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CONPEDI - BRASLIA/DF
Diretoria CONPEDI
Presidente - Prof. Dr. Raymundo Juliano Feitosa UNICAP
Vice-presidente Sul - Prof. Dr. Ingo Wolfgang Sarlet PUC - RS
Vice-presidente Sudeste - Prof. Dr. Joo Marcelo de Lima Assafim UCAM
Vice-presidente Nordeste - Profa. Dra. Maria dos Remdios Fontes Silva UFRN
Vice-presidente Norte/Centro - Profa. Dra. Julia Maurmann Ximenes IDP
Secretrio Executivo - Prof. Dr. Orides Mezzaroba UFSC
Secretrio Adjunto - Prof. Dr. Felipe Chiarello de Souza Pinto Mackenzie
Conselho Fiscal:
Prof. Msc. Caio Augusto Souza Lara ESDH
Prof. Dr. Jos Querino Tavares Neto UFG/PUC PR
Profa. Dra. Samyra Hayde Dal Farra Naspolini Sanches UNINOVE
Prof. Dr. Lucas Gonalves da Silva UFS (suplente)
Prof. Dr. Fernando Antonio de Carvalho Dantas UFG (suplente)
Secretarias:
Relaes Institucionais Ministro Jos Barroso Filho IDP
Prof. Dr. Liton Lanes Pilau Sobrinho UPF
Educao Jurdica Prof. Dr. Horcio Wanderlei Rodrigues IMED/ABEDi
Eventos Prof. Dr. Antnio Carlos Diniz Murta FUMEC
Prof. Dr. Jose Luiz Quadros de Magalhaes UFMG
Profa. Dra. Monica Herman Salem Caggiano USP
Prof. Dr. Valter Moura do Carmo UNIMAR
Profa. Dra. Viviane Colho de Sllos Knoerr UNICURITIBA
Comunicao Prof. Dr. Matheus Felipe de Castro UNOESC
D598
Direitos sociais e polticas pblicas II [Recurso eletrnico on-line] organizao CONPEDI/UnB/UCB/IDP/UDF;
Coordenadores: Clilton Guimares dos Santos, Ilton Garcia Da Costa, Juvncio Borges Silva Florianpolis:
CONPEDI, 2016.
Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-5505-184-5
Modo de acesso: www.conpedi.org.br em publicaes
Tema: DIREITO E DESIGUALDADES: Diagnsticos e Perspectivas para um Brasil Justo.
1. Direito Estudo e ensino (Ps-graduao) Brasil Encontros. 2. Direitos Sociais. 3. Polticas Pblicas.
I. Encontro Nacional do CONPEDI (25. : 2016 : Braslia, DF).
CDU: 34
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Apresentao
O convite para juntos coordenarmos o Grupo de Trabalho, muito nos honrou, especialmente
considerando o momento que o Pais atravessa, ainda mais, por ser este evento em Braslia, o
centro do poder da Unio e num momento politico de certa forma conturbada.
Desta forma, para estruturar e facilitar a leitura, ordenamos aos trabalhos em trs grandes
eixos conforme abaixo.
Temos a certeza que todos os artigos permitem leitura agradvel porem profunda sobre os
assuntos tratados no decorrer de cada texto.
Convidamos a todos os estudiosos dos temas abordados a leitura, pois nossa percepo que
contribuir para o debates, em especial no vis dos Direitos Sociais.
Os Coordenadores
Ilton Garcia da Costa Prof. Dr. UENP Universidade Estadual do Norte do Paran
Resumo
O objetivo deste trabalho contribuir para a discusso sobre aes afirmativas raciais no
Brasil. A partir da anlise da composio racial das diversas carreiras e cargos pblicos
federais, identificou-se trs aspectos em que a Lei apresentaria limites: percentual de vagas
reservadas (quanto), carreiras em que se aplicaria (onde) e no abrangncia dos cargos em
comisso (quem). A partir dos dados levantados, concluiu-se pela existncia de restries na
Lei de Cotas, sintetizada no conceito de sub-representao legal. O trabalho identifica, assim,
as limitaes da lei e procura agregar ao debate elementos que poderiam ser incorporados em
sua modelagem.
Abstract/Resumen/Rsum
The aim of this work is to contribute to the debate on Brazilian racial affirmative action in
Brazil. Based on the analysis of the racial composition of various federal careers and federal
positions, three areas are identified in which the Law presents limits: the percentage of
reserved seats, the careers to which the quota system applies and the exclusion of trust
positions. The study identified shortcomings of the quota system, which can be summarized
by the concept of legal underrepresentation. It identifies the laws limitations and seeks to
contribute with elements that could be incorporated to its modeling.
235
1 A lei de cotas raciais em concursos pblicos
236
corrente de estudos raciais crticos, com relao manuteno da sub-representao
negra em setores relevantes da sociedade, o reforo a esteretipos de que negros e
negras em determinados espaos so minorias e a incapacidade da branquidade em abrir
mo dos privilgios que detm, para efetiva integrao de todos e todas as pessoas,
independentemente de cor, na sociedade.
A crtica que se faz poltica de cotas raciais em concursos pblicos, no
entanto, afasta-se, em muito, das que atualmente so feitas por alguns autores
(AZEVEDO, 2014; BONADIMAN, 2014; SENHORAS e SOUZA CRUZ, 2015)
postulando a inconstitucionalidade da poltica por sua inadequao realidade brasileira
ou especificidade dos concursos pblicos. Bem ao contrrio, por entender a
essencialidade de polticas destinadas populao negra que se pretende apontar
inconsistncias na lei e, em ltima anlise, propostas a serem consideradas no seu
aperfeioamento.
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parmetros, dada a reduzida margem de incluso promovida pela lei. Conforme
noticiado na mdia, com base em dados divulgados pela SEPPIR, aps um ano de
vigncia da lei, em junho de 2015, no universo de 4.177 vagas ofertadas nos concursos
pblicos federais, apenas 638 acabaram sendo ocupadas por pessoas negras, isto ,
apenas 15,3% das vagas reservadas (GLOBO, 2015).
Se por um lado, essa pequena margem de incluso tem um efeito positivo
no desconsiderado, por outro, a lgica de excluso mantida, sem contribuir para a
diminuio da desigualdade racial. Isto porque ao se conjugar as correntes idealista e
materialista2 para se pensar com mais adequao o combate discriminao racial no
Brasil, se um pequeno percentual pode atender corrente idealista, no sentido de criar
um novo imaginrio, por outro lado, o pequeno nmero de negros e negras em todo o
servio pblico, no atende a corrente materialista, por ser incapaz de alterar o padro
geral de melhoria de vida da populao negra.
Trs aspectos, portanto, parecem estar associados na Lei de Cotas adoo
do percentual de 20% de reserva de vagas: (i) a prpria concepo equivocada do que
seja raa; (ii) aquilo que se tem chamado do politicamente possvel e (iii) a adoo
de um percentual que no corresponde a representao negra na sociedade.
Quanto ao primeiro aspecto, ao fixar um percentual aplicvel por dez anos,
a lei acaba por incorrer na lgica de essencializar a raa, tornando-a como um atributo
fixo e imutvel de cada indivduo. Ora, sendo a raa uma construo, no um fato, ela
se baseia em como uma pessoa se v em relao a outras pessoas na sociedade em
determinado momento, sendo que a identificao racial est liga com o o resultado da
mescla entre uma escolha feita com um contexto externo que a impe (ZUBERI e
BONILLA-SILVA, 2008, p. 7). Como consequncia, a identificao racial pode mudar
atravs da histria individual (SOVIK, 2004, p. 365), o que no adequadamente
tratado na Lei de Cotas.
Esse aspecto que no foi levado em conta quando do estabelecimento de
percentuais fixos resultado da flutuao da populao em termos de autodeclarao de
cor ou raa em dois sentidos. O primeiro, em relao alterao da percepo de
quem fora classificado por terceiros (heteroidentificao). Tal fato ocorre em situaes
em que os respondentes do Censo atribuem a raa ou cor a seus filhos e filhas a eles
2
Duas linhas de interpretao distinguem os pensadores da Teoria Crtica da Raa, de um lado, idealistas, para
quem racismo e discriminao so questes de pensamento, categorizao mental, atitude e discurso e, de outro
materialistas, realistas ou deterministas econmicos, em que racismo o meio pelo qual a sociedade aloca
privilgios e status (DELGADO e STEFANCIC, 2001, p. 17).
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vinculados, o que poderia alterar no momento em que mesmas estas pessoas passam a
responder em nome prprio. O segundo, com um nmero maior de pessoas se
autodeclarando negras em razo da maior conscincia do significado social e/ou
poltico de seu pertencimento racial (PIZA e ROSEMBERG, 1998, p. 134). Tal
possibilidade de aumento, alis, j confirmada por Soares (2008, p. 111), tratada como
mudana de identificao racial.
Mas, qual seria a alternativa para no tornar o percentual rgido, a ponto de
reforar a sub-representao negra no servio pblico?
Duas medidas deveriam andar juntas nessa empreitada com a no indicao
de um percentual fixo na lei. A primeira, seria a adoo peridica de percentual
varivel. Tome-se, por exemplo, a redao da lei de cotas na educao superior que
prev que a reserva para autodeclarados negros e indgenas dar-se- em proporo no
mnimo igual desse grupo na populao da unidade da Federao onde est instalada a
instituio, segundo o ltimo censo do IBGE.
A no previso de um percentual fixo, remetendo a levantamentos
realizados pelo IBGE, possibilita o emprego de estatsticas raciais de forma a se ajustar
a eventuais mudanas de identificao racial para alm do prprio aumento
populacional. Entretanto, mesmo se este dispositivo fosse simplesmente transplantado
para a Lei de Cotas no surtiria efeito, em razo da periodicidade decenal do censo
demogrfico, como previsto na Lei Federal n 8.184, de 10.05.1991 o qual coincide com
o perodo de vigncia da prpria Lei de Cotas.
Uma alternativa ao censo, com os mesmos dados populacionais
desagregados, seria a utilizao do Programa Nacional de Amostra de Domiclios
PNAD. Vale lembrar que inmeros pesquisadores tm se valido de sua base de dados
para traar horizontes, em relao desigualdade racial no pas (IPEA, 2013;
CHADAREVIAN, 2011, IPEA, 2011; PAIXO et al., 2010). Como a periodicidade de
coleta do PNAD trimestral, uma situao mais prxima da realidade seria obtida como
referencial. Assim, a mudana de identificao racial seria contemplada em relao ao
percentual populacional, contornando o problema do percentual fixo.
A segunda medida seria a adequada coleta e anlise dos dados de pessoal
com base no quesito raa ou cor, como proposto por Silva e Silva (2014, p. 17), de
forma a efetivamente identificar qual a sub-representao negra no servio pblico.
Esta, alis, uma das crticas j feitas prpria justificao do projeto de lei, em que no
constam referncias aferveis, com datas e nmeros, que confirmassem a existncia de
239
30% de pessoas negras na Administrao Federal. Com esta medida, o percentual de
demanda por servidores da populao negra tambm seria varivel e mais bem ajustada.
dizer que ambas as propostas se baseiam na legislao antidiscriminatria
do Canad, que faz uso desse tipo de levantamento estatstico (POTVIN, 2005), com
resultados bastante favorveis (Varella, 2009, p. 115).
O segundo aspecto, do politicamente aceitvel3 , de igual sorte, um
problema de sub-representao negra j nas instncias polticas deliberativas (CAMPOS
e MACHADO, 2015). No que o fato de ser negro ou negra, por si, seja capaz de dotar
a pessoa de uma sensibilidade especial questo racial. Especialmente no Poder
Legislativo brasileiro, h inmeros exemplos de que esta lgica no se segue ao
aumento de propostas legislativas de interesse da populao negra (PIRES, 2013, p.
103). Entretanto, a configurao de um espao plural, sem a simples prevalncia do
pensamento monoltico da branquidade, possibilitaria a formao de consensos em
outras bases, inclusive com a adoo de percentuais mais elevados. Isto porque,
conforme Delgado e Stefancic (2001, p. 57): necessrio uma multido dos oprimidos
para fazerem suas vozes ouvidas e sentidas. A maior representatividade dos
representantes dos oprimidos, no mbito do legislativo, possibilitaria a criao de um
ambiente mais plural, em que a voz divergente passaria a fazer tanto sentido quanto as
falas tradicionais. Nesse sentido, de se acreditar que as emendas ao PL 6.738/2013,
que resultou na Lei de Cotas, visando ao aumento do percentual reservado para 50%,
teriam um campo mais favorvel para sua apreciao, ao invs de serem afastadas, sem
maiores consideraes.
Por fim, o terceiro aspecto refere-se ao prprio percentual.
Ao que parece, 20% um percentual consagrado na histria de reserva de
vagas para polticas afirmativas com recorte racial no Brasil. Desde o Decreto Federal
n 4.228, de 13.05.2002, que instituiu no mbito da Administrao Pblica Federal, o
Programa Nacional de Aes Afirmativas, e que se viu seguido, por prticas isoladas
em alguns ministrios, como o caso da Portaria do Ministrio da Justia n 1156/2001,
que o percentual de reserva de vagas para afrodescendentes tem sido fixado em 20%.
3
Durante a realizao curso de aperfeioamento Enfrentando s discriminaes, da Escola Superior do Ministrio
Pblico da Unio (ESMPU), em parceria com o Ncleo de Enfrentamento Discriminao (NED) do Ministrio
Pblico do Distrito Federal e Territrios (MPDFT), realizado nos dias 14 a 17 de outubro de 2014, em Braslia, o
autor dessa dissertao teve a oportunidade de questionar ao ento Secretrio Executivo da SEPPIR, Giovanni
Harvey, o porqu da adoo de 20% cotas raciais nos concursos pblicos, considerando a representao muito
superior dos negros e negras na populao brasileira. A resposta foi no sentido de que, no momento, 20% era o
politicamente vivel. Respostas no mesmo sentido foram dadas por outras fontes ligadas tanto aos Movimentos
Negros, quanto SEPPIR.
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No entanto, passados mais de 15 (quinze) anos dessas propostas, por que a manuteno
dos mesmos percentuais? Mesmo sabendo da mobilidade racial, algo parece no
corresponder aos necessrios ajustes que deveriam ter sido feitos poltica.
Uma questo que se apresenta, portanto, o porqu da no adoo do
percentual, pelo menos, correspondente populao brasileira? No caso, de acordo com
o PNAD 2014, a quantidade de negros e negras (pretos e pardos) atualmente de 53%
(cinquenta e trs por cento) da populao brasileira. Entretanto, este cmputo parece
no ter sido devidamente considerado.
Uma vez mais, ao se comparar outras polticas afirmativas com a ora em
estudo, verifica-se que percentuais superiores poderiam ser adotados, no esbarrando no
politicamente possvel. Por exemplo, a Lei de Cotas na Educao prev, em seu art.
1, que as instituies federais de educao superior vinculadas ao Ministrio da
Educao reservaro, em cada concurso seletivo para ingresso nos cursos de graduao,
por curso e turno, no mnimo 50% (cinquenta por cento) de suas vagas para estudantes
que tenham cursado integralmente o ensino mdio em escolas pblicas. Do mesmo
modo, a Lei Federal n 12.034, de 2009, ao dar nova redao ao art. 10, 3, da Lei
Federal n 9.504, de 1997, que dispe sobre normas para eleio, criou a chamada cota
eleitoral de gnero, com a previso de que: Do nmero de vagas resultante das regras
previstas neste artigo, cada partido ou coligao preencher o mnimo de 30% (trinta
por cento) e o mximo de 70% (setenta por cento) para candidaturas de cada sexo. Ao
que tudo indica, questo socioeconmica ou de gnero admitem percentuais mais
consistentes sem grandes resistncias. Mas, ao se buscar algo parecido em relao
raa, as barreiras assumem dimenses aparentemente intransponveis.
241
por desconsiderar a necessidade de contexto para facear as injustias aos indivduos de
grupos minoritrios.
Tal crtica mostra-se extremamente relevante, uma vez que tratar as cotas
raciais de maneira universalizante no servio pblico federal, sem levar em conta o
contexto em que a sub-representao ocorre, tambm em nada contribui para seu
enfrentamento. No caso, mesmo que haja uma lei geral dispondo sobre o regime
jurdico dos servidores pblicos federais (Lei Federal n 8.112, de 1990), h, ainda, as
diversas leis especficas sobre a estruturao do Plano de Carreiras e Cargos4, nas quais
poderiam ter sido feitas as alteraes pretendidas, dando uma resposta mais
contextualizada ao percentual de negras e negros nestas carreiras.
Osrio (2006), ao buscar identificar se os negros encontram-se
adequadamente representados no servio pblico civil, mesmo no fazendo a
individualizao por carreiras (p. 50), fornece elementos importantes ao inserir a
varivel educao, para distribuio dos servidores por nveis de escolaridade, segundo
o grupo raa5, o que j possibilitaria a identificao das possveis carreiras com sub-
representao negra.
Conforme Osrio (2006), em 2003, a distribuio de servidores negros
dava-se de forma mais acentuada em cargos de nvel mdio (38%), seguido de superior
(33%) e fundamental (29%), a demonstrar uma maior representatividade nas carreiras
que exigem menor grau de qualificao (nveis fundamental e mdio). Diferentemente,
para servidores brancos, a macia concentrao era em cargos de nvel superior (61%),
seguido distncia pelos de nvel mdio (26%) e bastante reduzida no nvel
fundamental (13%). H, portanto, a necessidade de se pensar o aumento da
representao negra em todos os tipos de cargo, levando em conta as particularidades de
determinadas carreiras e a possibilidade de apenas faz-lo nas carreiras e nveis em que
4
Segundo PAES (2015), as principais carreiras do Poder Executivo so: Carreiras Fiscais (Auditor-fiscal AFBRFB
e analista-tributrio ATRFB, da Receita Federal; Auditor-Fiscal do trabalho AFT); Carreiras do Ciclo de Gesto
(Analista de comrcio exterior do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior - ACE/MDIC;
Analista de finanas e controle da Controladoria-Geral da Unio AFC/CGU; Analista de finanas e controle da
Secretaria do Tesouro Nacional AFC/STN; Especialista em polticas pblicas e gesto governamental do Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto EPPGG/MPOG; Analista de planejamento e oramento do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto APO/MPOG); Carreira Diplomtica (IRBR); Carreiras da rea Jurdica
(Advocacia-Geral da Unio e Defensoria Pblica da Unio); Carreiras do Ncleo Econmico e Financeiro (Banco
Central do Brasil; Comisso de Valores Mobilirios; Superintendncia de Seguros Privados); Carreiras do Ncleo
Policial e de Inteligncia (Polcia Federal; Polcia Rodoviria Federal e Agncia Brasileira de Inteligncia); Carreiras
das Agncias Reguladoras e outras carreiras, como de Assistente tcnico administrativo do Ministrio da Fazenda, as
do Instituto Nacional do Seguro Social, do Ministrio de Planejamento Oramento e Gesto MPOG (Analista
tcnico de polticas sociais; analista de infraestrutura e analista em tecnologia da informao), da Petrobras, do
BNDES, dos Bancos do Brasil e Caixa Econmica Federal, do Ibama, do Ipea, de Fiscal Federal agropecurio do
Ministrio da Agricultura.
5
Embora o autor tambm o faa por gnero, para o mbito desse estudo, sero destacadas apenas as concluses
referentes raa ou cor.
242
esta sub-representao se mostra patente.
Ao se atualizar estes dados, uma dcada depois, com base no caderno de
Estudos ENAP (ESCOLA, 2014), no se chega a concluso diferente. Embora tenha
aumentado a representao de pardos e negros6 para o nvel superior, se comparado ao
grfico montado por Osrio (2006, p. 64), ainda assim, permanece um nmero maior da
populao negra (pretos e pardos) nas funes que exigem uma qualificao menor, ou
seja, formao apenas fundamental ou de nvel mdio. No nvel fundamental, por
exemplo, a proporo de negros mais que o triplo da de brancos.
Essa concluso fica ainda mais evidente ao se fazer a distribuio racial por
categoria dos cargos, considerando o nvel de atribuies. Com base nesse requisito
que possvel fazer uma distino entre nveis auxiliares, nvel intermedirio e nvel
superior, seguindo grosso modo uma relao algo prxima com o nvel de escolaridade,
mas, levando tambm em conta a estrutura hierrquica dos cargos.
Dessa maneira, ao se tomar apenas o nvel de formao j possvel
identificar uma predominncia negra no nvel auxiliar (total de 50,7%) e mesmo
intermedirio (31,9%), o que justifica questionar a ausncia de opo apenas por
carreira de nvel superior em que h sub-representao negra.
Silva e Silva (2014) tambm destacam a ocupao da populao negra em
carreiras federais menos valorizadas, concentrando-se naquelas que oferecem menor
remunerao. Quanto mais se sobe no topo do quadro, mais decresce sua
representatividade. Assim, exemplificando, para a Carreira da previdncia, da sade e
do trabalho, de nvel intermedirio, o percentual de 20% possibilitaria a elevao do
nmero de negros e negras de 35,8% para 55%, percentual representativo da populao
total, mas para a carreira da Diplomacia, a passagem de 5,9% para 25,9% manteria uma
representao muito tmida. Por outro lado, em nada justifica esse mesmo percentual de
20% para carreiras intermedirias em que o nmero de negros e negras j prximo
mdia nacional.
Outros dois aspectos ainda poderiam ser considerados. O primeiro
referente prpria forma de seleo dos concursos pblicos, sendo que, nessas carreiras
menos valorizadas, normalmente h apenas uma ou duas etapas no processo seletivo,
referentes a provas e provas e ttulos, to somente, mas no uma fase de provas orais ou
entrevistas, momento esse em que uma seleo mais subjetiva provavelmente estaria
6
A Classificao utilizada no SIAPE para raa/cor negra e parda, diferentemente do IBGE e deste estudo, que
utiliza a categoria negra para englobar pretos e pardos.
243
mantendo um maior nmero de pessoas negras longe das aprovaes. J o segundo
refere-se formao exigida para as diferentes carreiras e, medida que o acesso da
populao negra aos cursos superiores ainda inferior ao da populao branca, nas
carreiras em que se exige menor formao, h uma concentrao daquele grupo. Essas
cogitaes, no entanto, no puderam ser comprovadas no mbito desse trabalho, embora
apaream como uma possibilidade.
Esta talvez seja a parte mais passvel de crticas na Lei de Cotas. Isto
porque, nas relaes que permitem a manuteno do privilgio branco, que o racismo
e, por extenso, a estratificao racial mais prosperam (STEWART, 2008, p. 113)
Em recente relatrio apresentado pela relatora sobre Direito de Minorias da
ONU, Rita Izsk-Ndiaye, em sua visita oficial ao Brasil, um dos aspectos destacados em
relao ao sistema de cotas raciais nos concursos pblicos foi, exatamente, a excluso
dos cargos em comisso (positions of trust), que so geralmente as posies
decisrias nos rgos pblicos (ORGANIZAO, 2016a, p. 9). Instado a se
manifestar sobre o relatrio apresentado, o governo brasileiro, no entanto, manteve-se
silente quanto a estes limites, preferindo ressaltar os avanos das polticas
universalistas, como o Bolsa Famlia (ORGANIZAO, 2016b).
A converso do ser branco na oportunidade de ser nomeado para um
cargo em comisso parece guardar uma relao que transcende a competncia tcnica
da pessoa nomeada. Afinal, provimento em comisso de cargo pblico significa aquele
preenchimento do cargo por cidado livremente escolhido e indicado pela autoridade
competente (RIGOLIN, 2007, p. 25), sendo que o elemento que se vai investir no
cargo deve gozar da mais absoluta confiana daquele com quem vai trabalhar
(FIGUEIREDO, 2004, p. 591).
Deixar, portanto, intocada uma parcela significativa de cargos e,
principalmente, os que se destinam s atribuies de direo, chefia e assessoramento
(art. 37, V, da Constituio Federal de 1988) dar margem para que uma das cabeas
da hidra do racismo, do privilgio branco, prospere, conforme Delgado e Stefancic
(2001, p. 79):
[...] nosso sistema racial como uma hidra de duas cabeas. Uma
244
cabea consiste no racismo escancarado a opresso de pessoas com
base no que elas so. A outra consiste no privilgio branco, um
sistema pelo qual brancos ajudam uns aos outros [brancos]. Se algum
decepa uma cabea, por exemplo, o racismo escancarado, mas deixa a
outra intacta, nosso sistema de brancos acima dos negros se manter
virtualmente intocado. A condio para a reforma social, como
destacado por um escritor, que tudo deve mudar de uma vez s. Do
contrrio, a mudana engolida pelos elementos restantes, de tal
forma que ficamos praticamente como estvamos antes.
(esclarecimento acrescido)
claro que quando se fala em cargos em provimento em comisso, deve-se
ter mente que se est tratando do exerccio de um dever discricionrio da administrao
(BANDEIRA DE MELLO, 2006, p. 15), uma vez que presentes os quesitos de
oportunidade e convenincia, que constituem seu ncleo.
Nesse sentido, ainda que mantida a liberdade na escolha, nada obsta que a
nomeao para o cargo em comisso, de forma a atender a finalidade legal, seja no
s a expertise ou relao pessoal com o nomeante, mas tambm a promoo da
diversidade no ambiente de trabalho. Essa, alis, j a previso de algumas leis
municipais vigentes, tal como a do Municpio de Caratinga-MG (CARATINGA, 2003)
e a de Guaxup-MG (GUAXUP, 2003), mas tambm de leis municipais no mais em
vigncia, como as de Campinas, Ibi e Juiz de Fora7.
A liberdade de escolha, como uma preferncia, alis, pode, em muitos
casos, ser relativizada, como sugerido por Sunstein (2009), tendo em conta o que o
autor chama de preferncias endgenas, uma vez que as preferncias no so fixas e
estveis, mas so em lugar disso adaptveis a uma ampla gama de fatores incluindo o
contexto em que a preferncia expressa, as regras legais existentes, escolhas passadas
e consumo e a cultura em geral (p. 221). Nesse sentido, uma democracia que trate
todas as preferncias como fixas perder importantes oportunidades de ganhos em bem-
estar (p. 226). Ainda que o autor no tenha a escolha de certos cargos pblicos em
mente, mesmo porque, esta no uma realidade norte-americana8, a discriminao e o
respeito a minorias est no mbito dessa discusso, o que lhe permite considerar a
necessidade de controles democrticos dessas preferncias endgenas, o que vai ao
encontro do quanto aqui postulado.
Ao se tomar a distribuio de cargos de direo e assessoramento superior
7
Estas ltimas declaradas inconstitucionais por vcio de iniciativa, vez que a origem do projeto foi da Cmara
Municipal e no da Prefeitura.
8
A seleo para os cargos pblicos, no sistema norte-americano baseia-se numa seleo prvia, que comprove a
habilitao, possibilitando sua escolha, posterior, por quem detm competncia para nomeao. Uma vez habilitada a
pessoa para o cargo pblico, ela no precisa competir mais (cf. RODRIGUES, 1995).
245
(DAS) por raa e cor, nota-se que a omisso legislativa efetivamente incapaz, ao
menos no mdio prazo, de reverter o privilgio branco na distribuio de cargos
hierarquicamente mais elevados. Ou seja, tambm quanto mais se ascende no nvel dos
cargos DAS, mais decresce proporcionalmente a representao parda e negra/preta. A
partir do levantamento da ENAD (ESCOLA, 2014), tem-se que o nmero de pessoas
brancas ocupando cargos em comisso (60,6%) mais que o dobro do nmero de
pessoas negras (pretos e pardos), que somam apenas 24,7% do total.
Vale ressaltar, no entanto, que no se desconsidera que grande parte dos
ocupantes desses cargos so oriundos da prpria administrao (LOPEZ, 2015), donde,
ao se aumentar o montante geral de servidores negros, ingressantes pelo sistema amplo
e pelo sistema de cotas da lei, haver, em alguma medida alteraes nesse perfil.
Entretanto, como a cultura se replica sempre e inelutavelmente (DELGADO e
STEFANCIC, 2001, p. 79) a mudana do padro de nomeaes de cargos em confiana
apenas com base na maior oferta de servidores negros e servidoras negras talvez no
ocorra na forma esperada pelos elaboradores da lei.
246
economicamente ativa a opo por um concurso pblico descartada. Essa uma
questo que deve estar ligada ao dficit de escolaridade (HENRIQUES, 2001; PAIXO
et al., 2010), adoo de exames padronizados, sendo possvel o treinamento especfico
para neles bem pontuar (DELGADO e STEFANCIC, 2001, p. 105; DUARTE e
CARVALHO NETTO, 2012, p. 64), na desconsiderao do mrito de chegada e o
mrito de trajetria (SANTOS, 2003), sem falar na funo poltica do racismo
(BERTLIO, 2012; DUARTE, 2002; DUARTE, 2009; VALLE SILVA, 1980). Para
alm desses mecanismos j identificados, o presente estudo discute em que medida a
sub-representao da populao negra no servio pblico pode tambm ser atribuda aos
limites das prprias polticas de aes afirmativas.
Assim, que se prope um novo conceito, um novo modelo ideal-tpico
(FREIDSON in BECKER, 2007, p. 89), por se tratar de um conjunto sistematicamente
relacionado de critrios em torno da questo central [...] abstrata o bastante para ser
aplicvel a uma variedade de circunstncias nacionais e histricas. Para se chegar a
este conceito, seguindo-se a trilha firmada por Becker (2007), estabeleceu-se um
dilogo contnuo com os dados empricos, como acima se procurou demonstrar, na
tentativa de verificar em que medida a desigualdade racial, especialmente a sub-
representao negra, enfrentada na Lei de Cotas.
O elemento comum que se apresentou, a partir da reviso bibliogrfica, foi
uma crtica quanto relao entre direito e relaes raciais e sobre o papel do direito
para a manuteno das situaes de discriminao fundadas na cor ou raa das
pessoas (BERTLIO, 1989; VIEIRA JR, 2006). Entretanto, essa crtica dirigida
generalizao universalizante do princpio da igualdade, que deixa de considerar as
especificidades da questo racial (DELGADO e STEFANCIC, 2001) exige cautela
quando transposta para a discusso das polticas afirmativas de corte racial, uma vez
que, em alguma medida, a contextualizao exigida foi feita.
No caso deste estudo, tentou-se identificar as possveis inconsistncias no
contexto de elaborao dessa poltica pblica. Para tanto, numa investigao de campo,
num dilogo com os dados, chegou-se, assim, a uma srie de elementos, apontados
como relevantes nos estudos sobre cotas raciais em concursos pblicos (OSRIO,
2006; SILVA e SILVA, 2014) e tentou-se fazer sua sistematizao, no sentido de
identificar quais os principais fatores que, atuando em conjunto, resultam numa
excessiva limitao lgica das polticas afirmativas, mantendo, ao invs de combater,
a sub-representao da maioria marginalizada de negros no servio pblico.
247
Se por um lado muito j foi dito sobre estratificao racial, por outro, todo
estudo pode dar uma contribuio terica, acrescentando alguma coisa nova que precisa
ser pensada como uma dimenso daquela classe de fenmenos (BECKER, 2007, p.
102). Por isso, no em vo, que se prope esse novo conceito para se refletir sobre
polticas de ao afirmativa de recorte racial.
248
realidades. Para fins do presente estudo, no entanto, desnecessrio resgatar o a papel do
direito na criminalizao do povo negro (DUARTE, 2002), tampouco revisar todas as
diversas aes negativas desde o Brasil Imprio (VIEIRA JR., 2006). Suficiente
reconhecer que, no obstante avanos, as injunes polticas so altamente
desfavorveis s minorias (SEGURA et al., 2013)9, o que reflete na produo legislativa
que busca enfrentar a estratificao racial no Brasil.
9
Em memorial que embasou o voto da Justice Sotomayor, no caso Schuette v. BAMN (572 U.S.____ (2014), em que
se discutiu o a constitucionalidade do banimento do programa de aes afirmativas para acesso s universidades
pblicas no Estado de Michigan, contratos governamentais e empregos, foram utilizados os memoriais preparados
por Segura e outros, em que apresentam vrios estudos que indicam que minorias tnicas e raciais, de fato, acabam
perdendo em votaes populares, sendo que difcil encontrar mesmo uma nica iniciativa popular, em qualquer
Estado, na qual os eleitores aprovaram polticas que explicitamente favoreceram grupos raciais ou tnicos
minoritrios (SEGURA et al., 2013).
249
beneficirio e setor pblico contratante).
250
apresente a maior contagem populacional. Logo, o aspecto populacional deve ser
determinante para efeito de elaborao dessa poltica pblica.
3 Consideraes finais
251
pela Lei de Cotas nos concursos pblicos, chegou-se ao conceito de sub-representao
legal, com o seguinte contedo, a situao criada pela legislao que rege as cotas
raciais, que ao eleger certos critrios (quanto, onde e quem) em detrimento de outros,
mantm a proporo de pessoas que podem vir a ser beneficiadas por essa poltica
inferior proporo deste mesmo grupo na populao brasileira.
Tal conceito aqui proposto, portanto, adequa-se quilo que DUARTE (2012,
p. 77), denomina de modelos retricos de incluso da populao negra, os quais, tm
por objetivo poltico impedir a implantao de solues eficazes, uma vez que forjam
percentuais to mnimos ou barreiras to extensas que no alcanam incluir,
efetivamente [] negros nas universidades pblicas [ou rgos e entidades pblicas
federais, ou, ainda, espaos de poder] (explicaes acrescidas). Conforme se tentou
demonstrar, exatamente o percentual (20%) e as barreiras apresentadas (excluso de
cargos em comisso e aplicao universal, no seletiva por carreira) esse modelo
retrico de que Duarte fala e que se aplica tambm hiptese das cotas raciais em
concursos pblicos.
Embora o conceito proposto tenha partido de um estudo de caso e seus
termos estejam diretamente ligados aos elementos que o compe, qual seja, cotas raciais
para a populao negra no servio pblico, procurou-se dot-lo da necessria
generalizao, a fim de torn-lo til, ainda, a outros possveis estudos sobre sub-
representao. Assim, a varivel quanto pode abranger no s percentuais, mas
tambm, por exemplo, competncias, poder de veto e voto, etc.; onde, para alm de
carreiras, pode se referir a instncias deliberativas, partidos, instituies pblicas ou
privadas, ou qualquer espao que se queira estudar; quem, pode abranger diversos
grupos de interesse, como deficientes, mulheres, idosos e outras minorias.
Essa, a contribuio que o presente estudo pretende dar discusso sobre
aes afirmativas, tema to caro realidade nacional e que tem sido tratado com um
enfoque por vezes mais conceitual do que contextual.
252
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