, siempre sin perjuicio de la accin estatal y dentro de sus competencias:

a) Promover las condiciones adecuadas para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra
sean reales y efectivas; remover los obstculos que impidan o dificulten su plenitud, y facilitar la participacin de todos los
 aragoneses en la vida poltica, econmica, cultural y social.

b) Impulsar una poltica tendente a la mejora y equiparacin de las condiciones de vida y trabajo de los aragoneses,
propugnando especialmente las medidas que favorezcan el arraigo y el regreso de los que viven y trabajan fuera de
Aragn.

c) Promover la correccin de los desequilibrios econmicos, sociales y culturales entre los diferentes territorios de Aragn,
fomentando su mutua solidaridad.

En otros artculos se refiere a la educacin (21); al bienestar y la cohesin social (23); la proteccin personal y familiar (24);
la promocin de la autonoma personal (25); el empleo y el trabajo (26); vivienda (27); la integracin social de las personas
inmigrantes (29) y la cultura de los valores democrticos (30).

A continuacin se exponen brevemente qu contenidos tienen las diversas reas en la legislacin aragonesa: en educacin
se desarrollar un modelo educativo de calidad y de inters pblico que garantice el desenvolvimiento de la personalidad
de los alumnos; en bienestar y cohesin sociales se busca garantizar un sistema pblico de servicios sociales suficiente para
la atencin de personas y grupos, orientado al logro de su pleno desarrollo personas y social, insistiendo especialmente en
la erradicacin de las causas y los efectos de la marginacin y la exclusin sociales, garantizando un renta bsica.

Una mencin especial recibe la comunidad gitana como parte de las minoras tnicas; en proteccin personal y familiar
busca mejorar la calidad de vida y el bienestar, garantizar la proteccin integral de la familia, la igualdad entre hombres y
mujeres, la no discriminacin por razn de la orientacin sexual o la identidad de gnero, la proteccin de la infancia, el
favorecer la emancipacin de los jvenes facilitando su acceso a la vivienda y al mundo laboral, garantizar la proteccin de
las personas mayores con una vida digna, independiente y participativa; la promocin de la autonoma personal tras la
aprobacin de la Ley de Dependencia; el empleo y el trabajo especialmente en cuanto a la bsqueda del pleno empleo, la
prevencin de riesgos laborales, la igualdad de oportunidades en el acceso al empleo y las condiciones de trabajo, la
formacin y promocin profesionales y la conciliacin de la vida familiar y laboral; la vivienda mediante la promocin de
acceso a vivienda digna, la utilizacin racional del suelo y la promocin de vivienda protegida; el fomento de la integracin
de los inmigrantes y la promocin de una cultura de valores democrticos promoviendo la no violencia, la tolerancia, la
participacin, la solidaridad la justicia y protegiendo especialmente a las vctimas de la violencia de gnero y de actos
terroristas.

11. Estatuto de Autonoma de Castilla La Mancha

La Ley 9/1982 de 10 de agosto es la Ley de Autonoma de Castilla La Mancha. Su artculo 31.1 establece, entre otras
competencias exclusivas, el bienestar y los servicios sociales. Entre sus prioridades se encontraron la promocin de las
minoras, el envejecimiento, los emigrantes, las personas con discapacidad y otros grupos sociales con necesidades
especficas de atencin, o la creacin de centros para la proteccin, reinsercin y rehabilitacin. Mediante Leyes Orgnicas
(7/1994 y 3/1997) se modificaron aspectos del Estatuto de Autonoma, sin una profunda modificacin en el desarrollo de
polticas sociales en el mbito de la Comunidad.

12. Estatuto de Autonoma de las Islas Canarias

Su competencia exclusiva en materia de polticas sociales se circunscribe (artculo 29) al bienestar y los servicios sociales,
en concreto a las fundaciones y asociaciones que trabajan mayoritariamente en las Islas Canarias relacionadas con la
educacin, la cultura, las artes, el bienestar, etc. Y el artculo 34 consideraba el desarrollo de instituciones pblicas para la
proteccin y salvaguarda de menores. Este Estatuto contina vigente.

13. Comunidad Foral de Navarra

Navarra cuenta con un rgimen foral y es la Ley Orgnica 13/1982, de 10 de agosto, la que, en su artculo 44 determina su
competencia exclusiva en materia de bienestar social (apartado 17); desarrollo de la comunidad, mujer, nios, jvenes y
mayores (18). El artculo 23 determina el establecimiento de instituciones pblicas para la proteccin y salvaguarda de
minoras y su reinsercin social.

14. Estatuto de Autonoma de Extremadura

La Comunidad Autnoma de Extremadura desarrolla su autonoma mediante la Ley Orgnica 1/1983, de 25 de febrero y en
su artculo 7.1 estableca competencia exclusiva en materia de asistencia y servicios sociales, del mismo modo que las
autonomas mencionadas ms arriba que desarrollaban su competencia sin entrar en un desarrollo ms amplio. Esta
normativa es la que sigue regulando las competencias de Extremadura en materia de poltica social.

15. Estatuto de Autonoma de las Islas Baleares

En primer lugar, el artculo 10, el Estatuto de Autonoma de las Islas Baleares (Ley Orgnica 2/1983), determina
competencia exclusiva en las siguientes materias: jvenes y mayores; asistencia social y bienestar, salud e higiene. En
segundo lugar, el artculo 16.1 establece competencia respecto a la proteccin de menores. Y, en tercer lugar, el artculo 39
 determina que tanto la administracin insular como las locales tengan la posibilidad de asumir en su territorio
competencias en materia de bienestar y servicios sociales, promocin social de la infancia, mujer, familia, envejecimiento,
discapacidad fsica, mental y sensorial, adems de promover entidades de asistencia y bienestar.

Islas Baleares ha realizado una modificacin de su Estatuto de Autonoma mediante Ley Orgnica 1/2007, de 28 de febrero.
El artculo 12 recoge lo que se denominan los principios rectores de la actividad pblica que incluye promover desde la
poltica econmica y social el desarrollo sostenible relacionado con la plena ocupacin, la cohesin social y el progreso
tcnico que asegure a la ciudadana el acceso a los servicios pblicos adems del derecho a la saluda, la educacin, la
vivienda, la proteccin social, el ocio y la cultura.

El artculo 16 se refiere a los derechos sociales que afirma que las Administraciones Pblicas de las Islas Baleares se
centrarn en la defensa integral de la familia; los derechos de las parejas estables; la proteccin especfica y la tutela social del
menor; la no discriminacin y los derechos de las personas dependientes y de sus familias a la igualdad de oportunidades, su
participacin y proteccin, a la integracin y a la accesibilidad universal en cualquier mbito de la vida pblica, social,
educativa y econmica; la proteccin y atencin integral de las personas mayores para la promocin de su autonoma
personal y del envejecimiento activo que les permita una vida digna e independiente y su bienestar social e individual; la
articulacin de polticas que garanticen la participacin de la juventud en el desarrollo poltico, social, econmico y cultural; la
asistencia social a las personas que padezcan marginacin, pobreza o exclusin social; la igualdad de derechos de hombres y
mujeres en todos los mbitos, en particular en materia de empleo y trabajo; la proteccin social contra la violencia,
especialmente la violencia de gnero; los derechos y la atencin social de los inmigrantes con residencia permanente en
Islas Baleares.

Y esta Ley suscribe una serie de documentos internacionales que promueven las polticas sociales como son la Declaracin
de los Derechos Humanos, los Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Polticos y de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales, la Convencin Europea de Derechos del Hombre y Libertades Fundamentales y la Carta Social Europea.

16. Estatuto de Autonoma de la Comunidad de Madrid

Mediante Ley Orgnica 3/1983, de 25 de febrero se establece el Estatuto de Autonoma de Madrid que, en su artculo 26
determina su la competencia de esta Comunidad Autnoma en cuanto a la asistencia social. Hasta el momento no se ha
modificado este Estatuto.

17. Estatuto de Autonoma de Castilla Len

Castilla Len tiene competencia en materia de bienestar y servicios sociales (Ley 4/1983, de 25 de febrero). Su papel en
materia de poltica social aparece de un modo escueto, tal y como sucede en las Comunidades Autnomas de Extremadura,
Cantabria, La Rioja, Murcia o Madrid. El presente Estatuto contina vigente.

18. Estatuto de Autonoma de las Ciudades Autnomas de Ceuta y Melilla

El traspaso de competencias de las Ciudades Autnomas de Ceuta (Ley Orgnica 1/1995, artculo 21) y Melilla (Ley Orgnica
2/1995, artculo 21.1) se desarrollar una dcada ms tarde que las de las Comunidades Autnomas. Ambos documentos
recogen sucintamente, al igual que sucede en las Comunidades Autnomas de Extremadura, Cantabria, La Rioja, Murcia,
Madrid y Castilla Len, su competencia en materia de asistencia social. Por otro lado, este documento es el que sigue
recogiendo las competencias en Ceuta y Melilla en materia de bienestar social.

NOTAS AL PIE DE PGINA

Los principales artculos de la Constitucin que regulan el desarrollo de polticas sociales son el 9.2 y del 39 al 52.

Para ampliar consultar ALEMN, GARCS y GUTIRREZ (2003).

Actualmente los principales Ministerios que prestan servicios de carcter social son el de Sanidad y Poltica Social y el de Trabajo e Inmigracin.

4
 Consultado 19/03/2013. Acceso libre: www.msc.es

Consultado 19/03/2013. Acceso libre: http://www.injuve.es/

Consultado 19/03/2013. Acceso libre: http://ec.europa.eu/justice/index_en.htm

Consultado 19/03/2013. Acceso libre al resumen del Plan: http://www.integralocal.es/upload/File/resumenPECI.pdf

Creado al amparo de lo dispuesto en el artculo 71 de la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, de Derechos y Libertades de los Extranjeros en Espaa y su Integracin
Social , que asigna al Observatorio funciones de estudio y anlisis, y con capacidad de elevar propuestas de actuacin, en materia de lucha contra el racismo y la
xenofobia. Consultado 19/03/2013. Acceso libre: http://www.oberaxe.es/

Consular el captulo sobre la UE, la Directiva 2006-54-CE sobre Igualdad de oportunidades y de trato entre hombres y mujeres; la pgina de la UE sobre Igualdad
entre hombres y mujeres. Consultado 19/03/2013. Acceso libre:

http://europa.eu/legislation_summaries/employment_and_social_policy/equality_between_men_and_women/index_es.htm; o la Directiva del Consejo 2004/113/CE

de 13 de diciembre por la que se aplica el principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres al acceso de bienes y servicios y su suministro.

10

Real Decreto 438/2008, de 14 de abril, por el que se aprueba la estructura orgnica bsica de los departamentos ministeriales, artculo 17.

11

Consultar Gua de Ayudas sociales a las familias 2011. Consultado 19/03/2013. Acceso libre:
http://www.msc.es/politicaSocial/informacion/docs/GUIA_FAMILIA_2011.pdf

12

Las familias son numerosas cuando estn formadas por uno o dos ascendientes con tres o ms hijos, sean o no comunes; uno o dos ascendientes con dos hijos y al
menos uno de los hijos con discapacidad para trabajar; dos ascendientes con dos hijos cuando los progenitores sean discapacitados o estn incapacitados para
trabajar, o al menos uno de ellos con un grado de discapacidad igual o superior al 65%; el padre o la madre separados o divorciados con tres o ms hijos, aunque
estn en diferentes unidades familiares y siempre que estn bajo su dependencia econmica; dos hermanos hurfanos e padre y madre, sometidos a tutela,
acogimiento o guarda, sin estar a expensas del tutor, acogedor o guardador; tres o ms hermanos hurfanos de padre y madre mayores de 18 aos o dos, si uno es
discapacitado, que convivan y tengan dependencia econmica entre s y el padre o la madre con dos hijos, cuando haya fallecido el otro progenitor. Las familias
con cinco o ms hijos tienen la condicin de familia numerosa de categora especial.

13

Segn la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones y los Estatutos de la Fundacin, estn obligadas a destinar su patrimonio y sus rentas a sus fines
fundacionales; a dar informacin suficiente de sus fines y actividades para que sean conocidos por sus eventuales beneficiarios y dems interesados; actuar con
criterios de imparcialidad y no discriminacin en la determinacin de sus beneficiarios. Pueden desarrollar por s mismas actividades econmicas, siempre que
estn relacionadas con sus fines fundacionales o sean accesorias o complementarias de las mismas. Sus actividades deben identificarse y detallarse en su plan de
actuacin y su memoria. Existen bases de datos de fundaciones.

14

Consultado 19/03/2013. Acceso libre: http://www.fcsai.es/

15

Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre , por el que se regula el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitacin 2009-2012. BOE nm. 309 Mircoles 24 diciembre 2008,
pp. 51909 y ss.

16

Consultado 19/03/2013. Acceso libre: http://www.empleo.gob.es/es/sec_trabajo/debes_saber/pnr/index.htm

2013 [Thomson Reuters (Legal) Limited / Carmen Alemn Bracho (Coor) y otros]
2016 - 02 - 24

Polticas Sociales. 2 ed., septiembre 2013

Captulo 7. Poltica social y seguridad social (JOS MARA ALONSO SECO)

Captulo 7
Poltica social y seguridad social
JOS MARA ALONSO SECO

Tcnico Superior de la Seguridad Social. Profesor Asociado de la Uned

Sumario:

1. Introduccin
2. El origen de la Seguridad Social
2.1. Causas de aparicin de los seguros sociales
2.2. Rasgos especficos de los seguros sociales
2.3. Evolucin de la Seguridad Social espaola antes de la Constitucin de 1978
3. Modelos de Seguridad Social
3.1. Modelo alemn o contributivo
3.2. Modelo ingls o asistencial
4. La Seguridad Social actual en Espaa
4.1. La Seguridad Social en la Constitucin de 1978
4.2. Caracteres principales de la Seguridad Social actual espaola
4.3. La funcin protectora del sistema de Seguridad Social
4.4. Campo de aplicacin y estructura del sistema
4.5. Contingencias protegidas
4.6. Prestaciones
4.6.1. Prestaciones econmicas temporales
A. Prestacin econmica de incapacidad temporal
B. Prestacin por maternidad
C. Prestacin por paternidad
D. Prestacin econmica por riesgo durante el embarazo
E. Prestacin econmica por riesgo durante la lactancia natural
F. Cuidado de menores afectados por cncer u otra enfermedad grave
G. Prestaciones econmicas familiares
H. Prestaciones econmicas por desempleo
4.6.2. Pensiones
A. Pensin de incapacidad permanente
B. Pensin de jubilacin
C. Pensin de viudedad
D. Pensin de orfandad
E. Pensin en favor de familiares
4.7. Financiacin y gestin
5. Futuro del sistema de la Seguridad Social
5.1. Recomendaciones de la Unin Europea
5.2. Recomendaciones del Pacto de Toledo de 2011
6. Conclusin
Bibliografa

1. INTRODUCCIN

La Seguridad Social constituye uno de los elementos esenciales sobre el que se ha vertebrado la poltica social de las sociedades
desarrolladas de nuestro entorno cultural. Comenz siendo un sistema de proteccin social y, en su devenir, alcanz la categora plena de
sistema jurdico pblico , de existencia necesaria en un Estado social de Derecho.

La Seguridad Social puede estudiarse desde mltiples perspectivas, entre ellas las siguientes:
 a) Jurdica , en cuanto sistema que reconoce derechos de naturaleza prestacional a los ciudadanos incluidos en l.

b) Econmica , porque su sostenibilidad est directamente condicionada a variables financieras y econmicas, y porque cumple una
funcin primordial de redistribucin de la renta, a travs de un sistema pblico de pensiones y prestaciones econmicas.

c) Laboral , porque sus principales prestaciones han surgido o se encuentran vinculadas al trabajo por cuenta ajena o propia, y
porque el propio sistema depende de la evolucin del mercado laboral.

d) Social , porque tiene por finalidad asegurar un conjunto de prestaciones de incidencia directa en la sociedad.

e) Asistencial , porque las primeras prestaciones de naturaleza contributiva han sido complementadas por otras no contributivas o
asistenciales.

En las pginas que siguen tendremos que abandonar, por necesidad, el anlisis particular de cada una ellas. Ofreceremos, en su lugar,
una visin global del significado de la Seguridad Social como sistema troncal de proteccin social e instrumento que ha configurado la
poltica social de la poca contempornea, hasta el punto de que ha sido el principal motor para la consecucin progresiva de derechos
sociales y de un mayor grado de bienestar individual y social.

2. EL ORIGEN DE LA SEGURIDAD SOCIAL

La atencin a la persona desvalida ha sido una constante a lo largo de los siglos, bajo diversas modalidades. La aparicin de los seguros
sociales, que dara lugar con el tiempo al actual sistema de Seguridad Social responde a unas causas determinadas , present en sus
orgenes unos rasgos especficos y es consecuencia de un proceso de evolucin .

2.1. CAUSAS DE APARICIN DE LOS SEGUROS SOCIALES

En el origen de los seguros sociales se encuentra, como elemento decisivo aunque no nico, la revolucin industrial del siglo XIX . En su
vertiente econmica, el liberalismo de la burguesa imperante va a instituir la inviolabilidad de la propiedad, la libertad de industria, la
libertad mercantil y la libertad contractual. Genera prosperidad para unos pocos y, a la vez, desproteccin y miseria para las clases
trabajadoras, como consecuencia de la precariedad e inestabilidad en el empleo (ALONSO SECO, J. M. y GONZALO GONZLEZ, B., 2000:
88-94).

A ello deben sumarse los postulados del llamado darwinismo social, sustentado por determinados lderes del pensamiento liberal,
segn el cual prevalece el hombre superior sobre el inferior, el ms fuerte sobre el ms dbil, lo cual condenaba inexorablemente a los
ms vulnerables, a los incapaces, a la desaparicin. Como pone de relieve MARTN MATEO, no se deba acudir en su ayuda trastocando a
unas leyes tericamente inatacables; slo el poderoso, el fuerte deba prevalecer; y al prevalecer, garantizar una estirpe vigorosa (citado
por VICENTE PACHS, 2003: 68). Similar conclusin se extrae de los postulados de algunos pensadores liberales radicales muy influyentes
en el primer tercio del siglo XX, entre ellos SPENCER, para quien, mientras la justicia es necesaria para el equilibrio social y, por lo tanto,
pertenece al dominio pblico, la beneficencia no es necesaria para tal equilibrio y es, por lo mismo, de incumbencia privada (SPENCER,
1922: 16).

En el contexto de ese liberalismo exacerbado, de enaltecimiento del individualismo del empresario y subsiguiente debilidad del obrero,
del antiguo artesano, del jornalero del campo, no compensado por el intervencionismo estatal moderado del anterior sistema pblico de
Beneficencia, surge en el ltimo tercio del siglo XIX una especial conflictividad social, la llamada cuestin social .

Por otra parte, la revolucin industrial vino acompaada de una gran crisis econmica a partir de 1880, en la importante industria textil
de aos anteriores, pero especialmente en la agricultura y ganadera, sectores a los que estaba dedicada la mayor parte de la poblacin
trabajadora. No se adoptaron los cambios exigidos por las circunstancias del momento, por lo que aumentaron considerablemente las
situaciones de pobreza, no compensada por unos servicios pblicos eficientes, en especial los sanitarios y los de beneficencia. En rigor, la
mencionada compensacin constituye un desideratum , porque en situaciones de crisis econmica es muy difcil mantener unos servicios
pblicos eficientes, sencillamente porque stos se financian de dos fuentes, o de la riqueza que produce una actividad econmica pujante,
o de las rentas de los ciudadanos recaudadas a travs de impuestos; en momentos de crisis ni la actividad econmica es pujante ni los
ciudadanos poseen rentas de las que detraer impuestos.

Estos hechos marcaron un cambio de ciclo en la historia contempornea. La revolucin industrial producira un xodo masivo del campo
a las ciudades, aparece el proletariado como nueva clase social, sin las condiciones jurdico-laborales, de higiene y salubridad, de horarios
de trabajo, de proteccin de sus derechos para supuestos de accidente, de enfermedad, de jubilacin, o de muerte. No sirven a esa clase
social obrera los modelos anteriores de atencin a sus necesidades ms bsicas, por lo que se busca una nueva forma de proteccin social,
que interese tanto a trabajadores como a empresarios. Ese modelo ser el seguro social , modelo que no est basado en la asistencia, sino
en la previsin .

Los seguros sociales nacen, pues, como consecuencia de la aparicin de un nuevo tipo de actividad labora l, el trabajo asalariado o por
cuenta ajena. Marcarn una nueva poltica social, porque ya no se trata, como en siglos anteriores, de atender las necesidades de los
pobres va beneficencia o asistencia social, sino las necesidades causadas o derivadas del trabajo asalariado.

Esta conexin de seguro social y trabajo se inicia cuando se incorpora al Derecho la teora del riesgo profesional , superacin de las
clsicas responsabilidad delictual (penal), responsabilidad contractual (civil) y responsabilidad objetiva (por causas de fuerza mayor).
Segn aqulla, el empresario es responsable de los riesgos que sufra el operario que tiene a su servicio, sin necesidad de existencia de
culpa, incumplimiento contractual o hecho de fuerza mayor y, por lo mismo, est obligado a indemnizarle (DE LA VILLA GIL, L. E., 2000:
3-36).

Ha de sealarse que este fenmeno no se produce slo en Espaa. Al contrario, en nuestro pas se produce con retraso con respecto a
otros de Europa. Se trata de un movimiento internacional , en el que las interacciones ideolgicas, econmicas y polticas fueron
enormemente variadas.
 No surge el seguro social, en suma, como sustitucin a la ineficacia y exiguos resultados del sistema anterior de Beneficencia ste
seguira su evolucin, aunque escasamente operativa, hacia la atencin de los menesterosos sino como un nuevo sistema de proteccin
social que se convertira ms adelante en el principal instrumento de poltica social . Cuestin diferente sera preguntarse qu hubiera
sucedido si el sistema pblico de Beneficencia del siglo XIX hubiera resuelto con eficacia las necesidades de los ciudadanos y extendido su
accin no slo a los jornaleros del campo, especialmente a los desocupados, sino a la nueva clase social obrera que surgi con la
revolucin industrial del siglo XIX. Pero dicha cuestin constituye un mero futurible.

2.2. RASGOS ESPECFICOS DE LOS SEGUROS SOCIALES

Se mencionan en este epgrafe los principales rasgos que configuraron a la Seguridad Social, ya desde sus inicios, como nuevo sistema de
proteccin social. Los mencionamos porque prcticamente todos ellos permanecen subsistentes, con mayor o menor intensidad, en el
actual sistema espaol de Seguridad Social.

a) Vinculacin al trabajo por cuenta ajena . Los sistemas anteriores de proteccin social, especialmente desde la poca de la
Ilustracin, se dirigan tambin a conseguir la integracin social del pobre mediante el trabajo, y se elabor normativa especfica
para la proteccin de los jornaleros desocupados del campo. Pero se trataba ms bien de proteger a trabajadores abocados a la
precariedad o indigencia. La Seguridad Social naciente se vincula ms con el trabajador productivo, y las normas que van a regularla
se dictan en el contexto, como parte de una legislacin laboral abundante contempornea dirigida a mejorar las condiciones
laborales sobre horarios, seguridad e higiene, trabajo de mujeres y menores de edad, accidentes de trabajo, etc. Hasta tal punto fue
importante esta relacin entre seguro social y trabajo y sigue presente en el actual sistema de Seguridad Social que el contrato
laboral realizado entre empresario y trabajador comportaba la obligacin legal de estar afiliado a la Seguridad Social.

b) Adoptan la tcnica de la previsin y el ahorro . En sus inicios aunque este carcter no tiene en la actualidad carcter absoluto ni
excluyente los seguros sociales nacen tomando como referencia la tcnica de la previsin. Este carcter es, posiblemente, la mayor
diferencia del nuevo sistema de seguros sociales con el anterior de Beneficencia. Consiste en que la proteccin que el trabajador
necesitar en el futuro, cuando no pueda trabajar, o cuando acaezcan circunstancias adversas, tales como la enfermedad, la invalidez
o la muerte que le impidan trabajar, se financie con anterioridad, mientras el trabajador se encuentra en activo, a travs de
aportaciones de empresarios y trabajadores. Supone, en suma, una contribucin de los propios protegidos.

El sistema de previsin se refleja muy adecuadamente en la exposicin de motivos del anteproyecto de Ley de 1908, de creacin del
Instituto Nacional de Previsin: [El Ministerio de Gobernacin] haba elevado al Gobierno un proyecto de Instituto Nacional de
Previsin que es, a su juicio, uno de los medios que, llegado el caso, habra de proponer para aminorar el mal de la mendicidad, por
tratarse de una Institucin encaminada a difundir la previsin popular en forma de pensiones de retiro, y una de cuyas funciones
peculiares ser la de operaciones de renta vitalicia constituidas a favor de personas pertenecientes a las clases trabajadoras, que son
aquellas que dan a la mendicidad mayor contingente (Gaceta de Madrid de 25 de enero de 1908).

La tcnica de la previsin era la clsica de los seguros, razn por la que el nuevo sistema de proteccin social que aparece recibi el
nombre de seguro social. El seguro fue una institucin jurdica que cobra gran importancia en el siglo XVIII, segn se desprende de
textos normativos de la poca, como tcnica de previsin de riesgos martimos, comerciales y econmicos en general. El calificativo
de social surgir a comienzos del siglo XX para significar que el seguro no debe estar orientado slo a la garanta del capital y de
riesgos mercantiles, sino tambin a la mayor dignificacin del obrero y a la seguridad para ste de alejar durante toda su existencia
el fantasma de la miseria (exposicin de motivos del Real Decreto de 29 de julio de 1917, Gaceta de Madrid del 31).

c) Son obligatorios . Una forma de previsin que pretenda cumplir sus fines con garanta de eficacia tena que imponerse, aunque
fuera gradualmente, de forma obligatoria. De manera precisa lo expresa la exposicin de motivos del Real Decreto de 29 de julio de
1917 antes citado: Para la mayor eficacia del Seguro y aun para la debida apreciacin tcnica que exige la constitucin de grandes
masas, ya no slo en ellas se cumplen las leyes de la Estadstica, parece que se impone implantarlo con carcter obligatorio. En este
punto es unnime la apreciacin doctrinal de los especialistas en la materia, que en libros, revistas, congresos internacionales y hasta
en la tribuna parlamentaria, han demostrado la necesidad de imponer obligatoriamente la previsin a las masas sociales,
naturalmente imprevisora, y cuya cultura deficiente no les permite ver sino lo que tienen delante, con absoluto desvo para las
contingencias del porvenir. Se ha pensado, pues, que por motivos de alta conveniencia social, ya que se trata de reparar males
inevitables que a todos por igual interesan, era preciso llevar el principio de la obligacin a la prctica del Seguro social, sirviendo de
estmulo la experiencia feliz de las naciones que tienen establecido este sistema y que son precisamente aquellas que marchan a la
vanguardia en el camino del progreso. Cabe indicar que este Real Decreto tuvo como objeto la celebracin en Madrid, los das 24 a
31 de octubre de 1917, de una Conferencia tcnico-social encargada de proponer los medios ms adecuadas para la implantacin de
los seguros sociales con carcter obligatorio de accidentes de trabajo en la industria y agricultura, de vejez, de invalidez para el
trabajo, temporal o permanente, de paro involuntario y de maternidad.

d) No tienen carcter universal . La implantacin de los seguros sociales se fue realizando de forma paulatina, tanto en el mbito
subjetivo de las personas protegidas, los trabajadores asalariados, como en el objetivo de las prestaciones a conceder, por cuanto los
seguros sociales se fueron estableciendo de modo progresivo e individualizado.

e) Son de gestin pblica y cofinanciados por el Estado . Es importante tener en cuenta estas caractersticas, muy acusadas en la
actualidad, pero presentes ya desde el momento fundacional de los seguros sociales. La gestin se encomienda al Instituto Nacional
de Previsin, entidad de derecho pblico que se crea en 1908 con personalidad, administracin y fondos propios, distintos del Estado,
a la que se le confiere expresamente la facultad de administracin de los seguros sociales que se implanten (Ley de 27 de febrero de
1908, Gaceta de Madrid del 29). Por otra parte, el Estado aportar, como financiacin adicional a los fondos que provienen de las
cuotas sociales de empresarios y trabajadores, un capital fundacional (5.500.000 pts. en 1908) y subvenciones anuales que se
consignarn en los Presupuestos Generales del Estado.

f) Colaboracin gestora con entidades privadas . La Ley fundacional del Instituto Nacional de Previsin deja abierta la puerta a la
participacin privada mediante convenios de coaseguro y reaseguro con entidades benficas de todas clases, Cajas de Ahorro, Cajas
 de pensiones de retiro a favor de las clases trabajadoras y anlogas (Real Decreto de 10 de diciembre de 1908, Gaceta de Madrid del
25.

2.3. EVOLUCIN DE LA SEGURIDAD SOCIAL ESPAOLA ANTES DE LA CONSTITUCIN DE 1978

La evolucin de la Seguridad Social ha sido considerable en la ltima centuria (entre otros muchos RUMEU DE ARMAS, A., 1944; UCELAY,
M., 1955; RULL SABATER, A., 1971; ALONSO SECO, J. M. y GONZALO GONZLEZ, B., 2000). Dicha evolucin bien puede sintetizarse en tres
grandes perodos consecutivos:

a) Aparicin de los primeros seguros sociales obligatorios . Con el carcter progresivo a que se aludi en el epgrafe precedente van
apareciendo distintos seguros sociales: Retiro Obrero (1919), Seguro de Maternidad (1929), Seguro de Accidentes de Trabajo (1932, con
precedentes en 1900 y reorganizado en 1956), Seguro de Enfermedades Profesionales (1936, perfeccionado en 1947 y 1949), Subsidios
Familiares (1938), Seguro de Vejez e Invalidez (1939; sustituye al antiguo Retiro Obrero y, a su vez, es transformado en Seguro de Vejez,
Invalidez y Supervivencia en 1955), Seguro Obligatorio de Enfermedad (1942), Seguro Social Agrario (1943), Seguro Social de los
Trabajadores del Mar (1943), Servicio Domstico (1944), Plus Familiar (1946), Seguro Escolar (1953), Seguro de Paro (1954,
transformado en Seguro de Desempleo en 1961).

b) Creacin de las Mutualidades de Previsin Social y del Mutualismo Laboral . La insuficiencia de las prestaciones obligatorias de los
seguros sociales obligatorios hizo que se crearan, en distintas ramas de actividad laboral, Mutualidades de Previsin Social. En sus
orgenes tuvieron por finalidad la concesin de prestaciones sociales complementarias, que ms adelante se transformaran en
obligatorias. Tres fases principales existen en su desarrollo: 1) creacin de la Caja de Jubilaciones y Subsidios de la Minera Asturiana
(1933), a la que seguirn otras muchas de las distintas ramas de actividad laboral; 2) creacin del Servicio de Mutualidades y
Montepos Laborales (1946), que significa un primer esbozo de integracin; y 3) la creacin del Servicio del Mutualismo Laboral
(1954), que establecer una configuracin uniforme de las Mutualidades, as como un sistema de beneficios sociales en concurrencia
y paralelo al de Seguros sociales unificados (REDECILLAS LPEZ DE SABANDO, A., 2001).

c) Ley de Bases de la Seguridad Social de 1963, Texto Articulado de 1966 y Ley de Perfeccionamiento y Reforma de 1972 . Este conjunto
de Leyes constituyen un hito en la historia de la Seguridad Social espaola. Desde haca aos se haban intentado unificar en un solo
sistema las prestaciones existentes, la coyuntura econmica era favorable, las corrientes internacionales en materia de Seguridad
Social haban evolucionado y marcado importantes lneas a seguir, se vea la conveniencia de incluir nuevas prestaciones, en especial
las de servicios sociales y de asistencia social para hacer la Seguridad Social ms extensiva en cuanto a su accin protectora, era
conveniente ampliar el mbito subjetivo de aplicacin..., en fin, se deban las circunstancias oportunas para abordar un sistema
estructurado y homogneo, bajo los principios de unidad, consideracin conjunta de las contingencias protegidas y rgimen
financiero de reparto, entre otros.

Se establece un Rgimen general para los trabajadores por cuenta ajena y once Regmenes especiales, para trabajadores autnomos y
otras modalidades de trabajo, as como Sistemas especiales para determinados colectivos. Esa finalidad unificadora pretendi y, en
buena parte consigui, la Ley de Seguridad Social de 1966 , desarrollo de la Ley de Bases de 1963. Ha de destacarse, asimismo, que a
partir de esta Ley no slo formarn parte del sistema de Seguridad Social los trabajadores asalariados, sino los autnomos, y se
incluirn los funcionarios pblicos, aunque estos ltimos seguirn todava durante aos con su regulacin especfica, que todava
subsiste para muchos de ellos.

En 1972 se promulga la Ley de Financiacin y Perfeccionamiento de la Accin Protectora del Rgimen General de la Seguridad Social .
Como antes se dijo, esta Ley hizo posible el fomento en dicha dcada de los servicios sociales (nocin que se toma entonces en sentido
muy extensivo) de la Seguridad Social. Cabe decir, al respecto, que a la Seguridad Social se debe el impulso y desarrollo tanto de la
sanidad como de los servicios sociales, nocin esta ltima desconocida en nuestro Derecho hasta entonces. En 1974 se elaborar el
Primer Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social , refundicin de las Leyes de 1966 y de 1972.

3. MODELOS DE SEGURIDAD SOCIAL

La Seguridad Social es, como ya se dijo, un movimiento internacional que tiende a asegurar la proteccin de las necesidades sociales.
Movimiento que nace de normas internacionales (Carta Atlntica de 1941, Declaracin de Filadelfia de 1944, Declaracin Universal de los
Derechos Humanos de la ONU de 1948, Convenio 102 de la OIT norma mnima de Seguridad Social de 1952, Carta Social Europea de 1961,
Cdigo Europeo de Seguridad Social de 1964, Convenio Europeo de Seguridad Social de 1972, etc.). Pero de esta afirmacin no se sigue que
exista un nico patrn en todos los pases, pues en cada uno de stos surge a raz de unas circunstancias determinadas y con las
connotaciones propias de su contexto poltico, econmico y social. Ello determina la existencia de tantos modelos como pases. Ahora
bien, la tendencia, especialmente visible en Europa, ha sido la de ir homologando criterios y estableciendo mecanismos de coordinacin,
en especial para aquellos trabajadores y sus familias que, en virtud del principio comunitario bsico de libre circulacin de personas en
el territorio de la Unin Europea, se desplazan por los distintos Estados miembros de la Unin.

Si bien pudieran diferenciarse varios modelos, se exponen a continuacin los dos principales que han servido de referencia en la Europa
del siglo XX. Tienen algunos aspectos comunes, pero otros parten de premisas diferentes. El hecho de exponerlos se debe a que, en la
actualidad, los sistemas de Seguridad Social de prcticamente todos los pases tienden, aun sin llegar a la uniformidad, hacia frmulas
mixtas que contemplan caracteres de uno y otro modelo.

3.1. MODELO ALEMN O CONTRIBUTIVO

El primero de los modelos es el que nace en Alemania, por obra del Canciller Otto Von Bismarck. Las causas fueron las ya indicadas en
pginas anteriores al hablar de los seguros sociales obligatorios establecidos en Espaa en el siglo XX. La revolucin industrial haba dado
lugar a situaciones de pobreza entre los trabajadores, y a graves condiciones de penuria en ellos. Haba aparecido ya el socialismo como
doctrina de fuerte implantacin terica y polticamente activa. La estructura social poda verse amenazada, por lo que BISMARCK se
propuso eliminar como pudiera las causas de descontento de los trabajadores, sustraer a los grupos profesionales obreros el
 protagonismo que alcanzaban sus mutualidades propias de previsin y, en palabras de DURAND, quitar armas al socialismo colocndose
en su propio terreno, creando, gracias a los seguros sociales, un considerable nmero de pensionistas que de esta manera estaran
interesados en ligar su suerte a la del Imperio (vase en RULL SABATER, A., 1971:26-27).

El modelo ideado por Bismarck estar constituido por tres sucesivas leyes, que establecen otros tantos seguros sociales: el de enfermedad
(1883), accidentes laborales (1884), el de jubilacin (1889) y de supervivencia (1911), todos ellos recogidos en el Cdigo de Seguros Sociales
de 1911. Este primer sistema sera completado posteriormente con otros seguros, entre ellos y como muy importante el de desempleo
(1927). Dicho esquema seguir presente de algn modo en la actualidad, pues la Seguridad Social alemana se asienta sobre la base de los
llamados cinco pilares del Estado social: los seguros de accidentes, enfermedad, pensiones (jubilacin e invalidez), desempleo y
dependencia.

Este modelo ser seguido por la mayor parte de los pases europeos, entre ellos Espaa. Inicialmente estaba dirigido a la clase
trabajadora, pero en su evolucin posterior ira conformando, junto a otras Leyes de contenido laboral, el Estado social europeo, presente
por vez primera en la Constitucin de la Repblica de Weimar. Los rasgos especficos de los seguros sociales en Espaa que se han
descrito en el epgrafe 2.2 son de aplicacin a este modelo de Seguridad Social, pues Espaa sigue, aunque ms tardamente, el modelo
alemn. Se enumeran, no obstante, los ms importantes, si bien con otra formulacin.

a) Participacin del Estado , en la promocin de ese conjunto de seguros, y en la contribucin a su financiacin y gestin. Estos dos
ltimos aspectos sern de especial relevancia para poner de manifiesto su carcter pblico y lograr la mayor eficacia en su
aplicacin.

b) Obligatoriedad de los seguros . Ya desde el comienzo se establece una clara distincin entre seguro privado y seguro social
obligatorio.

c) Finalidad protectora . Los seguros sociales tienen una finalidad de proteccin de la clase obrera industrial con salarios ms bajos.
Pero tambin proteccin del empresario, que se encuentra ante una tcnica donde asegurar su responsabilidad (MARTNEZ-GIJN
MACHUCA, M. A., 2005: 23).

d) Principio de sustitucin de rentas . Los seguros tienen por finalidad percibir las rentas salariales que, por causa de enfermedad,
accidente, muerte o supervivencia, han dejado de ser percibidas por el trabajador.

e) Principio contributivo . El Estado financia slo muy parcialmente los seguros. Sern sobre todo los empresarios y trabajadores sus
principales financiadoras, a travs de cuotas mensuales. Los trabajadores slo tienen derecho a las prestaciones si previamente han
cotizado.

f) Principio de equivalencia entre cotizaciones y prestaciones . Este principio, que nunca puede considerarse absoluto en ningn
seguro, ni privado ni pblico, significa que la prestacin se concede en funcin del salario cotizado y de los aos de cotizacin.

g) Por lo que respecta a accidentes de trabajo , la responsabilidad de asegurar a los trabajadores y de pagar las correspondientes
cuotas corresponde ntegramente al empresario, pues se considera el accidente laboral como riesgo del empresario, que ste ha de
asumir. Es importante resaltar este punto, que sigue vigente en los sistemas de Seguridad Social de nuestros das. Dgase lo mismo de
las enfermedades profesionales , es decir, aquellas enfermedades que tienen su origen su origen en el trabajo; han de encontrarse
contempladas dentro de una lista especfica.

El modelo alemn constituy un xito, quiz porque fue capaz de transformar un sistema tradicional de atencin benfica al trabajador
por otro en cuyo fundamento se encontraba la idea de previsin social. Y, sin duda alguna, porque supo adelantarse en el tiempo a
ofrecer soluciones nuevas para las problemticas nuevas que planteaba la enorme y desprotegida clase industrial obrera.

3.2. MODELO INGLS O ASISTENCIAL

Este modelo surge por la iniciativa y trabajos de William Henry Beveridge, economista ingls que, desde altos puestos de la
Administracin del Reino Unido, estudiar inicialmente las consecuencias del desempleo como problema principal de la industria.
Creara servicios de empleo, y ms tarde un Departamento de Empleo, germen de la creacin, en Inglaterra y en otros pases europeos, de
Ministerios de Trabajo.

Su aportacin ms importante, que realiz con otros altos cargos de la Administracin y por la que ms se le conoce, es el Informe Seguro
Social y servicios afines , de 1942, comnmente conocido como Informe Beveridge (Beveridge, W., 1989). En el Reino Unido, ya existan en
dicha fecha, como es obvio, seguros diferenciados que cubran necesidades de la poblacin obrera. Beveridge criticar la existencia de esa
proliferacin de seguros, porque un sistema de Seguridad social no puede reducirse a la existencia de un conjunto de seguros, sino que
han de tener cabida en l la asistencia nacional , un servicio nacional de salud , la ayuda familiar , as como manifestaciones
complementarias de seguros voluntarios .

La verdadera novedad del Informe o Plan Beveridge es no limitar la Seguridad Social, como haca el modelo alemn o bismarckiano, a los
trabajadores, sino hacerla universal para todos los ciudadanos. Aunque, influido por su mentalidad poltica liberal y por los postulados
keynesianos, era partidario de alcanzar el pleno empleo en una sociedad libre , lo cual supone implica conjugar la iniciativa del propio
individuo con una buena organizacin de los recursos de produccin, insistir no obstante en la responsabilidad de las Administraciones
pblicas en hacer frente al sostenimiento de los sectores ms vulnerables de la sociedad, desempleados, enfermos y ancianos. El bienestar
general de la sociedad es una responsabilidad de Estado, y todo ciudadano, por el hecho de serlo, tiene derecho a disfrutar de los
beneficios que reporta la economa, beneficios que el Estado debe proveerle. Nace con Beveridge el Welfare State , el Estado del Bienestar,
expresin global que, a partir de entonces, se hara comn, englobando las de proteccin social, asistencia sanitaria, asistencia
social, servicios sociales y equivalentes, para reflejar el fin al que ha de tender un Estado social de Derecho.

VICENTE PACHS hace una sntesis de los caracteres que presenta este modelo de Seguridad (VICENTE PACHS, 2003: 84). Se citan a
 continuacin:

a) Unificacin de los seguros sociales existentes . Se establece una cotizacin nica para la cobertura de todos los riesgos, as como la
unificacin y homogeneidad de los distintos seguros en un solo seguro compacto. La unificacin alcanza tambin a la gestin
centralizada dependiente de un Ministerio.

b) Universalizacin subjetiva de la proteccin , que debe dispensarse a todos los ciudadanos de toda la poblacin nacional y no slo a
los trabajadores, nicos que quedaban protegidos en el seguro social.

c) Generalizacin objetiva de la proteccin , que debe tender a la cobertura de cualquier situacin de necesidad. Mientras el seguro
social tiende a reparar las consecuencias de contingencias previstas, y slo en cuanto hayan sido aseguradas con antelacin, la
Seguridad Social debe dispensar proteccin a todos los riesgos y situaciones pensables.

d) Igualdad protectora . En el seguro social, las prestaciones a que el individuo tiene derecho son distintas segn el riesgo que las
produce (accidente de trabajo o accidente no laboral, enfermedad profesional o enfermedad comn), segn el salario percibido, o de
la cotizacin previa. En este modelo, las prestaciones que otorga la Seguridad Social deben prestarse sin tener en consideracin
dichas circunstancias; se concedern segn las exigencias de los niveles de vida. En otras palabras, la Seguridad Social protege de
forma igual la situacin de necesidad sin atender a la causa que la produce.

e) Financiacin tripartita , al igual que en los seguros sociales, pero con una importancia notoriamente mayor de la aportacin estatal.

Este modelo, aplicado inicialmente en Inglaterra, constituy un importante paso en la evolucin europea de la Seguridad Social. En este
sentido puede decirse que la poltica social europea y espaola gir principalmente durante la primera mitad del siglo XX en torno al
concepto de seguros sociales. A partir de la segunda mitad, se dar entrada a un nuevo modo de concebir la poltica social que, si se
observa bien, parece un intento por homogeneizar, los sistemas de previsin social con los anteriores de beneficencia o asistencia social.
Cuando los modelos contributivos, tipo alemn, intentan la unificacin de sus distintos seguros (como sucede en Espaa en 1963 con la ya
citada Ley de Bases de la Seguridad Social), se introducirn nuevos elementos asistenciales, tales como la asistencia social y los servicios
sociales. A finales del siglo XX, todos los sistemas de Seguridad Social europeos sern mixtos, es decir, con componentes contributivos y
asistenciales.

4. LA SEGURIDAD SOCIAL ACTUAL EN ESPAA

En este apartado se hace una somera descripcin de cmo se encuentra configurada la Seguridad Social en nuestro pas, en sus aspectos
ms fundamentales.

4.1. LA SEGURIDAD SOCIAL EN LA CONSTITUCIN DE 1978

Despus del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social de 1974, se produjo una importante reforma en 1978, das antes de
ser promulgada la Constitucin. Se refera a la gestin institucional de la Seguridad Social, la salud y el empleo, que excluy del sistema
de Seguridad Social determinadas prestaciones traspasndolas al Estado, y unific en tres Entidades la gestin del sistema: Instituto
Nacional de la Salud, para la gestin de las prestaciones sanitarias; Instituto Nacional de Seguridad Social, para la gestin de las
prestaciones econmicas; e Instituto Nacional de Servicios Sociales, para la gestin de los servicios sociales que quedaron en el sistema
(recuperacin de minusvlidos y ancianos). En el mismo ao, y con anterioridad, se haba creado la Tesorera General de la Seguridad
Social, servicio comn del sistema que alcanzara una gran expansin futura. Sin embargo, el verdadero arranque del actual sistema de
Seguridad Social debe considerarse la Constitucin de 1978.

La Constitucin alude explcitamente a la Seguridad Social en el captulo referido a los principios rectores de la vida econmica y social
(artculo 41), as como en sede de atribucin de competencias (artculo 149.1.17). En el primero establece la nocin de Seguridad Social.
En el segundo determina que es competencia exclusiva del Estado la legislacin bsica y rgimen econmico de Seguridad Social, sin
perjuicio de la ejecucin de sus servicios por las comunidades autnomas. No vamos a hacer un anlisis jurdico detenido de ambas
cuestiones, pero s es necesario, para entender el papel y finalidad que tiene la Seguridad Social en la poltica social de nuestro pas, que
nos detengamos al menos en la primera de las cuestiones.

Establece el citado artculo 41 que: Los poderes pblicos mantendrn un rgimen pblico de Seguridad Social para todos los ciudadanos,
que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. La
asistencia y prestaciones complementarias sern libres. Este artculo determina el carcter pblico que tiene la Seguridad Social en
cuanto rgimen o sistema. Pero, cuando se lee que dicho rgimen es para todos los ciudadanos, que ha garantizar la asistencia y
prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, significa que la Constitucin ha modificado el anterior modelo
contributivo por otro de tipo asistencial?

Esta pregunta fue objeto de debate ya desde los momentos posteriores a la promulgacin de la Constitucin. En 1979 algunos autores
escribieron que la expresin asistencia y prestaciones sociales puede servir de fundamento a un rgimen pblico que estructure su
accin protectora mediante la integracin de dos tcnicas: una asistencial , en cuanto puede otorgar prestaciones para todos los
ciudadanos sin exigencia de cotizacin previa y con la posibilidad de hacer depender su concesin de la carencia de recursos por parte
del beneficiario; y otra previsional , para los componentes de la poblacin activa y como contrapartida de su cotizacin (GONZALO
GONZLEZ, B. y GONZLEZ SNCHEZ, E., 1979: 223).

El Tribunal Constitucional ha interpretado este artculo constitucional afirmando, en ocasiones, que refleja el carcter contributivo que
tiene la Seguridad Social espaola; otras veces, ms frecuentes, se ha decantado por el carcter no contributivo o asistencial ;y finalmente,
sobre todo despus de la incorporacin de prestaciones no contributivas en el sistema, por el carcter mixto , sntesis de los dos
anteriores. Se citan, slo a ttulo de ejemplo, algunas de las sentencias que ha dictado al respecto (ALONSO SECO, J. M. y GONZALO
GONZLEZ, B., 2000: 114):
 - Carcter contributivo : Es forzoso admitir que el sistema vigente de nuestra Seguridad Social en no pocas ocasiones est inspirado
en el principio de una correspondencia entre cotizacin y prestaciones... (STC 21/1983, de 15 diciembre); el derecho a la pensin de
viudedad no est estrictamente condicionado en el rgimen contributivo a la existencia de una real situacin de necesidad... (STC
184/1990, de 15 de noviembre), nuestro sistema de Seguridad Social contina conservando rasgos tpicamente contributivos en
buena parte de sus prestaciones... (STC 70/1991, de 8 abril); la Constitucin no ha deslegitimado el modelo preexistente de
Seguridad, que en buena parte descansa an sobre la consideracin de las contingencias... (STC 38/1995, de 13 de febrero); etc.

- Carcter no contributivo o asistencial : El mandato contenido en el artculo 41 de la Constitucin... supone apartarse de

concepciones anteriores de la Seguridad Social en que primaba el principio contributivo... la Constitucin establece como finalidad de
la Seguridad Social la reduccin, remedio o eliminacin de situaciones de necesidad, mediante asistencia o prestaciones sociales
suficientes... las previsiones constitucionales suponen que pase a ocupar una posicin decisiva el remedio de situaciones de
necesidad (STC 65/1987, de 22 de diciembre; STC 209/1987, de 22 de diciembre; STC 189/1988, de 17 de octubre); no es la garanta del
equilibrio cuota-prestacin a lo que tiende el sistema, sino al remedio o correccin de situaciones de necesidad, que es lo que
constituye su finalidad esencial... (SSTC 65/1990, 66/1990 y 67/1990, de 5 de abril); el sistema de proteccin social, se ha ido
separando progresivamente del esquema contributivo y acercndose, de forma cada vez ms prxima al concepto de tributacin, en
el que la existencia de la cuota no autoriza a exigir un determinado nivel de prestaciones (STC 39/1992, de 30 de marzo); el rgimen
pblico de Seguridad Social ha de atender, en su conjunto, a situaciones de necesidad (STC 3/1993, de 14 de enero); el artculo 41 de
la Constitucin convierte a la Seguridad Social en una funcin estatal en la que pasa a ocupar una funcin decisiva el remedio de las
situaciones de necesidad... (STC 77/1995, de 22 de mayo); la Seguridad Social se configura como una funcin de Estado para atender
situaciones de necesidad que pueden ir ms all de la cobertura contributiva de la que el propio sistema parta (STC 239/2002, de 11
de diciembre); etc.

- Carcter mixto : Es cierto que nuestro sistema de Seguridad Social est asentado en alguna medida sobre el principio contributivo,
y que an no ha superado totalmente su relacin con el esquema tpico de seguro privado, que est en la base de los primitivos
seguros sociales... sin embargo la relacin automtica entre cuota y prestacin no es necesaria... (SSTC 103/1983 y 104/1983, de 23 de
noviembre); se trata de un sistema mixto, en el que la cotizacin es uno de los elementos, pero no es el nico que determina la
pensin (STC 134/1987, de 21 de julio; STC 100/1990, de 30 de mayo); los artculos 41 y 50 de la Constitucin no constrien al
establecimiento de un nico sistema prestacional fundado en principios idnticos... (STC 184/1993, de 31 de mayo); la flexible
frmula empleada por la Constitucin impide hablar de un modelo nico de Seguridad Social como conforme a aqulla (STC 37/1994,
de 10 de febrero); etc.

As pues, el artculo constitucional citado, adems de reafirmar el carcter pblico del rgimen de Seguridad Social, la suficiencia de sus
prestaciones, la universalidad en el mbito personal de cobertura y la posibilidad de un sistema libre y complementario de prestaciones,
impone a los poderes pblicos la obligacin de mantener, dentro del sistema de Seguridad Social, un nivel mnimo de subsistencia para
todos los ciudadanos, que no tiene por qu excluir otros niveles de proteccin de tipo contributivo. La Constitucin, sin establecer un
modelo nico de Seguridad Social, fundado en principios idnticos, ha acentuado, no obstante, los principios asistenciales o no
contributivos del sistema que constituyen el ncleo duro, constitucionalmente protegido, de la proteccin social de la Seguridad Social
(RODRGUEZ-PIERO y BRAVO FERRER, M., 1987: 61).

En suma, no parece que pueda hablarse hoy de la Seguridad Social como sistema contributivo puro, ni tampoco slo asistencial, sino de
sistema mixto . A esta conclusin, despus de posturas vacilantes, parece haber llegado la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

Una nota adicional: que la Seguridad Social tenga una dimensin asistencial, y no slo contributiva, no significa que existan otros mbitos
asistenciales en los que son competentes las comunidades autnomas y no el Estado, como tambin lo ha dejado claramente delimitado la
jurisprudencia constitucional. Valga por todas la STC 21/2013, de 31 de enero de 2013, que repite textualmente otras varias anteriores:
Atendiendo a las pautas de algunos instrumentos internacionales como la Carta social europea, la asistencia social, en sentido abstracto,
abarca a una tcnica de proteccin situada extramuros del sistema de la Seguridad Social, con caracteres propios, que la separan de otras
afines o prximas a ella. Se trata de un mecanismo protector de situaciones de necesidad especficas, sentidas por grupos de poblacin a
los que no alcanza el sistema de Seguridad Social y que opera mediante tcnicas distintas de las propias de sta. Entre sus caracteres tpicos
se encuentran, de una parte, su sostenimiento al margen de toda obligacin contributiva o previa colaboracin econmica de los
destinatarios o beneficiarios, y, de otra, su dispensacin por entes pblicos o por organismos dependientes de entes pblicos,
cualesquiera que stos sean. De esta forma, la asistencia social vendra conformada como una tcnica pblica de proteccin, lo que la
distingue de la clsica beneficencia, en la que histricamente halla sus races.

4.2. CARACTERES PRINCIPALES DE LA SEGURIDAD SOCIAL ACTUAL ESPAOLA

Se sealan a continuacin las caractersticas ms significativas de la Seguridad Social espaola, pues a travs de ellas puede
comprenderse mejor en qu medida este sistema de proteccin social configura el conjunto de la poltica social.

a) Se citan, en primer lugar, las que menciona la STC 65/1987, de 21 de mayo: la Seguridad Social es una funcin de Estado , que est
obligado a proteger a sus ciudadanos; es un rgimen pblico , desde el punto de vista de su gestin y financiacin; es un rgimen legal
e imperativo , que se rige por el ordenamiento jurdico establecido por el legislador; su finalidad es la reduccin, remedio o
eliminacin de situaciones de necesidad, asistencia o prestaciones sociales suficientes .

b) El sistema, configurado por la accin protectora en sus modalidades contributiva y no contributiva, se fundamenta en los
principios de universalidad, unidad, solidaridad e igualdad .

c) Como se acaba de indicar, en el sistema conviven prestaciones de carcter contributivo , que tienen el carcter de rentas de
sustitucin del salario dejado de percibir, con prestaciones de carcter no contributivo , que tienen el carcter de rentas
compensatorias para situaciones de necesidad. Para la percepcin de las prestaciones contributivas se exigir cotizacin previa por
un perodo determinado, y la cuanta de la prestacin vendr determinada por la de cotizacin. Para la percepcin de las no
contributivas ser necesaria la prueba de necesidad, establecida por lo general en la fijacin de un lmite o lmites de renta
 disponible, o tambin encontrarse en situaciones de precariedad (desempleo no subsidiado, discapacidad, dependencia, cargas
familiares diversas, etc.).

d) La primera prestacin no contributiva que se establece, aunque entonces no recibiera dicho nombre, fue el subsidio por desempleo
, prestacin de carcter asistencial que recibirn desempleados que, careciendo de rentas inferiores al salario mnimo
interprofesional, se encontraban en determinadas situaciones de necesidad (Ley 31/1984, de 2 de agosto). Le seguirn las de invalidez,
jubilacin y prestaciones familiares por hijo a cargo , para cuya percepcin se exigir, adems de otros referidos a la edad, residencia
legal (y grado de discapacidad global de la persona en la pensin de invalidez), carecer de rentas o ingresos suficientes hasta los
lmites que se sealan (salvo para las prestaciones familiares por hijo a cargo con discapacidad), sin ninguna referencia a perodos
previos de cotizacin (Ley 26/1990, de 20 de diciembre, por la que se establecen en la Seguridad Social prestaciones no contributivas).
Con esta ltima medida la Seguridad Social espaola comenzara de modo formal una tendencia universalista y asistencial
progresiva. Ms adelante, el carcter no contributivo afectar tambin parcialmente a determinadas pensiones de viudedad , que se
vern incrementadas del 52 por 100 al 70 por 100 de la base reguladora cuando el pensionista tena cargas familiares y los
rendimientos de la unidad familiar eran inferiores al 75 por 100 del salario mnimo interprofesional (Decreto 1795/2003, de 26 de
diciembre). El mismo carcter no contributivo, en cuanto que no se corresponden con cotizaciones efectuadas con anterioridad,
tienen los complementos a mnimos de pensiones contributivas implantados en 1993 en el sistema (Ley 21/1993, de 29 de diciembre).

e) Aunque el principio de equivalencia entre cotizacin y prestacin sigue presente en el sistema, se ver atemperado por el
establecimiento, en pensiones contributivas, de complementos a mnimos y topes mximos de pensiones. Los complementos a
mnimos difieren segn sea la naturaleza de la prestacin, la edad y las cargas familiares que tienen los beneficiarios.

f) Progresiva simplificacin e integracin de regmenes . Se busca la mayor homogeneizacin posible con el Rgimen General. Aunque
formalmente existan Regmenes que todava permanecen separados, muchas de las prestaciones que otorgan, sin embargo, son las
mismas que las del Rgimen General. Dentro de esa misma tendencia ha de destacarse cmo el llamado por algunos autores
mutualismo administrativo, es decir, el relativo a los funcionarios pblicos, civiles y militares en cualquier situacin, presente ya en
la Ley de Bases de 1963 y en el Texto Articulado de 1966, pero cuyo nacimiento se remonta al primer tercio del siglo XIX (1820)
(BARRADA RODRGUEZ, A., 2001: 86-129), sigue en los ltimos aos una lnea progresiva de homogeneizacin con el rgimen
especfico de Seguridad Social. Se incluirn en el sistema, asimismo, pensiones extraordinarias derivadas de actos de terrorismo (Real
Decreto 1576/1990, de 7 de diciembre, y Real Decreto 851/1992, de 10 de julio).

g) La Seguridad Social contempla preferentemente pensiones y otras prestaciones econmicas . Formalmente todava subsiste la
sanidad y algunos servicios sociales. Pero una y otros, si bien con distinto alcance, han sido traspasados a las comunidades
autnomas. Decimos que con distinto alcance porque, en los servicios sociales de la Seguridad Social de reeducacin de invlidos y de
tercera edad, se ha traspasado a las comunidades autnomas la ejecucin de los servicios, pero no la legislacin bsica ni el rgimen
econmico. Ello significa que la Seguridad Social ha abandonado el carcter integral de 1963, que hizo posible la existencia en
nuestro pas de un sistema sanitario, prestaciones econmicas, de servicios sociales y asistencia social, para centrar su accin
protectora en las prestaciones econmicas. Ha permitido que el sistema tenga una mayor estabilidad econmica, al asumir, primero
el Estado en 1989, y luego las comunidades autnomas, el importante gasto que supone la sanidad; dgase algo similar de los servicios
sociales.

h) La financiacin sigue el sistema de reparto , salvo para los supuestos de accidente de trabajo o enfermedad profesional, cuya
responsabilidad econmica sea de las entidades colaboradoras en la gestin (Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales de la Seguridad Social), en cuyo caso es de capitalizacin. El sistema de reparto significa que las prestaciones que
reciben los pensionistas y otros beneficiarios no activos se financian con cargo a las cotizaciones de trabajadores en activo, de
empresarios y tambin, aunque en bastante menor medida, de aportaciones estatales. De aqu la importancia que tiene en el sistema,
para que sea sostenible financieramente, el equilibrio entre cotizaciones y prestaciones.

i) Crecimiento de la aportacin financiera del Estado , especialmente por el mayor nmero de prestaciones no contributivas y
complementos a mnimos de pensiones contributivas. Asimismo, el Estado constituy en 2003 un Fondo de Reserva, que se nutre de
los excedentes de ingresos que financian las prestaciones de carcter contributivo y dems gastos necesarios para su gestin (Ley
28/2003, de 29 de septiembre).

j) En cuanto a mbitos competenciales , ha de decirse que la legislacin bsica y el rgimen econmico de la Seguridad son
competencia exclusiva del Estado, sin perjuicio de la ejecucin de sus servicios por las comunidades autnomas (CE, artculo
149.1.17).

4.3. LA FUNCIN PROTECTORA DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL

Que el sistema de Seguridad Social ha tenido, desde sus inicios, una funcin esencialmente protectora de los trabajadores y de sus
familiares, ante enfermedades, accidentes, contingencias o infortunios que les pudieran suceder, es algo que, por lo evidente, no requiere
mayor explicacin. Pero s interesa reflejar, quiz, que no ha constituido un sistema construido en un corto perodo de tiempo, sino que
ha sido fruto de un proceso paulatino, largo, aunque no uniforme ni constante, en el que han tenido mucho que ver los estudios iniciales
de finales del siglo XIX y comienzos del siglo XX, las implementaciones polticas de los distintos Gobiernos, con los lgicos altibajos
causados por las circunstancias econmicas, polticas y sociales, la participacin activa de los trabajadores, el contexto europeo en que se
ha desarrollado nuestra poltica social, etc. Todo ello ha dado como resultado un sistema conjunto de Seguridad Social que, como antes se
dijo, cubra las necesidades de atencin sanitaria, prestaciones econmicas de carcter temporal y permanente, servicios sociales y
asistencia social. En la actualidad, por la evolucin de las circunstancias y la necesidad de separar fuentes de financiacin y de
competencias entre rganos institucionales del Estado, la Seguridad Social ha quedado circunscrita a prestaciones econmicas. Ha sido,
en suma el sistema protector por excelencia en nuestro pas, y hemos de aadir que lo sigue siendo, junto a la sanidad y los servicios
sociales. Con l Espaa construy un modelo pblico de proteccin social, que sin duda alguna es una de las mejores conquistas sociales
que poseemos, caracterstica principal de nuestro Estado social de Derecho. De ah tambin la inexcusable necesidad que tienen los
Gobiernos de turno de tomar las medidas convenientes para su mantenimiento presente y mejora en el futuro.

Esa proteccin se manifiesta en muy distintos mbitos: en las prestaciones de carcter temporal que tienen por finalidad sustituir la
inactividad laboral (incapacidad temporal, prestaciones contributivas y asistenciales por desempleo y otras similares), en diversas
modalidades de prestaciones familiares y, de modo especial, en las prestaciones peridicas de carcter permanente, llamadas tambin
pensiones (incapacidad permanente, jubilacin, viudedad, orfandad, pensin a favor de familiares). A modo de ejemplo se ofrecen a
continuacin algunas cifras indicativas de esta proteccin .

Hay que mencionar, en primer lugar, el nmero de trabajadores afiliados al sistema , con cuyas cuotas (las de ellos y los empresarios,
cuando se trata de trabajadores por cuenta ajena) se financia principalmente el sistema. Disfrutamos antao de unos aos de excelente
bonanza: segn datos del INE, en 1991estaban afiliados al sistema 12.099 millones de trabajadores, por cuenta ajena o propia; en el ao
2007 eran 19.152 millones los trabajadores afiliados; a partir de 2008 comienza el declive, sin duda a causa de la crisis econmica, hasta
llegar al ao 2010, cuando la cifra baja a 17.582 millones de afiliados. Desde este ltimo ao la afiliacin ha continuado en lnea
descendente, segn se refleja en el GRFICO 1. Estas magnitudes se corresponden con el aumento de la tasa de desempleo durante los
ltimos aos en Espaa, y plantean un importante problema financiacin de la Seguridad Social, pues no slo se ingresan menos cuotas al
sistema, sino que han de aumentarse las prestaciones por desempleo, con los consiguientes desequilibrios financieros que ello produce.

GRFICO 1: Trabajadores afiliados a la Seguridad Social. Media anual. Aos 2002-2012

Fuente: Boletn de Estadsticas Laborales

La proteccin del sistema se expresa en la tipologa, nmero y cuanta de las prestaciones que concede. Una que sobresale por su
importancia es la incapacidad temporal . Como ms adelante se ver [ infra , epgrafe 4.5.1.a)], es una prestacin econmica que se
concede cuando el trabajador, por causa de enfermedad o accidente, necesita asistencia sanitaria y, por este motivo, no puede acudir al
trabajo. En el GRFICO 2 figura la evolucin incidencia mensual de la incapacidad temporal , nicamente la correspondiente a
contingencias comunes (excluidos trabajadores autnomos y empleados de hogar); est medida en nmero de procesos de incapacidad por
mil trabajadores (la incidencia hace referencia al nmero de procesos registrados como iniciados en el periodo, con relacin a la
poblacin protegida media; se calcula dividiendo el nmero medio mensual de procesos iniciados, entre la poblacin media protegida en
el ao; el resultado se multiplica por 1.000), as como la duracin media anual en das . Como puede verse, tanto la incidencia como la
duracin media de los procesos, aunque han disminuido en los ltimos aos, es elevada.

GRFICO 2: Incidencia y duracin media de la IT derivada de contingencias comunes (excluidos trabajadores autnomos y
empleados de hogar). Aos 2005-2012
 Fuente: Elaboracin propia sobre estadsticas del INSS

Otra de las prestaciones sustitutivas del salario es la de desempleo , que tiene dos modalidades, una de nivel contributivo y otra de nivel
asistencial. Esta prestacin ha tenido un incremento considerable en los cinco ltimos aos, como puede verse en el GRFICO 3.
Innecesario es decir que dicho incremento tiene como origen el elevado ndice de desempleo existente en nuestro pas como
consecuencia de la crisis econmica. En este mbito la proteccin no es la suficiente, pues el nmero de desempleados supera al de
personas protegidas (aunque existen otros programas de proteccin fuera del mbito de la Seguridad Social, como el programa Prepara,
para parados de larga duracin).

GRFICO 3: Prestaciones de desempleo. Nivel contributivo y asistencial. Aos 2002-2012

Fuente: Elaboracin propia sobre estadsticas del SEPE

No obstante lo anterior, la manifestacin ms significativa de la proteccin que ejerce el sistema de la Seguridad Social radica en el
nmero de las pensiones , de jubilacin especialmente, pero tambin de viudedad, de incapacidad permanente, de orfandad y a favor de
familiares. En el GRFICO 4 se reflejan la evolucin del total de pensiones contributivas durante los ltimos diez aos

GRFICO 4: Pensiones contributivas de la Seguridad Social. Aos 2003-2012

 Fuente: Elaboracin propia sobre estadsticas del INSS

Desagregando ms el grfico anterior, y teniendo en cuenta nicamente las distintas pensiones (jubilacin y viudedad especialmente,
pero tambin las de a favor de familiares e incluso algunas de orfandad) se muestra en la TABLA 1 una comparativa entre la poblacin
mayor de 65 aos existente en Espaa, nacional y extranjera, a 1 de octubre de 2012, ltimo mes del que se poseen datos, y el nmero de
pensiones vigentes a 1 de febrero de 2013. Es una tabla indicativa del grado de proteccin que ofrece el sistema de Seguridad Social a las
personas mayores de 65 aos . Tngase en cuenta, para su debida interpretacin, que los perodos tomados no son del todo coincidentes, y
tambin que existen otros sistemas de proteccin social en Espaa que no estn contabilizados en dicha tabla, en especial el Rgimen
Especial de Funcionarios civiles y militares del Estado o de Clases Pasivas (el nmero total de pensiones en este sector era de 606.130 en
enero de 2003) y el de pensiones no contributivas de jubilacin que se refleja en el GRFICO 5. Teniendo en cuenta todo ello, as como el
hecho de que en Espaa los funcionarios que lo deseen pueden permanecer en activo hasta los 70 aos, puede afirmarse que las personas
mayores de 65 aos residentes en Espaa se encuentran prcticamente todas ellas, algunas trabajando o, las ms, atendidas por un
sistema de proteccin social.

TABLA 1: Personas mayores de 65 aos que reciben algn tipo de pensin .

Nmero de personas (espaolas y extranjeras)

TRAMOS DE EDAD Nmero de pensiones febrero de 2013
octubre de 2012
65 69 2.224.844 1.620.109
70 74 1.769.523 1.335.849

75 79 1.672.999 1.454.038
80 84 1.325.829 1.300.257
85 y ms 1.150.084 1.297.717

TOTALES 8.143.279 7.007.970

Fuente: Elaboracin propia sobre datos del INSS y del INE

En el GRFICO 5 se indica la evolucin de las pensiones no contributivas de la Seguridad Social . Como puede observarse, han
experimentado una tendencia a la baja, a pesar de que no se han endurecido los requisitos para su percepcin. Ello se debe,
presumiblemente, a que las necesidades de proteccin se estn cubriendo de manera progresiva, en los ltimos aos, a travs de
pensiones contributivas del sistema.

GRFICO 5: Pensiones no contributivas de la Seguridad Social. Aos 2003-2013

 Fuente: Boletn de Estadsticas Laborales

4.4. CAMPO DE APLICACIN Y ESTRUCTURA DEL SISTEMA

Este epgrafe hace referencia a los beneficiarios del sistema. El actual Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social de 1994
(LGSS), con las muchas modificaciones que ha sufrido posteriormente, entre las que cabe destacar las contenidas en la Ley 27/2011, de 1
de agosto , sobre actualizacin, adecuacin y modernizacin del sistema de Seguridad Social, establece una doble diferenciacin.

Por una parte, estn comprendidos en el sistema de la Seguridad Social, a efectos de las prestaciones de modalidad contributiva , los
espaoles que residan en Espaa y los extranjeros que residan o se encuentren legalmente en Espaa, siempre que, en ambos supuestos,
ejerzan su actividad en territorio nacional y estn incluidos en alguno de los apartados siguientes: a) trabajadores por cuenta ajena o
asimilados a ellos, bien sean eventuales, de temporada o fijos, aun de trabajo discontinuo, con independencia de su categora profesional;
b) trabajadores por cuenta propia o autnomos; c) socios trabajadores de cooperativas de trabajo asociado; d) estudiantes; y e)
funcionarios pblicos, civiles o militares. Estn incluidos en el campo de aplicacin del sistema de la Seguridad Social, a efectos de las
prestaciones de modalidad no contributiva , quienes tienen residencia legal en territorio nacional.

En cualquier caso, los ciudadanos hispanoamericanos, portugueses, brasileos, andorranos, filipinos, y los pertenecientes a pases de la
Unin Europea que residan en territorio espaol se equiparan a los espaoles. Respecto de los nacionales de otros pases, se ha de estar a
lo dispuesto en tratados y convenios suscritos al efecto. Se contempla tambin la extensin del mbito de aplicacin a espaoles no
residentes en Espaa , en la medida que el Gobierno lo determine. Sin embargo, ha de hacerse notar que no se ha producido todava dicha
extensin de manera totalmente efectiva. Tan slo existen medidas normativas relativas a pensiones asistenciales para espaoles
emigrantes, planes limitados de asistencia sanitaria, y otras prestaciones por razones de necesidad.

En consonancia con el tipo de beneficiarios, el sistema se estructura en Regmenes diversos: el General , para trabajadores por cuenta
ajena, que constituye el ncleo y referencia central; y los Especiales . Se consideran Regmenes Especiales los que encuadran a
determinados grupos de trabajadores. En la actualidad han quedado reducido a cinco: 1) Trabajadores por cuenta propia o autnomos ; 2)
Trabajadores del mar ; 3) Minera del Carbn; 4) Funcionarios pblicos, civiles y militares ; y 5) Estudiantes . Todo ello sin perjuicio de que
puedan determinarse por el ministerio correspondiente, por considerar necesario su establecimiento para ellos de un rgimen especial.
En el rgimen de Funcionarios pblicos se incluyen los funcionarios civiles y militares de la Administracin General del Estado, as como
los de la Administracin de Justicia. Los de comunidades autnomas y Administracin Local estn incluidos en el Rgimen General de la
Seguridad Social.

Si se tiene en cuenta que los trabajadores por cuenta propia del Rgimen Especial Agrario fueron integrados en el de Trabajadores
Autnomos, que el de Estudiantes es, por as decirlo, un seguro menor, y que el de Funcionarios tiene su propia regulacin, organizacin
y financiacin, y no puede entenderse todava materialmente integrado en la Seguridad Social, puede observarse cmo se va cumpliendo
la tendencia a articular el sistema en torno a dos Regmenes principales, el de Trabajadores por Cuenta Ajena y el de Trabajadores por
Cuenta Propia o Autnomos.

4.5. CONTINGENCIAS PROTEGIDAS

El diccionario define la palabra contingencia como la posibilidad de que una cosa o hecho suceda o no suceda. Es un vocablo
estrechamente vinculado a la tcnica del seguro, razn por la que los primeros seguros sociales contributivos la utilizaron y motivo por el
que permanece en la actual Seguridad Social, aunque slo para las prestaciones de modalidad contributiva.

El esquema lineal que sigue el sistema es el siguiente: acaecida una contingencia (enfermedad comn, por ejemplo), se accede a una
determinada situacin (incapacidad temporal para el trabajo), en la que se conceden prestaciones determinadas (asistencia sanitaria,
prestacin econmica de incapacidad temporal). La cuestin que interesa ahora examinar, siquiera brevemente, es que las prestaciones
varan en funcin de la contingencia de que se trate. Se mencionan a continuacin las cuatro existentes; las dos primeras son llamadas
 contingencias profesionales, las dos segundas contingencias comunes.

a) Accidente de trabajo . Se define como toda lesin corporal que el trabajador sufra con ocasin o como consecuencia del trabajo
que ejecute por cuenta ajena. En esta nocin, objeto de una muy extensiva y benevolente interpretacin jurisprudencial, se incluyen
los accidentes acaecidos en el lugar de trabajo, los que sufre el trabajador al ir o al volver al lugar del trabajo, las enfermedades que
contraiga el trabajador con motivo de la realizacin de su trabajo, siempre que se pruebe que la enfermedad tuvo por causa exclusiva
la ejecucin del mismo, las enfermedades anteriores que se agraven como consecuencia de la lesin constitutiva del accidente, las
recadas por enfermedades intercurrentes, etc. (LGSS, artculo 115). Como ya se dijo en pginas anteriores, se trata del primer riesgo
que cubri la Seguridad Social (1900). Los caracteres ms peculiares de esta contingencia son los siguientes: 1) la obligacin de cotizar
corresponde exclusivamente a cargo del empresario ; 2) no se exige perodo previo de cotizacin para tener derecho a las prestaciones;
3) la base reguladora de stas se toma sobre los salarios realmente percibidos , no sobre la base de cotizacin; y 4) si la causa del
accidente se encuentra en el incumplimiento de medidas de seguridad e higiene en el trabajo las prestaciones se incrementan de un 30
a un 50 por 100 con cargo exclusivo al empresario.

b) Enfermedad profesional . Se define como la contrada a consecuencia del trabajo ejecutado por cuenta ajena, siempre que se
encuentre tipificada como tal en la lista oficial de enfermedades profesionales, y que est provocada por la accin de los elementos o
sustancias que en dicha lista se indiquen para cada enfermedad profesional. Se trata, asimismo, de un riesgo profesional que debe
asumir el empresario, y que presenta los mismos caracteres que los antes indicados respecto del accidente de trabajo. La diferencia
con el accidente laboral es que, mientras que la responsabilidad de ste se hace recaer nicamente sobre el empresario responsable
de la actividad laboral que realiza el trabajador, en la enfermedad profesional se constituye un Fondo Compensador para pagar las
prestaciones, pues la enfermedad no necesariamente ha tenido su origen en la empresa donde se ha exteriorizado.

c) Accidente no laboral . Se describe como la lesin corporal que no sucede en el trabajo. Son sus caractersticas principales: 1) la
obligacin de cotizar corresponde al empresario y al trabajador ; 2) al igual que en las contingencias profesionales, no se exige perodo
previo de cotizacin para tener derecho a las prestaciones; y 3) la base reguladora de stas se toma sobre las bases de cotizacin
efectuadas.

d) Enfermedad comn . Constituyen enfermedades comunes las alteraciones de la salud que no tengan la condicin de accidentes de
trabajo ni de enfermedades profesionales. Revisten las caractersticas antes indicadas para el accidente no laboral, con la importante
salvedad de que, para las prestaciones econmicas derivadas de enfermedad comn, se exige tener cumplido un perodo previo de
cotizacin .

4.6. PRESTACIONES

Las prestaciones son el ncleo esencial de la Seguridad Social, pues el nivel de proteccin que ofrece sta viene dado por el nmero e
intensidad de aqullas. Sera inadecuado, teniendo en cuenta la finalidad del captulo, realizar aqu un anlisis amplio de ellas, funcin
ms propia de un manual de Seguridad Social. Ello no impide que hagamos algunas consideraciones resumidas; estn referidas
nicamente al Rgimen General. A efectos metodolgicos, se dividir la exposicin en dos subepgrafes: prestaciones econmicas
temporales y prestaciones econmicas permanentes o pensiones. No se entra en consideracin de la sanidad ni de los servicios sociales,
porque una y otros tienen un contenido residual en el actual sistema espaol de Seguridad Social.

4.6.1. Prestaciones econmicas temporales

A. Prestacin econmica de incapacidad temporal

Despus de producido un accidente, sea o no laboral, o de haber contrado una enfermedad, profesional o comn, el trabajador puede
pasar a situacin de incapacidad laboral , llamada as porque el trabajador est impedido para el trabajo y necesita asistencia sanitaria.
Como la inactividad laboral genera disminucin de ingresos, se ha establecido una renta de sustitucin del salario, que recibe el nombre
de prestacin econmica por incapacidad temporal .

Para ser beneficiario de ella se requiere: 1) estar afiliado y en alta o en situacin asimilada al alta (son situaciones asimiladas a la de alta la
percepcin de la prestacin por desempleo de nivel contributivo, el traslado por la empresa fuera del territorio nacional y el convenio
especial de diputados y senadores y de gobernantes y parlamentarios de comunidades autnomas); 2) necesidad de recibir asistencia
sanitaria ; y 3) tener cubierto un perodo previo de cotizacin si la situacin de incapacidad temporal se deriva de enfermedad comn (180
das en los 5 aos inmediatamente anteriores al hecho causante).

Se trata de una prestacin que se percibe desde el da siguiente al accidente laboral o enfermedad profesional, o desde el cuarto da si se
trata de contingencia comn. Su duracin, en caso de accidente o enfermedad, cualquiera que sea su causa, es de 365 das, prorrogables
por otros 180 das siempre que se presuma que, durante ellos, el trabajador pueda ser dado de alta mdica por curacin. Pero, por falta de
curacin, puede alargarse hasta un plazo de doce meses, prorrogables a otros seis si se presupone que el trabajador puede ser dado de
alta mdica. Al finalizar, en su caso, ambos perodos, el trabajador ha de ser reconocido mdicamente para que se valore si ha de pasar a
una nueva situacin, la de incapacidad permanente. La normativa prev incluso que la IT pueda tener una duracin mxima de 730 das
cuando el trabajador reciba tratamiento mdico del que se pueda prever su posible recuperacin para el trabajo.

La base reguladora de la prestacin es el resultado de dividir el importe de la base de cotizacin del trabajador en el mes anterior al de la
fecha de iniciacin de la IT por el nmero de das a que dicha cotizacin se refiere (este divisor ser de 30 si el trabajador tiene salario
mensual; 28, 29, 30 o 31 si tiene salario diario).

La cuanta de la prestacin consiste en un porcentaje de la base reguladora: el 75 por 100 desde el primer da si la contingencia es
profesional, o el 60 por 100 desde cuarto al vigsimo da y el 75 por 100 desde el vigesimoprimer da, si la contingencia es comn. En
muchos convenios colectivos de trabajo estos porcentajes se incrementan, e incluso se completan, hasta llegar al 100 por 100 de las
retribuciones salariales efectivamente percibidas por el trabajador.
_lpuf:S:J
B. Prestacin por maternidad

Es la que se concede para la situacin de descanso por maternidad biolgica, adopcin y acogimiento familiar , tanto preadoptivo como
permanente o simple, de menores de 6 aos o mayores de 18 discapacitados. Son beneficiarios los trabajadores de ambos sexos. Se
exigen, adems del requisito general de estar en alta o en situacin asimilada al alta, determinados perodos mnimos de cotizacin en
funcin de la edad de los trabajadores.

Con carcter general, y en los supuestos de maternidad biolgica , la prestacin tiene una duracin de 16 semanas ininterrumpidas,
ampliables en los casos de hospitalizacin, parto mltiple, discapacidad del hijo, parto prematuro, necesidad de hospitalizacin del
neonato a continuacin del parto y en otros supuestos que contempla la normativa vigente. El perodo de descanso puede ser disfrutado
nicamente por la madre o, a opcin de sta, tambin por el otro progenitor en el caso de que ambos trabajen, sin perjuicio de que las seis
semanas inmediatamente posteriores al parto son de descanso obligatorio para la madre.

En caso de adopcin o acogimiento la duracin es tambin de 16 semanas ininterrumpidas, ampliables asimismo en determinados
supuestos. En el caso de que los dos progenitores adoptantes o acogedores trabajen, los perodos de descanso se distribuirn a opcin de
los interesados, pudiendo disfrutarlos de forma simultnea o sucesiva, siempre que se trate de perodos ininterrumpidos y con los lmites
de duracin establecidos.

La base reguladora de la prestacin es la misma que se toma para la prestacin de IT. La cuanta de la prestacin es del 100 por 100 de la
base reguladora.

C. Prestacin por paternidad

Esta prestacin protege las situaciones de nacimiento de hijo , as como las de adopcin y acogimiento familiar , tanto preadoptivo como
permanente o simple, de menores de 6 aos o mayores de 18 con discapacidad. Exige como requisito estar afiliado y en alta o en situacin
asimilada, y tener cubierto un perodo mnimo de cotizacin de 180 das dentro de los 7 aos inmediatamente anteriores o,
alternativamente, 360 das a lo largo de su vida laboral. En el supuesto de parto el derecho corresponde en exclusiva al otro progenitor, si
rene los requisitos establecidos. En los supuestos de adopcin o acogimiento el derecho corresponde slo a uno de los progenitores, a
eleccin de los interesados. La duracin de la prestacin es variable: desde los 13 das con carcter general, hasta un mximo de 20 das
naturales ininterrumpidos cuando el nuevo nacimiento, adopcin o acogimiento se produzcan en una familia numerosa o cuando en la
familia existiera previamente una persona con discapacidad, en un grado igual o superior al 33%, o cuando el hijo nacido o adoptado o el
menor acogido tenga una discapacidad en un grado igual o superior al 33 por 100.

La base reguladora de la prestacin es la misma que se toma para la prestacin de incapacidad temporal. La cuanta de la prestacin es del
100 por 100 de la base reguladora.

D. Prestacin econmica por riesgo durante el embarazo

Protege la situacin de la mujer trabajadora que, encontrndose embarazada, y debiendo cambiar de puesto de trabajo por otro
compatible con su estado, dicho cambio no resulta tcnica y objetivamente posible. Se exige como requisito que la mujer trabajadora est
afiliada y en alta en la Seguridad; no se exige que cumpla ningn perodo previo de cotizacin, al estar derivada esta prestacin de una
contingencia profesional. Se le concede un subsidio equivalente al 100 por 100 de la base reguladora establecida para la incapacidad
temporal derivada de contingencias profesionales, hasta que la mujer trabajadora se incorpore al puesto de trabajo anterior o a otro
compatible con su estado.

E. Prestacin econmica por riesgo durante la lactancia natural

Prestacin anloga a la anterior, con la diferencia de que, en lugar de extender la proteccin al perodo del embarazo, lo hace al de la
lactancia. Se exigen los mismos requisitos, pero se extingue cuando el hijo cumple nueve meses, salvo que la trabajadora se haya
incorporado con anterioridad a su puesto de trabajo o a otro compatible con su situacin.

F. Cuidado de menores afectados por cncer u otra enfermedad grave

Se trata de una prestacin econmica destinada a los progenitores, adoptantes o acogedores que reducen su jornada de trabajo para el
cuidado del menor a su cargo afectado por cncer u otra grave enfermedad. La prestacin tiene por objeto compensar la prdida de
ingresos que sufren los interesados al tener que reducir su jornada, con la consiguiente disminucin de su salario, por la necesidad de
cuidar de manera directa, continua y permanente a los hijos o menores a su cargo, durante el tiempo de su hospitalizacin y tratamiento
continuado de la enfermedad. Los hijos o menores acogidos a cargo del beneficiario han de ser menores de 18 aos, padecer cncer o una
enfermedad grave que requiera ingreso hospitalario de larga duracin y precisar cuidado directo, continuo y permanente de sus
progenitores, adoptantes o acogedores.

Pueden ser beneficiarios de esta prestacin los trabajadores siempre que: 1) reduzcan su jornada de trabajo en, al menos, un 50 por 100
de su duracin; 2) se encuentren afiliados y en alta en algn rgimen del sistema de la Seguridad Social; 3) acrediten el perodo de
cotizacin exigido en cada caso; y 4) se encuentren al corriente en el pago de las cuotas. La base reguladora de la prestacin es la misma
que se toma para la prestacin de incapacidad temporal. La cuanta de la prestacin es del 100 por 100 de la base reguladora.

La percepcin de la prestacin se extingue por la reincorporacin al trabajo, por cesar la necesidad del cuidado directo, cuando uno de
los progenitores, adoptantes o acogedores del menor cese en su actividad laboral, por cumplir el menor 18 aos, por fallecimiento del
menor o por fallecimiento del beneficiario de la prestacin.

G. Prestaciones econmicas familiares

Estas prestaciones son, en la actualidad, de modalidad no contributiva . La principal es la prestacin peridica por hijo o menor acogido a
cargo. Consiste en una asignacin econmica por cada hijo, menor de 18 aos o, cuando siendo mayor de dicha edad, est afectado por
 una discapacidad, en grado igual o superior al 65 por 100, a cargo del beneficiario, cualquiera que sea la naturaleza legal de la filiacin de
los hijos, as como por los menores acogidos, en acogimiento familiar, permanente o preadoptivo. Pueden percibirla quienes residan
legalmente en territorio espaol, no perciban ingresos anuales, de cualquier naturaleza superiores a una cuanta legalmente establecida
y no tengan derecho, ni el padre ni la madre, a prestaciones de esta misma naturaleza en cualquier otro rgimen pblico de proteccin
social. Al ser de modalidad no contributiva, no se requieren para su concesin perodos previos de cotizacin. La cuanta vara en funcin
del grado de discapacidad del hijo o menor acogido. Interesa subrayar que, cuando el hijo o menor acogido a cargo tiene una
discapacidad, la prestacin no se encuentra sometida a la prueba de recursos, es decir, no se exige lmite de recursos econmicos para
poder percibirla, al contrario de lo que sucede en otras prestaciones no contributivas.

H. Prestaciones econmicas por desempleo

Estas prestaciones se conceden a los trabajadores que, pudiendo y queriendo trabajar, pierden su empleo (desempleo total) o ven
reducida su jornada ordinaria de trabajo (desempleo parcial). La proteccin por desempleo se encuentra estructurada en dos niveles : uno
contributivo y el otro asistencial.

En el nivel contributivo , la prestacin tiene doble accin protectora : 1) una prestacin econmica al trabajador por desempleo total o
parcial; y 2) el abono de la aportacin de la empresa correspondiente a las cotizaciones a la Seguridad Social durante la percepcin de las
prestaciones por desempleo.

Se exigen como requisitos los siguientes: 1) estar afiliado y en situacin de alta o asimilada al alta; 2) tener cubierto un perodo mnimo de
cotizacin, variable en funcin de los das previamente trabajados, dentro de los seis aos anteriores a la situacin legal de desempleo o
al momento en que ces la obligacin de cotizar; 3) encontrarse en situacin legal de desempleo, acreditar disponibilidad para buscar
activamente empleo y para aceptar colocacin adecuada a travs de la suscripcin del compromiso de actividad; y 4) no haber cumplido
la edad ordinaria que se exija en cada caso para causar derecho a la pensin contributiva de jubilacin, salvo que el trabajador no tuviera
acreditado el perodo de cotizacin requerido para ello.

La base reguladora de la prestacin contributiva por desempleo es el promedio de la base por la que se haya cotizado por dicha
contingencia durante los ltimos 180 das. Es importante sealar, al respecto, que el clculo de la base reguladora se realiza sobre la
cotizacin especfica por desempleo que realizan empresarios y trabajadores, cotizacin que es independiente de la que se efecta por
contingencias profesionales y contingencias comunes. La duracin de la prestacin vara segn los perodos de ocupacin cotizada en los
seis aos anteriores, desde 120 das hasta un mximo de 720. La cuanta de la prestacin se determina aplicando a la base reguladora los
siguientes porcentajes: el 70 por 100 durante los seis primeros meses y el 50 por 100 a partir de dicho perodo. No obstante lo anterior
existen cuantas mxima y mnima de la prestacin: la cuanta mxima es del 175 por 100 del indicador pblico de rentas de efectos
mltiples (IPERM), salvo cuando el trabajador tenga uno o ms hijos a su cargo, en cuyo caso la cuanta es, respectivamente, del 200 por
100 o del 225 por 100 de dicho indicador. La cuanta mnima es del 107 por 100 o del 80 por 100 del indicador pblico en rentas de efectos
mltiples (IPREM), segn que el trabajador tenga o no, respectivamente, hijos a su cargo.

En el nivel no contributivo o asistencial , tambin llamado subsidio de desempleo , la accin protectora abarca: 1) un subsidio por
desempleo; 2) el abono, en su caso, de la cotizacin a la Seguridad Social correspondiente a la contingencia de jubilacin durante la
percepcin del subsidio por desempleo; 3) el derecho a las prestaciones de asistencia sanitaria y, en su caso, a las prestaciones familiares.

Son beneficiarios del subsidio los parados que, figurando inscritos como demandantes de empleo durante el plazo de un mes, sin haber
rechazado oferta de empleo adecuada ni haberse negado a participar, salvo causa justificada, en acciones de promocin, formacin o
reconversin profesionales, y careciendo de rentas de cualquier naturaleza superiores, en cmputo mensual, al 75 por 100 del salario
mnimo interprofesional, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias, se encuentren en determinadas situaciones, entre
ellas las que se citan a continuacin: 1) haber agotado la prestacin por desempleo y tener responsabilidades familiares; 2) haber agotado
la prestacin por desempleo, carecer de responsabilidades familiares y ser mayor de cuarenta y cinco aos de edad en la fecha del
agotamiento, 3) ser trabajador espaol emigrante con determinadas condiciones; 4) haber sido liberado de prisin y no tener derecho a la
prestacin por desempleo, siempre que la privacin de libertad haya sido por tiempo superior a seis meses.

Con carcter general, y salvo excepciones, la duracin del subsidio por desempleo es de seis meses prorrogables, por perodos semestrales,
hasta un mximo de dieciocho meses. Tambin con carcter general, la cuanta del subsidio es igual al 80 por 100 del indicador pblico de
rentas de efectos mltiples mensual (IPREM) vigente en cada momento; dicho porcentaje se aumenta cuando se tienen familiares a cargo.
Asimismo, durante la percepcin del subsidio por desempleo para trabajadores mayores de cincuenta y cinco aos la entidad gestora
deber cotizar por la contingencia de jubilacin.

Cabe indicar, finalmente, que existen otros programas de ayudas asistenciales al desempleo: renta activa de insercin, ayuda
suplementaria para vctimas de violencia de gnero o domstica, renta agraria para trabajadores eventuales agrarios en Andaluca y
Extremadura, subsidio agrcola para trabajadores eventuales del Sistema Especial Agrario de la Seguridad Social, programa de
Recualificacin Profesional para parados de larga duracin, etc. No entramos en su consideracin detenida por exceder el lmite de estas
pginas.

4.6.2. Pensiones

Las pensiones son prestaciones econmicas de carcter vitalicio. Pueden ser de modalidad contributiva o no contributiva. Entre los
caracteres de las pensiones contributivas destacan los siguientes: 1) derivan de contingencias profesionales o de contingencias comunes;
2) tienen garantizada una cuanta mnima para cada tipo de pensin, fijada anualmente por Ley de Presupuestos Generales del Estado; 3)
el importe inicial de todas ellas, por cada beneficiario, no puede superar el tope mximo fijado cada ao en la Ley de Presupuestos
Generales del Estado; y 4) dicho tope opera tambin en supuestos de concurrencia con pensiones pblicas de otros regmenes de
proteccin social. Las pensiones no contributivas no exigen, como su propio nombre indica, cotizacin previa, pero s la llamada prueba
de necesidad o carencia de recursos conforme a los lmites que se sealan anualmente por norma legal, son objeto de revalorizacin
anual por la Ley de Presupuestos Generales del Estado y tienen tambin, como stas, la consideracin de pensiones pblicas.
_uoem:S:J
A. Pensin de incapacidad permanente

Se trata de una de las prestaciones clsicas en todos los sistemas de Seguridad Social. En la actualidad presenta la modalidad contributiva
y la no contributiva.

En su modalidad contributiva , incapacidad permanente es la situacin del trabajador que, despus de haber estado sometido al
tratamiento prescrito y de haber sido dado de alta mdicamente, presenta reducciones anatmicas o funcionales graves, susceptibles de
determinacin objetiva y previsiblemente definitivas que disminuyan o anulen su capacidad laboral. Es una situacin subsiguiente a la
de incapacidad temporal, y puede derivarse de contingencias profesionales (no se exigir cotizacin previa) o comunes (se exigirn
perodos previos de cotizacin segn la edad del trabajador). La incapacidad permanente se clasifica en cuatro grados : 1) parcial para la
profesin habitual , cuando ocasiona al trabajador una disminucin no inferior al 33 por 100 de su capacidad, sin que llegue al grado de
total; 2) total para la profesin habitual , cuando inhabilita al trabajador para realizar todas o las fundamentales tareas de su profesin
habitual, siempre que pueda dedicarse a otra distinta; 3) absoluta para todo trabajo; y 4) gran invalidez , cuando el trabajador afecto de
incapacidad permanente necesita la asistencia de otra persona para la realizacin de las actividades bsicas de la vida diaria, tales como
levantarse, vestirse, comer y anlogas.

Las prestaciones que se conceden son: 1) indemnizacin a tanto alzado en la incapacidad permanente parcial; 2) pensin del 55 por 100
de la base reguladora, que se aumenta al 75 por 100 a partir de los 55 aos, en la incapacidad permanente total; 3) pensin del 100 por
100 de la base reguladora en la incapacidad permanente absoluta; y 4) en la gran invalidez, cuanta de las pensiones de incapacidad
permanente total o absoluta, ms un complemento destinado a la remuneracin de la persona que atiende al gran invlido, complemento
que nunca podr ser inferior al 45 por 100 de la pensin. La base reguladora difiere segn se trate de contingencias profesionales o
comunes. En el primer caso se toma sobre los salarios realmente percibidos por el trabajador; en el segundo sobre las bases de cotizacin,
mediante una frmula matemtica.

En la modalidad no contributiva pueden ser constitutivas de invalidez las deficiencias, previsiblemente permanentes, de carcter fsico o
psquico, congnitas o adquiridas, que anulen o modifiquen la capacidad fsica, psquica o sensorial de quienes las padecen. Se exigen
como requisitos: 1) tener una edad entre dieciocho y sesenta y cinco aos; 2) residir legalmente en Estaa durante cinco aos, dos de ellos
inmediatamente anteriores a la fecha de solicitud de la pensin; 3) estar afectados por una discapacidad o enfermedad crnica en grado
igual o superior al 65 por 100; y 4) carecer de rentas o ingresos suficientes; la cuanta de stas, as como la cuanta de la prestacin, se
determina anualmente en la Ley de Presupuestos Generales del Estado.

B. Pensin de jubilacin

Es la pensin ms importante, en cuanto a significacin, importancia y funcin social, del sistema. Presenta, al igual que la de incapacidad
permanente, las variantes de pensin contributiva y no contributiva.

En su modalidad contributiva , la pensin de jubilacin se concede cuando, alcanzada la edad de jubilacin, el trabajador cesa o ha cesado
en el trabajo. Con carcter general, a partir del 1 de enero de 2013, el acceso a la pensin de jubilacin depende de la edad del interesado
y de las cotizaciones acumuladas a lo largo de su vida laboral. Se requiere haber cumplido la edad de 67 aos, o la de 65 aos cuando se
acrediten 38 aos y 6 meses de cotizacin; pero tanto las edades de jubilacin como el perodo de cotizacin se aplicarn de forma
gradual, de 2012 a 2027 (vase la tabla en la disposicin transitoria vigsima de la LGSS). Se contemplan, no obstante, numerosas
excepciones al requisito de edad : jubilacin anticipada por razn de la actividad profesional (mineros, personal de vuelo, trabajadores,
ferroviarios, artistas, bomberos, etc.), jubilacin anticipada de trabajadores afectados por una discapacidad igual o superior al 45 por 100
o al 65 por 100, jubilacin anticipada a partir de los 60 aos por tener la condicin de mutualista antes del 1 de enero de 1967, jubilacin
anticipada a partir de los 61 aos sin tener la condicin de mutualista, jubilacin anticipada por causa no imputable al trabajador,
jubilacin parcial voluntaria, jubilacin parcial asociada y no asociada a contrato de relevo. Cada una de estas excepciones exige el
cumplimiento de determinados requisitos, sobre los que no nos podemos detener.

Se exige, con carcter general, un perodo mnimo de cotizacin de 15 aos, de los cuales al menos dos debern estar comprendidos dentro
de los quince aos inmediatamente anteriores al momento de causar el derecho. Se posibilita el acceso a la jubilacin desde la situacin
de no alta, siempre que se cumplan los requisitos de edad y cotizacin sealados. La cuanta de la pensin es variable segn los aos
cotizados: el 50 por 100 de la base reguladora si se han cotizado quince aos, porcentaje que sube progresivamente hasta el 100 por 100
cuando se han cotizado treinta y cinco o ms aos. La base reguladora se calcula mediante la aplicacin de una frmula matemtica.

Una importante novedad introducida en marzo de 2013, por el Real Decreto-ley 5/2013, de 15 de marzo, de medidas para favorecer la
continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo, es la posibilidad de compatibilizar
la pensin de jubilacin con el trabajo por cuenta ajena o propia . Establece dicha norma que, en el mbito de la Seguridad Social y sin
perjuicio de excepciones para altos cargos del sector pblico, los trabajadores que hayan alcanzado la edad legal de jubilacin que en
cada caso les corresponda y tengan derecho a un porcentaje del 100 por 100 de la base reguladora de la pensin de jubilacin, podrn
compatibilizar la pensin con la realizacin de cualquier trabajo por cuenta ajena o propia, a tiempo completo o tiempo parcial; la
cuanta de la pensin ser el 50 por 100 del importe resultante en el reconocimiento inicial, una vez aplicado el lmite mximo de pensin
pblica si procede. Un sistema similar se ha establecido para los funcionarios pblicos a quienes es de aplicacin el Rgimen de Clases
Pasivas del Estado.

Por lo que se refiere a la modalidad no contributiva de la pensin de jubilacin, se exigen los siguientes requisitos: 1) haber cumplido la
edad de sesenta y cinco aos; 2) residir legalmente en territorio espaol durante diez aos anteriores desde los diecisis hasta la fecha de
devengo de la pensin, de los cuales dos deben ser inmediatamente anteriores a la fecha de solicitud; y 3) carecer de rentas e ingresos
suficientes, en los trminos antes sealados para la pensin no contributiva de invalidez. La cuanta es la misma que la establecida
anualmente para esta ltima.

Cabe decir, finalmente, que las pensiones de jubilacin tienen muchas peculiaridades, imposibles siquiera de agrupar debidamente aqu.
Son debidas a situaciones jurdicas heredadas del pasado y a modificaciones que la realidad social ha hecho necesario introducir. (LPEZ
 CUMBRE, L., 2007).

C. Pensin de viudedad

Tiene derecho a pensin de viudedad, derivada de enfermedad comn, el cnyuge superviviente cuando, al fallecimiento de su cnyuge,
ste se encuentra afiliado y en alta o situacin asimilada al alta y ha completado un perodo mnimo de cotizacin de 500 das dentro de
los 5 aos inmediatamente anteriores al fallecimiento. Tambin tiene derecho si el cnyuge fallecido no se encuentra en alta o situacin
asimilada, siempre que tenga un perodo mnimo de cotizacin de 15 aos. Asimismo, en supuestos de separacin judicial o divorcio , son
beneficiarios los cnyuges que sean o hayan sido cnyuges legtimos, siempre que no hubiesen contrado nuevas nupcias o hubiesen
constituido pareja de hecho. Se extiende el derecho a la pensin a la persona que se encontraba unida a la persona fallecida formando
una pareja de hecho con anloga relacin de afectividad a la conyugal, en determinadas condiciones que se especifican en la Ley.

La cuanta de la pensin es, con carcter general, el 52 por 100 de la base reguladora Dicho porcentaje se eleva al 70 por 100 si concurren
simultneamente tres requisitos: 1) que el pensionista tenga cargas familiares (convivencia con hijos menores de 26 aos o mayores
incapacitados, rendimientos de la unidad familiar inferiores al 75 por 100 del salario mnimo interprofesional); 2) que la pensin de
viudedad constituya la principal o nica fuente de ingresos; y 3) que los rendimientos del pensionista no superen el importe equivalente
para tener derecho a complementos por mnimos y la pensin mnima de viudedad. Esta pensin es compatible con la percepcin de
rentas del trabajo. La base reguladora se calcula de forma diferente, dependiendo de la situacin en que se encuentre el causante
(trabajador en activo o pensionista) y de la causa del fallecimiento (contingencia comn o contingencia profesional).

D. Pensin de orfandad

Con carcter general, tienen derecho a ella los hijos , cualquiera que sea la naturaleza de la filiacin, de la persona fallecida, siempre que
sta rena los mismos requisitos establecidos para la pensin de viudedad, con excepcin del perodo previo de cotizacin, que no se
exige en esta prestacin si, al fallecer el causante, ste se encuentra en alta o en situacin asimilada a la de alta. Los hijos deben de ser,
con carcter general y salvo excepciones contempladas legalmente, ya se trate de supuestos de orfandad absoluta (fallecimiento de los
dos progenitores) como simple (fallecimiento de un solo progenitor), menores de 21 aos o mayores que tengan reducida su capacidad de
trabajo en un porcentaje valorado en grado de incapacidad permanente absoluta o gran invalidez.

La cuanta de la pensin es el 20 por 100 de la base reguladora que sirvi de clculo para la pensin de viudedad, que se eleva al 52 por
100 en supuestos de orfandad absoluta. La suma de las pensiones de supervivencia (viudedad, orfandad y a favor de familiares) no puede
sobrepasar el 100 por 100 de la base reguladora, salvo para garantizar el mnimo de pensin vigente en cada momento. Las pensiones de
orfandad se extinguen al cumplir el hurfano los 21 aos de edad, salvo que, en tal momento, tuviera reducida su capacidad de trabajo en
un porcentaje valorado en un grado de incapacidad permanente absoluta o gran invalidez. Esta pensin es tambin compatible con
rentas del trabajo.

E. Pensin en favor de familiares

Se concede a determinados familiares de beneficiarios de pensiones contributivas que se encuentren, entre otras circunstancias relativas
al parentesco y a la edad, en las siguientes condiciones: 1) haber convivido con el causante y a su cargo con dos aos de antelacin al
fallecimiento de aqul; 2) no tener derecho a pensin pblica; 3) carecer de medios de subsistencia, por tener ingresos econmicos iguales
o inferiores al salario mnimo interprofesional, y de familiares con obligacin y posibilidad de prestarles alimentos. Se trata, por lo
general, de familiares que han dedicado su vida al cuidado del familiar fallecido y que, al fallecer ste, no tienen medios de vida propia.
Tienen el carcter de pensiones contributivas y su cuanta es el del 20 por 100 de la base reguladora de la pensin de viudedad.

Las pensiones de orfandad tienen preferencia sobre las pensiones en favor de otros familiares y, por lo que respecta a stas, el orden de
preferencia es el siguiente: 1) nietos y hermanos, menores de 18 aos o mayores incapacitados, del causante; 2) padre y madre del
causante; 3) abuelos y abuelas del causante; 4) hijos y hermanos del pensionista de jubilacin o incapacidad permanente, en su
modalidad contributiva, mayores de 45 aos y que renan los dems requisitos establecidos.

4.7. FINANCIACIN Y GESTIN

Estos dos aspectos no pueden dejar de abordarse, pues expresan de forma muy directa el carcter pblico de la poltica social que realiza
el Estado a travs del sistema de Seguridad Social.

Por lo que se refiere a la financiacin , ya se dijo pginas ms arriba que el sistema existente en Espaa es el de reparto , sin perjuicio de la
constitucin de reservas de estabilizacin (Fondo de Reserva del Sistema) y de reservas especiales para las contingencias profesionales
(capitales coste constituidos en la Tesorera General por las Mutuas para el pago de prestaciones derivadas de accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales).

La Ley establece que los recursos de financiacin de la Seguridad Social estn constituidos por: a) las aportaciones progresivas del Estado
consignadas con carcter permanente en sus Presupuestos Generales; b) las cuotas de las personas obligadas; c) las cantidades
recaudadas en concepto de recargos, sanciones y otras de naturaleza anloga; y d) los frutos, rentas, intereses y cualquier otro producto
de sus recursos patrimoniales. Las prestaciones contributivas , as como los gastos derivados de la gestin y funcionamiento de los
servicios, se financiarn exclusivamente con los recursos de las letras b), c) y d) precedentes, as como con las aportaciones del Estado que
se acuerden para atenciones especficas. Las cotizaciones son diferentes segn se trate de contingencias comunes, desempleo o
contingencias profesionales; en este ltimo caso se establecen en funcin de la peligrosidad de cada actividad profesional. Las
prestaciones de modalidad no contributiva se financiarn con aportaciones del Estado al Presupuesto de la Seguridad Social, con
excepcin de los servicios de asistencia sanitaria de la Seguridad Social y servicios sociales cuya gestin se encuentre traspasada a las
comunidades autnomas, en cuyo caso la financiacin se efectuar de conformidad con el sistema de financiacin autonmica vigente en
cada momento.

En lo que respecta a la gestin , ha de subrayarse de nuevo que es pblica, y que est encomendada, principalmente, al Instituto Nacional
 de la Seguridad Social (INSS), entidad gestora de derecho pblico, as como a la Tesorera General de la Seguridad Social , que tiene la
naturaleza de servicio comn de la Seguridad Social.

Junto a ellas deben citarse las entidades colaboradoras , existentes ya desde la formacin de los primeros seguros sociales obligatorios. En
primer lugar, las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social , asociaciones sin nimo de lucro,
autorizadas por la Administracin para colaborar en la gestin de las contingencias de accidentes de trabajo y enfermedades
profesionales, en actividades de prevencin y seguridad en el trabajo, y en la gestin econmica de incapacidad temporal de
contingencias comunes. Los empresarios pueden libremente optar entre acogerse a la entidad gestora (INSS) o a una mutua para la
proteccin de los riesgos profesionales, si bien las mutuas habrn de aceptar obligatoriamente las propuestas de asociacin recibidas. La
actividad de las mutuas est muy reglamentada y son objeto de control y tutela por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social. Por otra
parte, la decisin final sobre la concesin de pensiones de incapacidad permanente, o las derivadas de muerte y supervivencia por
contingencias profesionales, no depende de ellas, sino del Instituto Nacional de la Seguridad Social; asimismo, quien efecta las
correspondientes recaudaciones de cotizaciones de empresarios y trabajadores es la Tesorera General.

Tambin las empresas que cumplan determinados requisitos pueden colaborar en la gestin, asumiendo directamente el pago de la
prestacin econmica de incapacidad temporal derivada de contingencias profesionales, de contingencias comunes, o de ambas, en los
trminos reglamentariamente establecidos.

5. FUTURO DEL SISTEMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Se resumen a continuacin algunos criterios que pueden ayudar a entender mejor cul parece ser la tendencia de futuro que ha seguir el
sistema de pensiones de la Seguridad Social. Se toman como referencia, al respecto, las recomendaciones recientes de la Unin Europea y
del Informe de evaluacin y reforma del Pacto de Toledo de 2011.

5.1. RECOMENDACIONES DE LA UNIN EUROPEA

La Unin Europea ha reiterado, en distintos documentos, la necesidad de establecer pensiones adecuadas y viables. Se resumen a
continuacin algunos documentos donde as queda reflejado.

a) Al disear el mtodo abierto de coordinacin social (COMISIN EUROPEA, 2005, 2008), estableci como uno de sus objetivos
prioritarios la consecucin de pensiones adecuadas y viables, en una triple dimensin:

- En el espritu de solidaridad e imparcialidad entre las generaciones, garantizar pensiones adecuadas de jubilacin para todos y el
acceso a las pensiones que permitan que las personas mantengan una calidad razonable de vida despus de la jubilacin.

- En el contexto de unas finanzas pblicas saneadas, asegurar la sostenibilidad financiera de los sistemas de pensin pblicos y
privados, especialmente fomentando una vida laboral ms larga y el envejecimiento activo; asegurando un equilibrio apropiado y
justo de cuotas y prestaciones, promoviendo la asequibilidad y velando por la seguridad de los sistemas pblicos y privados.

- Velar para que los planes de pensiones sean transparentes, estn bien adaptados a las necesidades y aspiraciones de mujeres y
hombres y a los requisitos de las sociedades modernas, del envejecimiento demogrfico y del cambio estructural; que las personas
reciban la informacin que necesitan para planificar su jubilacin y que las reformas se lleven a cabo sobre la base del consenso ms
amplio posible.

b) La Estrategia Europa 2020 para el crecimiento y el empleo (COMISIN EUROPEA, 2010), tambin se refiere a los sistemas de
seguridad social y de pensiones. Manifiesta al respecto que:

- A escala de la Unin Europea, la Comisin trabajar con el fin de evaluar la adecuacin y viabilidad de los sistemas de proteccin
social y de pensiones.

- En su respectivo nivel, los Estados miembros necesitarn desplegar completamente sus sistemas de seguridad social y de pensiones
para asegurar un apoyo adecuado a las rentas.

- El saneamiento presupuestario y la viabilidad financiera a largo plazo necesitarn venir acompaadas de importantes reformas
estructurales, en especial de las pensiones, la atencin sanitaria, la proteccin social y los sistemas educativos.

c) En el Libro Blanco sobre Pensiones la Comisin recomend, en sntesis, lo siguiente (COMISIN EUROPEA, 2012: 10):

- Vincular la edad de jubilacin a los aumentos en la esperanza de vida.

- Restringir el acceso a los planes de jubilacin anticipada y a otras vas de salida temprana del mercado laboral. En Espaa esta
medida ha sido tomada por el ya citado Real Decreto-ley 5/2013, de 15 de marzo. Contempla varias modificaciones en la legislacin
anteriormente existente sobre jubilacin anticipada en sus distintas modalidades. No podemos hacer aqu, por su extensin un
desglose pormenorizado de esta norma.

- Favorecer la prolongacin de la vida laboral, facilitando el acceso al aprendizaje a lo largo de la vida, adaptando los lugares de
trabajo a una mano de obra ms diversificada, desarrollando oportunidades de empleo para los trabajadores de ms edad y
fomentando el envejecimiento activo y saludable.

- Igualar la edad de jubilacin de hombres y mujeres.

- Fomentar la constitucin de planes de ahorro privados complementarios para mejorar los ingresos de la jubilacin.

d) El Consejo Europeo, en la Recomendacin de 10 de julio de 2012 sobre el Programa Nacional de Reforma de 2012 de Espaa, por la
que se emite un dictamen sobre el Programa de Estabilidad de Espaa para 2012-2015 , despus de afirmar que Espaa adopt en 2011
 una reforma de las pensiones que representa un paso significativo en favor de la sostenibilidad a largo plazo de la hacienda pblica.
recomend que tomara medidas en el perodo 2012-2013 a fin de asegurar que la edad de jubilacin vaya aumentando en funcin de
la esperanza de vida a la hora de regular el factor de sostenibilidad previsto en la reciente reforma del sistema de pensiones y
respaldar la Estrategia global para el empleo de los trabajadores y las trabajadoras de ms edad con medidas concretas encaminadas
a desarrollar ms el aprendizaje permanente, mejorar las condiciones laborales y fomentar la reincorporacin de este grupo de
trabajadores al mercado de trabajo. Asimismo, en la propuesta de Recomendacin de 29 de mayo de 2013 que la Comisin Europea
hace sobre el Programa Nacional de Reformas de Espaa 2013, se indica que nuestro pas debe Comisin culminar al final de 2013 a
ms tardar la regulacin del factor de sostenibilidad, a fin de garantizar la estabilidad financiera a largo plazo del sistema de
pensiones, estableciendo, entre otras cosas, que la edad de jubilacin vaya aumentando en funcin del aumento de la esperanza de
vida (COMISIN EUROPEA, 2013: 8).

5.2. RECOMENDACIONES DEL PACTO DE TOLEDO DE 2011

Es de sobra conocida la importancia que ha tenido y sigue teniendo la Comisin del Pacto de Toledo en el devenir de la Seguridad Social
espaola. En el ao 2011emiti un informe y evaluacin de dicho Pacto, entre cuyas recomendaciones se encuentran las siguientes:

- Mantenimiento y mejora del sistema pblico de pensiones , basado en el reparto y en la solidaridad.

- Separacin y clarificacin de las fuentes de financiacin . Las prestaciones no contributivas han de ser financiadas, exclusivamente,
con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.

- Mantenimiento del poder adquisitivo y mejora de las pensiones . Se ha de defender el mantenimiento del poder adquisitivo de los
pensionistas, su garanta por Ley y su preservacin mediante la adopcin de medidas encaminadas a asegurar el equilibrio
financiero del sistema de pensiones en el futuro.

- Fondo de reserva . Los excedentes de la Seguridad Social, sin lmite alguno, deben seguir incrementando la dotacin total del Fondo
de reserva.

- Financiacin, simplificacin e integracin de regmenes especiales . Se considera necesario culminar el proceso de simplificacin en
orden a la existencia de dos grandes regmenes en los que queden encuadrados, por un lado, los trabajadores por cuenta ajena y, por
otro lado, los trabajadores por cuenta propia. Dentro de este contexto sera oportuno alcanzar una proteccin social equiparable
entre estos dos regmenes.

- Adecuacin de las bases y perodos de cotizacin . Se considera necesario ajustar, con ms precisin, la relacin entre el salario real y
las bases de cotizacin as como, paralelamente, mejorar las prestaciones que se recibirn.

- Modernizacin e informacin al ciudadano . Se considera que, en materia de informacin al ciudadano, es necesario, adems,
sensibilizar a cada cotizante de la importancia medular que tiene la carrera de cotizacin sobre su futura pensin de jubilacin y de
la naturaleza solidaria del sistema.

- Gestin del sistema . La eficacia y legitimidad del sistema de la Seguridad Social tambin est relacionada con una gestin que
responda, adecuadamente, con agilidad y de forma simplificada, a las demandas de los ciudadanos.

- Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales . Se defiende la adopcin de medidas que mejoren la eficacia y el
control de las mutuas, que modernicen su funcionamiento y que lo doten de mayor eficiencia gestora, sin menoscabo de su
naturaleza jurdica.

- Contributividad . Se constata la necesidad de reforzar el principio de contributividad, como elemento bsico de preservacin de la
equidad y del equilibrio financiero del sistema.

- Edad de jubilacin . Se considera la prolongacin de la vida laboral de los ciudadanos como un objetivo necesario y deseable; en este
sentido, dado que el objetivo que se persigue es el de aumentar la edad real en la que los trabajadores abandonan el mercado de
trabajo, y teniendo en cuenta la evolucin de la expectativa de vida despus de los 65 aos, se estima que es amplio el conjunto de
medidas que podran adoptarse para incrementar la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones.

- Prestaciones de viudedad y orfandad . Se propone la reformulacin integral de las prestaciones de viudedad y orfandad, en particular
las de personas mayores de 65 aos en riesgo de pobreza

- Sistemas complementarios . Al lado de las pensiones pblicas, los sistemas complementarios juegan un papel importante, como lo
demuestran las medidas adoptadas en los pases de nuestro entorno.

- Otras medidas en relacin con la mujer y proteccin social , las personas con discapacidad y las personas inmigrantes .

6. CONCLUSIN

Valgan en sntesis, como conclusin, las siguientes consideraciones:

- El sistema de Seguridad Social sigue siendo el elemento esencial que sirve a los Estados para configurar su poltica social, aunque no
es el nico. Estrechamente relacionados con l se encuentra el empleo, la sanidad, los servicios sociales y la vivienda social.

- Las prestaciones de Seguridad Social han experimentado una muy eficaz transformacin hacia su consideracin como derechos
subjetivos, de forma que el sistema ha contribuido de forma muy poderosa a la configuracin de los Estados sociales de Derecho
europeos.

- En el sistema de Seguridad Social han nacido prestaciones de servicios que ms tarde se han desgajado de l, tales como la sanidad y
 los servicios sociales. Ello constituye un mrito del devenir de la Seguridad Social, pero obliga tambin a tener en cuenta que una
verdadera poltica social vendr dada por la eficaz coordinacin entre la sanidad, las prestaciones econmicas de la Seguridad Social
y el conjunto de prestaciones y servicios que procuran los servicios sociales.

- En los ltimos aos se ha producido en Espaa una transformacin paulatina de la Seguridad Social, desde un modelo contributivo,
que es el que subsiste principalmente, hacia un modelo universal . Ello ha ampliado de forma considerable la extensin protectora de
la Seguridad Social, por lo que sta se constituye, ms an si cabe, en pieza insustituible de la poltica social.

- Si quiere cumplir, como es su funcin, una verdadera dimensin de poltica social, la Seguridad Social ha de estar de continuo
abierta a las nuevas realidades que presenta el cambio social, y afrontarlas desde una perspectiva amplia, con un debate social
participativo e intenso, y adelantarse a situaciones de futuro que exijan una adecuada proteccin social.

- En el contexto de adaptacin a esas nuevas realidades, no puede olvidarse la necesidad de afianzar financieramente el sistema. El
aumento del desempleo, el envejecimiento progresivo de la poblacin, la disminucin del nmero de cotizantes a la vez que crece el
nmero de perceptores de prestaciones, son hechos muy preocupantes, que obligan a constantes diseos para que la accin
protectora del sistema pueda seguir mantenindose en el tiempo. Una de las mayores conquistas de los pases occidentales fue la
construccin de un Estado de bienestar; en la actualidad se encuentran ante el reto, no por difcil menos interesante y necesario, de
seguir conservando dicha conquista.

- Y, lo ms importante, es necesario volver a reiterar que la Seguridad Social constituye un rgimen pblico de proteccin social . Todos
los esfuerzos que se hagan para mantener y seguir consolidando dicho rgimen pblico siempre sern pocos, pues constituye el
mejor patrimonio de los pases occidentales.

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2013 [Thomson Reuters (Legal) Limited / Carmen Alemn Bracho (Coor) y otros]
2016 - 02 - 24

Polticas Sociales. 2 ed., septiembre 2013

Captulo 8. Poltica social y salud (PEDRO FERNNDEZ SANTIAGO y M JOS RAMREZ GARCA)
6. Futuro y reformas
6.2. Carencias del Sistema Nacional de Salud
6.2.4. Papel del paciente

Captulo 8
Poltica social y salud
PEDRO FERNNDEZ SANTIAGO

M JOS RAMREZ GARCA

Sumario:

Resumen
1. Introduccin
2. La salud: definicin, e indicadores
2.1. Poltica social y salud
2.2. Factores que influyen en la salud
2.3. Diferencias socioeconmicas
3. Polticas de salud y sistema sanitario
3.1. Sistema de Salud
3.1.1. Salud colectiva, servicios de salud pblica
3.1.2. Salud individual, servicios sanitarios
4. Los servicios de salud pblica
4.1. Anlisis de los servicios de salud
4.2. Tipologa internacional bsica de los sistemas de salud: grandes prototipos
5. El sistema sanitario espaol
5.1. Caractersticas generales
5.2. Organizacin
5.3. Proteccin de la salud en Espaa
5.4. Competencias del Estado
5.5. Competencias de las Comunidades Autnomas
5.6. Corporaciones Locales
5.7. Sistema Nacional de Salud. reas de actuacin
6. Futuro y reformas
6.1. Contexto social de los servicios de salud
6.2. Carencias del Sistema Nacional de Salud
6.2.1. Medicina e investigacin
6.2.2. Sostenibilidad econmica del sistema
6.2.3. Papel del Estado
6.2.4. Papel del paciente
Bibliografa

RESUMEN

Considerando que la salud forma parte del conjunto de la poltica social del Estado, junto con la educacin y la proteccin a la familia
(parte fundamental en nuestra estructura social), en este captulo trataremos de analizar la importancia que tiene la salud en el
desarrollo de la sociedad, ya sea sta colectiva o individual, y la funcin del Estado tal y como la conocemos desde su implantacin y
posterior desarrollo. La proteccin de la salud como objetivo fundamental del Estado que ha de quedar al margen de los intereses
polticos del momento, dada su importancia como mecanismo de redistribucin de la riqueza, es el objetivo que tiene que primar sobre
los intereses econmicos de una sociedad que va acentuando las desigualdades de los ciudadanos y que puede llegar a privar de la ms
elemental asistencia sanitaria a sus ciudadanos ms desfavorecidos.

1. INTRODUCCIN

De manera genrica cuando hablamos de poltica social nos estamos refiriendo a las actividades que desarrolla un estado como mediador
entre la actividad poltica y la actividad econmica y que tiene como valor aadido ejercer de elemento equilibrador en la distribucin de
la riqueza.

Una vez alcanzado el bienestar econmico y la estabilidad poltica, al Estado le compete adaptar sus estructuras para llevar a cabo los
cambios necesarios que en el proceso de desarrollo demanda la poblacin para la que gobierna. Esta situacin desemboca en el
establecimiento de polticas sociales, que en el entorno europeo en un principio se desarrollaron en los pases vecinos del norte y se
fueron extendiendo a los pases mediterrneos, sin llegar a desarrollarse en la misma medida que en ellos.

Esta transformacin ha coincidido en el tiempo con la actual crisis financiera y el cuestionamiento de estos modelos de sociedad que se
tomaban como referencia.

Contenido de la poltica social .

Puesto que el factor determinante para avanzar en lo que denominamos poltica social es el econmico, cuyo desarrollo da lugar al
establecimiento del estado de bienestar, hay que tener en cuenta la estructura en la que esta sociedad se apoya para establecer las
necesidades que asume el estado como competencia suya.

Podemos destacar en esta estructura, con independencia de los cambios que se estn produciendo y del alcance que tienen stos en la
poblacin, y por orden de influencia, en un primer lugar la esfera puramente mercantil (afecta a todos los estados en general). Esta
esfera viene determinada por el mercado de trabajo que es el resultado de la planificacin estatal en sus competencias como definidor de
la poltica econmica a desarrollar. Los cambios a nivel internacional que se estn produciendo en las polticas econmicas estn
determinados por la pertenencia o no a los pases con mayor desarrollo o con mayor potencial de desarrollo, en el caso de los pases
emergentes como potencias econmicas.

La mayor parte de las polticas sociales tratan de responder a las externalidades generadas por el mercado de trabajo y las asume el
estado. La estructura de este mercado de trabajo que est en proceso de cambio de forma acelerada, debido a los cambios introducidos
por la corriente neoliberal que domina la actividad econmica, hace que se est produciendo una creciente fragmentacin entre los
beneficiarios de las polticas sociales.

Hay que destacar la tendencia a privatizar muchos de los servicios que son competencia estatal y que, como consecuencia, da lugar
tambin a la privatizacin de los beneficios y de los recursos pblicos que hasta ahora prestan estos servicios, dejando al estado carente
de las infraestructuras por l desarrolladas y sin el patrimonio por l generado, puesto que estas estructuras se financian con la
contribucin de todos los ciudadanos a travs de los impuestos. Esta tendencia es producto de los cambios en las relaciones entre estados
y en las ideologas polticas que se suceden en el tiempo en funcin de los gobernantes y su adscripcin a unas u otras.

En segundo lugar en funcin de su amplitud y de la poblacin afectada, estara la esfera estatal . En esta esfera el estado espaol y su
rgimen de bienestar se caracterizan todava por un bajo nivel de gasto en relacin con la media europea (la comparacin se establece
con los pases del entorno que han llegado a desarrollar el estado de bienestar con anterioridad a nosotros y a la vez nos han servido de
modelo) y que cuando ha crecido no ha sido por descenso del desempleo ni por un mejor momento econmico sino debido a las presiones
sociales o a las circunstancias polticas.

Hay que destacar la excesiva burocratizacin y la falta de publicidad de muchos servicios y prestaciones del estado de bienestar espaol y
la falta de dotacin de recursos econmicos para desarrollar lo legislado, que ha tenido como consecuencia la baja participacin
ciudadana en su gestin e implementacin y por lo tanto el poco impulso que han recibido desde los poderes pblicos.

Tambin hay que destacar la descentralizacin sufrida por el estado espaol en el desarrollo de las competencias de las distintas
comunidades autnomas en que se divide y que lleva a que las polticas sociales sean estudiadas en niveles poltico-administrativos
locales, autonmicos y estatales, dando lugar a situaciones en las que no estn definidas las competencias (ya sea porque se superponen,
y el ciudadano no sabe a dnde recurrir y cuando lo hace le van derivando de un sitio a otro, o porque no queda definida la competencia
y nadie la asume).

El tercer factor a tener en cuenta es la esfera domstica , donde una ideologa familiar tradicional ha condicionado muchas polticas
sociales, la herencia de una concepcin catlica y patriarcal de la familia ha otorgado a sta un papel central en el rgimen de bienestar
espaol. El concepto conservador y tradicional de la familia, que seguimos manteniendo, no contempla el aumento de la
monoparentalidad o la incorporacin de la mujer al mercado de trabajo, por lo que el estado no ha asumido la funcin que ha
desempeado hasta ahora la mujer en el entorno familiar como proveedora de servicios no remunerados y necesarios para el
mantenimiento de ese nivel de bienestar que ayuda al desarrollo social. En este mbito pesan mucho las tradiciones, la costumbre, la
sancin social, etc., as como la ideologa difundida a travs de los medios de comunicacin debido a su poder creciente en la estructura
de la sociedad, puesto que estn asociados a la ideologa dominante.

El ltimo aspecto fundamental es la esfera de las relaciones , que hasta ahora no ha tenido un papel importante. Hay poca participacin
de la comunidad en el bienestar y no tiene especial relevancia en el de nuestra sociedad, que arrastra carencias en cuanto a su
participacin en la gobernabilidad del pas ya sea por desconocimiento de los cauces a utilizar, por dejadez o por cierto infantilismo a la
hora de asumir sus responsabilidades el individuo frente al estado. La no participacin de la comunidad en la gestin y gobernabilidad de
sus propios asuntos, junto con la potenciacin de la individualidad, hace que el gobierno del que nos hemos dotado no sienta que debe
dar explicaciones a sus administrados relacionndose con ellos nicamente de manera peridica a travs de las elecciones generales en
las que son elegidos.

Aunque s hay que destacar la creciente red de organizaciones no estatales que de forma progresiva van asumiendo, en la medida de sus
posibilidades y cuando se detectan, las necesidades desatendidas por la poltica del estado.
 Fuente propia

Inmersos como estamos en una economa globalizada y neoliberal tendente a la privatizacin de todas las actividades econmicas
susceptibles de generar beneficios, los resultados obtenidos son la polarizacin social y la ampliacin de las desigualdades ya existentes:
en la distribucin de la renta (con la consiguiente limitacin a determinados servicios sanitarios), la desigualdad de gnero, el aumento de
la inmigracin desde los pases ms desfavorecidos, etc.

El objetivo a largo plazo de la poltica social es la distribucin de recursos y oportunidades y la creacin de derechos para los ciudadanos,
independientes del mercado en su definicin tradicional y del mercado financiero que controla la economa mundial, existiendo dos
maneras de conseguirlo, ya sea con una reforma de corte liberal o con la defensa del estado de bienestar. La filosofa sobre la que
descansa la poltica social en el mbito de la salud es la de la existencia de unos servicios y una proteccin social universal, incondicional
y financiada con unos impuestos progresivos

2. LA SALUD: DEFINICIN, E INDICADORES

Es definida por la Organizacin Mundial de la Salud, en su constitucin de 1946, como el estado completo de bienestar fsico, mental y
social, y no solamente como la ausencia de afecciones o enfermedades. Desde 1992 esta definicin ampla el concepto, incluyendo la
armona con el medioambiente.

Condicin esencial para la vida y el crecimiento personal, el nivel de salud de un pas es, adems de consecuencia de su progreso social y
econmico, indicador clave de su bienestar, nivel de desarrollo, y estabilidad social, que a su vez son necesarios para que la salud forme
parte de las polticas sociales llevadas a cabo dentro de la actividad poltica diaria. La atencin a la salud es uno de los principales
instrumentos de las polticas redistributivas de la renta entre los ciudadanos.

Por su importancia, la salud ha estado siempre en el centro de las polticas pblicas, que en relacin con ella tienen como objetivo su
proteccin y promocin, la prevencin de enfermedades y el acceso a los servicios de salud. Podemos decir que no hay poltica pblica
que no tenga un impacto en la salud de la poblacin de uno u otro modo. La salud est determinada por todo lo que nos rodea, por este
motivo podemos decir que las polticas de salud son intersectoriales.

2.1. POLTICA SOCIAL Y SALUD

No existe una definicin universalmente aceptada de salud, pero la Constitucin de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS), que entr
en vigor el 7 de abril de 1948, la define como un estado de bienestar fsico, psquico y social, tanto del individuo como de la colectividad.
De esta manera supera la idea de salud como mera ausencia de enfermedad y buen funcionamiento biolgico, incluyendo su dimensin
social. An as siendo el bienestar difcilmente cuantificable, el estado de salud de las poblaciones es medido con indicadores de falta de
salud: de enfermedad (morbilidad) y mortalidad.

La dificultad de encontrar una definicin para salud y enfermedad viene dada por la poca precisin de los lmites existentes entre ellas y
porque varan segn el contexto cultural y social, dependiendo de criterios y juicios de valor que evolucionan con el tiempo, los contextos
sociales, culturales y profesionales. Estos lmites vienen dados en su mayora por la facilidad para definir con objetividad lo que
llamamos enfermedad como cada una de las diversas alteraciones del organismo que perturban su funcionamiento. La importancia del
contexto social en la definicin de salud-enfermedad se muestra en las situaciones que se hallan muy influidas por valores sociales,
morales y religiosos.
2.2. FACTORES QUE INFLUYEN EN LA SALUD

Para analizar y agrupar los factores que determinan las situaciones de salud-enfermedad, tanto de individuos como de grupos sociales y
por su importancia para la aplicacin de polticas pblicas sanitarias, podemos agruparlos en cuatro categoras (cuadro 1):

Determinantes que influyen en la salud

Ambiente
Biolgicos Forma de vida Servicios de Salud
Social Econmico Medio Fsico

Calidad del aire

Pobreza Dieta
Vivienda Equidad y acceso
Empleo Actividad fsica
Genes Calidad del agua Servicios prevent.
Marginacin social Tabaquismo
Sexo Servicios de diagnstico y
Radiaciones
Clase social Alcohol
trat.
Edad
Alimentos
Servicios Pblicos Hbitos sexuales
Cuidados
(Educacin, Serv.
Nuevos y viejos agentes
Sociales, Ocio, etc.) Drogas
infecciosos

Fuente : M. LALONDE: New Perspectives for the health of Canandians , 1974. Department of Health. A. Healthier Nation . London 1998

1. Factores biolgicos: Sobre estos factores actan todos los determinantes, que vienen dados por la naturaleza e incluyen aspectos como
la herencia, la edad, el sexo, etc.

2. Medio ambiente: es el conjunto de factores que provienen del exterior y rodean al individuo, escapan a su decisin personal y cuando
son modificables se debe a la accin colectiva. Comprende dos subgrupos: 1. el medio fsico (aire, agua, alimentos, etc.). 2. el medio socio-
econmico que rodea al individuo (clase social, educacin, pobreza, etc.). La pobreza es la primera causa de enfermedad en todos los
lugares, por lo que la lucha contra ella ha sido, y es, la mejor forma de mejorar la salud de individuos y poblaciones, al ser, de los factores
socioeconmicos, el determinante ms decisivo sobre el nivel de salud-enfermedad de individuos y grupos sociales (alrededor del 80% de
las enfermedades registradas en naciones subdesarrolladas estn relacionadas con el mal estado del agua, por ejemplo).

3. Forma de vida: hbitos que los individuos adoptan en su vida (alimentacin, tabaquismo, ejercicio, etc.). Se les atribuye casi la mitad
de la mortalidad evitable en los pases desarrollados, de lo que se deduce que el contexto socioeconmico condiciona decisivamente
todas las llamadas decisiones personales, pudindose concluir que no es posible atribuir a los individuos toda la responsabilidad de sus
hbitos.

4. Servicios de salud. Aun teniendo una gran importancia para la salud individual y colectiva, contribuyen menos a la salud que el medio
ambiente y los estilos de vida. Los grandes avances en la mejora de la salud se deben fundamentalmente a la mejora en las condiciones de
vida (alimentacin, higiene, sanidad ambiental, etc.) mucho ms que a los avances de la medicina moderna. Poner en evidencia la
influencia positiva que sobre la salud tienen los factores socioeconmicos no implica minimizar la importancia de los servicios de salud
en la seguridad y bienestar individual y colectiva, pues estos servicios junto con la medicina ofrecen seguridad, tratamiento, ayuda ante
la enfermedad, y mejora de la calidad de vida. Adems, debido a su dimensin, los servicios sanitarios tienen una gran importancia
social, poltica, econmica y cientfico-tcnica, y es uno de los sectores econmico ms dinmico.

Este esquema de los factores de la salud tiene una gran utilidad para la elaboracin de polticas pblicas de salud y para el abordaje
sistemtico de objetivos de salud (Planes de salud) relacionndolos con cada uno de los grandes grupos determinantes.

2.3. DIFERENCIAS SOCIOECONMICAS

Las enfermedades y sus causas tienen una distribucin desigual en la sociedad, tan desigual como el nivel de rentas, por lo que para el
estudio y anlisis de la incidencia de enfermedades puede agruparse a la poblacin por grupos sociales. Esta distribucin de las
enfermedades no es casual, puesto que los condicionantes socioeconmicos son los que dan lugar a que existan diferencias en el nivel de
salud entre individuos de distintos grupos sociales, (estos condicionantes, tales como la renta, educacin, empleo, etc. se encuentran
repartidos de manera desigual en la sociedad).

Los estudios sobre mortalidad, natalidad y morbilidad indican la diferencia existente en funcin del medio social en el que nos
desenvolvemos, con datos similares en todos los pases y todas las pocas. Hay que destacar que la pobreza es la primera causa de
enfermedad y muerte en todos los pases, aunque las desigualdades sociales, an en pases desarrollados, tienen un mayor impacto
negativo en la salud.

Estas desigualdades tienen especial importancia en la poltica social de salud de los pases porque tica y moralmente es ms intolerable
que otras, puesto que la salud se encuentra ligada a los sentimientos ms elementales.

La poltica social de salud es un indicador de gran valor para conocer todas la dems desigualdades socioeconmicas y el desarrollo de la
poltica de salud pblica, que afecta a toda la poblacin en la medida de su implantacin (asistencia de carcter universal o limitada).

Podemos concluir que la salud no es solamente un fenmeno biolgico sino que tambin en el resultado de los condicionantes
socioeconmicos con los que se desarrolla la vida de las personas. Por este motivo las polticas de salud tienen que estar orientadas a
promover y proteger la salud de forma prioritaria y tener como objetivo fundamental la eliminacin de las causas sociales de las
enfermedades, garantizar la salud de la poblacin y dotar a la misma de servicios sostenibles y eficaces en los que primen los criterios de
equidad, universalidad y solidaridad.
3. POLTICAS DE SALUD Y SISTEMA SANITARIO

La complejidad de las sociedades se manifiesta por la estrecha relacin que mantienen las distintas reas de la poltica desarrollada por
la organizacin del Estado. Una manifestacin de este desarrollo es la influencia y beneficios que ejercen y obtienen entre ellas las
distintas polticas o sistemas sociales que son de su competencia.

Dando forma a las polticas sociales hay que destacar los objetivos que tiene como fin la organizacin estatal. Dentro de estos objetivos
destacan: la educacin, la salud, la produccin y consumo, la participacin y la capacidad de respuestas a las expectativas, y la equidad en
la contribucin financiera.

Educacin : Como objetivo prioritario que alcanza al total de la poblacin de un estado con un sistema poltico eficaz y equilibrado, los
objetivos sociales en materia educativa se centraran en educar para la salud en hbitos y convivencia solidaria, mediante la formacin
desde la escuela en la salud y su promocin y en el mbito social con la formacin de pacientes y cuidadores. En un escenario ideal una
poblacin formada posibilitara el desarrollo de un sistema sanitario universal complejo y eficiente.

Salud : Como venimos sealando repetidamente las polticas de salud se relacionan directamente con las polticas econmicas y la
existencia de trabajo, infraestructuras, vivienda, apoyo a las personas con escasez o falta de ingresos, etc. Para conseguir que la mejora de
la salud alcance a toda la poblacin es necesario desarrollar polticas de salud por parte del gobierno, educar en la prevencin y mejora
de los hbitos, como forma de retrasar la aparicin de la enfermedad y en la solidaridad como valor, as como establecer una slida red
de servicios sociales y de atencin a las familias. As el estado cubre las deficiencias que aparecen en la esfera domstica.

Produccin y consumo . En cuanto a la produccin es necesaria una fuerza de trabajo sana, con una regulacin que proteja y prevenga
de los riesgos laborales, tanto de los riesgos propios del trabajo que se ejerce como del ambiente en el que se desarrolla la actividad. Los
hbitos de consumo estaran relacionados de forma directa con la educacin, por la necesidad de formar una poblacin que modifique
stos hbitos para conseguir desde la infancia el desarrollo de una adecuada nutricin e higiene alimentaria y la mejora de la salud
pblica mediante la potenciacin y mejora de las mismas. La mejora en la educacin del consumidor hara que el sistema econmico
buscara una mayor eficacia en su produccin y desarrollo pues sin consumidores no hay ingresos, y, dato ste que muchas veces
olvidamos, nos dejamos llevar por la inercia de la sociedad y los medios de comunicacin. En ltima instancia el consumidor tiene mucho
que decir como objetivo ltimo de la cadena productiva ponindose de manifiesto la necesidad de una educacin orientada a este
objetivo.

La participacin ciudadana se hace imprescindible en la mejora del sistema sanitario pues sin la informacin que los usuarios aportan
no se consigue la mejora deseada tanto en cuanto a la capacidad de respuesta por parte del sistema, como en el trato que se le dispensa
por parte de los implicados en la prestacin de los servicios (personal sanitario y administrativo). El conocimiento del funcionamiento del
sistema sanitario potenciara la participacin ciudadana y as se podra disfrutar de un sistema ms eficiente. La ausencia de salud y la
indefensin y dependencia que sta situacin genera hace que de forma ms especfica, esta participacin afecte a la sanidad y sea ms
necesaria que en otras esferas de la sociedad.

Equidad en la contribucin financiera . Puesto que el objetivo final es la universalidad del sistema sanitario y la salud como objetivo,
tenemos que destacar la necesidad de regular el sistema de financiacin necesario para alcanzar este objetivo y el otro punto de partida
fundamental para su desarrollo que es la necesidad de educar en la concienciacin de la necesidad de contribuir econmicamente. Todos
los usuarios deben contribuir a travs de los impuestos que se recaudan (ya sea por el estado o por las distintas CCAA), de forma
equitativa en funcin de sus ingresos. Conseguir tener un sistema sanitario de tipo universal necesita de la contribucin de todos en la
medida de sus posibilidades y aqu es donde la estructura poltica del estado tiene que dotar a la sociedad de las normas que hagan
posible esta financiacin, tanto a travs de una recaudacin eficiente (impuestos progresivos=con mayores ingresos mayor contribucin)
como de una redistribucin tambin eficiente (control y publicidad de los gastos del estado).

La capacidad de respuesta a las expectativas y la equidad en la contribucin financiera, son objetivos comunes a todos los sectores de la
organizacin estatal siendo en el rea de la sanidad donde cobra una especial relevancia.

3.1. SISTEMA DE SALUD

Todos los pases cuentan con organizaciones y sistemas dedicados a dar respuesta a los problemas de salud. Son los denominados
Sistemas de Salud y que son definidos por la OMS, Informe 2000, como el conjunto de organizaciones, instituciones y recursos cuyo
objetivo primordial es proteger y mejorar la salud.

Partiendo de esta definicin tenemos que considerar a los Ministerios de Sanidad y las organizaciones que de ellos dependen como la
parte ms importante de los sistemas de salud, pero debido a la complejidad de las sociedades en las que se da un mayor desarrollo de
estas instituciones hay que contemplar otros instrumentos, tanto pblicos como privados, que tienen como objetivo la proteccin de la
salud y que no estn incluidos en el mbito de actuacin de los Ministerios de Sanidad, como son: el agua potable, la seguridad vial, la
seguridad laboral, alimentaria, etc.

Como hemos dicho el objetivo fundamental de los Sistemas de Salud, como organizacin especfica, es proteger la salud y establecer los
servicios necesarios, ya sean preventivos o de curacin, que se necesitan en caso de enfermedad.

Desde esta doble funcin puede establecerse dos reas de actuacin en los sistemas de salud que, an siendo especficas, estn
relacionadas:

3.1.1. Salud colectiva, servicios de salud pblica

Tienen esta consideracin los servicios dirigidos a la poblacin general o a grupos y colectivos especficos y su funcin es la planificacin,
prevencin, control y promocin de la salud pblica. Estos servicios, aun siendo esenciales, pasan desapercibidos para la sociedad y slo
se toma conciencia de ellos en situaciones de alarma o crisis (vacas locas, gripe aviar), cuando nos damos cuenta de que disponemos de
 un alto nivel de proteccin de la salud (alimentacin, agua, higiene) sin el que tampoco sera posible un servicio de salud de tipo personal
(atencin sanitaria de forma especfica).

Dentro de las actividades que desarrollan los Servicios de Salud Pblica habra que hacer mencin, de manera general, de: la proteccin
de la salud (estableciendo las normas que regulan las actividades que potencialmente pueden afectar a la salud); Promocin de la salud y
prevencin de enfermedades; vigilancia epidemiolgica e informacin sanitaria; planificacin de recursos y servicios, investigacin de
los problemas de salud, control de medicamentos, licencias sanitarias, etc.

Como venimos diciendo el concepto de salud pblica y su desarrollo tambin forma parte de la agenda poltica de los estados y de sus
relaciones comerciales. Nuestra pertenencia a la Unin Europea condiciona la actuacin del Estado pues sta desempea un papel
creciente, con repercusin en las polticas de los Estados miembros en todas las reas que les afectan de manera conjunta.

Desde la Unin Europea se elaboran los programas de poltica social que las distintas administraciones, y en el caso de Espaa en
cooperacin con las CCAA, desarrollan y bajo cuya denominacin se agrupan distintas actuaciones que se concretan en:

Elaboracin, seguimiento y evaluacin del Plan nacional de accin para la inclusin social, de acuerdo con la Estrategia europea de
inclusin social.

Cooperacin con las Comunidades Autnomas y Corporaciones Locales para la promocin de los servicios sociales de atencin
primaria.

El impulso de polticas pblicas para la promocin y mejora de las condiciones de vida de la poblacin gitana.

La gestin del sistema de informacin de usuarios de servicios sociales.

La realizacin de estudios y planes de formacin de profesionales de servicios sociales de atencin primaria.

Dentro del Proceso Europeo de Proteccin Social e Inclusin Social, y siguiendo el modelo europeo de sociedad y bienestar que persigue el
objetivo de que las personas contribuyan al progreso econmico y social pero que no se vean privadas de sus beneficios, en el ao 2000
los lderes de la UE establecieron el Proceso de Inclusin Social dirigido a actuar de forma decisiva para erradicar la pobreza en 2010, en
el marco de la Estrategia de Lisboa ( FUNDAMENTO JURDICO: Artculos 13, 125 a 130, 136 a 145 del Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea (Tratado CE). OBJETIVOS: El artculo 13 del Tratado, que se encuentra entre los "Principios" en los que se basa el Tratado, permite a
la Comunidad emprender acciones para luchar contra la discriminacin tanto ofreciendo proteccin jurdica a las posibles vctimas como
estableciendo medidas incentivadoras. La prohibicin general de la discriminacin por razones de sexo, raza, religin u otras condiciones
personales es una disposicin comn a todos los sistemas jurdicos nacionales y acuerdos internacionales basados en la salvaguarda de los
derechos humanos o en los que este es su objetivo.

La lucha contra la exclusin social de los ms desfavorecidos constituye uno de los objetivos especficos de la Comunidad y de los Estados
miembros en materia de poltica social ).

Desde entonces la Unin Europea ha ofrecido un marco para el desarrollo de las estrategias nacionales y la coordinacin poltica entre los
Estados miembros en los asuntos relacionados con la pobreza y la exclusin social. Una parte importante de ese proceso es la
participacin de todos los actores, como las ONG, los interlocutores sociales y las autoridades locales y regionales y todos los que trabajan
con las personas que experimentan la pobreza.

Desde 2006 el proceso comprende las reas polticas de la inclusin social, las pensiones y la asistencia sanitaria y los cuidados de larga
duracin.

La Comisin Europea adopt el 2 de julio de 2008 una Agenda Social Renovada con el fin de que las polticas de la Unin Europea
respondan de manera efectiva a los actuales desafos socio-econmicos. Es un ambicioso paquete de iniciativas para renovar el
compromiso con una Europa social.

La Agenda Social Renovada tiene por objeto crear ms oportunidades para los ciudadanos europeos, mejorar el acceso a unos servicios de
calidad y demostrar su solidaridad con quienes sufren las consecuencias negativas de los cambios tecnolgicos, la globalizacin y el
envejecimiento de la poblacin que estn transformando las sociedades europeas.

Los Estados miembros convinieron identificar y promover sus polticas ms efectivas en los campos de la Proteccin Social y la Inclusin
Social con el objetivo de aprender mutuamente de sus experiencias. El Mtodo Abierto de Coordinacin (MAC) para la Proteccin Social y
la Inclusin Social, establecido en el Consejo Europeo de Lisboa de marzo de 2000 y revisado por el Consejo Europeo de 2006, es el
instrumento de la coordinacin poltica, que comprende:

El acuerdo de unos objetivos comunes que determinan unas metas compartidas y de alto nivel en las que se apoya el proceso en su
conjunto,

El acuerdo de un grupo de indicadores comunes , que haga patente la medida en que progresa la consecucin de los objetivos,

La elaboracin de informes nacionales, donde los Estados miembros exponen su planificacin poltica de un perodo determinado,
para cumplir los objetivos comunes,

La evaluacin conjunta de las estrategias nacionales entre la Comisin Europea y los Estados miembros.

3.1.2. Salud individual, servicios sanitarios

Los Servicios Sanitarios personales son los que necesitan de la mayor parte de los recursos dedicados a salud y constituyen el objetivo
primordial de las polticas sociales que tienen como objetivo la proteccin de la salud.
 Son uno de los sectores ms complejos de las sociedades actuales debido al volumen de recursos que movilizan, sus implicaciones
polticas, sociales, ticas y, sumadas a todo ello, el desafo que implica una buena organizacin y gestin.

Su importancia viene determinada por:

1. El valor que tiene la salud como condicin bsica para el desarrollo de la vida,

2. Es un sector clave de las economas avanzadas (en algunos pases emplea casi al 10% de la poblacin, y utiliza entre un 8% y ms del
14% del PIB).

3. Se trata de un sector en el que los gobiernos estn directamente implicados, con una extensa regulacin y un tambin extenso
entramado de intereses (hay que tener en cuenta la importancia de la industria farmacutica y la implicacin de los laboratorios en la
comercializacin de sus productos).

Los servicios sanitarios son el resultado de la sociedad en la que se han ido desarrollando y por lo tanto son distintos los factores que
influyen en ellos dependiendo del pas. De forma general podemos decir que hay unos comunes a todos los pases (avances cientfico-
mdicos), y otros especficos de cada pas como son la historia, cultura, desarrollo socioeconmico y poltico, tradiciones, etc. que han ido
modelando la actividad de sus profesionales de la salud. Es por este motivo por el que los sistemas de salud presentan grandes diferencias
de una nacin a otra, pudindose extraer, sin embargo, patrones comunes de organizacin.

4. LOS SERVICIOS DE SALUD PBLICA

4.1. ANLISIS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

Todos los sistemas de salud estn basados en la misma estructura bsica, tanto en su financiacin como en la provisin de los servicios
necesarios para alcanzar su fin. El desarrollo de esta estructura y su posterior complejidad viene determinada asimismo por la
complejidad de la sociedad en la que se desarrolla.

La financiacin del Sistema Sanitario, puede efectuarse, bsicamente, a travs de cuatro canales distintos:

1. Pago directo del paciente

2. Seguros voluntarios (privados)

3. Seguros obligatorios (pblicos), destacando las cotizaciones obligatorias a los sistemas de Seguridad Social, e

4. Impuestos.

Las fuentes pblicas de financiacin son las ms importantes en los pases desarrollados, puesto que son las nicas que permiten
garantizar el acceso universal a los servicios de salud para toda la poblacin, con criterios de equidad y necesidad mdica, elevando as el
gasto pblico total en salud a ms del 70%. En los pases en vas de desarrollo el porcentaje ms importante del gasto en salud est
financiado por los pagos directos de las familias, con un porcentaje muy bajo de poblacin cubierta por la Seguridad Social y otro
porcentaje mucho ms bajo por seguros privados. En casi todos los pases coexisten las cuatro fuentes de financiacin de los servicios de
salud, siendo ms importante la financiacin publica cuanto mayor es el nivel de desarrollo (con la excepcin de los EEUU).

Los mecanismos de asignacin de recursos a los proveedores , personal directamente implicado en el cuidado de la salud desde el
punto de vista mdico, tienen una importancia fundamental en la organizacin y funcionamiento de los servicios de salud. Bsicamente
existen dos variables:

1. Por contratos o conciertos , entre el asegurador-financiador de los servicios y los proveedores, cuando ambos pertenecen a
organizaciones distintas. La provisin de servicios a travs de contratos entre asegurador y proveedor es el modelo tpico de la sanidad
privada y el de todos los sistemas clsicos centroeuropeos de Seguridad Social (Alemania, Francia, etc.). La Seguridad Social, como
financiadora-aseguradora contrata con los proveedores (mdicos, hospitales pblicos y privados), que son independientes de ella, la
atencin a sus asegurados.

2. Pon integracin de financiador (o asegurador) y proveedor en una misma organizacin. El financiador emplea directamente a los
proveedores (mdicos y otro personal) en su organizacin, gestionando sus propios recursos asistenciales (hospitales, centros de salud,
etc.). Todos los sistemas financiados por impuestos (excepto Canad) son mayoritariamente integrados, como lo son tambin los sistemas
de los pases con Seguridad Social tarda, con un bajo nivel de desarrollo en el momento de su creacin (Espaa, otros pases del sur de
Europa y Sudamrica).

En casi todos los pases con sistemas integrados se dan tambin diversas frmulas de contratos con proveedores de servicios de salud
independientes. En Espaa se dan conciertos con centros privados, en Reino Unido e Italia sus mdicos generales son profesionales
independientes concertados con el Servicio Nacional de Salud. No existen pases con modelos puros, sino combinaciones diferentes de
provisin propia y contratada que vara segn los tipos de servicios y otras circunstancias.

Destaquemos que la distincin entre servicios de salud integrados en el sistema nacional y los contratados es de gran inters porque el
debate de la reforma de los servicios de salud pasa por estos conceptos.

Las reformas que se llevaron a cabo en el Reino Unido en 1991, durante los gobiernos de la Sra. Thatcher, fueron las primeras que
introdujeron en un sistema integrado la separacin de funciones, posibilitando la creacin de un mercado interno en el que la
competencia entre proveedores llevara a una mayor eficiencia (dentro del sistema integrado hospitalario y mediante los
correspondientes contratos, se establecen las figuras del comprador, que es el propio hospital, y del proveedor, que ofrece sus servicios al
hospital). Esta idea tuvo una gran influencia internacional (incluida Espaa) como posible solucin a algunos problemas de los sistemas
pblicos integrados, pero el experimento no respondi a las expectativas creadas y en 1997 se suprimi el mercado interno sanitario
 britnico, buscando la calidad y la eficiencia ms en la cooperacin que en la competencia. La conclusin que se puede sacar de esta
experiencia es que en los temas de salud la rentabilidad y la eficiencia econmica no pueden ser el objetivo fundamental de los servicios,
sino la atencin adecuada al paciente, por lo que los Sistemas Nacionales de Salud no han de ser gestionados como una empresa en busca
de beneficios econmicos, sino que han de intentar rentabilizar los medios de los que disponen de la forma ms eficaz posible. Veinte
aos despus de establecer este tipo de gestin y de comprobar su ineficacia estamos viendo que poco a poco los gobiernos avanzan en
el deterioro del sistema pblico con el objetivo de crear nuevos espacios de negocio para el sistema privado 1)

Los proveedores de servicios (el personal directamente implicado en el cuidado de la salud, desde el punto de vista mdico), tienen
caractersticas comunes en la mayor parte de los pases, aunque presentan gran diversidad de frmulas organizativas, como la ausencia,
en algunos pases, de un nivel de atencin primaria como acceso y seleccin para la atencin hospitalaria ya especializada, no ser
obligatorio que el dueo de una farmacia sea farmacutico, etc.

4.2. TIPOLOGA INTERNACIONAL BSICA DE LOS SISTEMAS DE SALUD: GRANDES PROTOTIPOS

Las diferentes combinaciones de las necesidades bsicas con los que se forman los servicios de salud de un pas (financiacin, provisin y
canalizacin de recursos a los proveedores), dan lugar a la diversidad internacional existente en los sistemas de servicios de salud. An
existiendo esta diversidad en todos los pases desarrollados toda la poblacin tiene acceso a los servicios de salud con financiacin
mayoritariamente pblica (con la excepcin de los EEUU) y es posible definir dos grandes prototipos de sistemas de salud:

1. Modelos basados en la Seguridad Social : con seguros sociales obligatorios. El pas de referencia es Alemania, que responde al modelo
denominado Bismarck (era el canciller cuando se cre la Seguridad Social en 1881).

En Centroeuropa es donde se dan los sistemas clsicos de Seguridad Social, (Alemania, Francia, Austria, Suiza, Blgica, Luxemburgo y
Holanda). El sistema de Seguridad Social acuerda para sus afiliados la provisin de servicios por parte de proveedores autnomos
(hospitales, mdicos, etc.), stos cobran por acto mdico, en un esquema tpico de medicina liberal en el que los pacientes tienen una
amplia capacidad de eleccin y la flexibilidad de la oferta/demanda.

Estos sistemas (con la excepcin de Holanda) no tienen consolidado y diferenciado el primer nivel de atencin mdica por lo que los
pacientes pueden acudir directamente al especialista, aunque ltimamente quieren adoptar el modelo organizativo en el que el paciente
acude primero a un mdico generalista y ste les deriva al especialista, pues se ha demostrado que contribuye a la calidad de los servicios
y es ms eficiente. Las caractersticas de este modelo originan una tendencia al alza de los costes, pero la poblacin muestra un alto nivel
de satisfaccin con la atencin recibida.

2. Modelos financiados por impuestos : tipo Servicio Nacional de Salud. El pas de referencia es el Reino Unido, conocido como modelo
Beveridge (autor del Informe que sirvi de base para la creacin del Estado de Bienestar).

Dentro de este modelo, como ya hemos dicho, encontramos al Reino Unido y los pases nrdicos de Europa y a partir del final de los aos
setenta, Italia, Grecia, Portugal y Espaa, que adoptan este modelo a partir de un desarrollo previo de sus respectivos sistemas de
Seguridad Social (la cobertura alcanzaba la casi totalidad de la poblacin).

El derecho de atencin es igual y universal para todos y los servicios estn planificados con criterios de equidad poblacional y territorial:
la provisin es de produccin pblica e integrada, aunque con excepciones (mdicos de familia britnicos e italianos). Este modelo ofrece
equidad de acceso a los servicios y su racionalidad en la planificacin hace que sea menos caro e inflacionario que los sistemas que
responden al modelo Bismarck. Una de sus caractersticas ms destacada es que todos ellos tienen dos niveles diferenciados de atencin
mdica: un primer nivel, de medicina general/de familia (atencin primaria) y un segundo nivel de atencin especializada (centros de
especialidades, hospitales). La otra es la limitacin en la capacidad de eleccin que junto con una dotacin presupuestaria restringida, y
las ineficiencias en la gestin e incentivos de los profesionales, pueden contribuir a la existencia de listas de espera que originan niveles
de satisfaccin entre la poblacin inferiores a los de los sistemas Bismarck.

Estos dos grandes modelos que son prototipos, no se corresponden exactamente con ningn sistema de salud concreto. Todos los servicios
de salud de los pases incluidos en estos prototipos tienen caractersticas comunes y a la vez grandes diferencias entre s, pues en cada
pas utilizan distintos instrumentos para planificar, organizar, gestionar y evaluar sus prestaciones.

5. EL SISTEMA SANITARIO ESPAOL

5.1. CARACTERSTICAS GENERALES

El Sistema Nacional de Salud (SNS) es el resultado de la evolucin de la asistencia de la Seguridad Social a lo largo de la segunda mitad del
siglo XX. Su origen se encuentra en el Seguro Obligatorio de Enfermedad, creado a partir del proyecto encargado por el gobierno de la
Repblica al Instituto Nacional de Previsin en 1932 y cuyo fin era asegurar a los trabajadores de bajos ingresos, no a todos como en otros
pases europeos. A partir de los aos 60 y siguientes, en los que se produjeron grandes cambios socioeconmicos, fue posible el desarrollo
de un sistema de Seguridad Social en el que se prestaba asistencia sanitaria de manera progresiva a un mayor porcentaje de poblacin, y
fue evolucionando hacia lo que hoy es el Sistema Nacional de Salud.

El desarrollo hacia este sistema no respondi a un objetivo definido de cobertura universal hasta la llegada de la Constitucin de 1978 y la
Ley General de Sanidad (LGS, 1986), que reflej la voluntad de aplicar a la sanidad espaola la mejor experiencia internacional, la de los
Servicios Nacionales de Salud. La LGS dio a la sanidad espaola una perspectiva coherente, orientndola hacia el modelo de Servicio
Nacional de Salud, basado en la idea de servicio pblico universal y equitativo, y evolucin coherente con el desarrollo alcanzado por la
Asistencia Sanitaria de la Seguridad Social (entonces INSALUD). La Ley cre el Sistema Nacional de Salud (SNS) e incorpor dos
desarrollos de gran importancia anteriores a su elaboracin: la articulacin autonmica del SNS y la reforma de los Ambulatorios,
impulsando la nueva Atencin Primaria, resultado de la reforma de 1984.

La cobertura de la Asistencia Sanitaria de la Seguridad Social fue incrementndose durante los cincuenta aos posteriores a la creacin
 del Seguro Obligatorio de Enfermedad hasta que en 1990 se complet la universalizacin de la cobertura sanitaria pblica espaola.
Aunque todava no es un derecho cvico igual para todos, est ligado a la ciudadana o residencia, (como en todos los pases en los que la
sanidad se financia con impuestos), y funcionarios y otros colectivos tienen coberturas diferenciadas.

Desde el 1 de enero de 2002 el Sistema Nacional de Salud Espaol pas a estar gestionado totalmente por las Comunidades Autnomas,
que son las responsables de la asistencia sanitaria en sus respectivos territorios, y en esta fecha recibieron las transferencias las
Comunidades Autnomas que todava no las haban asumido (10) pasando la financiacin de la sanidad a integrarse en la financiacin
comn de cada Comunidad, a travs de los impuestos 2). Las transferencias son la reforma estructural ms importante que ha tenido la
sanidad espaola a lo largo de toda su historia, las CCAA disponen de un amplio margen de autonoma para legislar, organizar y gestionar
sus servicios sanitarios, son ntegramente responsabilidad suya y han mostrado una actitud dinmica y reformadora.

Cada CCAA cuenta con un Servicio de Salud, que es la estructura administrativa y de gestin que integra todos los centros, servicios y
establecimientos de la propia Comunidad, Diputaciones, Ayuntamientos y cualesquiera otras administraciones territoriales
intracomunitarias. La Administracin General del Estado mantiene, a travs del Instituto Nacional de Gestin Sanitaria INGESA, la
gestin de la sanidad en las Ciudades con estatuto de autonoma de Ceuta y Melilla. La delegacin de competencias sanitarias en las CCAA
es un intento de aproximar la gestin a los ciudadanos y garantiza:

- Equidad, en la lnea de desarrollo del principio constitucional de igualdad, para garantizar el acceso a las prestaciones y el derecho a
la proteccin de la salud en condiciones de igualdad efectiva en todo el territorio y libre circulacin de todos los ciudadanos.

- Calidad, que evala el beneficio de las actuaciones clnicas incorporando slo aquello que aporte un valor aadido a la mejora de la
salud, implicando al sistema sanitario.

- Participacin ciudadana, tanto en el respeto a la autonoma de sus decisiones como en la consideracin de sus expectativas como
usuarios del sistema sanitario 3).

En lo que respecta al nivel de financiacin del SNS, Espaa gasta relativamente poco en salud con respecto a otros pases de nuestro
entorno. Segn la OCDE, en 2004, dentro de la UE15 slo Portugal y Grecia estaban por debajo de Espaa en cuanto a gasto sanitario per
cpita pblico.

Igual que en otros pases del sur de Europa, la Asistencia Sanitaria de la Seguridad Social espaola construy una red propia de
proveedores (ambulatorios, hospitales) convirtindose en una gran organizacin sanitaria integrada, esta caracterstica, tpica de los
Servicios Nacionales de Salud como el britnico o los pases nrdicos, es muy diferente en el SNSE. En la prctica los Servicios de Salud de
las CCAA son parte indiferenciada de sus respectivas administraciones pblicas autonmicas, pues incluso all donde ha habido cambios
jurdicos importantes, stos no han afectado al personal. Los servicios sanitarios nrdicos y britnicos, estn organizados y gestionados
fuera de sus administraciones pblicas y con gran autonoma respecto de las mismas (forma de organizacin que se quiere implantar en
Espaa).

En cuanto a las prestaciones sanitarias, el SNSE ofrece un acceso eficaz y equitativo a todos los servicios curativos de la medicina
moderna, con escasas excepciones, entre las que cabe destacar, por su importancia, los servicios dentales. El componente cuidados, de los
servicios de salud, no ha tenido el mismo desarrollo y es un rea con graves carencias, que repercute negativamente en la parte curativa-
aguda de la atencin sanitaria. La organizacin de los servicios sanitarios en dos niveles, atencin primaria y atencin especializada, es
una caracterstica positiva para su calidad y eficiencia. Otro dato a destacar es que en el SNSE los pacientes no tienen copago alguno por
la utilizacin de los servicios, con la excepcin de un 40% sobre el precio de los medicamentos en las farmacias, de cuyo pago estaban
exentos los jubilados y ciertos pacientes que ahora tienen establecidos pagos en funcin de sus ingresos hasta un lmite, a partir del cual
no abonan nada. 4)

Estas caractersticas permiten encuadrar a la sanidad espaola entre los sistemas sanitarios tipo Servicio Nacional de Salud o Beveridge,
similar a los pases nrdicos y el Reino Unido por un lado, pero tambin a los de Italia, Portugal y Grecia en el polo opuesto.

5.2. ORGANIZACIN

El art. 56 de la Ley General de Sanidad define las reas de Salud como: las estructuras fundamentales del sistema sanitario,
responsabilizadas de la gestin unitaria de los centros y establecimientos del Servicio de Salud de la Comunidad Autnoma en su
demarcacin territorial y de las prestaciones sanitarias y programas sanitarios a desarrollar por ellos .

La sanidad pblica espaola est organizada en base a las CCAA, y dentro de ellas los servicios de salud se estructuran en demarcaciones
territoriales llamadas reas de Salud, que comprenden una poblacin ideal situada entre los 200-250.000 habitantes, aunque cada
provincia debe tener como mnimo un rea de Salud. Estas reas son las responsables de organizar y proveer a su poblacin de todos los
servicios sanitarios. A su vez se organizan en dos niveles de atencin:

1. Atencin primaria , su dispositivo asistencial principal es el Centro de Salud, donde trabajan equipos multidisciplinares integrados
por mdicos de familia, pediatras, personal de enfermera, personal administrativo, trabajadores sociales, matronas y fisioterapeutas.

Todos los ciudadanos tienen su Mdico General/de Familia; cada mdico se responsabiliza de atender a una lista-cupo de poblacin cuyo
nmero ideal se sita entre 1.500-2.000 personas, pues listas superiores ocasionan sobrecarga de trabajo y dificultades para una buena
atencin siendo ste uno de los motivos de queja ms habituales entre la poblacin y los mdicos. Las listas o cupos de poblacin al
cuidado de cada mdico de familia varan mucho, dependiendo del mbito, rural o urbano y de otras circunstancias. Su actividad est
centrada en la promocin de la salud y de prevencin de la enfermedad con capacidad de resolucin tcnica para abordar de forma
completa los problemas de salud ms frecuentes, pudiendo desempear su labor en el centro y en el domicilio del ciudadano.

Despus de la reforma de la Atencin Primaria, iniciada en 1984, el mdico general/de familia trabaja integrado en el Equipo de Atencin
Primaria (EAP) compuesto por personal de enfermera, administrativos, asistentes sociales, etc. Tambin existen Unidades de Apoyo a la
 Atencin Primaria que incluyen servicios como: urgencias, salud mental, odontologa, fisioterapia y, en algunas zonas rurales, pediatra.
Todos forman parte del primer nivel de atencin, cuya caracterstica es la accesibilidad, a los que hay que aadir la atencin a las
emergencias sanitarias, cubiertas en casi todas las CCAA con un Centro Coordinador de Urgencias, vinculado a un nmero de telfono y
que cuenta con sus propios medios (ambulancias, personal especializado, etc.).

2. Atencin especializada , cuyo referente es el Hospital General. Los pacientes slo pueden acudir a los mdicos especialistas por
indicacin de su Mdico de Familia. Todos los hospitales disponen de Servicios de Urgencias, abiertos las 24 horas del da, que son un
recurso ampliamente utilizado para la obtencin de atencin inmediata debido a su capacidad resolutiva. Cuenta con medios
diagnsticos y teraputicos de mayor complejidad y coste, cuya eficiencia aumenta si se concentran y prestan atencin ambulatoria o con
internamientos.

5.3. PROTECCIN DE LA SALUD EN ESPAA5)

La Constitucin Espaola de 1978 establece, en su artculo 43 ( Art. 43.1 Se reconoce el derecho a la proteccin de la salud. 43.2 Compete a
los poderes pblicos organizar y tutelar la salud pblica a travs de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios. La ley
establecer los derechos y deberes de todos al respecto. 43.3 Los poderes pblicos fomentarn la educacin sanitaria, la educacin fsica y el
deporte. Asimismo facilitarn la adecuada utilizacin del ocio.) , el derecho a la proteccin de la salud y a la atencin sanitaria de todos los
ciudadanos. Los principios y criterios sustantivos que permiten el ejercicio de este derecho se regulan por la Ley 14/1986, de 25 de abril,
General de Sanidad y se concretan en:

Financiacin pblica, universalidad y gratuidad de los servicios sanitarios en el momento del uso.

Derechos y deberes definidos para los ciudadanos y para los poderes pblicos.

Descentralizacin poltica de la sanidad en las Comunidades Autnomas.

Prestacin de una atencin integral de la salud procurando altos niveles de calidad debidamente evaluados y controlados.

Integracin de las diferentes estructuras y servicios pblicos al servicio de la salud en el Sistema Nacional de Salud.

El Sistema Nacional de Salud (SNS) es, por lo tanto, el conjunto coordinado de los Servicios de Salud de la Administracin del Estado y los
Servicios de Salud de las Comunidades Autnomas (CC AA) que integra todas las funciones y prestaciones sanitarias que, de acuerdo con
la ley, son responsabilidad de los poderes pblicos.

5.4. COMPETENCIAS DEL ESTADO

Bases y coordinacin general de la sanidad.

Sanidad Exterior y las relaciones y acuerdos sanitarios internacionales.

Legislacin sobre productos farmacuticos.

Las Bases y Coordinacin General se refieren al establecimiento de normas que fijen las condiciones y requisitos mnimos, persiguiendo
una igualdad bsica de condiciones en el funcionamiento de los servicios sanitarios pblicos. Incluye la fijacin de medios y de sistemas
de relacin que hagan posible la informacin recproca, la homogeneidad tcnica en determinados aspectos y la accin conjunta de las
autoridades sanitarias estatales y autonmicas en el ejercicio de sus respectivas competencias.

Las actividades de Sanidad Exterior se realizan en materia de vigilancia y control de los posibles riesgos para la salud derivados de la
importacin, exportacin o trnsito de mercancas y del trfico internacional de viajeros. Mediante las relaciones y acuerdos sanitarios
internacionales, Espaa colabora con otros pases y Organismos internacionales en los siguientes aspectos:

Control epidemiolgico.

Lucha contra las enfermedades transmisibles.

Conservacin de un medio ambiente saludable (art. 45 de la Constitucin).

Elaboracin, perfeccionamiento y puesta en prctica de normativas internacionales.

Investigacin biomdica y en otros campos relacionados con el campo de la salud.

En relacin con los Productos Farmacuticos, las competencias que corresponden al Estado son las siguientes:

Legislacin sobre productos farmacuticos.

Evaluacin, autorizacin y registro de medicamentos de uso humano, de uso veterinario y productos sanitarios.

Decisin sobre la financiacin pblica y fijacin del precio de los medicamentos y productos sanitarios.

Garantizar el depsito de sustancias estupefacientes de acuerdo con lo dispuesto en los Tratados Internacionales.

Importacin de medicacin extranjera y urgente no autorizada en Espaa.

Mantener un depsito estatal estratgico de medicamentos y productos sanitarios para emergencias y catstrofes.

Adquisicin y distribucin de medicamentos y productos sanitarios para programas de cooperacin internacional.

 Los principios y criterios sustantivos para fomentar el Uso Racional del Medicamento, se encuentran en la Ley 29/2006, de 26 de julio, de
garantas y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios, con la que asegurar la calidad de la prestacin en todo el Sistema
Nacional de Salud en un marco descentralizado, de tal manera que se cumpla el objetivo de que todos los ciudadanos sigan tendiendo
acceso al medicamento que necesiten, cuando y donde lo necesiten, en condiciones de efectividad y seguridad.

Esta ley regula los medicamentos de uso humano y productos sanitarios, su investigacin clnica, su evaluacin, autorizacin, registro,
fabricacin, elaboracin, control de calidad, almacenamiento, distribucin, circulacin, trazabilidad, comercializacin, informacin y
publicidad, importacin y exportacin, prescripcin y dispensacin, seguimiento de la relacin beneficio-riesgo, as como la ordenacin
de su uso racional y el procedimiento para la financiacin en su caso con fondos pblicos. La regulacin tambin se extiende a las
sustancias excipientes y materiales utilizados para su fabricacin, preparacin o envasado. Establece tambin los criterios y exigencias
generales, aplicables a los medicamentos veterinarios y en particular a los especiales, como las frmulas magistrales y los relativos a los
elaborados industrialmente.

La Administracin del Estado, en coordinacin con las Comunidades Autnomas, desarrolla igualmente actuaciones en materia de:

Control sanitario del medio ambiente y de alimentos, servicios o productos directa o indirectamente relacionados con el uso y
consumo humanos.

Reglamentacin, autorizacin y registro u homologacin de los medicamentos de uso humano y veterinario y, sobre los primeros,
ejerce las competencias de inspeccin y control de calidad.

Determinacin, con carcter general, de las condiciones y requisitos tcnicos mnimos para la aprobacin y homologacin de las
instalaciones y equipos de los centros y servicios.

Fomento de la calidad en el Sistema Nacional de Salud.

Formacin sanitaria postgrado en centros y unidades docentes acreditados al efecto.

Establecimiento del Sistema de Informacin del Sistema Nacional de Salud.

Bases y coordinacin de la Sanidad

Sanidad Exterior
Administracin del Estado
Poltica del medicamento
Gestin de INGESA Consejo Interterritorial del SNS
COMPETENCIAS EN MATERIA
Planificacin Sanitaria
SANITARIA
Comunidades Autnomas Salud Pblica
Gestin Servicios de Salud

Salubridad
Corporaciones Locales
Colaboracin en la gestin de los servicios pblicos

Fuente: Reparto de competencias segn la Constitucin Espaola de 1978, la Ley 14/1986, de 25 de abril General de Sanidad y la Ley 16/2003,
de 28 de mayo, de cohesin y calidad del Sistema Nacional de Salud .

5.5. COMPETENCIAS DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS

La Constitucin Espaola de 1978 dise una organizacin territorial del Estado que posibilita la asuncin por las Comunidades
Autnomas de competencias en materia de sanidad. Al amparo de las previsiones constitucionales y de los respectivos Estatutos de
Autonoma, todas las Comunidades Autnomas han asumido paulatinamente competencias en esta materia. El proceso de transferencia
de la asistencia sanitaria gestionada por el Instituto Nacional de la Salud (INSALUD) se inici en 1981 y ha culminado en el ao 2002,
manteniendo la Administracin Central del Estado la gestin de la sanidad en las Ciudades Autnomas de Ceuta y Melilla, a travs de
Instituto Nacional de Gestin Sanitaria (INGESA). De este modo, las Comunidades Autnomas ejercen sus competencias en las siguientes
materias:

Planificacin sanitaria.

Salud pblica.

Asistencia sanitaria.

Para ello, las CCAA han asumido las funciones y servicios, los bienes, derechos y obligaciones relativos a dichas competencias, el personal
y los crditos presupuestarios adscritos.

Los principios relacionados con la coordinacin sanitaria a nivel estatal estn recogidos en la Ley 14/1986 de 25 de abril, General de
Sanidad, que adems concreta los instrumentos de colaboracin y crea como rgano de coordinacin el Consejo Interterritorial del
Sistema Nacional de Salud (CISNS).

Posteriormente, la Ley 16/ 2003, de 28 de mayo, de cohesin y calidad del Sistema Nacional de Salud contempla el Consejo Interterritorial
con este mismo carcter de rgano de coordinacin, y profundiza en materia de coordinacin y cooperacin dentro del Sistema Nacional
de Salud.

Hay que destacar el tiempo transcurrido entre la primera Ley (1517/1981, de 8 de julio) mediante la que se transfieren las competencias
 de sanidad a una Comunidad Autnoma y la fecha en que realizaron las ltimas transferencias (Ley 1478/2001, de 27 de diciembre) a las
distintas CCAA, para apreciar el tiempo transcurrido hasta completarlas, dada la complejidad de la gestin del Sistema Nacional de Salud.

La experiencia y la prctica de las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autnomas en el mbito de la proteccin de la salud
proporcionan referencias importantes para el desarrollo de la cohesin en el Estado autonmico. El esfuerzo compartido que, en este
sentido, realizan todos sus integrantes, tiene como objetivo que el Sistema Nacional de Salud mantenga una identidad comn y responda
a los principios constitucionales de unidad, autonoma y solidaridad en los que se fundamenta el Estado autonmico.

Por todo ello, la Ley de Cohesin y Calidad del SNS establece acciones de coordinacin y cooperacin de las Administraciones pblicas
sanitarias como medio para asegurar a los ciudadanos el derecho a la proteccin de la salud, con el objetivo comn de garantizar la
calidad del sistema evaluando el beneficio de las actuaciones clnicas incorporando slo aquello que aporte un valor aadido a la mejora
de la salud, e implicando a todos los actores del sistema.

5.6. CORPORACIONES LOCALES

Como ltimo eslabn en el sistema se encuentran las Corporaciones Locales (Ayuntamientos, Mancomunidades, etc.) encargadas de velar
por la salubridad del medio en el que se desenvuelven (aire, agua, alimentacin, etc.) adems de colaborar en la gestin de los servicios
pblicos.

5.7. SISTEMA NACIONAL DE SALUD. REAS DE ACTUACIN

Los indicadores clave del SNS son un conjunto priorizado de informacin que abarca los aspectos considerados ms relevantes de la
salud y del sistema sanitario espaol. Su desarrollo se ha realizado en colaboracin con las Comunidades Autnomas a travs de la
Subcomisin de Sistemas de Informacin del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, rgano permanente de coordinacin,
cooperacin, comunicacin e informacin de los Servicios de Salud, entre ellos y con la Administracin del Estado. El marco metodolgico
de referencia son los ECHI system (European Community Health Indicators) y ECHIM project (European Community Health Indicators
Monitoring) de la Comisin Europea. 6)

Los indicadores elegidos se relacionan con la poblacin, el estado de salud y sus determinantes, la oferta de recursos, la actividad, la
calidad, el gasto y la satisfaccin de los ciudadanos. Esta base de datos, que debe ser mantenida y completada, constituye el punto de
partida de una informacin con posibilidades de ser de gran utilidad para el SNS.

reas de actuacin

1. Salud y prevencin: preservar, proteger y promover la salud, y hbitos de vida de la poblacin (implantacin de polticas de salud).

2. Equidad. Impulsar polticas de salud basadas en las mejores prcticas (anlisis y comparacin). Analizar las polticas de salud y
proponer acciones para reducir las inequidades en salud con nfasis en las desigualdades de gnero.

3. Plan de calidad del SNS. Adecuacin de los recursos humanos a las necesidades de los servicios sanitarios.

4. Excelencia clnica. Evaluar las tecnologas y procedimientos clnicos como soporte de las decisiones clnicas y de gestin. Acreditar
y auditar centros y servicios sanitarios. Mejorar la seguridad de los pacientes atendidos en los centros sanitarios del SNS. Mejorar la
atencin a los pacientes con determinadas patologas. Mejorar la prctica clnica.

5. Tecnologa de la informacin y las comunicaciones. Sanidad en lnea (identificacin de los usuarios, historia clnica digital,
prestaciones farmacuticas, citaciones, diagnsticos y tratamientos a distancia).

6. Transparencia. Diseo de un sistema de informacin del SNS fiable, oportuno y accesible.

El SNS ofrece acceso a todos los servicios de la medicina moderna con niveles aceptables de equidad, calidad y eficiencia econmica. En
relacin con el de pases similares es comparable en casi todas las dimensiones: cobertura de la poblacin, equidad global, equidad de
acceso, calidad tcnica, eficiencia econmica. Puede ser considerado el mejor servicio pblico de los espaoles por su capacidad
tecnolgica y capital humano, accesibilidad de una red que llega a todos los rincones, disponer de los ltimos avances de la medicina y la
tecnologa mdica. Constituye el componente ms visible del sistema de proteccin social espaol, de un Estado de Bienestar an
incompleto (falta por poner en marcha de forma eficiente la atencin a la dependencia y el componente de cuidados).

Por este motivo el sector sanitario privado encuentra obstculos en su desarrollo, viendo sus posibilidades de negocio y beneficios
obstaculizados. En Espaa desde instancias gubernamentales, ya sea gobierno central o CCAA, se est fortaleciendo en los ltimos aos el
sector privado como negocio con posibilidades de grandes beneficios olvidando que se pone en juego la salud de los ciudadanos y la
garanta de igualdad que establece la Constitucin. Quienes apoyan la sanidad privada a su vez estn pidiendo desgravacin de los
seguros privados.

La sanidad privada es utilizada por n tercio de la poblacin, siendo el resto la que utiliza la sanidad pblica. Aduciendo que el sistema es
insostenible se deteriora el sistema pblico para crear negocios privados, en vez de hacer reformas que fortalezcan el sistema pblico, sin
tener en cuenta que la sanidad pblica es mejor que la privada en la calidad del personal, de la tecnologa y de la asistencia mdica.

El afn de lucro de las empresas privadas, que quieren beneficiarse de la posibilidad de negocio existente en la sanidad, no tiene en
cuenta el peligro de mercantilizar la medicina, y olvidan que la salud no es un negocio sino un derecho y que es el Estado el garante de
mantener los estndares de sanidad as como de que la cobertura sea universal, y de que no influya el dinero en la salud.

Flujos financieros del sistema sanitario espaol desde la reforma del ao 2002
 Fuente: Ministerio de Sanidad y Consumo. D.G. de Cohesin del Sistema Nacional de Salud y Alta Inspeccin. Elaborado por la S.G. de
Anlisis Econmico y Fondo de Cohesin

Artculo 15. Ministerio de Sanidad y Poltica Social (BOE n 85, Real Decreto 542/2009, de 7 de abril, por el que se reestructuran los
departamentos ministeriales)

1. Corresponde al Ministerio de Sanidad y Poltica Social la poltica del Gobierno en materia de salud, de planificacin y asistencia
sanitaria y de consumo, as como el ejercicio de las competencias de la administracin general del Estado para asegurar a los ciudadanos
el derecho a la proteccin de la salud.

Asimismo le corresponde la propuesta de ejecucin de la poltica del Gobierno en materia de cohesin e inclusin social, de familias, de
proteccin del menor y de atencin a las personas dependientes o con discapacidad.

6. FUTURO Y REFORMAS

6.1. CONTEXTO SOCIAL DE LOS SERVICIOS DE SALUD

La rpida evolucin que ha tenido el SNSE en los ltimos aos le ha situado en una posicin de igualdad con respecto a los pases
desarrollados de nuestro entorno, an teniendo diferencias de estructura, organizacin y funcionamiento, comparten nuevas situaciones
y problemas. Los condicionantes econmicos, tecnolgicos y sociales afectan en igual medida a todos los pases de Europa occidental por
 lo que la evolucin de los distintos sistemas ha hecho que stos confluyan en las necesidades de cambio que a continuacin se relacionan
y que han venido manifestndose a travs del tiempo.

1. Aos 70 y primeros 80 Contencin de costes . La respuesta inmediata de todos los gobiernos cuando hay situaciones de crisis es
recortar presupuestos bsicamente en las polticas de carcter social, como son los servicios sanitarios o la enseanza, as ante la crisis
del petrleo del ao 73 las iniciativas con respecto a la sanidad se centran en limitar los presupuestos para los hospitales, establecer
numerus clausus en las facultades de medicina, se congelan plantillas y salarios, se frena la creacin de nuevos centros, se retrasa la
incorporacin de tecnologas, se transfieren competencias al sector privado, etc.

2. Aos 70 y primeros 80 Racionalismo planificador Ante los problemas de financiacin es necesario un planteamiento distinto para
afrontar las necesidades que se manifiestan en los distintos sistemas sanitarios, llegando a la conclusin de que mas gasto sanitario no
significa ms salud por lo que se hace necesario hacer un esfuerzo mayor en el rea de la promocin y la prevencin, se potencia la
atencin primaria, la jerarquizacin de los servicios hospitalarios y los sistemas de derivaciones, todo orientado a mejorar la salud antes
de tener que recurrir a la sanidad.

3. Aos 80 y 90. Gerencialismo . Intenta obtenerse la mejora en la eficiencia de los centros sanitarios, especialmente en los hospitales,
aplicando tcnicas de organizacin, directivas y gestoras del mundo empresarial.

4. Aos 90. Introduccin de polticas de mercado y polticas contractuales . Se busca crear un contexto competitivo (hospitales pblicos),
con un sistema interno de contratos, ensayo de nuevas frmulas de gestin de los centros en los que se establecen mecanismos para que
los riesgos y ventajas se trasladen desde el financiador pblico (administracin del estado, CCAA) al proveedor pblico (profesionales).

5. ltima dcada siglo XX. Gestin y gobierno clnico . Con el objetivo fundamental de mejorar la efectividad, calidad y eficiencia de las
unidades mdicas y la prctica mdica.

6. Primera dcada del siglo XXI. Privatizacin de la asistencia . Para justificar sta prctica los gobiernos y economistas liberales
consideran que el sistema pblico es insostenible. Partiendo siempre de la premisa de que la sanidad es susceptible de ser negocio, sin
tener en cuenta las consecuencias de una mala gestin orientada solamente al beneficio empresarial.

Todos los patrones anteriores se mantienen vigentes en el momento actual, aunque no de forma pura sino que se mezclan de distintas
maneras e influyen unos sistemas en otros en distinto grado y segn las circunstancias poltico-econmicas de cada pas.

6.2. CARENCIAS DEL SISTEMA NACIONAL DE SALUD

Los problemas que se plantean en el SNS de cara al siglo XXI y despus de su rpida evolucin en los ltimos 25 aos, son fundamentales
en cuatro aspectos bsicos de la salud y de las relaciones que se establecen con los usuarios del sistema, tanto desde el lado del usuario,
propiamente dicho, como desde el lado del proveedor de los servicios. Estos problemas vienen condicionados por los avances mdicos y
en la investigacin, la sostenibilidad econmica del sistema en funcin de los intereses ltimos de cada estado, la falta de recursos (ya
sean econmicos, de poder o del uso de la informacin) y por el papel que ha pasado a desempear el paciente dentro del sistema.

6.2.1. Medicina e investigacin

Conviene destacar que en la denominada sociedad de la informacin intentar abarcar toda la que est disponible se vuelve una tarea
imposible. De igual forma en el ejercicio de la medicina la informacin que est a disposicin de los mdicos se ha vuelto inabarcable, por
lo que la dedicacin tericamente necesaria para estar actualizado superara el nmero de horas diarias disponibles.

Esta situacin conlleva una ms alta especializacin y la necesidad de establecer relaciones en distintas reas de la profesin, as la
inversin en formacin se hace ms necesaria y, por lo tanto, su importe ms elevado por lo que la rentabilidad de dicha formacin se
pone en entredicho cuando se pretende gestionar la salud como una empresa privada (con obtencin de beneficios cuantificables).

Es necesario afrontar el ejercicio de la medicina desde una perspectiva que permita gestionar el conocimiento mdico y su posterior
aplicacin, por lo que resulta evidente que es inevitable establecer polticas profesionales que no se limiten a gestionar recursos humanos
sino que ayuden a mantener y mejorar las competencias profesionales, con nuevos modelos en los que se dote de mayor autonoma para
su organizacin a las unidades asistenciales.

Este tipo de modificaciones estn asociadas con un cambio en el enfoque de las profesiones encuadradas en el sector sanitario. 7)

6.2.2. Sostenibilidad econmica del sistema

El sistema de financiacin de las CCAA que inclua la financiacin sanitaria se aprob en el ao 2001 por lo que a partir de enero de 2002
se completaron las transferencias de INSALUD.

El modelo tuvo problemas de financiacin apenas dos aos despus y fue necesario aportar fondos adicionales en la Conferencia de
Presidentes, celebrada en Madrid en septiembre de 2005.

Se puso de manifiesto que el diseo de la financiacin de las CCAA no contemplaba los intereses de los distintos gobiernos, centrales y
autonmicos, tanto en sus competencias como en sus responsabilidades, por lo que es necesario un nuevo diseo que consiga equilibrar
la autonoma en el gasto de las CCAA con su capacidad de obtener ingresos.

Las iniciativas de racionalizacin del gasto sanitario se han clasificado de acuerdo con las ocho lneas de actuacin recomendadas en el primer informe del Grupo
de Trabajo ms un apartado genrico de otras medidas. Son, por tanto, las siguientes:

1. Introduccin de criterios racionales en la gestin de compras

2. Polticas que aseguren la calidad y el uso racional de los medicamentos

 3. Establecimiento de mecanismos que promuevan la demanda responsable y estimulen estilos de vida saludables

4. Facilitar el acceso a la mejor evidencia cientfica disponible

5. Consolidacin de los mecanismos de incentivos aplicables a los profesionales sanitarios

6. Refuerzo de las Agencias de Evaluacin de Tecnologas Sanitarias

7. Aumento de los recursos y de la capacidad de resolucin de la Atencin Primaria de Salud

8. Desarrollo de los sistemas de informacin

9. Otras medidas de racionalizacin

Fuente: www.meh.es . D. Gral. de Coordinacin Financiera con las CCAA, Informe del Grupo de Trabajo de Anlisis del Gasto Sanitario,
septiembre 2007. Elaborado por el Ministerio de Economa y Hacienda, Ministerio de Sanidad y Consumo, Comunidades Autnomas y
Ciudades Autnomas. pag. 584 .

A esta falta de equilibrio hay que aadir la situacin econmica, no solamente es por la falta de presupuesto sino que tambin es por una
situacin de inflacin de costes y la dificultad aadida que supone contrariar las expectativas de la poblacin, de los agentes sociales y de
los profesionales, en un tema tan sensible como es la salud.

Es necesaria una planificacin que permita gestionar el sistema de salud teniendo en cuenta tanto la necesidad de sostenibilidad externa
como interna.

En cuanto a la sostenibilidad externa, la necesidad de establecer limitaciones a la capacidad de influencia de los agentes industriales y
comerciales del sector, farmacia y electromecnica, sobre los mdicos. Esta actuacin exigira que las administraciones sanitarias
facilitaran las actividades de formacin continua, investigacin y puesta en prctica de los conocimientos adquiridos, para limitar en lo
posible la influencia de los sectores de mercado ya mencionados, que tienen como objetivo la ganancia econmica y cuyo fin es distinto
del fin ltimo de la sanidad.

Sostenibilidad interna, tanto los partcipes como los usuarios del sistema sanitario, tienen que ser capaces de cambiar la percepcin que
tienen del mismo. Todos formamos parte del sistema sanitario y por lo tanto debemos apoyar las mejoras e innovaciones. Desde la
administracin la disposicin debe ser de mejora de los servicios utilizando controles e indicadores que puedan cuantificar el desempeo
de las tareas realizadas y la calidad de las misma, as como el nivel de satisfaccin de los usuarios para introducir las mejoras que
posibiliten una mejor gestin de los recursos, tanto materiales como humanos (rentabilizar el conocimiento, la formacin, las inversiones
en material e instrumentos, etc.).

6.2.3. Papel del Estado

Dada la organizacin del Estado (gobierno central y CCAA) el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad (con los cambios
introducidos en 2012 se ha perdido la referencia a la Poltica Social), ejerce el papel necesario y central en el diseo de gobierno del SNS.
La evolucin que ha seguido la descentralizacin de competencias en materia de sanidad ha tenido los altibajos y desencuentros lgicos
hasta conseguir que cada administracin encuentre su lugar y el papel que tiene que desarrollar dentro de la estructura. Si en un
principio pareca que el Ministerio quedaba relegado en sus funciones, en el transcurso del tiempo ha ido encontrando su lugar:

1. Como receptor de la informacin suministrada por las CCAA para la elaboracin de los programas y polticas necesarias para ejercer la
tarea para la que fueron creadas (cercana con el administrado).

2. Como gestor de los fondos que el gobierno central destina a la sanidad, para complementar la recaudacin que efectan las CCAA de
forma directa, a travs de impuestos, para mantener sus sistemas de salud con la autonoma que ellas demandan. La necesidad de que las
CCAA sufraguen parte de su sistema de salud viene dada por el principio de equidad y equilibrio presupuestario para todos los
ciudadanos del Estado.

Los distintos organismos creados para estas funciones estn adscritos al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad (en materia
de Sanidad el Consejo Interterritorial, rgano que coordina a las administraciones central y autonmicas) y al Ministerio de Economa y
Hacienda (la Direccin General de Coordinacin Financiera de las CCAA, que coordina y controla el gasto).

6.2.4. Papel del paciente

El paciente es el objetivo ltimo de la sanidad y con el tiempo ha adquirido un protagonismo del que antes careca. La sanidad ya no slo
se centra en curar al enfermo sino que se han ido incorporando otros aspectos a la relacin mdico-paciente como son: humanizacin,
informacin adecuada, servicios de atencin al paciente, reclamaciones, capacidad de eleccin de mdico y hospital, confidencialidad y
privacidad, garantas de demora, consentimiento informado, cuidados paliativos, etc. El papel del paciente se modifica continuamente
por un mayor acceso a la informacin (sobre la enfermedad y sus sntomas), mayor facilidad para plantear reclamaciones legales, mayor
capacidad de decisin sobre su enfermedad, etc., lo que ha dado lugar a la necesidad de establecer una regulacin de la relacin mdico-
paciente, mediante la Ley de Autonoma del Paciente 8), normativa que regula esta relacin.

Aadido a esta situacin aparece un cambio de tipo cultural que se produce en sociedades desarrolladas y con los niveles bsicos de
bienestar cubiertos, como es la medicalizacin de la vida, que no slo es un aumento en la demanda de los servicios mdicos (el sector
privado aplaude este cambio) sino que se pretende que el sufrimiento humano, ya sea real o inducido por la sociedad en la que nos
desenvolvemos, tenga una solucin mdica o mejor dicho una solucin farmacolgica. As podramos hacer mencin de los aspectos de la
vida que no son enfermedades sino cambios que van asociados a la edad, puesto que no somos eternamente jvenes y la esperanza de
vida ha aumentado, o a las situaciones de la vida. Tambin hay enfermedades inducidas, en las que tienen un papel destacado las
compaas farmacuticas, mdicos, medios de comunicacin, etc. que promocionan de forma indirecta frmacos para supuestas nuevas
 patologas.

Para evitar la medicalizacin del sufrimiento humano, que es el nombre que damos a estas situaciones, habra que

1. Educar sobre la demanda de servicios sanitarios,

2. Limitar ciertas actitudes de vanidad profesional y

3. Reconocer que la medicina no tiene soluciones para una larga serie de problemas.

Hay conflictos y preocupaciones, que no se pueden denominar enfermedad que los individuos tienen que solucionar solos sin recurrir a
medicaciones, ni a intervenciones y tratamientos mdicos por lo que se evitaran errores sin posibilidad de reparacin posterior. La
actitud del mdico es fundamental ante este tipo de situaciones, que se producen cada vez ms, dados los cambios acelerados que se han
ido sucediendo en nuestras sociedades. La actitud del paciente tambin ha de ser ms crtica con este tipo de actuaciones y reconocer que
el mdico no tiene en sus manos la solucin para determinado tipo de conflictos y que el malestar ocasional es necesario y no es
enfermedad.

Como hemos visto la salud y su proteccin forman parte de las asistencias fundamentales a la poblacin por parte del Estado. Lo que
denominamos Estado de Bienestar tiene como objetivo el desarrollo de polticas redistributivas y la extensin y la cobertura de una red
de mnimos en la sociedad, entre las que destacan: la sanidad, la educacin y la asistencia a la dependencia. La eliminacin de las
diferencias socioeconmicas, en cuanto a la atencin a la salud, debe ser el objetivo fundamental del Estado y que no exista una asistencia
diferenciada en funcin del poder adquisitivo, que llevara a una prdida de universalidad de la atencin a la poblacin, lo que a su vez
tendra como consecuencia una sanidad de ricos y una sanidad de pobre.

La salud, no es slo la asistencia sanitaria en el momento puntual de la enfermedad sino tambin el cuidado de la salud desde la
prevencin, y en cuanto afecta al conjunto de la sociedad, regulando medicamentos, controlando plagas, la salubridad del agua y los
alimentos, etc. y la regulacin de todas las industrias con cuya actividad la salud est relacionada.

BIBLIOGRAFA

ALEMAN BRACHO: Politicas sociales. Ed civitas, Pamplona 2009.

ALEMAN BRACHO, C. y Otros: Servicios sociales Pblicos. Ed Tecnos, Madrid, 2011.

ALEMAN BRACHO y TRINIDAD REQUENA: Evaluacion de Servicios sociales. Ed Civitas. Pamplona, 2012.

NAVARRO, Vicen; TORRES LPEZ, Juan; GARZN ESPINOSA, Alberto: Hay alternativas. Propuestas para crear empleo y bienestar social
en Espaa. Ed. Sequitur, Madrid 2011, ATTAC Espaa, 2011.

Ministerio de Sanidad y Poltica. Social Sistema Nacional de Salud 2010.

La Proteccin de la Salud en Espaa. www.msc.es

Ministerio de Sanidad: Informacin sobre el SNS y los Servicios de Salud de las CCAA. www.msc.es

NOTAS AL PIE DE PGINA

NAVARRO, Vicen; TORRES LPEZ, Juan; GARZN ESPINOSA, Alberto: HAY ALTERNATIVAS. PROPUESTAS PARA CREAR EMPLEO Y BIENESTAR SOCIAL EN ESPAA. Ed. Sequitur,
Madrid 2011, ATTAC Espaa, 2011.

Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo Sistema de Financiacin de las Comunidades Autnomas de rgimen comn y
Ciudades con Estatuto de Autonoma. BOE 1 de diciembre de 2001.

FUENTE: Sistema Nacional de Salud 2010. Ministerio de Sanidad y Poltica Social.

Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones.

La Proteccin de la Salud en Espaa. www.msc.es

6
 Fuente: Ministerio de Sanidad: Informacin sobre el SNS y los Servicios de Salud de las CCAA. www.msc.es

Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenacin de las profesiones sanitarias. BOE n 280, de 22 de noviembre .

Ley 41/2002, de 14 de noviembre, bsica reguladora de la autonoma del paciente y de los derechos y obligaciones en materia de informacin y documentacin clnica. BOE n 274, de 15
de noviembre .

2013 [Thomson Reuters (Legal) Limited / Carmen Alemn Bracho (Coor) y otros]
2016 - 02 - 24

Polticas Sociales. 2 ed., septiembre 2013

Captulo 9. Poltica social y educacin (A. GORRI GOI)

Captulo 9
Poltica social y educacin
A. GORRI GOI

Sumario:

1. Introduccin
2. Perspectiva histrica y comparada
2.1. Perspectiva histrica
2.2. Perspectiva comparada
3. La poltica social de la educacin en Espaa
3.1. Proceso histrico-jurdico
3.2. Temas y retos para el prximo futuro: el EEES
4. Una educacin integral y social
4.1. Educacin integral y social
4.2. Una Educacin democrtica y ecolgica
5. La educacin multicultural: inmigracin, racismo y otros grupos sociales marginados
5.1. Educacin multicultural e inmigracin
5.2. Una educacin antirracista y para la tolerancia
5.3. Educacin y otros grupos sociales marginados
5.3.1. Grupos socioeconmicamente desfavorecidos
5.3.2. Grupos con discapacidad fsico-psquicas
5.3.3. Grupos con riesgo de exclusin
6. El futuro de la educacin. Polticas internacionales. Las nuevas tecnologas
6.1. Tendencias actuales de la Educacin. Algunas propuestas de reforma
6.2. Algunos planteamientos internacionales de la Educacin
6.2.1. Descentralizacin educativa
6.2.2. Calidad de la Educacin
6.2.3. Una gestin eficaz
6.2.4. Educacin y empleo
6.2.5. Organismos Internaciones y papel de la Universidad
6.3. Educacin y Nuevas Tecnologas
7. Conclusin
8. Referencias bibliogrficas
9. Bibliografa recomendada

1. INTRODUCCIN

La Poltica Social y la Educacin constituyen, sin duda, dos cuestiones fundamentales en/para toda sociedad avanzada.
Ambas se encuentran ntimamente interrelacionadas, representando el centro dinmico de todo cambio social y el
autntico motor de su desarrollo. Metodolgicamente, la Poltica Social de la Educacin es susceptible de ser enfocada
desde las distintas vertientes de las Ciencias Sociales. En nuestro caso, adoptamos una ptica interdisciplinar que enfatiza
los aspectos psicosociales de la misma. Desde este punto de vista, consideramos que una Poltica Social de la Educacin de
nuestro tiempo debe tener en cuenta, al menos, un conjunto de temas esenciales que exponemos en las pginas siguientes.

Entre ellos, en primer lugar, debe contener una perspectiva histrica y comparada como punto clave de referencia. En
 segundo lugar, debe partir y remitirse constructivamente a la situacin de cada pas. En tercer lugar, debe implicar una
educacin integral, social y axiolgica, con especial mencin a los valores democrticos, ecolgicos y prosociales. Debe
incluir, adems, la educacin multicultural proyectada hacia el anlisis de cuestiones tan relevantes como la inmigracin,
el racismo y la tolerancia, as como la situacin de otros grupos sociales marginados. No debe faltar finalmente una
consideracin prospectiva de la Educacin, en cuyo futuro se diseen algunos de los planteamientos mundiales de la
poltica socioeducativa, y se reivindique el papel imprescindible de las nuevas tecnologas. Para una ampliacin de estos y
otros temas nos remitimos a diversos trabajos personales previos (A. GORRI, 1997a y f; 1998a; 2000c; 2003d, 2004b y d).

2. PERSPECTIVA HISTRICA Y COMPARADA

Las perspectivas histrica y comparada configuran, ciertamente, el primer punto de referencia de toda poltica social y, en
nuestro caso, de la poltica social educativa.

2.1. PERSPECTIVA HISTRICA

Desde el punto de vista histrico, es preciso comprender con nitidez que la Educacin es un fenmeno complejo y
multidimensional que solamente es explicable desde una multiplicidad de factores dinmicos y evolutivos que subyacen a
l mismo. Es una realidad que surge y se desarrolla dentro de un contexto poltico, cultural y social. Es, en suma, el
resultado de una serie de procesos histricos. Por ello, si queremos llegar a una comprensin de la Educacin en el pleno
sentido de la palabra, necesariamente tendremos que efectuar una referencia a su historia.

Pero, es preciso advertir que se trata de una consideracin de la historia en su concepcin plenamente dinmica. No
escudriamos la historia para, anacrnicamente, quedarnos anclados en el pasado. Por el contrario, acudimos a ella para
plantearnos el presente con un sentido informativo y autocrtico, de tal manera que, simultneamente, orientemos su
direccionalidad hacia el futuro. No recuperamos selectivamente la memoria histrica para extraer de modo unilateral
aquellos momentos que favorezcan nuestro postulados ideolgicos o polticos. La concebimos, ms bien, como un proceso
global continuo y acumulativo de reflexin para el presente. Manipular la historia es sencillamente deformar la realidad,
auto engandose de forma ms o menos consciente o inconsciente.

Consecuentemente, es importante contemplar el pasado con perspectivas amplias, capaces de examinar aspectos
diferentes. Es necesario discernir que el presente que tratamos de construir se asienta sobre nuestras fuentes del pasado y,
desde ambos, nos proyectamos hacia un futuro innovador. Solo de este modo podremos alcanzar el noble objetivo de
entender la complejidad y diversidad humana. La historia testifica los cambios sociales y es, segn palabras de N.
PIZARROSO (2000, p. 47), una historia abierta a nuevas posibilidades. Es lo que magistralmente nos ha descrito en fechas
muy recientes J. IGLESIAS DE USSEL (2006) como la dimensin social del tiempo . En efecto, en su discurso como Acadmico
de la Real Academia de Ciencias y Polticas nos recuerda que la dimensin social del tiempo es una dimensin bsica de la
existencia humana...en donde todos estamos inmersos y desde donde vivimos la travesa de nuestra existencia (o.cit., pag.
21). El pasado nos explica IGLESIAS DE USSEL incide de manera directa en el presente y futuro. Sin cambio social, el
pasado se hace presente mecnicamente y ese mismo presente se proyecta hacia el futuro. Pasado, presente y futuro
gravitan siempre, en una u otra medida, sobre el presente. Factores culturales, histricos, polticos e incluso peculiaridades
de la identidad de los pueblos, deslizan hacia uno u otro mbito temporal la conciencia de los pueblos (o.cit. pg., 175).

A esta ptica histrica, nos hemos referido en distintos momentos (GORRI, 1986; 1994b; 1996c). Hemos explicado que
contemplar unos amplios periodos histricos es un marco necesario para entender etapas ms cortas pero, en realidad,
establecer esos periodos de manera puntual constituye una tarea extraordinariamente difcil. Desde el punto de vista de la
historia de la Educacin, es posible distinguir con J. BOWEN (1996) tres grandes fases distintas: el periodo antiguo de la
civilizacin grecorromana; el milenio medieval que abarca desde la cada de Roma hasta la Ilustracin; y la etapa moderna
y contempornea, que incluye tanto el Occidente europeo propiamente dicho como su amplia proyeccin hacia otras
regiones del mundo.

Ahora bien, ms all de describir cada uno de estos periodos, lo que pretendemos ahora es dejar constancia de que, de
algn modo, estos grandes periodos permiten un espacio razonable de interpretacin sociopoltica de la Educacin.
Queremos insistir en que, por una parte, una aproximacin a la historia nos muestra a grandes rasgos la estrecha conexin
existente entre la Educacin y su contexto sociopoltico. Separadamente de la vida social, econmica, poltica y cultural, la
Educacin pierde gran parte de su sentido. Por otra parte, una referencia a la misma nos recuerda que todos los sistemas
educativos actuales (al igual que sus polticas) son, en gran medida, producto de la historia y en cuanto tal consecuencia de
una serie de sedimentaciones institucionales sucesivas. Posiblemente en la Educacin, como en la Poltica en general, la
perspectiva histrica ayuda en ocasiones a comprender muchas cuestiones que aparentemente resultan inexplicables y, en
cualquier caso, aporta siempre datos de inters para esclarecer el momento presente. Por el contrario, la amnesia histrica
involuntaria o intencionada produce con frecuencia interpretaciones falseadas de la realidad socioeducativa con
consecuencias graves y, a veces, irreversibles.

2.2. PERSPECTIVA COMPARADA

 El otro punto de referencia inicial para la poltica/polticos sociales es decamos la perspectiva comparada de la
Educacin. En efecto, un estudio actual de la Poltica Social de la Educacin exige, adems de su perspectiva histrica, un
anlisis comparativo de la misma. En un mundo internacionalizado en el que las fronteras se diluyen progresivamente, los
procesos de informacin se efectan y transmiten de forma casi simultnea, y los medios de comunicacin nos
interrelacionan permanentemente a todos los ciudadanos de nuestro ya pequeo planeta Tierra, la mirada y el contraste
de pareceres con otros pases resulta una cuestin obligada e imprescindible (GORRI, 2001d). Hasta hace muy poco tiempo,
el estudio comparado de los sistemas educativos era reservado casi de forma exclusiva a los tcnicos y estudiosos de la
Educacin. Sin embargo, es fcil comprobar que en nuestros das las relaciones fluidas entre los Gobiernos originan que las
referencias a otros pases en lo concerniente a polticas educativas, inversiones, programas sociales etc. se hagan cada
vez ms habituales. De modo ms puntual, los avances en la construccin Europea (a pesar de la crisis existente) y, por
ende, del Espacio Europeo de Educacin Superior con el horizonte del ao 2010, sugieren un reto ilusionante.

Bien es cierto que, si la tarea de conocer el complejo organismo que constituye el sistema educativo de un pas resulta
difcil en s misma, la dificultad de la empresa aumenta notablemente cuando el objetivo es comparar y aproximar
sistemas internacionales. Tal como hemos mencionado en los prrafos anteriores, los sistemas educativos de cada uno de
los pases responden a los condicionamientos de su propio proceso histrico y sociopoltico. Y, sin embargo, la experiencia
de la Educacin comparada demuestra que, si se realiza sobre bases firmes, resulta sumamente til. Y lo es as porque, en
principio, no hay mejor modo de conocer en profundidad nuestro propio sistema educativo que estar en disposicin de
compararlo con el de otros pases. Lo es tambin porque sirve de orientacin, de estmulo y de acicate para el
perfeccionamiento de la poltica educativa del propio sistema.

De hecho, no existe hoy nadie, ni entre los polticos de la Educacin ni entre los que ejercen tareas educacionales de
responsabilidad, que se permita prescindir de aquello que los dems pases puedan aportarnos. No es mera casualidad que
los Estudios de la Educacin Comparada, de acuerdo a las recomendaciones de la UNESCO y de numerosos cientficos de la
Educacin, vayan teniendo un lugar cada vez ms destacado en los planes de estudio de la mayora de los pases. En esta
perspectiva comparada, es fcil suponer que la miopa intelectual y los intereses empobrecedores encuentran la terapia
eficaz de la amplitud de horizontes intelectuales y de la solidaridad socioeducativa.

Desde un punto de vista operativo, a la hora de llevar a cabo la comparacin entre los distintos pases, algunos autores
(BUENO, 2000) consideran de inters efectuarla desde aspectos histricos, epistemolgicos y metodolgicos. Otros tcnicos
(MEIL, 1997, pgs. 133-152) entienden que pueden establecerse tanto niveles de comparacin globales o concretos como
perspectivas comparativas o, incluso, dimensiones de comparacin. Creen, en general, que lo importante es comparar
contenidos y hacerlo de forma sistemtica. Nosotros, como ejemplo de esta aproximacin comparada nos remitimos al
estudio que hemos efectuado en trabajos anteriores entre Alemania, Francia e Inglaterra dentro del contexto de la
Comunidad Europea (GORRI, 1998e y f). A ellos sumamos, ahora, con GARCA GARRIDO et al. (2001) nuestro inters por una
referencia progresiva hacia los pases de Amrica Latina.

En lo que se refiere a nuestro primer anlisis, considerbamos entonces que los sistemas socioeducativos europeos, a pesar
de tener orgenes histricos distintos y experimentar un proceso evolutivo desigual en funcin de sus propios factores
sociopolticos e institucionales, sin embargo comparten tendencias y problemas relativamente comunes. Concluamos por
ello que, en efecto, Alemania, Francia e Inglaterra representan tres modelos significativos europeos de Poltica Educativa
con sus condicionantes histricos determinados, sus particularidades socioeconmicas propias, y con una temtica
igualmente coincidente en muchos de sus aspectos. En todos ellos queda reflejada la dinmica y la tensin dialctica entre
Educacin, Poltica y Sociedad. A travs de ella constatamos que la permanente superacin de obstculos, y las
consecuentes conquistas conseguidas han supuesto avances indiscutibles. Sin duda, son todava muchas las metas por
lograr. Pero el balance que se deduce de una primera aproximacin comparativa a los sistemas europeos, parece ofrecer
un horizonte claramente esperanzador. Tal afirmacin que pronunciamos en su momento, coincide sorprendentemente
con el informe que McKinsey and Company redact sobre las experiencias de 20 sistemas educativos de todo el mundo, y
que T. CALLEJA y otros (2010) han tratado de aplicar a nuestro pas con el sugestivo ttulo de Educacin en Espaa.
Motivos para la esperanza. Segn dichos autores, este estudio comparado ha dado lugar a mejoras significativas,
sostenidas y generalizadas en los distintos pases.

3. LA POLTICA SOCIAL DE LA EDUCACIN EN ESPAA

Ahora bien, la perspectiva histrica y comparada adquiere realmente su valor cuando se realiza desde la ptica del propio
pas. La referencia hecha sobre los tres pases anteriormente mencionados, nos conduce obligatoriamente al anlisis de la
Poltica Social de la Educacin en Espaa en el contexto de su pluralidad y diversidad. De forma similar a Alemania,
Francia e Inglaterra, la situacin socioeducativa de nuestro pas aparece inserta en un marco jurdico y sociopoltico
determinado, y con unas caractersticas representativas que hablan, entre otras cosas, de una clara vocacin de futuro
(OVEJERO, 2000, pgs. 241-264).

3.1. PROCESO HISTRICO-JURDICO

Desde una perspectiva histrico-jurdica, la Poltica Educativa de la Espaa moderna puede ser descrita a travs de
 diversos hitos significativos: el periodo del Liberalismo, la Segunda Repblica, la Segunda Dictadura, la Ley General de
Educacin, la transicin poltico-educativa, la Constitucin de 1978 y la alternancia de la etapas entre los Gobiernos
Centristas y Socialistas. Centrndonos en los periodos ms recientes, mencionaremos brevemente que la Ley General de
Educacin (1970) tena el objetivo fundamental de reformar el sistema educativo existente. Deba impulsar el paso de una
sociedad rural-preindustrial que reflejaba un estilo clasista, a la aspiracin posterior de una democratizacin de la
Educacin.

Por su parte, la caracterstica fundamental del periodo de la transicin poltica fue la bsqueda, intensa e incesante, de un
consenso entre los partidos polticos en torno a la Constitucin (1978). En lo que se refiere a la poltica educativa, el artculo
27 representa el documento esencial. Refleja, justamente, el difcil equilibrio logrado entre las coincidencias y disensiones
de los grupos polticos. A partir de la Constitucin, la Administracin Educativa del Estado iba a verse inmersa en el
fenmeno general de la descentralizacin poltica. La propia dinmica sociopoltica impulsara a las diversas Comunidades
Autnomas a asumir, de forma gradual, las competencias de la Educacin junto al resto de los Servicios Sociales (Alemn,
1996; Alemn y Garcs, 1996).

Sucesivamente, las diversas Leyes Educativas LOECE (1980), LRU (1983), LODE (1984/1985), LOGSE (1990), LOPEGC (1995),
LOU (2001), LOCE (2002)... iran trazando el nuevo itinerario socioeducativo. A tal respecto, es preciso sealar que los
partidos polticos pronto iban a olvidar la relevancia del esfuerzo constitucional por el consenso, e iban a dar paso a un
progresivo clima de disputas y crispacin. En efecto, ya la presentacin del proyecto de Ley Orgnica de 19 de junio de
1980 (LOECE) que representaba un desarrollo parcial del artculo 27, pretendiendo regular el Estatuto de Centros
Escolares tuvo que someterse a una dura discusin parlamentaria. sta origin el recurso de inconstitucionalidad sobre
varios aspectos, interpuesto por el grupo socialista. El Tribunal Constitucional dict sentencia el 13 de febrero de 1981.

Un clima de similar confrontacin iba a presidir la tramitacin de las Leyes LRU (1983) y LODE (1984/1985). Recordemos
sucintamente que la Ley Orgnica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria (LRU) representa una de las primeras
medidas relevantes adoptadas por el gobierno socialista. Entre sus caractersticas principales se encontraban la
consideracin de la Universidad como servicio pblico, su concepcin como un sistema autnomo, y la visin de los
departamentos como base del sistema universitario. Paralelamente a la elaboracin y aprobacin de la LRU, la
Administracin socialista prepar y elabor lo que ms tarde sera la Ley Orgnica reguladora del Derecho a la Educacin
(LODE). La LODE fue aprobada por el Parlamento el 15 de marzo de 1984. Sin embargo, no pudo ser objeto de la sancin
regia, dado que la oposicin conservadora interpuso recurso previo de inconstitucionalidad contra numerosos artculos de
la misma. La LODE fue finalmente sancionada el 3 de julio de 1985. Del mismo modo, el proyecto de Ley Orgnica de la
Educacin (LOE) que pretenda sustituir a la LOCE adoleci de la misma carencia de consenso entre los grandes partidos
polticos.

En la actualidad, parece oportuno enfatizar la conviccin generalizada, insistentemente expresada por los ciudadanos.
Segn sta, ms all de la legalidad del nmero de escaos requeridos para la aprobacin de la ley, es totalmente necesario
un consenso amplio que d continuidad y estabilidad al sistema educativo. No es admisible que cada nuevo Ministerio de
Educacin, sea del color que se quiera, trate de implantar su nueva perspectiva educativa sin haber intentado previa,
sincera y objetivamente, un acuerdo suficiente. Los objetivos irrenunciables de la calidad de la educacin, de una
educacin para todos, y de un equilibrio entre vertebracin y diversidad, deben primar por encima de las alternancias de
poder y sobre la imposicin de los respectivos modelos, sin duda legtimos. La sociedad exige clara y sucesivamente de sus
dirigentes una autntica voluntad poltica y una actitud constructiva, al menos sobre una base de mnimos. Ambas
voluntad y actitud son elementos esenciales para superar los continuos vaivenes, y para lograr pactos consistentes sobre
aspectos fundamentales de la educacin.

3.2. TEMAS Y RETOS PARA EL PRXIMO FUTURO: EL EEES

Mirando hacia el futuro, la Poltica Social de la Educacin en Espaa se encuentra de forma tambin similar a los pases
europeos mencionados con un conjunto de temas afines cuya resolucin constituye un sugestivo reto. La situacin
socioeconmica de Espaa en el momento presente, es la de un pas que ocupa un puesto relevante del ndice de desarrollo
(IDH), segn el diagnstico efectuado por la ONU. Este ndice computa, entre otros, parmetros como el acceso a la
educacin, la expectativa de vida, la sanidad y el nivel econmico (PIB). Aunque en la actual situacin de crisis pierde
algn puesto en relacin al ao anterior, Espaa sigue consolidada entre los pases considerados de mayor calidad de vida
(OCDE, 2008 - 2010). Pues bien, desde esta perspectiva y mirando hacia el futuro, existen algunas cuestiones que preocupan
a los responsables de la poltica educativa. Entre ellas, a juicio de GARCA GARRIDO y ALTAREJO (2000, 2002, 2008)se
encuentran: la Educacin en el Estado de las Autonomas, la plena convergencia con Europa, el binomio necesidades-
recursos, y la progresin en la democratizacin de la Educacin.

En torno a la primera cuestin en relacin a las Autonomas surgen diversos interrogantes que pueden sintetizarse
en uno Es posible establecer unas relaciones de equilibrio entre los poderes centrales y los regionales, as como entre
las distintas comunidades autonmicas?. La cuestin no es sencilla. Incluso pases de gran tradicin como los citados
(Alemania, Francia e Inglaterra), han acusado en los ltimos decenios mltiples tensiones entre las autoridades
educativas centrales y las regionales. En lo que respecta a nuestro pas, como ya hemos mencionado anteriormente, a
 partir de la Constitucin se inici la descentralizacin sociopoltica, y como consecuencia de ella fue llevndose a cabo
gradualmente la descentralizacin socioeducativa. En general, podemos afirmar que las transferencias efectuadas
desde el Estado hacia las Autonomas, se han realizado de manera razonablemente rpida y eficaz.

No obstante, en los ltimos aos se han incorporado dos nuevos ingredientes. Por una parte, las denominadas
Comunidades histricas reclaman una mayor (total?) independencia en materia educativa, mientras que el resto de las
Comunidades Autnomas demandan un trato paritario para todas ellas. Por otra parte, quedan por completarse aspectos
relativos a la denominada tercera descentralizacin, que se refiere a las unidades administrativas menores (municipios y
distritos). En lo que concierne a estas ltimas, la realidad es que se encuentran sometidas a la doble direccin estatal y
autonmica. Su importancia sin embargo es notable, ya que ayuda a conseguir un estado general de equilibrio. Al mismo
tiempo proporciona a los ciudadanos la posibilidad de participar directamente tanto en la toma de decisiones como en la
ejecucin de acciones determinadas.

La segunda cuestin hace referencia a la convergencia con Europa . A pesar de que Europa atraviesa una crisis
econmica y de identidad, y pese a que determinados sectores siguen todava expresando ciertas resistencias, parece
cada vez ms generalizada la conviccin ciudadana de que la vida educativa, al igual que la econmica, poltica o
social, no puede ya vivir segregada de los principios y de las lneas de accin predominantes en el continente europeo.
Ms all de las obvias dificultades, existe una sintona real con LEurope de droits civiques et sociaux (Comisin
Europea). Ms concretamente, en lo que se refiere a las polticas sociales educativas, nuestro pas ha venido
intensificando de forma progresiva una postura de franco acercamiento hacia las Instituciones europeas. Nuestra
plena presencia y participacin en Organismos internacionales europeos como la OCDE y el Consejo de Europa, as
como en las Conferencias Regionales europeas de Ministros de Educacin organizadas por la UNESCO, han quedado
reflejadas en sucesivas disposiciones legales.

A tal respecto, recientemente hemos analizado en otro trabajo El largo y sugestivo camino hacia el Espacio Europeo de
Educacin Superior (GORRI, 2010). Haciendo una rpida sntesis de las etapas principales, recordemos cmo la LRU de
1983 recoga ya en su prembulo que la previsible incorporacin de Espaa al rea universitaria europea, supondra una
mayor movilidad de titulados espaoles y extranjeros . Del mismo modo, haca referencia a: la necesidad de creacin de un
marco institucional que permitiera responder a este reto, a travs de la adaptacin de los planes de estudios y por medio
de la flexibilidad de los ttulos que se oferten en el mercado de trabajo. El proceso de construccin del Espacio Europeo de
Educacin Superior, iniciado con la Declaracin de Bolonia de 1999 inclua, por su parte, entre sus objetivos la adopcin de
un sistema flexible de titulaciones, comprensible y comparable. Tal sistema deba promover oportunidades de trabajo para
los estudiantes, en el contexto de una mayor competitividad internacional del sistema de educacin superior europeo. La
citada declaracin estableci un horizonte temporal para la plena consecucin de este espacio hasta el ya superado ao
2010, y se disearon fases bienales de realizacin. Entre estas fases, adquirieron especial relieve las llevadas a cabo len a
Conferencia de Praga en el ao 2001, la de Berln en 2003 y la reunin ministerial en Bergen (Noruega) en 2005. Segn sus
conclusiones, el nuevo sistema de titulaciones haba de basarse en dos niveles, ntidamente diferenciados, denominados
respectivamente Grado y Posgrado (RD 55/2005, de 21 de enero. BOE, N 21, de 25 enero).

En aquel momento, la contribucin del sistema universitario espaol a la conformacin de los Espacios Europeos de
Educacin Superior y de Investigacin as como su plena integracin en ellos, constituy una aportacin relevante a uno de
los principales elementos en la sociedad del conocimiento. Tal objetivo comportaba una profunda transformacin de todos
los aspectos tocantes a la estructura universitaria espaola. A la vez supona un hito de histrica importancia, tanto en su
propia gnesis como en su concepcin metodolgica y en sus objetivos. Trascenda, lgicamente, los propsitos
inspiradores en cada momento de las sucesivas reformas operadas en el sistema universitario espaol a lo largo del
tiempo, y ofreca una oportunidad inigualable de renovacin (RD 56/2005, de 21 de enero. BOE, N 21, de 25 enero).

Posteriormente, entre los aos 2006 a 2008 encontramos un conjunto de documentos, de gran relevancia, que es preciso
tener muy en cuenta para entender el actual momento del proceso de construccin del Espacio Europeo de Educacin
Superior. En efecto, en 2006 constatamos ya la promulgacin de la importante Ley Orgnica de Educacin (BOE n 106, de
04 de mayo de 06).

En 2007 hallamos varios documentos de inters. En el mes de febrero observamos la publicacin del Real Decreto 188/2007,
de 9 de febrero, que modifica el RD 774/2002, de 26 de julio, por el que se regula el sistema de habilitacin nacional para el
acceso a Cuerpos de Funcionarios Docentes Universitarios y el rgimen de los concursos de acceso respectivos . En el mes de
abril surge la Ley Orgnica 4/2007, de 12 de abril, por la que se modifica la Ley Orgnica 6/2001, de 21 de diciembre, de
Universidades . En el mes de octubre se publican dos importantes Reales Decretos que pretenden reorganizar el sistema de
seleccin del profesorado. As, el 5 de octubre se realiza la publicacin tanto del RD 1312 (BOE de 6 de octubre) por el que se
establece la acreditacin nacional para el acceso a los cuerpos docentes universitarios , como el RD 1313 (BOE 6 de octubre)
por el que se establece el rgimen de los concursos de acceso a cuerpos docentes universitarios . El da 29 de octubre hallamos
el Real Decreto 1393/2007 (BOE, 30 de octubre) por el que se establece la ordenacin de las enseanzas universitarias
oficiales . Tanto este RD 1393/2007 como la anteriormente citada Ley Orgnica de Educacin 4/2007 son considerados dos
documentos claves para la planificacin de la vida universitaria de los prximos aos. A partir de ambos documentos, en el
ao 2008 se publican otros dos Reales Decretos que pretenden concretar algunos aspectos normativos de carcter
 organizativo-administrativo. En tal sentido, nos encontramos con el RD 1509/2008, de 12 de septiembre, por el que se regula
el Registro de Universidades, Centros y Ttulos (RUCT), y el RD 1898/2008, de 14 de noviembre, por el que se regulan las
condiciones para el acceso a las enseanzas universitarias oficiales de grado y los procedimientos de admisin a las
universidades pblicas espaolas . En el mismo contexto, en 2009 tenamos noticia de la existencia del Borrador del Estatuto
del Personal Docente e Investigador , cuyas discusiones se han prolongado en el tiempo. En 2010 encontramos el Real
Decreto 861/2010, de 2 de julio, por el que se modifica el Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la
nueva ordenacin de las enseanzas universitarias oficiales.

En los aos siguientes a 2010, se viene llevando a cabo una intensa actividad en los Centros y Universidades Espaolas,
tendentes a aplicar los aspectos pendientes de la normativa del EEES, y conducentes a poner las bases del futuro, al menos
de los prximos aos. A dicha actividad nos referiremos en nuestro punto 6 de las pginas siguientes.

En suma, este largo y laborioso proceso trata de alcanzar aquel objetivo trazado en las cumbres de Lisboa y Barcelona,
orientado a lograr que los sistemas educativos europeos se conviertan en una referencia de calidad mundial a partir del ao
2010 . Desde esta ptica no es difcil constatar que en la dcada 20102020, el intercambio entre los responsables y agentes
sociales est constituyendo un suceso habitual, representando una accin continuada de permanente interrelacin. La
progresiva dotacin de instrumentos poltico-educativos se ha de traducir, sin duda, en una plena integracin, y en una
presencia permanente dentro del continente europeo.

La tercera cuestin pendiente, a la que hacamos alusin, es el progreso o perfeccionamiento de la democratizacin

educativa . Democratizar la Educacin es, obviamente, una aspiracin aceptada y asumida por la prctica totalidad de
la poblacin espaola. Aunque sus acepciones son variadas, dicha expresin significa al menos dos cuestiones
esenciales. Por una parte, democratizar la Educacin significa hacerla extensiva a todos los ciudadanos, incluidos los
sectores marginados (OCDE, 2004, 2008). Por otra parte, expresa la necesidad de adaptacin en sus formas y
actuaciones a un nuevo estilo de hbitos y comportamientos de dilogo y participacin. La Constitucin, en su artculo
27.5., se refera a este espritu democrtico al afirmar que los poderes pblicos garantizan el derecho de todos a la
educacin, mediante una programacin general con participacin efectiva de todos los sectores afectados.
Democratizar la Educacin significa, adems, aceptar la posibilidad de polticas alternativas. La experiencia de otros
pases, mencionada anteriormente, demuestra claramente que no hay una nica frmula de organizacin democrtica
de la Educacin.

Pero, para que esta democratizacin educativa sea real, es preciso que los responsables de tal poltica proporcionen los
medios y recursos necesarios . Lo que, obviamente, nos conduce a nuestra cuarta cuestin pendiente de la Poltica
Educativa espaola. Unos recursos suficientes constituyen, efectivamente, la base de todo programa educativo, y
representan uno de los problemas bsicos de la Educacin de todos los pases (DE MIGUEL, 2000, 2001 y 2008).

Paradjicamente, en nuestros das nos encontramos con el (polmico?) Real Decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, de
medidas urgentes de racionalizacin del gasto pblico en el mbito educativo (BOE, de 21 de abril de 2012). Segn este RD, en
la actual coyuntura econmica se hace necesario mejorar la eficiencia de las Administraciones Pblicas en el uso de los
recursos pblicos, con objeto de contribuir a la consecucin del inexcusable objetivo de estabilidad presupuestaria derivado
del marco constitucional y de la Unin Europea . En materia de educacin sigue diciendo el RD el objetivo comn
perseguido es proporcionar a las Administraciones educativas un conjunto de instrumentos que permitan conjugar los
irrenunciables objetivos de calidad y eficiencia del sistema educativo con el cumplimiento de los objetivos de estabilidad
presupuestaria y su ineludible reflejo en la contencin del gasto pblico y en la oferta de empleo pblico. Las medidas
propuestas explica el RD afectan a todos los niveles educativos (universitarios y no universitarios) y combinan medidas
de carcter excepcional, cuya aplicacin se justifica por la actual coyuntura econmica, con otras de carcter estructural
que introducen novedades que contribuirn decisivamente a mejorar de forma permanente la eficiencia del sistema
educativo espaol .

A tal respecto, la reflexin que nos suscita el RD es que, ms all de algunas protestas demaggicas y partidistas, la
racionalizacin del gasto educativo es comprensible desde una situacin de crisis econmica que afecta a todos los
sectores. Es igualmente comprensible la necesidad de una reforma estructural, en determinados aspectos, para tratar de
conseguir una mayor eficacia. Sin embargo, nos deja la seria duda de si Espaa, que dedica un tanto por ciento del PIB
bastante menor que otros pases al mbito educativo, puede permitirse el hecho de no situar categricamente los gastos
educativos entre sus prioridades econmicas y sociales.

En cualquier caso, los recursos educativos, aun siendo esenciales en toda Poltica Educativa, no parece que sean el nico
problema fundamental de la Educacin en Espaa. As lo han confirmado recientes Informes de la OCDE (2004b y 2008),
segn hemos explicado en otro texto (GORRI, 2004d, pp. 271ss). Al igual que en el resto de los pases europeos, el futuro de
la Educacin espaola es ms bien cuestin de autntica voluntad poltica, y de verdadero espritu democrtico entre todos
los sectores implicados en ella. Su primer reto es, sin duda, comprender y transformar la Educacin en profundidad, de tal
manera que conduzca a la elaboracin de autnticos proyectos con proyeccin social.

4. UNA EDUCACIN INTEGRAL Y SOCIAL

 La perspectiva histrica, comparada y ubicada en nuestro pas que hemos esbozado en los apartados anteriores nos
interpela, a su vez, a interrogarnos sobre el concepto mismo de Educacin.

4.1. EDUCACIN INTEGRAL Y SOCIAL

Su primer principio, asumido por igual entre los ciudadanos de cualquier concepcin ideolgica, es que la Educacin
implica mucho ms que el aprendizaje de un conjunto de conocimientos cientficos, tcnicos o profesionales. Ms all
incluso de sus aspectos meramente pedaggicos, es una cuestin integral en la que concurren todos los aspectos
fundamentales de la persona. En ella se dan cita, de forma simultnea: personalidad y dimensin acadmica (Marn,
INFANTE y TROYANO, 2001), aspectos motivacionales e intereses profesionales (Marn, INFANTE y TROYANO, 2000),
autoconcepto y rendimiento escolar (ACEVEDO y VELASCO, 2005). El concepto de Inteligencia Emocional , explicado por
GOLEMAN (1999), que se proyecta a mbitos tan diversos como la empata, la competencia social y la propia adaptacin
social es, por su parte, un ejemplo ilustrativo (FEZ. GONZLEZ y BARRACA, 2005; Guil et al., 2005). Por todo ello, decimos
que la Educacin es una realidad pedaggica, psicolgica y social. A los aspectos psicopedaggicos nos hemos referido
personalmente en sucesivos momentos (GORRI, 1994, 1998c, 1999c, 2004d). Sobre su tercera dimensin propugnamos que
es social por, al menos, tres razones esenciales. Por el rico contenido y amplia temtica ligados a la educacin, porque
implica a todos los sectores de la poblacin, y por los valores asociados a ella.

Son, en efecto, muy numerosos y relevantes los temas conectados profundamente con la educacin y, desde la lgica
limitacin de nuestra exposicin, en las pginas siguientes haremos mencin a algunos de ellos. De forma algo ms
amplia nos remitimos a otro estudio reciente que hemos denominado La Educacin como Sistema de Bienestar Social
(GORRI, 2004b), en el que hemos dejado constancia de esta perspectiva de una forma experimental. En ella hemos
establecido un binomio permanente entre la Educacin y temas tan concretos como: los presupuestos o gastos sociales,
las etapas del desarrollo (infancia, adolescencia-juventud, edad adulta, tercera edad), la Familia y la Salud. Hemos
extendido ese binomio a la conexin entre Educacin y Discapacidades, Valores, Racismo, Inmigracin y Minoras
tnicas. Tambin hemos hallado una estrecha relacin entre Educacin y Cooperacin al Desarrollo, Pobreza y
Exclusin social, Reclusos e Insercin social. Hemos percibido, paralelamente, que la Educacin est conectada con la
temtica de Gnero, de la No-Violencia, del Empleo y Desempleo, del Ocio y Tiempo libre. En esta referencia inicial no
podamos dejar fuera la relacin intrnseca entre Educacin y los Medios de Comunicacin y las Nuevas Tecnologas,
as como su interrelacin con la Europa Social y la propia Universidad.

Pero decamos, adems, que entendamos la Educacin como dimensin social porque implicaba a todos los sectores de la
ciudadana. Desde esta consideracin, la Educacin deja de ser objeto nico de los/as docentes o responsables educativos,
para incorporar como elementos intrnsecos al resto de los estamentos o sectores. Familia, medios de comunicacin,
partidos polticos, instituciones, entorno inmediato y sociedad en general, dejan de ser observadores meramente pasivos
de la Educacin, para constituirse en factores responsables y directamente involucrados con el hecho educativo. La
Educacin nos recordaba recientemente el filsofo J.A. MARINA (Oct. 2005), no es exclusiva de los responsables educativos
sino una autntica responsabilidad colectiva .

Desde esta nueva concepcin social de la Educacin, la propia sociedad toma conciencia de su compromiso fundamental.
Trascendiendo las legtimas opiniones, intereses y estrategias, incorpora como objeto prioritario un consenso real no
demaggico en torno a la Educacin. Comprende la necesidad de una accin conjunta, en la misma direccin axiolgica
dentro de la evidente pluralidad. Percibe la importancia de comunicar a los/as alumnos/as un mensaje coherente, unitario,
en el contexto de la lgica diversidad. Asume, simultneamente, la urgencia de ponerse bsicamente de acuerdo sobre el
concepto clave de Educacin y de los valores esenciales a transmitir. Entiende, al fin, que el proceso de socializacin y el
proceso de aprendizaje son dos realidades interactivas que caminan de forma paralela (YUBERO, 2005, pg. 820). Hace
suyo, asimismo, los sucesivos informes de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura
(UNESCO), incorporando su lema de Educacin para todos: el imperativo de la calidad (1998, 2000).

Dando un paso ms en esta concepcin integral y social de la Educacin, no hay duda que el primer consenso global
gira en torno a la conexin entre Educacin y Valores . Posiblemente sea ste uno de los temas que ms acuerdo
concilie, tanto desde la ptica de la Poltica como desde el propio mbito de la Educacin. Al menos implcitamente la
sociedad intuye que la Educacin es, sobre cualquier otra consideracin, una cuestin de valores y actitudes que exige
el desarrollo integral de los individuos y de los grupos. Si aceptamos (con cierta cautela) la conviccin poltica,
reiteradamente expresada en los foros nacionales y europeos, haremos nuestra la hiptesis de que la Educacin
considerada como fundamento de valores va a constituir el motor y el liderazgo indudable del siglo XXI (QUINTANA,
2005; QUINTANA y MNDEZ, 2001).

A nuestro juicio, numerosos testimonios avalan el sentido axiolgico, tico y cvico de la Educacin (GORRI, 1996, 1997b,
1998c, 2000c). Ahora bien, para asegurarnos de que tal concepcin axiolgica de la Educacin responde realmente a su
propia naturaleza intrnseca, hemos querido interpelar epistemolgicamente a las propias Ciencias de la Educacin. Una
consulta a las mismas (GORRI, A. 1993b y 2004b, pp. 35-86) nos descubre que la Filosofa, Sociologa y Psicologa de la
Educacin coinciden en afirmar que ms all de los concretos intereses de la clase poltica y de la frecuente inercia
burocrtica de los responsables educativos los principios de la dignidad humana y del respeto mutuo as como la
 consideracin general de los valores humanos, deben presidir una visin profunda de la Educacin. Su conviccin es
unnime respecto a que la bsqueda de una autntica Poltica Social de la Educacin ser estril, si aceptamos que el
mundo de la Educacin d la espalda al mundo de los valores, o si asumimos cualquier intento de separacin entre tica y
Educacin.

4.2. UNA EDUCACIN DEMOCRTICA Y ECOLGICA

Como primera deduccin de esta Educacin en y desde los valores descubrimos que la Educacin conduce de forma
inmediata a una Educacin para los valores democrticos. El desarrollo de una cultura democrtica es, justamente, uno de
los valores fundamentales de la sociedad espaola actual. As lo recoga ya hace largo tiempo el Informe Foessa (1994/95,
167-198), y posteriormente ha sido corroborado por otros autores (FDEZ. GARCA Y GARCS, 1999). En opinin de ambos
anlisis, esta nueva cultura democrtica ha calado por igual en el electorado de izquierda y en el de derecha, y est
estrechamente relacionada con las propias actitudes democrticas.

Ahora bien, una sociedad es democrtica en la medida en que facilita la participacin en sus bienes de todos sus
miembros en condiciones iguales, entre los que la Educacin representa un valor prioritario. A su vez, para que las
polticas educativas puedan ser realmente calificadas como democrticas, deben implicar objetivos a corto, medio y
largo alcance. A corto plazo, el objetivo urgente es el ya mencionado de favorecer el aprendizaje de todos los
ciudadanos, incluidos los afectados por las distintas formas de exclusin social. A medio alcance, su finalidad es
contribuir a formar personas capaces de fomentar la paz, la solidaridad y la justicia social, as como enfatizar la
relevancia de la cultura, la tolerancia y la libertad. A largo alcance, su propsito es que tal proceso educativo prepare a
los sujetos para su participacin positiva en las tareas pblicas, contribuyendo a la estabilidad y al perfeccionamiento
del sistema democrtico. Felizmente, debemos felicitarnos de que en tal sentido se vienen pronunciando
sucesivamente las distintas Leyes Orgnicas de la Educacin LOGSE (1990), LOU (2001), LOCE (2002) y LOE (2006). En el
mismo contexto hallamos experiencias sugestivas de educacin para la ciudadana (CARPIO, 2005).

Como segunda deduccin, creemos que los propios valores democrticos se contextualizan en valores concretos. Entre
ellos, nos parece que en la sociedad actual adquieren especial significacin los valores que dimanan tanto de una
Educacin para la Ecologa, como de una Educacin Prosocial para la Cooperacin.

La Educacin en los valores ambientales , en efecto, constituye una prioridad indiscutible no slo en la Poltica de
todos los Gobiernos sino en la propia sensibilizacin de los ciudadanos. Conscientes de tal responsabilidad, las Ciencias
de la Educacin pretenden ofrecer a los polticos educativos elementos bsicos, para informar a los ciudadanos sobre
los problemas humanos que afectan al impacto ambiental y a la consecuente calidad de vida. Una educacin
psicoambiental trata de entender las complejas interacciones entre el ser humano y su entorno. Investiga sobre la
generacin de modelos que integren las diversas variables implicadas, tanto de carcter psicolgico (juicios y motivos),
como variables interpersonales (comunicacin y normas sociales), y variables contextuales (factores demogrficos y
estructura poltica). Las Ciencias de la Educacin, adems, definen las caractersticas de la Educacin ambiental como
un compromiso en la diversidad, describen su perfil desde las actitudes y creencias hacia la ecologa, evalan su
posicionamiento positivo como conducta responsable y enfatizan, incluso, el significado afectivo implcito en la
valoracin ambiental (Almeda, 2003).

En cuanto a la Educacin para la Cooperacin representa, de igual modo, una dimensin esencial en la sociedad
contempornea. Frente a la agresividad, la violencia y el belicismo constantes, existe un clamor general de bsqueda
de los valores prosociales y cooperativos en el camino hacia la paz de los pueblos, de las comunidades y de los
individuos. Posiblemente sea ste uno de los retos ms urgentes y ms difciles de conseguir por parte de la Educacin.
As nos lo ha recordado Y. TROYANO (2002) en su propuesta sobre el aprendizaje cooperativo , entendido como proceso
psicosocial dentro de los contextos educativos. La violencia, en cualquier caso, no slo es una cuestin que afecte a las
sociedades o grupos en general, sino que en los ltimos aos ha llegado a afectar a la propia comunidad educativa.
Desde la propia Educacin diversas investigaciones han reaccionado decididamente, pretendiendo dar respuesta a este
fenmeno creciente. En la ltima dcada, se ha venido efectuando con progresiva preocupacin el debate sobre la
violencia en los centros educativos (Education commision of the States ECS, 1996), tratando de analizar la complejidad
y multidimensionalidad de su etiologa, y requiriendo a los responsables de las polticas sociales estrategias y modos de
intervencin.

En suma, creemos que el primer pilar bsico de una Poltica Social debe construirse sobre la base de una educacin
integral y social, desde los valores. No se nos ocultan, sin embargo, las recomendaciones que proceden de una tica
discursiva en cuanto instrumento para tal reforma educativa. Coincidimos con ella en que los cambios educativos y
culturales no sobrevienen habitualmente de forma sbita sino que son, ms bien, fruto de la interconexin de factores
mltiples y de un largo proceso. Por ello, el compromiso paralelo de la Poltica Educativa debe ser no slo tomar conciencia
de los problemas, sino tambin y principalmente crear las condiciones objetivas para posibilitar una realidad educativa
axiolgica: democrtica, ecolgica y prosocial.

5. LA EDUCACIN MULTICULTURAL: INMIGRACIN, RACISMO Y OTROS GRUPOS SOCIALES MARGINADOS

 Si la Educacin desde los valores y para la democracia constituye uno de los conceptos bsicos de la Poltica Social
Educativa de la actualidad, podemos aadir ahora que la Educacin Multicultural representa su segunda gran dimensin.
A tal respecto, es un hecho fcilmente constatable que en nuestras sociedades se refleja cada vez ms un creciente
pluralismo cultural que, a su vez, se traduce de forma palpable en un permanente discurso poltico-educativo. As lo
expusimos ya hace tiempo al esbozar algunas perspectivas psicosociales para una Educacin e Intervencin en/desde la
Diversidad , en el Congreso Internacional orientado a Educar para la Diversidad en el Siglo XXI (GORRI, 2001).

Desde un prisma operativo, esta realidad multicultural se constata en diversas manifestaciones entre las que la
inmigracin, el racismo y los grupos sociales marginados constituyen algunas de las ms representativas. A ellas nos
referimos en las pginas siguientes.

5.1. EDUCACIN MULTICULTURAL E INMIGRACIN

En lo que concierne a la Inmigracin, los datos evolutivos son por s solos significativos. Hacia los aos setenta, los
Organismos Internacionales de la CEE comenzaron ya a tomar conciencia de la importancia de esta cuestin, reconociendo
en los aos sucesivos que la diversidad cultural y lingstica se estaba convirtiendo y aceptando como la norma. Hacia los
aos 90, el informe Ford del Parlamento europeo, situaba la cifra de emigrantes en torno a los 8.2 millones. En la
actualidad, la situacin constituye un tema prioritario para la propia Comunidad Europea. En lo que se refiere a Espaa, la
situacin ha experimentado igualmente una evolucin significativa en las dos ltimas dcadas. Hoy en da, a finales de
2005, en una poblacin de 44,6 millones de habitantes, los extranjeros van superando sucesivamente el 9% de la misma.
Espaa ha pasado de ser un pas de emigracin a recibir un importante nmero de inmigrantes, procedentes
principalmente de los pases sudamericanos, del norte de frica y del Este europeo.

Desde el punto de vista de los Organismos Internacionales Europeos, su respuesta ha sido generalmente la consideracin
del fenmeno de la inmigracin dentro del contexto ms amplio de la realidad multicultural, reflejada por diversos
elementos. Entre ellos destacan, por un lado, el asentamiento permanente de emigrantes, la transformacin del mundo
comunista, el resurgimiento de nacionalismos, los fundamentalismos ideolgicos y regionalistas, y los brotes de xenofobia.
Merecen especial mencin, por otro lado, la nueva identidad europea y las nuevas relaciones intercomunitarias, as como
la conciencia emergente de las minoras tnicas. Todo ello ha originado una nueva forma de convivencia de
confrontacin, a veces entre las culturas diversas de los distintos pases europeos. Ha exigido progresivamente la
formulacin y puesta en marcha de medidas polticas y educativas, encaminadas a establecer ideologas favorables a la
diversidad cultural desde los mbitos educativos y sociales. De este modo, el trmino de educacin inter/multicultural se ha
ido generalizado y positivamente asumido en y por Europa. Para una gran mayora, su concepto significa interaccin,
intercambio y ruptura con el aislacionismo. Expresa simultneamente reciprocidad y solidaridad, as como
reconocimiento y aceptacin tanto de los valores como de los modos de vida de otras culturas.

Los objetivos que las polticas sociales y educativas de la Comunidad Europea han ido trazndose pueden sintetizarse en:
garantizar la igualdad de oportunidades para todos, combatiendo la exclusin social y cultural, y garantizando el futuro
democrtico; promover, desde la educacin escolar, la formacin pacfica y democrtica; flexibilizar los sistemas de
educacin para adecuarse a las situaciones cada vez ms complejas y multidimensionales; estimular la transferencia de
experiencias entre pases y regiones afectados por la diversidad cultural; e, incentivar la colaboracin de las instituciones
universitarias e investigadoras en educacin, as como la cooperacin fundamental de las ONGs.

En estas polticas europeas multiculturales se han constatado, no obstante, algunas deficiencias. Por una parte, se ha
producido una falta de coordinacin entre las declaraciones, las planificaciones y la acciones educativas como fruto de
programas obsoletos. Por otra parte, se ha originado un discurso poltico ambiguo en el que se produce un vaco entre las
intenciones y las posibilidades reales, entre las propuestas y los recursos facilitados. De ah que sea necesario reestablecer
la conexin entre el discurso sobre modelos e ideologas con las consecuencias polticas, y dedicar ms recursos
internacionales, nacionales y locales al fomento de la Educacin Intercultural. Ello debera implicar el fomento y apoyo a
proyectos de investigacin as como de programas de formacin, que permitan la colaboracin de investigadores y
educadores de los diferentes sectores de la educacin.

En el actual contexto europeo existe, simultneamente, un caso especial de la realidad multicultural que viene dado por la
situacin peculiar de los pases del Este. A tal respecto la CEE, tras la etapa de radicalismos polticos, viene promoviendo
desde hace aos diversos programas de educacin intercultural, para fomentar la compresin y el dilogo entre grupos
etnoculturales. Su objetivo es estudiar, de forma sistemtica e interdisciplinar, los problemas de comunicacin y resolucin
de conflictos entre comunidades. Pretende, adems, ofrecer elementos para capacitar suficientemente en la
racionalizacin de interacciones culturales dentro de la perspectiva de valores universales.

5.2. UNA EDUCACIN ANTIRRACISTA Y PARA LA TOLERANCIA

Con relacin a la segunda expresin multicultural a que nos hemos referido el racismo es obvio que constituye una
cuestin prioritaria dentro de la actual Poltica Social de la Educacin. El fenmeno viene de lejos. Una vez ms, los
Organismos Internacionales han tratado en las ltimas dcadas de frenar este suceso, ofreciendo algunas orientaciones
 slidas tanto ideolgicas como polticas. La UNESCO declaraba, ya en Pars de 1969, que toda doctrina de superioridad
fundada sobre la diferenciacin entre las razas, es cientficamente falsa, moralmente condenable y socialmente injusta. El
Informe del Consejo de las Comunidades Europeas confirmaba, por su parte, que una pedagoga intercultural no es una
hibridacin intelectual de los sujetos mediante una manipulacin pedaggica, sino un enriquecimiento y comprensin
mutuos a travs de aprendizajes basados en el fondo cultural de cada uno.

Los distintos Consejos de Cooperacin Cultural Europea han ido propugnando, reiteradamente, que el proyecto
intercultural aspira a la generacin de formas originales, nacidas de las culturas que se han puesto en contacto sin dejarse
reducir a ninguna de ellas. Sucesivamente han ido corroborando que la educacin en los valores del respeto, la tolerancia
y solidaridad, es el mayor y mejor instrumento para luchar por una sociedad ms igualitaria y solidaria. Recientemente, la
Comisin Europea ha tratado de insertar la temtica dentro de lo que significativamente ha denominado dilogo
intercultural (Luxemburgo, 2004).

Desde las Ciencias de la Educacin, muchos han sido los intentos de explicar este fenmeno amplio y complejo. Entre las
principales teoras ofrecidas en torno al racismo, podemos citar inicialmente tanto el planteamiento biologicista como el
pensamiento antropolgico. Dentro de este, hallamos el particularismo histrico, el materialismo cultural, el difusionismo
y el estructuralismo (GARCS, J.; RDENAS, A.; SNCHEZ, S. y VERDEGUER, I., 1996, pgs. 271-326). De un modo ms
concreto, la Psicologa ofrece a los responsables polticos una doble explicacin. Parte, por un lado, del proceso de
categorizacin segn el cual agrupamos y segmentamos a las personas en distintas categoras. Se basa, por otra parte, en el
proceso de afectividad en su doble vertiente de identificacin con el grupo que le es similar y de rechazo al que le es
diferente. Segn este ltimo, el racismo puede ser considerado como una modalidad de relacin entre grupos y la teora de
la identidad social .

Desde este contexto, propugnamos que una perspectiva psicoeducativa correcta asume (debe asumir) que el racismo es
aprendido y, por tanto, puede ser desaprendido. Tal perspectiva psicoeducativa, de gran inters para fundamentar y
orientar la Poltica Social, implica junto a los prejuicios individuales, otras muchas dimensiones: individual (actitudes,
expectativas); cultural (marcos de referencia, teoras de deprivacin, estereotipos); interpersonal (conflictos); institucional
(legal, procedimientos) y estructural (poder, divisin del trabajo). Basada en esta ptica psicosocial, el proceso de
aplicacin de una Poltica Social antirracista supone adoptar una serie de medidas, que afectan a todas las dimensiones del
proyecto educativo. Entre ellas se encuentra, en primer lugar, un anlisis psicosocial de las percepciones, actitudes y
reacciones que permitan superar el racismo aprendido. Se halla, asimismo, la utilizacin de todos los recursos
disponibles como miembros y servicios de la comunidad, medios de comunicacin e incluso experiencias precedentes. Y,
en tercer lugar, debe citarse la revisin de la imagen que se transmite de los diferentes grupos no culturales, modificndola
hacia posiciones de equidad (Iglesias et al., 2003).

Desde la ptica de la prctica educativa, una educacin antirracista conlleva tambin la renovacin de las orientaciones
pedaggicas, tratando de no enfatizar exclusivamente la cultura oficial. A tal efecto es necesario: a) proporcionar
oportunidades en todas las reas, para que los sujetos minoritarios puedan participar activa y positivamente; b) recurrir a
miembros de los grupos minoritarios para promover las relaciones interpersonales; c) identificar y resolver con prontitud,
sin dilaciones, situaciones concretas de racismo sociocultural. Como sntesis de esta nueva visin educativa, MONREAL
(2005) ha sugerido la necesidad de un escenario intercultural para construir una sociedad tolerante. Dicho escenario
estara edificado sobre el concepto de identidad social, entendiendo que las diferencias no son desigualdades.

Sorprendentemente, a pesar de la aparente reaccin social contra el racismo y contra los prejuicios y la intolerancia, los
diversos estudios citados y recientes noticias de los medios de comunicacin ponen de manifiesto que stos, no slo no se
han atenuado sino que se han incrementado en el mbito educativo. Si bien estas actitudes son en gran medida reflejo de
lo que la propia sociedad transmite, parece oportuno insistir en la necesidad de promover actuaciones que contrarresten
este clima de intolerancia y racismo ms o menos explcitos. En tal sentido, hemos hallado en fechas muy prximas
algunas aportaciones de inters. As, J.L. GONZLEZ y D. FERNNDEZ (2005a y b) tras analizar el racismo ligado, en su
opinin, a los conceptos de discriminacin y prejuicio, proponen ejemplos prcticos de intervencin en el aula. Recogen
adems propuestas del Ministerio de Educacin, encaminadas al trabajo de la prevencin educativa de la violencia y de la
intolerancia (o. cit. pgs 798-819). Del mismo modo, H. RODRGUEZ NAVARRO (2005) sugiere una experiencia educativa
que refleja el proceso evolutivo de la cooperacin al interculturalismo .

5.3. EDUCACIN Y OTROS GRUPOS SOCIALES MARGINADOS

Respecto a la tercera expresin multicultural relativa a otros grupos sociales marginados, es preciso puntualizar que
incluye un amplio sector de poblacin con caractersticas diversas, que se distribuye en el mbito de todos los Sistemas de
Bienestar Social (GORRI, Coord., 2002). A todos ellos, sin embargo, les une la difcil realidad de encontrarse en una
desigualdad de oportunidades para el acceso o la continuacin al/en proceso educativo. Sociolgicamente, al describir estos
grupos se les suele divide en un triple apartado: aquellos sujetos con pertenencia a un medio socioeconmico o
sociocultural desfavorecido; personas con desventajas cuyo origen se halla en problemas personales de minusvalas fsicas
o psquicas; y los subgrupos con especiales situaciones de riesgo o exclusin.

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5.3.1. Grupos socioeconmicamente desfavorecidos

En el primer subgrupo es preciso constatar la situacin marginal en la que histricamente, y an en la actualidad, se han
hallado sectores como la mujer, la familia y el mbito rural. En lo que se refiere a la mujer, es un hecho sociolgico
fcilmente verificable que las transformaciones socioeconmicas experimentadas en nuestro pas, a lo largo del ltimo
cuarto de siglo, han propiciado lenta pero progresivamente el cambio de su posicin social. Desde el punto de vista de las
transformaciones educativas, es igualmente cierto que durante largo tiempo la mujer qued injustamente discriminada en
el acceso a los recursos culturales. Entre los factores que condicionaron la incorporacin de la mujer al mbito de la
Educacin en la etapa del desarrollo destacan: la dedicacin preferente al hogar, la amplia vinculacin al cuidado de los
hijos, y la falta de capacitacin previa. Como consecuencia, el perfil de los puestos de trabajo que ocupaban consista
mayoritariamente en aquel destinado a empleos no cualificados.

En los ltimos aos se ha producido un notable cambio positivo tanto en la actividad global de las mujeres como en su
presencia relativa en los diferentes sectores productivos y educativos, si bien quedan todava cuestiones discriminatorias
de carcter jurdico y laboral que exigen ser modificadas urgentemente. Para ampliar y puntualizar esta temtica en torno
a la mujer, nos remitimos a anteriores trabajos (GORRI, A, 1994, 1996, 1997e y 2004d). En ellos describimos su perspectiva
histrica, destacamos el papel de la educacin en la mujer principalmente en procesos de cambio, y revisamos diversas
lneas de investigacin poltico-educativas.

Con relacin a la Familia, es igualmente evidente que constituye un tema fundamental para la Poltica Social Educativa. A
decir de los excelentes anlisis del Profesor Julio IGLESIAS DE USSEL (1995 y 1998), la familia ha sido considerada siempre
una institucin esencial para los cambios polticos y sociales. En Espaa, tras el periodo de transicin, la familia se
convirti en el espacio estratgico de la nueva realidad poltica, y los cambios familiares se utilizaron como smbolo de la
ruptura con el pasado. No cabe duda que, segn nos ha explicado muy recientemente IGLESIAS DE USSEL (2006) la
familia ha tenido modificaciones permanentes para adaptarse a las cambiantes condiciones del entorno donde se
desenvuelve. El tiempo es el componente esencial de la estructura familiar, ya que la familia es, entre otras muchas cosas,
un proyecto temporal y un tiempo compartido. Todos los aspectos de la vida familiar se encuentran mediatizados por la
temporalidad (o. cit. pgs. 95 y 96).

Con relacin a sus perspectivas de futuro quedan muchos interrogantes por responder, pero lo que parece claro es que en
los prximos aos la familia ser diferente a la actual. La fase histrica en que exista un modelo hegemnico de la familia
parece dar paso a nuevas formas. El incremento de flexibilidad y la existencia de un pluralismo pblico, parecen ser las
dos tendencias futuras sobre las que existen un mayor grado de consenso. En cualquier caso, la familia sigue y seguir
siendo una correa de transmisin de las ideologas de una generacin a otra. Es el caldo de cultivo donde proliferan los
valores y se regenera el tejido social, pero teniendo en cuenta que transmite tanto unos valores determinados como su
ausencia o, incluso, posibles antivalores.

Con tal posicin coinciden, entre otros, M. CAMPOS; A. ECEIZA; y D. PEZ, en su captulo sobre Socializacin, Familia y
Cultura (2005, pgs. 845-890). Personalmente, hemos destacado el papel de la familia en la etapa adolescente (GORRI,
1998d), y hemos hallado de forma experimental la percepcin positiva, dentro de su espritu crtico, que la misma sigue
teniendo en nuestros das para los/as jvenes (GORRI, 2004b). Tales datos parecen ser corroborados, igualmente, con los
hallados por G. TORRENTE y A. RODRGUEZ (2003) sobre Estilo educativo y clima familiar como antecedentes de conducta
antisocial, as como con los obtenidos por I. NAVARRO (2003) acerca de Un programa de intervencin psicosocial en
familias multiproblemticas.

El medio rural es, por su parte, otro de los sectores marginados histrica y socialmente con relacin a los recursos de la
Educacin. No es de extraar, por ello, que la propia federacin internacional de trabajadores/as sociales se haya
planteado insistentemente la mejora de las condiciones en las comunidades rurales, procurando desde la Educacin una
mayor calidad de vida. Objetivo que han compartido otros sectores, al destacar la necesidad de una intervencin educativa
desde los propios servicios sociales. En este contexto se inserta la investigacin llevada a cabo en Estados Unidos sobre las
carencias educativas en las familias rurales, afectadas por la pobreza y por sus consecuentes efectos psicosociales
(THURSTONE, L. P. y NAVARRETE, L., 1996: Research on Education and Rural Poor Families).

5.3.2. Grupos con discapacidad fsico-psquicas

El segundo subgrupo a que nos referamos anteriormente acoge, por su parte, al amplio sector de las minusvalas o
discapacidades tanto fsicas como psquicas. Nuestra opinin coincidente, con la de J. GARCS y M. A. MARTNEZ ROMN
(1996, pgs., 111-177), es que la persona con discapacidad tiene pleno derecho a una Educacin que le permita desarrollar
al mximo su posibilidades. Ello incluye tanto el aprendizaje social como la preparacin para una vida autnoma e
integrada en la sociedad. Esta educacin debe efectuarse, en la medida de lo posible, dentro del sistema escolar general,
con una mayor flexibilidad y una atencin individualizada. Como es lgico, en aquellos casos en que el grado de
discapacidad o la propia prctica educativa aconseje una alternativa, se recurrir a los Centros de Educacin Especial.

Esta ltima propuesta parece sintonizar con el planteamiento expresado desde hace varios aos en el mbito de los
Estados Unidos. Algunos autores se han preguntado Why must inclusin be such a challenge?, refirindose al reto de la
 inclusin de las minusvalas en el sistema y centros educativos normalizados (THURNBULL, A.P. and TURBIVILLE, W.P.,
1995, pgs. 200-202). Otros expertos enfatizan la planificacin desde el compromiso, iniciativas y actitudes de la propia
comunidad (RICHES, V., 1996, pgs., 71-88). Para algunos, incluso, es necesario incorporar al tema el propio impacto
experiencial (BLALOCK, G., 1996, pgs., 148-159). Para todos, en fin, es necesaria la discusin desde los servicios bsicos y
desde la prctica educativa (POLLOWAY, E.A. and Others, 1996, pgs.3-12).

Las minusvalas, en suma, exigen de la Poltica Social de la Educacin la aportacin de un diagnstico y tratamiento para
intentar hasta donde sea posible su integracin social. La OCDE (2005) nos ofrece, al respecto, interesantes estadsticas e
indicadores en su reciente Studens with disabilities, learning Difficulties and Disadvantages: Statitistics and Indicators .
Desde nuestra contribucin personal, aportamos la ptica concreta de la Comunidad de Navarra (GORRI, 2002d y e, pgs.
250-276).

5.3.3. Grupos con riesgo de exclusin

Nuestro tercer subgrupo haca referencia a los grupos sociales marginados. En l pueden incluirse una amplia gama de
situaciones de especial dificultad: poblacin gitana, delincuencia juvenil, prostitucin marginal, pobreza y distintos tipos
de exclusin social. Como decamos anteriormente, a todos ellos les une la condicin de encontrarse en una situacin
desfavorecida, de discriminacin, respecto a la cultura y a la Educacin. En lo que respecta a la poblacin gitana, es preciso
constatar importantes progresos en la escolarizacin infantil, si bien se observa una distinta aceptacin segn las diversas
Comunidades Autnomas. A tal efecto, C. MARTNEZ y C. PATERNA (2004) nos aportan un peculiar anlisis en torno a
Actitudes e intencin de contacto de los gitanos hacia los payos, que ofrece ayuda para la comprensin del tema.
Respecto a la delincuencia de menores y jvenes, aparece en muchos casos muy vinculada con el fracaso escolar, tal como
nos han alertado M. MARN, E. INFANTE y Y. TROYANO (2000). En cuanto a la prostitucin marginal, desde el punto de
vista educativo se trata en muchos casos de personas que carecen de un suficiente nivel para obtener una cualificacin
profesional que les facilite, a su vez, una digna insercin laboral. La importancia de la educacin en estos casos ha
quedado reflejada en nuestro estudio experimental (GORRI, 2004b).

Pero, evidentemente, la situacin de mayor gravedad afecta a aquellas personas que se ven inmersas en un estado de
pobreza o/y de exclusin social. A este respecto, coincidimos plenamente con el diagnstico efectuado hace tiempo por el
Prof. RODRGUEZ CABRERO (1994/1995), estableciendo en Espaa una profunda relacin entre las tres dimensiones:
pobreza, educacin y exclusin social. No obstante, conviene prestar atencin a una situacin progresivamente emergente,
segn la cual la pobreza afecta cada vez ms a un gran nmero de personas con un positivo nivel educativo fruto, entre
otras causas, del desempleo de larga duracin.

En cualquier caso, en relacin a la pobreza los datos ofrecidos por el Instituto Nacional de Estadstica para el ao 2005 son
realmente alarmantes. Una quinta parte de los ciudadanos espaoles, cerca de nueve millones de habitantes, se encuentra
por debajo del umbral de la pobreza. Tal situacin nos sita en el sexto lugar de la Unin Europea por tasa de pobreza, con
tres puntos sobre la media. Ms todava, segn el mismo Instituto de Estadstica, el fenmeno de los sin techo refleja una
situacin preocupante. A falta de censos oficiales, el perfil aportado por el INE, junto a los datos ofrecidos por
organismos pblicos y privados (Critas y otros) as como por ONGs de larga tradicin asistencial, mencionan la cifra de
25.000 personas inquilinas de la calle. A ellas habra que aadir otras 250.000 personas ms, que viven en precario en
chabolas o infraviviendas. De ellos, el 51,8% son espaoles y el otro 48,2% lo componen personas extranjeras. Desde el
punto de vista laboral, cerca del 80% son parados (INE, 2005). A las consecuencias psicosociales del desempleo nos hemos
referido en otro trabajo al que nos remitimos (GORRI, 1997g).

En consecuencia, esta amplia realidad cultural que afecta a la inmigracin, a los grupos tnicos y a otros grupos sociales
marginados, exige de la Poltica Social Educativa una enrgica y rpida respuesta. Desde una perspectiva general de la
Poltica Social de la Educacin, es necesario establecer medidas que apoyen la reflexin y la intervencin. Debe ser la
primera respuesta a cuestiones derivadas de la diversidad cultural, en sociedades desarrolladas que defienden ideales
democrticos y sociales. Entre ellas, es preciso: aportar conocimientos desde la creacin intelectual, que permitan anticipar
situaciones y problemticas; enriquecer las formas en que podemos percibir, experimentar y solucionar los problemas
sociales, compartiendo las diferencias culturales; apoyar y orientar a las personas de grupos culturales diversos, para
orientar y eliminar el prejuicio y la discriminacin; Y, responder a necesidades de formacin que exigen el desarrollo de
habilidades comunicativas y de cooperacin (AGUADO, 1996 y 2003).

Desde un punto de vista ms operativo, es preciso impulsar una poltica educativa que ejecute una serie de pasos
sistemticos. En primer lugar, elaborar una legislacin que, corrigiendo y perfeccionando la actual, responda a las
exigencias legtimas de los diversos grupos culturales en una sociedad democrtica, y elimine gradualmente la
discriminacin racial. En segundo lugar, utilizar a las propias comunidades de referencia como recursos educativos,
estimulando la participacin de todos los sectores implicados en el establecimiento de criterios, objetivos, diseos y
actuaciones concretas. En tercer lugar, utilizar desde el prisma psicopedaggico y psicosocial materiales significativos en
funcin de los diversos contextos multiculturales, poniendo especial nfasis en los estilos cognitivos, de comunicacin,
motivacionales y de aprendizaje. En cuarto lugar, arbitrar recursos presupuestarios suficientes, priorizando los objetivos
de cooperacin de la Educacin Multicultural y promoviendo las redes de informacin. De este modo, la Poltica Educativa
 Multicultural cumplir con sus objetivos claves de: responder a los valores democrticos; reconocer la necesidad de
colaboracin y negociacin como respuesta a la interdependencia de grupos y personas; y de materializar el ideal de la
igualdad de oportunidades, la participacin cvica y la justicia social.

6. EL FUTURO DE LA EDUCACIN. POLTICAS INTERNACIONALES. LAS NUEVAS TECNOLOGAS

Una vez expuestas en los apartados anteriores las cuestiones relativas a la perspectiva histrica y al momento actual, nos
quedaba dirigir nuestra mirada hacia el futuro. Nuestro deseo, ahora, es preguntarnos brevemente por el futuro de la
Educacin y de su Poltica Social correlativa. A tal efecto, es evidente que existen muchos problemas sociales de carcter
mundial a los que la Poltica Educativa ofrece o debe ofrecer una notable contribucin, bien estimulando la concienciacin
de los mismos o bien promoviendo un cambio de mentalidad ciudadana. Cuestiones como el sida, la drogadiccin, la
violencia, la agresin ecolgica, el desempleo, los fundamentalismos de uno u otro signo son, entre otras muchas, algunas
de las cuestiones que requieren de la aportacin indirecta de la Educacin.

Existen, no obstante, temas especficos de la Poltica de la propia Educacin que requieren de modo especial nuestra
atencin, a los que queremos hacer mencin en este apartado. Nos referiremos, en primer lugar, a algunos aspectos
relativos al futuro prximo de la Educacin. Describiremos, despus, diversos temas que afectan global e interactivamente
a las polticas mundiales. Y centraremos, finalmente, nuestro inters en la contribucin de las nuevas tecnologas a la
Educacin y en su proyeccin social.

6.1. Tendencias actuales de la Educacin. Algunas propuestas de reforma

Con relacin a la primera cuestin, es preciso tener en cuenta a priori que el futuro inmediato de la Educacin se halla
condicionado por la situacin actual de crisis de los sistemas y de las polticas educativas la cual, a su vez, es fruto
sociolgico de la era industrial precedente. El nacimiento de los mismos sistemas y polticas pareci exigir al concepto
mismo de Educacin una mayor operatividad social que se convirtiera en factor de progreso. Pero, la realidad es que los
modelos actuales conllevan determinadas deficiencias, por las que no acaban de responder satisfactoriamente a los
grandes problemas sociales. De ah que el planteamiento del futuro deba efectuarse de tal manera que pueda
proporcionarnos una mejora sustancial de la Educacin, basada en el replanteamiento de sus Polticas Sociales. El objetivo
prioritario del momento actual es concretar el modo de optimizar dichos sistemas y polticas educativas desde la ptica
social. Nuestra tarea prospectiva, por tanto, no debe limitarse a aceptar el futuro de forma determinista, sino que debe
plantearse como un empeo y proyecto real de idearlo y construirlo.

En este contexto, coincidimos con el esquema trazado por el profesor GARCA GARRIDO (2002) al referirse a la necesidad
de introducir en el futuro de las polticas educativas tres tipos de cambios: de fondo, de estructura y de funcin. En lo que
respecta a los cambios fundamentales, parece existir un consenso amplio en que las polticas educativas del futuro
debern impulsar las concepciones educativas que asuman, equilibradamente, tanto los aspectos especficos de los
diversos pueblos y regiones como los aspectos globales de cada pas, comunidad internacional y mundial. Desde este punto
de vista, por tanto, queda rechazada cualquier concepcin centralista, inmovilista y sectarista, independientemente que
provenga tanto de los Gobiernos centrales de los respectivos pases, como de las comunidades autnomas, o de las
nacionalidades especficas. Tal concepcin educativa deber, asimismo, propugnar sistemas aglutinadores de todos los
factores y elementos socioculturales. Y deber incluir como dimensin intrnseca de su filosofa, una autntica axiologa o
escala de valores tico-humanistas.

En lo que concierne a los cambios estructurales, las polticas parecen orientarse hacia formas educativas que sean
simultneamente regionalizadas y abiertas. Regionalizadas , en tanto que recojan las realidades educativas concretas
dentro de comunidades cada vez ms amplias. Abiertas , en cuanto la regionalizacin no debe significar el cierre u
oposicin ante proyectos de otras personas y grupos. Tales procesos educativos debern ser, al mismo tiempo,
participativos , que promuevan realmente la colaboracin de todos los miembros de la comunidad sin imposiciones ni
manipulaciones partidistas y, creativos , ms all de dirigismos y dogmatismos reduccionistas. Con relacin a los cambios
funcionales, las polticas educativas tienen adems el triple reto de hacer compatibles la funcin de una razonable
competitividad sin ser deshumanizante, la funcin de orientar e informar sin ser manipuladores; y, la funcin de
proyectar la educacin rica en medios hacia la solidaridad.

En esta ptica prospectiva, hemos ofrecido nuestra aportacin personal (GORRI, A., 2002 a, b, d y e) sealando algunos
aspectos comunes de los diversos Sistemas de Bienestar Social que inciden en el mbito de la educacin. Entendiendo la
Educacin como Sistema de Bienestar (GORRI, 2002, pgs. 277-292), enfatizamos la temtica demogrfica, la situacin de la
educacin en el mbito de las discapacidades, la necesidad del dilogo y consenso de todas las fuerzas sociales, y el papel
fundamental de la universidad. Sobre la primera, hemos mencionado la actual situacin demogrfica de nuestro pas,
tanto en lo que se refiere al envejecimiento de la poblacin como al descenso de la natalidad. Desde la perspectiva
educativa, es posible que la nueva realidad nos exija por una parte evolucionar pedaggicamente de una concepcin
cuantitativa a otra ms cualitativa y, por otra parte, nos requiera una nueva planificacin-dinamizacin de la educacin
continua o permanente.
 En lo que concierne al mbito de las discapacidades, los resultados de nuestra investigacin llevada a cabo sealan, entre
otros puntos, la conveniencia de una mayor adecuacin entre planificacin tcnico-burocrtica y el desarrollo real-
personal. Ponen adems el nfasis en la necesidad de que la eliminacin de barreras vaya mucho ms all de los aspectos
meramente fsicos y arquitectnicos. En opinin de los propios discapacitados encuestados, la eliminacin debe hacerse
extensiva al acceso mismo a la informacin, as como a la posibilidad de acceso a los diversos currculas.

En lo que se refiere al dilogo, nuestra investigacin propugnaba la necesidad urgente del mismo en cuanto origen y fruto
del consenso de todas las fuerzas sociales, culturales y polticas, unido a la participacin institucional y ciudadana. El
objetivo esencial de ambos dilogo y consenso es la garanta de todos los derechos sociales y, entre ellos, de manera
primordial el de la educacin. Entendamos, por ltimo, que en este sugestivo proyecto la interrelacin Universidad-
Sociedad debe constituir un elemento fundamental, proyectando sus avances cientficos, humanos y sociales al servicio de
la comunidad. Sobre esta idea he vuelto personalmente en fechas ms prximas recogiendo investigaciones de gran
actualidad (GORRI 2004b, pgs. 444-456). El reto del Siglo XXI concluamos es, sin duda, suscitar polticas audaces e
imaginativas que, a su vez, promuevan cambios profundos y dinmicos en el mbito educativo.

En el mismo contexto, muy recientemente hemos encontrado dos propuestas de reforma, relativas a la Educacin tanto
no Universitaria como Universitaria. La primera, sobre Educacin no-Universitaria (LOMCE), corresponde al Ministerio de
Educacin, Cultura y Deporte. Se denomina Propuestas para el Anteproyecto de Ley Orgnica para la mejora de la Calidad
Educativa (9 de julio de 2012). Quiere ser una modificacin de la Ley Orgnica 2/2006, de 3 de mayo, de Educacin.
Dividida en 8 apartados clave, establece su punto de partida describiendo las fortalezas y debilidades del sistema
educativo; definiendo su objetivo de disminuir la tasa de abandono; fomentando la empleabilidad; y mejorando el nivel de
conocimientos en las materias prioritarias. Asimismo, pretende: sealizar el logro de los objetivos de cada etapa;
incrementar la autonoma de los centros docentes; intensificar el uso de las TIC; mejorar el aprendizaje de las lenguas
extranjeras; y, proponer un nuevo diseo en la arquitectura del sistema educativo.

La segunda propuesta de reforma, relativa al mbito universitario, se titula Propuestas para la Reforma y mejora de la
Calidad y Eficiencia del Sistema Universitario Espaol. Ha sido elaborada por una Comisin de Expertos, presidida por la
Catedrtica de Bioqumica y Biologa Molecular, de la Universidad Complutense de Madrid, Mara Teresa Miras-Portugal.
Ha sido presentada al Ministro de Educacin con fecha 12 de febrero de 2013. Distribuida en 5 apartados principales,
describe en su prembulo la perspectiva general del sistema universitario espaol; establece nuevos criterios de seleccin
del personal docente e investigador (PDI); y, evala la calidad de las universidades por su excelencia y competitividad. Se
refiere, igualmente, a la estructura de los rganos de gobierno de las universidades; a su financiacin; y a los estudios y
ttulos universitarios. Incluye, adems dos anexos sobre las acreditaciones y otras evaluaciones de la calidad de las
universidades. Ambos documentos ponen, sin duda, las bases para el dilogo educativo de los prximos aos.

6.2. Algunos planteamientos internacionales de la Educacin

En lo que concierne a la segunda cuestin, es evidente que la Poltica Social de la Educacin del futuro se debate en torno a
una serie de cuestiones que afectan casi por igual a la mayora de los pases. Entre ellos, coincidiendo igualmente con el
sugestivo estudio de J. L. GARCA GARRIDO Y ALTAREJOS (2000) sobre la sociedad educadora , y el de J. L. GARRIDO (2002),
acerca de los problemas mundiales de la educacin , podemos enumerar: las polticas educativas relativas al gobierno de los
sistemas educativos, la calidad de la Educacin, la gestin y eficacia de la misma, y la conexin entre Educacin y empleo.
En el desarrollo de stos y otros temas, entendemos que es esencial tener en cuenta el papel de los Organismos
Internacionales as como el de la propia Universidad.

6.2.1. Descentralizacin educativa

Respecto al primer punto, podemos afirmar que la era industrial se ha caracterizado por un tipo de poltica general,
educativa y social que requera entre otros factores una fuerte intervencin central. La nueva era postindustrial, por su
parte, posiblemente requiere unas nuevas estructuras y procesos polticos ms descentralizados. Parece existir, en efecto,
un consenso generalizado en torno a demandar unos mayores techos para los ideales autonmicos de tal manera que
favorezcan una mayor y real participacin ciudadana. Sin embargo, algunos autores (GARCA GARRIDO, ALEJOS,
RODRGUEZ SEDANO, 2001) recogen el sentir, igualmente generalizado, de ser cautos a la hora de interpretar
determinadas peticiones de descentralizacin. En su opinin, ms all de algunas reinvidicaciones de autonoma regional
no parecen latir deseos de verdadero progreso cultural, social o incluso econmico, sino la intencin de salvaguardar
determinadas situaciones privilegiadas en detrimento de las comunidades ms desfavorecidas.

Desde esta ptica se insiste en que las reinvidicaciones autonmicas vienen frecuentemente desde pases, naciones o
regiones ms prsperas que, de algn modo, pretenden reducir la comunicacin con las regiones menos favorecidas y, en
consecuencia, acrecentar las desigualdades ya existentes entre ellas. Incluso se constata el hecho relativamente frecuente
de que personas, comunidades o entidades que reclaman constantemente una mayor autonoma y participacin respecto a
gobiernos o entidades respectivas, ejercen a su vez un frreo centralismo en su seno, cayendo en una paradoja difcilmente
comprensible. La autntica descentralizacin, en cualquier caso, sigue siendo un valioso ideal en lo que a la administracin
educativa se refiere, dado que no existe una verdadera educacin ni individual ni institucional que no se desarrolle sin
 un amplio margen autonmico. As ha quedado reflejado en el relevante anlisis llevado a cabo por ALEMN, GARCS Y
GUTIRREZ (Coords. 2003, Tomos I y II) en torno a las Polticas Sociales en la Espaa de las Autonomas .

6.2.2. Calidad de la Educacin

Con relacin a la calidad de la Educacin, parece claro que constituye una preocupacin y una aspiracin de toda la
sociedad, que va ms all de las polticas educativas meramente cuantitativas o economicistas. La concepcin cuantitativa
de la Educacin ha sido durante largo tiempo una constante en todos los pases del mundo, y de modo ms significativo en
los organismos internacionales relacionados con la Educacin. Existe, al respecto, una cierta ambigedad en relacin a los
elementos esenciales que constituyen o deben constituir una educacin socialmente de calidad. Los interrogantes son
numerosos: podemos afirmar que su dimensin profundiza realmente en la naturaleza de sus contenidos y
competencias?; posibilita un clima social adecuado familiar, comunitario, laboral de razonable competitividad no
mercantilista?; junto a los aspectos tecnolgicos, no debern incluirse dimensiones axiolgicas y factores de hondo calado
humanista?. Del mismo modo cabe preguntarse: tal calidad se extiende a todos los sectores sociales o solamente a
determinados sectores?; puede hablarse, incluso de calidad educativa en los pases en vas de desarrollo?; una
concepcin similar no revitalizara ciertas polticas en la lnea autocrtica de la propia UNESCO (2004)?

Desde el punto de vista concreto de la calidad de la Educacin en los pases subdesarrollados, el cuestionamiento social es
doble. Por una parte, estn lejos de proporcionarse los mnimos recursos para acometer no ya una educacin de calidad,
sino una simple educacin bsica. Por otra parte, si bien es cierto reconocer importantes avances en diversos aspectos, sin
embargo sus lneas de calidad de la Educacin siguen en gran parte la dimensin cuantitativa, de resultados de los pases
desarrollados. Entendemos que ello es en parte comprensible, por la necesidad de justificar la ayuda procedente de los
mismos a travs de los organismos internacionales (OCDE, 2002).

6.2.3. Una gestin eficaz

En lo que se refiere a la gerencia y la gestin en la Educacin, es preciso avanzar notablemente en las mismas para
conseguir una optimacin de los recursos pblicos, ganar en eficacia, y lograr una mayor y mejor proyeccin social. Sobre
esta cuestin, J. GARCS y M. L. VALLINA (1996, pgs., 475-502) ofrecen una interesante aportacin al analizar los
fundamentos tericos de la gerencia, destacar el papel clave de la calidad, y enfatizar la influencia de la organizacin, de la
implicacin del usuario y de la supervisin, en tanto que elementos relevantes para la gestin.

El concepto de gestin educativa conlleva, por tanto, la implicacin de, al menos, cuatro dimensiones. La primera, supone
utilizar todas las conquistas y recursos educativos y sociales al mximo de las potencialidades. La segunda, requiere
programar a largo plazo, ms all de los requerimientos electoralistas, para garantizar un control pblico e institucional.
La tercera, pretende concebir la poltica educativa y social no slo como una oferta de oportunidades educativas y de
servicios, sino como un autntico proceso educativo. La cuarta, finalmente, exige extender la propia gestin al mbito
social. Tal concepcin es refrendada por C. ALEMN y M. GARCA SERRANO (1999) en sus Fundamentos de Bienestar Social
, al referirse a la poltica educativa (pgs, 452-475).

6.2.4. Educacin y empleo

La relacin entre Educacin y empleo representa otra de las dimensiones esenciales del futuro de la Educacin. Su
binomio constituye, sin duda, un grave reto social para los sistemas educativos (GORRI, A. 2004b, pp. 424-431). Durante la
dcada de los aos sesenta y setenta, los planes de poltica educativa elaborados por numerosos pases mostraron una
especial atencin al binomio Educacin-ocio, como consecuencia de un sentimiento desarrollista generalizado. Desde
entonces hasta ahora ha ido producindose una inflexin cada vez ms clara hacia la primaca del binomio educacin-
empleo, dado que este ltimo ha ido convirtindose en un bien escaso. Educacin y empleo implican, lgicamente, un gran
nmero de factores interactivos. Entre ellos es especialmente significativo el que se refiere a las redes institucionales que
configuran los subsistemas de formacin profesional como instrumento de promocin del desempleo. La actividad laboral
es, hoy da uno de los objetivos sociales de mayor relevancia de la Educacin o, dicho de otro modo, la formacin
profesional constituye una dimensin esencial del proceso educativo. A tal efecto, el grupo docente e investigador de la
Universidad de Sevilla formado por MARN, GARRIDO, BUENO y TROYANO, nos han ofrecido datos y de inters para definir
polticas de educacin y formacin para el empleo (2002).

En realidad, el desempleo y la ralentizacin del desarrollo constituyen una de las crisis ms agudas de la sociedad actual y,
por ello, representan una ininterrumpida preocupacin de las polticas sociales. Posiblemente esta crisis tenga bastante
que ver con los conceptos mismos de prosperidad, cultura y educacin que la propia sociedad ha ido creando a lo largo de
los ltimos aos. Las relaciones entre Educacin y empleo son correlativamente dinmicas y de estabilidad, si bien ningn
modelo educacional podr asegurar un perfecto ajuste entre ambas. Este desajuste relativo debe ser enfocado en cada pas,
no como un problema particular sino dentro de una perspectiva mundial, globalizadora. En tal sentido, la OCDE lleva ya
largo tiempo insistiendo en la necesidad de un nuevo orden econmico internacional, que integre la problemtica de los
pases ms y menos desarrollados (OCDE, 2002).

Desde nuestra perspectiva personal, hemos sealado al respecto algunos aspectos que considerbamos de inters. Por una
 parte, hemos indicado algunas de las aportaciones de la Educacin al mbito sociolaboral (GORRI, A.,1994/1996). Entre ellas
entendamos que la sociedad actual demanda prioritariamente el desarrollo de capacidades tanto generales como
especficas, de carcter operativo. Requiere, igualmente, la adquisicin de actitudes de adaptacin al cambio, as como la
obtencin de aptitudes personales y afectivas de intercomunicacin. Exige, de forma paralela, el conocimiento esencial del
mundo laboral e, incluso, las destrezas y estrategias necesarias para la bsqueda del mismo. Por otra parte hemos
esbozado, desde el punto de vista de las organizaciones sociales y laborales, algunos elementos fundamentales para un
diseo educativo e interventivo a travs de las Organizaciones , en el contexto de la psicologa del trabajo de las
organizaciones y de los recursos humanos (GORRI, 2000f). En tercer lugar, hemos alertado sobre aquellos graves efectos
psicosociales del desempleo (GORRI, 1997g) que una capacitacin educativa y profesional puede preventivamente paliar.
En este contexto, es posible que las Universidades, que han sido calificadas frecuentemente como fbricas de parados,
deban adecuar sus programas acadmicos a la realidad social e inculcar unas nuevas estrategias. Entre ellas, posiblemente
deban transmitir que la clave del xito en la vida socioprofesional no depende tanto de los estudios iniciales realizados,
cuanto de adquirir una actitud educativa de permanente autoformacin.

6.2.5. Organismos Internaciones y papel de la Universidad

En el desarrollo de stas y otras cuestiones decamos es preciso finalmente tener en cuenta el papel de los Organismos
Internacionales de la Educacin y de la propia Universidad. En tal sentido, la UNESCO (2004a) nos ha invitado a
reflexionar sobre los retos de la Universidad en la sociedad del conocimiento, a travs del documento elaborado por C.
TNERMANN y M. SOUZA sobre Challenges of the university in the knowledge society, five years after the World Conference
on Higher Education . La propia UNESCO (H. VESSURI, 2004b), nos ha esbozado algunos elementos de un marco conceptual,
relativo a los procesos de Internacionalizacin concernientes a la Ciencia y a la Educacin Superior.

La OCDE (2005) por su parte, enfatiza los desafos institucionales en relacin a la Universidad, describiendo las nuevas
tendencias y aportando relevantes indicadores. Desde el punto de vista de la Comisin Europea, nos parece de gran inters
partir de los datos reales les chiffres cls de la Educacin en Europa aportados por ella (2005), entre los que los
relativos a la integracin del alumnado constituyen un elemento esencial (2005b). Nos parece tambin importante resear
el deseo de ampliar los horizontes educativos. A decir de diversos autores (GARRIDO, OSSENBACH y VALLE, 2001), tanto
desde Europa como de la propia UNESCO (2004b) existe una creciente sensibilidad para la extensin e interaccin de los
planteamientos educativos a/con la Organizacin de Estados Americanos para la Educacin, la Ciencia y la Cultura.

En cuanto al papel especfico de la Universidad, a lo largo de nuestra exposicin nos hemos referido a distintos
aspectos del mismo. Como sntesis, coincidimos con el catedrtico de sociologa J. de Miguel (2000 y 2001) en que es
preciso reinventar y universalizar la Universidad. En este proceso es preciso reivindicar sin demagogia pero con
valenta la funcin del profesor, replanteando su rol y su prestigio. Creemos que algn da deberemos decidirnos a
interpelar de forma directa a la sociedad, para interrogarle sobre el papel que realmente est dispuesta a otorgar a la
figura del docente. Ser preciso investigar sobre su percepcin social (MARN, INFANTE y TROYANO, 2002), y
deberemos plantearnos con el Ministerio de Educacin y Ciencia (2005c) si el atractivo de su profesin constituye de
verdad uno de los temas claves de la educacin en la Europa del Siglo XXI. Consideramos que, desde un nuevo
concepto social de la Universidad, podremos no slo proyectar las Ciencias Sociales hacia el presente milenio (GORRI,
2003), sino tambin entender la Educacin como un elemento clave para la construccin de los Pueblos y de las Culturas
, y como una dimensin esencial en el nuevo Espacio Europeo de Educacin Superior (GORRI, 2005 y 2006,
respectivamente). Estaramos, en suma, apelando con Yubero, Larraaga y Navarro (2005) a la autntica Educacin del
Siglo XXI .

Obviamente, entre los papeles o funciones propias de la Universidad se encuentra la Investigacin . Tres documentos de
gran actualidad van a marcar las pautas de los investigadores en los prximos aos, tanto en el marco de la Universidad
como en el de la propia sociedad. El primer documento esencial para entender la relevancia de la investigacin es el Real
Decreto 99/2011, de 28 de enero, por el que se regulan las enseanzas de doctorado . El segundo documento relevante es la
Orden EDU/3429/2010, de 28 de diciembre, por la que se publica la convocatoria para la concesin de una Mencin hacia la
Excelencia a los programas de doctorado de las universidades espaolas . El tercer documento importante lo constituye el
Plan Estatal de Investigacin Cientfica, Tcnica y de Innovacin 2013-2016 , elaborado por el Ministerio de Economa y
Competitividad. Realizando un breve comentario sobre cada uno de ellos, diremos que: el Real Decreto (BOE de 10 de
febrero de 2011) define con gran claridad los objetivos, la estructura y la organizacin de la formacin doctoral, como
culminacin de los dos ciclos anteriores de Grado y Master. En el contexto del Espacio Europeo de Educacin Superior, a
cuyo proceso evolutivo nos hemos referido en pginas anteriores, el Doctorado es concebido como una estructura
fundamental entre el Espacio Europeo de Educacin Superior (EFES) y el Espacio Europeo de Investigacin (EEI), ambos
pilares esenciales de la sociedad basada en el conocimiento. El doctorado es el periodo de formacin de los jvenes
investigadores que se han de proyectar a la sociedad. El proceso del cambio del modelo productivo hacia una economa
sostenible nos dice el RD- necesita a los doctores como actores principales de la sociedad en la generacin, transferencia y
adecuacin de la I+D+i. Los doctores han de jugar un papel esencial en todas las instituciones implicadas en la innovacin
y la investigacin, de forma que lideren el trasvase desde el conocimiento hasta el bienestar de la sociedad .

El segundo Documento que mencionbamos Mencin hacia la Excelencia a los programas de doctorado representa la
 respuesta al intento de mejorar los estudios de doctorado anteriormente descritos, dentro de las nuevas polticas de
calidad del sistema universitario espaol. La mejora organizativa de los estudios de doctorado se asocia ahora al concepto
de competitividad , en el marco de una mayor modernidad. La Orden Ministerial pretende que los nuevos estudios
doctorales puedan ver reconocidas su solvencia cientfico-tcnica y su capacidad formadora. Les distingue, por ello, con
una Mencin que en un futuro pueda facilitar alcanzar un nivel de excelencia que les permita constituir un referente en el
mbito internacional . Se trata, en cualquier caso, de una actuacin plenamente integrada en el proceso de modernizacin
de la universidad espaola, mediante el modelo de la Estrategia Universidad 2015 (EU2015).

El tercer Documento relevante al que nos referamos en relacin a la investigacin Plan Estatal 2013/2016 determina,
por su parte, con suficiente claridad: los objetivos a alcanzar, las prioridades cientfico-tcnicas y sociales, los programas a
desarrollar, los criterios y mecanismos de articulacin del Plan, y los costes previsibles, junto a sus fuentes de financiacin.
Considera que las polticas de ciencia, tecnologa e innovacin constituyen un elemento de primordial importancia en el
desarrollo de las sociedades modernas, existiendo adems una relacin entre la capacidad de generacin del conocimiento y
de innovar de un pas, y su competitividad y desarrollo econmico y social . El Plan comprende todas las actuaciones que van
desde la generacin del conocimiento hasta su aplicacin y transformacin en valor econmico y social. Integra, por tanto,
todo el proceso que se produce desde la generacin de ideas hasta su incorporacin al mercado en forma de nuevos
productos, mejorando la calidad de vida y el bienestar de la ciudadana .

As pues, Universidad Investigacin y Sociedad no constituyen sino una misma realidad, con distintas fases o momentos
estrechamente relacionados entre s.

6.3. Educacin y Nuevas Tecnologas

Nuestra tercera cuestin prospectiva haca relacin a la posible aportacin de las nuevas tecnologas a la Poltica Social de
la Educacin. La cuestin es doble. Por un lado, nos interesa conocer cules son estas nuevas tecnologas y de qu modo
podemos aplicarlas a la Educacin desde su permanente evolucin. Por otro lado, nos interrogamos sobre la posibilidad de
hacer extensivos los continuos avances cientficos y tcnicos al mbito social.

A este respecto, resulta significativo recordar cmo ya M. H. MC LUHAN, en su obra El medio es el mensaje (1980) auguraba
el fin del hombre tipogrfico y consideraba los libros como instrumentos intiles en la nueva era de la electrnica. Por su
parte, Daniel BELL (1976, pgs. 146 y ss.), describe el advenimiento de la sociedad post-industrial como la sociedad de la
informacin. En ella la informacin es el elemento clave con el cual el hombre controla su entorno y modifica sus
condiciones de vida. La sociedad se organiza en torno a la informacin y al conocimiento. Estos garantizan el control social
y dan la direccin a la innovacin y al cambio social.

Ahora bien, delimitar el campo de las nuevas tecnologas para ofrecerlas a los responsables educativos es realmente difcil,
dado que se hallan inmersas en uno de los campos ms dinmicos de la ciencia y de la propia sociedad. Los sucesivos
hallazgos cientficos y las nuevas aplicaciones tecnolgicas en los campos de la electrnica, fotnica (y sus derivadas de
Telecomunicaciones e Informtica) y la biotecnologa, as como los nuevos materiales (fibras de carbono, nuevos
polmeros...) y las energas renovables, constituyen algunos de los avances ms significativos de los ltimos aos. El sector
de la electrnica actualmente fotnica constituye el substrato de la Tecnologa para la Informacin.

Las telecomunicaciones representan el gran sector de la convulsin tecnolgica. Su delimitacin conceptual es, igualmente,
problemtica porque se encuentran dentro del amplio campo de las Tecnologas de la Informacin de suyo complejo.
Dentro de este hipersector de la informacin, el sector de las telecomunicaciones tiene sus propias pautas de
comportamiento. Las telecomunicaciones representan las herramientas que han permitido el hecho por el que los avances
de la informtica han adquirido la ubicuidad que los caracteriza en la actualidad. Juntas, informtica y
telecomunicaciones, van a definir gran parte de la tipologa de nuestro futuro. Ambas configuran un elemento
indispensable para la integracin comarcal, el tejido social, la productividad y la eficacia, as como para la cohesin social
y, en suma, la calidad de vida de la persona del siglo XXI. Por su parte, el sector del audiovisual se halla sometido al factor
fundamental del cambio intenso y permanente. La multiplicacin de su oferta, primero de radio, cine y televisin y, ms
tarde, la proliferacin de nuevos soportes como la televisin de alta definicin, el teletexto, la televisin por cable y por
satlite, estn solamente en el inicio de su desarrollo. En la actualidad la nanotecnologa, o investigacin de lo micro ,
irrumpe con fuerza en el mbito de las nuevas tecnologas. Entre sus mltiples aplicaciones, el conocimiento de la
capacidad de almacenar informacin de los distintos ensamblajes de tomos y molculas, puede servir de gua para el
diseo de nuevos materiales y dispositivos tecnolgicos con propiedades especficas, como discos duros, ordenadores o
telfonos mviles cada vez ms pequeos.

Lo realmente importante para los responsables polticos de la Educacin es tener en cuenta la enorme influencia de stas y
otras tecnologas en la sociedad en general y en el mbito educativo en particular. Les exige, en consecuencia, el esfuerzo
continuado de estar atentos a su vertiginosa transformacin. La incorporacin de la tecnologa informtica incide,
lgicamente, en todos los mbitos del tejido social, revolucionando la forma de vida y configurando sistemas de gestin y
tratamiento de la informacin que modifican el desarrollo de nuestra actividad. Es posible, incluso, establecer con
BELMONTE (2003) la conexin entre medios de comunicacin, nuevas tecnologas y la construccin de identidades. Las
repercusiones socioculturales de su integracin en nuestra sociedad son evidentes. La interaccin de todos los sectores
 tecnolgicos y su aplicacin a todas las reas de la actividad social, nos plantea el reto de su adaptacin y adecuacin al
mbito educativo, al mismo tiempo que nos exige profundizar en su humanizacin. En este contexto, GONZLEZ FDEZ. y
DE ELENA PEA (2004) han estudiado la aplicacin de las nuevas tecnologas a la evaluacin de las actitudes en el trabajo.

Desde un prisma ms operativo, a los responsables educativos corresponde, por su parte, conocer y transmitir las diversas
aproximaciones tericas desde las que se puede abordar la Tecnologa Educacional. Partir de esta slida fundamentacin
conceptual-tecnolgica para proyectarla hacia la utilizacin didctica de los medios y hacia su implicacin en el
currculum educativo. Ser verdaderamente conscientes de la importancia de la alfabetizacin audiovisual e informtica en
todo proceso educativo. Es, igualmente, de su incumbencia tomar conciencia de la importancia esencial de la influencia de
los Medios de Comunicacin Social en la sociedad actual. Conocer sus cdigos y significados, analizar (y ensear a analizar)
sus mensajes, su ideologa, sus valores manifiestos y ocultos as como sus estrategias, fomentando una actitud activa y
crtica ante los mismos.

En nuestros das adquiere especial importancia tanto el hecho de supervisar el consumo de tecnologas de la informacin
por parte de los adolescentes (GILI et al., 2003), como el de utilizar y transmitir la imagen social de la Educacin en y a
travs de los Medios de Comunicacin. En el terreno aplicado de la psicopedagoga, es y ser cada vez ms necesarios el
aprendizaje y la utilizacin de la pedagoga de y con la imagen. Es ya urgente el conocimiento y aplicacin de la
multifuncionalidad de los computadores, la instrumentalizacin de los diseos multimedia como uno de los aportes de las
nuevas tecnologas, y la utilizacin de la telemtica desde sus redes locales, nacionales e internacionales.

Desde la perspectiva de la investigacin social, existen actualmente diversas lneas de anlisis de gran inters. Entre ellas
citaremos, a modo de ejemplo, la proyectada a la investigacin en la era de la globalizacin, y el estudio de la e-Ciencia
como tecnolgica digital para todos. La primera, propugnada por el Director del Instituto Canario de Investigacin
Biomdica J. VILLAR (2006) defiende la idea de inventar un mundo mejor, diseando una forma de investigacin en/desde
la globalizacin. Su mensaje es cmo acercar las innovaciones cientficas a aquellos que ms lo necesitan. La segunda,
explicada por el Director del Centro de Supercomputacin de Galicia J. GARCA TOBO (2006), defiende el nuevo modelo de
la e-Ciencia como tcnica digital que pretende el desarrollo de aplicaciones cientficas compartiendo recursos por Internet.
A decir de este autor, dara respuesta a muchos pases con menos recursos de clculo, de almacenamiento, de informacin
o de instrumentacin. La e-Ciencia permite que quien no dispone de esos recursos pueda utilizarlos a travs de Internet,
con lo que la brecha digital podra reducirse de forma sustancial. En suma, los desafos que nos plantea desde su rpida
evolucin el mundo de la tecnologa de la informtica, de las comunicaciones y de los medios de comunicacin social as
como el mbito de la propia investigacin social, no dejan lugar a dudas sobre su incidencia en el panorama poltico-
educativo.

7. Conclusin

En este ltimo apartado podemos afirmar ya, a modo de sntesis-conclusin, que en nuestras pginas anteriores hemos
tratado de exponer algunas de las dimensiones representativas de la Poltica Social de la Educacin. Entendamos a priori
que ambas Poltica Social y Educacin estaban estrechamente relacionadas y que su interconexin ofreca sugestivas
posibilidades de intervencin psicosocial. Nos hemos referido, en primer lugar, a la perspectiva histrica como un primer
punto de referencia para la poltica Educativa. La concebamos en un sentido plenamente dinmico, en tanto que nos
permite un espacio razonable de interpretacin sociopoltica de la Educacin. Junto a ella, hemos establecido una ptica
comparada de nuestro sistema educativo con el de otros pases. Considerbamos que ella nos aporta, entre otros aspectos,
amplitud de horizontes, superacin de la miopa intelectual y solidaridad socioeducativa.

Tal comparacin la hemos efectuado desde la Poltica Social de la Educacin en Espaa, en el contexto lgico de su
pluralidad y diversidad. Dentro de la realidad europea, nuestra situacin socioeducativa aparece inserta en un marco
histrico-jurdico puntual, en un entorno sociolgico determinado, e implicando unos temas y retos para el futuro que
reflejan claramente su vocacin prospectiva. El anlisis de su situacin actual nos ha dejado un mensaje claro: la necesidad
urgente del consenso socioeducativo, ms all de los legtimos intereses y estrategias de los diferentes partidos polticos.
Entre los temas y retos representativos para el futuro, hemos hallado: la Educacin en un Estado solidario de las
Autonomas, la plena convergencia con Europa, el binomio necesidades-recursos, y la progresin en la democratizacin de
la Educacin.

La perspectiva histrica, comparada y contextualizada en Espaa nos ha interpelado, a su vez, a interrogarnos sobre el
concepto mismo de Educacin. Su primer principio, asumido por igual entre los ciudadanos de cualquier concepcin
ideolgica, es que la Educacin implica mucho ms que su contenido cientfico, tcnico y tecnolgico. Es una cuestin
integral en la que concurren todos los aspectos de la persona. Es, decimos, una realidad pedaggica, psicolgica y social.
Sobre los aspectos psicopedaggicos, nos hemos pronunciado reiteradamente en estudios anteriores. A cerca de la tercera
dimensin, propugnamos que la educacin es social por, al menos, tres razones fundamentales. Por la amplia y rica
temtica social ligada a la educacin, por la necesaria implicacin de todos los sectores sociales, y por los valores asociados
a ella. Entre stos, asumimos que los valores democrticos, ecolgicos y prosociales adquieren en nuestro tiempo especial
relevancia y significacin.

Si la Educacin integral, social y desde los valores constitua uno de los conceptos bsicos de la Poltica Social Educativa,
 queramos aadir posteriormente que la Educacin Multicultural representa su segunda gran dimensin. Desde un prisma
ms operativo, hemos tratado de constatar esta realidad multicultural a travs de diversas manifestaciones entre las que la
inmigracin, el racismo y los grupos sociales marginados configuran algunas de las ms representativas. A las dos
primeras nos hemos referido en ocasiones anteriores. Respecto a la tercera expresin multicultural, relativa a los grupos
sociales marginados, hemos puntualizado que este campo incluye un amplio sector de poblacin con caractersticas
diversas. A todos ellos, sin embargo, les une la difcil realidad de encontrarse en una desigualdad de oportunidades para el
acceso o la continuacin en el proceso educativo.

Tras esta exposicin nos restaba dirigir nuestra mirada hacia el futuro. Nuestro deseo ha sido preguntarnos por el devenir
de la Educacin y de su correlativa Poltica Social. Con esta intencionalidad prospectiva, hemos querido interpelar a los
planteamientos efectuados desde la ptica mundial, e interrogar a las nuevas tecnologas sobre su posible aportacin a la
Educacin. A este respecto, es evidente que existen muchos problemas sociales a los que la Poltica Educativa ofrece o debe
ofrecer una notable contribucin, bien estimulando la concienciacin de los mismos o bien promoviendo un cambio de
mentalidad ciudadana. Cuestiones como el sida, la drogadiccin, la violencia, la agresin ecolgica, el desempleo, los
fundamentalismos de uno u otro signo son, entre otras muchas, algunas de las cuestiones que requieren vitalmente de la
aportacin de la Educacin. Existen, sin embargo, temas especficos de la propia Poltica de la Educacin que exigen una
particular atencin, a los que hemos querido hacer al menos una breve referencia. Entre ellos, nos han parecido de
especial inters, por un lado, las cuestiones relativas al futuro mismo de la Educacin proyectadas sobre tres tipos de
cambios: de fondo, de estructura y de funcin. Por otro lado, hemos tratado de recoger algunos planteamientos mundiales
en torno a ella. Son concernientes a las polticas educativas referentes al gobierno de los sistemas educativos, la calidad de
la Educacin, la gestin y eficacia de la misma, as como la conexin entre Educacin y empleo. En el desarrollo de stos y
otros temas hemos entendido que era imprescindible apelar a la funcin relevante de los Organismos Internacionales de
Educacin y a la de la propia Universidad. Por ltimo, hemos querido dejar constancia de la importante contribucin de las
nuevas tecnologas, tanto a la poltica educativa como a su proyeccin social.

En suma concluimos que, en una situacin de cambio de la sociedad industrial avanzada hacia los nuevos modelos de
sociedad posindustrial o posmoderna, el papel que la Poltica Social Educativa puede y debe desempear es fundamental.
En ella, toda transformacin social pasa necesariamente por el cambio personal y colectivo en y desde la Educacin. Nos
basamos en un doble supuesto. La Educacin es un derecho social que se ha de vertebrar desde la Poltica Social.
Paralelamente es un reto que, a nivel microsocial, ha de posibilitar la evolucin integral de cada persona y, a nivel
macrosocial, ha de promover un sistema dinmico de convivencia y solidaridad.

Como documentos importantes para el anlisis educativo de los prximos aos sugerimos: a) en el mbito no universitario,
las Propuestas para el Anteproyecto de Ley Orgnica para la mejora de la calidad educativa , de 9 de julio de 2012, del
Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte; b) en la Educacin Universitaria, por una parte el (polmico?) Real Decreto-
ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalizacin del gasto pblico en el mbito educativo; por otra parte,
las Propuestas para la Reforma y Mejora de la calidad y eficiencia del Sistema Universitario Espaol , elaboradas por una
Comisin de Expertos con fecha 12 de febrero de 2013; c) en el campo de la investigacin, por un lado, el Real Decreto
99/2011, de 28 de enero, por el que se regulan las enseanzas oficiales de Doctorado , del Ministerio de Educacin (BOE, 10
de febrero); por otro lado, la Orden EDU/3429/2010, de 28 de diciembre, por la que se publica la convocatoria para la
concesin de una Mencin hacia la Excelencia a los programas de doctorado de las universidades espaolas; y finalmente, el
Plan Estatal de Investigacin Cientfica, Tcnica y de Innovacin 2013-2016 , del Ministerio de Economa y Competitividad.

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TROYANO, Y.: Aprendizaje cooperativo. En, M. MARN, R. GRAW y S. YUBERO: Procesos psicosociales en los contextos
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UNESCO: Infomes de Naciones Unidas , United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, 1998, 2000.
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VESSURI, H., Forum on Higher Education, Resarch & Knowledge, 2004b VILLAR, J.: La investigacin en la era de la
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YUBERO, S.: Socializacin y Aprendizaje Social. En, D. PEZ; I. FERNNDEZ; S. UBILLOS y E. ZUBIETA: Psicologa Social,
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ZLOBINA, A.: La teora de los valores de S. Schawartz, En, D. PEZ; I. FERNNDEZ; S. UBILLOS y E. ZUBIETA: Psicologa
Social, Cultura y Educacin . Ed. Pearson-Prentice may. Madrid, 2005, pgs. 73-88.

9. Bibliografa recomendada

ALEMN, C.: Polticas Sociales , Civitas. Thomson Reuters. Ed. Aranzadi. Cizur Menor. ISBN: 978-84-470-3283-9, 2009.

COMISION EXPERTOS: Propuestas para la reforma y mejora de la calidad y eficiencia del Sistema Universitario Espaol .
Informe presentado al ministro de Educacin, Cultura y Deporte, D. Jos Ignacio Wert, el 12 de febrero de 2013

GORRI, A.: El largo y sugestivo camino hacia el Espacio Europeo de Educacin Superior. En, Una Europa Social y Plural
.Universidad de Granada, PDF, n 174. ISBN: 978-84-693-8665-1, 2010

MINISTERIO DE ECONOMA Y COMPETITIVIDAD: Plan Estatal de Investigacin Cientfica, Tcnica y de Innovacin 2013-
2016 . Gobierno de Espaa

MINISTERIO DE EDUCACIN, CULTURA Y DEPORTE: Real Decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de
racionalizacin del gasto pblico en el mbito educativo, 2012. Gobierno de Espaa .
 2013 [Thomson Reuters (Legal) Limited / Carmen Alemn Bracho (Coor) y otros]
2016 - 02 - 24

Polticas Sociales. 2 ed., septiembre 2013

Captulo 10. Poltica social y empleo (PEDRO FERNNDEZ SANTIAGO)

Captulo 10
Poltica social y empleo
PEDRO FERNNDEZ SANTIAGO

Sumario:

Resumen
1. Introduccin
2. El mercado de trabajo
3. El trabajo marco conceptual de partida
4. Trabajo por cuenta ajena
5. Trabajo por cuenta propia
6. El crecimiento y las prioridades de la Comisin Europea
7. Crecimiento y el empleo
8. Creacin de empleo a travs de reformas estructurales e inversiones orientadas al crecimiento
8.1. Empleo juvenil
8.2. Invertir en educacin y formacin
8.3. Mercados ms flexibles, dinmicos e inclusivos y empleo de mejor calidad
8.4. Garantizar la calidad de los servicios pblicos y luchar contra la pobreza y la exclusin social
9. Propuestas en pos del crecimiento y el empleo de la Comisin Europea
9.1. Movilizar el trabajo a favor del crecimiento
9.2. Empleo para jvenes
9.3. Proteger a personas vulnerables
10. Flexibilidad del mercado de trabajo segn propuestas de la Unin Europea
10.1. El concepto de flexiguridad como mecanismo favorecedor del empleo
10.2. Principio de flexiguridad
10.3. Principios comunes de flexiguridad
10.4. Los itinerarios de la flexiguridad
11. Espaa y el Desempleo
12. Economa y empleo en Espaa
12.1. Economa y empleo en Espaa en la dcada de los setenta
12.2. Economa y empleo en Espaa en la actualidad
13. Empleo y lucha contra la exclusin social
14. Medidas pblicas y privadas necesarias para el fomento del empleo que hasta ahora se han venido utilizando
15. Formacin Profesional para el empleo
16. La organizacin del trabajo
17. Flexibilizacin de los mercados de trabajo
17.1. Las propuestas que con respecto a la flexibilidad y los salarios
17.2. Las propuestas de flexibilizacin respecto a la jornada de trabajo
17.3. Respecto a la flexibilizacin y la estabilidad del empleo
17.4. Respecto a la flexibilidad y organizacin del trabajo
18. La reforma de la jubilacin anticipada
Bibliografa
Otros documentos
Anexo I
Anexo II
RESUMEN

Cuando se solicita un mayor grado de flexibilidad del mercado laboral, sera de imaginar que no se tendran que referir al tipo
de contrato. Para tener un mayor grado de flexibilidad en el mismo, deberamos poner un gran porcentaje de imaginacin, al
menos para poner el ttulo del mismo.

Como todo tipo de medidas legislativas, y como consecuencia del gran abanico normativo relacionado con el empleo, se
adjunta los tipos de contrato y las ltimas medidas urgentes para la reforma del mercado laboral que ha decidido nuestro
gobierno en dos Anexos. Sera oportuno bajo nuestro criterio que durara poco este abanico de posibilidades, estn dejando de
una forma u otra el mercado de trabajo en una situacin arto compleja, cuando bajo nuestra opinin debera ser lo ms
sencilla posible.

Si no se contrata en la actualidad no debe ser por la posibilidad de los tipos de contrato, creemos que estos son; entre otras, las
medidas que estn dejando el mercado de trabajo en tan alto grado de flexibilidad, no obstante estimamos que es la seguridad
en el trabajo para los trabajadores, lo que realmente se est resintiendo, se nos dice que el trabajo para toda la vida se termin,
que vamos a estar constantemente en un mercado de trabajo en continuo avance y cambio, que la formacin y adaptacin a los
diferentes puestos de trabajo va a hacer necesario que los trabajadores (ciudadanos) estn en una constante lnea de formacin
y adaptacin. Imagino, que sern conscientes los legisladores de este profundo cambio, de la necesidad de implementacin
polticas sociales que se dirijan a la salud, educacin-formacin, pensiones, y ese largo etctera que ha conseguido alcanzar la
sociedad occidental despus de cruentas guerras con millones de muertos, las justas reivindicaciones de los ciudadanos a
travs de los partidos polticos de masas y los representantes de los trabajadores, as como los empresarios que buscaron la
creacin de riqueza y el empleo y compitieron con el resto de los ciudadanos por hacer una sociedad ms justa y social.

1. INTRODUCCIN

La avaricia, el descontrol, los errores de los especuladores nos han llevado a esta profunda crisis econmica, a la que han
llamado de diferentes formas, pero que tiene una clara consecuencia: el cuestionamiento del modelo econmico y productivo
mundial.

En el mundo occidental, es decir, en el mundo capitalista, desde la Revolucin industrial y hasta el ltimo tercio del siglo XX, el
modelo capitalista y de produccin estaban unidos. Incluso podramos decir que eran el mismo, las fuerzas empresariales y
obreras bien definidas, el capital casi al completo se dedicaba a la inversin productiva, (no existe posibilidad de entender el
sistema capitalista, sin entender la especulacin), pero la globalizacin, transform por completo esta situacin; con esto no se
quiere argumentar que la globalizacin es la culpable del cambio en negativo, al contrario, la misma tiene factores positivos y
negativos, en este captulo no vamos a profundizar en las transformaciones sociales que ha producido en la comunicacin de
masas, en el transporte, ni tampoco en las revoluciones que estn plantendose como consecuencia de la misma, queremos
simplemente pasar muy por encima de la misma y posicionarnos en los cambios que a nuestro entender ha producido en el
mercado de empleo de los pases capitalistas occidentales.

Tratando de simplificar, la economa, hasta el cambio producido por la globalizacin, era todo oferta y demanda y entre estos
dos conceptos se posicionaban las diferentes ideologas; que revisaban los beneficios y repartos de beneficio, que entre los
actores de ambos conceptos se producan. Siguiendo con la simplificacin, las plusvalas; (el beneficio econmico que se
produce entre la oferta y la demanda de bienes) sufren una fuerte tensin desde tres puntos diametralmente opuestos: el
inversor, el productor y el consumidor. Como solucin a estas tensiones se demanda la intervencin de las fuerzas pblicas y es
el Estado quien, por medios legislativos, media para alcanzar un espacio adecuado para que estos tres intereses contrapuestos
puedan alcanzar acuerdos, que faciliten la produccin de bienes y servicios y el crecimiento de los pases y sociedades que los
sostienen, a todo esto debemos sumarle momentos histricos concretos

2. EL MERCADO DE TRABAJO

En relacin con el mercado de trabajo, para la Teora neoclsica, las herramientas bsicas para analizar los problemas
relacionados con este seran: analizar la oferta y demanda de trabajo y la interaccin entre ambas, con el fin de obtener el
equilibrio entre nivel de empleo y salario.

En lo referente al factor demanda. Para esta teora la demanda de trabajo es un factor ms de produccin. La produccin
marginal del trabajo depende de la tecnologa y de la tcnica concreta de produccin utilizada, que son factores externos
respecto al mercado de trabajo. La demanda de trabajo no tiene caractersticas especficas que las distinga de cualquier otro
factor de produccin. En ella se hace abstraccin de todo lo que pueda acontecer en el interior de las empresas.

Un ejemplo de esto, se produce en lo que respecta a un factor fundamental como es la tecnologa. La tecnologa no se desarrolla
de forma lineal; siempre existe una gama de posibilidades o alternativas que quedan delimitadas en el tiempo al ser unas
seleccionadas y otras rechazadas por decisiones sociales de los que tienen el poder de elegir, elecciones que reflejan sus
intenciones, ideologa posicin social y relaciones con los dems personas de la sociedad.

En relacin a la oferta de trabajo, la teora neoclsica 1) la enmarca en el contexto de la teora de la eleccin del consumidor en
lo que se refiere a la asignacin de su tiempo. Para ello parte del supuesto de que la decisin del trabajador de si trabaja o no, y
 cuanto, es una eleccin entre el ocio que le reporte no trabajar y la renta que consigue trabajando. Es decir el trabajo es
considerado nicamente como un medio para obtener un fin (renta), pero es intrnsecamente un mal

Respecto a esta teora y su relacin con la integracin de la discapacidad en el mercado laboral, deberamos sealar que para
las personas con discapacidad el factor trabajo, no es solo en muchos casos, una forma de alcanzar un fin como es la renta, es
una forma de sentirse integrados, capaces y vlidos en una sociedad que les invalida para el desarrollo de actividades
productivas, que enriquezcan a la sociedad donde viven y les facilite a ellos mismos la capacidad de ser independientes en una
sociedad interdependiente y en la que se necesita un cierto nivel de ingresos para mantener su vida y no sentirse marginados
con respecto a los dems ciudadanos con los que comparten vida, factores estos, que escapan a lo que con anterioridad
hacamos mencin de que era referencial para la teora neoclsica.

Del mismo modo con relacin a la tecnologa y ahora nosotros con relacin a la eleccin de los trabajadores por factores slo
relacionados con la oferta y la demanda, nos encontraramos con posicionamientos que estn ampliamente superados por los
derechos que todos los ciudadanos/as tenemos en relacin al trabajo, y de los cuales se han dotado en la actualidad todos y
cada uno de los pases democrticos.

La ideologa, la posicin social y las relaciones con las dems personas que componemos estas sociedades, de las personas que
deciden respecto al mercado de trabajo, estn o deberan estar sometidas al imperio de la ley y de los derechos humanos, y no
slo a factores de produccin, no obstante y si el factor de produccin, se adecua nica y exclusivamente a los factores como la
oferta y demanda, que no nos separen de la consecucin de esos objetivos, estereotipos respecto a la capacidad o no de
personas, a los que ni siquiera se les da la oportunidad de demostrar de lo que son capaces en relacin al mercado de trabajo.

Siguiendo a FINA SANGLAS, y en lo que respecta a un enfoque alternativo a esta concepcin terica, en la que dice que: la
relacin mercantil es sobre todo una relacin social entre el empleador y su empleado, as como entre los diferentes
empleados. La existencia de dichas relaciones es lo que diferencia y distingue el intercambio laboral de la compraventa de
cualquier otro servicio. Lo que se contrata en el mercado laboral es la capacidad para trabajar del empleado, mientras que lo
que realmente se necesita para llevar a cabo la produccin, es el trabajo efectivamente realizado por el individuo.

Es este ltimo factor, uno de los ms importantes cuando defendemos la plena integracin de las personas con discapacidad,
defensa que se realiza en este caso, de integracin no indiscriminada, todo lo contrario, basada segn nuestra defensa en
criterios objetivos, que tienen que ver con la capacidad de produccin y el trabajo efectivo que realicen si se les da esa
posibilidad. Nos encontraramos si esto fuera as, con personas con discapacidad, que por decisin propia y referida a factores
individuales, no se integraran en el mercado laboral, y de otros que tendran la posibilidad de sentirse individuos con los
mismos derechos que sus conciudadanos y se integraran con las mismas posibilidades de adecuarse, si las elecciones de
medios y fines que con respecto a ellos se toman, se ajustan a sus perfiles socio profesionales.

3. EL TRABAJO MARCO CONCEPTUAL DE PARTIDA

Muchas son las teoras y autores que diferencian el concepto de trabajo del concepto de empleo, bsicamente y siguiendo las
definiciones utilizadas por PAZ SNCHEZ-GIL FERNNDEZ 2), entendemos por trabajo, un derecho y un deber de las personas
que tiene que ver con su capacidad de transformacin y accin sobre el entorno para satisfacer las necesidades propias o de la
comunidad y que genera riqueza para el bien comn y, entendiendo el empleo, como las actividades productivas legales
realizadas por personas que reciben a cambio una remuneracin econmica, an dentro del mbito de la economa sumergida.

Siguiendo con las definiciones del trabajo Se podra definir el trabajo siguiendo la definicin que de ella hace GORZ 3), como:
una actividad desarrollada en la esfera pblica, considerada til por y para otros y remunerada. En un congreso celebrado
en Lyon a finales de 1992, ALAIN COTTEREAU 4) realiza un ensayo sobre las sntesis de las diversas significaciones que del
trmino trabajo se han realizado, llegando a realizar sobre el mismo catorce diferentes accesiones 5).

a) El trabajo como deber, profesin-vocacin

b) El trabajo asalariado industrial

c) Cualquier actividad asalariada

d) Obra

e) Creacin de utilidad social

f) Funcin social

g) Como valor

h) Dominio del hombre sobre la naturaleza

i) Apropiacin cooperativa, colectiva de la naturaleza

j) Alineacin del hombre

k) Accin industrial
 l) Trabajo cientfico e informacional

m) Actividades profesionales sometidas a sistemas sociales

n) Como crtica desde la filosofa de la accin a la idea de trabajo

o) El trabajo como actividad del hombre animal laborans

p) El trabajo como produccin de objetos perdurables homo faber

q) Produccin de actos polticos

Actualmente en nuestra sociedad la acepcin ms divulgada del trabajo, es la que lo vincula con una actividad asalariada, y
que en nuestro caso, supone la adecuada integracin del individuo en la sociedad, consiguiendo a travs del mismo, no slo
una plena integracin, sino inclusive su pleno desarrollo como persona.

4. TRABAJO POR CUENTA AJENA

Para poder buscar Trabajo Por Cuenta Ajena, el primer paso que la persona demandante debe realizar es su inscripcin en Los
Servicios Pblicos De Empleo como demandante de un puesto de trabajo. La demanda de empleo es la solicitud de un puesto de
trabajo que realiza un trabajador, desempleado o no (esto quiere decir que el trabajador puede desear buscar otro empleo que
suponga alguna mejora en cualquier aspecto que considere importante para su persona), ante una Oficina de Empleo de los
Servicios Pblicos de Empleo, Agencia de Colocacin, Empresa de Trabajo Temporal, la Red de Servicios Europeos de Empleo
(EURES) o en el Registro de Demandantes de Empleo en el Exterior.

Los ciudadanos que lo deseen puede solicitar una ocupacin o ms de una (en la actualidad hasta cinco categoras
profesionales que se corresponden con las detalladas en Catlogo Nacional de Ocupaciones cuya ltima revisin se efectu en
el ao 2002) intentando siempre ajustarse lo ms posible a su verdadero perfil y competencias profesionales (si bien es cierto
que puede elegir lo que desee) a cambio recibir una tarjeta que le acredita como demandante de empleo la cual, le generar
algunos derechos (el acceso a las ofertas de empleo y formacin e informacin relevante para sus puesto) y unas obligaciones
(acudir a las citas efectuadas, las cuales en ocasiones se hacen a travs de sondeos pocos selectivos).

Tambin las Bolsas De Empleo Municipales pueden ser utilizadas. Son un servicio de intermediacin laboral que pone en
contacto al demandante de empleo con las empresas que buscan trabajadores.

En segundo lugar la persona demandante de empleo debera dirigir su solicitud de puesto de trabajo ante:

Agencias de colocacin (slo autorizadas). Estas agencias debern garantizar, en su mbito de actuacin, el principio de
igualdad en el acceso al empleo, no pudiendo establecer discriminacin alguna basada en motivos de raza, sexo, edad, estado
civil, religin, opinin poltica, afiliacin sindical, origen, condicin social y lengua dentro del Estado y podrn tener o no
nimo de lucro, pero siempre debern garantizar la gratuidad por la prestacin de sus servicios a las personas trabajadoras,
tanto en la intermediacin laboral como en otras actuaciones relacionadas con la bsqueda de empleo.

La oficina de empleo correspondiente ser la que informe de las agencia de colocacin que operan en el territorio.

Empresas de Trabajo temporal. Podrn actuar como Agencias de Colocacin, siempre y cuando presenten una declaracin
responsable mediante la cual se manifieste que cumplen con los requisitos establecidos en la Ley 56/2003, de 16 de diciembre,
de Empleo y su normativa de desarrollo. Cuando acten como Agencias de Colocacin tienen que garantizar a los trabajadores
la gratuidad por la prestacin de servicios.

Servicios Europeos de Empleo. Es la Red de Servicios Europeos de Empleo (EURES) que facilita el acceso a las ofertas de empleo
en estos pases por los Trabajadores de cualquiera de ellos. Cuenta con una base de datos sobre ofertas de empleo y otra base
con informacin de carcter general los pases miembros. Tambin cuenta con Consejeros EURES y una plataforma en la que se
pueden consultar ofertas de empleo e informaciones generales de otros pases, mercado de trabajo y condiciones de vida y
trabajo. Podr solicitarse en los correspondientes Servicios de Empleo de la Comunidad Autnoma, al tener transferida la
gestin de empleo.

Empresas De Seleccin De Personal. Son empresas privadas que gestionan la seleccin de ofertas de empleo; se encargan del
estudio del perfil profesional que requiere la empresa, el reclutamiento de candidatos y la seleccin mediante pruebas y
entrevistas.

Para poder comenzar una actividad o Trabajo por cuenta propia, se debe plantear el tipo de actividad que van a desarrollar, el
tipo de empresa que van a constituir y las recomendaciones previas para comprobar la viabilidad del proyecto.

5. TRABAJO POR CUENTA PROPIA

El trabajo por cuenta propia o autnoma. Se entiende por trabajo por cuenta propia o autnoma la actividad econmica o
profesional realizada por persona fsica de forma habitual y directa, a ttulo lucrativo, fuera del mbito de organizacin y
direccin de otra persona, den o no ocupacin a trabajadores por cuenta ajena. Este trabajo no est sometido a la legislacin
laboral, salvo en aquellos aspectos que por precepto legal se disponga expresamente.
 La publicacin de la Ley del Estatuto del trabajo autnomo, que entr en vigor el 13 de octubre de 2007, ha supuesto la primera
regulacin sistemtica y unitaria del trabajo autnomo en la Unin Europea. A su vez, mediante Orden TAS 1622, de 5 de junio,
se establece una nueva regulacin del programa de promocin del empleo autnomo.

Una de las ms importantes novedades de la citada Ley la constituye la figura del trabajador autnomo econmicamente
dependiente, que ha sido objeto de desarrollo reglamentario por medio del Real Decreto 197/2009, de 23 de febrero. Asimismo
debemos destacar tambin el sistema especfico de proteccin por cese de actividad de los trabajadores autnomos, aprobado
por Ley 32/2010, de 5 de agosto.

El trabajo asociado. El da 30 de marzo de 2011 se ha publicado en el Boletn Oficial de Estado la Ley 5/2011, de 29 de marzo, de
Economa Social. La economa social es el ejercicio de actividad econmica y empresarial en el mbito privado mediante la
asociacin de personas que, conforme a unos principios participativos y sociales, encaminan su accin al inters colectivo de
sus miembros; pero tambin, en su caso, al inters general, tanto econmico como social. Con este texto se reconoce como tarea
de inters general la promocin, estmulo y desarrollo de las entidades de la economa social y de sus organizaciones ms
representativas.

El objetivo bsico de la Ley es configurar un marco jurdico que suponga el reconocimiento y mejor visibilidad de la Economa
Social, otorgndole una mayor seguridad jurdica, sin pretender sustituir la normativa vigente de cada una de las entidades
que conforman el sector. Primaca del fin social sobre el capital. Estas organizaciones estn formadas por un conjunto de
entidades y empresas que actan en la actividad econmica mediante los siguientes principios: primaca de las personas y del
fin social sobre el capital; aplicacin de los resultados en funcin del trabajo y servicio prestado por los socios, y, en el caso de
empresas que presten servicios sociales, los resultados se dirigen a intensificar dichas acciones; compromiso con el desarrollo
local, la cohesin y la estabilidad, y, por ltimo, independencia del sector respecto a los poderes pblicos.

Se trata de empresas que, en el mbito de la Unin Europea, se agrupan en Cooperativas, Mutualidades, Asociaciones y
Fundaciones y que, en Espaa, se concretan bsicamente en:

Cooperativas, en sus distintas modalidades: de trabajo asociado, de consumidores y usuarios, agrarias, de viviendas, de
servicios, de transportes, de crdito, de enseanza, etctera.

Mutualidades de previsin social.

Sociedades Laborales.

Empresas de insercin social.

Centros especiales de empleo.

Fundaciones sociales, laborales, etctera.

Asociaciones de discapacitados.

Cofradas de pescadores.

Sociedades agrarias de transformacin.

Asimismo, se crea el Consejo para el Fomento de la Economa Social, rgano asesor consultivo para las actividades relacionadas
con el sector, en el que estarn representadas paritariamente las Administraciones pblicas y las entidades de la economa
social, por medio de la confederacin intersectorial ms representativa, as como aquellas representativas del sector no
integradas en dicha Confederacin, adems de contar con cinco expertos de reconocido prestigio.

6. EL CRECIMIENTO Y LAS PRIORIDADES DE LA COMISIN EUROPEA

La Comisin Europea present la Encuesta Anual sobre el Crecimiento 2012 de la que se desprende principalmente que los
Estados miembros no han hecho lo suficiente para adoptar las medidas que se haban comprometido a aplicar en la UE.

La Encuesta Anual sobre el Crecimiento consta tambin de una lista de propuestas pendientes o futuras, destinadas a impulsar
el crecimiento, que la Comisin querra incluir por la va rpida en el procedimiento legislativo de la UE.

Las previsiones publicadas por la Comisin el 10 de noviembre de 2011 muestran que la recuperacin econmica se ha
estancado y que la inversin y el consumo se ven perjudicados por los bajos niveles de confianza. Esta falta de confianza se
debe al efecto negativo de la relacin entre la crisis de la deuda soberana, la situacin del sector financiero y la desaceleracin
de la economa mundial. El impacto ha sido especialmente duro sobre la Zona del Euro. En consecuencia, lo ms probable es
que los niveles de desempleo sigan siendo altos, lo que exacerbar el impacto social de la crisis.

Segn la Comisin Europea 6) las perspectivas de crecimiento de todos los Estados miembros, formen o no parte de la Zona del
Euro, dependen de una respuesta firme a la crisis de la deuda soberana y de la demostracin de que el euro es una moneda
estable y fuerte cuyos miembros tienen la capacidad y la voluntad de aplicar polticas econmicas rigurosas. Dada la aversin
al riesgo de los mercados financieros, estos problemas an no se han resuelto. Es necesario poner fin a este dilatado periodo de
incertidumbre. Como han demostrado repetidamente las decisiones del Consejo Europeo y las Cumbres de la Zona del Euro,
 incluida la ltima, celebrada los das 26 y 27 de octubre de 2011, los lderes de la UE estn preparados para hacer todo lo
necesario para resolver la crisis actual, incluida, si fuera precisa, una nueva modificacin del Tratado. Aunque es comprensible
y necesario, se estn dedicando demasiado tiempo y energa polticos a medidas de emergencia y no se concede el tiempo
suficiente a la aplicacin de los cambios polticos que permitiran recuperar altos niveles de crecimiento en nuestras
economas.

Para 2012, la Comisin considera que los esfuerzos a nivel nacional y de la UE debern concentrarse en las siguientes cinco
prioridades:

Consolidacin fiscal diferenciada favorable al desarrollo

Restablecimiento del crdito a la economa

Promocin del crecimiento y la competitividad presentes y futuros

Respuesta al desempleo y a las consecuencias sociales de la crisis

Modernizacin de la administracin pblica

Posiblemente para cualquier ciudadano/a de nuestro pas medianamente informado, lo hasta ahora apuntado puede dar que
pensar, efectivamente es fcil reconocer que cada uno de los viernes en la explicacin de las medidas aprobadas por el Consejo
de Ministros, las medidas tomadas van encaminadas a dar cumplimiento a lo solicitado por la Comisin respecto a nuestro
pas.

Pero tal vez deberamos preguntarnos las consecuencias que estas medidas estn teniendo para gran parte de nuestra
ciudadana, y el problema ms peliagudo sea la consecuencia que resulta de la prdida de derechos de todos y cada uno de los
espaoles/as, derechos que se pierden como consecuencia y en beneficio de un porvenir en el que se resuelva el desempleo, se
gane competitividad en un mundo globalizado y deslocalizado, manteniendo como no puede ser de otro modo el estatus quo
de los que siempre han tenido el poder econmico y que cada vez se ve ms reducido en nmero, no en capital, dado que este
va creciendo en la medida en que mengua el de la clase media.

La respuesta a la rentabilidad no puede ser solo y exclusivamente el despido y la privatizacin. La competitividad slo se puede
conseguir por medio de la toma de medidas racionales y ajustadas a las particularidades de cada uno de los estados miembros.
El ejemplo de un adecuado marco de empleo, no debe ser el empleo precario.

7. CRECIMIENTO Y EL EMPLEO

LA OCDE 7) respecto a la necesidad de priorizar el combate contra el desempleo de larga duracin argumenta que: El
porcentaje de desempleados que llevan ms de 12 meses en paro ha pasado del 21% a principios de 2007 al 40% a finales de
2010. Los largos periodos de desempleo reducen las expectativas de empleo incluso aunque la economa comience a
recuperarse, porque las competencias de los trabajadores pueden quedar obsoletas y los empleadores pueden preferir
contratar a candidatos con experiencia laboral reciente. Adems, los largos periodos de desocupacin han intensificado la
presin sobre la red de proteccin de los ingresos de los desempleados. Ms del 9% de la poblacin espaola en edad de
trabajar percibe prestaciones por desempleo (bien de nivel contributivo, bien de nivel asistencial). Sin embargo, el aumento del
nmero de personas que reciben esas prestaciones no ha seguido el ritmo de la subida del desempleo, en parte porque cada
vez ms desempleados han agotado su derecho a prestaciones por desempleo y se ven obligados a depender de otras formas de
ayuda, que pueden exponerlos al riesgo de pobreza. Los pagos sociales asistenciales, que representan aproximadamente el 30%
del salario medio, estn tradicionalmente muy por debajo de la lnea de pobreza y se hallan entre los ms exiguos de la OCDE
en lo que a las familias monoparentales se refiere.

Es difcil no plantearse alguna incertidumbre ante la situacin de conflicto social que se pueda generar como consecuencia de
las condiciones y situaciones que describen los datos aportados y los ms actuales que empeoran gravemente los porcentajes a
fecha de marzo de 2013 a la que se ven abocadas cientos de miles de familias.

La juventud espaola en una situacin de formacin dual, por un lado altos porcentajes de jvenes altamente cualificados y
formados, que despus de realizar sus estudios se ven abocados a inmigrar a otros pases donde labrarse un futuro por el que
han trabajado y al que entre todos (va impuestos) hemos apoyado y que a su vez suponen una sangra econmica para el
futuro de nuestro pas, y otro alto porcentaje de jvenes con baja cualificacin que dejaron sus estudios para poder trabajar en
el mercado del ladrillo y/o en las empresas relacionadas con l, y que encontraban altos niveles de ingresos (comparables a
personas cualificadas y trabajando) y que en estos momentos en una situacin de desempleo estn demandando formacin
adaptada a sus nuevas circunstancias tcnicas y laborales.

Se acusa a Espaa de tener altos porcentajes de economa sumergida y de ser esta una de las razones por las cuales todava
mantenemos un cierto nivel paz social, tal vez desde la distancia alguien se pueda preguntar, si es esa la razn por la que no se
trata de abordar y resolver este problema que hace mermar la entrada de dinero en las arcas del Estado y como consecuencia
en la posibilidad de que este intervenga econmicamente en el mercado productivo.

Respecto a la Intensificacin de las medidas en los mbitos del empleo y los asuntos sociales, la ponente Vernica LOPE
FONTAGN 8), dirigindose al Parlamento Europeo, plantea lo que a mi entender son algunas de las medidas importantes que
 tanto el Parlamento Europeo como los Estados miembros deberan tomar en cuenta respecto al empleo, situacin dramtica en
Espaa y que est afectando a toda la poblacin de la Unin Europea y que a continuacin de forma muy resumida sealo:

8. CREACIN DE EMPLEO A TRAVS DE REFORMAS ESTRUCTURALES E INVERSIONES ORIENTADAS AL

CRECIMIENTO

Reforzando el crecimiento que genera empleo exigiendo polticas laborales que propicien unas condiciones favorables para la
creacin de empleo, faciliten transiciones positivas de un puesto de trabajo a otro y del desempleo al empleo, aumenten la
oferta de mano de obra y mejoren la concordancia de su situacin geogrfica y de sus competencias con las necesidades del
mercado laboral.

8.1. EMPLEO JUVENIL

Los Estados miembros deben adoptar medidas para facilitar la transicin de los jvenes de la educacin y la formacin al
mercado laboral; seala, en este sentido, el xito de la formacin profesional dual (modalidad que contempla prcticas
profesionales de los alumnos remuneradas en las empresas a lo largo de tres aos, desde el comienzo de sus estudios de ciclos
formativos) en algunos Estados miembros, ha generado la mayor tasa de empleo juvenil de la Unin Europea.

8.2. INVERTIR EN EDUCACIN Y FORMACIN

Seala la importancia de mejorar la supervisin de las competencias en sectores y/o regiones especficos y corregir estos
desajustes de competencias lo antes posible.

8.3. MERCADOS MS FLEXIBLES, DINMICOS E INCLUSIVOS Y EMPLEO DE MEJOR CALIDAD

Las reformas estructurales del mercado laboral deben introducir una flexibilidad interna para mantener el empleo en pocas
de perturbacin econmica, garantizar la calidad del empleo y la seguridad en las transiciones de empleo, establecer
regmenes de prestaciones por desempleo basados en estrictos requisitos de activacin que mantengan los incentivos laborales
a la vez que garantizan ingresos suficientes, acuerdos contractuales para luchar contra la segmentacin del mercado laboral,
anticipar la reestructuracin econmica y garantizar el acceso al aprendizaje permanente.

8.4. GARANTIZAR LA CALIDAD DE LOS SERVICIOS PBLICOS Y LUCHAR CONTRA LA POBREZA Y LA EXCLUSIN SOCIAL

El aumento de la pobreza y el desempleo en todos los grupos de edad debe corregirse, en especial en relacin con la pobreza de
la poblacin ocupada, la pobreza entre las personas con vnculos limitados o nulos con el mercado laboral y la pobreza entre
las personas mayores

Necesidad de redoblar los esfuerzos para mejorar la gobernanza, el compromiso y la legitimidad democrtica

Es necesaria la participacin plena de los Parlamentos nacionales y regionales, los agentes sociales, las autoridades pblicas y
la sociedad civil en el diseo, la aplicacin y el seguimiento de la orientacin poltica en el marco de la Estrategia Europa 2020.

9. PROPUESTAS EN POS DEL CRECIMIENTO Y EL EMPLEO DE LA COMISIN EUROPEA

La Comisin Europea entre las medidas en pos del crecimiento y del empleo considera que los Estados miembros deberan dar
especial prioridad a los aspectos siguientes:

9.1. MOVILIZAR EL TRABAJO A FAVOR DEL CRECIMIENTO

1. Avanzar con las recomendaciones acordadas sobre revisin de los mecanismos de fijacin de salarios, de conformidad
con las prcticas nacionales en materia de dilogo, para reflejar mejor la evolucin de la productividad, y seguir adaptando
las prestaciones por desempleo, en combinacin con una activacin ms eficaz y planes de apoyo y formacin adecuados
para facilitar el retorno al trabajo.

2. Mejorar la movilidad laboral mediante la eliminacin de los obstculos jurdicos pendientes, el impulso del
reconocimiento de las cualificaciones y de la experiencia profesional, el refuerzo de la cooperacin entre los servicios
pblicos de empleo y la revisin del funcionamiento de los mercados de la vivienda y el suministro de infraestructura de
transportes.

3. Restringir el acceso a los regmenes de jubilacin anticipada y a otras vas de salida temprana del mercado laboral y
fomentar una vida laboral ms larga mediante una mejora del acceso a la formacin permanente, la adaptacin de los
lugares de trabajo a una mano de obra ms diversificada y el desarrollo de oportunidades de trabajo para los trabajadores
de ms edad incluso a travs de incentivos.

4. Fomentar la creacin de empresas y el trabajo autnomo, incluido el espritu socioempresarial, mediante la mejora de la
calidad de los sistemas de apoyo y la promocin de cualificaciones empresariales.

5. Impulsar iniciativas que faciliten el desarrollo de los sectores con mayor potencial de creacin de empleo, incluidos la
 economa baja en carbono (empleos ecolgicos), el sector social y la sanidad (empleos blancos) y la economa digital.

9.2. EMPLEO PARA JVENES

1. La identificacin de las necesidades ms urgentes y la propuesta de acciones concretas, dirigidas en particular a los
jvenes que no estn empleados, estudiando o recibiendo una formacin, as como de compromisos de promocin de
contratos de calidad de formacin y de prcticas y de capacidades empresariales. Deber prestarse especial atencin a la
dimensin de la formacin profesional en los sistemas de educacin terciaria y a la adquisicin de experiencia profesional.

2. Colaborar con los interlocutores sociales para aplicar los compromisos de promocin de contratos de calidad de
formacin y de prcticas, especialmente en sectores con largas listas de candidatos para cubrir las vacantes, de manera
que los jvenes adquieran una experiencia de trabajo real y se incorporen con rapidez a la vida laboral.

3. Reformar la legislacin de proteccin del empleo en consulta con los interlocutores sociales para reducir la excesiva
rigidez de los contratos permanentes y garantizar la proteccin y facilitar el acceso al mercado laboral a los excluidos del
mismo, y en particular a los jvenes.

4. Adaptar los sistemas de educacin y formacin para que reflejen las condiciones del mercado laboral y de la demanda
de profesionales, reforzando al mismo tiempo su eficiencia y calidad y centrndose en los sectores y ocupaciones que
experimentan una mayor escasez de mano de obra o profesionales. Por ejemplo, el nmero de graduados en el campo de
las TI no ha aumentado desde 2008 y, si la situacin no cambia, en 2015 en la UE harn falta 700 000 profesionales en este
sector.

5. Revisar la calidad y la financiacin de las universidades y estudiar medidas tales como la introduccin de tasas de
matriculacin para la educacin terciaria, acompaada de regmenes de becas y prstamos para los estudiantes o de
fuentes alternativas de financiacin, incluido el uso de fondos pblicos para reforzar inversiones privadas.

9.3. PROTEGER A PERSONAS VULNERABLES

1. Seguir mejorando la eficacia de los sistemas de proteccin social y asegurarse de que los estabilizadores sociales
automticos desempeen su papel segn el caso, evitando la retirada precipitada de anteriores ampliaciones de cobertura
y elegibilidad hasta que se reanude sustancialmente el crecimiento del empleo.

2. La aplicacin de estrategias activas de inclusin que engloben medidas de activacin del mercado laboral y servicios
sociales adecuados y asequibles para evitar la marginacin de los grupos vulnerables.

3. Garantizar el acceso a los servicios de apoyo a la integracin en el mercado de trabajo y en la sociedad, en especial
garantizando el acceso a una cuenta de pago bsica, el suministro de electricidad a los clientes vulnerables y el acceso a
una vivienda asequible.

10. FLEXIBILIDAD DEL MERCADO DE TRABAJO SEGN PROPUESTAS DE LA UNIN EUROPEA

En una sociedad capitalista y de libre mercado, mucho ms en momentos de crisis econmica se hace imprescindible segn
algunos de sus defensores, el afianzamiento de un modelo regulador de los derechos laborales, que relacionado directamente
con el contrato laboral, se enfrenta a los antiguos mecanismos de contratacin logrados por los sindicatos durante el siglo XX,
con esto se espera mantener el crecimiento de todo el sector privado y adaptarse a un mercado cada vez menos estndar y ms
especializado y competitivo, en el que los factores como la deslocalizacin de las empresas est produciendo en el mundo
occidental en el que se haban alcanzado amplias cuotas de seguridad, adaptaciones en muchas ocasiones traumticas
relacionadas con el empleo.

Para adaptarse a esta situacin, la UE debe crear ms empleo y de mejor calidad. Para ello, debe aumentar la flexibilidad de su
mercado laboral. Una flexibilidad que no debe lograrse, sin embargo, en detrimento de la seguridad de los trabajadores y los
empresarios. sta es la razn por la que, ahora ms que nunca, se precisan nuevas formas de flexibilidad y seguridad.

La flexibilidad consiste en:

La adaptacin a las transiciones de la vida; organizar el trabajo en funcin de las necesidades en trminos de produccin y
capacidades; facilitar la conciliacin entre vida profesional y vida privada; aportar a todos/as ciudadanos/as las capacidades
que le permitan evolucionar en su vida profesional y encontrar un nuevo empleo; prever indemnizaciones de desempleo
adaptadas, con el fin de facilitar los perodos de transicin y aumentar las posibilidades de formacin para todos los
trabajadores, haciendo especial hincapi en los trabajadores poco cualificados o de edad avanzada.

10.1. EL CONCEPTO DE FLEXIGURIDAD COMO MECANISMO FAVORECEDOR DEL EMPLEO

La necesidad de adaptacin y de cambio es una realidad aceptada hoy en da por la mayora de los ciudadanos europeos. Ante
esta necesidad de cambio, se desarroll el concepto de flexiguridad 9), generalmente definido como una estrategia integrada
destinada a mejorar simultneamente la flexibilidad y la seguridad en el mercado laboral. La flexiguridad es un enfoque global
del mercado laboral que combina la flexibilidad de las modalidades contractuales, la seguridad en el empleo (la garanta de
 permanecer en el puesto de trabajo o de encontrar otro rpidamente) y una gestin adaptada de los perodos de transicin.

10.2. PRINCIPIO DE FLEXIGURIDAD

El principio de flexiguridad se articula en torno a cuatro componentes polticos que forman un conjunto equilibrado:

a) La flexibilidad y la proteccin de las disposiciones contractuales;

b) Estrategias globales de aprendizaje a lo largo de la vida;

c) Polticas activas del mercado laboral que resulten eficaces;

d) Regmenes modernos de seguridad social.

Una flexiguridad efectiva y beneficiosa para todos precisa la participacin activa de todos. Todas las partes interesadas deben
estar dispuestas a aceptar el cambio y a asumir la responsabilidad. Desde este punto de vista, el dilogo social tiene un papel
importante que desempear.

10.3. PRINCIPIOS COMUNES DE FLEXIGURIDAD

Tras una consulta exhaustiva de las principales partes interesadas, la Comisin propone ocho principios comunes que deberan
ayudar a los Estados miembros a aplicar sus estrategias de flexiguridad sin descuidar, por ello, sus retos particulares, sus
oportunidades y sus circunstancias especficas.

Estos principios comunes son:

1. El refuerzo de la aplicacin de la estrategia de la UE para el crecimiento y el empleo, as como la consolidacin de los

modelos sociales europeos;

2. La instauracin de un equilibrio entre los derechos y las responsabilidades;

3. La adaptacin del principio de flexiguridad a la diversidad de las situaciones, necesidades y retos de los Estados
miembros;

4. La reduccin de la brecha abierta entre los trabajadores excluidos del sistema y los que disponen de un empleo a tiempo
completo y de un contrato por tiempo indefinido;

5. El desarrollo de una flexiguridad interna y externa, que ayude a los asalariados a ascender dentro de una misma
empresa (movilidad ascendente: flexiguridad interna), pero tambin a pasar de un empleo a otro (flexiguridad externa);

6. La promocin de la igualdad entre las mujeres y los hombres as como de la igualdad de oportunidades para todos;

7. La formulacin de un conjunto de polticas equilibradas que generen un clima de confianza entre los interlocutores
sociales, los poderes pblicos y las dems partes interesadas;

8. La garanta de una distribucin equitativa de los costes y los beneficios de las polticas de flexiguridad y de polticas
presupuestarias sanas y viables desde el punto de vista financiero.

10.4. LOS ITINERARIOS DE LA FLEXIGURIDAD

A falta de un modelo universal de flexiguridad y teniendo en cuenta que la realidad social vara considerablemente de un pas
a otro, esta Comunicacin propone cuatro esquemas clsicos que deberan permitir a los Estados miembros definir la
estrategia que mejor se adapte a sus circunstancias:

1. Resolver el problema de la segmentacin contractual;

2. Desarrollar la flexiguridad en el seno de las empresas y ofrecer seguridad durante los perodos de transicin;

3. Abordar las diferencias entre la mano de obra en cuanto a capacidades y oportunidades;

4. Mejorar las oportunidades de los beneficiarios de prestaciones y de los trabajadores no declarados.

11. ESPAA Y EL DESEMPLEO

En el momento en que estas pginas se escriben, una de las situaciones que ms preocupan a la poblacin espaola es el
desempleo. Durante el primer quinquenio del ao 2000 se hablaba del pleno empleo, Espaa se acerc a l, consiguiendo
reducir la tasa al siete por ciento de la poblacin activa. Existen ciclos econmicos en los que se establecen momentos de crisis
y bonanza econmica.

Esta situacin actual est produciendo que todas las autoridades pblicas y organismos internacionales relacionados con la
economa y el empleo, estn tomando medidas para encauzar las necesarias polticas de reactivacin. Es en estos momentos es
 difcil poder adelantar resultados de las consecuencias que para el empleo van a tener dichas medidas. Es por todo esto, que
intentaremos en este captulo transitar por algunas de las causas y medidas sobre poltica social y el empleo tomadas hasta el
momento y esperar que los cambios necesarios que en la actualidad se estn apuntando, acierten y cambien el rumbo incierto
que esta situacin actual est produciendo sobre la poblacin espaola y a escala mundial.

12. ECONOMA Y EMPLEO EN ESPAA

Se intentar en este apartado realizar una breve semblanza sobre dos etapas diferentes en la economa y el empleo en nuestro
pas, por un lado la que se produce en la dcada de los setenta, es decir en un momento histrico relevante de Espaa como es
el inicio de la transicin y la aprobacin de la Constitucin Espaola en 1978 y el momento actual de crisis y de cambios
profundos en la visin de la economa global y sus consecuencias en el empleo.

12.1. ECONOMA Y EMPLEO EN ESPAA EN LA DCADA DE LOS SETENTA

En la dcada de los setenta se producen en Espaa diferentes acontecimientos que van a complicar la respuesta que se aporta a
la solucin de la crisis energtica, que afecta fundamentalmente a los pases occidentales, entre dichos acontecimientos pueden
mencionarse:

1. Cambio de rgimen poltico

2. El proceso de transicin

3. Una economa proteccionista

4. Economa caracterizada por un fuerte proteccionismo estatal

5. Debilidad poltica del gobierno

6. Presin de las fuerzas sindicales tras un largo periodo de silencio impuesto en demanda de mayores subidas salriales

7. Falta de adaptacin de la industria espaola a las nuevas condiciones del mercado.

8. Gran dependencia de la industria espaola de las materias primas energticas

9. Fuerte cada de la demanda mundial de acero y de la industria naviera

Todos estos factores determinaron un considerable incremento del dficit pblico, un incremento en las ayudas a las empresas
para compensar las prdidas producidas por el aumento de las materias primas y energticas, fuertes cadas en los beneficios
empresariales, devaluacin de la moneda y una fuerte reduccin de la inversin extranjera, que produjeron un claro retroceso
en las inversiones productivas y como consecuencia en la creacin y mantenimiento de empleo.

Las primeras medidas de ajuste se adoptaron en 1977, en los llamados Pactos de la Moncloa. Estas incluan la devaluacin de la
peseta, acompaada de una poltica monetaria moderadamente restrictiva, y una poltica de ingresos junto con un compromiso
para iniciar la reforma estructural. Todo esto se acord con el consenso de las principales fuerzas polticas.

Las reformas en materia de Seguridad Social entre los aos 1985/1995 estuvieron marcadas por una intensa confrontacin
poltica, facilitada por las amplias mayoras parlamentarias que sostenan al gobierno, la conflictividad social, las grandes
huelgas generales que se produjeron en esta dcada, para protestar por las reformas laborales y las dudas ante la involucin
democrtica, facilito de algn modo el Pacto de Toledo, que en esencia es un pacto de Estado suscrito por los actores polticos
sociales, que la Constitucin en su artculo 129.1, reserva un espacio de participacin en los rganos de seguimiento y control
en la Seguridad Social.

Desde la integracin de nuestro pas en la Unin Europea, Espaa ha mantenido un intenso crecimiento econmico y de
empleo, fruto del esfuerzo de nuestra sociedad, las polticas de inversin en infraestructuras viales, inversin tecnolgica,
formacin, etctera, financiadas en gran parte con el apoyo de los Fondos Europeos.

Una de los grandes retos de nuestro pas han sido las polticas activas de empleo. Las diferentes situaciones econmicas como
consecuencia de la crisis energtica de los 70 y las producidas por el necesario proceso de reindustrializacin, hicieron que
diferentes reas geogrficas de nuestro pas sufrieran un intenso proceso de destruccin de empleo que no se ha resuelto ni
siquiera en los momentos de intenso crecimiento econmico.

12.2. ECONOMA Y EMPLEO EN ESPAA EN LA ACTUALIDAD

Transcribo una informacin con la que nos levantamos hoy lunes, cuatro de marzo de 2013, y que entresaco de la pgina del
motor de bsqueda de Internet Explorer:

El paro registrado subi en 59.444 personas en febrero, con lo que el total de parados super por primera vez los cinco millones
hasta 5.040.222 desempleados (el 1,19 % ms), segn datos publicados hoy por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social .

Pese a ello, la subida del desempleo en febrero de este ao es la menor en este mes desde 2008, cuando el desempleo aument en
 132.378 desempleados. En 2009, el paro se increment en febrero en 198.838 personas; en 2010 lo hizo en 82.132 personas; en 2011
repunt en 68.260 parados, y en 2012 subi en 112.269 desempleados

Desde febrero de 2012 el desempleo se ha incrementado en 328.124 personas, el 6,96 %. El mes pasado el paro subi sobre todo
entre el colectivo sin empleo anterior, con 8.711 personas (2,39 %), y tambin en todos los sectores encabezados por el de los
servicios con 39.788 desempleados ms (1,28 %), seguido de la agricultura, con 7.987 (3,93 %); la industria, 1.581 (0,29 y la
construccin, 1.377 (0,28 %) .

Por su parte, la Seguridad Social registr en febrero un descenso medio de 28.691 afiliados respecto a enero, un 0,18%, con lo que
el total de ocupados se situ en 16.150.747 cotizantes al finalizar el mes, inform este lunes el Ministerio de Empleo y Seguridad
Social. El descenso de enero es inferior al del ao pasado, cuando la afiliacin baj en 61.156 personas, pero superior al de 2011,
cuando se redujo en 14.744 personas. Con esta disminucin de la afiliacin en febrero, el sistema encadena siete meses
consecutivos de prdida de ocupados .

En cuanto a la contratacin, en febrero se registraron en el antiguo INEM un total de 949.844 contratos, un 4% menos que en
febrero de 2012. De ellos, 91.584 eran indefinidos, cifra equivalente al 9,6% del total y un 5% inferior a la del mismo mes de 2012 .

Este fortsimo aumento del desempleo se produce en un contexto de crisis econmica. Sin pretender en este caso interpretar lo
que se quiere esconder en esta informacin, lo que si querra argumentar es que es preocupante, y como consecuencia
necesaria, la respuesta a la situacin de desempleo en Espaa, que a los organismos pblicos, a los medios de comunicacin, y
a los que realmente afecta de pleno que es a la poblacin espaola, la situacin del desempleo, sumada a la situacin
descorazonadora de la corrupcin pblica y a la impasividad que muestran nuestros polticos ante las necesidades de cambio
que requiere la configuracin del Estado Espaol, est produciendo, en algunos casos contestaciones sociales y en el que pienso
peor de los mismos una intensa contencin de incertidumbres, y miedos que puede explotar en cualquier momento.

13. EMPLEO Y LUCHA CONTRA LA EXCLUSIN SOCIAL

Todas y cada una de las medidas urgentes en materia presupuestaria, monetaria o financiera para la correccin del dficit
pblico que se han realizado y/o realizan han supuesto un importante recorte del gasto pblico, que evidentemente estn
suponiendo una clara amenaza a la implementacin de polticas sociales a nivel estatal, autonmico y local. Si queremos tener
una sociedad inclusiva, mantener la paz social y plantearnos un futuro de esperanza y crecimiento, necesitamos acrecentar y
acertar en las medidas destinadas a la creacin de empleo, que es, el mecanismo fundamental para alcanzar una adecuada
integracin social. Uno de los rasgos ms comunes en los procesos de exclusin social son las dificultades en el acceso a los
programas de formacin e insercin laboral de las personas, slo unas adecuadas polticas de promocin del empleo por parte
de los poderes pblicos puede facilitar los mecanismos de integracin social y lucha contra la exclusin, medidas que se ven
reforzadas por las medidas que establecen en la Unin Europea. Uno de los tres objetivos de la estrategia europea de empleo, es
precisamente consolidar la inclusin social, prevenir la exclusin del mercado laboral y apoyar la integracin en el empleo de
las personas desfavorecidas, por medio de un mercado laboral cada vez ms inclusivo.

Las polticas de reduccin del gasto pblico 10) que se estn llevando a cabo en el conjunto de los pases de la Unin Europea
argumentando para ello la presin de los mercados financieros para la contencin del dficit, y que en nuestro pas han sido
especialmente drsticas, obedecen, desde nuestro punto de vista, ms bien a una lgica de mercantilizacin y adelgazamiento del
estado social que ampli los espacios de negocio en los que hasta ahora han venido siendo servicios pblicos, y que por lo tanto, es
relativamente ajena a los intereses de la economa financiera pero no as de las empresas privadas que vendra a ocupar dichos
espacios .

Estas polticas injustas socialmente se vienen enmarcando, desde hace tiempo, y ms recientemente en el RDL 20/2011, 30 de
diciembre, en distinto hilos argumentales que, en su objetivo final, son inequvocamente convergentes hacia una clase trabajadora
(cabeza de turco) que ve merma en sus condiciones econmicas a cambio y en parte a la inamovilidad del puesto de trabajo como
diferencial de lo que ocurre en el sector privado.

Los continuos avances tecnolgicos, la transformacin constante que est experimentando la economa, la sociedad, as como
los sistemas de organizacin del trabajo y la prdida de referentes sociales y familiares, estn configurando un alto porcentaje
de situaciones de exclusin social 11), definiendo como colectivos de exclusin social:

Perceptores de rentas mnimas de insercin u otra prestacin de similar naturaleza otorgada por una Comunidad
Autnoma.

Personas que no puedan acceder a esas prestaciones por falta de perodo exigido de residencia o empadronamiento o
para la constitucin de la unidad perceptora. Tambin haber agotado el perodo mximo de percepcin establecido.

Jvenes mayores de 18 aos y menores de 30 que procedan de instituciones de proteccin de menores.

Personas con problemas de drogadiccin o alcoholismo en proceso de rehabilitacin o reinsercin social.

Internos de centros penitenciarios con posibilidad de acceso al empleo, liberados condicionales y ex reclusos.

Menores internos, ex internos y en libertad vigilada

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14. MEDIDAS PBLICAS Y PRIVADAS NECESARIAS PARA EL FOMENTO DEL EMPLEO QUE HASTA AHORA SE HAN
VENIDO UTILIZANDO

El catlogo de servicios a la ciudadana de los Servicios Pblicos de Empleo tiene por objeto garantizar, en todo el Estado, el
acceso en condiciones de igualdad a un servicio pblico y gratuito de empleo, y la igualdad de oportunidades en el acceso al
mismo, constituyendo un compromiso de los Servicios Pblicos de Empleo con las personas y empresas usuarias de los mismos.

Los Servicios Pblicos de Empleo prestan servicios a las personas desempleadas, ocupadas y a las empresas. Me centrar en los
prestados a personas desempleadas.

La efectividad de los mismos, a efectos de insercin y desarrollo laboral de los ciudadanos desempleados, ha sido en muchos
casos excelente, si bien, no existe un seguimiento de insercin en todas las personas usuarias del servicio, lo que supone un
vaco importante, a la hora de valorar su eficacia. Son polticas que prevalecen en otros pases y que se importan quiz sin
tener en cuenta las caractersticas de un entorno diferente. En la actualidad se est cuestionando su funcionamiento y eficacia
y estamos esperando nuevos cambios e implementaciones de otras posibles soluciones.

Una de las medidas que lleva subsistiendo ms de una dcada, si bien, no se produce un seguimiento respecto a la insercin del
ciudadano, son las Acciones De Orientacin Profesional Para El Empleo Y Asistencia Para El Autoempleo (Servicio Pblico de
Empleo Estatal(O.M. 20-I-98)(O.M. 4-II-00)(Ley 38/03)(O.TAS/816, 21-III-05)(R.D. 887/06)(Resol. 21-II-11). Este tipo de acciones se
dirigen a diversos colectivos que, o bien, estn excluidos, o bien, estn en riesgo de exclusin, con una caracterstica comn que
es el estar inscrito como demandante de empleo. Este tipo de acciones, suponiendo que su continuidad sea una realidad (en
este momento se encuentra en espera de las decisiones que se adopten desde La Direccin General de Empleo de la Comunidad
de Madrid), seran una va eficaz de especializacin en un nuevo colectivo, como es el de personas en grave situacin de
exclusin, que en Madrid, est creciendo de forma importante, tanto en nmero de personas como en importancia social. Si
dado el elevado volumen de personas no puede con sus propios medios prestar estos servicios, puede completarlos
subvencionando a entidades e instituciones sin nimo de lucro para que los efecten, publicando las Direcciones Provinciales
las correspondientes convocatorias de subvenciones en el Boletn oficial de la Provincia. Esta medida tendr una nueva
aplicacin legal, consistente en que cualquier entidad mediadora entre el ciudadano desempleado y un puesto ofertado por la
empresa, necesitar haberse constituido como agencia de colocacin. Estas acciones son:

Orientacin profesional para el empleo.

Asistencia para el autoempleo.

15. FORMACIN PROFESIONAL PARA EL EMPLEO

El subsistema de formacin profesional para el empleo est integrado por el conjunto de instrumentos y acciones que tienen
por objeto impulsar y extender entre las empresas y los trabajadores ocupados y desempleados, una formacin que responda a
sus necesidades. Se entiende por estas acciones formativas, la dirigida a la adquisicin y mejora de las competencias y
cualificaciones profesionales, pudindose estructurar en varios mdulos formativos con objetivos, contenidos y duracin
propios. Esta contina siendo en la prctica una medida eficaz e importante desde el punto de vista de la empresa, pues se
forman y cualifican profesionales para la realizacin de tareas productivas necesarias en un puesto determinado y,
supuestamente demandadas por las empresas. Si la especializacin formativa de los cursos de formacin ocupacional, contara
con el compromiso de contratacin sobre el alumnado formado, no slo se incrementara el nivel de inserciones para
desempleados, sino que se incrementara la calidad en el desempeo de las tareas por parte de las personas que hayan sido
empleadas y formadas.

Programas Mixtos de Formacin y Empleo. Escuelas Taller, Casas de Oficios y Talleres de Empleo. Las Escuelas Taller y Casas de
Oficios son programas de fomento del empleo en los que se ensea a los desempleados las competencias bsicas de un oficio,
combinando la formacin terica en el aula, con la formacin prctica en el taller y la realizacin de un trabajo real en la
ejecucin de una obra o un servicio de inters general y social. La formacin es eminentemente prctica, pues se basa en la
metodologa de aprender trabajando.

16. LA ORGANIZACIN DEL TRABAJO

La necesidad de aumentar la capacidad de adaptacin de las empresas ante los cambios del mercado, ha dado lugar a que en la
nueva reforma laboral, se ampliaran los mrgenes para el establecimiento de la movilidad funcional como una de las medidas
para incentivar la creacin de empleo.

Entendemos por movilidad funcional, la capacidad que tienen los empresarios de encomendar a un empleado el desarrollo de
distintas tareas a las previstas en su contrato de trabajo, y/o en el convenio colectivo. Esto se ha traducido en un nuevo valor
que hemos visto con anterioridad, que es la polivalencia, y que podemos resumir como la capacidad de resolver problemas de
distinto tipo. Este factor es importante dado que la tendencia actual de las empresas es considerar como criterio de promocin,
los niveles de desempeo, y el ndice de potencial de los individuos. Podramos decir que el trabajador actual, es en gran
medida el responsable de su propio desarrollo profesional, del mismo modo que la empresa tiene entre sus atribuciones y fines
la capacidad de establecer las lneas de actuacin necesarias para que sus trabajadores puedan aprovechar todo su potencial.

Un tema primordial para este trabajo, es la dimensin y cualificacin de las plantillas, para un adecuado diseo de puestos de
 trabajo, los criterios a considerar son:

a) Nivel de rendimiento adecuado para alcanzar los objetivos de produccin

b) Cuidar el elemento humano, considerando la capacidad del individuo de opinar y mejorar

c) El equilibrio entre los intereses de la empresa e intereses de los trabajadores como fruto de una labor contina.

d) Consideracin permanente de las necesidades del trabajador como colectivo social

e) Legalidad de los procedimientos diseados

Es, como decamos con anterioridad, un tema primordial, dado que intentamos con este trabajo acercar la realidad de una
serie de potenciales trabajadores, capaces de desarrollar e implicarse en las polticas productivas de las empresas, desarrollar
competente y adecuadamente actividades profesionales e implicarse en el crecimiento econmico de nuestro pas por medio de
su desarrollo personal en el medio laboral.

17. FLEXIBILIZACIN DE LOS MERCADOS DE TRABAJO

Hemos visto con anterioridad una breve descripcin del factor flexibilidad, en este apartado, quisiera referirme a dicho factor
en relacin a los salarios, jornadas de trabajo, estabilidad en el empleo y la organizacin del trabajo, la flexibilizacin es uno de
los aspectos que en la actualidad ms se demandan en lo que respecta al mercado de trabajo.

Flexibilidad en los salarios: las empresas cada vez con ms intensidad demandan un mayor grado de flexibilidad en lo que
respecta a los salarios, en lo que respecta a la integracin de las personas con discapacidad, los estamentos pblicos, estn
cumpliendo con esta demanda en parte, dado que se facilitan las integraciones de dichos colectivos por medio de subvenciones.

17.1. LAS PROPUESTAS QUE CON RESPECTO A LA FLEXIBILIDAD Y LOS SALARIOS

Las propuestas que con respecto a la flexibilidad y los salarios se estn produciendo podramos resumirlas en:

a) Eliminacin de los mecanismos que impiden que determinados salarios crezcan por encima de la media, para as poder
premiar y fomentar la competitividad.

b) Eliminacin de los mecanismos que impiden que determinados salarios crezcan por debajo de la media

c) Que los salarios crezcan de acuerdo con la productividad de cada sector o empresa

17.2. LAS PROPUESTAS DE FLEXIBILIZACIN RESPECTO A LA JORNADA DE TRABAJO

Las propuestas de flexibilizacin respecto a la jornada de trabajo, se podra resumir en:

a) Reduccin de la jornada de trabajo, por parte sindical, con el fin de aumentar el nivel de empleo, factor este que ha
conllevado a una mayor flexibilizacin y variedad de los horarios de trabajo.

b) Un mayor grado de flexibilidad de horarios permite reducir costes empresariales, dado que se ahorran el
mantenimiento e incremento de stocks, y se aumentan los niveles de actividad y de empleo con las mismas dotaciones de
capital, y del mismo modo se responde al deseo de los trabajadores.

17.3. RESPECTO A LA FLEXIBILIZACIN Y LA ESTABILIDAD DEL EMPLEO

Nuevas formas ms flexibles de relacin laboral. En muchos pases se han producido cambios legislativos que han dado ms
facilidades para estas contrataciones atpicas y con ello se ha impulsado el crecimiento del empleo

17.4. RESPECTO A LA FLEXIBILIDAD Y ORGANIZACIN DEL TRABAJO

La flexibilidad en este caso se entiende como la supresin de las barreras que pueden limitar la discrecionalidad empresarial a
la hora de decidir que tareas corresponden a cada trabajador.

Con el fin de aclarar la diversidad contractual de la que dispone el mercado laboral espaol, adjuntamos en el Anexo II la
tipologa de contractos actual. Sera oportuno bajo nuestro criterio que durara poco este abanico de posibilidades, dado que
estn dejando de una forma u otra el mercado de trabajo en una situacin de que todo vale que y en funcin de lo que algunos
dicen cualquier cosa es mejor, si por lo menos es trabajo que el desempleo.

18. LA REFORMA DE LA JUBILACIN ANTICIPADA

Las tasas demogrficas y no slo las proyecciones de las mismas, sealan un constante envejecimiento de la poblacin espaola
y europea. En los captulos del libro que presentamos, sealamos constantemente esta situacin, como uno de los factores que
afectan y a la vez son una de los ms determinantes en la situacin de la incidencia de dependencia, pero es de destacar que
esta situacin afecta directamente a las pensiones, estas y otras situaciones como la intensa y duradera crisis econmica que
 nos afecta, ha propiciado diferentes cambios en materia de pensiones el ltimo antes de que aparezcan estas pginas es el Real
Decreto-ley 5/2013, de 15 de marzo, de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor
edad y promover el envejecimiento activo

Que a modo de sencillo resumen seala que: Se endurece la jubilacin anticipada y parcial, pasando a ser la edad de jubilacin
los 67 aos a partir del 2013; la posibilidad de combinar el cobro de la pensin hasta el 50% con el trabajo; se obliga a las
empresas en beneficios a pagar el seguro de desempleo y la cotizacin correspondiente de los prejubilados. Para calcular la
pensin, se tendrn en cuenta los ltimos 16 aos de cotizacin, con el fin de alcanzar el objetivo de hacer el clculo con 25
aos de cotizacin en el ao 2027, del mismo modo destaca que es recomendable vincular la jubilacin a los aumentos de la
esperanza de vida que en el caso espaol y gracias a la contribucin y como uno de los grandes logros de nuestra sociedad, se
debe a su vez racionalizar el acceso a los planes de jubilacin anticipada y otras vas de salida temprana del mercado laboral.

Por otra parte se apuesta por la prolongacin de la vida laboral, facilitando el aprendizaje a lo largo de la vida, promoviendo y
facilitando el empleo para los trabajadores de ms edad y fomentando el envejecimiento activo desincentiva la jubilacin
parcial y traspasa a las empresas el coste de despedir a sus trabajadores de ms de 50 aos endureciendo el acceso de los
mayores de 55 aos al subsidio por desempleo, que es la nica ayuda que les queda antes de empezar a cobrar la pensin de
jubilacin y tras haber agotado su prestacin por paro. Para cobrarlo no se tendr en cuenta, como hasta ahora, slo las rentas
del beneficiario, sino las de la unidad familiar, que no podrn superar el 75 % del Salario Mnimo.

BIBLIOGRAFA

ALEMN BRACHO y Otros: Dependencia y Servicios sociales, Ed. Aranzadi, Pamplona, 2009.

COTTEREAU, A, Thories de laction et notion de travail, Ed: Sociologa du Travail n hs/94

FINA SANGLAS, L. L., El reto del empleo., McGraw-Hill, Madrid, 2001

GORZ, A. Metamorfosis del trabajo, Sistema, 1995

LOPE FONTAGN, V., Proyecto de Informe al Parlamento Europeo, 2012/2257(INI), Comisin de Empleo y Asuntos Sociales

OCDE., Perspectivas OCDE: Espaa Polticas para una Recuperacin Sostenible octubre, 2011

ROMERO RODENAS, M. J., La situacin de empleo pblico en Espaa y en la Unin Europea: riesgo de mercantilizacin y
adelgazamiento del estado social., Observatorio de ocupaciones del SEPE. Cuadernos del Mercado de Trabajo, 2012, n 8

SNCHEZ-GIL FERNNDEZ PAZ. Una Propuesta Metodolgica de Diagnostico Del Mercado Laboral para Personas con
dificultades. Ed: Critas Espaola. 2004.

SANTOS ORTEGA. A. Sociologa del Trabajo Ed: Tirant lo Blanch libros, 1995

OTROS DOCUMENTOS

http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/annual_growth_survey_es.pdf

http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=102&langId=es

http://www.inem.es/inem/ciudadano/empleo/contratos/refLaboral2006.html#4

ANEXO I

En funcin de los cambios que se estn produciendo como consecuencia de lo que a nuestro entender son medidas de parcheo
ante este contexto de crisis, y con la experiencia anterior de que las medidas que toman nuestros legisladores en cualesquiera
de las circunstancias no son eternas, adjuntamos las medidas que tambin a nuestro entender contienen las ltimas medidas
relativas al mercado de trabajo espaol en un anexo, dado que no tenemos la esperanza de que cuando lleguen estas pginas a
sus manos no hayan cambiado parcial o al completo, por lo tanto y en el momento en el que se escriben estas pginas la
legislacin ms actual en relacin a la reforma del mercado laboral es la que encontraremos en la Ley 3/2012, de 6 de julio, de
medidas urgentes para la reforma del mercado laboral. BOE Nm. 162 sbado 7 de julio de 2012.

1. Intermediacin laboral (art. 1 y disposicin transitoria primera de la Ley 3/2012)

Las empresas de trabajo temporal podrn actuar como agencias de colocacin cuando cuenten con la correspondiente
autorizacin de acuerdo con lo establecido en la normativa aplicable.

2. Contrato para la formacin y el aprendizaje (art. 2, 3 y disposiciones transitorias sptima, octava y novena)

El contrato para la formacin y el aprendizaje tiene por objeto la cualificacin profesional de los trabajadores en un rgimen
de alternancia de actividad laboral retribuida en una empresa con actividad formativa recibida en el marco del sistema de
formacin profesional para el empleo o del sistema educativo.

3. Cuenta de formacin (art. 2.cinco de la LEY 3/2012)

La formacin recibida por el trabajador a lo largo de su carrera profesional, de acuerdo con el Catlogo Nacional de
Cualificaciones Profesionales y el Marco espaol de Cualificaciones para la Educacin Superior, se inscribir en una cuenta de
formacin asociada al nmero de afiliacin a la Seguridad Social, cuyas anotaciones efectuarn los Servicios Pblicos de
Empleo en los trminos que se establezcan reglamentariamente.

4. Contrato de trabajo por tiempo indefinido para emprendedores (art. 4 de la Ley 3/2012)

El contrato de trabajo por tiempo indefinido de apoyo a los emprendedores fomenta la contratacin estable por parte de los
emprendedores y PYMES, que suponen ms del 95% del tejido productivo. Para ello, la norma establece una serie de
bonificaciones y deducciones fiscales.

5. Contratos a tiempo parcial (art. 5 de la Ley 3/2012)

A partir de la entrada en vigor de este Ley los trabajadores contratados a tiempo parcial podrn realizar horas extraordinarias.
El nmero de horas extraordinarias que podrn realizar ser el legalmente previsto en proporcin a la jornada pactada. Las
horas extraordinarias computarn a efectos de bases de cotizacin y bases reguladoras de las prestaciones. En todo caso, la
suma de horas ordinarias, extraordinarias y complementarias no podrn exceder del lmite legal de trabajo a tiempo parcial.

6. Trabajo a distancia (art.6 de la Ley 3/2012, que modifica el artculo 13 del Estatuto de los Trabajadores)

Los trabajadores a distancia tendrn los mismos derechos que los que prestan servicios en el centro de trabajo de la empresa.
El empresario deber establecer los medios para asegurar el acceso efectivo de estos trabajadores a la formacin profesional
para el empleo a fin de favorecer su promocin profesional. Asimismo se les deber informar de la existencia de puestos de
trabajo vacantes para su desarrollo presencial en sus centros de trabajo.

7. Bonificaciones de cuotas por transformacin de contratos en prcticas, de relevo y de sustitucin (art.7 de la Ley
3/2012)

Las empresas que tengan menos de 50 trabajadores en el momento de producirse la contratacin, incluidos los trabajadores
autnomos y las sociedades laborales o cooperativas a las que se incorporen trabajadores como socios trabajadores o de
trabajo, siempre que estas ltimas hayan optado por un rgimen de Seguridad Social propio de trabajadores por cuenta ajena,
y transformen en indefinidos contratos en prcticas a la finalizacin de su duracin inicial o prorrogada, de relevo y de
sustitucin por anticipacin de la edad de jubilacin, cualquiera que sea la fecha de su celebracin, tendrn derecho a una
bonificacin en la cuota empresarial a la Seguridad Social de 41,67 euros/mes (500 euros) durante tres aos. En caso de
mujeres, dichas bonificaciones sern de 58,33 euros/mes (700 euros/ao).

8. Medidas de apoyo a la suspensin de contratos y a la reduccin de jornada y rgimen aplicable a los expedientes de
regulacin de empleo en tramitacin o con vigencia en sus aplicacin a la entrada en vigor de esta Ley (art.15 y
Disposicin transitoria dcima de la Ley 3/2012)

Atae a las solicitudes de regulacin de empleo presentadas desde el 1 de enero de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2013.

Las empresas tendrn derecho a una bonificacin del 50% de las cuotas empresariales a la Seguridad Social por contingencias
comunes, devengadas por los trabajadores en situaciones de suspensin de contrato o reduccin temporal de jornada por
causas econmicas, tcnicas, organizativas o de produccin o fuerza mayor, incluidas las suspensiones de contratos colectivas
tramitadas de conformidad con la legislacin concursal. La duracin de la bonificacin ser coincidente con la situacin de
desempleo del trabajador, sin que en ningn caso pueda superar los 240 das por trabajador.

Para la obtencin de la bonificacin ser requisito necesario que el empresario se comprometa a mantener en el empleo a los
trabajadores afectados durante al menos un ao con posterioridad a la finalizacin de la suspensin o reduccin.

8.1 ERES en tramitacin o vigentes a la entrada en vigor de la Ley 3/2012

Los expedientes de regulacin de empleo en tramitacin a 12 de febrero de 2012 se regirn por la normativa vigente en el
momento de su inicio.

Los expedientes de regulacin de empleo, resueltos por la Autoridad laboral y con vigencia en su aplicacin a 12 de
febrero de 2012 se regirn por la normativa en vigor cuando se dict la resolucin del expediente.

9. Nuevas bonificaciones de cuotas a la Seguridad Social

Por nuevas altas de familiares colaboradores de trabajadores autnomos (Disposicin adicional undcima Ley 3/2012),
bonificacin del 50% de la cuota que resulte de aplicar sobre la base mnima del tipo correspondiente de cotizacin vigente
en cada momento en el rgimen especial de trabajo por cuenta propia que corresponda, durante los 18 meses
inmediatamente siguientes a la fecha de efectos del alta.

Por la contratacin indefinida de vctimas del terrorismo (Disposicin final decimocuarta Ley 3/2012), bonificacin
mensual de la cuota empresarial a la Seguridad Social de 125 euros, (1500 euros/ao) durante 4 aos. En caso de
contratacin temporal la bonificacin ser de 50 euros mensuales, (600 euros/ao), durante toda la vigencia del contrato.
 Medidas de apoyo a la prolongacin del perodo de actividad de los trabajadores con contratos fijos discontinuos
(Disposicin adicional duodcima Ley 3/2012): Las empresas dedicadas a actividades encuadradas en los sectores del
turismo, comercio vinculado al mismo y hostelera que generen actividad productiva en los meses de marzo y de
noviembre de cada ao y que inicien o mantengan de alta durante dichos meses la ocupacin de los trabajadores con
contratos de carcter fijo discontinuo podrn aplicar una bonificacin en dichos meses del 50% de las cuotas empresariales
a la Seguridad Social por contingencias comunes, as como por los conceptos de recaudacin conjunta de desempleo,
Fogasa y Formacin profesional de dichos trabajadores.

10. Medidas aplicables a los beneficiarios de prestaciones por desempleo aprobadas por la Ley

Las medidas que contiene la Ley 3/2012, que se pueden aplicar a beneficiarios de prestaciones seran las siguientes:

Programa de sustitucin de trabajadores en formacin por trabajadores beneficiarios de prestaciones por desempleo (art.
2.seis): Los desempleados que sean beneficiarios de prestaciones podrn ser contratados por cualquier empresa para
sustituir a trabajadores de sta mientras participan en acciones de formacin. El beneficiario de prestaciones estar
obligado a participar en este programa de sustitucin, siempre y cuando el trabajo a desempear se considere una
colocacin adecuada, de acuerdo a la normativa.

Contrato por tiempo indefinido de apoyo a emprendedores (art.4): Los beneficiarios de prestacin contributiva pueden
acogerse este contrato, siempre que hayan percibido al menos tres meses de la misma en el momento de la contratacin.
Adems, si lo desea el trabajador, podr compatibilizar cada mes, junto con el salario, la percepcin del 25% de la
prestacin contributiva que estuviera percibiendo y que tuviera pendiente de consumir en el momento de la contratacin.

Reposicin del derecho a la prestacin contributiva (art.16): Consiste en reponer al trabajador el mismo nmero de das
de prestacin por desempleo consumidos durante la suspensin del contrato o reduccin de la jornada de trabajo por
causas econmicas, tcnicas, organizativas o de produccin y posteriormente proceda a la extincin de la relacin laboral
debido a un despido colectivo, con el lmite mximo de 180 das.

ANEXO II

TIPOS DE CONTRATO

CONTRATOS INDEFINIDOS SIN BONIFICACIN

Contrato de trabajo por tiempo indefinido ordinario

CONTRATOS INDEFINIDOS BONIFICADOS

Contrato de trabajo indefinido de apoyo a los emprendedores

CONTRATOS INDEFINIDOS O TEMPORALES BONIFICADOS

Contratos bonificados para trabajadores en situacin de exclusin social.

Contratos bonificados para trabajadores en situacin de exclusin social por empresas de insercin.

Contrato temporal de fomento de empleo para personas en situacin de exclusin social en empresas de insercin.

Contratos bonificados para trabajadores que tengan acreditada por la Administracin competente la condicin de vctima de
violencia de gnero, domstica o vctima de terrorismo.

Contrato de trabajo para trabajadores mayores de cincuenta y dos aos beneficiarios de los subsidios por desempleo.

CONTRATOS FORMATIVOS

Contrato para la formacin y el aprendizaje.

Contrato en prcticas.

CONTRATOS DE DURACIN DETERMINADA

Contrato de obra o servicio determinado

Contrato eventual por circunstancias de la produccin.

Contrato de interinidad.

Contrato de interinidad que se celebre para sustituir al trabajador que est en situacin de excedencia por cuidado de
familiares, con reduccin de cuotas a la Seguridad Social.

Contrato de trabajo de interinidad para sustituir a trabajadores en formacin por trabajadores beneficiarios de prestaciones
por desempleo.
Contrato de interinidad para sustituir a los trabajadores durante los perodos de descanso por maternidad, adopcin,
acogimiento, riesgo durante el embarazo, riesgo durante la lactancia natural o suspensin por paternidad.

Contrato de trabajo de interinidad para sustituir bajas por incapacidad temporal de trabajadores con discapacidad.

Contrato de trabajo de interinidad para sustituir a trabajadoras vctimas de violencia de gnero.

CONTRATOS DE TRABAJO A TIEMPO PARCIAL

Contrato de trabajo a tiempo parcial.

CONTRATO DE TRABAJO FIJO DISCONTINUO

Contrato de trabajo fijo discontinuo.

CONTRATO DE TRABAJO DE RELEVO

Contrato de trabajo de relevo.

CONTRATOS PARA PERSONAS CON DISCAPACIDAD

Contrato indefinido para personas con discapacidad.

Contrato de trabajo indefinido para personas con discapacidad procedentes de enclaves laborales.

Contrato temporal de fomento de empleo para personas con discapacidad.

Contrato para la formacin y el aprendizaje de personas con discapacidad.

Contrato en prcticas para personas con discapacidad.

Transformacin de contratos en prcticas y temporales para el fomento del empleo de personas con discapacidad en
indefinidos con bonificacin.

CONTRATOS PARA LA REALIZACIN DE UN PROYECTO DE INVESTIGACIN

Contrato de trabajo para la realizacin de un proyecto especfico de investigacin cientfica y tcnica.

Contrato de trabajo de acceso al Sistema Espaol de Ciencia, Tecnologa e Innovacin.

Contrato de trabajo para personal investigador en formacin.

Contratos formalizados con personal investigador en empresas I+D+I.

Contrato predoctoral. (Personal investigador predoctoral en formacin)

OTROS CONTRATOS DE TRABAJO

Contrato de trabajo de sustitucin por anticipacin de la edad de jubilacin.( Derogado desde 1 de enero de 2013.Disposicin
Derogatoria nica ley 27/2011, de 1 de agosto)

Contrato de trabajo bonificado para penados en instituciones penitenciarias.

Contrato de trabajo a distancia.

Contrato de trabajo en grupo.

MEDIDAS DE APOYO AL MANTENIMIENTO DEL EMPLEO O REINCORPORACIN

Exoneracin de cuotas de Seguridad Social respecto a los trabajadores por cuenta ajena con sesenta y cinco o ms aos.

Bonificacin de cuotas de Seguridad Social para trabajadores con regulacin temporal de empleo.

TRANSFORMACIN DE CONTRATOS EN PRCTICAS, DE RELEVO Y DE SUSTITUCIN POR ANTICIPACIN DE LA EDAD

DE JUBILACIN EN INDEFINIDOS CON BONIFICACIN

Transformacin de contratos en prcticas, de relevo y sustitucin por anticipacin de la edad de jubilacin en indefinidos con
bonificacin.

CONTRATO DE TRABAJO DEL SERVICIO DE HOGAR FAMILIAR

Contrato de trabajo del Servicio de Hogar Familiar

NOTAS AL PIE DE PGINA

FINA SANGLAS, LL., El reto del empleo., McGraw-Hill, Madrid, 2001

SNCHEZ-GIL FERNNDEZ PAZ. Una Propuesta Metodolgica de Diagnostico Del Mercado Laboral para Personas con dificultades. Ed: Critas Espaola. 2004.

GORZ, A. Metamorfosis del trabajo, Sistema, 1995

COTTEREAU, A, Thories de laction et notion de travail, Ed: Sociologa du Travail n hs/94

SANTOS ORTEGA, A. Sociologa del Trabajo Ed: Tirant lo Blanch libros, 1995

http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/annual_growth_survey_es.pdf

OCDE., Perspectivas OCDE: Espaa Polticas para una Recuperacin Sostenible octubre, 2011

LOPE FONTAGN, V., Proyecto de Informe al Parlamento Europeo, 2012/2257(INI), Comisin de Empleo y Asuntos Sociales

En http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=102&langId=es

10

ROMERO RODENAS, M. J., La situacin de empleo pblico en Espaa y en la Unin Europea: riesgo de mercantilizacin y adelgazamiento del estado social.,
Observatorio de ocupaciones del SEPE. Cuadernos del Mercado de Trabajo, 2012, n 8

11

http://www.inem.es/inem/ciudadano/empleo/contratos/refLaboral2006.html#4

2013 [Thomson Reuters (Legal) Limited / Carmen Alemn Bracho (Coor) y otros]
2016 - 02 - 24

Polticas Sociales. 2 ed., septiembre 2013

Captulo 11. Poltica social y dependencia (CARMEN ALEMN BRACHO y MARA DEL MAR RAMOS LORENTE)

Captulo 11
Poltica social y dependencia
CARMEN ALEMN BRACHO

MARA DEL MAR RAMOS LORENTE

Sumario:

1. Resumen
2. Europa ante la dependencia
2.1. El Consejo de Europa ante la Dependencia
2.2. La Unin Europea ante la Dependencia
3. La dependencia en Espaa
3.1. Ley de Promocin de la Autonoma Personal y Atencin a las Personas en situacin de Dependencia
3.2. El Catlogo de Servicios del SAAD recogido en el artculo 15 de la Ley de Dependencia incluye
3.3. Otros Centros y Servicios Sociales para la Dependencia
Bibliografa
Enlaces recomendados

1. RESUMEN

El artculo 26 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea 1) reconoce el derecho de las personas
discapacitadas a beneficiarse de medidas que garanticen su autonoma, su integracin social y profesional y su participacin
en la vida de la comunidad. En la actualidad, las personas con discapacidad representan ms del 15 % de la poblacin de la UE
y se espera que, como consecuencia del envejecimiento progresivo de la poblacin, este porcentaje aumente significativamente
en las prximas dcadas (UE, 2013).

A partir de este abrumador fenmeno que es el envejecimiento de la poblacin europea, instituciones como el Consejo de
Europa o el Parlamento Europeo han establecido estrategias para orientar a los pases en materia de dependencia que implica
una inversin a largo plazo, puesto que una sociedad envejecida se prev una sociedad ms dependiente.

Para los organismos europeos, el ao ms destacado en materia de discapacidad fue el 2003, establecindose el Plan de accin
europeo para la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad [COM (2003) 650]. Promovi en 2003 la
celebracin del Ao Europeo de las Personas con Discapacidad, evento que supuso el impulso de la proteccin y promocin de
los derechos y la dignidad de las personas con discapacidad, logrando encuentros (acadmicos, polticos, administrativos, etc.)
de alcance europeo e internacional para la reflexin y sensibilizacin de la poblacin no discapacitada sobre los problemas con
los que se enfrenta la poblacin discapacitada. Esta actuacin signific la concienciacin y la adopcin paulatina en los
diferentes pases de la UE de herramientas especficas dirigidas a ayudar a las personas con discapacidad.

En Espaa ser a partir de 2006 cuando se establezca un nuevo derecho de los ciudadanos a travs de la denominada Ley de
Promocin de la Autonoma Personal y Atencin a las Personas en situacin de Dependencia 2) (conocida como Ley de
Dependencia ). La Ley fue respaldada muy ampliamente en el Congreso de los Diputados con 295 votos a favor, 15 en contra y
una abstencin. Estos resultados pusieron de manifiesto el amplio consenso en la materia. (ALEMN y RAMOS, 2009).

Teniendo en cuenta que Europa establece cada vez ms las lneas estratgicas en materias como la discapacidad, a continuacin
se expondrn, en primer lugar, las medidas que las entidades supranacionales europeas han marcado y, en segundo lugar, los
recursos sociales que en Espaa se destinan a la promocin de la autonoma de las personas con dependencia.

2. EUROPA ANTE LA DEPENDENCIA

2.1. EL CONSEJO DE EUROPA ANTE LA DEPENDENCIA

El hito histrico que permiti el desarrollo de polticas sociales que reconocen los derechos de las personas con discapacidad fue
la Convencin de Derechos Humano en 1950. Posteriormente, la Carta Social Europea (1961) y su revisin en 1996 han ampliado
estos derechos y han institucionalizado los logros en materia de proteccin a las personas en situacin de dependencia, siempre
en un contexto de promocin de la cohesin social. En este sentido, el Consejo de Europa elabora y presenta orientaciones
 dirigidas a la integracin de las personas con discapacidad desde que se reconociera en la Carta Social Europea que las
personas con discapacidades tienen derecho a su independencia, integracin social y participacin en la vida de la comunidad .

El Consejo de Europa, consciente de las dificultades de autonoma en su vida cotidiana por parte de los europeos con
discapacidades, en muchos casos por barreras fsicas y por motivos sociales relacionados con prejuicios y estigmas, decidi
incluir entre sus recomendaciones directrices explcitas en cuanto a la integracin de estos ciudadanos con el objetivo de
dignificarlos y convertirlos en ciudadanos de pleno derecho, con posibilidades para proyectar una vida independiente o su
participacin activa en la comunidad a la que pertenecen. En definitiva, el objetivo del Consejo de Europa es promover la
cohesin social conjugando los principios de igualdad de derecho y las necesidades especiales de estos ciudadanos (ALEMN y
RAMOS, 2009).

Posteriormente, el Consejo de Europa mediante diversas Convenciones ha desarrollado el acceso de las personas con
discapacidad a derechos especficos tales como el deporte, la proteccin tica o la prohibicin de la tortura. Y, por medio de
Resoluciones, ha tratado de regular aspectos ms especficos como la proteccin legal; la inclusin social; la educacin; la
preparacin profesional para acceder al mercado laboral; la introduccin del concepto Diseo Universal en profesiones
relacionadas con la construccin para eliminar barreras arquitectnicas; o las nuevas tecnologas y su capacidad para integrar
a las personas.

En cualquier caso, el Consejo de Europa focaliza sus esfuerzos en varias direcciones, algunas de ellas relacionadas directamente
con la dependencia: mainstreaming 3) aplicado a la cooperacin entre diferentes gobiernos y administraciones en salud,
migracin, personas con discapacidad e igualdad de gnero; desarrollo continuo del concepto de cohesin social por medio de
seminarios y paneles de expertos y estudios sociodemogrficos con el objeto de conocer las tendencias sociales; utilizacin de la
estrategia empowerment 4) que en este caso est relacionado con que los discapacitados son escuchados por el Consejo de
Europa como mecanismo para enriquecer las polticas sociales a travs de demandas concretas. El objetivo es la promocin de
la participacin de los ciudadanos con discapacidad en el diseo de las polticas sociales que les afectan (ALEMN y RAMOS,
2009).

A comienzos de la dcada de los 90, la Recomendacin (92) 6 estableca la necesidad de una poltica destinada especficamente a
la cohesin e integracin de los ciudadanos con discapacidad en las sociedades europeas. Una de sus propuestas consista en
instar a los pases a la elaboracin de polticas sociales especficas dirigidas a las personas con discapacidades para alcanzar un
mayor grado de integracin en sus comunidades, prevenir, diagnosticar, administrar tratamientos, promocionar el empleo,
informar e investigar. Regularmente se actualiza esta Recomendacin para la implementacin de nuevas polticas sociales
dirigidas a personas con discapacidades en los pases europeos y se revisan las polticas nacionales adoptadas en esta materia.
La prioridad son las polticas sociales que contribuyen al cumplimiento de sus derechos, la eliminacin de barreras
arquitectnicas, el especial tratamiento de la edad como factor de discapacidad, el autismo, las evaluaciones, los avances
mdicos, la integracin en la comunidad, la erradicacin de la discriminacin, el empleo, las nuevas tecnologas, la prevencin,
el lenguaje de signos, la educacin, la violencia y la mujer discapacitada. En estos anlisis participan responsables de
organizaciones no gubernamentales dirigidas a ayudar a las personas con discapacidades y a personas que las padecen,
siguiendo los planteamientos de mainstreaming y empowerment indicados ms arriba.

Algunas de las actividades realizadas desde los aos 50 y hasta la actualidad por el Consejo de Europa en materia de
discapacidad se han convertido en estructuras permanentes que analizan y estudian en profundidad aspectos relacionados con
la dependencia. Estos son los ms destacados:

a) Revisin peridica de la Legislacin Europea referida a la discapacidad, que permite publicar la actividad en esta materia
en toda Europa.

b) Establecimiento en 1987 de un grupo de expertos en International Classification of Functioning, Disability and Health , de
la Organizacin Mundial de la Salud, que ha realizado informes y jugado un papel importante en el asesoramiento y las
reformas de las clasificaciones sobre discapacidades.

c) Anlisis e informes sobre empleo y discapacidad.

d) Grupo de expertos en violencia (fsica, psicolgica, abusos financieros, sexuales, etc.) contra las personas con
discapacidad desde 1999 que analiza y propone recomendaciones especficas para luchar contra ella.

e) Grupo de trabajo sobre Diseo Universal para incorporar este concepto en los estudios de todas las profesiones
relacionadas con la construccin o la utilizacin de las nuevas tecnologas.

f) Grupo de trabajo sobre la discriminacin de los discapacitados que trata de establecer la igualdad de oportunidades y la
no discriminacin De forma especfica su labor est destinada a luchar contra las causas estructurales de la discriminacin
y la promocin de las personas discapacitadas en la toma de decisiones.

2.2. LA UNIN EUROPEA ANTE LA DEPENDENCIA

Entre los principales retos de la UE para las prximas dcadas se encuentra la necesidad de hacer frente a las necesidades
concretas de las personas con dependencia. Los pases de la Unin estn desarrollando servicios basados en un sistema mixto,
pblico-privado, buscando alternativas que reduzcan la presin social de demanda de servicios con un alto coste econmico,
aprovechando al mximo los recursos existentes e incluyendo la perspectiva de los propios mayores y sus familiares
cuidadores, as como el tipo de servicios que se utilizan y el modo de proveerlos. El objetivo es la coordinacin de los servicios
sociales, sanitarios y los recursos sociales y humanos con los que cuentan los propios implicados en un contexto de incremento
previsto de demanda de servicios.

Uno de los grandes retos de la UE y los pases que la componen es la atencin integral en los cuidados de larga duracin. La
atencin integral o integrada consiste en un acuerdo equilibrado de negociaciones, reglamentaciones e incentivos que orienten
a las distintas partes en la provisin de los cuidados hacia la coordinacin, la cooperacin y el consenso en un sistema bien
organizado de atencin en el que se cuide al usuario de un modo continuado, comprensible, flexible, y que responda a sus
necesidades particulares (VAARAMA y PIEPER, 2005: 32) 5).

El nivel de integracin adecuado para la promocin de la atencin integral es la plena integracin de todos los recursos con
los que cuenta cada persona en situacin de dependencia. Otros aspectos a tener en cuenta son la integracin de cuestiones
como el cuidado a largo plazo, los recursos asistenciales y el tipo de vivienda del mayor en situacin de dependencia. El objetivo
ltimo de una atencin integrada es encontrar modos de dar respuesta a la cada vez mayor demanda de servicios, conjugando
la participacin de los usuarios, los vnculos sociales, el sentimiento de utilidad y el nivel ptimo en los ingresos, as como una
vivienda digna para el mayor en esta situacin. En definitiva, el modo de enfocar los problemas sociales derivados de la
dependencia es desde una perspectiva holstica, mediante la atencin integral de cada mayor dependiente (NIES, 2006).

Parte de esta atencin integral implica pensar en la dinmica completa en los cuidados de cada persona dependiente. No tiene
las mismas implicaciones sufrir una dependencia contando con una slida red de relaciones que estar aislado (JHRI, BELAND
y BERGMAN, 2003), o tener una dependencia muy grave, en donde el enfermo es ms vulnerable al internamiento y al
distanciamiento de su familia propia a causa de la enfermedad y del estrs del cuidador (NIES, 2006).

Fue el artculo 26 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE la que estableci el derecho de las personas
discapacitadas a beneficiarse de medidas que garanticen su autonoma, su integracin social y profesional y su participacin
en la vida de la comunidad. Y, como en el resto de materias, la UE marca lneas a seguir por los pases miembros. Los estados
estn obligados a hacer accesibles las vidas de las personas con discapacidad y a lograr que alcancen la misma capacidad de
eleccin y de control de sus propias vidas que el resto de la poblacin. Para que sus derechos se hagan efectivos es necesario
atender con especificidad los problemas que derivan de la dependencia. Por tanto, la accesibilidad no es slo fsica, sino que las
actuaciones deben estar encaminadas a garantizar el acceso a los derechos fundamentales, a la integracin en igualdad de
condiciones.

La UE ha establecido una serie de estrategias en materia de salud pblica, cuidados de larga duracin, trabajo, poltica social o
turismo con el objetivo de promover la igualdad de derechos de las personas en situacin de dependencia. Todas esas medidas
van dirigidas a compensar las discapacidades, a la rehabilitacin, a la salud y a limitar las consecuencias econmicas y sociales
de la discapacidad con el objeto de eliminar la exclusin social, facilitar la movilidad y aprovechar las tecnologas de la
informacin.

El Libro Verde. Poltica Social europea (Comisin de la Comunidades Europeas, 1993) estableca como necesidad la integracin
social, incluida la de las personas con discapacidad. Y en el Libro Blanco. La Poltica Social europea (Comisin de las
Comunidades Europeas, 1994) apareci una referencia explcita al afirmar que el grupo de personas que tienen alguna
discapacidad se encuentran con obstculos que limitan su integracin social y econmica y, por lo tanto, se haca necesario
insistir sobre el derecho fundamental de la igualdad de oportunidades. Como consecuencia de estos avances normativos, en
1996, se integr en las polticas de la UE una estrategia de Igualdad de Oportunidades en Materia de Discapacidad.

En 1997, en el Tratado de msterdam, se menciona por primera vez en un Tratado la discapacidad. El artculo 13 permita a la
UE adoptar medidas contra la discriminacin por razones de origen racial o tnico, la religin o convicciones, la edad, la
discapacidad y la orientacin sexual. Posteriormente se realizaron modificaciones en el Tratado de Niza (2001). Y en 1999 se
present una Directiva al artculo 13 del Tratado de msterdam de no discriminacin. El compromiso de la UE con la no
discriminacin culmin su institucionalizacin en 2000 con la Carta de los Derechos Fundamentales . Su artculo 20 estableca el
principio general de igualdad ante la ley y el artculo 21 (incluyendo expresamente la discapacidad) aborda el principio de no
discriminacin. Y en el Consejo Europeo de Lisboa , celebrado ese mismo ao, la UE estableci una estrategia de una dcada para
conseguir, entre otras cosas, la cohesin social y el pleno empleo. Uno de los objetivos de la agenda de Lisboa era aumentar la
tasa de empleo de los grupos escasamente representados en el mercado de trabajo, como la personas con discapacidad
(ALEMN y RAMOS, en prensa).

El ao 2000 fue muy activo en materia de discapacidad en la UE. Se elaboraron propuestas de Poltica de Igualdad de
Oportunidades en el Acceso a la Sociedad de la Informacin para las Personas con Discapacidad y se emiti una Comunicacin
sobre Europa electrnica. Una sociedad para todos , que estableci un apartado concreto sobre la Participacin electrnica para
los discapacitados y las posibilidades para la eliminacin de las barreras socioeconmicas, geogrficas, culturales, etc.

El Ao Europeo de las Personas con Discapacidad (2003) establecido por el Consejo de Europa, tuvo consecuencias para la UE. En
este contexto las organizaciones que defienden intereses de las personas con discapacidad en los pases miembros adoptaron
medidas para luchar contra la discriminacin en el empleo. Al final del ao, cargado de eventos relacionados con la
discapacidad, se adopt una estrategia general por parte los pases miembros: Igualdad de oportunidades para las personas con
discapacidad: un plan de accin europeo 6). Con el Tratado de Lisboa (2009) se consolidan los derechos de las personas con
 discapacidad.

Varios programas han supuesto un esfuerzo en la integracin de las personas con discapacidad en la sociedad europea: el
Programa de Accin Social de la Comunidad para la Integracin Social de los Discapacitados (1983-1988) 7); el Programa de Accin
Social de la Comunidad HELIOS I para las Personas Discapacitadas (1988-1992) 8) y el Programa de Accin Social de la Comunidad
HELIOS II para las Personas Discapacitadas (1993-1996) 9). Todos estos programas estaban destinados a movilizar a las
organizaciones no gubernamentales en el contexto de la UE, entre pases y entre intereses comunes entre los diferentes tipos de
discapacidades. Permitieron un cambio en la percepcin de la discapacidad y de lo que significaba la no discriminacin, adems
de la adscripcin de las asociaciones de discapacitados al Foro Europeo de Discapacidades, con sede en Bruselas.

La principal accin para la consecucin de todos los objetivos planteados en materia de discapacidad ha sido la European
Disability Strategy (2004-2010), que se materializ en el Disability Action Plan (DAP). La European Disability Strategy propuso el
fortalecimiento de la cooperacin entre y con los Estados miembros; el incremento de la participacin de las personas con
discapacidad y la incorporacin de la discapacidad en la formulacin de polticas. La UE establece el Disability Action Plan
(DAP)para impulsar y promover en las diferentes naciones la mejora en el empleo, la accesibilidad y la vida autnoma de las
personas con dependencia, introduciendo este aspecto en todas las polticas pertinentes. El principio europeo que sustenta este
Plan defiende: nada para las personas con discapacidad sin las personas con discapacidad. Y, en materia de educacin,
existen dos herramientas que es necesario destacar: la Agencia Europea para el Desarrollo de la Educacin Especial 10) y el
Programa de Aprendizaje Permanente 11) (ALEMN y RAMOS, 2009).

Los objetivos del Plan de Accin para la Discapacidad durante el perodo 2004-2010 se basaron en las siguientes reas
prioritarias:

accesibilidad (producir servicios y productos accesibles y promover su comercializacin);

participacin (incitar a las personas con discapacidad a que disfruten de todos los beneficios relacionados con sus
derechos como ciudadanos de la UE, promover su participacin en la vida pblica y las actividades de ocio y promover
servicios comunitarios igualitarios);

igualdad (promover la igualdad de oportunidades y erradicar cualquier tipo de discriminacin basada en la discapacidad);

empleo (promover el aumento del nmero de personas con discapacidad que trabajan en el mercado de trabajo privado);

educacin y formacin (promover la inclusin de la formacin y educacin a largo de toda la vida para los estudiantes con
discapacidad);

proteccin social (promover las condiciones de vida dignas, combatir la pobreza y la exclusin social);

salud (promover el acceso en igualdad de condiciones a los servicios relacionados con la salud);

accin externa (promover los derechos de las personas con discapacidad en la UE y fuera de sus fronteras) (ALEMN y
RAMOS, en prensa).

En estos momentos la Estrategia Europea de Discapacidad 2010-2020 es la principal herramienta de la UE en materia de

discapacidad para luchar contra la discriminacin y las relaciones con la sociedad civil, el proceso de integracin social y la
proteccin social. El principal objetivo de la Estrategia es permitir a las personas con discapacidad el disfrute de todos sus
derechos alcanzados hasta el momento y beneficiarse de la participacin en la sociedad y economa europeas suprimiendo
barreras. Respecto a este ltimo aspecto, la UE considera que existen ocho mbitos de actuacin en los que intervenir hasta
2020: la accesibilidad, la participacin, la igualdad, el empleo, la educacin y formacin, la proteccin social, la salud y la accin
exterior en terceros pases Por tanto, la Estrategia Europea de Discapacidad 2010-2020 ha recogido el testigo del Plan de Accin
para la Discapacidad 2004-2010.

3. LA DEPENDENCIA EN ESPAA

En Espaa, como en Europa, se viene trabajando en materia de discapacidad desde los aos 80. Ya en 1982 se aprueba la Ley de
Integracin Social del Minusvlido (LISMI) y la Ley 16/1990 modific la LISMI sobre prestaciones no contributivas de la
Seguridad Social. Con posterioridad, se aprueba la Ley 18/1991 que permita a las familias que tuvieran algn mayor
ascendiente acogido, una deduccin. Y la Ley 40/1998, de reforma del IRPF, actu directamente sobre la base del impuesto,
prestando una mayor atencin fiscal a una familia cuando dedicaba ayuda y cuidados de larga duracin a alguno de sus
miembros. La Ley 39/1999 12) facilit a los trabajadores ocuparse de los familiares dependientes, siguiendo al mismo tiempo con
el trabajo desempeado en el mercado laboral a travs de excedencias y reducciones en la jornada.

La Ley 51/2003 de 2 de diciembre estableci la igualdad de oportunidades, no discriminacin y accesibilidad universal de las
personas con discapacidad . Conocida como LIONDAU, recogi los objetivos y acciones a realizar sobre la discapacidad y
estableci los principios bsicos que sobre discapacidad se desarrollaron en normativas posteriores. Fij las obligaciones de las
Administraciones Pblicas para promover la proteccin jurdica, de fomento de la calidad, de desarrollo de actividades de
informacin y campaas de sensibilizacin, as como de innovacin tcnica en reas relacionadas con la discapacidad. Esta ley
consideraba a las personas con discapacidad como un sector heterogneo pero con un elemento comn: la necesidad de hacer
efectivo su derecho a la igualdad de oportunidades mediante una serie de garantas suplementarias, para permitirles vivir con
 plenitud sus derechos o para participar en igualdad de condiciones que el resto de los ciudadanos en la vida econmica, social y
cultural. La Ley 26/11 13), de 1 de agosto, adapt la LIONDAU a la normativa de la Convencin Internacional sobre los Derechos
de las Personas con Discapacidad (ALEMN y RAMOS, en prensa).

Pero ser la publicacin del Libro Blanco. Atencin a las personas en situacin de dependencia en Espaa (Ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales, 2004), la que modific definitivamente el enfoque que en nuestro pas se vena dando a la discapacidad, muy
ligado a las recomendaciones que se iban dando en la UE y que hemos analizado ms arriba 14). Sus principales propuestas
ponan de manifiesto futuras lneas de actuacin administrativa que fueron adoptadas en la elaboracin de la Ley de Promocin
de la Autonoma Personal y Atencin a las Personas en situacin de Dependencia .

3.1. LEY DE PROMOCIN DE LA AUTONOMA PERSONAL Y ATENCIN A LAS PERSONAS EN SITUACIN DE DEPENDENCIA

La Ley 39/2006, de Promocin de la Autonoma Personal y Atencin a las personas en situacin de dependencia 15) es la medida
legislativa ms destacada en Espaa en materia de discapacidad. La conocida como Ley de Dependencia 16) estableci un
derecho subjetivo nuevo que se fundamenta en los principios de universalidad, equidad y accesibilidad, desarrollando un
modelo de atencin integral al ciudadano, al que se reconoce como beneficiario y sujeto activo y que administrativamente se
organiza en tres niveles. El primer nivel es la competencia exclusiva del Estado para la regulacin de las condiciones bsicas
que garanticen la igualdad de todos los espaoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes
constitucionales (artculo 149.1CE), de las condiciones bsicas de promocin de la autonoma personal y de atencin a las
personas en situacin de dependencia mediante la creacin de un Sistema para la Autonoma y Atencin a la Dependencia , con
la colaboracin y participacin de todas las Administraciones Pblicas y con pleno respeto de las competencias que las mismas
hayan asumido en materia de asistencia social en desarrollo del artculo 148.1.20 de la Constitucin.

La Ley establece varios niveles: un primer nivel mnimo de proteccin, definido y garantizado financieramente por la
Administracin General del Estado. En el segundo nivel de proteccin la Ley contempla un rgimen de cooperacin y
financiacin entre la Administracin General del Estado y las Comunidades Autnomas mediante convenios para el desarrollo y
aplicacin de las dems prestaciones y servicios que se contemplan en la Ley. El tercer nivel afecta a las Comunidades
Autnomas que podrn desarrollar, si as lo estiman oportuno, medidas adicionales de proteccin a los ciudadanos con
discapacidad (ALEMN y RAMOS, 2009).

El desarrollo de la Ley de Dependencia ha dado lugar a estructuras que permiten el apoyo a las personas con discapacidad. El
ms importante es el Sistema para la Autonoma Personal y Atencin a la Dependencia (SAAD), que articula los recursos a los que
pueden acceder las personas en situacin de dependencia y sus familiares, tanto los pblicos que provienen de la
Administracin General del Estados, las Comunidades Autnomas y las Entidades Locales, como los recursos de carcter
privado. El SAAD no est compuesto por organismos estatales, autonmicos o locales sino que su carcter es de coordinacin
entre administraciones y con el sector privado y el tercer sector. Su modelo de financiacin se basa en el principio de
articulacin de los recursos financieros asignados anualmente en los Presupuestos Generales del Estado, los de cada Comunidad
Autnoma y las aportaciones de los propios usuarios en funcin de la capacidad de cada uno.

Para disfrutar de los servicios del SAAD es necesario obtener la valoracin positiva de dependiente. El Real Decreto 504/2007
establece el baremo de valoracin de la capacidad de una persona con discapacidad intelectual o enfermedad mental para
llevar a cabo por s misma las ABVD, as como la necesidad de apoyo y supervisin. En la valoracin se consideran los informes
de salud, el entorno social y las ayudas tcnicas, rtesis y prtesis que la persona con discapacidad utilice. Las Comunidades
Autnomas son las encargadas de establecer los rganos de valoracin propios, que emiten un dictamen sobre el grado y nivel
de dependencia en donde se especifican los cuidados de cada persona. Una vez aplicado el baremo, el dictamen incluye la
Clasificacin de la Dependencia en los siguientes grados :

Grado I. Dependencia moderada: cuando la persona necesita ayuda para realizar varias ABVD, al menos una vez al da o
tiene necesidades de apoyo intermitente o limitado para su autonoma personal.

Grado II. Dependencia severa: cuando la persona necesita ayuda para realizar varias ABVD dos o tres veces al da, pero no
quiere el apoyo permanente de un cuidador o tiene necesidades de apoyo extenso para su autonoma personal.

Grado III. Gran dependencia: cuando la persona necesita ayuda para realizar varias ABVD varias veces al da y, por su
prdida total de autonoma fsica, mental, intelectual o sensorial, necesita el apoyo indispensable y continuo de otra
persona o tiene necesidades de apoyo generalizado para su autonoma personal.

El Real Decreto 727/2007, de 8 de junio 17), recoge los criterios para determinar las necesidades de proteccin de los servicios y la
cuanta de las prestaciones econmicas de la Ley 39/2006. Esta Ley enumera los servicios a disposicin de los discapacitados de
Grado III (Gran Dependencia) y II (Dependencia Severa). En ambos casos, las personas con discapacidad necesitan ayuda dos o
tres veces al da para realizar varias ABVD, o bien el apoyo indispensable del cuidador, respectivamente (ALEMN y RAMOS,
2009).

3.2. EL CATLOGO DE SERVICIOS DEL SAAD RECOGIDO EN EL ARTCULO 15 DE LA LEY DE DEPENDENCIA INCLUYE

Servicios de prevencin de las situaciones de dependencia y los de promocin de la autonoma personal , que tienen como
objetivo desarrollar y mantener la capacidad personal de controlar, afrontar y tomar decisiones acerca de cmo vivir de
 acuerdo con las normas y preferencias propias y a facilitar la ejecucin de las actividades bsicas de la vida diaria 18). En el
elenco de este tipo de servicios se encuentran: asesoramiento, orientacin, asistencia y formacin en tecnologas de apoyo y
adaptaciones que contribuyan a facilitar la realizacin de las actividades de la vida diaria 19), los de habilitacin, los de
terapia ocupacional, as como otros programas de intervencin que se puedan establecer con la misma finalidad.

El servicio de Teleasistencia da respuesta inmediata a sus usuarios ante situaciones de emergencia, inseguridad, soledad y
aislamiento mediante las nuevas tecnologas de la comunicacin y de la informacin y el apoyo de los medios personales
necesarios, con el objetivo ltimo de permitir la permanencia de los usuarios en su medio habitual. Puede ser
complementario o independiente del servicio de ayuda a domicilio.

La ayuda a domicilio est formada por el conjunto de actividades que tienen lugar en el domicilio de las personas con
dependencia para atender sus AVD. La ayuda a domicilio es prestada por entidades o empresas acreditadas y puede estar
constituida por actividades relacionadas directamente con la atencin de las necesidades del hogar (limpieza, lavado,
cocina, etc.) y los cuidados personales.

Los denominados Centros de Da y de Noche ofrecen atencin integral durante el perodo diurno o nocturno a personas en
situacin de dependencia para mejorar o mantener el mayor nivel posible de autonoma personal y apoyar a las familias o
cuidadores. La perspectiva desde la que se aborda la atencin es biolgica, psicolgica y social y cubre aspectos como el
asesoramiento, la prevencin, la rehabilitacin, la orientacin para la promocin de la autonoma, la habilitacin o la
atencin asistencial y personal. Existen cuatro tipos de Centros: de Da para mayores, de Da para menores de 65 aos; de
Da de atencin especializada y de Noche.

La Atencin Residencial permite el cuidado integral y continuado de carcter personal, social y sanitario, que se presta en
centros residenciales, pblicos o acreditados teniendo en cuenta la naturaleza de la dependencia, su grado y la intensidad
de cuidados que requiere una persona. Si tenemos en cuenta el espacio temporal en el que se usa existen dos tipos de
atencin residencial: permanente o temporal. La atencin permanente tiene lugar cuando el centro es la residencia habitual
de la persona y la atencin temporal cuando se atienden estancias puntuales de convalecencias o durante las vacaciones,
fines de semana y enfermedades o perodos de descanso de los cuidadores no profesionales. Si tenemos en cuenta a qu
poblacin con discapacidad va dirigida existen dos tipos de atencin residencial: las residencias de personas mayores y los
centros de atencin a personas en situacin de dependencia, segn el tipo de discapacidad que tengan.

La red de centros est formadas por los que tienen carcter pblico y dependen de las Comunidades Autnomas, las
Entidades Locales, los centros de referencia estatal para la promocin de la autonoma personal y para la atencin y
cuidado de situaciones de dependencia 20), adems de los centros privados concertados acreditados, de acuerdo con las
normas que establece cada Comunidad autnoma y los centros pertenecientes al tercer sector. En el caso de los centros y
servicios privados no concertados que prestan servicios para personas en situacin de dependencia tienen que contar
obligatoriamente con la acreditacin de la Comunidad Autnoma en la que se instalen.

En cuanto a los denominados Centros para Personas con Discapacidad son de mbito provincial. Prestan una atencin
bsica a personas con discapacidad mediante servicios de informacin, diagnstico, valoracin y calificacin de las
personas con discapacidad fsica, intelectual o sensorial, elaboracin de programas individuales de recuperacin y
tratamientos bsicos en rgimen de ambulatorio. Tambin realizan tratamientos de atencin temprana e intervencin
psicolgica junto con tareas de formacin ocupacional. Entre las actividades ms importantes de los Centros Personas con
Discapacidad se encuentra la evaluacin de la discapacidad y la calificacin del grado de discapacidad, puesto que de la
valoracin depende en gran medida el tipo de servicios de los que se puede disfrutar 21) (ALEMN y RAMOS, en prensa).

Adems de estos servicios, el SAAD establece Prestaciones Econmicas que pueden obtener las personas con dependencia:

Las ayudas destinadas a cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales. La persona con
discapacidad lo puede obtener cuando lo establezca el Programa Individual de Atencin.

La prestacin econmica vinculada a un servicio , que se obtendr slo cuando no es posible el acceso a un servicio pblico
o concertado de atencin y cuidado.

La prestacin econmica de asistencia personal . Su objetivo es contribuir a la contratacin de asistencia personal para
unas horas para facilitar a la persona con dependencia el acceso a la educacin, al trabajo y a una vida ms autnoma en
las ABVD (ALEMN y RAMOS, 2009).

Existen dos portales oficiales en Internet dirigido a las personas con discapacidad: Ser Cuidador y Portal de la Dependencia . La
pgina Web Ser Cuidador 22) va dirigido a las personas con discapacidad y a sus familiares como un recurso de ayuda. Sus
objetivos son de apoyo y asesoramiento; de sensibilizacin social sobre la discapacidad y la dependencia y de prevencin de la
dependencia, al promover hbitos saludables en los cuidadores, en un contexto de interaccin y participacin con los propios
cuidadores. Este portal trata de facilitar informacin que facilite a los cuidadores respuestas sobre los problemas concretos que
plantea el cuidado de personas con discapacidad, cuando no es posible su autonoma. El Portal de la Dependencia 23) es del
SAAD y recoge toda la informacin actualizada sobre la materia en Espaa.

3.3. OTROS CENTROS Y SERVICIOS SOCIALES PARA LA DEPENDENCIA

Las prestaciones econmicas son parte de la infraestructura destinada a ayudar a las personas en situacin de dependencia. La
ms importante es la prestacin no contributiva de invalidez, que permite al Estado garantizar la proteccin frente a
contingencias. Consiste en prestacin econmica, asistencia mdico-farmacutica gratuita y servicios sociales,
independientemente de si se ha realizado o no cotizacin.

El Estado cuenta con varios Centros que realizan actividades para promover la integracin de las personas con discapacidad:
Centro Espaol de Subtitulado y Audiodescripccin (CESyA); Centro Espaol de Documentacin sobre Discapacidad (CEDD) y
Centros para mayores . El Centro espaol de Subtitulado y Audiodescripccin depende del Real Patronato sobre Discapacidad 24) y
nace con el objetivo de favorecer la accesibilidad en el entorno de los medios audiovisuales, a travs de servicios de subtitulado
y audiodescripccin. El Centro Espaol de Documentacin sobre Discapacidad (CEDD) 25) depende del Real Patronato sobre
Discapacidad, cuenta con una biblioteca abierta al pblico especializada en todo tipo de bibliografa (libros, revistas, etc.) de
mbito nacional e internacional en materia de discapacidad y poltica social relacionada, adems de con una videoteca.

Y los Centros para mayores son un recurso dirigido al alojamiento temporal o permanente, con servicios y programas de
intervencin preparados para cubrir las necesidades de las personas objeto de atencin, dirigida a la consecucin de una mejor
calidad de vida y a la promocin de su autonoma personal. Este recurso ofrece dos tipos de servicios continuos desde las
perspectivas biolgica, psicolgica y social: bsicos y especializados. Entre los bsicos se encuentra la manutencin, la asistencia
en las ABVD y la atencin social y sanitaria. Entre los servicios especializados se encuentran la prevencin, el asesoramiento y la
orientacin para la promocin de la autonoma, la atencin social, la habilitacin o atencin asistencial y personal, la atencin
mdica, la psicolgica, la de enfermera, la terapia ocupacional y la rehabilitacin funcional.

Al mismo tiempo, el Estado cuenta otros Servicios especficos en materia de discapacidad entre los que cabe destacar: Servicio
de Informacin sobre Discapacidad (SID); Observatorio Estatal de la Discapacidad (OED); Consejo Nacional de la Discapacidad;
Oficina Permanente Especializada (OPE); Centros Especiales de Empleo; proteccin patrimonial; accesibilidad universal e integral;
subvenciones directas a las organizaciones no gubernamentales ; turismo y termalismo; apoyo al deporte paralmpico; Planes de
Accin para las personas con discapacidad o la Estrategia Espaola sobre Discapacidad 2012-2020 .

El Servicio de Informacin sobre Discapacidad (SID) 26) consiste en una pgina web para el establecimiento y el desarrollo de
un sistema de informacin de carcter estatal sobre discapacidad a travs de Internet, de acceso pblico, libre y gratuito. Este
portal facilita informacin sobre discapacidad y las polticas del gobierno y el Real Patronato sobre Discapacidad . Su uso es de
especial importancia para todas las personas relacionadas con el mbito de la discapacidad: para los profesionales que las
atienden; para investigadores y docentes de universidades; para responsables polticos, planificadores y gestores de diferentes
Administraciones Pblicas; para el movimiento asociativo y para las propias personas con discapacidad y sus familias.

El Observatorio Estatal de la Discapacidad (OED) 27) centra su actividad en el estudio de datos sobre la discapacidad con
carcter global desde los puntos de vista territorial y conceptual y con carcter transversal en cuanto a las facetas de la vida de
las personas con discapacidad con las que trabaja. El OED es una herramienta tcnica consecuencia de la colaboracin de la
Administracin General del Estado (Direccin General de Apoyo a la Discapacidad y Real Patronato sobre Discapacidad) con la
Junta y la Universidad de Extremadura, el Comit Espaol de Representantes de Personas con Discapacidad (CERMI) y la
Fundacin Tutelar Extremadura. Sus objetivos explcitos son: detectar fenmenos o aspectos emergentes en relacin con la
discapacidad y realizar estudios e investigaciones prospectivas de cmo puede evolucionar esta realidad social; analizar el
impacto de las polticas en la poblacin de personas con discapacidad; fomentar el conocimiento y el intercambio de
informacin con otras instituciones nacionales e internacionales; conocer, analizar y difundir informacin sobre la situacin
general de las personas con discapacidad; promover y sensibilizar sobre los derechos de las personas con discapacidad y
fomentar la igualdad de oportunidades, no discriminacin y la accesibilidad universal; detectar, recopilar y difundir buenas
prcticas e iniciativas recomendables en el mbito de las polticas pblicas y privadas de discapacidad; analizar las medidas
sobre situaciones de riesgo o exclusin social; calidad de vida de las familias y cualquier otra cuestin que afecte a los derechos
e intereses de las personas con discapacidad.

El Consejo Nacional de la Discapacidad 28) es un rgano consultivo de carcter interministerial por medio del cual las
organizaciones representativas de personas con discapacidad y sus familiares participan en la planificacin, seguimiento y
evaluacin de las polticas que se desarrollan en materia de discapacidad. Las funciones que cumple este organismo son:

el conocimiento y la presentacin de iniciativas en relacin con los fondos para programas de personas con discapacidad y
los criterios de distribucin;

la presentacin de iniciativas y la formulacin de recomendaciones en relacin con planes o programa de actuacin;

la emisin de dictmenes e informes preceptivos y no vinculantes sobre proyectos normativos y otras iniciativas
relacionadas con el objeto del Consejo que se sometan a su consideracin, en especial en el desarrollo de la normativa de
igualdad de oportunidades, no discriminacin y accesibilidad universal;

la promocin de principios y lneas bsicas de poltica integral para las personas con discapacidad en el mbito de la
Administracin General del Estado, incorporando el principio de transversalidad;

el impulso de actividades de innovacin, formacin, investigacin, tica y calidad en el mbito de la discapacidad;

la creacin de un rgano de referencia de la Administracin General del Estado para la promocin, proteccin y
 seguimiento en Espaa de los instrumentos jurdicos internacionales en materia de derechos de las personas con
discapacidad incorporados a nuestro ordenamiento jurdico;

la promocin del desarrollo de acciones de recopilacin, anlisis, elaboracin y difusin de informacin;

el conocimiento de polticas, fondos y programas de la UE y de otras instancias internacionales

el recopilar informacin sobre las posiciones y propuestas espaolas en los foros internacionales;

cualquier otra funcin que, en el marco de sus competencias, se le atribuya por alguna disposicin legal o reglamentaria.

El Consejo Nacional de la Discapacidad cuenta con una Oficina Permanente Especializada , encargada de promover la igualdad de
oportunidades, no discriminacin y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, que describiremos a
continuacin.

La Oficina Permanente Especializada (OPE) 29) tiene entre sus objetivos el fomento de la igualdad de oportunidades, la no
discriminacin y la accesibilidad universal de las personas con discapacidad. La OPE es la encargada de recoger todas las
quejas, denuncias o consultas de personas con discapacidad o instituciones asociadas que hayan sido objeto de discriminacin
y/o no se hayan cumplido las obligaciones de la Ley de Igualdad de Oportunidades, no Discriminacin y Accesibilidad Universal.
Este organismo revisa las quejas, denuncias y consultas, elabora expedientes y responde a las peticiones que le son dirigidas,
aconsejando a personas e instituciones sobre la va de actuacin ms pertinente en cada ocasin. Todas estas actividades son
puestas en conocimiento del Consejo Nacional de la Discapacidad, proponindole recomendaciones de actuacin para prevenir
o limitar las acciones y omisiones consideradas discriminatorias o que atentan contra la igualdad de oportunidades de las
personas con discapacidad. En definitiva, la Oficina Permanente Especializada constituye un mecanismo de control de
proteccin de los derechos de las personas con discapacidad.

Otro servicio que ha promovido la integracin laboral de las personas con discapacidad en Espaa son los Centros Especiales
de Empleo 30), que se incluyen dentro de los programas de apoyo la creacin de empresas. Estos Centros establecen ayudas y
subvenciones pblicas destinadas al fomento de la integracin laboral de personas con discapacidad. Son empresas cuyo
objetivo es proporcionar a los trabajadores con discapacidad un trabajo productivo remunerado segn sus caractersticas
personales que facilite su integracin laboral en el mercado de trabajo general. Estos Centros pueden ser creados por las
Administraciones Pblicas o en colaboracin con organismos como Entidades, personas fsicas, jurdicas o comunidades de
bienes con capacidad para ser empresarios. Pueden ser pblicos o privados, con o sin nimo de lucro (ALEMN y RAMOS, 2009).

La Proteccin Patrimonial basa sus principios en que en la actualidad muchas personas con discapacidad que sobreviven a
sus padres como consecuencia del aumento generalizado de la esperanza de vida y de la mejora socio-sanitaria. Al mismo
tiempo, los padres de personas con discapacidad sienten incertidumbre sobre el futuro de sus hijos, especialmente cuando stos
no pueden tomar decisiones por s mismos. Es decir, la gestin de los ingresos y del patrimonio para hacer frente a las
necesidades presentes y futuras es un tema importante para las personas con discapacidad y sus familiares. Los bienes y
derechos que formarn parte del patrimonio protegido se aslan del resto del patrimonio personal del titular-beneficiario y
quedan sometidos a un rgimen particular de administracin. Los bienes pueden ser dinero, depsitos en cuentas corrientes,
seguros, rentas vitalicias, fincas urbanas o rsticas, ttulos, acciones, deuda pblica, obligaciones, etc. El patrimonio se
constituye en escritura pblica ante Notario por la persona que lo propone y en ella se identifica al beneficiario, los bienes que
inicialmente se aportan y se delimitan las normas que deben aplicarse para su administracin, indicando quines
desempearn la administracin cuando no puede ser efectuada por la propia persona con discapacidad. El patrimonio as
constituido goza de reducciones o exenciones fiscales.

La Accesibilidad Universal e integral en Espaa alcanza a medidas referidas a muy diversas reas, desde las meramente
arquitectnicas hasta las polticas o sociales. Implica que un entorno sea completamente accesible e implica que una persona
con discapacidad no encuentre obstculos y pueda moverse de forma autnoma y por tanto sus actividades se lleven a cabo en
un contexto de igualdad. La normativa que regula la accesibilidad se basa en la Ley de igualdad de oportunidades, no
discriminacin y accesibilidad universal , la Ley de Dependencia y en otras normas que la desarrollan. Algunas normas han
permitido regular la accesibilidad en las telecomunicaciones y la sociedad de la informacin; los espacios pblicos urbanizados;
las infraestructuras y la edificacin; los transportes; los bienes y los servicios, adems de las relaciones con las Administraciones
Pblicas 31).

Otro recurso con el que cuentan las personas con discapacidad, sus familias y, sobre todo, las organizaciones que los
representan, son las subvenciones directas a las organizaciones no gubernamentales . Estas subvenciones se prestan para
alcanzar actuaciones dirigidas a apoyar al movimiento asociativo y fundacional de las personas con discapacidad. Se
subvenciona su mantenimiento y funcionamiento facilitando medios bsicos para la consecucin de sus objetivos e incluye la
financiacin de gastos corrientes, aunque no puede ser utilizada para gastos de inversin. La convocatoria pblica para la
concesin de subvenciones es anual, mediante orden ministerial.

El turismo y el termalismo para las personas con discapacidad se convoca con carcter anual por parte de IMSERSO. Consiste en
subvenciones destinadas a entidades de dedicacin exclusiva o habitual para personas con discapacidad, en rgimen de
concurrencia competida y que actualiza en cada convocatoria los requisitos, las condiciones y los presupuestos que se le
asignan. Existen dos tipos de actuaciones: para el turismo o para el termalismo.
 Otro esfuerzo es el apoyo al deporte paralmpico . El Plan ADO Paralmpico comenz en 2005 con el propsito de facilitar a los
deportistas paralmpicos los medios materiales y humanos necesarios para el desarrollo de la prctica deportiva en las mejores
condiciones para las Olimpiadas de Pekn (2008). Su financiacin es mixta: pblica y privada. En el perodo de cuatro aos
comprendido entre celebracin de olimpiada y la siguiente olimpiada se financia conseguir el mayor xito posible del deporte
espaol de personas con discapacidad. Las ayudas van destinadas a deportistas, entrenadores, tcnicos, personal, material
deportivo adaptado, entrenamientos en Centros de Alto Rendimiento, etc.

Las Estrategias en materia de Discapacidad se traducen en medidas a largo plazo, como la vigente Estrategia Espaola sobre
Discapacidad 2012-2020 , aprobada tras la decisin por parte de la UE de establecer la Estrategia Europea sobre Discapacidad
2010-2020 , descrita con anterioridad. Es decir, a largo de esta dcada y hasta 2020 parte de los objetivos en Espaa en materia
de discapacidad vendrn marcadas por el documento Estrategia Espaola sobre Discapacidad 2012-2020 , aprobado por el
Consejo de Ministros en 2011 y cuyo objetivo es ofrecer un marco y una gua para las polticas sobre discapacidad desarrolladas
en Espaa 32).

Las Estrategias se desarrollan a travs de Planes de Accin para las personas con discapacidad , que pueden considerarse como
el conjunto de medidas sucesivas que, a lo largo del tiempo, van estableciendo las metas generales que promueven la igualdad y
la no exclusin con otras metas concretas de actuacin. Por ejemplo, el III Plan de Accin para las Personas con Discapacidad 33)
estableci estrategias en dos reas: los sistemas de proteccin social y polticas pblicas en general y las personas con
discapacidad, con especial nfasis en las mujeres. Entre los principios que inspiraron a este plan se encontraban los clsicos de
no discriminacin; igualdad de oportunidades; participacin e integracin; igualdad entre hombres y mujeres o accesibilidad
universal y diseo para todos. Pero tambin encontramos algunos que trataron de establecer nuevos mbitos concretos de
actuacin como la normalizacin y la vida independiente; la transversalidad; el dilogo civil o la cooperacin institucional. Se
materializaron en reas como el poder y la participacin; la educacin y la cultura; el empleo; la salud, los abusos y la violencia,
la proteccin social y jurdica; la informacin, la comunicacin y la cooperacin institucional.

BIBLIOGRAFA

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VAARAMA, M. y R. PIEPER (eds.) Managing Integrated Care for Older Persons , Saarijrvi, Finlandia: Stakes y EHMA, 2005.

ENLACES RECOMENDADOS

Comisin Europea: http://ec.europa.eu/news/justice/101115_en.htm

Consejo de Europa: http://hub.coe.int/web/coe-portal/what-we-do/society/disabilities

Observatorio Estatal de Discapacidad: http://www.observatoriodeladiscapacidad.es/

Organizacin Mundial de la Salud. Discapacidad: http://www.who.int/disabilities/world_report/2011/es/index.html

Portal Sistema para la Autonoma y la Dependencia: http://www.dependencia.imserso.es/dependencia_01/index.htm

NOTAS AL PIE DE PGINA

1

A partir de ahora UE.

Ley 39/2006, de 14 de diciembre, BOE n 299 de 15 de diciembre de 2006, pp. 44142-44156.

Este concepto se utiliza para hacer referencia a las polticas de igualdad por razones de gnero. Se suele traducir al castellano como transversalidad, aunque debido al
extensivo e intensivo uso en diferentes mbitos acadmicos y polticos consultados se ha recogido del original del ingls. En este caso el Consejo de Europa hace uso de l
en la medida en la que establece la cooperacin transversal, de mainstreaming , de diversos organismos europeos en diferentes materias.

No existe traduccin literal al castellano por lo que slo puede ser descrito el concepto. Consiste en una estrategia mediante la cual los excluidos toman parte en el
proceso de cambio de su situacin social.

La traduccin es nuestra: consist of a well-balance arrangement of negotiations, regulations, and incentives which will orient the partners in care provision towards co-
ordination, co-operation, and consensus in a well-organised system of care which the client experiences as continuous, comprehensive, flexible, and responsive to their needs
.

COM (2003) 650 final, 30 de octubre de 2003.

OJ C347/1 (1981).

OJ L104/38 (1988).

OJ L56/30 (1993).

10

Acceso libre: http://www.european-agency.org/

11

Acceso libre: http://ec.europa.eu/education/lifelong-learning-programme/doc78_en.htm

12

BOE n 266, de 6 de noviembre de 1999.

13

BOE n 184, de 2 de agosto de 2011.

14

La elaboracin de las encuestas EDDES (1999) y EDAD (2008) tambin han sido importantes en la consideracin general y el conocimiento exhaustivo de la dependencia
en Espaa desde un punto de vista cuantitativo.
15

BOE, n 299, de 15 de diciembre de 2006, Pgs. 44142-44156.

16

A partir de ahora nos referiremos a la Ley 39/2006, de Promocin de la Autonoma Personal y Atencin a las personas en situacin de dependencia como Ley de
Dependencia .

17

BOE 138, de 9 de junio de 2007.

18

A partir de ahora ABVD.

19

A partir de ahora AVD.

20

Los Centros de Referencia Estatal requieren un anlisis pormenorizado en virtud de su papel estratgico dentro del SAAD y por este motivo un poco ms adelante los
analizaremos con mayor profundidad.

21

Para conocer ms sobre los Grados de Discapacidad y los recursos a los que permite acceder consultar:
http://www.imserso.es/imserso_01/autonomia_personal_dependencia/grado_discapacidad/index.htm

22

Acceso libre: http://www.sercuidador.es/

23

Acceso libre: http://www.dependencia.imserso.es/dependencia_01/index.htm

24

El Real Patronato es un organismo autnomo, adscrito al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad con un elenco de tareas relacionados con la prevencin de
deficiencias, la rehabilitacin y la insercin social de las personas con discapacidad con un papel destacado para facilitar el intercambio y la colaboracin entre las
distintas Administraciones pblicas, as como entre stas y el sector privado, tanto en el plano nacional como en el internacional. Tambin cuenta entre sus tareas con la
de facilitar a organismos, entidades, especialistas y promotores en materia de estudios, la investigacin y el desarrollo de informacin, documentacin y formacin y la
de como emitir dictmenes tcnicos y recomendaciones sobre materias relacionadas con la discapacidad. Acceso libre: http://www.rpd.es/

25

Acceso libre: http://www.cedd.net/es/

26

Acceso libre: http://sid.usal.es/default.aspx

27

Acceso libre: http://www.observatoriodeladiscapacidad.es/

28

Se rige por el Real Decreto 1855/2009, de 4 de diciembre, por el que se regula el Consejo Nacional de la Discapacidad , BOE n 311, de 26 de diciembre de 2009, Sec. I Pgs.
110403 y ss.

29

Acceso libre: http://www.oficinape.mspsi.es/

30

Real Decreto 469/2006 de 21 de abril. BOE n 96, de 22 de abril de 2006 por el que se regulan las unidades de apoyo a la actividad profesional en el marco de los servicios
de ajuste personal y social de los Centros Especiales de Empleo.

31

Entre las medidas y estrategias que han permitido el desarrollo en materia de accesibilidad se encuentran las siguientes: condiciones de accesibilidad y no
discriminacin en las relaciones con la Administracin General del Estado; condiciones de accesibilidad y no discriminacin en medios de transporte; condiciones de
accesibilidad y no discriminacin en la sociedad de la informacin; condiciones de accesibilidad y no discriminacin en espacios pblicos y edificaciones; procedimiento
de voto accesible; Ley por la que se reconocen las lenguas de signos espaolas y se regulan los medios de apoyo a la comunicacin oral de las personas sordas, con
discapacidad auditiva y sordo-ciegas; I Plan Nacional de Accesibilidad 2004-2012; etc. Se puede consultar informacin sobre todas estas medidas en:
http://www.msps.es/ssi/discapacidad/informacion/accMasInformacion.htm

32

Acceso libre: http://sid.usal.es/idocs/F8/FDO26112/Estrategia2012_2020.p

33

Acceso libre: http://www.msps.es/ssi/discapacidad/docs/III_PAPCD.pdf

2013 [Thomson Reuters (Legal) Limited / Carmen Alemn Bracho (Coor) y otros]
2016 - 02 - 24

Polticas Sociales. 2 ed., septiembre 2013

Captulo 12. Gasto social en la Unin Europea y en Espaa (CARMEN ALEMN BRACHO y MARA DEL MAR RAMOS LORENTE)

Captulo 12
Gasto social en la Unin Europea y e n Espaa
CARMEN ALEMN BRACHO

MARA DEL MAR RAMOS LORENTE

Sumario:

1. Resumen
2. Trminos y bases de datos relacionados con el Gasto Social
2.1. Gasto Pblico, Gasto Social y Gasto en proteccin social
2.2. Bases de datos para el anlisis
2.3. Breve nota Metodolgica sobre el contenido de las partidas consideradas por ESSPROS
3. Anlisis del gasto en proteccin social en la unin europea-27
3.1. El gasto en proteccin social y el PIB
3.2. El gasto en proteccin social en relacin con la renta por habitante
3.3. La proporcin del gasto en prestaciones especficas respecto al gasto social
3.4. Las principales formas de gasto en prestaciones de proteccin social
3.5. Las partidas presupuestarias
3.6. La evolucin del gasto social
3.7. El gasto por habitante
3.8. Las partidas presupuestarias exclusin social y vivienda
3.9. Modos de financiacin
4. Gasto social en Espaa
4.1. Las etapas del gasto social en Espaa en relacin con el PIB
4.2. Otros indicadores del gasto social en Espaa
Bibliografa
Bibliografa avanzada recomendada

1. RESUMEN

La revista Public Choice acaba de publicar el trabajo de los profesores Senz y Sabat (2013), Trade openness and public expenditure. The
Spanish case, 1960-2000 , en donde se ha analizado el gasto pblico en Espaa para ese periodo teniendo en cuenta que durante esos aos
han tenido lugar grandes cambios polticos, fiscales y comerciales. La integracin en los mercados internacionales y el crecimiento del
gasto pblico van unidos segn los autores, como mecanismo para compensar los cambios en la distribucin de los ingresos que se
derivan de la mayor apertura. Las transformaciones polticas que implican mayor apertura al comercio internacional conllevan un
aumento del gasto pblico. Y el gasto pblico incluye el gasto social como mecanismo de reestructuracin interna ante las nuevas
situaciones de contingencia por medio de los programas que ayudan a amortiguar los cambios en los ingresos de los ciudadanos
derivados de la volatilidad del mercado.

Si consideramos el gasto pblico destinado a las partidas sociales tenemos que tener en cuenta una serie de aspectos que aparecen en este
captulo. En una primera parte recogemos cuestiones relacionadas con los trminos, la metodologa y las bases de datos conectados con el
gasto social y siguiendo a la Profesora SETIN (2009) y a los organismos que facilitan los datos: OCDE y Unin Europea.

En un segundo trmino hemos considerado la importancia del contexto europeo y en esa medida analizamos los datos de la UE-27 e
incluso, de pases de la denominada European Economic Area entre los que se encuentra Noruega, por ejemplo. En este apartado
aparecen los datos consolidados hasta 2009 de la encuesta ESSPROS (UE, 2013) y el trabajo Population and social conditions de MOSSUTTI
Y ASERO (2012).

A continuacin realizamos un anlisis expreso de algunos indicadores importantes en el anlisis del gasto social entre 1999 y 2008 para el
caso de Espaa siguiendo de nuevo los datos consolidados de la encuesta ESSPROS (Eurostat, 2011).

Por ltimo, adems de la bibliografa bsica utilizada en este captulo, se ha aadido un apartado bibliografa avanzada recomendada
para quienes quieran profundizar en el estudio del gasto social en el contexto del Estado de bienestar y de la globalizacin.

2. TRMINOS Y BASES DE DATOS RELACIONADOS CON EL GASTO SOCIAL

2.1. GASTO PBLICO, GASTO SOCIAL Y GASTO EN PROTECCIN SOCIAL

Gasto Pblico es el que realiza el Estado para sostener las instituciones gubernamentales centrales y para financiar los servicios pblicos
prioritarios que gestiona. En definitiva, la cantidad de recursos con los que puede funcionar el Estado para el ejercicio de sus funciones
(Setin, 2006 y PNUD, 1999). Incluye cualquier gasto que se realiza para mantener todas las actividades pblicas, incluyendo la defensa
del medio ambiente, la educacin, la sanidad, etc. (Setin, 2006).

El Gasto Social es un tipo de Gasto Pblico, el que el Estado destina al desarrollo y al bienestar de la poblacin. Aunque no existe consenso
en la concrecin de qu aspectos incluye exactamente el Gasto Social, OCDE (2013a), en su Social Expenditure Database (SOCX), considera
que es la parte del Gasto Pblico destinado a las principales reas de la poltica social: vejez, supervivientes, beneficios relacionados con
la discapacidad, salud, programas activos del mercado de trabajo, desempleo, vivienda y otras reas de la poltica social. Si tenemos en
cuenta a PNUD (1999), el concepto Gasto Social incluye adems, los elementos destacados por OCDE: cultura y comunicacin social,
ciencia y tecnologa, vivienda y servicios y desarrollo social.

Los acuerdos que existen sobre qu elementos s configuran el Gasto Social se basan en que el gasto social permite la accin redistributiva
de los ingresos estatales, corrige la distribucin de la renta establecida por los mecanismos del mercado, adems de satisfacer
necesidades de las personas a travs de los bienes pblicos, que se basan en el principio de no exclusin. El Gasto Social permite asignar
recursos para la provisin de bienes que necesitan la intervencin del sector pblico. El Gasto Pblico redistribuye y provee de recursos y
servicios pblicos, financia el desarrollo humano y limita la pobreza en los pases democrticos, que cuentan con partidas econmicas
especficas para cubrirlo (Setin, 2009).

El concepto ms operativo (SETIN, 2009) para el anlisis en el contexto europeo es gasto en proteccin social , ms preciso y restrictivo
que el de gasto social.El origen del concepto gasto en proteccin social tiene su origen en el modelo estadstico elaborado por la Unin
Europea que, en su espritu de unificar herramientas de anlisis vlidas y fiables para todos los pases, desarroll el denominado
European System of Integrated Social Protection Statistics (ESSPROS) . ESSPROSS viene trabajando en materia de gasto social y definiendo
los conceptos que peridicamente mide (Eurostat, 2011, 2008 y 1996).

Segn esta encuesta, no existe una definicin universalmente aceptada de proteccin social que sea utilizada en las estadsticas. Por este
motivo, es necesaria la elaboracin de una definicin de proteccin social que recoja los elementos necesarios para el anlisis y
recoleccin de datos a nivel internacional. Eurostat, en su descripcin ms amplia describe el gasto en proteccin social como los
beneficios sociales que consisten en transferencias, en efectivo o en especie, a los hogares e individuos para aligerar la carga de un conjunto
de contingencias o necesidades, costos de administracin, que representan los costes imputados con el esquema de su gestin y
administracin, otros gastos, que consiste en gastos diversos de los regmenes de proteccin social (UE, 2013). El gasto en proteccin social
incluye todas las intervenciones pblicas y de las mutualidades de previsin social, en materia de proteccin social y excluye las
trasferencias directas entre hogares e individuos y los seguros privados. Los ingresos se clasifican segn su naturaleza (cotizaciones
sociales, contribuciones del gobierno, etc.) segn su origen (empresas, hogares, etc.). El gasto en proteccin social se analiza en proporcin
al Producto Interior Bruto (PIB) 1).

2.2. BASES DE DATOS PARA EL ANLISIS

Si nos circunscribimos al contexto europeo 2), la principal base de datos para analizar el gasto en proteccin social es el mencionado
European System of Integrated Social Protection Statistics (ESSPROS) 3) (conocido en Espaa como Sistema Europeo de Estadsticas de
Proteccin Social, (SEEPROS ). ESSPROS ha sido diseado por Eurostat, la Oficina Estadstica de la Unin Europea. Permite presentar datos
de proteccin social de los pases miembros de modo que la comparacin pueda ser vlida y fiable. Eurostat lleva trabajando en este
modelo desde 1963, desde la existencia de la Comunidad Europea. La metodologa actual se utiliza desde 1996, proporciona cuadros de
gastos e ingresos (SETIN, 2009).

ESSPROS surge mediante un documento elaborado, denominado Reglamento (CE) n 458/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de
25 de abril de 2007 sobre el Sistema Europeo de Estadsticas Integradas de Proteccin Social 4). Este documento ofreci un marco jurdico
para mejorar la utilidad de la recogida de datos actuales, en trminos de puntualidad, cobertura y comparabilidad. Los datos se recogen
desde 2008.

Estableci un marco metodolgico basado en normas, definiciones y clasificaciones comunes para recoger estadsticas comparables en el
marco de la UE, as como plazos para la recogida definitiva de las estadsticas. Desde un punto de vista metodolgico es importante
destacar que ESSPROS recoge los flujos financieros en entradas y salidas de los distintos regmenes de proteccin social, tanto de datos
cuantitativos como cualitativos. Cada ao se aade un mdulo sobre los beneficiarios de las pensiones, por la trascendencia demogrfica
y social del envejecimiento de la poblacin. Las estadsticas se basan en los registros y otras fuentes administrativas, en las encuestas y las
estimaciones segn la disponibilidad de los Estados miembros y de conformidad con las leyes y prcticas nacionales. Expone con
precisin la clasificacin detallada de los datos cubiertos, las definiciones que se deben utilizar, los formatos para la transmisin de los
datos, los resultados que se deben transmitir, los criterios de medicin de la calidad y la actualizacin de las normas de difusin.

Por tanto, el Sistema Europeo de Estadsticas de Proteccin Social fue desarrollado en los ltimos 70 aos por Eurostat junto con los
representantes de los Estados miembros de la UE para dar respuesta a la necesidad de un instrumento especfico para observar
estadsticamente la proteccin social en los Estados miembros. Es un marco comn que permite la comparacin internacional de los datos
administrativos nacionales en materia de proteccin social. Proporciona una comparacin coherente entre los pases europeos de las
prestaciones sociales a los hogares y su financiacin. La informacin se refiere a las prestaciones sociales de proteccin, los ingresos y los
gastos, los beneficiarios de pensiones y de beneficios sociales netos.

Tiene un sistema doble en donde el sistema bsico recoge datos anuales a partir de 1990 y otro sistema de mdulos que contiene
informaciones estadsticas complementarias sobre aspectos concretos de la proteccin social (un mdulo sobre beneficiarios de pensiones
y un mdulo sobre prestaciones sociales netas).
_h51p:S:J
2.3. BREVE NOTA METODOLGICA SOBRE EL CONTENIDO DE LAS PARTIDAS CONSIDERADAS POR ESSPROS

Para comprender ampliamente los datos que ofrece la encuesta ESSPROS es necesario describir qu se contabiliza en cada partida
presupuestaria. En primer lugar hay que tener en cuenta que existen diferencias entre ESSPROS y la contabilidad nacional de los pases
miembros en materia de contabilidad de prestaciones sociales, la ms importante de las cuales es la educacin. Esta partida
presupuestaria, por ejemplo, no se incluye en ESSPROS (Eurostat, 2001).

Existen varios tipos de gastos que cubren riesgos o necesidades sociales que recoge la encuesta ESSPROS y que describimos de forma
general a continuacin:

1. enfermedad y salud;

2. discapacidad;

3. envejecimiento

4. viudedad;

5. familia/infancia;

6. desempleo;

7. vivienda;

8. exclusin social.

1. Los gastos dirigidos a la enfermedad y la salud se refiere a los servicios en efectivo que sustituyen en su totalidad o en parte la prdida
de ingresos durante una situacin de incapacidad temporal para trabajar causado por una enfermedad o una lesin. Tambin incluye la
atencin mdica prestada en el marco de la proteccin social para mantener, restaurar o mejorar la salud de las personas. Entre los
servicios que se contabilizan se encuentran mdicos y paramdicos prestados por mdicos generales, especialistas y resto de personal
sanitario; pruebas de laboratorio y otros exmenes mdicos; atencin dental; fisioterapia; curas termales; transporte de enfermos;
tratamiento preventivo como vacunacin, alojamiento en el caso de estancias en el hospital y otra institucin mdica. Los bienes estn
relacionados con productos farmacuticos, prtesis; apsitos y otros suministros mdicos.

2. En la contabilizacin de los gastos sociales dirigidos a la discapacidad se encuentra la renta a las personas con discapacidad que an no
tienen edad de recibir prestacin por jubilacin por grado de discapacidad fsica o psquica segn los estndares legales; los servicios de
rehabilitacin especficos requeridos por discapacidad y los bienes y servicios que no sean atencin mdica.

3. La partida presupuestaria en gasto social dirigida al envejecimiento contabiliza las rentas por jubilacin una vez que los trabajadores
salen, por motivos de edad, del rgimen general laboral. Incluye, adems, bienes y servicios requeridos especficamente por
circunstancias personales o sociales derivadas del envejecimiento.

4. Los gastos sociales destinados a cubrir la contingencia que supone la viudedad proporcionan una renta temporal o permanente a
personas que sufren la prdida de un cnyuge o un pariente prximo, generalmente cuando este ltimo representa el sustento principal.
Compensa a los familiares supervivientes de gastos funerarios ante situaciones de necesidad y tambin proporciona bienes y servicios a
las personas que han sobrevivido.

5. El apartado presupuestario que recoge los gastos sociales destinados a la familia y la infancia incluye apoyo financiero a las familias
para criar a los nios; proporciona asistencia financiera a las personas que se hacen cargo de nios hurfanos o con necesidad de
cuidados y proporciona servicios sociales especficamente para ayudar y proteger a la familia, sobre todo a los nios.

6. En cuanto al desempleo, se contabiliza en esta partida presupuestaria todo lo relacionado con las prestaciones por desempleo; las
medidas para reintegrar en el mercado de trabajo a los trabajadores y que compensan la prdida de ganancias debidas al desempleo
parcial; los recursos destinados a compensar la prdida econmica de los trabajadores de edades avanzadas que se quedan en situaciones
precarias por jubilaciones anticipadas por motivos de reestructuracin del mercado laboral; las medidas que contribuyen a los gastos de
formacin para personas que buscan empleo; las ayudas a las personas desempleadas con los gastos de viaje o traslado para buscar
empleo y las ayudas en bienes y servicios en todas estas situaciones.

7. La vivienda cubre las intervenciones de las autoridades pblicas para ayudar a las familias necesitadas a pagar el coste de la vivienda.

8. En cuanto a los recursos destinados a evitar la exclusin social, ESSPROS considera que son de difcil definicin. El concepto exclusin
social es multidimensional y se refiere al nivel insuficiente de ingresos (pobreza), pero tambin a las situaciones de precariedad en el
campo de la salud, la educacin y el empleo. Es decir, esta partida presupuestaria incluye aspectos muy heterogneos entre los que
ESSPROS considera relevantes de ser considerados en el anlisis. Mientras que el resto de gastos se refieren a riesgos claramente
identificables, esta funcin se refiere a los recursos destinados a las personas socialmente excluidas o personas en riesgo de exclusin. Se
consideran, por tanto, los recursos destinados a los indigentes, los inmigrantes, los refugiados, las personas con adiciones o las vctimas
de violencia. Sin embargo, ESSPROS desestima en esta partida los recursos a pequea escala destinados a la lucha contra la exclusin
social (como las colectas de Navidad, la ayuda humanitaria o los casos de emergencia por catstrofes naturales) (Eurostat, 2011).

5)
3. ANLISIS DEL GASTO EN PROTECCIN SOCIAL EN LA UNIN EUROPEA-27

A partir de todos los datos recopilados en los 27 pases de la UE 6), MOSSUTTI Y ASERO (2012) han realizado un profundo anlisis. Como
hemos indicado, el gasto en proteccin social consiste en su mayora en el pago de las prestaciones de proteccin social, es decir, en las
transferencias a individuos u hogares para cubrir riesgos y necesidades.

_cuqm:S:J
3.1. EL GASTO EN PROTECCIN SOCIAL Y EL PIB

En 2009 estas transferencias representaban el 28,4% del PIB de la UE de los 27. Entre las prestaciones de proteccin social, los que se
pagan en efectivo y los que administran los Estados, independientemente del nivel de ingresos de los beneficiarios.

Entre 2008 y 2009, en la UE-17, como consecuencia de la entrada de nuevos pases, el gasto en proteccin social en proporcin al PIB
aument en 2,7 puntos porcentuales, como consecuencia de una disminucin en el PIB (-3,3%) y un aumento de los gastos en proteccin
social (6,3%). Este efecto combinado tuvo un mayor impacto en la UE de los 27, donde se produjo un aumento del 6,5% en proteccin
social del PIB, paralelo a la cada del 6,1% de este ltimo ndice.

En 2009, la financiacin de la proteccin social en la UE-27 representaba el 56,8% de los ingresos a la seguridad social, mientras que el
39,1% del total era financiado directamente por las administraciones pblicas.

Segn datos de 2009, el gasto bruto en proteccin social representaba el 29,5% del PIB de la UE-27 y el 30,2 % de la UE-17. Si nos
asomamos a las cifras por pases podemos comprobar diferencias significativas: Dinamarca (33,4%), Francia (33,1%) y Suecia (32,1%)
gastaron la mayor proporcin de su PIB en gastos dirigidos a la proteccin social. Por el contrario, Letonia (16,9%), Rumania (17,2) y
Bulgaria (17,2%) fueron los pases con tasas ms bajas (Grfico 1).

Grfico 1. Gasto en proteccin social en la UE-27 en relacin con el PIB, 2009

Fuente: MOSSUTTI Y ASERO (2012).

3.2. EL GASTO EN PROTECCIN SOCIAL EN RELACIN CON LA RENTA POR HABITANTE7)

Para poder realizar comparaciones sobre el gasto por habitante en proteccin social en la UE, Eurostat presenta los datos en trminos de
poder adquisitivo (PPC) 8). En 2009, el gasto por habitante en proteccin social fue de 6.935 PPS en la UE-27 y de 7.695 PPS en la UE-17
(Grfico 2). Existen grandes diferencias entre los pases miembros. Luxemburgo 9) tiene el mayor nivel de gasto (14.495 PPS por
habitante), seguido de Pases Bajos, Dinamarca, Austria y Suecia (todos por encima de los 9.000 PPC por habitante. Sin embargo, los pases
con menor gasto por habitante son Bulgaria, Rumania o Letonia (todos entre 1.784 y 2.050 PPS por habitante). Si comparamos los pases
con mayor y menor gasto observamos que los segundos gastan seis veces menos que el conjunto de pases de la UE-27 que ms gasta
(Pases Bajos, Dinamarca, Austria y Suecia, excluido Luxemburgo). De todos los estados miembros de la EEA 10), Noruega registr el
segundo mayor nivel de gasto 10.856 PPS, slo superado por Luxemburgo.

Las diferencias en los niveles de gasto de los pases reflejan diversos niveles de riqueza, pero tambin una enorme diversidad en los
sistemas de proteccin social, la poltica de asistencia social, las polticas de bienestar, las tendencias demogrficas, las tasas de
desempleo y otros factores sociales, institucionales y econmicos (MOSSUTTI Y ASERO, 2012).

Grfico 2. Gasto en proteccin social en la UE-27 en relacin con la renta por habitante en trminos de poder adquisitivo, 2009
 Fuente: MOSSUTTI Y ASERO (2012).

3.3. LA PROPORCIN DEL GASTO EN PRESTACIONES ESPECFICAS RESPECTO AL GASTO SOCIAL

Si observamos el Grfico 3, comprobamos la importancia relativa de cada uno de sus componentes en la UE-27: los gastos en prestaciones
sociales, los costes administrativos y otros gastos. El primero de los gastos mencionados, el de prestaciones sociales, es el que absorbe la
mayor parte del gasto (96,1% del total). Esta partida incluye las transferencias que se realiza a los individuos o a los hogares para aligerar
alguno o varios de los riesgos y necesidades que indicamos ms arriba: enfermedad y salud, discapacidad, orfandad o viudedad, familia
infancia, desempleo, vivienda y exclusin social.

El gasto en prestaciones sociales se acumula en los grupos que pueden verse afectados por la situacin econmica, como la salud, por
ejemplo y las medidas anticclicas en relacin con la economa, como el gasto en desempleo o en mediadas para paliar la exclusin social.
El proceso demogrfico de envejecimiento de la poblacin europea tambin se ve reflejado en el alto porcentaje de gasto dirigido a este
sector de la poblacin, el 37,5% de las prestaciones de proteccin social, la proporcin ms alta dentro del conjunto del gasto social.

Grfico 3. Estructura general del gasto por partidas en la UE-27, 2009 11)

Nota: Los beneficios de proteccin social se clasifican en ESSPROS por funcin, es decir, de acuerdo con el objetivo principal para el que
se proporciona cada beneficio y el riesgo y necesidad principal que se pretende compensar.
 Fuente: MOSSUTTI Y ASERO (2012).

3.4. LAS PRINCIPALES FORMAS DE GASTO EN PRESTACIONES DE PROTECCIN SOCIAL

Las prestaciones sociales en efectivo, pagadas regularmente en dinero 12) son la principal forma de gasto en proteccin social en la UE. En
2009, las transferencias en metlico para la proteccin social alcanzaron el 18,5% del PIB en la UE-27, es decir, el 65,1% del total del gasto
destinado a la proteccin social. Estas proporciones contrastan con el presupuesto gastado en bienes y servicios, que supusieron el 9,9%
del PIB y el 34,9% del gasto total en prestaciones sociales en la UE-27.

Las prestaciones sociales en metlico fueron muy altas en Polonia, donde representaron el 78,8% del gasto total de las prestaciones de
proteccin social y en Letonia (76,0%). Los pases que usaron en mayor medida los reembolsos a gastos concretos previa factura o
proveyeron directamente en forma de bienes y servicios fueron Suecia (45%) e Irlanda (43%), que junto con Islandia (47%) representan
los valores ms altos.

En 2009, los pagos ejecutados sin forma explcita o implcita para comprobar el nivel de ingresos de los beneficiarios (es decir, sin
necesidad de demostrar la necesidad del servicio), fueron la principal fuente de gastos sociales, alcanzando el 25% del PIB en la UE, una
cantidad que corresponde con el 88,8% del total del gasto para la proteccin social de la UE-27. Sin embargo, las prestaciones que se
otorgaron al demostrar la necesidad de los recursos representaron el 3,2% del PIB de la UE-27 y el 11,2% del gasto total en prestaciones
sociales y se desembolsaron para evitar la exclusin social en servicios residenciales (el 28,7% de todos los recursos que requeran
demostracin de necesidad por parte del usuario del servicio).

De todos los pases de la UE, destaca Estonia como pas sin necesidad de probar la carencia de recursos para acceder a los servicios y
prestaciones (99,5% de todas las prestaciones en proteccin social). De otro lado se encuentra Irlanda, por encima de la media de la UE-27,
como el pas en donde es necesario probar, en mayor medida, la necesidad para acceder a los recursos y servicios sociales (25,5% del total
de los servicios) (MOSSUTTI Y ASERO, 2012).

3.5. LAS PARTIDAS PRESUPUESTARIAS

La tabla 1 recoge el gasto en prestaciones para cada funcin, expresada en porcentaje en relacin al gasto total en prestaciones sociales
(% del gasto social total). Describe, pas por pas, la estructura de gasto en proteccin social. Un segundo conjunto de columnas muestra el
gasto en prestaciones en relacin al PIB (% del PIB), es decir, expresando las cantidades destinadas a cada funcin en proporcin a la
riqueza de cada pas.

La mayor parte del gasto ha ido dirigido a dos funciones: las pensiones por envejecimiento y viudedad adems de a la salud y la atencin
sanitaria. Estos gastos representan el 45,0% y 29,6% del total de prestaciones sociales en la UE, respectivamente. El 12,8% del PIB de la UE-
27 se destin a prestaciones por envejecimiento y viudedad, mientras que el 8,4% de la UE-27 se dedic a los cuidados relacionados con la
salud y la atencin sanitaria. Los gastos destinados a partidas diferentes a envejecimiento y viudedad o salud y atencin sanitaria (es
decir familia e infancia, desempleo, as como vivienda y exclusin social), representaron el 25,4% del gasto social total que supone el 7,2%
del PIB de la UE.

Los sistemas de proteccin social de Italia 13) y Polonia 14) suelen destinar una gran proporcin del gasto a la partida envejecimiento y
viudedad (60% del gasto social). En 2009 en Italia correspondi con el 17,1% del PIB nacional, un valor ms alto que la media de la UE.
Aunque, en otros pases, la proporcin asignada a la partida envejecimiento y viudedad en trminos de porcentaje del PIB es menor,
como son el caso de Islandia (5,9%) e Irlanda (6,7%). Para Irlanda esto se debe tambin a que su poblacin es estructuralmente la ms
joven de Europa 15). Sin embargo, en 2009, Irlanda es el pas de la UE que mayor proporcin de gasto en relacin al PIB en proteccin
social destin a enfermedad y atencin sanitaria (10,7%), junto con Pases Bajos (10,3%), siendo el nico pas de Europa en llegar a una
cifra de dos dgitos. Por otro lado, Bulgaria y Letonia registraron el valor ms bajo en enfermedad y atencin sanitaria (3,9% del PIB en
ambos casos).

Tomados juntos los gastos sociales consecuencia del envejecimiento y la viudedad, as como la enfermedad y la atencin sanitaria, fueron
las partidas ms bajas en Islandia, Dinamarca, los pases escandinavos, Luxemburgo e Irlanda, con valores que van desde el 59,7% al
67,5%. Como consecuencia, estos mismos pases gastaron proporcionalmente ms que el resto de los Estados miembros en otras partidas
como la discapacidad, la familia y la infancia, el desempleo y la vivienda y exclusin social.

En general, los pases con valores ms bajos en gasto social en proporcin al PIB (Letonia, Bulgaria, Rumania y Eslovaquia), gastaron una
cantidad inferior a la media de la UE-27 en las partidas envejecimiento y viudedad, adems de en enfermedad y atencin sanitaria.

Los valores ms altos en trminos de proporcin respecto al PIB en cuanto al desempleo se registraron en Blgica (3,8%) y en Espaa
(3,7%).

Por ltimo, el gasto en vivienda y exclusin social vari significativamente entre los miembros del espacio europeo, con un gasto medio
del 1% del PIB en la UE-27.

Tabla 1: Prestaciones de proteccin social por grupo de funcin como porcentaje del total de las prestaciones sociales y como
porcentaje del PIB, 2009
 Nota: En Italia, las prestaciones por envejecimiento y viudedad tambin incluyen lo que se denomina TFR trattamento di fine rapporto ,
relacionadas con el desempleo. En Luxemburgo, la prestacin por discapacidad incluye ciertos seguros a la dependencia, pero en el
Manual ESSPROS no est disponible la diferenciacin.

Fuente: MOSSUTTI Y ASERO (2012).

3.6. LA EVOLUCIN DEL GASTO SOCIAL

En la UE 17 el gasto social aument en proporcin al PIB entre 2002 y 2003 (Tabla 2). Entre 2003 y 2005 la proporcin se mantuvo
bastante estable y, a partir de ese momento, se contrajo ms, tanto en 2006 como en 2007. En 2008 cambi la tendencia al alza,
aumentando de nuevo en 2009, superando el 30% del PIB en la UE-17 y hasta el 29,5% en la UE-27.

Entre 2005 y 2006 los gastos sociales fueron un 0,6% del PIB ms en la UE-17 que en la UE-27. Esa tendencia se modific en los ltimos
aos llegando al 1% en 2007, hasta que en 2009 baj hasta el 0,7%. A lo largo del todo el perodo, la diversidad entre los grupos de pases
se explica teniendo en cuenta que la UE-27 incluye a pases que no contaban con el euro y con bajas proporciones: en la mayora de los
casos, estos pases mostraron un pequeo aumento en gasto social a pesar del fuerte crecimiento del PIB (como Bulgaria, Letonia o
Rumania).

Entre 2008 y 2009 la UE-17 mostr un crecimiento significativo en el gasto social en trminos de porcentaje respecto al PIB. Se produjo por
el efecto combinado de una disminucin significativa del PIB (-3,3%) y un aumento importante en el gasto social (+6,3%) (MOSSUTTI Y
ASERO, 2012).

Tabla 2: Gasto Social en proporcin al PIB

 Fuente: MOSSUTTI Y ASERO (2012).

3.7. EL GASTO POR HABITANTE

Entre 2002 y 2009 se produce un incremento interanual del 1,8% en el gasto por habitante en proteccin social a precios constantes en la
UE-17. La tabla 3 analiza una serie temporal del gasto en euros por habitante. Aparece un aumento general de la tasa de variacin
interanual del gasto en proteccin social, tanto en la UE-17 como en la UE-27. En la UE-27, entre 2005 y 2009, el costo por habitante en
proteccin social creci a un promedio anual de 2,6%. Cada ao los valores variaron desde 0,6% hasta +6,5%. En 2006, por ejemplo,
aument un 1,1%. Result negativo en 2007 (-0,6%) y vuelve a aumentar a parte de 2008 (+3,5%) y la tendencia sigui en 2009.

La tasa interanual de la UE-17 fue de 1,8% entre 2002 y 2009, menor que la de la UE-27. Al considerar solamente el perodo 2005-2009, la
diferencia entre los dos grupos de pases disminuye, aunque la UE-17 sigue mostrando un menor incremento de la tasa anual de cambios
promedio de gasto por habitante en proteccin social (+2,3%). Esto es debido, en parte, por los altos valores registrados en algunos pases
que no tenan el euro como moneada (Lituania, +11,6%; Bulgaria, +9,7% y Rumania, +9,4%).

En 2009-2008 se produjo un crecimiento del gasto interanual significativo, tanto en la UE-27 (6,5%) como en la UE-17 (6,1%). En 2009 los
mayores incrementos se producen en los pases de la UE-17: Irlanda (+17,0%), Eslovaquia (+14,3%), Portugal (+11,1%), Estonia (+10,6%),
Chipre (+10,0 %), Espaa (+8,6%) y Alemania (+7,9%).

Durante los aos 2002-2009, los pases de la UE-27 con menor incremento interanual por habitante en proteccin social son Alemania
 (+1,0%), Hungra (+1,6%), Austria (+1,6%), Italia (+1,7%), Francia (+1,7%), Eslovenia (+1,8%) y Dinamarca (+2,4%): todos estos pases tienen
valores por debajo de la media de la UE-27.

Suecia y Reino Unido son los nicos estados miembros de la UE que registraron un incremento interanual por habitante negativo en
proteccin social. En el caso del pas escandinavo, se produce como consecuencia de una fuerte contraccin en los costos entre 2007 y
2008 (-4,1%) y entre 2008 y 2009 (-7,3%). En el caso de Reino Unido es el resultado de una fluctuacin general sobre la totalidad del
perodo (con mayores cambios entre 2006 y 2007 (-9,0%) y, en cierta medida, relacionado con cuestiones metodolgicas en la
reclasificacin y en la contabilizacin de los beneficios que se llevaron a cabo en el pas.

Tabla 3: Gasto social por habitante (tasa interanual 2002-2009)

Fuente: MOSSUTTI Y ASERO (2012).

3.8. LAS PARTIDAS PRESUPUESTARIAS EXCLUSIN SOCIAL Y VIVIENDA

La evolucin del gasto en el tiempo depende de una combinacin de factores, el ms importante de los cuales es el ajuste en las
prestaciones sociales. El resultado es que, en cada pas, las tasas de variacin de los beneficios totales para el periodo 2002-2009 se vieron
afectadas por variaciones en cada una de las partidas presupuestarias (las ya mencionadas: enfermedad, salud, discapacidad,
envejecimiento, viudedad, familia e infancia, desempleo, vivienda y exclusin social) y por la importancia relativa de cada una de ellas en
los totales (Tabla 4).
En general, podemos afirmar que las partidas presupuestarias exclusin social y vivienda representaron el mayor incremento por
habitante en relacin con todas las partidas en la UE-17 entre 2002 y 2009 (4,7%). Entre 2005 y 2009, la UE-27 muestra un gran aumento de
los gastos en desempleo (+4,0%). Podemos afirmar que es principalmente consecuencia de la crisis econmica, puesto que la tasa en el
gasto por desempleo es negativa en 2006 (-6,7%) y 2007 (-9,6%), pasa a ser positivo en 2008 (+1,9%) y, en 2009, alcanza el 30,2% (MOSSUTTI
Y ASERO, 2012).

Por su parte, los gastos relacionados con la exclusin social y la vivienda en la UE-17 fueron las funciones que representan el mayor
aumento. Entre 2002 y 2009 se registr un aumento del 4,7%. Este gasto se mantuvo estable hasta 2005, ao en el que aument
considerablemente (+11,6%). Aument sustancialmente en 2006 (+7,6%) y posteriormente se ralentiz (en 2007, 2,1%; en 2008, 0,9%),
hasta que remont en 2009 hasta el 8,2% (MOSSUTTI Y ASERO, 2012).

Lituania es el pas con el mayor incremento medio por habitante en prestaciones sociales. Sus cifras son altas para el desempleo (+26,3%)
y los gastos en familia y nios (21,1%). Con un 13,4% de incremento interanual, el gasto en discapacidad tambin aument, seguido del
gasto en vejez y viudedad, as como en enfermedad y atencin sanitaria (+9,7%). Durante el perodo 2002-2009, el menor incremento en
gasto social en Lituania fue la exclusin social y la vivienda (4,5%).

De todos los estados considerados en el anlisis, Estonia tuvo el mayor incremento del gasto por habitante en desempleo (62,6%), un valor
muy por encima del 2,3% de la media de la UE-17 en el mismo perodo. Sin embargo, si tenemos en cuenta el gasto por habitante en
desempleo fue menor en Estonia que en la UE. Las cifras fluctuantes de Estonia en materia de empleo reflejan tanto la crisis econmica
como la reciente ampliacin del sistema de proteccin social.

Tabla 4. Tasas medias anuales del gasto social por tipo de gasto, 2002-2009
 Fuente: MOSSUTTI Y ASERO (2012).

3.9. MODOS DE FINANCIACIN

Las principales fuentes de financiacin para la proteccin social en la UE-27 en 2009, (tabla 5) fueron las contribuciones sociales
(impuestos), que representaban el 56,8% de todos los ingresos y las contribuciones de las administraciones pblicas a travs de los
impuestos (39,1%). Las contribuciones son los ingresos procedentes de la retencin salarial que se realiza a los ciudadanos (trabajadores,
jubilados, autnomos, etc.) para asegurar el derecho a las prestaciones sociales. Existen dos fuentes principales de financiacin del gasto
social en la UE: las contribuciones monetarias que se retienen del trabajo de los trabajadores que cotizan y las contribuciones privadas.

La distribucin de la financiacin del gasto social en la UE en 2009 se caracteriza por grandes diferencias nacionales. En Estonia y en la
Repblica Checa ms del 70% de los ingresos provienen de las contribuciones sociales. Dinamarca e Irlanda financian sus sistemas de
proteccin social sobre todo a travs de los impuestos, que representan ms del 55% de los ingresos totales. Suecia, Reino Unido, Chipre,
Bulgaria, Finlandia, Luxemburgo y Rumania tambin fueron muy dependientes de la financiacin de las administraciones pblicas, que
proporcionaron ms del 45% de sus ingresos.

Podemos afirmar que la partida otros ingresos, incluidas las rentas privadas, fue escasa en la UE-27 (4,1%), aunque en pases como
Polonia, Hungra, Chipre, Portugal y Eslovaquia fue muy superior al 10%.

Si tenemos en cuenta los motivos institucionales que sustentan estos sistemas de proteccin social, comprobamos con claridad que las
 diferencias tienen un origen social que viene de lejos: los pases del norte de Europa, donde predomina la financiacin gubernamental
tiene una tradicin de modelo de Estado de bienestar Beveridge. Otros pases se encuentran fuertemente influenciados por el modelo
de bienestar bismarkiano, basado en los servicios y recursos recibidos en relacin con los ingresos y las contribuciones realizadas. Sin
embargo, en algunos pases de la UE la estructura se ha modificado a lo largo del tiempo desde 2002, desarrollndose hacia nuevos
patrones. Grecia, Espaa, Malta y Rumania han modificado la cuota desembolsada por el gobierno. En Rumania, por ejemplo, las
contribuciones del gobierno al bienestar social pasaron del 18,5% al 48,1% entre 2002 y 2009. Y esto a pesar de que el porcentaje de
contribucin al gasto social cay por debajo de la media de la UE-27, pasando de 76,9% al 50,6%. Espaa pas del 32,5% en 2002 al 43,1%
en 2009.

Al mismo tiempo, se produjo un aumento considerable de las cotizaciones sociales privadas en Estonia, Polonia y Lituania lo que
coincidi en estos pases con un aumento correlativo de la partida otros ingresos. En la mayora de los pases de la UE el aumento de la
financiacin por parte del gobierno se asoci con la disminucin de las cotizaciones sociales y de otros ingresos.

Tabla 5: Gastos en proteccin social por tipos (en proporcin a los ingresos totales)

(1) Este apartado incluye a los trabajadores, autnomos, jubilados y otras personas, (2) recibos de diversas fuentes, entre las que se
contabilizan las rentas de la propiedad (rentas que recibe el propietario de un activo financiero o de un bien) y productos de cobros y
reclamaciones a las compaas de seguros.

Fuente: MOSSUTTI Y ASERO (2012).

4. GASTO SOCIAL EN ESPAA

4.1. LAS ETAPAS DEL GASTO SOCIAL EN ESPAA EN RELACIN CON EL PIB

Siguiendo a SETIN (2009) consideramos que la evolucin en el gasto pblico est estrechamente relacionada con la situacin econmica
y poltica que delimitan el contexto sobre la distribucin de los recursos a asignar en cada apartado presupuestario. La Profesora SETIN
realiz un anlisis longitudinal del desarrollo del gasto en proteccin social desde los aos 70 hasta 2006. A continuacin expondremos
las etapas descritas por SETIN (2009) aadiendo una etapa a partir de 2006:

1. La etapa de despegue de gastos sociales comprende entre 1975 y 1979, coincidiendo con la transicin poltica. A partir del Plan de
Estabilizacin en 1959, la economa comienza una etapa aperturista y comienzan el desarrollo econmico y la modernizacin del
pas. En ese momento el gasto social en Espaa representaba el 7,5% del PIB. Paulatinamente aument este gasto hasta alcanzar el
12,9% del PIB en 1975. Estos presupuestos cubrieron exclusivamente las urgencias sociales de la poblacin espaola.
 Durante la transicin poltica en Espaa el gasto social era escaso e iba dirigido a cubrir los gastos en pensiones, una reducida
cobertura sanitaria de los trabajadores y sus familias. En esos momentos no exista un sistema pblico de servicios sociales. En esos
aos la actividad principal fue el establecimiento de un sistema democrtico y, al mismo tiempo, comenzaban a aumentar los gastos
sociales, que aumentaron en 5 puntos, desde el 12,9% de 1975 hasta el 17,9% de 1980. Aunque el esfuerzo en tan corto perodo de
tiempo fue considerable, an eran necesarios grandes esfuerzos presupuestarios para hacer frente a lo que seran nuevos derechos
equiparables con el resto de pases europeos.

2. La etapa de crecimiento del gasto social abarca el perodo comprendido entre 1980 y 1985. En estos momentos, Espaa debe hacer
frente a una crisis econmica en la que se produce una profunda reconversin industrial, con prdida de trabajo y un aumento de los
niveles de desempleo hasta alcanzar el 20% de la poblacin activa. El PIB llega a decrecer durante algunos aos de la dcada de los
80. Sin embargo, el dficit social era enorme en comparacin a los pases del entorno europeo y se lleva a cabo un gran esfuerzo para
aumentar la partida de gasto social. El primer quinquenio de la dcada de los 80 el porcentaje del PIB destinado a la proteccin social
pasa del 18,2% al 20,2%. Es decir, aumenta en dos puntos el presupuesto destinado a gasto social. En una dcada el presupuesto social
haba aumentado 7 puntos que, aunque insuficiente mostraban un incipiente Estado moderno y democrtico.

3. Una nueva etapa de contencin social sigue a la anterior situacin, entre 1985 y 1989. Si bien 1986 supone una mejora econmica
con crecimiento del PIB, aumento de los puestos de trabajo y una disminucin de las cifras de paro, no se traduce en un aumento del
gasto destinado a gasto social. En 1985 el gasto en asuntos sociales supone el 20,2% del PIB y, en 1989, se mantiene en el 20%. En este
perodo aumentan las necesidades de la poblacin: los salarios son recortados, el nmero de puestos de trabajo disminuye, los
subsidios, las pensiones y los servicios sociales no son suficientes. Esta situacin da lugar a tensiones sociales que se manifiestan en
fuertes protestas y huelgas.

4. La siguiente etapa Setin (2009) la denomina de madurez, con repuntes y techos mximos en el gasto social. Abarca desde 1989 a
1993 y responde a un periodo de prosperidad econmica que, al no traducirse en mejoras en el bienestar social dio lugar a protestas.
El alcance de las protestas presion al gobierno y se tradujo en aumento en el gasto social en relacin con el PIB del pas que pas del
20% en 1989 al 24,6% en 1993. Est ltima es la cantidad ms alta en gasto social hasta el momento en Espaa.

5. La etapa que sigue se caracteriza por un descanso del peso del gasto social en relacin con el PIB, desde el 23,4% del PIB en 1994
hasta el 20,2% en 1999. Durante este periodo de crecimiento econmico, disminuye la partida dirigida a la proteccin social, sin
descender el importe del volumen financiero total real destinado al gasto social, aunque sin llegar a corregir el dficit social de
Espaa respecto a Europa.

6. De los perodos planteados por Setin (2009), la ltima etapa engloba a partir del ao 2000 y hasta 2006. Esta etapa es de
estancamiento del gasto social en relacin al PIB. En este perodo el gasto en proteccin social se ha mantenido en un porcentaje
alrededor del 20,2% y el 20,4%. El incremento del PIB consecuencia del crecimiento econmico permiti aumentar las cifras reales de
dinero destinado al gasto social. Sin embargo, ese aumento del gasto social paralelo al aumento del PIB no se tradujo en una mayor
proteccin o universalidad de los servicios del Estado de Bienestar.

7. Los datos que aadiremos al trabajo de la Profesora Setin son para los ltimos datos consolidados entre 2007 y 2008. Se sigue la
tendencia marcada en el periodo anterior durante 2007, pero en 2008 el gasto social asciende hasta el 22,7% del PIB, especialmente
como consecuencia del gasto social en la partida desempleo, consecuencia de la crisis econmica UE (2013).

En definitiva, la evolucin del gasto en funcin del PIB entre 1975 y 2008 sigue las siguientes pautas: ha aumentado significativamente
entre 1975 y 2008 (desde el 12,9% hasta el 22,7%). El crecimiento fue intenso entre los aos 70 e inicio de los 80, as como en los primeros
aos de los 90. A comienzos de los 80 el gasto se estanca alrededor del 19% del PIB, mientras que en 2000 se estanca alrededor del 20%. La
Profesora Setin (2009) afirma que la poltica social espaola limita la institucionalizacin de lo social hasta alcanzar el nivel europeo o
aumentar la partida del PIB en gasto social, que se traducira en la materializacin de las polticas sociales.

4.2. OTROS INDICADORES DEL GASTO SOCIAL EN ESPAA

Si tenemos en cuenta los datos que ESSPROS, en Espaa podemos comprobar, de forma general, una evolucin creciente en el gasto social
por habitante en el perodo 1990-2008. La evolucin ha mantenido un ascenso desde 2.044,60 euros por habitante en 1990 hasta un poco
ms del doble, 5.425 euros, en 2008. Por tanto, salvo una leve disminucin entre 1992 y 1994 (con una desviacin de 188,6 euros) y una
casi imperceptible disminucin en 1997 (desviacin de 11,2 euros), podemos decir que, en conjunto, el gasto social por habitante entre
1990 y 2008 aumenta hasta alcanzar ms del doble que al comienzo del periodo analizado (Grfico 4).

Grfico 4. Evolucin del gasto social en Espaa por habitante, 1990-2008

 Fuente: Elaboracin propia a partir de ESSPROS. Eurostat, UE, 2013.

A lo largo de las casi dos dcadas que comprende el periodo 1990-2008 ha habido una evolucin paulatina en Espaa en la composicin
del gasto pblico en proporcin al PIB dedicado a la proteccin social. De forma general, podemos afirmar que la partida social
presupuestaria a la que ms proporcin del PIB se dedica son enfermedad y envejecimiento a lo largo de todo el periodo (5,6% y 6,8% en
1990 y en 2008 respectivamente, en el caso de la enfermedad y 7,4% y 6,8% en 1990 y en 2008 respectivamente, en el caso del
envejecimiento).

En la partida enfermedad los valores ms altos aparecen en 1993 (6,5%) y 2008 (6,8%), asociados muy probablemente a las consecuencias
de las dos crisis que afectan a la economa y a la sociedad espaola en ambos momentos. Esta idea es fcilmente observable en la propia
tabla: si nos fijamos, esos dos mismos aos son los de mayor proporcin del gasto respecto al PIB en materia de desempleo (5% y 3% del
PIB en 1993 y 2008, respectivamente).

Siguiendo con el desempleo observamos que se produce un aumento paulatino de la tasa del PIB destinada a esta partida desde el 3,5% en
1990 hasta el 5% mencionado para 1993. Posteriormente disminuye progresivamente hasta alcanzar un mnimo de 2,3% en 2000, ao en
el que comienza una etapa de estancamiento (hasta 2007) que termina con una abrupta subida en la proporcin del gasto del PIB en
desempleo que alcanza el 3% en 2008, consecuencia como hemos indicado de la crisis econmica.

En el caso del envejecimiento, la serie comienza en 1990 con una proporcin del PIB del gasto de 7,4% hasta alcanzar la proporcin
mxima de 8,5% en 1996. A partir de ese ao comienza a descender el porcentaje del gasto hasta el abrupto cambio que se produce entre
1999 (8,1%) y 2000 (6,8%). Con escasa fluctuacin, esta ltima cifra del gasto del PIB en envejecimiento se mantiene hasta 2008.

Consecuencia del proceso demogrfico de envejecimiento de la poblacin espaola, la partida presupuestaria destinada a viudedad se
duplic entre 1990 (0,9%) y 2001 (2%). Este ltimo dato se mantuvo hasta 2008 prcticamente constante.

Al considerar el gasto social en materia de familia e infancia podemos comprobar una evolucin desde el 0,3% del PIB, con una
proporcin prcticamente igual hasta 1999 (0,5%). Aunque el gasto en esta partida sigue siendo escaso, entre 1999 y 2000 se duplica la
proporcin, alcanzando ese segundo ao el 1% del PIB. A partir de ese momento disminuye brevemente para volver a agregar un 0,5%
ms del gasto hasta alcanzar en 2008 el 2% del PIB.

El gasto social destinado a invalidez apenas es una partida que se mantiene muy estable entre 1990 y 2008 (1,5% y 1,6%,
respectivamente). Y, en cuanto a vivienda y otros gastos sucede lo mismo, apenas existen variaciones ente todo el perodo (vivienda 0,1%
en 1990 y 0,2% en 2008; otros 0,1% en 1990 y 0,3% en 2008) (Tabla 6).

Tabla 6. Evolucin del gasto pblico en Espaa en proporcin al PIB segn partida presupuestaria, 1990-2008

Partida presupuestaria 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Enfermedad 5,6 5,9 6,4 6,5 6,3 6 6 5,8 5,7 5,7 5,8 5,8 6 6,2 6,3 6,3 6,3 6,4 6,8

Invalidez 1,5 1,6 1,6 1,6 1,6 1,5 1,6 1,5 1,6 1,5 1,6 1,5 1,5 1,5 1,5 1,5 1,5 1,5 1,6
Envejecimiento 7,4 7,6 7,9 8,3 8,3 8,3 8,5 8,4 8,3 8,1 6,8 6,6 6,6 6,6 6,5 6,5 6,5 6,5 6,8
Viudedad 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9 0,7 0,6 2,1 2 2 2 2 2 2 1,9 2
Familia/infancia 0,3 0,3 0,4 0,4 0,4 0,4 0,5 0,5 0,5 0,5 1 0,9 0,9 1,1 1,1 1,2 1,2 1,3 1,5
Desempleo 3,5 3,9 4,2 5 4,2 3,4 3 2,8 2,6 2,4 2,3 2,4 2,5 2,5 2,5 2,5 2,4 2,4 3
 Vivienda 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,2 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2
Otros 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,3 0,3

Fuente: Elaboracin propia a partir de ESSPROS. Eurostat, UE, 2013.

Teniendo en cuenta el enfoque de anlisis de este captulo, para poder tener una referencia de Espaa en el contexto europeo en materia
de pensiones consideraremos a los pases de la UE-15 que aparecen en el Grfico 5. Los pases que superan el 13% del PIB en pensiones
son Italia (15%), seguido de Austria (13,9%), Francia (13,6%) y Portugal (13,2%). Los pases que gastan por debajo del 10% son Espaa
(9,3%), Reino Unido (8,7%), Luxemburgo (8,3%) e Irlanda (6%).

Grfico 5. Proporcin del gasto pblico en relacin al PIB en la partida pensiones en la UE-15, 2008

Fuente: Elaboracin propia a partir de ESSPROS. Eurostat, UE, 2013.

Si observamos ms de cerca la situacin en Espaa en el periodo 1990-2008, podemos observar que la proporcin del gasto social en
pensiones en relacin con el PIB ha aumentado pasando del 9,1% hasta el 10,3%, respectivamente. En 2008 repunta levemente (9,3%) Esta
evolucin indica el aumento del gasto en otras partidas sociales puesto que al mismo tiempo est teniendo lugar el envejecimiento
paulatino de la sociedad espaola (Grfico 6).

Grfico 6. Proporcin del gasto social en pensiones en Espaa, 1990-2008

Fuente: Elaboracin propia a partir de ESSPROS. Eurostat, UE, 2013.

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EUROSTAT (2008) ESSPROS Manual. The European System of integrated Social Protection Statistics (ESSPROS) , European Union,
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countries, Public Choice , 140, pp. 105124.

NOTAS AL PIE DE PGINA

El Producto Interior Bruto o PIB es una medida macroeconmica que explica el valor monetario de la produccin de bienes de un pas durante un perodo de tiempo determinado,
normalmente, un ao.

OCDE facilita datos de alcance internacional que nos permiten la comparacin del Gasto Social a lo largo de los aos y entre pases, la Social Expenditure Database ( SOCX ). SOCX
proporciona una herramienta valiosa para el seguimiento de la evolucin del gasto social global y el anlisis longitudinal para pases ms all del mbito europeo. Esta base de datos
ha sido desarrollada para facilitar datos relacionados con la poltica social. Incluye estadsticas validas y fiables a la hora de realizar comparaciones internacionales. Permite seguir
la evolucin del gasto social global y el anlisis de los cambios en su composicin. Cubre 34 pases de la OCDE durante el perodo 1980-2009 y estimaciones para el perodo 2010-2012.
Las principales reas de poltica social sobre las que recoge datos son las siguientes: vejez, supervivientes, discapacidad, salud, familia, polticas activas de empleo, desempleo,
vivienda y otras reas de poltica social (OCDE, 2013b). http://www.oecd.org/els/soc/socialexpendituredatabasesocx.htm [Recuperado 10-03-2013].

Acceso libre: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/social_protection/introduction [Recuperado 10-03-2013].

Diario Oficial L 113 de 30.4.2007. Acceso libre. Consultado 25-03-2013: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32007R0458:ES:NOT El Reglamento (UE) n
263/2011 de la Comisin, de 17 de marzo de 2011, aplica el Reglamento (CE) n 458/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre el Sistema Europeo de Estadsticas Integradas
de Proteccin Social (SEEPROS), respecto al inicio de la recogida completa de datos para el mdulo ESSPROS (SEEPROS) sobre prestaciones netas de proteccin social.

Para comprender los grficos de este apartado es necesario conocer que la abreviatura TSB se refiere a los gastos en proteccin social y que GDP es el Producto Interior Bruto.

En este anlisis la UE-27 la componen Blgica (BE), Bulgaria (BG), Repblica Checa (CZ), Dinamarca (DK), Alemania (DE), Estonia (EE), Irlanda (IE), Grecia (EL), Espaa (ES), Francia
(FR), Italia (IT), Chipre (CY), Lituania (LT), Luxemburgo (LU), Hungra (HU), Malta (MT), Pases Bajos (NL), Austria (AT), Polonia (PL), Portugal (PT), Rumania (RO), Eslovenia (SI),
Eslovaquia (SK), Finlandia (FI), Suecia (SE) y Reino Unido (UK). Por su parte, la UE-17 la componen Blgica (BE), Alemania (DE), Estonia (EE), Grecia (EL), Espaa (ES), Francia (FR),
Italia (IT), Chipre (CY), Luxemburgo (LU), Pases Bajos (NL), Malta (MT), Austria (AT), Portugal (PT), Eslovenia (SI), Eslovaquia (SK) y Finlandia (FI).
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En economa los valores per capita se refieren a los valores por habitante.

Lo que se denomina Purchasing Power Standard (PPS) es una herramienta de medicin, es una unidad independiente de cualquier moneda nacional, con el objetivo de eliminar las
distorsiones debidas a la diferencias en el nivel de precios. Los valores PPS se obtienen usando la paridad del poder adquisitivo (PPA) obtenida como media ponderada de los ndices
de precios relativos respecto de una cesta homognea de bienes y servicios, comparable y representativa de cada Estado miembro.

Luxemburgo es un caso especial en el que una proporcin considerable de las prestaciones las pagan personas que viven fuera del pas (principalmente en lo referente a los gastos
en salud, pensiones y prestaciones familiares). Si esta situacin especial se quedara fuera del clculo, el gasto rondara los 11.824 PPS por habitante.

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La denominada European Economic Area EEA, est formada por los 27 pases de la UE y tres pases de la EFTA (Islandia, Noruega y Liechtenstein, quedando fuera Suiza).

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El grfico 3 muestra las tres partidas principales en el gasto social: los gastos en proteccin social ( social protection benefits ), los costes administrativos ( administration costs ) y
otros gastos ( other costs ). Dentro de la partida social protection benefits sedesglosan las partidas presupuestarias por apartados que corresponden con tipos de gastos expuestos en el
apartado metodolgico: enfermedad y salud ( sickness/ health care ), discapacidad ( disability ), envejecimiento ( old age ), viudedad ( survivors ), familia/infancia ( family/children ),
desempleo ( unemployment ), vivienda ( housing ), exclusin social ( social exclusion ).

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Nota metodolgica de ESSPROS (Eurostat, 2011): Las prestaciones dinerarias tienen dos caractersticas: son pagadas en metlico y no requieren justificantes de gasto real por parte
de los beneficiarios a las administraciones que los facilitan.

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Es necesario destacar que, en 2009 en Italia, la poblacin mayor de 60 aos y ms representaban el 26,1% de toda la poblacin, en comparacin con el 22,8% para el conjunto de la
UE-27.

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En Polonia los mayores de 60 aos representaban en 2009 el 18,6% de la poblacin.

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En Irlanda en 2009, alrededor del 27,2% de la poblacin tena menos de 20 aos de edad, en comparacin con el 21,5% en la UE-27 y el 15,7% era mayor de 60 aos.

2013 [Thomson Reuters (Legal) Limited / Carmen Alemn Bracho (Coor) y otros]