Documenti di Didattica
Documenti di Professioni
Documenti di Cultura
AVALIAO DO PROGRAMA DE
AQUISIO DE ALIMENTOS DA
AGRICULTURA FAMILIAR (PAA)
Guilherme C. Delgado
Jnia Cristina P. R. da Conceio
Jader Jos de Oliveira
Braslia, dezembro de 2005
TEXTO PARA DISCUSSO No 1145
AVALIAO DO PROGRAMA DE
AQUISIO DE ALIMENTOS DA
AGRICULTURA FAMILIAR (PAA)*
Guilherme C. Delgado**
Jnia Cristina P. R. da Conceio **
Jader Jos de Oliveira***
Braslia, dezembro de 2005
* A equipe responsvel agradece a colaborao recebida das equipes tcnicas do Ministrio do Desenvolvimento Social, Minist-
rio do Desenvolvimento Agrrio e da Conab/Ministrio da Agricultura, em especial do Diretor de Gesto Estratgica da Conab,
Slvio Porto. Informaes e anlises desses ministrios foram essenciais concluso dessa avaliao.
** Tcnicos de Planejamento e Pesquisa do Ipea.
*** Tcnico do Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS).
Governo Federal TEXTO PARA DISCUSSO
Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto Publicao cujo objetivo divulgar resultados de
estudos direta ou indiretamente desenvolvidos
Ministro Paulo Bernardo Silva
pelo Ipea, os quais, por sua relevncia, levam
Secretrio-Executivo Joo Bernardo de Azevedo Bringel
informaes para profissionais especializados e
estabelecem um espao para sugestes.
Presidente
Glauco Arbix
Chefe de Gabinete
Persio Marco Antonio Davison
Assessor-Chefe de Comunicao
Murilo Lbo
URL: http://www.ipea.gov.br
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
ISSN 1415-4765
SINOPSE
ABSTRACT
1 INTRODUO 7
4 METODOLOGIA 10
6 CONCLUSES E RECOMENDAES 20
ANEXOS 23
LISTA DE SIGLAS 25
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS 26
SINOPSE
ABSTRACT
The main objective of this paper is to assess the concept and implementation of the
Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA) (foodstuff
acquisiton program of family agriculture). PAA was introduced by the Law 10.696
and, together with Programa Bolsa Famlia, constitutes a specific action of Lulas
government. The evaluation was done from the confrontation of the objectives of
the Program with the actions that really occurred since its implementation.
From the analysis, it is possible to identify that the first steps of the conception
and implementation in 2003 come through the construction of a strategy that links
production improvement to family agriculture and food assistance. But the
implementation process of the PAA has some fails. These fails are discussed in
the text. And at last, but not least, the paper shows some points for the Program
reconstruction.
1 INTRODUO
O texto que ora oferecemos ao pblico fruto de uma demanda institucional do Con-
selho Nacional de Segurana Alimentar (Consea) ao Ipea, para realizar uma avaliao
de concepo e implementao de um programa do governo em plena execuo. Tais
demandas existem no servio pblico, em geral, como tarefas de assessoria. Mas dado o
carter compartilhado do Consea que rene governo e sociedade civil, uma avaliao
dessa natureza se torna pblica, e bom que o seja na ntegra, para contextualizar toda
sua argumentao.
A presente avaliao corresponde quase integralmente ao texto apresentado aos
conselheiros do Consea em maro de 2005 e posteriormente em seminrio especfico
promovido pela Companhia Nacional de Abastecimento (Conab), em julho de 2005.
Esta avaliao no uma avaliao de resultados do programa, at por no se ter
como faz-lo em to curto perodo, mas uma aferio do processo de implementao
de um programa prioritrio do governo, referida s diretrizes e objetivos explicita-
mente assumidos.
bvio que os autores so integralmente responsveis pelo teor do texto, no
havendo nenhuma corresponsabilidade autoral do Ipea como instituio.
Os mritos ou lacunas desta avaliao ficam a critrio do julgamento pblico,
bem assim os fatos e argumentos utilizados na construo deste relatrio. A novidade
maior no ato da sua publicao est o sentido republicano de tratamento das coisas de
governo que as instituies envolvidas nesta avaliao acedem em exercitar.
A solicitao da Presidncia do Consea para que o Ipea realizasse uma Avalia-
o da concepo e implementao do Programa de Aquisio de Alimentos, cotejan-
do as diretrizes e estratgias formuladas a partir do Consea e da II Conferncia
Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (II CNSAN) com as normas e atos
administrativos produzidos para desenhar e implementar o programa no seu primeiro
ano de execuo (ver Ofcio no 218-2004/Consea Presidncia do Ipea, de 8 de
outubro de 2004) continha uma sugesto de trabalho, com objeto, mtodo e resulta-
dos esperados bem definidos.
Tendo em vista que j tinha havido prvia combinao tcnica sobre o objeto
dessa avaliao incluindo a elaborao de um Termo de Referncia especfico (ver
anexo 1) , consideramos que a demanda, como formulada, seria passvel de ser res-
pondida no prazo previsto.
Assim, seguindo o mesmo roteiro do Termo de Referncia supramencionado, es-
te texto enfoca, na seo 2, a justificativa tcnica e poltica da avaliao; na seo 3,
define com maior detalhe os objetivos gerais e especficos da pesquisa; na seo 4, des-
creve o mtodo da pesquisa adotado; na seo 5, apresentam-se alguns resultados do
PAA; e, na seo 6, as concluses e recomendaes so apresentadas, com base na solici-
tao de aperfeioamento do Programa.
A estrutura formal deste relatrio contempla a avaliao do programa sob duas
perspectivas lgico-formais. Na primeira, a avaliao consiste em aferir correspondn-
cias e/ou divergncias da concepo do programa, expressa pelos seus objetivos e dire-
trizes, relativamente aos atos administrativos que o implementam.
1 Documentos diversos citados sobre o Programa Fome Zero e o Programa de Aquisio de Alimentos esto disponveis
em: <http://www.mds.gov.br>.
2. Diretrizes de Segurana Alimentar e do Desenvolvimento Agrrio no Plano de Safra 2003/2004 Recomendaes do
Consea 20/03/2003.
4 METODOLOGIA
QUADRO 1
Instrumentos funes, recursos e resultados do PAA
Instrumentos Caractersticas Funo da Recursos gastos ou Resultados obtidos:
desenhados e organismo poltica pblica aportados no oramento agricultores familiares
pelo PAA operador 2003/2005 beneficiados
(R$ milhes)
1. Compra Antecipada Crdito produo Poltica agrcola 2003: R$ 56,3; 2004: 2003: 31,8 mil; 2004:
(CPR Alimento) armazenvel (liquidvel (incentivo produo R$ 34,6; 2005: previso 16,4 mil; 2005:
em dinheiro ou em produto e comercializao de no disponvel previso no disponvel
a preo garantido) alimentos)
2. Contrato de garantia Contrato de garantia de Poltica agrcola No implementado No houve
de compra compra ao preo referencial comercial
(Conab) ex-ante
3. Contrato de compra Compra direta ex-post ao Poltica agrcola 2003: R$ 6,6; 2004: R$ 2003: 3,4 mil; 2004:
direta preo de referncia (Conab) comercialestoques 31,2; 2005: previso 15,8 mil; 2005: previso
no disponvel no disponvel
4. Contrato de compra Crdito produo liquid- Subveno ao 2003: R$ 18,5; 2004: 2003: 5,8 mil; 2004: 18
antecipada especial vel em produto para suprir consumo alimentar R$ 41,6; 2005: previso mil; 2005: previso no
carncias alimentares no disponvel disponvel
doao simultnea (Conab)
5. Contrato de compra Compra local para doao Subveno ao con- 2003: R$ 19,2; 2004: 2003: 8,3 mil; 2004:
direta local simultnea sem antecipao sumo alimentar R$ 8,51; 2005: previso 17,32 mil; 2005:
de crdito (inclui produtos no disponvel previso no disponvel
perecveis) operado por
Estados e Municpios medi-
ante convnio com MDS
6. Incentivo ou apoio Compra local para doao Subveno ao con- 2003: R$ 61,8; 2004: 2003: s/operao; 2004:
produo e ao consu- simultnea, sem antecipao sumo de leite, R$ 61,2; 2005: previso 1072 municpios; 13,1
mo do leite (IPCL) de crdito (apenas leite), nutrio em sade no disponvel mil; 2005: n/disponvel
operada por Estados
mediante convnio c/ MDS
7. Total de recursos 2003: R$ 162,4 aplicados (R$ 400, orados); 2004: R$ 177,1 aplicados (R$ 179, orados);
aplicados ou aportados 2005: R$ 208, orados
ao PAA (R$ milhes)
Fonte: MDS e Conab.
Elaborao da equipe tcnica do Ipea.
FLUXOGRAMA 1
Fluxograma convencional em vigor desde o Decreto-Lei no 79/1966
Banco Central
CFP/SPA/Conab Conselho Monetrio emite resolues Rede bancria
(Min. Agric.) oferecem Nacional decide sobre crdito opera
proposta (voto de Poltica sobre parmetros rural
de Preos Mnimos), da proposta
financiada por recursos
do fundo - PGPM
SPA/Conab (MA) Rede bancria
emitem instrues opera
sobre PGPM
Conab
opera
diretamente
PGPM
Conab opera,
MDS realiza convnios com a utilizando a
Conab, estados e municpios rede bancria
para aplicao dos recursos
Estados e
Elaborao dos autores.
municpios
operam,
utilizando
a rede
bancria
3. A proposta que, mantidas as premissas legais e regulamentares que disciplinam o PAA, sejam utilizados recursos na
Ao Formao de Estoques Pblicos Fonte 160, sob superviso do Ministrio da Fazenda (STN). Essa proposta se
fundamenta na necessidade de obter outras fontes de recursos, conforme previsto na Lei n 10.696, para apoiar a co-
mercializao dos excedentes da produo desse grupo de agricultores.
6 CONCLUSES E RECOMENDAES
A idia-fora de construir aes estruturantes de segurana alimentar, conectadas ao
fomento da agricultura familiar e reforma agrria, aparece originalmente como
compromisso no Projeto Fome Zero (Instituto da Cidadania). Constitudo o go-
verno Lula, essa inteno poltica toma forma nas Diretrizes do Plano Safra
2003/2004 Recomendaes do Consea (20 de maro de 2003). Essas Diretrizes,
por seu turno, so convertidas em atos normativos, um dos quais a Lei no 10.696,
de 2 de julho de 2003, que criou o Programa de Aquisio de Alimentos da Agri-
cultura Familiar, objeto da presente avaliao de concepo e implementao.
Por sua vez, a II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar (maio/2004) ra-
tificou integralmente essa concepo, manifesta nas suas recomendaes para a cria-
o de um plo institucional de compras da agricultura familiar.
A concepo original do Projeto Fome Zero, assumida pelas Diretrizes do Plano
de Safra e normatizada pelo PAA, de forma especfica, compreende trs objetivos,
correspondentes a trs funes distintas de poltica pblica: i) de constituio de um
plo institucional de demanda por alimentos dirigido agricultura familiar; ii) de
proviso de subvenes ao consumo de alimentos s populaes em situaes de risco
alimentar-nutricional; e iii) de que estas funes sejam atendidas mediante ao inte-
grada da poltica agrria e de segurana alimentar.
Este texto de avaliao da concepo e implementao do PAA consiste metodo-
logicamente no confronto entre as diretrizes e objetivos formalmente explicitados nos
vrios documentos institucionais do programa e as aes de implementao, gesto,
proviso oramentria etc., prometidas e efetivadas no perodo 2003/2005. Os resul-
tados do programa sobre o seu pblico-alvo tambm so consideradas no texto, mas
no como indicadores de uma avaliao de resultados, mas enquanto resultantes de
um processo de implementao que os condiciona.
Os passos iniciais de concepo e implementao do PAA, em 2003, manifestos
nas Diretrizes do Consea, no caput da lei que o instituiu e numa sucesso de atos
administrativos secundrios (decretos e portarias do antigo Mesa adotados ainda em
2003), convergiram, ainda que com alguns limites, para construo da estratgia con-
Termo de Referncia
Uma pr-avaliao da concepo e implementao do Programa de Aquisio de
Alimentos da Agricultura Familiar
1) Antecedentes e Objetivos da Avaliao
No primeiro semestre de 2003, o Consea aprovou e encaminhou Presidncia da Rep-
blica um documento que sugeriu Diretrizes ao Plano de Safra da Agricultura Familiar e
da Segurana Alimentar, onde so estabelecidas claras proposies que ligam uma poltica
de fomento produo da agricultura familiar (e da reforma agrria) s demandas para
atendimento dos consumidores pobres, preconizadas no Projeto Fome Zero.
Parte em resposta s sugestes do Consea, parte como fruto da iniciativa autno-
ma do ento Ministrio de Combate Fome, o governo federal tomou deciso de criar
por Medida Provisria (posteriormente transformada na Lei no 10.696, de 2 de julho
de 2003) o Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA). Esse
programa, financiado com recursos do Fundo da Pobreza, aliado Poltica de Garantia
de Preos Mnimos, deveria cumprir um papel central na garantia de condies de co-
mercializao da produo familiar e dos assentados da reforma agrria, segundo sua
concepo e aquela preconizada nas Diretrizes do Consea.
Essa mesma linha estratgica de fomento agricultura familiar e reforma agr-
ria, mediante criao do Plo de Aquisies ou de uma demanda institucional per-
manente para essa agricultura retomada e reafirmada nas recomendaes finais da
II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar.
Isto posto, decorrido o primeiro ano de execuo do PAA, cumpre avali-lo, em
parte nos seus resultados, porque ainda cedo para uma apreciao mais exaustiva,
mas principalmente na sua concepo e implementao.
Quanto concepo, deveremos nos concentrar principalmente na anlise e de-
senho dos instrumentos operacionais construdos para esse programa Compra Dire-
ta da Agricultura Familiar (CDAF), Contrato de Garantia de Compra (CGAF),
Compra Antecipada da Agricultura Familiar (CAAF), Compra Antecipada Especial
(CAEAF), Compra Direta Local (CDLAF) e o Incentivo Produo e ao Consumo
do Leite (IPCL) e da sua linha de convergncia com as Diretrizes Gerais da Poltica
de Segurana Alimentar perseguida.
Por seu turno, a avaliao de implementao deve se centrar no desenho institu-
cional do Grupo Gestor do programa e nas suas aes de gesto adotadas ao longo
desse primeiro ano de execuo.
Observe-se que esses dois eixos de pr-avaliao visam a subsidiar o plenrio do
Consea com informaes e anlises pertinentes a eventuais encaminhamentos para
aperfeioamento, reviso, redefinio etc., que venham ser considerados relevantes
concretizao das Diretrizes do prprio Consea.
2) Metodologia da Anlise
O trabalho da pr-avaliao consiste basicamente em cotejar diretrizes e estratgias,
formuladas a partir do Consea e da Conferncia, com as normas e atos administrati-
ANEXO 2
PAA MODALIDADES DE AQUISIO DE ALIMENTOS
COMPRA DIRETA: uma operao que se realiza sempre aps a colheita, os principais beneficirios desta modalidade
de compra so as famlias enquadradas no Pronaf (Grupos A ao D) que estejam, preferencialmente, organizadas em gru-
pos formais (cooperativas e associaes) ou informais. O limite de compra corresponde at o valor da produo prpria,
no podendo ultrapassar R$ 2.500,00 por beneficirio/ano.
GARANTIA DE COMPRA: um contrato de promessa de compra (e venda), para entrega aps a colheita, vinculado
aos preos mnimos, cuja entrega opcional ao produtor familiar. Este poder vender sua produo em melhores condi-
es, se houver mercado para tal, fazendo previamente uma comunicao Conab. No h registro de operao sob es-
ta modalidade.
COMPRA ANTECIPADA: uma forma de crdito ao produtor familiar, formalizado por CPR. A forma de liquidao des-
se instrumento pode ser fsica ou financeira. No primeiro caso, at 30 dias antes do vencimento do contrato dever ser
feita uma comunicao Conab da deciso de entrega fsica do produto e, no segundo caso, na poca do vencimento do
contrato, o produtor ou cooperativa deve se dirigir ao agente financeiro e efetuar o pagamento do montante adiantado,
acrescido do adicional do Proagro e dos encargos financeiros.
COMPRA ANTECIPADA ESPECIAL: tambm uma forma de adiantamento que adquire as caractersticas de capital de
giro porque o muturio , normalmente, uma agroindstria que alavanca os recursos na proporo dos agricultores fami-
liares fornecedores. O adiantamento, creditado em conta bancria vinculada da processadora, movimentada mediante
autorizao da Conab e formalizado mediante CPR-especial. A liberao dos recursos da conta vinculada para a conta da
pessoa jurdica condicionada entrega do produto no local, ao preo e na data combinados. Tal como no compra ante-
cipada, a liquidao do ttulo pode ser fsica ou financeira.
COMPRA DIRETA LOCAL: em tudo semelhante Compra Direta, ressalvando-se a necessidade de articulao entre
os atores locais para que as aquisies e a distribuio dos produtos atinjam os beneficirios do programa, de um lado os
agricultores familiares, de outro, o contingente de pessoas que retratam a demanda por alimentos nas creches, escolas
pblicas, hospitais, restaurantes populares e outros locais. Esse arranjo necessrio porque o objeto dessa transao so
produtos perecveis, principalmente hortifrutigranjeiros, enquanto na Compra Direta so no perecveis.
Fonte: Conab.
OLIVEIRA, Jader Jos. A gesto do crdito rural no Brasil sob a globalizao financeira
o perodo 1995-2001. Tese de Doutorado. Campinas: Instituto de Economia, Universi-
dade de Campinas (Unicamp/IE). 2003.
Coordenao Secretrio-Executivo
Silvnia de Araujo Carvalho Marco Aurlio Dias Pires
Superviso
Iranilde Rego
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES,
9o andar, sala 908
Reviso 70076-900 Braslia DF
Lunde Braghini Jnior Fone: (61) 3315-5406
Naiane de Brito Francischetto (estagiria) Correio eletrnico: madp@ipea.gov.br
Raquel do Esprito Santo (estagiria)
Editorao
Aeromilson Mesquita
Elidiane Bezerra Borges
Braslia
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, 9o andar
70076-900 Braslia DF
Fone: (61) 3315-5090
Fax: (61) 3315-5314
Correio eletrnico: editbsb@ipea.gov.br
Rio de Janeiro
Av. Nilo Peanha, 50, 6o andar Grupo 609
20044-900 Rio de Janeiro RJ
Fone: (21) 2215-1044 R. 234
Fax: (21) 2215-1043 R. 235
Correio eletrnico: editrj@ipea.gov.br