CAPITULO I

PLANTEAMIENTO DEL ESTUDIO

1.1 PRESENTACION

En la Ley de Contrataciones del Estado 1 (LCE) y su Reglamento (RLCE)

2
, se encuentran establecidas en trminos generales las premisas
bsicas para la modalidad de ejecucin contractual concurso oferta, el
Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) y
anteriormente el Consejo Superior de las Contrataciones del Estado
(CONSUCODE) han emitido y continan emitiendo respectivamente,
normativa complementaria a travs de resoluciones y pronunciamientos,
estas de cumplimiento obligatorio de acuerdo a lo establecido en las
disposiciones complementarias finales, disposicin tercera del RLCE,
asimismo opiniones en respuesta a consultas formuladas por entidades
pblicas o privadas, referidas al sentido y alcance de la normativa sobre
contratacin pblica, planteadas sobre temas genricos y vinculados
entre s, sin hacer alusin a asuntos concretos o especficos, de
conformidad con lo dispuesto por el inciso i) del artculo 58 3 de la LCE y
la segunda disposicin complementaria final del RLCE.

Asimismo se debe hacer mencin a que otros rganos del estado,

principalmente el poder ejecutivo emiten normas complementarias o
conexas, sin embargo nuestro anlisis se centra en el cumplimiento de
la normativa establecida en la LCE y RLCE y la de cumplimiento
obligatorio emitida por el OSCE.

El artculo 414 del RLCE, establece que la modalidad de ejecucin

contractual concurso oferta puede emplearse en procesos de seleccin
para la ejecucin de obras pblicas, en la que el postor concurre
ofertando la elaboracin del expediente tcnico, ejecucin de obra y, de
as requerirlo las bases del proceso de seleccin, el terreno.

1
Aprobado mediante Decreto Legislativo N 1017, promulgado el 04 de Junio del 2008
2
Aprobado mediante Decreto Supremo N 184-2008-EF, promulgado el 01 de Enero del 2009
3
Artculo 58.- Funciones
i) Absolver consultas sobre las materias de su competencia. Las Consultas que le efecten las Entidades sern gratuitas.
4
Artculo 41.- Modalidades de Ejecucin Contractual
Cuando se trate de bienes u obras, las bases indicarn la modalidad en que se realizar la ejecucin del contrato, pudiendo ser esta:
1. Llave en mano: Si el postor debe ofertar en conjunto la construccin, equipamiento y montaje hasta la puesta en servicio de determinada obra, y
de ser el caso la elaboracin del Expediente Tcnico. En el caso de contratacin de bienes el postor oferta, adems de estos, su instalacin y
puesta en funcionamiento.
2. Concurso Oferta: Si el postor debe ofertar la elaboracin del Expediente Tcnico, ejecucin de la obra y de ser el caso el terreno. Esta modalidad
solo podr aplicarse en la ejecucin de obras que se convoquen bajo el sistema a suma alzada y siempre que el valor referencial corresponda a
una Licitacin Pblica. Para la ejecucin de la obra es requisito previo la presentacin y aprobacin del expediente Tcnico por el ntegro de la
obra.
En el caso de obras convocadas bajo las modalidades anteriores, en que deba elaborarse el Expediente Tcnico y efectuarse la ejecucin de la obra, el
postor deber acreditar su inscripcin en el RNP como ejecutor de obras y consultor de obras. Dicha acreditacin podr ser realizada de manera
individual o mediante la conformacin de un consorcio.

1
 Esta modalidad slo puede emplearse en aquellas obras pblicas que
se convoquen bajo el sistema de suma alzada y siempre que el valor
referencial del proceso corresponda a una licitacin pblica.

Una vez convocado el proceso de seleccin, los postores deben

formular una oferta tcnica y econmica que considere la totalidad de
las actividades que involucrara la ejecucin del contrato y,
principalmente, un costo total y nico por la ejecucin de dichas
actividades.

Si bien es cierto en concordancia con el artculo 265 de la LCE, el OSCE

emiti la Directiva N 002-2010-OSCE/CD 6, en esta se incluyen bases
estndar para procesos de licitacin pblica de ejecucin de obra, no
estando prevista bases para procesos de licitacin pblica bajo la
modalidad de ejecucin contractual concurso oferta.

Aunado a lo indicado en el prrafo anterior tenemos que la dinmica con

la que el OSCE emite normativa complementaria da lugar a que
generalmente los comits especiales en los procesos convocados,
formulen bases que mayoritariamente se ajustan a la LCE y RLCE, pero
no toman en consideracin los pronunciamientos y normativa
complementaria emitidas por el OSCE o en el mejor de los casos su
aplicacin es parcial segn se tenga conocimiento o no de las mismas,
ocasionando posteriormente controversias en el manejo contractual;
durante las etapas de elaboracin del expediente tcnico y ejecucin de
obra.

Aunado a esta situacin en algunos casos la no adecuada aplicacin de

la modalidad concurso oferta se originan en las acciones previas a los
procesos; en la determinacin del valor referencial.

1.2 FORMULACION DEL PROBLEMA

En concordancia a lo expuesto en los prrafos anteriores, el problema

principal y problemas secundarios que se propone resolver, son:

1.2.1 Problema Principal

a. Cmo lograr criterios y recomendaciones para mejorar los

procesos de licitacin pblica bajo la modalidad contractual

5
Artculo 26.- Condiciones Mnimas de las Bases
El Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado-OSCE, mediante Directivas, aprobara Bases Estandarizadas, cuyo uso ser obligatorio por las
Entidades.
.
6
Aprobada mediante Resolucin N 195-2010-OSCE/PRE, promulgada el 05 de Abril del 2010

2
 concurso oferta, a partir del anlisis de los procesos convocados en
la Regin Tacna Perodo 2009-2011?

1.2.2 Problemas Secundarios

a. Qu aspectos eficientes y deficientes ha tenido la aplicacin de la

modalidad contractual concurso oferta, respecto de la normatividad
vigente en los procesos de licitacin pblica en la Regin Tacna
Periodo 2009-2011?

b. Qu aspectos negativos se observan en la actuacin del OSCE

y/o de los adquirientes de Bases en los procesos de licitacin
pblica convocados en la Regin Tacna Periodo 2009-2011 bajo la
modalidad contractual concurso oferta?

c. Qu criterios positivos y negativos contiene la normatividad vigente

en los procesos de licitacin pblica convocados en la Regin Tacna
Periodo 2009-2011 bajo la modalidad contractual concurso oferta?

1.3 IMPORTANCIA Y JUSTIFICACIN DEL ESTUDIO

Permitir evaluar la eficiencia de las entidades pblicas en la

implementacin de la modalidad contractual concurso oferta en los
procesos convocados en los aos 2009 a 2011 en la Regin Tacna,
principalmente en el cumplimiento de lo establecido en la LCE y RLCE y
normativa complementaria: directivas, pronunciamientos y resoluciones,
as como opiniones emitidas por el OSCE, formulando finalmente
criterios y recomendaciones para su mejor aplicacin en los procesos de
licitacin pblica.

1.4 ALCANCES Y LIMITACIONES DEL ESTUDIO

a. La investigacin se circunscribe al anlisis y evaluacin de los

procesos de licitacin pblica bajo la modalidad contractual
concurso oferta convocados en el mbito de la Regin Tacna, en el
perodo 2009-2011.

b. El anlisis y evaluacin comprende la determinacin del valor

referencial, convocatoria del proceso hasta la adjudicacin de la
buena pro.

c. Proporcionar un conjunto de criterios y recomendaciones para la

formulacin de bases en procesos de licitacin pblica bajo la
modalidad contractual concurso oferta, para su mejor aplicacin.

1.5 OBJETIVO GENERAL Y OBJETIVOS ESPECIFICOS

3
1.5.1 Objetivo General
Evaluar la aplicacin de la normatividad vigente en los procesos de
licitacin pblica convocados por diversas entidades en la Regin Tacna
en el periodo 2009-2010, a partir de las cuales se pueda formular
criterios y recomendaciones para mejorar su aplicacin.

1.5.2 Objetivos Especficos

a. Evaluar el cumplimiento de la LCE y RLCE y de lo establecido en

directivas, pronunciamientos y resoluciones, as como opiniones
emitidas por el OSCE en los procesos de licitacin pblica
convocados en la Regin Tacna en el perodo 2009-2011 bajo la
modalidad contractual concurso oferta.

b. Evaluar la actuacin del OSCE y de los adquirientes de bases en los

procesos de licitacin pblica convocados en la Regin Tacna
Periodo 2009-2011 bajo la modalidad contractual concurso oferta.

c. Evaluar la eficiencia en la aplicacin de la modalidad concurso

oferta en los procesos de licitacin pblica en la Regin Tacna
Periodo 2009-2011.

1.6 HIPOTESIS
1.6.1 Hiptesis Principal
Se obtendr criterios y recomendaciones, con base en el anlisis y
evaluacin de los procedimientos utilizados por las entidades en la
determinacin del valor referencial y en la formulacin de las bases de
los procesos de licitacin pblica bajo la modalidad de ejecucin
contractual concurso oferta convocados por entidades del Estado con
mbito de intervencin en la Regin Tacna en el periodo 2009-2011.

1.6.2 Subhiptesis

a. La inadecuada determinacin del valor referencial en la

modalidad de ejecucin contractual concurso oferta en los procesos
de licitacin pblica convocados en la Regin Tacna Periodo 2009-
2011, es un aspecto deficiente.

El estudio de las posibilidades que ofrece el mercado, ha

sido realizado en forma deficiente.

Indicador 1: Fuentes para la determinacin del valor

referencial.

4
 Indicador 2: Valor referencial proveniente del estudio de
factibilidad.

Indicador 3: Valor referencial se encuentra dentro del margen

de sensibilidad determinado en el estudio de factibilidad.

Indicador 4: Monto adjudicado mayor al valor referencial.

b. Es un aspecto negativo que las Bases en los procesos de

licitacin pblica en la Regin Tacna en el periodo 2009-2011 bajo la
modalidad de ejecucin contractual concurso oferta, no se han
sujetado a la LCE y su reglamento, directivas, pronunciamientos,
resoluciones y opiniones emitidas por el OSCE, as como que los
participantes en los procesos hayan tenido una participacin mnima
en la formulacin de observaciones.

Bases formuladas por los comits especiales no se

ajustan a la normatividad vigente.

Indicador 1: Procesos cuyas Bases no han implementado lo

dispuesto en la LCE y RLCE.

Indicador 2: Procesos cuyas Bases no han implementado lo

dispuesto en directivas, pronunciamientos, resoluciones y
opiniones emitidas por el OSCE.

Bases que no se ajustan a la normatividad vigente

formuladas por los comits especiales, en su mayora no
son observadas por los participantes en los procesos.

Indicador 1: Procesos con observaciones a las Bases

formuladas por los participantes.

Indicador 2: Procesos con observaciones a las Bases

acogidas por los comits especiales.

Indicador 3: Procesos con observaciones a las Bases no

acogidas por los comits especiales.

Indicador 4: Procesos con observaciones a las Bases

elevadas a la OSCE.

Indicador 5: Procesos con Bases integradas ajustadas a la

normativa vigente.

5
c. Es un aspecto negativo que Bases que no se han sujetado a la
normatividad vigente en procesos de licitacin pblica en la Regin
Tacna en el periodo 2009-2011 bajo la modalidad de ejecucin
contractual concurso oferta, no hayan sido fiscalizadas y/o
supervisadas de oficio por el OSCE.

Bases que no se ajustan a la normatividad vigente

formuladas por los comits especiales, no han sido
fiscalizadas y/o supervisadas de oficio por el OSCE.

Indicador 1: Procesos fiscalizados y/o supervisados de oficio

por el OSCE.

CAPITULO II

6
ENFOQUE TEORICO EN LA BUSQUEDA DE CRITERIOS Y RECOMENDACIONES
PARA UNA MEJOR APLICACIN DE LA MODALIDAD DE CONTRATACION
CONCURSO OFERTA

2.1 ANTECEDENTES SOBRE CONTRATACIONES EN EL PER

Los antecedentes van de la mano con la evolucin de las polticas

econmicas y de la organizacin estatal, y en ese sentido se hace un
resumen de los hitos ms importantes en la evolucin de la normativa
vinculada a las contrataciones y adquisiciones del Estado Peruano.

Desde la Independencia en 1821 hasta 1919, en el Per se instal un

Estado Liberal en el mbito poltico que se caracterizaba, por no
intervenir en la economa y por no regular en exceso la vida pblica;
actitud que coexista con la vigencia de la tradicin colonial, por tal
razn, se presentan algunos rganos y procedimientos coloniales
utilizados en las contrataciones.
este periodo, se aprecia que no existi un procedimiento nico para
contratar obras, o adquirir bienes, o para contratar servicios, cada
contratacin generaba un procedimiento singular.

Los intentos por establecer un procedimiento ajeno al establecido en

la Ley de Indias fracasaron, por lo que se establecieron
procedimientos que otorgaban amplia discrecionalidad a los
funcionarios pblicos, tanto para convocar, como para contratar y
ejecutar el gasto. En esta etapa se incorporaron en la ejecucin del
gasto pblico a personas que no tenan la condicin de funcionario
pblico, y que carecan de responsabilidad funcional, como es el caso
de los notables.

Otra caracterstica de este perodo es que las constituciones polticas

que se promulgaron obviaron cualquier tipo de regulacin y, por el
contrario, legalizaron la discrecionalidad de los funcionarios y del
Presidente de la Repblica.

2.1.1 Las Leyes de Indias, la Almoneda y la Junta de Almoneda

En cuanto a las Obras Pblicas en las Leyes de Indias, se estableca

el procedimiento que se deba seguir para la contratacin de las
mismas; que era el siguiente: La ejecucin de obras era determinada
por el titular del poder legal, virreyes o presidentes gobernadores,
quienes despus de ubicada la obra a ejecutar deban proceder a fijar
el costo, indicaba tambin que cuando se trataba de una Obra en

7
 alguna ciudad donde estuviera situada alguna Audiencia, el
Presidente o el Oidor ms antiguo de la Audiencia deba definir la
obra a ejecutar y el costo de la misma, correspondiendo al Presidente
el control del gasto.

La Almoneda es un procedimiento administrativo antiguo utilizado

para la adquisicin por parte del Estado de bienes o servicios, el cual
se desarrollaba en acto pblico y sobre la base de la libre
competencia de postores. Los orgenes de la Almoneda en el Per se
encuentran en las Leyes de Indias.

2.1.2 La Constitucin de Cdiz

Conjuntamente con las Leyes de Indias, se tuvo tambin la

Constitucin de Cdiz de 1812, la que conceda discrecionalidad de
gasto al Titular del Poder.

2.1.3 Periodo de 1821 a 1919

Como se desprende de lo expuesto anteriormente, el proceso de

independencia encontr al pas entre dos normas jurdicas que
regulaban las relacionadas con las contrataciones. As, se tena por
un lado, a las Leyes de Indias, y por el otro, a la Constitucin de
Cdiz de 1812, el primero mediante la reunin de autoridades que
tenan representacin real y el segundo, que concentraba la decisin
en manos del monarca. Ambos se desenvolvieron durante estos
aos, a veces desplazndose, en otras coexistiendo.

En la Constitucin Poltica de 1828 se mantuvo el mismo criterio

establecido en aos anteriores respecto de las compras pblicas,
donde la decisin final corresponda al Titular del Poder.

Por Decreto de fecha 28 de febrero de 1830 se determinaron las

atribuciones de los Prefectos y Gobernadores, otorgndoles a los
Prefectos, como representantes del Presidente de la Repblica,
atribuciones econmicas y de determinacin y ejecucin de obras. En
este contexto tenemos que al finalizar 1830 el Prefecto presida la
Junta de Almoneda que se encargaba de determinar la ejecucin de
obras.

El 09 de octubre de 1847, sucedi un hecho relevante para las

contrataciones pblicas, en aquella fecha el Congreso, absolviendo
una Consulta del Ejecutivo, declaraba vigentes las disposiciones

8
 sobre Pujas en los remates, en trminos reales el pas contaba a
dicha fecha con varios procedimientos, pero con la opinin del
Congreso se ratificaba la vigencia del procedimiento colonial
establecido en la Ley de Indias.

Para el ao 1867, el pas contaba con una nueva Constitucin

Poltica la misma que reiteraba lo dispuesto en precedentes
documentos constitucionales.

Luego vendra la crisis generalizada del pas, la Guerra con Chile y la

desintegracin nacional.

El fin de la Guerra del Pacifico signific un nuevo comienzo en todos

los niveles sociales y polticos del pas, significando en algunos casos
una fractura con el pasado.

Al finalizar el siglo XIX, el Estado Peruano an se resista a contar

con procedimiento cierto, fijo y ordenado para las contrataciones
estatales.

2.1.4 Periodo de 1919 a 2007

En el denominado oncenio (1919-1930) se inaugur con una nueva

Constitucin Poltica, la que siguiendo la pauta de las anteriores no
haca referencia alguna a las contrataciones estatales, salvo la
establecida en Artculo 121, donde entre las atribuciones del
Presidente de la Repblica se estableca la de dar las ordenes
necesarias para la recaudacin e inversin de las rentas publicas con
arreglo a ley.

En el mbito normativo apreciamos que se sigui con el sistema

instaurado en el perodo anterior.

Pero cambios notables comenzaron al finalizar el perodo, es as que

en el ao 1930, mediante Ley N 6784, se cre la Contralora General
de la Repblica.

En 1933 se comenz a retomar el rumbo del ordenamiento

administrativo a partir de la esfera constitucional, as tenemos que en
la Constitucin Poltica de 1933, se establecieron disposiciones que
se vinculaban a ellas y que permitieron configurar un nuevo
escenario, en ese orden tenemos que el Artculo 9 dispona que "El
presupuesto General determina anualmente las entradas y los gastos

9
de la Repblica. La ley regula la preparacin, aprobacin y ejecucin
del Presupuesto General.".

Los aos posteriores siguieron el rumbo establecido, la de controlar el

gasto pblico, donde las leyes de Presupuesto incorporaron a la
Contralora General de la Repblica como rgano de Control.

En 1945 se volvi al sistema de juntas que se encargaban de

ejecucin y control de las obras pblicas, tal como se puede apreciar
en la Resolucin Suprema del 16 de noviembre de dicho ao.

Un hito importante es el hecho de que por Decreto Supremo de fecha

03 de febrero de 1950 se aprob el Reglamento del Procedimiento de
Licitacin de Obras Pblicas y Adquisiciones de Material del Ramo de
Hacienda, norma relevante y cuyo principal aspecto es que fijaba un
topo a partir del cual se sacarn a Subasta Pblica en la forma
establecida en el referido Decreto.

En 1951 la disposicin particular se convirti en general, as por

Decreto Supremo del 07 de marzo de 1951 se estableci que sera
obligatoria la Licitacin o Subasta Pblica en todas las obras pblicas
y adquisiciones de materiales para el servicio de cualquier entidad del
Estado, con respectivos topes, asimismo, por Decreto Supremo N
1614 del 29 de agosto de 1951 se dispuso que la Convocatoria a
Licitacin Pblica para la ejecucin de obras o compra de materiales,
por un determinado monto, se hara por Radio Nacional del Per.

Por Decreto Supremo N 08 del 1 de abril de 1958, a propuesta del

Ministerio de Fomento, se aprob el Reglamento General de
Licitaciones de Obras Pblicas, que implic el ordenamiento de los
procedimientos en contrataciones estatales, en lo que a ejecucin de
obras se refiere por cuanto regulaba aspectos como los requisitos
para sacar a Licitacin una Obra Pblica, la Convocatoria, las Bases,
las Propuestas, los Postores, la Apertura de Propuestas, el
Otorgamiento de la Buena Pro, la Firma del Contrato, y el Registro
Nacional de Contratistas de Obra Pblica.

Posteriormente, en 1959, se promulg la Ley N 13055, Ley de

Presupuesto General de la Repblica para el ao 1959, que
estableca que en todos los casos se publicarn en el Diario Oficial
El Peruano, o en los peridicos de mayor circulacin en provincias
el resultado final de cada licitacin.

10
 Mediante la Ley N 13980 se otorg fuerza de Ley a la organizacin y
funcionamiento del Consejo Superior de Licitaciones y Contratos de
Obras Pblicas, a partir de este momento, la normativa sobre
contrataciones y adquisiciones del Estado adquiri dinmica propia,
dejando a las leyes de presupuesto los aspectos generales.

En las leyes N 21765 y N 22049 leyes anuales de Presupuesto para

los aos 1977, 1978, incorpora entre otros, la intervencin de la
Contralora General de la Repblica en la autorizacin de los
adicionales superiores al 10%. En la Ley de Presupuesto para el ao
1979, Ley N 22399, se incorpor, a partir de los montos, una escala
ms definida de procesos de seleccin, como: Licitacin Pblica,
Concurso Pblico y Adjudicacin Directa.

Para 1978 tenemos que por Decreto Supremo N 023-78-VC se

modific el Reglamento General de Licitaciones y Contratos de Obras
Pblicas; por Resolucin Ministerial N 599-78-VC-9100 se
establecieron normas para impugnaciones al otorgamiento de la
Buena Pro en Licitaciones Pblicas de obras.

El perodo termina con la promulgacin de la Constitucin Poltica de

1979, norma mediante la cual la regulacin en contrataciones y
adquisiciones estatales adquiere rango constitucional, tal como se
consigna en el Artculo 143 de la misma La contratacin con fondos
pblicos de obras y suministros as como la adquisicin o enajenacin
de bienes se efectan obligatoriamente por licitacin pblica..

En 1980 se promulg el Decreto Supremo N 034-80-VC, por el que

se aprob Reglamento nico de Licitaciones y Contratos de Obras
Pblicas (RULCOP), norma vigente hasta 1999, cuando entr en
vigencia la Ley N 26850, Ley de Contrataciones del Estado 7 y
posteriormente, mediante Decreto Supremo N 039-98-PCM, el
Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.

En el ao 1993, se promulg una nueva Constitucin Poltica, la que

mantuvo y ampli el criterio establecido en la Constitucin de 1979
respecto de las contrataciones pblicas.

En 1997, se promulgo la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del

Estado8, norma despus de la cual se aprob el Reglamento de la

7
Promulgada el 21 de junio de 1997
8
Ley N 26850

11
 Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado 9, esta Ley
estableci el procedimiento administrativo a seguir tanto en la gestin
de los procesos, comprendiendo en ello a los contratos, asimismo se
cre el Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del
Estado (CONSUCODE), rgano rector en la materia.

2.2 NORMATIVA DE CONTRATACIONES EN EL PERU

2.2.1 Jerarqua Normativa

La estructura normativa en el Per tiene una jerarqua que parte de la

Constitucin Poltica del Per 10 (CPP), y por tanto, ninguna norma
puede contradecirla, de ser el caso, puede ser declarado
inconstitucional por el Tribunal Constitucional a fin de asegurar el
Estado de Derecho en el pas. En el GRAFICO N 01 se esquematiza
la jerarqua normativa en el Per.

GRAFICO N 01
JERARQUIA NORMATIVA EN EL PERU

FUENTE: ELABORACION PROPIA

2.2.1.1 Constitucin Poltica

Es Ley fundamental de la organizacin del Estado, es la norma de

mayor jerarqua, que sirve como principio rector para regular las
relaciones entre los poderes pblicos y los ciudadanos en general, y
que prevalece sobre toda otra norma legal.

9
Mediante Decreto Supremo N 039-98-PCM
10
Aprobada mediante referndum en el ao 1993

12
2.2.1.2 Ley

Norma jurdica que pueden ser ley general, especial, orgnica, etc.
Las leyes solo se derogan por otra de igual jerarqua o por sentencia
del Tribunal Constitucional que declara su inconstitucionalidad. La
constitucin establece que la produccin de normas con rango de ley
corresponde al Congreso de la Repblica.

2.2.1.3 Decreto Legislativo

Norma con rango y fuerza de ley que emanan de autorizacin

expresa y facultad delegada por el Congreso. Se circunscriben a la
materia especfica y deben dictarse dentro del plazo determinado por
la ley autoritativa respectiva.

2.2.1.4 Decreto de Urgencia

Norma con rango y fuerza de ley por las que se dictan medidas
extraordinarias en materia econmica y financiera. Se expiden
cuando as lo requiere el inters nacional. Son aprobados por el
Consejo de Ministros, rubricados por el Presidente de la Repblica y
refrendados por el Presidente del Consejo de Ministros, el Ministro de
Economa y Finanzas y, en los casos que corresponda, por uno o
ms Ministros a cuyo mbito de competencia est referido.

2.2.1.5 Decreto Supremo

Norma de carcter general que reglamentan normas con rango de ley

o regulan la actividad sectorial funcional o multisectorial funcional a
nivel nacional. Pueden requerir o no el voto aprobatorio del Consejo
de Ministros, segn lo disponga la ley. Son rubricados por el
Presidente de la Repblica y refrendados por uno o ms Ministros a
cuyo mbito de competencia correspondan.

2.2.1.6 Resolucin Suprema

Son decisiones de carcter especfico rubricadas por el Presidente de

la Repblica y refrendadas por uno o ms Ministros a cuyo mbito de
competencia correspondan. Son notificadas de conformidad con la
Ley del Procedimiento Administrativo General y/o se publican en los
casos que lo disponga la ley.

13
2.2.1.7 Resolucin Ministerial

Es una norma cuya finalidad es ejecutar y supervisar la poltica

general del Estado dentro del mbito de un ministerio, resolviendo
casis concretos y particulares, son notificadas de conformidad con la
Ley del Procedimiento Administrativo General y/o se publican en los
casos que lo disponga la Ley.

2.2.1.8 Resolucin Directoral

Son normas de menor jerarqua dentro de todo el ordenamiento

jurdico del Estado, regulan las actividades administrativas de las
diferentes entidades del Estado. Son aprobadas por los funcionarios
de las diferentes entidades de la administracin pblica.

2.2.2 Sobre la Normativa de Contrataciones Vigente

La CPP constituye la base del sistema jurdico del pas, entre otros de
las normas sobre la contratacin en el Per, es as que el artculo 2,
inciso 14 establece "Toda persona tiene derecho: A contratar con
fines lcitos, siempre que no se contravengan leyes de orden pblico".

El artculo 62 del CPP textualmente dice "La libertad de contratar

garantiza que las partes pueden pactar vlidamente segn las normas
vigentes al tiempo del contrato. Los trminos contractuales no pueden
ser modificados por leyes u otras disposiciones de cualquier clase.
Los conflictos derivados de la relacin contractual slo se solucionan
en la va arbitral o en la judicial, segn los mecanismos de proteccin
previstos en el contrato o contemplados en la ley.".

El artculo 63 del CPP tambin establece "La inversin nacional y la

extranjera se sujetan a las mismas condiciones. La produccin de
bienes y servicios y el comercio exterior son libres. Si otro pas o
pases adoptan medidas proteccionistas o discriminatorias que
perjudiquen el inters nacional, el Estado puede, en defensa de ste,
adoptar medidas anlogas...".

Asimismo el artculo 76 del CPP establece "Las obras y la

adquisicin de suministros con utilizacin de fondos o recursos
pblicos se ejecutan obligatoriamente por contrata y licitacin pblica,
as como tambin la adquisicin o la enajenacin de bienes.".

Luego, se desprende de la CPP que es obligacin del Estado

seleccionar de manera imparcial y con criterios objetivos con quin va

14
 a contratar, se puede afirmar que sobre la base de estas pautas se
desarrolla todo el rgimen de contrataciones del Estado.

El Decreto Legislativo N 1017 que aprueba la Ley de Contrataciones

del Estado (LCE)11, no fue discutido en el Congreso, sino que fue
directamente promulgado por el Poder Ejecutivo en el marco de la
delegacin de facultades para legislar, otorgada por el parlamento en
el marco de la adecuacin de la normativa nacional al Tratado de
Libre Comercio con Estados Unidos. La referida norma, en su artculo
1 Alcances, establece "La presente norma contiene las disposiciones
y lineamientos que deben observar las Entidades del Sector Pblico
en los procesos de contrataciones de bienes, servicios u obras y
regula las obligaciones y derechos que se derivan de los mismos.".

En este sentido, la LCE se ocupa de regular (i) las reglas de

formacin de voluntad del Estado para la determinacin del objeto de
la contratacin hasta la convocatoria del proceso de seleccin, (ii) el
proceso de seleccin del contratista, (iii) las obligaciones y derechos
derivados de la calidad de postor y contratista; y, (iv) el contrato, su
celebracin y ejecucin.

Mediante Decreto Supremo N 194-EF-2009 se aprueba el

Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado (RLCE) 12 .

2.2.3 Cumplimiento de la Normativa de Contrataciones

El Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE)

es la entidad encargada de velar por el cumplimiento de las normas
en las contrataciones pblicas del Estado peruano. Tiene
competencia en el mbito nacional, y supervisa los procesos de
contratacin de bienes, servicios y obras que realizan las entidades
estatales. Las principales funciones de la OSCE, son la emisin de
directivas en las materias de su competencia, siempre que se refieran
a aspectos de aplicacin de la Ley y su Reglamento, la supervisin y
fiscalizacin, de forma selectiva y/o aleatoria, los procesos de
contratacin que se realicen al amparo de la Ley y su Reglamento y
la absolucin de consultas y emisin de pronunciamientos sobre las
materias de su competencia.

11
Promulgado en Junio del 2008
12
Promulgado en Enero del 2009

15
 El Decreto Legislativo N 1017 que aprueba la LCE, creo a su vez el
OSCE, mediante Decreto de Urgencia No. 014-2009 13, se estableci
que la vigencia de la Ley de Contrataciones del Estado, su
reglamento, as como el inicio de funciones del OSCE sera a partir
del 01 de febrero de 2009.

A su vez la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo 14 en su Artculo 6;

Funciones del Poder Ejecutivo, establece en su numeral 1., que
ejerce entre otras la siguiente funcin "Reglamentar las leyes, evaluar
su aplicacin y supervisar su cumplimiento.".

2.3 PROCESO DE CONTRATACION DE UNA OBRA PUBLICA BAJO

LA MODALIDAD DE EJECUCION CONTRACTUAL CONCURSO
OFERTA

En general un proceso de contratacin de una obra pblica, es un

procedimiento formal y competitivo de seleccin, mediante el cual
previa convocatoria, se reciben propuestas para la ejecucin de una
obra, y se adjudica la buena pro, luego de una evaluacin al postor
que ofrezca la propuesta ms ventajosa, concluyendo esta etapa con
el contrato correspondiente.

Respecto a las etapas del proceso de contratacin y en particular

bajo la modalidad de ejecucin contractual concurso oferta, son de
tipo secuencial y cronolgico: elaboracin de las bases, convocatoria,
absolucin de consultas, absolucin de observaciones, integracin de
bases, recepcin y evaluacin de propuestas, adjudicacin de la
buena pro, y eventualmente se podran presentar elevacin de
observaciones ante la Entidad y/o al OSCE y absolucin de recursos
de apelacin respecto a la buena pro, finalmente tenemos, la
suscripcin del contrato, como en esta modalidad no existe
expediente tcnico y por tanto no se encuentra definido el valor
referencial, cobra importancia un proceso previo cual es el estudio de
mercado con fines de determinar el valor referencial.

El concurso oferta es una modalidad de ejecucin contractual en la

que el postor oferta tanto el expediente tcnico como la ejecucin de
una obra y, en ocasiones, el terreno en el que se ha de construir,
dentro de un plazo preestablecido.

13
Promulgado el 31 de Enero del 2009
14
Aprobada mediante Ley N 29158

16
El artculo 41 del RLCE establece que podr aplicarse en la ejecucin
de obras que se convoquen bajo el sistema a suma alzada y siempre
que el valor referencial corresponda a una licitacin pblica, asimismo
aade que para la ejecucin de la obra es un requisito previo la
presentacin y aprobacin del expediente tcnico por el ntegro de
ella.

Las ltimas consideraciones son importantes, de un lado, porque

evitan que el costo de un contrato derivado de un concurso oferta
pueda desbordarse, una situacin que se presenta frecuentemente, y
de otro lado, porque condicionan el inicio de las obras a la previa
terminacin y aprobacin de sus estudios definitivos y/o expediente
tcnico, con lo que se asegura el mantenimiento del monto
adjudicado.

Por otra parte, el mismo artculo 41 establece que cuando deba

elaborarse el expediente tcnico y ejecutarse la obra, el postor debe
acreditar su inscripcin en el Registro Nacional de Proveedores como
ejecutor y como consultor de obras, como no es usual que un mismo
contratista tenga ambas inscripciones, es prctica que se recurre a la
conformacin de un consorcio entre un contratista consultor que
estar a cargo de la elaboracin del expediente tcnico y un
contratista ejecutor de obras.

En general, un proceso de licitacin que incluye la modalidad de

ejecucin contractual concurso oferta, demora desde su convocatoria
hasta la presentacin de propuestas entre 25 a 45 das, periodo
dentro del cual se considera el tiempo para que el contratista o
consorcio prepare su propuesta.

Finalmente, debemos sealar que los procesos de contratacin de

obras pblicas se caracterizan por su rigor y sentido formalista, el
ordenamiento jurdico nacional establece una serie de formalidades,
etapas y procedimientos que deben cumplirse antes de emitirse la
voluntad administrativa contractual.

Por lo que, el incumplimiento de tales preceptos, sean legales,

reglamentarios o de otra naturaleza, vicia el proceso en cualquiera de
sus etapas, pues no se ha preparado segn el orden normativo
vigente.

17
 2.4 ASPECTOS ESPECIALES DE LA NORMATIVIDAD EN EL CASO
DE LA MODALIDAD DE EJECUCION CONTRACTUAL
CONCURSO OFERTA

Desde que se emiti por primera vez la normativa 15 para las

licitaciones bajo la modalidad de ejecucin contractual concurso
oferta, en las Leyes y Reglamentos de Contrataciones del Estado que
han regido las contrataciones de obras pblicas se ha incorporado y
compatibilizado con la normativa conexa tal como la del Sistema
Nacional de Inversin Pblica (SNIP) 16, que en la actualidad el OSCE,
ha complementado a travs de la emisin de pronunciamientos y
opiniones, mediante los cuales se han venido perfeccionando los
procedimientos para la contratacin de una obra pblica bajo la
modalidad referida, siendo una de los ms importantes los que
abordan el procedimiento para la determinacin del valor referencial.

2.4.1 Sobre el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP)

El SNIP, constituye una herramienta necesaria para establecer la

viabilidad de los proyectos y el uso racional y eficiente del gasto
pblico.

Las Directivas Generales del Sistema Nacional de Inversin Pblica

(SNIP)17, vigentes en el perodo en anlisis establecan que los
Proyectos de Inversin Pblica se sujetan a las fases que se aprecian
en el esquema siguiente:

GRAFICO N 02
CICLO DEL PROYECTO

15
Decreto Supremo N 10-80-TR, Resolucin Ministerial N 0236-80-VC-5100, Resolucin Ministerial N 0283-80-VC-1200
16
Creado por Ley N 27293, promulgada el 28 de Junio del 2000
17
Directiva N 001-2009-EF/68.01 y modificatorias, aprobado mediante Resolucin Directoral N 002-2009-EF/68.01.

18
 FUENTE: SNIP

Haciendo un comentario de lo esquematizado, se define el perfil

como una estimacin inicial tanto de aspectos tcnicos como de
beneficios y costos de un conjunto de alternativas. Se define al
estudio de pre-factibilidad como el estudio de las diferentes
alternativas seleccionadas en funcin del tamao, localizacin,
momento de iniciacin, tecnologa y aspectos administrativos. sta es
la ltima instancia para eliminar alternativas ineficientes. En cuanto al
estudio de factibilidad se define como la valoracin precisa de los
beneficios y costos de la alternativa seleccionada. Por otro lado, se
define a un estudio definitivo como el estudio que permite precisar a
detalle la alternativa seleccionada en el nivel de pre-inversin y
calificada como viable. Para su elaboracin se deben realizar
estudios especializados que permitan definir: el dimensionamiento a
detalle del proyecto, los costos unitarios por componentes,
especificaciones tcnicas para la ejecucin de obras o equipamiento,
medidas de mitigacin de impactos ambientales negativos,
necesidades de operacin y mantenimiento, el plan de
implementacin, entre otros requerimientos considerados como
necesarios de acuerdo a la tipologa del proyecto. Para pasar a la
fase de inversin es requisito la declaracin de viabilidad.

Posteriormente, la Directiva General del SNIP fue modificada 18,

siendo uno de sus aspectos sustanciales el no requerimiento de la
fase de estudio de pre-factibilidad.

Es importante mencionar que no todos los proyectos requieren el

mismo nivel de anlisis tcnico en la fase de pre inversin, sin
embargo es lgicamente previsible que a mayor magnitud de
inversin, mayores sern los riesgos de prdida de recursos y,

18
Directiva N 001-2011-EF/68.01, aprobado mediante Resolucin Directoral N 003-2011-EF/68.01.

19
 consecuentemente, es mayor la necesidad de informacin y estudios
tcnicos que reduzcan la incertidumbre en la toma de decisiones.

En el cuadro siguiente, de acuerdo a lo establecido en la normativa

del SNIP, se indican los estudios requeridos segn el monto de un
proyecto.

CUADRO N 01
NIVELES DE ESTUDIOS DE PRE INVERSION MINIMOS

FUENTE: SNIP

a) Evaluacin Financiera

Valor Actual Neto

El Valor Actual Neto a precios de mercado (VANP) es una medida de

la rentabilidad de un proyecto de inversin pblica, que permite
estimar cul es el beneficio o el costo que representa cada
alternativa, financieramente y a precios de mercado. El VANP se
estima sobre la base de los flujos de costos y beneficios, utilizando la
siguiente ecuacin:

Donde:

VANP: Es el valor actual del flujo de costos y beneficios a precios

de mercado, o valor actual neto a precios de mercado
FCPt: Es el flujo de costos y beneficios a precios de mercado del
perodo t
n: Es el horizonte de evaluacin del proyecto
TD: Es la tasa de descuento.

Si el VANP es positivo, la rentabilidad a precios de mercado del

proyecto ser positiva.

Anlisis Costo Beneficio

20
 Metodologa de evaluacin de un proyecto que consiste en identificar,
medir y valorar monetariamente los costos y beneficios generados
durante su vida til, con el objeto de emitir decidir la conveniencia de
su ejecucin.

b) Evaluacin Social

Flujo de costos sociales totales y su valor actual (VACST)

El flujo de costos sociales totales se construye corrigiendo el flujo de

costos a precios de mercado para que reflejen sus valores sociales,
utilizando para ello factores de correccin, para calcular este valor
actual se utiliza la siguiente ecuacin:

Donde:

VACST: Es el valor actual del flujo de costos sociales totales

FCSTt: Es el flujo de costos sociales totales del perodo t
N: Es el horizonte de evaluacin del proyecto
TSD: Tasa social de descuento

Flujo de costos sociales netos y su valor actual (VACSN)

El flujo de costos sociales netos se construye deduciendo del flujo de

costos sociales totales, el valor social de los ingresos recibidos por el
pago de los usuarios, para calcular este valor actual se utiliza la
siguiente ecuacin:

Donde:

VACSN: Es el valor actual del flujo de costos sociales netos

FCSNt: Es el flujo de costos sociales netos del perodo t
n: Es el horizonte de evaluacin del proyecto
TSD: Es la tasa social de descuento.

Flujo de los beneficios sociales totales y su valor actual (VABST)

21
 El VABST representa el valor actual del conjunto de beneficios
sociales que involucra cada una de las alternativas definidas a lo
largo de su horizonte de ejecucin, considerando el valor del dinero
en el tiempo, expresado a travs de la tasa de descuento. Para
calcularlo, se utiliza la siguiente ecuacin:

Donde:

VABST: Es el valor actual del flujo de beneficios totales

FBSTt: Es el flujo de beneficios sociales totales del perodo t
n: Es el horizonte de evaluacin del proyecto
TSD: Es la tasa social de descuento.

Valor actual neto social (VANS)

El valor actual neto social (VANS) de cada proyecto alternativo es la

diferencia entre el valor actual de los beneficios sociales totales
(VABST) y el valor actual de los costos sociales totales (VACST),
entonces:

VANS = VABST - VACST

Dado que este indicador mide la rentabilidad social de cada proyecto,

se elegir aquel que tenga el mayor VANS.

Anlisis de Sensibilidad

Dada la incertidumbre que rodea a muchos proyectos de inversin, se

hace indispensable llevar a cabo un anlisis de sensibilidad de la
rentabilidad social del proyecto ante diversos escenarios. Esto
supone estimar los cambios que se producirn en el valor actual neto
social (VANS), ante cambios en las variables inciertas.

2.4.2 Aspectos Especiales Previos al Proceso de Contratacin

Se refiere a los aspectos previos al inicio del proceso de contratacin,

que en los procesos bajo la modalidad de ejecucin contractual

22
 concurso oferta, no se encuentran suficientemente detallados en la
LCE y RLCE, y que han sido normados por el OSCE.

2.5.2.1 Determinacin del Valor Referencial

En la modalidad concurso oferta, ha sido necesario establecer un

procedimiento para determinar el valor referencial, ya que al
momento de la convocatoria no existe expediente tcnico, en primer
lugar es necesario resaltar que el valor referencial no debe proceder
del estudio de factibilidad, ya que este ltimo no tiene por finalidad
determinar con precisin las cantidades, magnitudes y calidades
definitivas de la obra a realizar, en ese sentido el RLCE en relacin al
valor referencial19 para ejecucin y consultora de obras, establece
textualmente En la ejecucin de obras bajo la modalidad de concurso
oferta, el valor referencial deber determinarse teniendo en cuenta el
objeto de la obra y su alcance previsto en los estudios de pre
inversin que dieron lugar a la viabilidad del correspondiente
proyecto, as como el resultado del estudio de las posibilidades de
precios del mercado.

Que se complementa con el pronunciamiento 20 emitido por el OSCE,

que establece textualmente En atencin a ello, el citado artculo 14
del Reglamento dispone que cuando la modalidad de ejecucin
contractual sea la de concurso oferta, ante la inexistencia de un
expediente tcnico que determine el valor referencial, este debe ser
resultado de un estudio de posibilidades que ofrece el mercado.

Esta disposicin resulta por dems relevante si consideramos que,

por mandato normativo, el sistema de contratacin a emplear debe ser
el de suma alzada. Debe tenerse presente tambin que, cuando
aquello que se pretende contratar sea la ejecucin de un proyecto de
inversin pblica, el estudio de posibilidades que ofrece el mercado
debe realizarse en funcin del objeto y alcance del estudio de pre
inversin que dio lugar a su declaratoria de viabilidad, siendo que, en
caso de que el valor que resulte del estudio de mercado concuerde
con el estudio de pre inversin o se encuentre dentro de su margen de
sensibilidad, ser adoptado como valor referencial.

Si por el contrario, el resultado del estudio de mercado arroja un valor

que supera el margen de sensibilidad previsto por el Sistema Nacional
de Inversin Pblica, deber verificarse si dicho sistema sigue
considerando el proyecto viable (dependiendo de ello su continuidad),
pero en ningn caso podr pretenderse convocar un proceso de

19
Artculo 14, numeral 1., prrafo tercero.
20
Pronunciamiento N 327-2009/DTN, Observaciones N 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15, 17, 18 y 19: Contra el Valor Referencial, prrafos 4, 5, y 6,
disponible en http://www.osce.gob.pe.

23
 seleccin con un valor referencial que difiera del valor de mercado
bajo el argumento de que el valor arrojado por dicho estudio supera el
considerado por el estudio de pre inversin.

2.4.3 Aspectos Especiales en la Etapa de Elaboracin de Bases

Se refiere a los aspectos que durante la elaboracin de las Bases los

comits especiales deberan tener en consideracin y que en los
procesos bajo la modalidad de ejecucin contractual concurso oferta,
no se encuentran suficientemente detallados en la LCE y RLCE, y
que han sido normados por el OSCE.

2.4.3.1 Aprobacin del Expediente Tcnico

La LCE en el artculo 13 referido a las caractersticas tcnicas de los

bienes, servicios y obras a contratar, quinto prrafo establece En el
caso de obras, adems, se deber contar..y con el expediente
tcnico aprobado,.., sin embargo en la modalidad de ejecucin
contractual concurso oferta el RLCE precisa en el artculo 10 en su
tercer prrafo en referencia al expediente de contratacin En la
modalidad de concurso oferta no se requerir el Expediente Tcnico,
debindose anexar el estudio de pre inversin y el informe tcnico
que sustento la declaratoria de viabilidad, conforme al Sistema
Nacional de Inversin Pblica.

Luego en la modalidad concurso oferta, la elaboracin del expediente

tcnico es la primera actividad a desarrollar por el contratista y a su
vez el inicio de probables controversias, de no estar establecido en
las bases algunos aspectos precisados por el OSCE o anteriormente
el CONSUCODE.

Opinin 1

Se formularon las siguientes consultas:

a) Si los trminos del diseo bsico de la obra, considerados en las
Bases como lineamientos generales y requisitos mnimos, pueden
ser variados con la elaboracin del diseo definitivo del
expediente tcnico.
b) Si dicha variacin puede conllevar la disminucin o aumento del
monto del contrato pactado y, en general, si se puede modificar el
precio contratado y que form parte de la oferta del contratista
para la etapa de elaboracin del expediente definitivo, varindose
el presupuesto original a pesar de tratarse de un contrato a suma
alzada.

El EX CONSUCODE emiti opinin21 de la siguiente manera:

21
Opinin N 068-2005/GTN, disponible en http://www.osce.gob.pe.

24
 4.1. Se admite que el expediente tcnico definitivo pueda tener
variaciones en relacin con los lineamientos generales o
requisitos mnimos del expediente del proceso, a efectos de
mejorar o hacer ms eficiente el expediente tcnico.

4.2. Considerando lo sealado en los principios que rigen la

contratacin estatal y lo establecido en la norma del Cdigo Civil,
para el caso del concurso oferta, cuando el expediente tcnico
definitivo contemple la imperiosa necesidad de incrementar o
disminuir las actividades u obras a realizarse, a efecto de lograr la
ejecucin en las ms ptimas condiciones, y stas sean aceptadas
por las partes, deber procederse al aumento o disminucin del
monto contratado para la ejecucin de la obra.

Opinin 2

Se consulta En un contrato por concurso oferta la Entidad puede

dar conformidad y aprobar un expediente tcnico, en el cual el monto
total de la obra difiere por defecto o por exceso- segn sea el caso-
del propuesto por el contratista en su oferta econmica, que mereci
el otorgamiento de la buena pro y que fue considerado en el contrato
como pago por la ejecucin de la obra? Considerando que la
reevaluacin de la viabilidad del proyecto de inversin- con las
modificaciones propuestas por el contratista en el expediente tcnico-
hayan sido aprobadas por el Sistema Nacional de Inversin Pblica. .

El EX CONSUCODE, emiti opinin 22 en el sentido que Atendiendo a lo

establecido en la normativa de contrataciones y adquisiciones
pblicas, cuando se trate de obras ejecutadas bajo la modalidad de
concurso oferta, la Entidad no podr aprobar un expediente tcnico
definitivo en el cual el monto proyectado de la obra difiere del monto
acordado con el contratista en su oferta econmica, o considerando
un plazo de ejecucin o trminos de referencia distintos, pues se
entiende que el expediente tcnico definitivo debe ser elaborado en
concordancia con los lmites de dicha oferta. .

Opinin 3

Se consulta En la modalidad de concurso oferta Sera procedente

aprobar el expediente tcnico cuyo presupuesto de obra contemple
metrados superiores a los del estudio de pre inversin y,
consecuentemente, modificar el costo de la ejecucin de la obra a
travs de una adenda? .

El OSCE, emiti opinin23 en el sentido que En los contratos por

concurso oferta, el contratista debe elaborar el expediente tcnico

22
Opinin N 094-2008/DOP, disponible en http://www.osce.gob.pe.
23
Opinin N 009-2010/DTN, disponible en http://www.osce.gob.pe.

25
 definitivo, considerando las especificaciones tcnicas preestablecidas
por la Entidad y los montos contractuales adjudicados.

No podra ordenarse, bajo la forma de prestacin adicional, que el

expediente tcnico contemple prestaciones que modifiquen el alcance
de la obra de tal manera que se afecte el monto ofertado por el postor
para su ejecucin, pues ello evidenciara una deficiente determinacin
del requerimiento, lo cual ira en contra del sistema de contratacin de
suma alzada, que obliga a que, antes de la convocatoria, las
cantidades y las magnitudes de las prestaciones a ejecutar se
encuentren totalmente definidas..

2.4.3.2 Obras Adicionales

Cuando en las bases no se precisa, el sentido de lo establecido en la

LCE y su reglamento, es una fuente frecuente de procesos arbitrales
o la aprobacin indebida de presupuestos y obras adicionales, en ese
sentido se presenta opiniones emitidas por el OSCE, en relacin a las
obras adicionales en la modalidad concurso oferta.

Opinin 1

Con respecto a la consulta Quin debe asumir el costo de la Obra

Adicional generado por un error en el Expediente Tcnico..

Se emiti opinin24 en el siguiente sentido En las obras ejecutadas

bajo la modalidad de concurso oferta no cabe aprobar como obra
adicional trabajos resultantes de errores cometidos en la elaboracin
del expediente tcnico, toda vez que el contratista ejecutor de la obra
es, a su vez, el proyectista que elabor el expediente tcnico..

Opinin 2

Los trminos del diseo de la obra, considerados en las Bases como

lineamientos generales y requisitos mnimos, pueden ser variados con
la elaboracin del diseo definitivo del expediente tcnico?; Dicha
variacin, puede conllevar la disminucin o aumento del contrato
pactado y, por tanto, del precio contratado que form parte de la oferta
del contratista para la etapa de elaboracin de expediente definitivo y
ejecucin de obra a pesar de tratarse de un contrato a suma alzada?

Se emiti opinin25 en el siguiente sentido En los contratos por

concurso oferta, el contratista debe elaborar el expediente tcnico
definitivo, considerando las especificaciones tcnicas preestablecidas
por la Entidad y los montos contractuales adjudicados.
24
Opinin N 026-2008/DOP, disponible en http://www.osce.gob.pe.
25
Opinin N 030-2009/DTN, disponible en http://www.osce.gob.pe.

26
 Independientemente del sistema o modalidad de contratacin
empleado, en principio, no podra incrementarse el monto contractual
establecido para la elaboracin de expediente tcnico, salvo que ello
se deba a la aprobacin de prestaciones adicionales conforme a los
lineamientos previstos en la normativa sobre contratacin pblica..

Opinin 3

En caso que en un proceso convocado bajo la modalidad de concurso

oferta, luego de adjudicada la buena pro e iniciada la ejecucin
contractual, el costo de la obra proyectada en el expediente tcnico
supera en 80% al valor contratado el contratista se encuentra
obligado a ejecutar la totalidad de la obra en concordancia con los
trminos de referencia y el estudio de pre inversin aprobados?

En caso que los metrados de la propuesta econmica presentada no

coincidan con los metrados previstos en los trminos de referencia y
estudio de pre inversin y que, pese a ello, el Comit Especial otorgue
la buena pro puesto que, por ser un proceso convocado bajo el
sistema de suma alzada, lo relevante al momento de la evaluacin
econmica es el monto total de la propuesta, durante la ejecucin
contractual, el contratista debe ejecutar la obra en funcin de los
metrados previstos en su propuesta o se encuentra obligado a
ejecutar la obra en concordancia con los metrados previstos en los
trminos de referencia y estudio de pre inversin?

Se emiti opinin26 en el siguiente sentido:

En las obras ejecutadas bajo la modalidad de concurso oferta, es
obligacin del contratista elaborar el expediente tcnico definitivo,
considerando las especificaciones tcnicas preestablecidas por la
Entidad y los montos contractuales adjudicados, por lo que no cabra
la posibilidad de aprobar un expediente tcnico que no respete tales
parmetros. Como consecuencia de ello, la ejecucin de la obra
tambin deber resultar concordante con las especificaciones
tcnicas preestablecidas por la Entidad. .

En las obras ejecutadas bajo la modalidad de concurso oferta, lo que

resulta obligatorio y vinculante para el contratista son los metrados y
dems informacin contenida en el expediente tcnico elaborado por
aquel y aprobado por la entidad, el que, conforme a lo sealado
anteriormente, deber ser proyectado y ejecutado respetando las
especificaciones tcnicas preestablecidas por la Entidad y los montos
contractuales adjudicados.

2.4.3.3 Soluciones Tcnicas de Diseo

26
Opinin N 121-2009/DTN, disponible en http://www.osce.gob.pe.

27
 Este es un aspecto que en los procesos de licitacin bajo la
modalidad de ejecucin contractual concurso oferta, al no estar
detallado en la LCE y su reglamento, es utilizado por algunos comits
especiales para realizar exigencias excesivas, tales como planos del
anteproyecto detallados, estudios de suelos, topografa, etc., en ese
en ese sentido el OSCE, ha emitido entre otros los siguientes
pronunciamientos:

Pronunciamiento 1

El observante cuestiona que "como parte de los requerimientos

tcnicos mnimos, las Bases exijan la presentacin de un
anteproyecto, con la inclusin de una serie de exigencias, tales como
planos y diferentes estudios. Al respecto, el observante solicita que se
modifiquen los requerimientos tcnicos mnimos, respecto a los
planos y estudios solicitados y adecuarse a lo dispuesto por el
CONSUCODE, ahora OSCE, en el Pronunciamiento N 156-2008-DOP.".

En su pronunciamiento27 el OSCE establece que ", con relacin al

documento memoria descriptiva es pertinente indicar que este
documento est referido a una descripcin de las caractersticas
generales del proyecto, es decir, una descripcin general de la obra
requerida por la Entidad. Sin embargo en las Bases se seala que
debe contener, entre otros, un estudio preliminar de suelos, metrados
de las obras propuestas concordante con los planos diseados y una
relacin de las partidas a utilizar para las obras propuestas con la
sustentacin de los metrados, exigencias que no concuerda con lo
precedido, por cuanto la memoria descriptiva no puede constituir un
documento que incluya estudios de suelos o planos concordantes con
metrados aun inexistentes. Adems, es necesario tener en cuenta que
dichos estudios formaran parte de las actividades propias del
contratista durante la elaboracin del expediente tcnico, tal como se
advierte de los trminos de referencia.

En relacin con los planos requeridos dentro del anteproyecto,

corresponde precisar que si bien stos tambin resultan necesarios
para la adecuada y correcta ejecucin de la obra, es necesario tener
en cuenta que su ejecucin tambin formar parte de las actividades
propias del contratista durante la elaboracin del expediente tcnico,
segn los trminos de referencia.

Por lo expuesto, este Consejo Superior decide ACOGER la

observacin, por lo que corresponde que la Entidad modifique el
contenido mnimo del anteproyecto exigido y suprima la obligacin de

27
Pronunciamiento N 071-2009/DTN, disponible en http://www.osce.gob.pe.

28
 presentar como parte del anteproyecto los planos y estudios
cuestionados. .

Pronunciamiento 2

En la Observacin N 13, el participante cuestiona que para efectos

de la calificacin del presente factor se haya incluido la presentacin
de diferentes planos y no est incluyndose la presentacin de
planos acsticos, planos de revestimiento, planos elctricos, planos
sanitarios y especificaciones tcnicas por especialidad. En ese
sentido, solicita la asignacin de puntaje de los planos antes
mencionados.

En su pronunciamiento28 el OSCE establece que "Al respecto, puede

apreciarse que para la asignacin del puntaje est requirindose la
presentacin de un plano de ubicacin y localizacin del proyecto,
plano de conjunto, entorno y urbano, plano de plantas por niveles de
distribucin, planos de cortes y elevaciones, tambin se solicita una
presentacin fsica y virtual en 3D.

La exigencia de requerir la presentacin de estos documentos para la

asignacin del puntaje en el presente factor resulta excesiva, pues
debe tenerse en cuenta que el objeto de la presente convocatoria
tambin implica la elaboracin del expediente tcnico de obra, con lo
cual no se tendra la suficiente informacin, con determinado nivel de
detalle, que permita la elaboracin de estos planos.

En consecuencia, en virtud que la presentacin del observante el

sustituir los planos detallados por otros propuestos por ste, lo que
resulta excesivo, conforme se ha sealado, este Organismo
Supervisor ha dispuesto NO ACOGER la Observacin N 13. Sin
perjuicio de lo sealado, considerando lo expuesto precedentemente,
deber eliminarse la presentacin de planos para la asignacin del
puntaje en el presente factor de evaluacin. En su lugar, deber
establecerse en las Bases, bajo responsabilidad, los documentos que
permitan la acreditacin de la calidad de las soluciones tcnicas de
diseo, los que debern permitir una calificacin objetiva. .

2.5 DISPERSION DE LA NORMATIVA SOBRE CONTRATACIONES

La dispersin de la normativa de las contrataciones estatales, es un

problema complicado, pues se genera un universo normativo confuso
y catico, en el que lamentablemente los malos manejos de los
recursos pblicos se hacen mucho ms sencillos.
28
Pronunciamiento N 085-2010/DTN, disponible en http://www.osce.gob.pe.

29
 Esta dispersin se da por la intervencin de parte del poder ejecutivo
a travs de la emisin entre otros de Decretos Supremo y Decretos
de Urgencia, que entre otros aspectos y en casos especficos
reglamenta la modalidad concurso oferta, incorporando la figura de
concurso oferta a precios unitarios.

La situacin creada en la actualidad, hace la reforma normativa,

cambindola estructuralmente, propendiendo a un rgimen de
contrataciones unitario y de aplicacin general, regulando el ciclo
logstico del Estado en atencin a la realidad y no pretendiendo que
la realidad se adapte a la norma, como ha venido sucediendo.

2.5.3.1 Ley N 2923029

Ms conocida como Ley de Obras por Impuestos, que pretende

impulsar la inversin pblica regional y local con participacin del
sector privado, en su Artculo 5 prrafo quinto, establece "Los
procesos de seleccin a que se refiere el presente artculo se regirn
por lo establecido en el reglamento de la presente Ley. Asimismo, son
de aplicacin los principios de moralidad, libre competencia,
imparcialidad, eficiencia, transparencia, economa, vigencia
tecnolgica y trato justo e igualitario, recogidos en la Ley de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado.".

En las Disposiciones Complementarias y Finales de esta Ley, en su

Disposicin Cuarta, establece "La empresa privada ejecutora de la
inversin deber estar registrada en el Registro de Empresas
Ejecutoras de obras del Consejo Superior de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado. ".

Por Decreto Supremo N 248-2009-EF 30, se aprueba el Texto nico

Actualizado del Reglamento de la Ley que Impulsa la Inversin
Pblica Regional y Local con Participacin del Sector Privado,
aprobado por Decreto Supremo N 147-2008-EF.

En el referido Texto Unico, en su Artculo 4, prrafo segundo se

establece "Asimismo, podrn participar Empresas Privadas en
consorcio, sin que ello implique crear una persona jurdica diferente.
Para tal efecto, ser necesario acreditar la existencia de una promesa
formal de consorcio, la que se perfeccionar antes de la suscripcin
del Convenio. Estn impedidas de participar en el proceso de
seleccin de la Empresa Privada todas aquellas personas jurdicas
29
Promulgada el 12 de Mayo del 2008
30
Promulgado el 05 de Noviembre del 2009

30
 que se encuentren comprendidas en alguno de los supuestos
establecidos en el artculo 10 del Decreto Legislativo N 1017.".

En su Artculo 8, numeral 8.1 primer prrafo, establece "Cuando el

Proyecto involucre la participacin de una empresa constructora
distinta de la Empresa Privada, para el cumplimiento de lo dispuesto
en la Cuarta Disposicin Complementaria y Final de la Ley ser
suficiente que la empresa constructora se encuentre registrada en el
Registro de Empresas Ejecutoras de Obras del Organismo Supervisor
de las Contrataciones del Estado - OSCE.".

En el referido Texto Unico, el mismo que en su Artculo 9, numeral

9.1 establece "El monto de inversin referencial ser el determinado
en el estudio de preinversin con el que se declar la viabilidad del
Proyecto a ejecutar, el cual ser recogido en la convocatoria y en las
bases del proceso de seleccin y deber reflejar adecuadamente los
requerimientos tcnicos solicitados para la ejecucin del Proyecto.
El monto indicado en el estudio de preinversin se expresa a precios
de mercado, conforme a las disposiciones del Sistema Nacional de
Inversin Pblica. El referido precio de mercado comprende los
impuestos de Ley, incluido el Impuesto General a las Ventas. La
relacin entre la Empresa Privada y el GR o GL generada en aplicacin
de la Ley y del presente Reglamento califica como un contrato de
construccin.
En todos los casos los estudios definitivos o expedientes tcnicos
debern guardar plena coherencia con los objetivos, alcances y
parmetros que sustentaron la viabilidad del proyecto de inversin
pblica. Corresponde al GR o GL, segn sea el caso, asegurarse que
los estudios de preinversin mantienen su vigencia segn las normas
del Sistema Nacional de Inversin Pblica.
Asimismo, las variaciones o modificaciones que tenga el Proyecto
durante la fase de inversin se incorporarn al monto de inversin
referencial, sujetndose a las disposiciones del Sistema Nacional de
Inversin Pblica.".

Finalmente, en sus Disposiciones Complementarias y Disposiciones

Finales, Disposicin Cuarta, establece "En caso que no se
contraponga a la naturaleza, objeto y finalidad de la Ley N 29230 y su
Reglamento, se aplicarn supletoriamente el Decreto Legislativo N
1017 y su Reglamento.".

2.5.3.2 Decretos Supremos

A manera ilustrativa, analizaremos el Decreto Supremo N 262-2010-

EF31, que establece medidas para la ejecucin de las obras de la
31
Promulgado el 22 de diciembre del 2010

31
 extensin del Proyecto Sistema Elctrico de Transporte Masivo de
Lima y Callao, en el tramo comprendido entre la Avenida Grau y San
Juan de Lurigancho, que en su Artculo 1 De la aplicacin de la
modalidad concurso oferta a precios unitarios, establece "En la
ejecucin de las obras del Sistema Elctrico de Transporte Masivo de
Lima y Callao, Lnea 1, Tramo 2, Avenida Grau San Juan de
Lurigancho se aplicara la modalidad de ejecucin contractual por
concurso oferta bajo el sistema de precios unitarios.".

Se estableci un criterio novedoso a lo sealado en el numeral 2., del

Artculo 41 del RLCE, "Esta modalidad solo podr aplicarse en la
ejecucin de obras que se convoquen bajo el sistema a suma alzada y
siempre que el valor referencial corresponda a una licitacin Pblica.".

Sin embargo, es necesario precisar que la modalidad de ejecucin

contractual por concurso oferta bajo el sistema a precios unitarios que
recoge el Decreto Supremo N 262-2010-EF, fue abordado
previamente luego de promulgada la LCE y su reglamento, en el
reinici el debate en torno a la modalidad concurso oferta, en que se
emitieron importantes opiniones32 de especialistas, tal como la
transcrita a continuacin en relacin a la pregunta Cules seran los
mecanismos idneos que permitan que el concurso oferta se lleve a
cabo de manera exitosa?, Giovanna Sansotta, Gerente de la Unidad
Gerencial de Asesora Legal de PROVAS NACIONAL, opin que "Al
presentar el Concurso Oferta un nivel de incertidumbre, ya que no
estn definidas las caractersticas tcnicas, metrados y presupuesto,
los cuales son conocidos con la elaboracin del expediente tcnico e
incluso durante la ejecucin de la obra y teniendo en cuenta que solo
se permite su convocatoria mediante suma alzada, considero que la
actual norma debera contemplar que el Concurso Oferta pueda
emplearse indistintamente los sistemas de suma alzada, precios
unitarios y/o esquema mixto. Su aplicacin depender si nos
encontramos ante una edificacin, proyecto de saneamiento o
construccin, rehabilitacin, mejoramiento o mantenimiento de una
obra vial. De este modo se permitira que el Estado cuente con
proyectos integrales en corto plazo.".

2.5.3.3 Decretos de Urgencia

Se ha utilizado tambin este tipo de dispositivo para normar sobre la

ejecucin de obras por la modalidad concurso oferta, al respecto
analizaremos el Decreto de Urgencia N 032-2009 33, que encargan al
Ministerio de Transportes y Comunicaciones la ejecucin obras de la
32
Contratando. Boletn Especializado en Contratacin Estatal, N 02, Mayo 2009, Pag 6, disponible en http://www.perucontrata.com.pe
33
Promulgado el 27 de febrero del 2009

32
 Extensin de la Lnea 1 del Proyecto Sistema Elctrico de Transporte
Masivo de Lima y Callao, que en su Artculo 2 Procedimiento
especial, numeral 2.1 De la modalidad de ejecucin contractual,
establece "Facltese al Proyecto Especial de infraestructura de
Transporte Nacional-PROVIAS NACIONAL del Ministerio de
Transportes y Comunicaciones a realizar la preparacin, gestin,
administracin y ejecucin de las obras de la Extensin de la Lnea 1
del Proyecto Sistema Elctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao,
desde el Puente Atocongo hasta la Av. Grau, aplicando la modalidad
de ejecucin contractual por Concurso Oferta bajo el Sistema de
Precios Unitarios.".

De igual manera, se estableci un criterio novedoso a lo sealado en

el numeral 2., del Artculo 41 del RLCE, "Esta modalidad solo podr
aplicarse en la ejecucin de obras que se convoquen bajo el sistema a
suma alzada y siempre que el valor referencial corresponda a una
licitacin Pblica.".

2.5.3.4 Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado

Promulgado el RLCE, el OSCE tiene facultades para emitir opiniones

sobre consultas efectuadas por entidades pblicas o privadas
referidas al sentido y alcance de la normativa sobre contratacin
pblica, as tambin emitir pronunciamientos de cumplimiento
obligatorio de acuerdo a lo establecido en las disposiciones
complementarias finales, disposicin tercera del RLCE.

En este punto, por su importancia e inters tanto acadmico como

profesional nos centraremos en el anlisis de los requerimientos
tcnicos mnimos y especficamente sobre la experiencia requqrida
en la ejecucin de obras, al respecto de acuerdo con el artculo 13 de
la LCE, concordado con el artculo 11 del RLCE, la definicin de los
requerimientos tcnicos mnimos es de exclusiva responsabilidad de
las entidades convocantes, sin mayor restriccin que la de procurar la
mayor concurrencia de proveedores, evitando incluir requisitos
innecesarios.

Requerimientos Tcnicos Mnimos del Postor: Experiencia en

Ejecucin de Obras

Octubre 2009

En observante cuestiona que se exija acreditar, como requerimiento

mnimo, "haber ejecutado, en los ltimos 24 meses, una obra de

33
 saneamiento con tubera polister reforzado con fibra de vidrio (PRFV
y/o GRP) de 600 mm de dimetro a ms, pues considera que la
experiencia mnima puede acreditarse con cualquier obra similar a la
que es objeto de la convocatoria, mxime si lo que define la similitud
entre una obra y otra no es el material de la tubera a emplear ni su
fecha de ejecucin sino las actividades comunes a una y otras.".

En atencin a lo manifestado, solicita que "se le permita acreditar el

requerimiento mnimo relacionado con la experiencia del postor con la
ejecucin de una obra similar (incluyendo en dicha definicin a las
obras de oleoductos y acueductos) independientemente del material
de la tubera empleada y la fecha de ejecucin.".

El OSCE se pronuncia sealando34 que " del requerimiento en

cuestin se aprecia que aquello que pretende la entidad es que el
postor haya ejecutado en los ltimos 24 meses una obra igual a la que
es objeto de la convocatoria, lo cual podra resultar restrictivo para el
acceso a la contratacin.

Adicionalmente, debe tenerse presente que, como lo manifestramos

al absolver la observacin precedente, para determinar si una obra es
similar a otra, debe verificarse si las actividades que la definen
resultan comunes a ambas, independientemente del material de los
insumos y la fecha en que estas se ejecutaron. De esto ltimo,
podemos concluir que, si un postor ejecut una obra similar a la que
ejecutar como resultado del presente proceso, cuenta con
experiencia para ejecutar esta ltima.

En atencin a lo manifestado este Organismo Supervisor decide

ACOGER la observacin, por lo que deber modificarse el
requerimiento relacionado con la experiencia mnima del postor de
modo que se indique que tal experiencia se acreditar mediante la
ejecucin de una obra similar independientemente del material a
empleado para ella y la fecha de su ejecucin. Adicionalmente, en
concordancia con lo sealado precedentemente, deber consignarse
una relacin de las obras que sern consideradas similares a la que es
objeto de la convocatoria.".
Noviembre 2009

El observante cuestiona que, como experiencia mnima en obras en

general se requiera ".la acreditacin de cinco obras, ejecutadas en
los ltimos 10 aos a la fecha de presentacin de propuestas, por un
monto equivalente al 15% del valor referencial cada una. ".

34
Pronunciamiento N 246-2009/DTN

34
 Al respecto, el Comit Especial seal lo siguiente : Para sustentar la
experiencia en obras generales se exige cinco obras generales cuyo
valor mximo acumulado sea equivalente de hasta cinco (5) veces el
valor referencial de la obra materia de la convocatoria ().

Asimismo, a travs de la Observacin N24 se solicit se elimine la

exigencia de acreditacin de dos obras similares como experiencia
mnima en obras similares.

Al respecto, el Comit Especial indic al postor lo siguiente: Para

sustentar la experiencia en obras similares, se exige dos (02) obras
similares cuyo valor mximo acumulado sea equivalente al valor
referencial de la obra materia de la convocatoria ().

El OSCE se pronuncia sealando35 que " si bien constituye

facultad del Comit el establecimiento de los requerimientos mnimos,
no resulta razonable que en el presente caso se exija un nmero
mnimo de obras a acreditar y adicionalmente a ello se establezca un
monto mximo acumulado, que incluso equivale al monto mximo
establecido por el Reglamento a fin de otorgar puntaje a travs del
factor de evaluacin respectivo.".

Diciembre 2010

El observante cuestiona que "se exija acreditar una obra general

ejecutada en los ltimos tres aos con un valor mnimo de 2.5 veces el
valor referencial de la obra. Indica que dicho requerimiento no se
relaciona con el objeto del proceso, en vista que en la evaluacin se
tendr que presentar la experiencia en general para lograr obtener la
mxima puntuacin. En tal medida, solicita que se suprima dicha
exigencia de las Bases. ".

El OSCE se pronuncia sealando36 que "Respecto al requerimiento

de contar con experiencia en obras en general, cabe precisar que su
exigencia no tiene relacin con la obra objeto de convocatoria, la cual
est referida a ejecutar una obra de saneamiento, toda vez que su
cumplimiento no garantiza que se cubrir adecuadamente la
operatividad y funcionalidad de la obra requerida.

Por lo expuesto, este Organismo Supervisor se aparta de lo dispuesto

en el Pronunciamiento N 323-2010/DTN y decide ACOGER la
observacin formulada, por lo que deber suprimirse de los requisitos
mnimos de las Bases que el postor acredite una (01) obra general

35
Pronunciamiento N 299-2009/DTN
36
Pronunciamiento N 402-2010/DTN

35
 ejecutada en los ltimos tres (03) aos, a la fecha de presentacin de
las propuestas, de un valor mnimo de 2.5 veces el valor de la obra. ".

Agosto 2011

El observante cuestiona que "se requiera que el postor acredite

experiencia en la ejecucin de obras similares con un plazo de
ejecucin continuo de 300 das calendarios, toda vez que no puede
restringirse la validez de las obras similares a determinada
temporalidad, magnitud y/o cuanta, esto es, que la experiencia similar
se encuentre condicionada a un determinado porcentaje del valor
referencial o tiempo especfico. Por ello, requiere que se suprima la
condicin de que la obra similar deba obligatoriamente estar
condicionada a un plazo mnimo de ejecucin continuo de 300 das.".

El OSCE se pronuncia sealando37 que "Por tanto, a fin de que la

regulacin relacionada con la evaluacin de la experiencia de los
postores resulte concordante con la forma en que se determine su
experiencia mnima, previa coordinacin con el rea usuaria y
teniendo en consideracin la complejidad y magnitud de la obra a
ejecutar, deber reformularse el requerimiento mnimo de modo tal
que la experiencia del postor en la ejecucin de obras similares se
determin en funcin del monto de facturacin acumulada por estos.
".

Como se aprecia, el OSCE en cuanto a los requerimientos tcnicos

mnimos ha ido evolucionando en sus criterios apartndose de
pronunciamientos anteriores, propendiendo a una mayor
concurrencia de postores.

2.4.3.5 Criterio de no Aplicabilidad de Modalidad Concurso Oferta

El Decreto Supremo N 009-2007-AG38, en su Artculo 1, establece

"Declrese de inters nacional la culminacin de las obras
comprendidas en la primera etapa del Proyecto Integral Lagunillas a
cargo del Proyecto Especial Binacional Lago Titicaca del Instituto
Nacional de Desarrollo-INADE.", y en su Artculo 2 "Encrguese al
Instituto Nacional de Desarrollo INADE la convocatoria al Concurso
oferta correspondiente, as como la ejecucin y supervisin de las
obras, para efectos de los dispuesto en el artculo precedente.".

El Decreto Supremo N 018-2009-AG39, en su considerando contiene

una importante atingencia, que transcribimos en su parte pertinente
37
Pronunciamiento N 236-2011/DTN
38
Promulgado el 08 de Febrero del 2007
39
Promulgado el 17 de Setiembre del 2009

36
 "el Informe presentado al seor Ministro de Agricultura por el
Director General de la Direccin General de Infraestructura
Hidrulica, la modalidad de Concurso oferta ha originado
limitaciones y deficiencias por el tipo de obras a ejecutar (obras de
riego y drenaje), por lo que recomienda modificar el sistema de
contratacin previsto en el artculo 2 del Decreto Supremo N 009-
2007-AG, al proceso de Licitacin Pblica bajo el sistema de
contratacin de precios unitarios, por considerarse la ms
conveniente;".

2.6 REGION TACNA

2.6.1 Localizacin y Delimitacin Regional

La Regin Tacna, se halla situada en el extremo sur occidental del

Per, entre las coordenadas 1658'00" y 1821'34.8" de latitud sur y
los 6928'00" y 7100'02" de longitud oeste.

Con una extensin de 16,071 Km2, la Regin Tacna representa

aproximadamente el 1,15% del territorio nacional.

GRAFICO N 03
UBICACIN DE LA REGION TACNA

Tacna exhibe privilegiadamente una condicin de bifronteridad (linda

con Bolivia y Chile). Limita con el Norte con la Regin Moquegua, el
Sur con la Repblica de Chile, el Este con la Regin Puno y la
Repblica de Bolivia y el Oeste con el Ocano Pacfico.

2.6.2 Divisin Poltica

37
 La actual Regin Tacna, se ha constituido sobre la base poltica del
departamento del mismo nombre; se halla divido polticamente en 4
Provincias: Tacna, Tarata, Jorge Basadre y Candarave y 26 Distritos.

2.7 CRITERIOS Y RECOMENDACIONES

Se han identificado los siguientes criterios a desarrollar para

aplicacin de la modalidad de ejecucin contractual concurso oferta:

Duracin del proceso de seleccin, que permitan preparar

adecuadamente el anteproyecto
Establecer costos paramtricos para determinar el valor
referencial en obras de edificacin.
Opiniones y pronunciamientos sobre los aspectos de aprobacin
del expediente tcnico, obras adicionales y soluciones tcnicas
de que se deben incluir en las bases.
Sobre la dispersin de la normativa de contrataciones

CAPITULO III

ANALISIS Y RESULTADOS

3.1 DELIMITACION DE LOS CASOS DE ESTUDIO

En este tem de va a presentar las fuentes a investigar a travs de

cuadros, adicionalmente se ubicara los proyectos en mapa.

3.2 CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS TERICOS QUE

SUSTENTAN LAS POSIBLES DEFICIENCIAS EN EL ESTUDIO DE
MERCADO

En principio, resulta preciso sealar que el artculo 27 de la LCE

establece El valor referencial ser determinado sobre la base de un
estudio de las posibilidades de precios y condiciones que ofrece el
mercado, efectuado en funcin del anlisis de los niveles de
comercializacin, a partir de las especificaciones tcnicas o trminos de
referencia y los costos estimados en el Plan Anual de Contrataciones, de
acuerdo a los criterios sealados en el Reglamento. Cuando se trate de
proyectos de inversin, el valor referencial se establecer de acuerdo al
monto de inversin consignado en el estudio de preinversin que
sustenta la declaracin de viabilidad.

Por otra parte el artculo 12 del RLCE, dispone que sobre la base de las
caractersticas tcnicas definidas por el rea usuaria, el rgano

38
 encargado de las contrataciones tiene la obligacin de evaluar las
posibilidades que ofrece el mercado para determinar, entre otros, el
valor referencial. As, establece que puede emplearse algunas de las
siguientes fuentes: presupuestos y cotizaciones actualizados -obtenidos
a travs de portales y/o pginas Web, catlogos, entre otros-, precios
histricos y estructuras de costos.

El OSCE ha emitido el COMUNICADO N 002-2009-OSCE-PRE40 que

en su numeral 1 establece textualmente La convocatoria de las
Licitaciones Pblicas, ..cualquiera fuera su modalidad, se realizar a
travs de la publicacin del aviso correspondiente en el SEACE,
debindose registrar, adems de las Bases respectivas, un resumen
ejecutivo del estudio de posibilidades que ofrece el mercado, bajo
sancin de nulidad

En su numeral 2 establece El mencionado resumen ejecutivo tiene la

finalidad de dar a conocer el anlisis realizado por la Entidad para
determinar el valor referencial del proceso de seleccin, en cumplimiento
de lo dispuesto en los artculos 12, 13 y 14 del referido Reglamento. En
tal sentido, el resumen ejecutivo, debe contener lo siguiente:

a) Las fuentes empleadas a fin de determinar el valor referencial del

proceso de seleccin, debindose tener en cuenta que debe existir
como mnimo dos (2) fuentes distintas. Dichas fuentes deben estar
referidas al requerimiento realizado por el rea usuaria de la Entidad.
Cabe sealar, que las cotizaciones, sin importar su nmero,
constituyen una sola fuente. En el caso que exista la imposibilidad de
consultar ms de una fuente deber fundamentarse tal situacin en el
resumen ejecutivo.
b) Los criterios, el procedimiento y/o metodologa utilizados a partir de
las fuentes previamente identificadas, con la finalidad de determinar
el valor referencial del proceso de seleccin.
c) El valor referencial del proceso de seleccin as como su antigedad.
d) Informacin adicional que, de ser el caso, resulte relevante en el
estudio realizado por la Entidad.

En el caso de ejecucin de obras el OSCE ha precisado 41 que ..el

estudio de posibilidades que ofrece el mercado no solo est destinado a
la determinacin del valor referencial, pues a travs de la realizacin de
dicho estudio podr determinarse otros aspectos, como la existencia de
pluralidad de marcas y/o postores, la posibilidad de distribuir la buena
pro, la informacin que puede utilizarse para la determinacin de los
factores de evaluacin, la pertinencia de realizar ajustes a las
caractersticas y/o condiciones de lo que se va a contratar, de ser
necesario, entre otros que tengan incidencia en la eficiencia de la
contratacin. En ese sentido, en la ejecucin de obras tambin resultar

40
Publicado en la pgina web del OSCE el 20 de Marzo del 2009.
41
OPININ N 141-2009/DTN, de fecha 23 de Diciembre del 2009.

39
 necesario verificar la informacin a la que se hace referencia en el
artculo 12 del Reglamento, mxime cuando en dicho artculo no se ha
efectuado ninguna excepcin al respecto.

Se ha sealado en el Captulo II, que en la modalidad concurso oferta,

ha sido necesario establecer un procedimiento para determinar el valor
referencial, ya que al momento de la convocatoria no existe expediente
tcnico, en primer lugar es necesario resaltar que el valor referencial no
debe proceder del estudio de factibilidad, ya que este ltimo no tiene por
finalidad determinar con precisin las cantidades, magnitudes y
calidades definitivas de la obra a realizar, en ese sentido el artculo 14
del RLCE en relacin al valor referencial establece En la ejecucin de
obras bajo la modalidad de concurso oferta, el valor referencial deber
determinarse teniendo en cuenta el objeto de la obra y su alcance
previsto en los estudios de preinversin que dieron lugar a la viabilidad
del correspondiente proyecto, as como el resultado del estudio de las
posibilidades de precios del mercado.

Que se complementa con el pronunciamiento 42 emitido por el OSCE,

que establece En atencin a ello, el citado artculo 14 del Reglamento
dispone que cuando la modalidad de ejecucin contractual sea la de
concurso oferta, ante la inexistencia de un expediente tcnico que
determine el valor referencial, este debe ser resultado de un estudio de
posibilidades que ofrece el mercado.

Esta disposicin resulta por dems relevante si consideramos que, por

mandato normativo, el sistema de contratacin a emplear debe ser el de
suma alzada. Debe tenerse presente tambin que, cuando aquello que se
pretende contratar sea la ejecucin de un proyecto de inversin pblica,
el estudio de posibilidades que ofrece el mercado debe realizarse en
funcin del objeto y alcance del estudio de pre inversin que dio lugar a
su declaratoria de viabilidad, siendo que, en caso de que el valor que
resulte del estudio de mercado concuerde con el estudio de pre inversin
o se encuentre dentro de su margen de sensibilidad, ser adoptado como
valor referencial. Si por el contrario, el resultado del estudio de mercado
arroja un valor que supera el margen de sensibilidad previsto por el
Sistema Nacional de Inversin Pblica, deber verificarse si dicho
sistema sigue considerando el proyecto viable (dependiendo de ello su
continuidad), pero en ningn caso podr pretenderse convocar un
proceso de seleccin con un valor referencial que difiera del valor de
mercado bajo el argumento de que el valor arrojado por dicho estudio
supera el considerado por el estudio de pre inversin.

3.3 DE LA INADECUADA DETERMINACIN DEL VALOR REFERENCIAL

42
PRONUNCIAMIENTO N 327-2009/DTN, de fecha 23 de Diciembre del 2009.

40
Primera sub hiptesis: El estudio de las posibilidades que ofrece el
mercado, ha sido realizado en forma deficiente.

Previamente se ha analizado el origen de las empresas participantes en

el estudio de mercado sobre la base de sus domicilios fiscales
declarados en la SUNAT, los resultados se muestran en el Grafico 01.

GRAFICO 01

41
3.3.1 Indicador 1: Fuentes para la determinacin del valor referencial

Como se aprecia en el Grafico 02, solo el 6% equivalente a un proceso

ha utilizado dos fuentes y cumplido estrictamente con la normativa
vigente y corresponde al caso de una edificacin donde se ha recurrido
a costos paramtricos.

GRAFICO 02

3.3.2 Indicador 2: Valor referencial mayor al estudio de factibilidad

En el 22% de los casos que equivale a 04 procesos el valor referencial

es mayor al presupuesto del estudio de factibilidad, habindose los
montos ajustado a la sensibilidad del proyecto.

GRAFICO 03

3.3.3 indicador 3: Monto adjudicado mayor al valor referencial

42
Este indicador refleja de alguna manera la incertidumbre en el costo real
de la obra, la que finalmente se conocer al culminar el expediente
tcnico, se han dado casos de resoluciones de contrato por esta causa.
En el Grafico 04 se aprecia que en el 44% de los procesos el monto
adjudicado es mayor al valor referencial, que equivale a 8 procesos.

GRAFICO 04

43