PLAZO RAZONABLE Y CADUCIDAD EN EL SUMARIO ADMINISTRATIVO

Por Ignacio Leonidas REBAUDI1

El anlisis de la ley de procedimientos administrativos y su reglamento 2 sirve a los efectos de ilustrar cul es la
regla general, y si de ella algo se aparta el procedimiento especial3 denominado sumario administrativo. La
LNPA ha estructurado remedios de distinta naturaleza frente a la conducta desidiosa de alguno de los sujetos que
intervienen en el procedimiento. As, frente a la inactividad u omisin de la Administracin de expedirse sobre un
reclamo de un particular, ste puede optar por interponer un amparo por mora, o interpretar su silencio como la
expresin tcita del rechazo del objeto o cosa reclamada4. A su vez, la Administracin puede expresamente
decretar la caducidad del procedimiento frente a la conducta procedimental desidiosa del administrado5.
De modo que el procedimiento administrativo no caduca en contra de la voluntad de la Administracin 6. A mi
juicio la ley preserva la vigencia del procedimiento porque ste es la va por la que se desplega la actividad
administrativa, y la forma regular en que se manifiesta la voluntad de la Administracin en el acto
administrativo7. Sin procedimiento la Administracin se encontrara imposibilitada para manifestarse, y por eso
slo ella puede resolver la extincin del procedimiento. As es que la ley no ha previsto causales determinantes de
la caducidad del procedimiento, sino que discretamente se ha limitado a restringir la potestad de la
Administracin de extinguirlo, para preservarlo y no para aniquilarlo, limitando dicha potestad al cumplimiento
de ciertos extremos y como garanta de los derechos de terceros que pudieren verse afectados.
En el mbito del rgimen disciplinario de la ley de empleo pblico8, se dispuso que reglamentariamente se
estableciese un procedimiento disciplinario con plazos perentorios e improrrogables para resolver los sumarios
administrativos, que nunca podran exceder de seis meses de cometido el hecho o la conducta imputada9. La
confusa redaccin parece prever un plazo perentorio de caducidad del procedimiento, pero al sujetarlo a la fecha de
la comisin de la falta, este plazo, en la prctica operara como plazo de prescripcin de la accin disciplinaria 10
an en contra de lo regulado acerca de este otro instituto11.
Por su parte, la reglamentacin reiter la previsin de un plazo de seis meses 12 para sustanciarse y resolverse el
sumario, aunque determin para ste el procedimiento previsto en el Reglamento de Investigaciones
Administrativas (RIA)13. Este ordenamiento dividi el procedimiento en dos etapas la instructoria y la
contradictoria- previas a la resolucin final, y dispuso slo para la primera de ellas un plazo de noventa das
descontando las demoras no causadas por el instructor. Este plazo, adems, es ordenatorio no perentorio14, y slo
como medida para establecer la responsabilidad del instructor 15, no como presupuesto para decretar la caducidad
del procedimiento. Ntese que al mismo tiempo se dispuso que la desidia del instructor en el cumplimiento de los
plazos genera su propia responsabilidad y su eventual reemplazo. Mal puede entenderse extinto un
procedimiento para el que se prevn remedios para su continuacin.
De modo que la reglamentacin no despeja las dudas causadas por la redaccin de la LMREP, dado que el
propuesto plazo de caducidad no puede confundirse con el consignado en el RIA para la primera etapa o
instructoria, ni cabra interpretar que ste pudiera referirse a la segunda etapa o contradictoria. Por lo tanto,
corresponde entender que reglamentariamente no se ha dispuesto un plazo vlido de caducidad16.
En cualquier caso debera censurarse la posibilidad de que judicialmente se decida la caducidad de un
procedimiento sumarial17 por cuanto ello significara una inadmisible intromisin de un juez en la actividad

1
El autor es abogado (UBA) y Secretario de Instruccin en el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto.
2
Ley N 19.549 (LNPA), y su reglamento (RNPA), aprobado por el Decreto N 1759/72 (t.o. en 1991).
3
Art. 2 LNPA y Art. 2, inc. f) del Decreto 722/96.
4
Art. 28 LNPA, para fijar un plazo para que se pronuncie, o Art. 10 LNPA para habilitar la ulterior accin judicial.
5
Art. 1, inciso e), apartado 9, de la LNPA.
6
No opera de pleno derecho, requiere la voluntad expresa de la Administracin.
7
Art. 7 inc. d) LNPA, el procedimiento es requisito esencial del acto, sin l no acta en el derecho.
8
Ley Marco de Regulacin de Empleo Pblico N 25.164 (LMREP).
9
Art. 37 LMREP, con tino, es la Administracin la que regula el reglamento disciplinario y el plazo de caducidad.
10
Conducira al absurdo de permitir declarar caduco un procedimiento an no iniciado.
11
Arts. 37 y 38 LMREP, prescripcin de 6 meses, 1 y 2 aos. Dictmenes 243:620, los dos plazos breves son inconstitucionales
pues son sustancial aniquilacin de la potestad disciplinaria del Poder Administrador. Tambin GARCA PULLS, F. Rgimen
de Empleo Pblico. 2da. ed. AbeledoPerrot. Bs. As., 2010. Pgs. 384/385
12
Salvo que aqu no se determina a partir de qu momento empieza a transcurrir el plazo.
13
Reglamento de Investigaciones Administrativas (RIA), aprobado por Decreto N 467/99.
14
Dictmenes 232:210, reiterado en Dictmenes 241:298 y 243:620 entre otros.
15
En Art. 127 RIA, Cte. con Arts. 17 y 18 RIA.
16
Un plazo de caducidad en la etapa contradictoria podra cercenar arbitrariamente el derecho de defensa. Dictmenes 243:349
17
En contra, aislada jurisprudencia ha entendido que la caducidad opera an contra la voluntad de la Administracin, siendo
aplicable al procedimiento sumarial pues ninguna norma lo impide. All se estim aplicable el criterio por el cual mantener a una
persona sine die sometida a un proceso implica limitar el mbito de su libertad porque ello le obliga a vivir permanentemente
cohibida o restringida en sus movimientos o decisiones. Considero errado dicho razonamiento porque declarar la caducidad del
procedimiento supondra una obstruccin a la actividad administrativa, cuando la Administracin an no se ha pronunciado ni ha
administrativa, en violacin al principio de separacin de poderes, equivalente a la irrazonable eventualidad de
que un juez se arrogue la facultad para vedar al Congreso el tratamiento de una ley. Ello no obsta a la facultad
que tienen los jueces de controlar la constitucionalidad o legalidad de los actos administrativos o legislativos 18
surgidos de procedimientos viciados.
En este sentido, la Corte Federal19 se ha pronunciado recientemente invalidando la sancin administrativa que
surgiese de un procedimiento demasiado prolongado, an cuando la accin sancionatoria no hubiese prescripto,
si la ley dispuso con laxitud las causales de interrupcin del plazo de prescripcin. Record el tribunal que el
derecho a obtener un pronunciamiento judicial sin dilaciones resulta ser un corolario del derecho de defensa en
juicio, y que slo una rpida y eficaz decisin judicial concreta las garantas que aseguran la presuncin de
inocencia, la inviolabilidad de la defensa en juicio y el debido proceso legal, reconocidas ellas en los convenios sobre
derechos humanos20. Estos principios son plenamente aplicables a los procedimientos administrativos
sancionatorios, pues ste es una de las manifestaciones del poder punitivo del Estado, y la Administracin no
puede sustraerse de aplicar estas garantas mnimas, que deben ser respetadas en cualquier procedimiento cuya
decisin pueda afectar los derechos de las personas21.
As, frente a la inexistencia o inaplicabilidad de un plazo de caducidad del procedimiento, ante la laxitud de las
causales de interrupcin o suspensin22 del plazo de prescripcin, y ms an ante su ausencia23, subsiste la manda
constitucional y convencional de que el sumario sea resuelto en un plazo razonable24, no ya como plazo de
caducidad sino como presupuesto de validez del procedimiento en tanto requisito esencial del acto
administrativo. Pues, si el procedimiento no se llev en un plazo razonable se encontrar fatalmente viciado,
pudiendo solicitase la revocacin del acto dictado en su consecuencia25.
Segn la Corte Federal la determinacin del plazo razonable del procedimiento no se deriva de un nmero fijo de
das, meses o aos, sino del anlisis del caso particular. As, y recurriendo a precedentes de organismos
internacionales de DD.HH.26, se recogieron pautas para su determinacin: a) la complejidad del asunto; b) la
actividad procesal del interesado; c) la conducta de las autoridades; y d) el anlisis global del procedimiento.
As, hasta tanto no se reformule el funcionamiento del instituto de la prescripcin de la accin disciplinaria 27, a
los fines prcticos sera recomendable que los instructores informaran28 sobre los obstculos para cumplir con
cada diligencia, ya sea por la complejidad de los asuntos investigados, o por las dilaciones intentadas por los
sujetos intervinientes. Ante eventuales impugnaciones, sta podra convertirse en una pieza fundamental para
los letrados del departamento contencioso, y para el juez que deba decidir en cada caso.

producido efectos jurdicos sobre terceros. Un sumario en curso no genera perjuicios, y si as fuera, son estos los que podran ser
revisados sin que fuese necesario decretar la extincin del procedimiento.
18
DE GAETANO, Andrs M. Breves precisiones sobre la democracia deliberativa y el control judicial del proceso deliberativo
parlamentario, [en lnea]. DPI, Buenos Aires, 2014. En Diario Constitucional N 34, disp. www.derechopublicointegral.com.ar.
19
CSJN in re LOSICER, Jorge Alberto y otros c/ BCRA (26/06/2012), y BONDER, Aaron y otros c/ BCRA (19/11/2013), respecto
a sanciones administrativas del BCRA a entidades financieras.
20
Arts. 5, 18 y 33 CN y Garantas judiciales del Art. 8 Convencin Interamericana de DD.HH. (Art. 75 inc. 22 CN).
21
CIDH in re Tribunal Constitucional vs. Per; Baena y otros vs. Panam
22
Con laxitud s. CSJN- en la LMREP la accin disciplinaria se suspende durante el trmite del sumario.
23
Fallos 308:301, 259:231 y Dictmenes 250:330. La prescripcin no es exigencia constitucional, sino legal. El legislador puede
decidir no establecerla (ley 20.957 del Servicio Exterior de la Nacin).
24
En Dictmenes 241:298 y 243:620 se seal que una demora sera injustificada cuando en el desarrollo del trmite se advierta
un tiempo prolongado en el cual no se realiz alguna actividad.
25
Art. 7, inc. d), y 17 LNPA
26
CIDH in re Genie Lacayo vs. Nicaragua, Lpez lvarez vs. Honduras, y Knig (fallado el 10 de marzo de 1980; Boletn
Jurisprudencia Constitucional 1959-1983 en Madrid por las Cortes Generales).
27
Sobre las causales de interrupcin o suspensin de los plazos de prescripcin de la accin, v.gr. Decreto 1421/2002 (Artculo 37)
28
Artculos 108 y 115 RIA.