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MESA DE DEBATE

ECONMICO

El sector
hidrocarburos en
Bolivia
Mauricio Medinaceli Monrroy

Policy paper
03/2012

FES-
Bolivia
1. Glosario
Boca de pozo: Es el lugar geogrfico que se encuentra a la salida de un
campo productor de petrleo y/o gas natural. Se encuentra el "precio en boca
de pozo" restando al precio de mercado los costos de transporte y
comercializacin; por ello, este precio incorpora los gastos en la planta de
separacin, si sta existe.

Fuel oil: Es una fraccin del petrleo que se obtiene como residuo luego
de la destilacin
toppin
g.

Henry Hub: Lugar geogrfico en Louisiana (Estados Unidos de Amrica) cuyas


transacciones sirven como referencia de los precios del gas natural
comercializado en los Estados Unidos.

Precio spot: En este documento se refiere al precio actual (no futuro)


del petrleo o gas natural; usualmente es utilizado en las compras de corto
plazo.

Shale gas: Gas que se encuentra en el conjunto de los "no convencionales";


est compuesto primordialmente por metano y se encuentra contenido en una
roca comn sedimentaria.

Upstream: O "aguas arriba", es la denominacin que suelen recibir


las actividades de exploracin y explotacin de hidrocarburos.

WTI: Precio de referencia del petrleo en la costa del Golfo (West


Texas Intermediate)

2
2. Introduccin
No cabe duda de que el sector hidrocarburos en Bolivia fue fundamental para
el desempeo econmico de los ltimos aos. En efecto, el 50% del
crecimiento de la economa se debi al proyecto de exportacin de gas natural
1
al Brasil, gestionado durante el perodo 1974-1999, y al notable crecimiento
en los precios internacionales del crudo que, nuevamente gracias al contrato
de exportacin al Brasil, se traducen en mayores precios de exportacin
del gas natural boliviano.

En abril del ao 2005 (un ao antes del proceso de "nacionalizacin") se


aprueba la Ley de Hidrocarburos 3058, que determina, como uno de sus ejes
centrales, la creacin del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), con una
alcuota equivalente al 32% de la produccin de gas natural y petrleo. Este
sistema sustituye el establecido en la Ley de Hidrocarburos 1689 (del ao
1996) que, en materia tributaria, impona un impuesto a la produccin
equivalente al 18% y un sistema de gravmenes sobre utilidades. Por otra
parte, debido a la "nacionalizacin" de los hidrocarburos en 2006, la estatal
petrolera boliviana, Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos, tom el
control de la produccin realizada por los operadores privados. Este
proceso tambin gener ingresos fiscales adicionales, bajo la forma de
participaciones, que financian --en gran medida-- las actividades de la
mencionada empresa.

Los nuevos ingresos fiscales del proceso de "nacionalizacin" (que estn en el


orden del 10-15% de la produccin) son menores a los generados por el
Impuesto Directo a los Hidrocarburos (32%) creado en 2005. Es necesario
recalcar, adems, que los ingresos de gobernaciones, gobiernos municipales,
Fondo Indgena, universidades, etc. provienen de la recaudacin del IDH y
no del proceso de nacionalizacin.

En este momento el mercado mundial de gas natural experimenta cambios que


cambiarn el futuro de la industria. Gracias a dos innovaciones tecnolgicas,
capacidad de transporte de gas a travs del mar (proyectos de LNG) y la

3
posibilidad de incrementar las reservas de este
producto ("shale gas"), ahora el mundo tiene mayores reservas de gas
natural a precios muy

1 Ver estudio de Grebe, Medinaceli, Fernndez y Hurtado (2012).

4
bajos, sobre todo, en Norteamrica. Este producto se convierte, cada
da ms, en un
commodity que, por tanto, puede comercializarse a
precio spot.

En este contexto, este documento analiza el desempeo del sector


hidrocarburos en Bolivia, con particular hincapi en la participacin del Estado
en la renta petrolera. Por otra parte, tambin estudia las medidas de poltica
pblica que podran permitir a Bolivia enfrentar los cambios en los mercados
del gas natural, regional y mundial; entre ellas la mejora en el desempeo de la
estatal petrolera, YPFB. La concentracin en la empresa estatal parte del
supuesto de que dicha empresa ser parte medular de la poltica
hidrocarburfera del futuro, dado que su privatizacin no sera bien recibida por
la sociedad.

La metodologa empleada para obtener la participacin del Estado en las


rentas generadas por el sector hidrocarburos parti de la obtencin de
informacin de varias fuentes primarias: YPFB, el Ministerio de Hidrocarburos
y Energa, el Servicio de Impuestos Nacionales (SIN), el Ministerio de Economa
y Finanzas y el Instituto Nacional de Estadstica (INE). Luego, tomando el pago
realizado por concepto de regalas departamentales (11%), se construy el
valor de la produccin de hidrocarburos en boca de pozo, cifra que se
contrast con la suma de los siguientes tributos: 1) las regalas
departamentales, 2) la participacin del 6%, 3) el IDH, 4) los ingresos de YPFB
resultantes del proceso de "nacionalizacin", y 5) cuando la informacin estaba
disponible, el Impuesto sobre las Utilidades, el pago de patentes, el Impuesto al
Valor Agregado, el Impuesto a la Remisin de Utilidades al Exterior y otros.

El trabajo est ordenado como sigue: Luego de esta introduccin se presentan


algunos indicadores de la evolucin del sector hidrocarburos en Bolivia;
posteriormente se analizan los principales mercados de gas natural en el
mundo; luego se detallan algunas medidas de poltica pblica que podran
mejorar el desempeo del sector en el futuro, y, finalmente, se presentan las
conclusiones. Como es usual, cualquier error u omisin es responsabilidad
nica y completa del autor.
5
3. Evolucin del sector hidrocarburos en Bolivia

En la presente seccin se analizan algunas de las variables relevantes dentro el


sector hidrocarburos durante los ltimos cinco aos. El objetivo central es
comprender los "drivers"

6
de crecimiento del este sector y de esta manera, sealar los elementos
positivos que permitieron el desempeo positivo en materia productiva y
exportadora. Adicionalmente, se analizan los resultados de la extensa
bsqueda que se realiz para determinar la participacin del Estado boliviano
en la renta de los hidrocarburos.

3.1. Reservas, produccin y mercados

Uno de los hechos ms importantes del ao 2011 es que Yacimientos


Petrolferos Fiscales Bolivianos (YPFB) hizo pblicas (y quizs de forma oficial)
las reservas de Bolivia determinadas por la empresa Ryder Scott Company
Petroleum Consultants. El siguiente grfico muestra la disminucin en el nivel
de reservas de gas natural certificadas en Bolivia durante los ltimos aos. En
este sentido, y considerando el nivel de produccin registrado en 2011, el nivel
de reservas probadas (P1) es suficiente para abastecer los prximos 17,7 aos.
Por otra parte, si se considera abastecer el mercado argentino con 20 millones
de metros cbicos diarios (mcd) adicionales la seguridad de suministro cae a
12,15 aos. Por ello, urge captar ms inversin para el upstream
hidrocarburfero, a fin de incrementar el nivel de reservas de este producto.

Figura 1: Reservas de Gas Natural (TCF)

60.0

50.0
Trillones de pies

40.0

30.0
cbicos

20.0

10.0

-
199 199 199 200 200 200 200 200 200 200
Probables 71.9 82.5 93.3 0
13.9 1
23.0 2
24.9 3
26.2 4
24.7 5
22. 93.7
P2
Probadas 3.8 4.2 5.3 18.3 23.8 27.4 28.7 27.6 0
26. 9.9
P1 7
Probadas P1
Probables P2

Fuente:
7
YPFB

8
La produccin del sector hidrocarburos (gas natural y petrleo) en Bolivia
respondi, sobre todo, a incrementos/decrementos en la demanda
internacional de gas natural, en particular de la proveniente de Brasil y
Argentina; por esta razn, esta seccin estudia la evolucin de la produccin
en este sector as como la de los mercados que abasteci en los ltimos aos.

La Figura 2 presenta la evolucin de la produccin de gas natural en Bolivia


durante el perodo
2000-2011. No cabe duda que el crecimiento fue notable, sobre todo en el
perodo 2000 - 2005, en el que la produccin se increment de 8,8 a 33,3
millones de mcd. En el perodo 2006-2011, el crecimiento fue menor pero an
positivo, de 35,7 a 43,5 millones de mcd.

Estas afirmaciones se confirman en la Figura 3, donde se resumen las tasas de


crecimiento anuales de esta produccin y, adems de lo sealado, se destaca
cmo la crisis internacional de
2009 afect negativamente a la produccin de gas natural en Bolivia,
originando un decrecimiento cercano al 14%. En este sentido, es seguro
afirmar que el desempeo de este sector est fuertemente vinculado a las
condiciones de la demanda externa por este producto, en particular, a los
volmenes demandados por Brasil y Argentina.

Figura 2: Produccin de gas


natural (MM mcd)

50
45 43.5
39.
40 38.2 9
35. 39.7
35 33. 7 34.
3 0
30 27.
25 1
mcd.
MM

20 19.
16. 5
15 13. 5
8.8 4
10
5
-
201
200

200

0
200

200

200

200

200

200

200

201
0

9
200
2
Fuente:
YPFB

1
0
Figura 3: Tasa de crecimiento de la produccin de gas
natural

60%
52
50% %
41 39
40% % %

Tasa de Crecimiento
30%
23 23
20% % 18 % 17%
%
10% 9%
7% 7%
4%
Anual

0%

-10%

-20% -14%
200

200

200

200

200

200

201

201
200
200

200

200
0

1
7
3

6
Fuente:
YPFB

La Figura 4 presenta el destino de la produccin del gas natural boliviano


durante el perodo
2000-2011. Queda claro que fueron la demanda de Brasil y, en menor escala, la
de Argentina, las que posibilitaron estas tasas de crecimiento. Por ello cabe
preguntarse cmo se origina el contrato de exportacin al Brasil? Este
proyecto comenz a gestionarse a mediados de la dcada de los setenta,
cuando los gobiernos de Bolivia y Brasil iniciaron la discusin sobre un
proyecto amplio de integracin energtica. Durante la dcada de los ochenta,
dicho proyecto se redujo a uno especfico de exportacin de gas natural desde
Bolivia al Brasil. Finalmente, en la dcada de los noventa, se realiz el
operativo tcnico para lograr el financiamiento de un proyecto de esta
magnitud.
Figura 4: Destino de la produccin de gas natural en
Bolivia

45

40

35

30

25
mcd
MM

20

15

10

-
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Brasil Argentina Termoelctricas Distribucin por Redes

Fuente:
YPFB

2
Durante ms de 25 aos, 1974 -1999, el proyecto de exportacin de gas
natural al Brasil fue una preocupacin de todos los gobiernos. Tanto las
clusulas de precio como las de volmenes fueron acordadas en la dcada de
los noventa. La asociacin del precio de exportacin del gas natural con una
canasta de fuel oils, inicialmente criticada, result en uno de los mayores
aportes a la economa boliviana en el perodo 2005-2011, dado que el
incremento en los precios internacionales del petrleo ofreci, gracia a ella,
importantes recursos a Bolivia.

Bolivia es un pas gasfero, no petrolero. De hecho, el pas es un exportador


neto de gas y las importaciones de gasolinas, diesel oil y GLP continan
creciendo. La produccin de petrleo en el pas no logra abastecer el mercado
interno y se encuentra "estancada" entre los 40.000 y
50.000 Bpd, tal como se observa en la Figura 5. Ms an, el incremento en la
produccin de los ltimos aos se debe a la produccin de mayores volmenes
de condensado y gasolina natural,
productos que no sirven para la obtencin de diesel oil por parte de
las refineras.
2
Ao en el que se envan los primeros volmenes de gas natural al Brasil.
Figura 5: Produccin de petrleo, condensado y gasolina
natural en Bolivia

60,000

50,000

40,000
Bpd
. 30,000

20,000

10,000

200

200

200
0

9
200

200

200

200

200

200

200

201

201
0

1
Fuente:
YPFB

Tal como se observa en las siguientes figuras, la refinacin de gasolina, diesel


oil y GLP se queda cada vez ms atrs de los niveles de venta interna de estos
tres productos. Es curioso que aun el incremento de la produccin de
condensado y gasolina natural no logre abastecer el mercado interno.
Existen varias explicaciones sobre este fenmeno, y algunas de las ms
importantes se mencionan a continuacin:

La calidad del crudo producido en Bolivia, sobre todo en los campos


productores de gas natural no es la apropiada para obtener diesel oil,
lo que ha generado fuertes dficits de oferta desde hace muchos aos
(ver Figura 7).
La normativa legal aplicada al sector hidrocarburos en Bolivia3 es
muchas veces contradictoria y altamente regresiva en materia fiscal,4
lo que origina un fuerte desincentivo a la inversin en la exploracin
de campos pequeos y medianos, en
donde existe mayor probabilidad de encontrar petrleo.
3
Inserta en la nueva Constitucin Poltica del Estado, la Ley de Hidrocarburos 3058, el
decreto supremo llamado de "nacionalizacin" y otras normas varias.
4
Ello se da porque la presin tributaria (en especial el Impuesto Directo a los
Hidrocarburos del 32%
creado un ao antes de la nacionalizacin) es igual para campos pequeos, medianos y
grandes.
Los precios subsidiados5 de los tres productos ocasionan la presin
de la demanda interna como la externa.6 Aunque la inclinacin general
es pensar que el llamado "contrabando" (la demanda externa) causa el
problema, la demanda interna tiene gran importancia: por ejemplo, en
los ltimos diez aos el parque automotor se duplic y ms (segn los
datos oficiales).
Unos actos de corrupcin de conocimiento pblico impidieron la
construccin de una planta de separacin de lquidos que hubiera
podido responder a la demanda interna y evitar el incremento de los
volmenes importados (ver Figura 8).
Algunos problemas menores impactan negativamente en la
produccin de hidrocarburos: a) la relacin entre la industria
hidrocarburfera y los pueblos y comunidades indgenas es poco
amigable para la actividad de exploracin; b) las consideraciones
medioambientales obstaculizan un desarrollo sostenible del sector
petrolero; c) el castigo al funcionario pblico por normas como la Ley
Marcelo Quiroga Santa Cruz7 impide o encarece la toma de riesgos por
parte de ste,8 y d) la excesiva rotacin de personal, asociada a la
disposicin (si bien ya derogada, pero vigente por varios aos) de que
el funcionario pblico no poda ganar un salario mayor al del
presidente, dio poca continuidad a las polticas pblicas aplicadas en el
sector.

5
En este caso, el subsidio debe entenderse como un precio que se encuentra por
debajo de su oportunidad internacional.
6
Muchas veces llamada
"contrabando".
7
Por ejemplo, el artculo 25 de esta ley menciona lo siguiente: "Se crean los
siguientes tipos penales: a)
Uso indebido de bienes y servicios pblicos;...". Y el texto del artculo 26 define el
uso indebido como: "La servidora pblica o el servidor pblico que en beneficio propio
o de terceros otorgue un fin distinto al cual se hallaren destinados bienes, derechos y
acciones pertenecientes al Estado o a sus instituciones, a las cuales tenga acceso en
el ejercicio de su funcin pblica, ser sancionado con la privacin de libertad de
uno a cuatro aos." En este contexto, el gasto en exploracin de un pozo
petrolero o gasfero, la contratacin de un mercado a futuro o la compra de petrleo a
precio spot podra tipificarse como "uso indebido".
8
Ello es preocupante, dado que este sector en particular se caracteriza por el
inherente riesgo de sus
actividad
es.
Figura 6: Ventas internas y refinacin de gasolina

7.5
7.0
6.5
6.0
5.5
5.0

Bbls.
MM
4.5
4.0
3.5
3.0
2.5 200

200

200

200

200

200

200

201
200

200

200

201
0

1
Ventas
Refinacin

Fuente:
YPFB

Figura 7: Ventas internas y


refinacin de diesel oil

9.5

8.5

7.5

6.5
Bbls.
MM

5.5

4.5

3.5
201
200

201

2.5
5

1
200

200

200
200

200

200

200

200
200

9
0

Ventas
Refinacin

Fuente:
YPFB
Figura 8: Produccin e importacin de GLP

400,000

350,000

300,000

Toneladas por ao.


250,000
Importacin
200,000 GLP Refineras

150,000 GLP Plantas

100,000

50,000

-
2009 2010 2011

Fuente:
YPFB

3.2. Precios

Respecto a las condiciones de comercializacin en el mercado interno, la


estructura de precios relevantes para el sector hidrocarburfero en Bolivia,
durante el ao 2011, no presenta modificaciones respecto a los aos previos.
El precio del petrleo (en el campo productor) destinado al mercado interno
an se mantiene congelado en 25-27 US$/barril, y la compra y venta de gas
natural al mercado interno se realiza a precios, para el productor, de entre 0,60
y1
US$/MM
BTU.

Por otra parte, el precio de exportacin de gas natural a Brasil sigui el


comportamiento de una canasta de fuel oils (en funcin a lo establecido en el
contrato), mientras que las exportaciones a la Argentina tuvieron un similar
desempeo, toda vez que la frmula de indexacin de precios tambin hace
referencia a una canasta parecida (a la que, adems, se aade el precio del
diesel oil). En la Figura 9 se presenta la evolucin de los precios de
exportacin del gas natural (tanto al Brasil como Argentina) y el precio del WTI,
los primeros expresados en US$/MM BTU y el ltimo en US$/barril.
Hay que recordar que la frmula de los precios de exportacin de gas natural
al Brasil fue acordada en la dcada de los noventa, y la de exportacin a la
Argentina se aprob en la dcada pasada. Esta continuidad explica gran parte
del desempeo del sector hidrocarburfero, que as se benefici al notable
crecimiento en los precios internacionales del crudo, sobre los cuales Bolivia no
posee ningn control.

Figura 9: Precios de exportacin y el WTI

10.0 120
9.0
100

US$/Barril
Precio del WTI -
8.0
7.0
Precio Gas Natural -

80
6.0
US$/MM BTU

5.0 60
4.0
3.0 40

2.0
20
1.0
4 200

200

200

0 200
- -
200

9
200

200

200

200

201

201
200
0

1
5

Brasil Argentina
WTI

Fuente:
YPFB

3.3. Sistema tributario

Para comprender con precisin el sistema tributario que se aplica al sector


hidrocarburfero, es necesario conocer, de forma muy general, la estructura
productiva o, como usualmente se denomina, la cadena de valor de este
sector.

Se puede afirmar que esta cadena est dividida en dos grupos: 1) upstream,
que usualmente incorpora las actividades de prospeccin, exploracin y
explotacin de hidrocarburos; 2) midstream, que incluye las actividades de
transporte, ya sea por ductos o por otros medios, y 3) downstream, que
contiene la refinacin, transporte, almacenaje y comercializacin de petrleo,
derivados y gas natural. En esta seccin se estudiar el comportamiento
de los tributos aplicados al upstream de la cadena de valor de hidrocarburos.
El sistema impositivo actual es el resultado de medidas incluidas en la Ley
1689 de 1996 y en la
9
Ley de Hidrocarburos 3058 de 2005. En este momento
consiste en:

Regalas y participaciones: 18% sobre el total producido.


Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH): 32% sobre el total producido.
Impuesto sobre las Utilidades: 25% de stas.
Impuesto a la Remisin de Utilidades al Exterior: 12.5% del total
remesado.
Patentes.
Impuesto al Valor Agregado, que equivale al 13% de las ventas al
mercado interno.
Impuesto a las Transacciones, que equivale al 3% de las ventas al
mercado interno.
Ingresos para YPFB del x% sobre la utilidad disponible de las
operaciones en el campo,
resultantes del proceso llamado de nacionalizacin.

Dado que no existe informacin consolidada oficial sobre el total de aportes


fiscales del upstream, tuvimos que estimarla tomando en cuenta varias fuentes
disponibles. Los resultados de esta recopilacin se reflejan en la Figura 10.
Adems se contrastan con los ingresos en boca de pozo que recibi el
10
sector en el perodo de anlisis. Algunos de los hechos ms
importantes de este ejercicio se mencionan a continuacin:

Hablar del total de ingresos tributarios provenientes del upstream sin


considerar el valor de las ventas brutas en boca de pozo, resulta
muy sesgado, dado que si los aportes tributarios se incrementaron en
los ltimos aos se debe, primordialmente, al incremento de las
exportaciones al Brasil y los ms elevados precios internacionales del
petrleo. Por ejemplo, el ao 2000 el total de ventas del sector oscilaba
en los 500 millones de US$ y, de ellos, ms de 200 millones se destinaba
al pago de tributos; por el contrario, el ao 2011 las ventas superaron
los 3.900 millones de US$, de los cuales
2.700 millones se destinaron al pago de tributos.

9
Un detalle de su evolucin se encuentra en
Medinaceli (2007).
10
A partir del pago de la regala departamental del 11% se construye el valor
de la produccin de
hidrocarburos en boca de pozo. Esta cifra se contrasta con la suma de los
siguientes tributos: 1) las
regalas departamentales; 2) la participacin del 6%; 3) el Impuesto Directo a los
Hidrocarburos (IDH); 4) los ingresos de YPFB resultantes del llamado proceso de
"nacionalizacin", y 5) cuando la informacin est disponible, el Impuesto sobre las
Utilidades, el pago de patentes, el Impuesto al Valor Agregado, el Impuesto a la
Remisin de Utilidades al Exterior y otros.
Gran parte de los recursos fiscales provenientes de este sector se
explican por la recaudacin del Impuesto Directo a los Hidrocarburos
(rea roja de la Figura 10); en este sentido, si bien los ingresos del
llamado proceso de "nacionalizacin" son positivos (en verde) son
relativamente menores a los generados por el IDH, impuesto creado el
ao 2005, un ao antes de la mencionada nacionalizacin.
Naturalmente, an se mantiene el pago del Impuesto sobre Utilidades
de las Empresas, el Impuesto a la Remisin de Utilidades al Exterior, el
Impuesto al Valor Agregado, el Impuesto a las Transacciones y el pago
de patentes.
La crisis internacional del ao 2009 afect negativamente a la
produccin de
hidrocarburos (en particular de gas natural), dado que las compras por
parte de Brasil disminuyeron. Esto, a su vez, gener menores niveles de
ingresos tributarios; afectando a las cuentas fiscales y al crecimiento
econmico.

Figura 10: Ingresos en boca de pozo y tributos del sector


(MM US$)

4,50
0
4,00
0
3,50
0
200
5

3,00
0
200

201
US$

2,50
MM

1
200

200

0
4

2,00
200

0
1

1,50
0
1,00
0
500
-
200

200
200

200
200
2

7
0

8
3

Regalas y otros IDH 32%


Nacionalizacin x% Ingresos en Boca de Pozo
201
0
Fuente: YPFB, SIN, Ministerio de Hidrocarburos y Energa.

Dado que es necesario contrastar el total de tributos con las ventas en boca de
pozo del sector, a continuacin se presenta la participacin de cada uno de los
conceptos presentados en la Figura 10, slo que en esta oportunidad como
porcentaje (%) de las ventas totales (figura 11). De esta figura se deriva lo
siguiente:
Durante el perodo 2000-2004, el porcentaje de ingresos oscil entre el
30% y 40%. No es correcto afirmar que antes de la aprobacin de la Ley
de Hidrocarburos 3058 y del llamado proceso de "nacionalizacin" este
porcentaje fuera de 18%.
En general, las regalas ms el IDH representan el 50% de los ingresos
brutos en boca de pozo. En ocasiones este porcentaje es mayor o
menor debido al rezago de tres meses en el pago de este tributo por
parte de YPFB.
En aos pasados, los ingresos provenientes del proceso llamado de
"nacionalizacin" de los hidrocarburos generaron un 10% a 15%
adicionales; sin embargo, el crecimiento en los ingresos brutos del ao
2011 permiti que este porcentaje se eleve al 16% (ver Figura
12).
El sector del upstream, en su conjunto, pudo contener el incremento en
la participacin del Estado de los ltimos aos, debido al notable
incremento en los precios y volmenes de venta de gas natural
destinado a los mercados externos, en particular, al Brasil. En efecto, la
Figura 11 presenta tambin el incremento en los ingresos brutos del
sector (lnea punteada) durante el perodo de anlisis: los ingresos se
incrementaron de
500 a casi los 4.000 millones, lo que se debi a la exportacin al Brasil
(gestionado en la dcada de los noventa) y al aumento de los precios
internacionales del petrleo.
Utilizando la metodologa de estimacin sealada
previamente, fue posible descomponer el destino de los ingresos en
boca de pozo del upstream el ao 2011. Con ello se construy la Figura
12, que muestra los porcentajes de participacin de: 1) las regalas y el
IDH; 2) los ingresos del llamado proceso de "nacionalizacin"; 3) los
costos recuperables reportados por las empresas y 4) la ganancia
estimada de los operadores privados en Bolivia. Tal como se anticip en
Medinaceli (2007), la participacin del Estado se sita en el orden del
70% y no del 82%, porcentaje usualmente usado.
Figura 11: Tributos del upstream como % de la
produccin

80% 4,500

200Ingresos en Boca de Pozo


70% 4,000

% Ingresos en Boca
60% 3,500

50% 3,000
2,500
40%
2,000
30%
de Pozo

1,500

9 (MM US$)
20% 1,000
10% 500
0% -
200

200

200

200

200

200
200

200

200

201

201
0

8
3

1
Regalas y otros IDH 32% Nacionalizacin x% Ingresos

Fuente: YPFB, SIN, Ministerio de Hidrocarburos y


Energa.

Figura 12: Destino de los ingresos en boca de


pozo en Bolivia. 2011

Utilidad
operador
privado
14
%

Regalas +
IDH
Costos 51
recuperables %
19%

Nacionalizaci
n
16
%

Fuente: YPFB, SIN, Ministerio de Hidrocarburos y Energa


4. Contexto internacional11
La dcada pasada es cambiante en materia de precios de la energa, en
particular, del petrleo. Analizado la Figura 13 se observa que el precio
internacional del WTI (una referencia mundial para los precios del petrleo)
parte de una base inferior a los 40 US$/barril y llega a sobrepasar la mtica
barrera de los 100 US$/barril. Si bien la crisis mundial del ao 2009 impact
negativamente en esta tendencia, en los ltimos tres aos se ha dado una
recuperacin de dicho precio.

Figura 13: Precio internacional del petrleo: WTI


(US$/barril)

120

100

80
US/Bar

60
ril

40

20
201
200

200
4

0
-
200
200
2

6
200

200

200

200

200

201
200
0

Fuente: US Energy Information Administration.

Este incremento tambin afect los precios del gas natural a nivel
internacional, tal como se observa en la Figura 14. Durante el perodo 2000-
2008 los precios de este producto (en el mercado de los Estados Unidos de
Amrica) prcticamente "acompaaron" a los precios internacionales del
petrleo. Sin embargo, durante el perodo 2009-2011, tanto el precio Henry
Hub como los precios de importacin se
mantuvieron "bajos".
11
La discusin de esta seccin est basada en Medinaceli (2012).
Figura 14: Precios del gas natural en los Estados
Unidos

12.0 12.0

10.0 10.0

Precio Henry

(US$/MM
8.0 8.0
Importacin
(US$/MP

BTU)
Precio

Hub
C)6.0 6.0

4.0 4.0

2.0 2.0

- -
200

200

200

200

200

200

200

200

200

200

201

201
0

1
LNG Import Price Henry Hub (US$/MM BTU)

Fuente: US Energy Information Administration.

Una hiptesis que puede explicar esto seala que el desarrollo de reservas de
gas no convencional ("shale gas") en los Estados Unidos posibilit un
crecimiento de la produccin, permitiendo precios ms bajos al consumidor.
Esto parece confirmado por las figuras que se presentan a continuacin: por un
lado, la Figura 15 presenta el crecimiento en la produccin de gas natural
durante los ltimos aos; por otra parte, la Figura 16 muestra el descenso
en las
12
importaciones de LNG durante el perodo
2008-2011.
12
En el acrnimo en ingls de Gas Natural Licuidificado (LNG).
Figura 15: Produccin de gas natural de EEUU (MM
mcd)

1,900

1,800

1,700

1,600
MCD
MM

1,500

1,400

1,300

200

201
200

200
1,200

0
200

200

200

200

201
200

200

200
0

1
Fuente: US Energy Information
Administration.

Figura 16: Importaciones de LNG por


EEUU (MM mcd)

Fuente: US Energy Information


Administration.

La situacin a nivel mundial es ambigua, si bien en los Estados Unidos de


Amrica y Canad los precios del gas natural parecen haberse "desacoplado"
de los precios del petrleo, en los mercados en Japn y Europa la tendencia no
es sta (ver Figura 17). Si a ello se aade que los
precios tranzados en la India, Argentina, Chile y Brasil an estn por encima de
los observados en Norteamrica, entonces se observan, al menos, dos
estructuras de precios para el gas natural en el mundo, con alta probabilidad
a causa del tipo de contratos. Es decir, en contratos de mediano y largo plazo,
los precios del gas natural siguen vinculados a los precios internacionales del
petrleo; en cambio, en los de corto plazo (del tipo spot), se observan precios
menores.

Figura 17: Precios del gas natural en el mundo

14.00

12.00

10.00
LNG
8.00
US$/MM

Japan
6.00 Europea
BTU

n UK
4.00
US
2.00 Canad
a

-
200

200

200

200

200

200

200

200

200

200

201
0

0
Fuente: BP
Statistics

Uno de los principales problemas de la explotacin de gas no


convencional es su posible impacto ambiental, sobre todo por el uso intensivo
de agua en el proceso productivo. Sin embargo, si este problema es resuelto y
las reservas de gas natural en Norteamrica siguen creciendo, hay una alta
probabilidad de que el precio del gas natural en esa regin permanezca bajo y
contine desacoplado respecto de los precios del petrleo.

Hasta hace algunos aos la existencia de mayor cantidad de gas natural


en una parte del mundo no afectaba, de forma directa, los precios de este
producto en regiones alejadas. La razn era muy clara: slo era posible
comercializar gas mediante la construccin de ductos a gran escala, lo que
requera, entre otras cosas, la cercana de los pases compradores y
vendedores.
Hoy las cosas han cambiado bastante: la posibilidad de transportar gas natural
a travs de grandes distancias --utilizando buques-- permite que la
abundancia de gas en cualquier parte del mundo tenga impacto sobre la
oferta de otra regin alejada. La Figura 18 presenta el comercio
internacional de este producto al ao 2011. En ella se observan las
transacciones a travs de gasoductos y las realizadas con LNG. Es interesante
anotar que los envos de LNG no son pequeos; de hecho, durante ese ao la
capacidad de licuefaccin represent una cifra mayor al 40% del comercio
mundial.

Figura 18: Comercio internacional de gas


natural (2011)

Fuente: BP
Statistics

El desarrollo del comercio de LNG en el mundo es algo innegable. Algunas


cifras ayudarn a dimensionar su crecimiento. Al comenzar la dcada de los
3
70, la capacidad promedio de los tanques de transporte era de 75.000 m , y en
3
la actualidad superan los 150.000 m ; en el pasado se construan una o dos
embarcaciones por ao, y el ao 2008 esta cifra alcanz los 50 buques
metaneros. En Amrica del Sur, Argentina, Brasil y Chile son los principales
compradores de gas natural, reuniendo ms del 75% de las importaciones
totales.
Dos importantes avances tecnolgicos permiten que las reservas de gas
natural no convencional puedan abastecer regiones alejadas en el mundo. Por
esta razn, y a diferencia de lo que ocurra en el pasado, este producto se
considera un commodity ms. Esto hace probable que en el futuro los precios
internacionales del gas natural tiendan a converger y disminuir, en la medida
que el petrleo ceda terreno al gas natural.

5. Propuestas de poltica

En esta seccin se estudian algunas propuestas de poltica pblica que podran


colaborar a mejorar el desempeo del sector hidrocarburos en Bolivia. Se pone
especial nfasis en el desempeo de YPFB y en cmo esta empresa estatal
podra mejorar. Ello parte del supuesto de que la empresa estatal mantendr su
presencia y que es muy difcil que se d un proceso de privatizacin en el
futuro.

5.1. Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos


13
Un estudio realizado por la Organizacin Latinoamericana de Energa (OLADE)
identifica algunas buenas prcticas de las empresas estatales en Amrica
Latina y El Caribe. A continuacin se presenta algunos de los resultados ms
importantes de dicho estudio.

Por qu un Estado debera proveer un bien o servicio y no la empresa privada?


La literatura econmica tiene amplias y variadas respuestas. Se presentar el
resumen realizado por Chang (2007):

Monopolios naturales: es preferible tener uno pblico que uno privado,


an cuando est ltimo est correctamente regulado.
Fallas en el mercado de capitales: el sector privado no invierte en
industrias de alto riesgo y/o proyectos de larga gestacin, por ello la
intervencin estatal es deseable.
Externalidades: el sector privado no desea invertir en
actividades que pueden beneficiar a otras industrias sin recibir una
remuneracin a cambio.
Equidad: las empresas, que slo buscan maximizar sus beneficios,
podran no ofrecer
sus servicios/productos a personas pobres o que viven en zonas alejadas.

13
Medinaceli (2009).
De acuerdo al autor citado, todos estos objetivos podran ser alcanzados por el
sector privado; sin embargo, esto requerira el diseo, implementacin y
administracin de contratos completos, a un costo no despreciable. Salehi &
Toossi (2002) encuentran, tanto a nivel terico como emprico, que una
empresa estatal genera un equilibrio estable cuando: a) el costo de la
ineficiencia por mayor empleo es bajo; b) el costo del compromiso con el sector
privado para mantener las reglas del juego estables es alto, y c) la presin
poltica por empleos es alta

El resumen realizado por Medinaceli (2009) concluye que existen factores


externos e internos (desde un punto de vista terico) que pueden mejorar el
desempeo de una empresa estatal. Estos se detallan a continuacin:

5.1.1. Factores internos

No parece malo que una empresa estatal tenga mltiples objetivos. Sin
embargo, si la priorizacin de ellos es confusa, entonces el manejo
empresarial se hace difcil. Por ello es necesario tener claro el objetivo
central de la empresa.
Los indicadores usuales de desempeo empresarial (elevados
beneficios, por ejemplo) no debieran ser las nicas medidas tomadas en
cuenta, toda vez que las empresas estatales deben alcanzar objetivos de
equidad. Por ejemplo, metas de produccin domstica y ampliacin de
mercados internacionales.
Un sistema que separe a la empresa de la injerencia estatal es
positivo para el desempeo de una empresa pblica. Por otra parte, un
sistema de premios y castigos para evaluar el papel de los gerentes crea
los incentivos necesarios para mejorar la eficiencia de la empresa. Una
de las formas ms efectivas es introducir representantes del sector
privado dentro de sta.
El desempeo de una empresa estatal mejora mucho cuando el
Estado no cubre las deudas no pagadas por dicha empresa. De esta
forma se induce cierta disciplina financiera.
Una poltica necesaria, pero no suficiente, para impedir la injerencia
poltico-partidaria es la corporativizacin de la empresa estatal. De
hecho, una gran cantidad de literatura menciona que ste debiera ser el
primer paso para mejorar la eficiencia de la empresa.
5.1.2. Factores externos

Se necesita incrementar la competencia, lo que no puede darse, de la


forma usual, en el caso de los monopolios naturales; sin embargo, s
es posible en aquellos sectores donde interviene el sector privado,
por ejemplo, en el mercado de estaciones de servicio o, cuando el
tamao de la demanda lo permita, en la refinacin del petrleo.
Muchas veces el Gobierno utiliza a las empresas estatales para
solucionar problemas que, en principio, no eran suyos. Se debera
disear otro tipo de soluciones a estos problemas, a fin de disminuir el
presupuesto de la empresa estatal en cuestin.
El Gobierno central puede mejorar el desempeo de la empresa estatal
diseando un marco legal que: a) permita que parte de las acciones se
vendan al sector privado, b) aplique restricciones presupuestarias, c)
evite mtodos complejos de monitoreo, y d) establezca criterios
empresariales internacionalmente aceptados.

Tambin en Medinaceli (2009) se describe medidas exitosas realizadas por


empresas estatales en Amrica del Sur, como las que se seala a continuacin:

"S existen casos donde la empresa otorga bonos al cumplimiento de


metas cualitativas y cuantitativas, ello ayuda a resolver el problema de
agencia... La estabilidad laboral genera el ambiente adecuado para que
los trabajadores realicen un mejor trabajo y, tal vez ms importante, los
planes de mediano y largo plazo s se ejecuten."
"En pases importadores de petrleo, la empresa estatal generalmente
se dedica a la refinacin y distribucin de los derivados. En este
sentido, cuando la coyuntura de precios es creciente (como la actual),
es positivo mantener una fuida comunicacin entre el Ministerio de
Hacienda, el organismo regulador de precios y la empresa estatal. De
esta forma, el ajuste en los precios internos de los derivados no daa ni
las finanzas de la empresa ni la recaudacin fiscal."
"Es usual encontrar que los planes de expansin e inversin de
mediano y largo plazo son aprobados de manera conjunta con los
ministerios correspondientes, en particular el de Hacienda; sin embargo,
existe bastante fexibilidad al momento de ejecutar los planes anuales.
De hecho, algunas empresas tienen completa independencia para
disear los mismos. En algunos casos, la participacin del Gobierno
en el diseo e implementacin de los proyectos se da en su calidad de
socio."
"Parece de gran utilidad que el Gobierno o miembros de Poder
Ejecutivo, participen en la elaboracin de los planes y proyectos de la
empresa estatal. As, cuando los mismos deben ser aprobados en una
instancia ms formal, entonces no reciben muchas objeciones del propio
Gobierno."
"En varias de las reformas efectuadas a las empresas estatales,
el apoyo de los trabajadores parece haber sido relevante.
Aparentemente su xito se debi a que fueron los trabajadores
mismos los que impulsaron la reforma."
"Uno de los objetivos de que una empresa estatal posea un paquete
accionario, an cuando el 100% de las acciones pertenezcan al
Estado, es que haya una mayor fexibilidad en el manejo gerencial de
la empresa. En cambio, las acciones ayudan muy poco si las normas
legales no permiten otorgar mayor fexibilidad a la empresa."
"Las empresas estatales que estn en proceso de reforma
realizaron las gestiones necesarias para modificar la normativa legal, de
tal forma que los procesos administrativos y operativos inherentes a la
actividad petrolera se desliguen de los usualmente observados en el
sector pblico. De esta forma, se crean normas particulares aplicadas
slo a la empresa estatal del sector hidrocarburos. En las empresas
ya consolidadas o con resultados exitosos, como PETROBRAS y
ECOPETROL, este tipo de normativa particular es prctica comn."

Tanto a nivel terico como emprico se observa que una buena parte del xito
que obtiene un empresa estatal se presenta cuando se toma la decisin de
llevar a cabo un proceso de bursatilizacin. Es decir, que la empresa estatal
forme paquetes accionarios (sin perder el control de su administracin) y,
en lo posible, los trance en las bolsas de valores internacionales.
Ello no slo mejora el acceso al crdito, sino tambin ordena y transparenta las
operaciones de la empresa, toda vez que los mecanismos de control son
muchas veces mayores a los implementados en el sector pblico. En este
sentido, fijar este tipo de metas para YPFB no parece una mala poltica.
5.2. Sistema impositivo

Uno de los problemas centrales del sistema tributario aplicado al sector


hidrocarburfero en Bolivia es su regresividad respecto a la dimensin de los
campos. En efecto, actualmente toda la produccin en Bolivia est sujeta a
14
tributos "ciegos" equivalentes al 50% del total producido. Si bien los
megacampos situados al sur de Bolivia pueden, con los precios de
exportacin actuales, soportar esta carga tributaria, existen prospectos, no de
tanta envergadura, que no pueden tributar el 50% de sus ingresos brutos, an
cuando sea YPFB quien controle stos.

En este sentido, es necesario crear un sistema tributario progresivo que grave


a cada campo segn: 1) el nivel de produccin, 2) el nivel de reservas, 3) el
mercado destino, y 4) los precios de venta en Boca de Pozo. Una buena
aproximacin a ello puede encontrarse en los contratos de exploracin y
explotacin firmados entre el Estado boliviano y las operadoras privadas a raz
del proceso llamado de "nacionalizacin", donde la participacin de YPFB est
en funcin a la recuperacin de inversiones por parte de las contratistas.

5.3. Adjudicacin de reas

Uno de los aspectos centrales en la administracin de reas de inters


hidrocarburfero en un pas es la forma cmo stas se adjudican, ya sea a
la empresa pblica o a la privada. Lo deseable, naturalmente, es que se
adjudique la empresa ms eficiente posible, entendiendo esta "eficiencia" en
un sentido amplio que abarque consideraciones como: 1) menores costos de
operacin y capital, 2) explotacin racional y prudente del campo, y 3)
amplia posibilidad para abrir mercados.

Las buenas prcticas en pases productores de petrleo y/o gas natural en


Amrica Latina y el Caribe, generaron dos tipos de polticas en este sentido: 1)
procesos de licitacin pblica e internacional para adjudicar los bloques de
inters hidrocarburfero, y 2) la separacin de funciones por parte del Estado,
creando una institucin administradora de contratos separada
de la empresa estatal, generalmente operadora de algunos campos
hidrocarburferos.

14
Este 50% est compuesto por: 11% para el departamento productor, 1% para Beni
y Pando, 6% para el
TGN y 32% por el Impuesto Directo a los Hidrocarburos.
Respecto al primer punto, los procesos de licitacin pblica, con este
mecanismo el pas genera espacios de transparencia en la adjudicacin de
bloques, de modo que las empresas ms eficientes terminen explorando y
explotando estas reas. Naturalmente, cada pas posee distintos criterios de
clasificacin de las propuestas. Entre las ms usuales se encuentran: 1)
nivel de inversin propuesto, 2) mayores tributos a los establecidos por ley, 3)
operaciones adicionales en el campo y 4) contratacin de mano de obra local.
Tambin se observa que con este tipo de mecanismos no necesariamente la
empresa estatal se abstiene de explorar y explotar las reas, dado que en
muchas oportunidades, PETROBRAS, por ejemplo, es socia de las empresas
privadas internacionales dado el conocimiento geolgico del pas receptor del
capital internacional.

El segundo punto, la separacin de funciones en las instituciones estatales,


resulta prioritario para atraer inversin al sector. Tpicamente, las empresas
estatales cumplen dos funciones: 1) operadores de campos y 2)
administradores de contratos, convirtindose en "juez y parte". Esto es
negativo, como muestra el siguiente ejemplo: Si la empresa estatal no cumple
con las disposiciones legales establecidas y, por ello, debe regresar un rea al
Estado, entonces, si las funciones no estn separadas, se da la extraa
situacin de que la empresa estatal debe devolver el rea a la propia empresa
estatal, que tambin acta como administradora de contratos. Por esta razn,
pases como Brasil, Colombia, Per, entre otros, decidieron crear una
institucin independiente y encargarle licitar las reas y firmar y administrar
los contratos de exploracin y explotacin, suponiendo que lo mejor para la
empresa estatal no necesariamente es lo mejor para el Estado.

5.4. Definir las reglas del juego

Las reglas de juego o lo que algunos tericos denominan la institucionalidad"


de un pas, se refleja en la normativa legal vigente para una determinada
actividad econmica, el sector hidrocarburos, por ejemplo. Por esta razn, el
definir y aclarar el actual marco legal aplicado al sector pasa, necesariamente,
por reglamentar adecuadamente los artculos establecidos en la Constitucin
Poltica del Estado (CPE), que en muchos casos no son compatibles con las
leyes y decretos supremos vigentes. En particular es necesario definir y aclarar
los siguientes puntos:
El modelo de los contratos de exploracin y explotacin definida en la
CPE es diferente del de la actual Ley de Hidrocarburos 3058.
La nueva CPE slo menciona expresamente las regalas
departamentales y no los dems impuestos. Existe una ventana de
oportunidad para crear un sistema impositivo progresivo y adecuado
para los operadores pblicos y privados.
La relacin con el medio ambiente y las comunidades indgenas
establecida en la CPE necesita ser reglamentada, a fin de definir los
lmites y obligaciones de las empresas operadoras de los campos de gas
natural y petrleo.
Es necesario reglamentar la forma en que se incentivar
los proyectos de industrializacin del gas natural, dado que no
todos los planteados son beneficiosos para el pas; crear un mecanismo
que evale los costos y beneficios de estos proyectos es absolutamente
necesario; caso contrario, existe el riesgo de financiar proyectos
"llave en mano" que no poseen un anlisis financiero adecuado en
funcin a los requerimientos del mercado.

5.5. Sistema de precios en el mercado interno

Otro tema central en materia de poltica energtica interna es la metodologa


para fijar los precios internos de los principales derivados del petrleo,
gasolina, diesel oil y GLP. La razn es clara: en la medida en que los precios
15
domsticos reflejen la "oportunidad internacional" el abastecimiento del
mercado interno se realiza con bastante holgura; por el contrario, los pases
(usualmente productores) que no ajustan su precio interno a los criterios
16
internacionales suelen tener problemas de abastecimiento.

15
En los pases productores esto se alcanza a travs del "precio paridad de
exportacin" y en los importadores al "precio paridad de importacin". El primer
concepto seala que al precio de referencia internacional se restan los costos de
transporte y comercializacin; el segundo, que al precio internacional se aaden
los costos de transporte y comercializacin.
16
Ello se hizo patente en los ltimos aos. Los precios nacionales no se
incrementaron a la par de los
precios internacionales, lo que origin desabastecimiento porque: 1) la demanda
interna y externa (en la forma de "contrabando" de derivados del petrleo) se
increment notablemente, 2) los precios se mantuvieron "congelados" y por esto la
inversin domstica fue, por decir lo menos, muy baja, y 3) los bajos precios de los
principales derivados del petrleo incentivaron la migracin desde otras fuentes de
Uno de los problemas centrales en el manejo de los precios domsticos de los
principales derivados del petrleo radica en que es un slo instrumento con
varios objetivos. Usualmente, las economas latinoamericanas utilizaron este
precio para lograr objetivos: 1) fiscales, sumndole impuestos al consumo, 2)
sociales, ya que mantener los precios bajos "ayuda" a las familias pobres, y 3)
17
de poltica energtica, dado que precios que reflejan el costo econmico de
produccin generalmente incentivan la inversin pblica y privada.
Naturalmente, cuando el nmero de objetivos es mayor al nmero de
instrumentos (en este caso tres objetivo para un solo instrumento) lo que la
poltica pblica hace es priorizar uno de dichos objetivos y relajar el resto.

Cules son ejemplos exitosos en el manejo de precios? La idea central es


alcanzar los tres objetivos con al menos tres instrumentos. En pases como
Brasil, Irn y El Salvador, se ajustan los precios domsticos en funcin a la
referencia internacional pero, al mismo tiempo, el Estado otorga una
compensacin, usualmente en dinero, a las familias ms pobres. Es decir,
focaliza el subsidio (que necesariamente es menor al de una situacin en la
que se subsidia a todos los consumidores) y permite que los precios sean
atractivos para la empresa pblica y/o privada, asegurando el abastecimiento
del mercado.

6. Conclusiones

Las principales conclusiones del presente


texto son:

Actualmente el sector hidrocarburos en Bolivia experimenta una de las


bonanzas ms grandes, debido a dos factores: 1) el proyecto de
exportacin de gas natural al Brasil y
2) el aumento de los precios internacionales del petrleo que
impacta, de forma directa, a los precios de exportacin del gas natural
boliviano, tanto al Brasil como a la Argentina. La gestin para exportar
gas natural desde Bolivia hasta Brasil dur ms de
25 aos (1974-1999). Este proyecto fue continuado por los gobiernos
de turno y se
consolid en la dcada de los noventa. De hecho, una de sus variables
ms importantes:

energa. Por ejemplo, en Ecuador varias residencias utilizan GLP para las calentar el
agua de las piscinas que poseen.
17
El costo econmico se refiere al costo de produccin contable ms una ganancia
razonable para el
inversionista (que incluye el costo de oportunidad).
la vinculacin de los precios de exportacin del gas natural a los precios
internacionales del petrleo, fue definida en esa poca.
Durante los ltimos seis aos, es seguro que la mitad del crecimiento
econmico de Bolivia se debi al proyecto de exportacin al Brasil. La
pregunta cmo se vincula el proyecto de exportacin de gas natural al
Brasil con la economa boliviana? se responde de la siguiente manera:
La capacidad instalada en Bolivia durante el proceso de gestacin del
proyecto permiti abastecer la creciente demanda de gas natural por
parte de Brasil. Esto, asociado al incremento en los precios
internacionales del petrleo (que como ya se indic, impactan
positivamente en los precios de exportacin del gas natural), permiti
que las exportaciones de hidrocarburos se incrementen notablemente, lo
que, a su vez, increment las reservas internacionales netas del Banco
Central, otorgando mayor holgura a la poltica monetaria para que
pueda apreciar la moneda nacional (respecto del dlar).
La creacin del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) un ao
antes del proceso
de nacionalizacin, en sustitucin al sistema impositivo vigente hasta
esa poca (cuya base imponible era la utilidad de las empresas), explica,
casi en su totalidad, el incremento del aporte fiscal del sector petrolero.
Esto, a su vez, permiti que el pas tuviera supervits fiscales y mayor
capacidad de gasto. De esta forma, cuando las ventas de gas
natural al Brasil se incrementaron, tambin lo hizo la produccin y, de
esta forma, la recaudacin por IDH fue mayor.
Con esta cantidad de recursos adicional, tanto el Gobierno central como
los gobiernos departamentales (gobernaciones y municipios) financiaron
proyectos pblicos. Entre ellos destaca la construccin de carreteras y la
provisin de servicios. De esta forma, los sectores de construccin y
los proveedores de servicios formales se vieron beneficiados con
el boom en el sector petrolero, como parte del efecto multiplicador de
la prosperidad de ste.
Por su parte, la llamada "nacionalizacin" de los hidrocarburos permiti
dos cosas: 1) ahora YPFB es la entidad que consolida toda la produccin
de hidrocarburos de las empresas privadas contratistas; de hecho, el
proceso de nacionalizacin vivido en el pas no fue de tipo ortodoxo
(con expulsin de empresas y expropiacin del capital) y
se limit a la renegociacin contractual con los operadores privados; 2)
gener recursos adicionales (relativamente pequeos en comparacin a
la recaudacin por el IDH) que beneficiaron a la empresa estatal,
incrementado ligeramente la participacin estatal en la renta petrolera.
En este tiempo, el mundo experiment un cambio que muy pocas
veces se dio, la migracin de un combustible (petrleo) a otro (gas
natural). En efecto, la conjuncin de dos avances tecnolgicos, uno en el
transporte a travs del mar (proyectos de LNG) y el otro en las tcnicas
de recuperacin de gas natural ("shale gas") ocasionaron que: 1) este
producto tuviera ms caractersticas de un commodity mundial, 2) la
oferta se incrementara notablemente, y 3) como consecuencia de los
puntos 1 y 2, en varias partes del mundo, los precios de este
producto tendieran a disminuir. Por esto es importante adecuar la
poltica energtica boliviana a un nuevo contexto internacional, en el que
quizs los precios del gas natural sean menores a los que actualmente
existen y la oferta de productos competitivos con el gas boliviano sea
cada vez mayor.
En materia de recomendaciones de poltica, en este documento se
trataron cinco temas: 1) la situacin de YPFB; 2) el sistema tributario
aplicado al sector del upstream en Bolivia; 3) el sistema de adjudicacin
de reas; 4) la definicin de las reglas del juego, y 5) los precios internos
de los principales derivados del petrleo. Respecto al desempeo de
YPFB, se sugiere tomar como ejempls las experiencias de Brasil y
Colombia, donde un proceso de bursatilizacin de las empresas estatales
mejoraron sus indicadores de eficiencia y produccin. En lo referente al
sistema impositivo, se sugiere uno de tipo progresivo, que diferencie
entre tamao del campo y destino de la produccin. Por otra parte, el
sistema de adjudicacin de reas de inters petrolero debe ser
pblico, abierto, internacional y apuntar a que las empresas ms
eficientes se hagan cargo de estas reas. La definicin de las reglas del
juego se entiende como la compatibilizacin entre lo establecido en la
nueva CPE y la Ley de Hidrocarburos sectorial, as como los reglamentos
correspondientes. Finalmente, la definicin de los precios internos de los
derivados (entendida tambin como el manejo de los subsidios dentro el
sector) exige no intentar alcanzar objetivos sociales a travs de la
manipulacin de los precios de la energa; en esa medida, la experiencia
de Brasil, Irn y
El Salvador en materia de focalizacin de subsidios y entregas directas
de dinero a los ms afectados podra ser de gran ayuda.

Finalmente, hay que remarcar que gran parte de la poltica hidrocarburfera de


Bolivia est concentrada en los campos de gas natural situados al sur del pas
y descubiertos antes del ao
2006. Es necesario promover la exploracin y explotacin de otras
regiones con mayor precisin y eficacia, dado que no todas las regiones
presentan caractersticas geolgicas similares.

7. Bibliografa

Grebe, H.; Medinaceli, M.; Fernndez, R. & Hurtado, C. (2012). Los


ciclos recientes en la economa boliviana: Una interpretacin del
desempeo econmico e institucional (1989-
2009). Instituto Prisma, Programa de Investigacin Estratgica en Bolivia
y Reino de los
Pases Bajos, La Paz.
Milenio (2012). Informe de Milenio sobre la economa, 2011. Konrad
Adenauer Stiftung.
Medinaceli, M. (2007). La nacionalizacin del nuevo milenio: cuando
el precio fue un aliado, Fundemos, La Paz.
Medinaceli, M. (2012). Los desafos de la poltica de hidrocarburos
en un escenario globalizado (sin editar). Fundacin Pazos Kanki.
Auto Datos de la impresin:
r:
Foro de Desarrollo Econmico
Mauricio Medinaceli. Economista
Boliviano (1972) graduado en la Friedrich Ebert Stiftung

Universidad Catlica Boliviana Av. Hernando Siles esq. calle 14 de


(1994), con estudios de Postgrado Obrajes
N 5998
en Chile (1997) y Alemania (2001).
Fue Ministro de Hidrocarburos en La Paz-Bolivia

Bolivia (2005- http://www.fes-bolivia.org


2006) y coordinador de
Hidrocarburos en
OLADE con sede en Quito, Ecuador
Responsable:
(2008-
2010). Consultor del Banco Mundial, Daniel Agramont Lechn
CAF, BID, PNUD, GTZ, PIEB, PKF
Coordinador Desarrollo
Consulting Group, Prisma Energy Econmico FES- Bolivia
America Do Sul, Cmara Boliviana
daniel.agramont@fes-bol.org
de Hidrocarburos, OLADE (Ecuador),
Oxford Policy Managment (Reino
Unido), Calden (Argentina) asesor
al Gobierno de Afganistn en la
compra de gas natural desde
Turkmenistn (2011-2012),
economista para AEAI en
Afghanistan (Sheberghan) (2012-
2013). Profesor de la FLACSO
(Argentina y Per) y Universidad
de las Amricas (Ecuador);
Universidad Catlica (Per),
Universidad Catlica, Universidad
Privada, Universidad Andina,
Universidad Mayor de San Andrs y
otras (Bolivia). Tiene varias
publicaciones y libros
relacionados con el sector
hidrocarburfero.
Las opiniones expresadas en el presente documento no reflejan
necesariamente el pensamiento de la FES.