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ECONMICO
El sector
hidrocarburos en
Bolivia
Mauricio Medinaceli Monrroy
Policy paper
03/2012
FES-
Bolivia
1. Glosario
Boca de pozo: Es el lugar geogrfico que se encuentra a la salida de un
campo productor de petrleo y/o gas natural. Se encuentra el "precio en boca
de pozo" restando al precio de mercado los costos de transporte y
comercializacin; por ello, este precio incorpora los gastos en la planta de
separacin, si sta existe.
Fuel oil: Es una fraccin del petrleo que se obtiene como residuo luego
de la destilacin
toppin
g.
2
2. Introduccin
No cabe duda de que el sector hidrocarburos en Bolivia fue fundamental para
el desempeo econmico de los ltimos aos. En efecto, el 50% del
crecimiento de la economa se debi al proyecto de exportacin de gas natural
1
al Brasil, gestionado durante el perodo 1974-1999, y al notable crecimiento
en los precios internacionales del crudo que, nuevamente gracias al contrato
de exportacin al Brasil, se traducen en mayores precios de exportacin
del gas natural boliviano.
3
posibilidad de incrementar las reservas de este
producto ("shale gas"), ahora el mundo tiene mayores reservas de gas
natural a precios muy
4
bajos, sobre todo, en Norteamrica. Este producto se convierte, cada
da ms, en un
commodity que, por tanto, puede comercializarse a
precio spot.
6
de crecimiento del este sector y de esta manera, sealar los elementos
positivos que permitieron el desempeo positivo en materia productiva y
exportadora. Adicionalmente, se analizan los resultados de la extensa
bsqueda que se realiz para determinar la participacin del Estado boliviano
en la renta de los hidrocarburos.
60.0
50.0
Trillones de pies
40.0
30.0
cbicos
20.0
10.0
-
199 199 199 200 200 200 200 200 200 200
Probables 71.9 82.5 93.3 0
13.9 1
23.0 2
24.9 3
26.2 4
24.7 5
22. 93.7
P2
Probadas 3.8 4.2 5.3 18.3 23.8 27.4 28.7 27.6 0
26. 9.9
P1 7
Probadas P1
Probables P2
Fuente:
7
YPFB
8
La produccin del sector hidrocarburos (gas natural y petrleo) en Bolivia
respondi, sobre todo, a incrementos/decrementos en la demanda
internacional de gas natural, en particular de la proveniente de Brasil y
Argentina; por esta razn, esta seccin estudia la evolucin de la produccin
en este sector as como la de los mercados que abasteci en los ltimos aos.
50
45 43.5
39.
40 38.2 9
35. 39.7
35 33. 7 34.
3 0
30 27.
25 1
mcd.
MM
20 19.
16. 5
15 13. 5
8.8 4
10
5
-
201
200
200
0
200
200
200
200
200
200
200
201
0
9
200
2
Fuente:
YPFB
1
0
Figura 3: Tasa de crecimiento de la produccin de gas
natural
60%
52
50% %
41 39
40% % %
Tasa de Crecimiento
30%
23 23
20% % 18 % 17%
%
10% 9%
7% 7%
4%
Anual
0%
-10%
-20% -14%
200
200
200
200
200
200
201
201
200
200
200
200
0
1
7
3
6
Fuente:
YPFB
45
40
35
30
25
mcd
MM
20
15
10
-
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Fuente:
YPFB
2
Durante ms de 25 aos, 1974 -1999, el proyecto de exportacin de gas
natural al Brasil fue una preocupacin de todos los gobiernos. Tanto las
clusulas de precio como las de volmenes fueron acordadas en la dcada de
los noventa. La asociacin del precio de exportacin del gas natural con una
canasta de fuel oils, inicialmente criticada, result en uno de los mayores
aportes a la economa boliviana en el perodo 2005-2011, dado que el
incremento en los precios internacionales del petrleo ofreci, gracia a ella,
importantes recursos a Bolivia.
60,000
50,000
40,000
Bpd
. 30,000
20,000
10,000
200
200
200
0
9
200
200
200
200
200
200
200
201
201
0
1
Fuente:
YPFB
5
En este caso, el subsidio debe entenderse como un precio que se encuentra por
debajo de su oportunidad internacional.
6
Muchas veces llamada
"contrabando".
7
Por ejemplo, el artculo 25 de esta ley menciona lo siguiente: "Se crean los
siguientes tipos penales: a)
Uso indebido de bienes y servicios pblicos;...". Y el texto del artculo 26 define el
uso indebido como: "La servidora pblica o el servidor pblico que en beneficio propio
o de terceros otorgue un fin distinto al cual se hallaren destinados bienes, derechos y
acciones pertenecientes al Estado o a sus instituciones, a las cuales tenga acceso en
el ejercicio de su funcin pblica, ser sancionado con la privacin de libertad de
uno a cuatro aos." En este contexto, el gasto en exploracin de un pozo
petrolero o gasfero, la contratacin de un mercado a futuro o la compra de petrleo a
precio spot podra tipificarse como "uso indebido".
8
Ello es preocupante, dado que este sector en particular se caracteriza por el
inherente riesgo de sus
actividad
es.
Figura 6: Ventas internas y refinacin de gasolina
7.5
7.0
6.5
6.0
5.5
5.0
Bbls.
MM
4.5
4.0
3.5
3.0
2.5 200
200
200
200
200
200
200
201
200
200
200
201
0
1
Ventas
Refinacin
Fuente:
YPFB
9.5
8.5
7.5
6.5
Bbls.
MM
5.5
4.5
3.5
201
200
201
2.5
5
1
200
200
200
200
200
200
200
200
200
9
0
Ventas
Refinacin
Fuente:
YPFB
Figura 8: Produccin e importacin de GLP
400,000
350,000
300,000
100,000
50,000
-
2009 2010 2011
Fuente:
YPFB
3.2. Precios
10.0 120
9.0
100
US$/Barril
Precio del WTI -
8.0
7.0
Precio Gas Natural -
80
6.0
US$/MM BTU
5.0 60
4.0
3.0 40
2.0
20
1.0
4 200
200
200
0 200
- -
200
9
200
200
200
200
201
201
200
0
1
5
Brasil Argentina
WTI
Fuente:
YPFB
Se puede afirmar que esta cadena est dividida en dos grupos: 1) upstream,
que usualmente incorpora las actividades de prospeccin, exploracin y
explotacin de hidrocarburos; 2) midstream, que incluye las actividades de
transporte, ya sea por ductos o por otros medios, y 3) downstream, que
contiene la refinacin, transporte, almacenaje y comercializacin de petrleo,
derivados y gas natural. En esta seccin se estudiar el comportamiento
de los tributos aplicados al upstream de la cadena de valor de hidrocarburos.
El sistema impositivo actual es el resultado de medidas incluidas en la Ley
1689 de 1996 y en la
9
Ley de Hidrocarburos 3058 de 2005. En este momento
consiste en:
9
Un detalle de su evolucin se encuentra en
Medinaceli (2007).
10
A partir del pago de la regala departamental del 11% se construye el valor
de la produccin de
hidrocarburos en boca de pozo. Esta cifra se contrasta con la suma de los
siguientes tributos: 1) las
regalas departamentales; 2) la participacin del 6%; 3) el Impuesto Directo a los
Hidrocarburos (IDH); 4) los ingresos de YPFB resultantes del llamado proceso de
"nacionalizacin", y 5) cuando la informacin est disponible, el Impuesto sobre las
Utilidades, el pago de patentes, el Impuesto al Valor Agregado, el Impuesto a la
Remisin de Utilidades al Exterior y otros.
Gran parte de los recursos fiscales provenientes de este sector se
explican por la recaudacin del Impuesto Directo a los Hidrocarburos
(rea roja de la Figura 10); en este sentido, si bien los ingresos del
llamado proceso de "nacionalizacin" son positivos (en verde) son
relativamente menores a los generados por el IDH, impuesto creado el
ao 2005, un ao antes de la mencionada nacionalizacin.
Naturalmente, an se mantiene el pago del Impuesto sobre Utilidades
de las Empresas, el Impuesto a la Remisin de Utilidades al Exterior, el
Impuesto al Valor Agregado, el Impuesto a las Transacciones y el pago
de patentes.
La crisis internacional del ao 2009 afect negativamente a la
produccin de
hidrocarburos (en particular de gas natural), dado que las compras por
parte de Brasil disminuyeron. Esto, a su vez, gener menores niveles de
ingresos tributarios; afectando a las cuentas fiscales y al crecimiento
econmico.
4,50
0
4,00
0
3,50
0
200
5
3,00
0
200
201
US$
2,50
MM
1
200
200
0
4
2,00
200
0
1
1,50
0
1,00
0
500
-
200
200
200
200
200
2
7
0
8
3
Dado que es necesario contrastar el total de tributos con las ventas en boca de
pozo del sector, a continuacin se presenta la participacin de cada uno de los
conceptos presentados en la Figura 10, slo que en esta oportunidad como
porcentaje (%) de las ventas totales (figura 11). De esta figura se deriva lo
siguiente:
Durante el perodo 2000-2004, el porcentaje de ingresos oscil entre el
30% y 40%. No es correcto afirmar que antes de la aprobacin de la Ley
de Hidrocarburos 3058 y del llamado proceso de "nacionalizacin" este
porcentaje fuera de 18%.
En general, las regalas ms el IDH representan el 50% de los ingresos
brutos en boca de pozo. En ocasiones este porcentaje es mayor o
menor debido al rezago de tres meses en el pago de este tributo por
parte de YPFB.
En aos pasados, los ingresos provenientes del proceso llamado de
"nacionalizacin" de los hidrocarburos generaron un 10% a 15%
adicionales; sin embargo, el crecimiento en los ingresos brutos del ao
2011 permiti que este porcentaje se eleve al 16% (ver Figura
12).
El sector del upstream, en su conjunto, pudo contener el incremento en
la participacin del Estado de los ltimos aos, debido al notable
incremento en los precios y volmenes de venta de gas natural
destinado a los mercados externos, en particular, al Brasil. En efecto, la
Figura 11 presenta tambin el incremento en los ingresos brutos del
sector (lnea punteada) durante el perodo de anlisis: los ingresos se
incrementaron de
500 a casi los 4.000 millones, lo que se debi a la exportacin al Brasil
(gestionado en la dcada de los noventa) y al aumento de los precios
internacionales del petrleo.
Utilizando la metodologa de estimacin sealada
previamente, fue posible descomponer el destino de los ingresos en
boca de pozo del upstream el ao 2011. Con ello se construy la Figura
12, que muestra los porcentajes de participacin de: 1) las regalas y el
IDH; 2) los ingresos del llamado proceso de "nacionalizacin"; 3) los
costos recuperables reportados por las empresas y 4) la ganancia
estimada de los operadores privados en Bolivia. Tal como se anticip en
Medinaceli (2007), la participacin del Estado se sita en el orden del
70% y no del 82%, porcentaje usualmente usado.
Figura 11: Tributos del upstream como % de la
produccin
80% 4,500
% Ingresos en Boca
60% 3,500
50% 3,000
2,500
40%
2,000
30%
de Pozo
1,500
9 (MM US$)
20% 1,000
10% 500
0% -
200
200
200
200
200
200
200
200
200
201
201
0
8
3
1
Regalas y otros IDH 32% Nacionalizacin x% Ingresos
Utilidad
operador
privado
14
%
Regalas +
IDH
Costos 51
recuperables %
19%
Nacionalizaci
n
16
%
120
100
80
US/Bar
60
ril
40
20
201
200
200
4
0
-
200
200
2
6
200
200
200
200
200
201
200
0
Este incremento tambin afect los precios del gas natural a nivel
internacional, tal como se observa en la Figura 14. Durante el perodo 2000-
2008 los precios de este producto (en el mercado de los Estados Unidos de
Amrica) prcticamente "acompaaron" a los precios internacionales del
petrleo. Sin embargo, durante el perodo 2009-2011, tanto el precio Henry
Hub como los precios de importacin se
mantuvieron "bajos".
11
La discusin de esta seccin est basada en Medinaceli (2012).
Figura 14: Precios del gas natural en los Estados
Unidos
12.0 12.0
10.0 10.0
Precio Henry
(US$/MM
8.0 8.0
Importacin
(US$/MP
BTU)
Precio
Hub
C)6.0 6.0
4.0 4.0
2.0 2.0
- -
200
200
200
200
200
200
200
200
200
200
201
201
0
1
LNG Import Price Henry Hub (US$/MM BTU)
Una hiptesis que puede explicar esto seala que el desarrollo de reservas de
gas no convencional ("shale gas") en los Estados Unidos posibilit un
crecimiento de la produccin, permitiendo precios ms bajos al consumidor.
Esto parece confirmado por las figuras que se presentan a continuacin: por un
lado, la Figura 15 presenta el crecimiento en la produccin de gas natural
durante los ltimos aos; por otra parte, la Figura 16 muestra el descenso
en las
12
importaciones de LNG durante el perodo
2008-2011.
12
En el acrnimo en ingls de Gas Natural Licuidificado (LNG).
Figura 15: Produccin de gas natural de EEUU (MM
mcd)
1,900
1,800
1,700
1,600
MCD
MM
1,500
1,400
1,300
200
201
200
200
1,200
0
200
200
200
200
201
200
200
200
0
1
Fuente: US Energy Information
Administration.
14.00
12.00
10.00
LNG
8.00
US$/MM
Japan
6.00 Europea
BTU
n UK
4.00
US
2.00 Canad
a
-
200
200
200
200
200
200
200
200
200
200
201
0
0
Fuente: BP
Statistics
Fuente: BP
Statistics
5. Propuestas de poltica
13
Medinaceli (2009).
De acuerdo al autor citado, todos estos objetivos podran ser alcanzados por el
sector privado; sin embargo, esto requerira el diseo, implementacin y
administracin de contratos completos, a un costo no despreciable. Salehi &
Toossi (2002) encuentran, tanto a nivel terico como emprico, que una
empresa estatal genera un equilibrio estable cuando: a) el costo de la
ineficiencia por mayor empleo es bajo; b) el costo del compromiso con el sector
privado para mantener las reglas del juego estables es alto, y c) la presin
poltica por empleos es alta
No parece malo que una empresa estatal tenga mltiples objetivos. Sin
embargo, si la priorizacin de ellos es confusa, entonces el manejo
empresarial se hace difcil. Por ello es necesario tener claro el objetivo
central de la empresa.
Los indicadores usuales de desempeo empresarial (elevados
beneficios, por ejemplo) no debieran ser las nicas medidas tomadas en
cuenta, toda vez que las empresas estatales deben alcanzar objetivos de
equidad. Por ejemplo, metas de produccin domstica y ampliacin de
mercados internacionales.
Un sistema que separe a la empresa de la injerencia estatal es
positivo para el desempeo de una empresa pblica. Por otra parte, un
sistema de premios y castigos para evaluar el papel de los gerentes crea
los incentivos necesarios para mejorar la eficiencia de la empresa. Una
de las formas ms efectivas es introducir representantes del sector
privado dentro de sta.
El desempeo de una empresa estatal mejora mucho cuando el
Estado no cubre las deudas no pagadas por dicha empresa. De esta
forma se induce cierta disciplina financiera.
Una poltica necesaria, pero no suficiente, para impedir la injerencia
poltico-partidaria es la corporativizacin de la empresa estatal. De
hecho, una gran cantidad de literatura menciona que ste debiera ser el
primer paso para mejorar la eficiencia de la empresa.
5.1.2. Factores externos
Tanto a nivel terico como emprico se observa que una buena parte del xito
que obtiene un empresa estatal se presenta cuando se toma la decisin de
llevar a cabo un proceso de bursatilizacin. Es decir, que la empresa estatal
forme paquetes accionarios (sin perder el control de su administracin) y,
en lo posible, los trance en las bolsas de valores internacionales.
Ello no slo mejora el acceso al crdito, sino tambin ordena y transparenta las
operaciones de la empresa, toda vez que los mecanismos de control son
muchas veces mayores a los implementados en el sector pblico. En este
sentido, fijar este tipo de metas para YPFB no parece una mala poltica.
5.2. Sistema impositivo
14
Este 50% est compuesto por: 11% para el departamento productor, 1% para Beni
y Pando, 6% para el
TGN y 32% por el Impuesto Directo a los Hidrocarburos.
Respecto al primer punto, los procesos de licitacin pblica, con este
mecanismo el pas genera espacios de transparencia en la adjudicacin de
bloques, de modo que las empresas ms eficientes terminen explorando y
explotando estas reas. Naturalmente, cada pas posee distintos criterios de
clasificacin de las propuestas. Entre las ms usuales se encuentran: 1)
nivel de inversin propuesto, 2) mayores tributos a los establecidos por ley, 3)
operaciones adicionales en el campo y 4) contratacin de mano de obra local.
Tambin se observa que con este tipo de mecanismos no necesariamente la
empresa estatal se abstiene de explorar y explotar las reas, dado que en
muchas oportunidades, PETROBRAS, por ejemplo, es socia de las empresas
privadas internacionales dado el conocimiento geolgico del pas receptor del
capital internacional.
15
En los pases productores esto se alcanza a travs del "precio paridad de
exportacin" y en los importadores al "precio paridad de importacin". El primer
concepto seala que al precio de referencia internacional se restan los costos de
transporte y comercializacin; el segundo, que al precio internacional se aaden
los costos de transporte y comercializacin.
16
Ello se hizo patente en los ltimos aos. Los precios nacionales no se
incrementaron a la par de los
precios internacionales, lo que origin desabastecimiento porque: 1) la demanda
interna y externa (en la forma de "contrabando" de derivados del petrleo) se
increment notablemente, 2) los precios se mantuvieron "congelados" y por esto la
inversin domstica fue, por decir lo menos, muy baja, y 3) los bajos precios de los
principales derivados del petrleo incentivaron la migracin desde otras fuentes de
Uno de los problemas centrales en el manejo de los precios domsticos de los
principales derivados del petrleo radica en que es un slo instrumento con
varios objetivos. Usualmente, las economas latinoamericanas utilizaron este
precio para lograr objetivos: 1) fiscales, sumndole impuestos al consumo, 2)
sociales, ya que mantener los precios bajos "ayuda" a las familias pobres, y 3)
17
de poltica energtica, dado que precios que reflejan el costo econmico de
produccin generalmente incentivan la inversin pblica y privada.
Naturalmente, cuando el nmero de objetivos es mayor al nmero de
instrumentos (en este caso tres objetivo para un solo instrumento) lo que la
poltica pblica hace es priorizar uno de dichos objetivos y relajar el resto.
6. Conclusiones
energa. Por ejemplo, en Ecuador varias residencias utilizan GLP para las calentar el
agua de las piscinas que poseen.
17
El costo econmico se refiere al costo de produccin contable ms una ganancia
razonable para el
inversionista (que incluye el costo de oportunidad).
la vinculacin de los precios de exportacin del gas natural a los precios
internacionales del petrleo, fue definida en esa poca.
Durante los ltimos seis aos, es seguro que la mitad del crecimiento
econmico de Bolivia se debi al proyecto de exportacin al Brasil. La
pregunta cmo se vincula el proyecto de exportacin de gas natural al
Brasil con la economa boliviana? se responde de la siguiente manera:
La capacidad instalada en Bolivia durante el proceso de gestacin del
proyecto permiti abastecer la creciente demanda de gas natural por
parte de Brasil. Esto, asociado al incremento en los precios
internacionales del petrleo (que como ya se indic, impactan
positivamente en los precios de exportacin del gas natural), permiti
que las exportaciones de hidrocarburos se incrementen notablemente, lo
que, a su vez, increment las reservas internacionales netas del Banco
Central, otorgando mayor holgura a la poltica monetaria para que
pueda apreciar la moneda nacional (respecto del dlar).
La creacin del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) un ao
antes del proceso
de nacionalizacin, en sustitucin al sistema impositivo vigente hasta
esa poca (cuya base imponible era la utilidad de las empresas), explica,
casi en su totalidad, el incremento del aporte fiscal del sector petrolero.
Esto, a su vez, permiti que el pas tuviera supervits fiscales y mayor
capacidad de gasto. De esta forma, cuando las ventas de gas
natural al Brasil se incrementaron, tambin lo hizo la produccin y, de
esta forma, la recaudacin por IDH fue mayor.
Con esta cantidad de recursos adicional, tanto el Gobierno central como
los gobiernos departamentales (gobernaciones y municipios) financiaron
proyectos pblicos. Entre ellos destaca la construccin de carreteras y la
provisin de servicios. De esta forma, los sectores de construccin y
los proveedores de servicios formales se vieron beneficiados con
el boom en el sector petrolero, como parte del efecto multiplicador de
la prosperidad de ste.
Por su parte, la llamada "nacionalizacin" de los hidrocarburos permiti
dos cosas: 1) ahora YPFB es la entidad que consolida toda la produccin
de hidrocarburos de las empresas privadas contratistas; de hecho, el
proceso de nacionalizacin vivido en el pas no fue de tipo ortodoxo
(con expulsin de empresas y expropiacin del capital) y
se limit a la renegociacin contractual con los operadores privados; 2)
gener recursos adicionales (relativamente pequeos en comparacin a
la recaudacin por el IDH) que beneficiaron a la empresa estatal,
incrementado ligeramente la participacin estatal en la renta petrolera.
En este tiempo, el mundo experiment un cambio que muy pocas
veces se dio, la migracin de un combustible (petrleo) a otro (gas
natural). En efecto, la conjuncin de dos avances tecnolgicos, uno en el
transporte a travs del mar (proyectos de LNG) y el otro en las tcnicas
de recuperacin de gas natural ("shale gas") ocasionaron que: 1) este
producto tuviera ms caractersticas de un commodity mundial, 2) la
oferta se incrementara notablemente, y 3) como consecuencia de los
puntos 1 y 2, en varias partes del mundo, los precios de este
producto tendieran a disminuir. Por esto es importante adecuar la
poltica energtica boliviana a un nuevo contexto internacional, en el que
quizs los precios del gas natural sean menores a los que actualmente
existen y la oferta de productos competitivos con el gas boliviano sea
cada vez mayor.
En materia de recomendaciones de poltica, en este documento se
trataron cinco temas: 1) la situacin de YPFB; 2) el sistema tributario
aplicado al sector del upstream en Bolivia; 3) el sistema de adjudicacin
de reas; 4) la definicin de las reglas del juego, y 5) los precios internos
de los principales derivados del petrleo. Respecto al desempeo de
YPFB, se sugiere tomar como ejempls las experiencias de Brasil y
Colombia, donde un proceso de bursatilizacin de las empresas estatales
mejoraron sus indicadores de eficiencia y produccin. En lo referente al
sistema impositivo, se sugiere uno de tipo progresivo, que diferencie
entre tamao del campo y destino de la produccin. Por otra parte, el
sistema de adjudicacin de reas de inters petrolero debe ser
pblico, abierto, internacional y apuntar a que las empresas ms
eficientes se hagan cargo de estas reas. La definicin de las reglas del
juego se entiende como la compatibilizacin entre lo establecido en la
nueva CPE y la Ley de Hidrocarburos sectorial, as como los reglamentos
correspondientes. Finalmente, la definicin de los precios internos de los
derivados (entendida tambin como el manejo de los subsidios dentro el
sector) exige no intentar alcanzar objetivos sociales a travs de la
manipulacin de los precios de la energa; en esa medida, la experiencia
de Brasil, Irn y
El Salvador en materia de focalizacin de subsidios y entregas directas
de dinero a los ms afectados podra ser de gran ayuda.
7. Bibliografa