LA DIFCIL INTEGRACIN DE UNA REGIN CONVULSIONADA

Una Europa sin proyecto en los Balcanes

Noviembre 2009, N 125 Por Jean-Arnault Derens

En junio de 2003, los pases balcnicos afirmaron su "vocacin" de sumarse

a la Unin Europea. Seis aos despus, el proceso de ampliacin de
miembros est interrumpido: no slo por la crisis institucional de la Unin,
sino sobre todo por la crisis econmica mundial. Mientras la integracin se
presenta desde hace diez aos como la nica perspectiva poltica que se
ofrece a estos pases, la regin se halla en un peligroso impasse.

Durante la Cumbre Europea de Tesalnica, que tuvo lugar del 19 al 21 de junio de 2003, se
invent una nueva expresin geogrfica: los "Balcanes occidentales". El trmino
corresponde a la curiosa frmula algebraica "6-1+1", que designa a los seis Estados
sucesores de Yugoslavia, menos Eslovenia -integrada a la Unin Europea (UE) en 2004-,
ms Albania. As, los "Balcanes occidentales" quedaban diferenciados de Rumania y
Bulgaria, a quienes se haba prometido una integracin a la Unin Europea ms rpida, que
se hizo efectiva el 1 de enero de 2007.

En la actualidad Croacia, Bosnia-Herzegovina, Serbia, Montenegro, Macedonia y Albania

disponen de un compartimento particular en la sala de espera europea. En el medio naci un
nuevo Estado, Kosovo, pero todava no ha sido reconocido por cinco Estados miembros de
la Unin Europea (Espaa, Eslovaquia, Rumania, Grecia y Chipre).

Las reglas fijadas en Tesalnica eran claras: a cambio de una futura adhesin, los Estados
involucrados deban llevar a cabo una serie de importantes reformas para ponerse en
conformidad con los "criterios de convergencia" europeos, en particular en el mbito de la
reforma institucional, el Estado de Derecho, la lucha contra la corrupcin y el crimen
organizado, el respeto de la democracia y de los derechos humanos, etc. Asimismo, deban
perseguir la liberalizacin de sus economas y una amplia apertura a la competencia.

Otro principio: la situacin de los pases sera examinada caso por caso, y la Comisin
Europea se reservara el derecho de juzgar los avances de los "aspirantes europeos". Cada
Estado dispone de una hoja de ruta especfica y es objeto de un informe anual de evaluacin
de la Comisin. Tras la "gran ampliacin" de 2004, que implic a diez Estados 1, la ltima
"adhesin de grupo" fue la de Rumania y Bulgaria.

Desbalcanizacin de los Balcanes?

En los comienzos del nuevo milenio todava reinaba cierto optimismo. Los Balcanes
parecan haber superado definitivamente la etapa de las guerras; en enero de 2000 Croacia
viva una alternancia democrtica, y Serbia se desembarazaba del rgimen de Slobodan
Milosevic en octubre del mismo ao. Por cierto, quedaban problemas por resolver, como el
de Kosovo, bajo protectorado de Naciones Unidas desde junio de 1999, o el de Bosnia,
incapaz de recuperarse y funcionar como Estado. No obstante, haba llegado la hora de la
democratizacin y la reconstruccin. Algunos lderes europeos incluso hablaban de la
"desbalcanizacin de los Balcanes".

Al tiempo que se impona la adhesin como perspectiva "natural" para esos pases, la
Unin asuma crecientes responsabilidades polticas, econmicas e incluso militares. Es el
caso de Bosnia-Herzegovina, donde la misin de la Fuerza de Estabilizacin (SFOR) de la
Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN) fue reemplazada por la Fuerza de la
Unin Europea (Eufor) en diciembre de 2004. La Agencia Europea de la Reconstruccin
(AER) desempe un papel central en Bosnia-Herzegovina y en Kosovo, mientras se
multiplicaban las ayudas bilaterales o multilaterales. El conjunto de las acciones se
inscriba en el marco del Pacto de Estabilidad para Europa del Sudeste, implementado el 30
de junio de 1999, pocas semanas despus del fin de la guerra de Kosovo 2.

Esas intervenciones, extremadamente costosas, estaban asociadas a la perspectiva de

integracin; una primera etapa estuvo constituida por los Acuerdos de Estabilizacin y
Asociacin (ASA) que empezaron a firmarse con todos los Estados de la regin. Ese
proceso se vio bloqueado, y Croacia lo comprob con particular amargura: era "la mejor
alumna de la clase" y durante largo tiempo crey que podra contar con una rpida
incorporacin.

En 2004 Croacia obtuvo el estatuto oficial de candidata, y en 2005 empezaron las

negociaciones. Desde el 17 de diciembre de 2008, nada avanz. Eslovenia opuso su veto,
impidindole a Zagreb cerrar sus negociaciones "tcnicas" con Bruselas de aqu a 2009.
La causa? Un microscpico contencioso territorial que opone a ambos pases desde su
ascenso a la independencia, en 1991 3. El conflicto atae a la delimitacin de las fronteras
martimas en el Golfo de Piran. En efecto, Eslovenia tiene una estrecha franja litoral de 37
kilmetros, en el Adritico, acorralada entre las aguas territoriales italianas y las croatas. Si
se desplazara ligeramente la frontera terrestre, como pretende Eslovenia, el clculo de
ngulos que prev la Convencin sobre el Derecho del Mar de Montego Bay permitira a
ese pas acceder directamente a las aguas internacionales 4. En 1996 se lleg a un acuerdo,
que fue validado en 2001 por el Parlamento esloveno, pero Croacia lo rechaz. Desde
entonces, se multiplican los incidentes en la zona disputada. Para ambos pases, la cuestin
se ha convertido en un punto crucial de poltica interna, en la oportunidad para afirmar el
orgullo y la identidad nacionales.

Tras el veto esloveno, la Comisin Europea trat de aplicar sus buenos oficios,
proponiendo, en enero de 2009, la creacin de una comisin de arbitraje presidida por el ex
jefe de Estado finlands y premio Nobel de la Paz en 2008 Martti Ahtisaari. Este ltimo no
tard en tirar la toalla y, el 26 de junio, la Unin decidi aplazar sine die las conversaciones
de adhesin con Croacia, afirmando que el conflicto implicaba un "arreglo bilateral".

Finalmente, fue el dilogo directo entre el primer ministro croata, Jadranka Kosor, y su
homlogo esloveno, Borut Pahor, iniciado en Liubliana el 11 de septiembre, lo que permiti
desactivar la crisis. La UE acept, el 2 de octubre, relanzar las negociaciones con Croacia.
Su propsito, sin embargo, estaba condicionado a los avances del dilogo bilateral.

Desde diciembre de 2005, Macedonia tambin tiene el estatuto de candidato oficial para
integrar la Unin, pero todava no se ha dispuesto una fecha de apertura de las
negociaciones. La Comisin aduce la situacin poltica an frgil del pas y el retraso de las
reformas, pero se sabe que, incluso si Bruselas diera luz verde a las negociaciones con
Skopie, Grecia utilizara su derecho de veto de inmediato. Por otra parte Atenas ya se opuso
a la entrada de Macedonia a la OTAN, que debera haberse hecho efectiva en abril de 2009.
Grecia impugna incluso el nombre del pas, porque estima que el trmino "Macedonia"
pertenece de manera exclusiva a la herencia helnica 5. En consecuencia, Macedonia llev
el caso a la Corte Internacional de Justicia (CIJ). Irona de la historia: estas difciles
negociaciones sobre el conflicto macedonio-griego -que opone un Estado miembro de la
Unin a un Estado candidato- no son conducidas por la Unin Europea sino por una
comisin de Naciones Unidas presidida por un estadounidense, Paul Nimietz.

Frgiles equilibrios
Las consecuencias polticas del bloqueo europeo no tardaron en hacerse or. En Croacia, el
primer ministro Ivo Sanader present su renuncia el 1 de julio de 2009. No dio muchas
razones para explicar su gesto, pero habl de la necesidad de "provocar una conmocin" en
Croacia y en Europa. Viejo lobo de la poltica croata, haba llegado al poder en 2003 y
haba logrado encarar el aggiornamento de la Unin Democrtica Croata (HDZ), el partido
nacionalista y conservador en el poder desde 1990, salvo por un breve parntesis
socialdemcrata entre 2000 y 2003.

Sin embargo, aunque Sanader encar una verdadera modernizacin de la sociedad croata,
no pudo imponer de lleno su autoridad en su propio partido. Una figura de compromiso
dbil, Jadranka Kosor, lo sucedi a la cabeza del gobierno y del partido, pero el ala dura del
HDZ, liderada por Vladimir Seks y Andrija Hebrang, recuper las riendas del pas.

Hebrang, que tiene grandes posibilidades de convertirse en Presidente de la Repblica en

las elecciones de enero de 2010, nunca ocult su apoyo a los generales croatas citados ante
el Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia (TPIY) de La Haya por crmenes de
guerra 6, ni su oposicin a una plena reconciliacin con Serbia, ni su escepticismo respecto
de la perspectiva europea. As pues, para los analistas de Zagreb la dimisin de Sanader
podra explicarse de dos maneras. El ex Primer Ministro ciertamente perdi la batalla
interna del HDZ, pero a la vez pretenda enfrentar a la Unin Europea con sus
responsabilidades tras el bloqueo de las negociaciones 7. El magro xito conseguido por la
ministra Kosor en las negociaciones en Liubliana y la amenaza de veto esloveno represent
una espada de Damocles suspendida sobre la candidatura croata.

En Macedonia, el fracaso del ingreso a la OTAN y el bloqueo europeo se traducen en la

exacerbacin de un peligroso nacionalismo. El gobierno de derecha de la VMRO-DPMNE
8
, dirigido por Nikola Gruevski, decidi responder al bloqueo griego con una provocacin:
el aeropuerto de Skopie recibi el nombre de Alejandro Magno en 2007, mientras que la
nueva autopista que une Skopie con la frontera griega llevar el de Felipe de Macedonia 9.
En todas las ciudades del pas se erigen inmensos monumentos a la gloria de ambos hroes.
Esta "obsesin antigua" 10 tiene buena imagen en la opinin pblica, todava traumatizada
por la actitud griega: para muchos macedonios, Atenas, al cuestionar el nombre de su pas,
de su lengua y de su pueblo, atenta contra su identidad nacional, colectiva e individual. As,
Gruevski puede elegir "surfear en la ola Alejandro" para mantenerse en el poder, al menos a
corto plazo. No ocurre lo mismo para la importante comunidad albanesa, que representa un
cuarto de la poblacin del pas, es decir 500.000 personas.

Los albaneses jams le reconocieron plena legitimidad al Estado macedonio, que obtuvo su
independencia en 1992; el pas estuvo a punto de hundirse en la guerra civil en 2001 11. Los
acuerdos de paz de Ohrid, que impulsaron la descentralizacin del pas, satisfacan slo
parcialmente las reivindicaciones albanesas, pero esta minora tenda a aceptar mejor el
marco poltico del Estado macedonio en la medida en que este ltimo pareca acercarse a la
Unin, sobre todo despus del otorgamiento del estatuto de pas candidato. A partir de esa
decisin no se registr ningn otro avance, y los albaneses ya no encuentran muchos
atractivos en un pequeo Estado aislado que se complace con la exaltacin de la grandeza
de sus antiguos ancestros putativos. Adems, tienen tendencia a cuestionar su legitimidad.
Ellos tambin podran ceder de nuevo al canto de sirenas del nacionalismo, sobre todo
porque la proclamacin de independencia de Kosovo renueva el debate sobre una eventual
unificacin nacional albanesa 12.

Frente a estos dos conflictos que amenazan los frgiles equilibrios de una regin en la que
tericamente Europa pretende desempear un papel poltico mayor, la Unin decidi no
intervenir. Por otra parte, las reglas del consenso interno siempre le han impedido tratar
siquiera de atemperar el nacionalismo griego. El recurso a la CIJ ilustra ntidamente su
incapacidad de hacer valer sus facultades de arbitraje.

Segn las encuestas de opinin, el euroescepticismo se exacerb rpidamente en Croacia, al

ritmo de los retrasos del proceso de integracin. En Serbia, Montenegro o en Albania, la
poblacin es mayoritariamente favorable a esta perspectiva. Sin embargo, la pulverizacin
de ese entusiasmo podra favorecer otra vez la emergencia de las corrientes nacionalistas
abiertamente antieuropeas.

En mayo de 2008, Serbia sorprendi cuando le dio una clara ventaja a la coalicin Para una
Serbia Europea, liderada por el presidente Boris Tadic, y releg a una segunda posicin a
los nacionalistas del Partido Radical Serbio (PRS), cuyo avance se tema pocos meses
despus de la proclamacin de la independencia de Kosovo. El voto traduca el apego de
una amplia parte de la opinin serbia a la perspectiva europea. Para que esa orientacin se
mantenga, sera necesario que la promesa se concretara.

A priori, nada se opone al avance de la candidatura de Belgrado, salvo el informe an no

cerrado de la cooperacin con el TPIY. Desde la "revolucin democrtica" de octubre de
2000, Serbia detuvo a casi todos los acusados de crmenes de guerra que se encontraban en
su territorio; el ltimo y ms resonante arresto fue el de Radovan Karadzic, ex dirigente de
los serbios de Bosnia, en Belgrado, el 21 de julio de 2008. Sin embargo, hay dos inculpados
serbios que an estn libres: Goran Hadzic y Ratko Mladic. Este ltimo se encuentra en
territorio serbio, aunque nadie lo haya confirmado y las autoridades de Belgrado todava no
hayan logrado interrogarlo.

Suponiendo que ambos fugitivos fueran arrestados, ya nada impedira una candidatura
oficial de Serbia. Sin embargo, hay una gran cuestin que no ha sido saldada: cules sern
las fronteras de una Serbia sumada a la Unin? Incluir a Kosovo, que proclam su
independencia el 17 de febrero de 2008? En este punto crucial, la Comisin se proclama
"neutra", y explica que el reconocimiento de un nuevo Estado no es competencia suya sino
de los Estados miembros, que estn lejos de ser unnimes.

En realidad, todo el mundo reconoce la importancia estratgica de Serbia, principal Estado

de la regin, y teme el "desequilibrio" que podra provocar una integracin rpida de
Croacia seguida de una larga espera para Serbia. El bloqueo de la candidatura croata tiene
entonces la ventaja principal de ganar tiempo, y se podran producir nuevas demoras. En los
mbitos diplomticos, se sugiere cada vez ms a menudo que "la intransigencia" eslovena
para con el diferendo del Golfo de Piran podra no disgustar a muchos lderes europeos. De
all a pensar que Liubliana acta "segn sus funciones" no hay ms que un paso. La
inanidad de la poltica que consiste en "dar tiempo al tiempo" ya fue probada en el caso de
Bosnia-Herzegovina, bloqueada en un statu quo deletreo desde el fin de la guerra, en
1995.

"Premio consuelo"
A principios de julio de 2009, como para acallar las dudas, el Consejo Europeo 13 confirm
la decisin de abolir el rgimen de visas desde el 1 de enero de 2010 para los ciudadanos
de Serbia, Montenegro y Macedonia. Estos ltimos podrn circular libremente en el espacio
Schengen durante tres meses sin derecho a trabajar, un privilegio del que ya gozan los
residentes croatas. Esta flexibilidad era esperada con impaciencia por todos los ciudadanos
de los pases involucrados. El levantamiento del rgimen de visas se parece mucho a un
"premio consuelo", al lado de una integracin permanentemente lentificada. Adems, la
medida no incluye a Bosnia-Herzegovina, Albania ni Kosovo.

Estos tres pases no cumplen las estrictas condiciones fijadas por la hoja de ruta sobre las
polticas migratorias y el control de fronteras, en particular la creacin de pasaportes
biomtricos, la firma de convenios de readmisin, la creacin de centros de detencin para
inmigrantes clandestinos que provienen de terceros pases, etc. Sobre todo, presentan
evidentes riesgos migratorios: en Kosovo, ms del 60% de los habitantes tienen menos de
25 aos y la tasa de desempleo se calcula en el 60% de la poblacin activa. En esas
condiciones, la partida hacia "Occidente" sigue siendo la nica perspectiva de una gran
parte de la juventud. Lo mismo ocurre en Albania, mientas que Bosnia-Herzegovina,
paralizada por una interminable crisis poltica y el inverosmil mapa institucional
implementado por los acuerdos de paz de Dayton, se hunde cada vez ms profundamente
en la crisis 14.

Las opiniones pblicas se encendieron contra esas decisiones europeas, percibidas como
"discriminatorias"; algunos sealaron que los pases dejados de lado tenan en comn el
hecho de ser mayoritariamente musulmanes... Es poco probable que este criterio realmente
haya pesado en la decisin europea, pero en la prensa local tuvieron mucha repercusin
algunas preguntas fuertemente demaggicas, del tipo "Puede justificarse moralmente el
otorgamiento a los serbios de la libertad de circulacin en Europa mientras que a los
familiares de las vctimas de Srebrenica se les niega?" 15.

En Kosovo, los albaneses comprenden cada vez ms que la independencia proclamada en

febrero de 2008 no es sinnimo de una verdadera soberana y que las puertas de Europa no
estn listas para abrirse, lo cual es percibido como una "traicin" de parte de los "padrinos"
occidentales de la independencia, empezando por Francia y Gran Bretaa.

La misin europea Eulex empez su despliegue en diciembre de 2008. Se trata de una

misin "tcnica" que intervino en los mbitos esenciales de la polica, la justicia y las
aduanas, y que debe "acompaar" las instituciones de Kosovo en su desarrollo, al tiempo
que debe permanecer "neutra" respecto del estatuto del territorio, cuya independencia no es
reconocida por muchos pases europeos. Adems, su despliegue se vio condicionado por la
firma de un acuerdo particular con Serbia, el "plan en seis puntos" negociado por Naciones
Unidas, y la misin pretende proseguir su colaboracin con Belgrado, en particular en la
lucha contra el crimen organizado. En esas condiciones, Eulex se convierte en el blanco de
la furia y las frustraciones de una poblacin albanesa que se est radicalizando: as, por
ejemplo, el movimiento Vetvendosje ("Autodeterminacin") saque la playa de
estacionamiento de la misin el ltimo 25 de agosto.

Resulta significativo que Bosnia-Herzegovina y Kosovo hayan vivido y sigan viviendo las
formas ms pesadas de tutela internacional, que ahora asegura principalmente la Unin
Europea. Son, precisamente, aquellos pases cuyas perspectivas europeas son ms inciertas.

Incapaz de hacerse or entre los nuevos conflictos que amenazan el horizonte, incapaz de
definir una poltica coherente en Kosovo, la Unin renunci totalmente al rol de lder que
quiso asumir en los "bellos aos" de principios del milenio. Ahora, a las incoherencias
polticas se suma la crisis econmica. Los Estados, al borde de la quiebra, se vuelcan uno
tras otro hacia el Fondo Monetario Internacional (FMI): Bosnia negoci un prstamo de
1.200 millones de dlares, Serbia uno de 3.100 millones. Montenegro y Macedonia tambin
podran pedirle al FMI. Ahora bien, los criterios del organismo internacional no son los
mismos que los de la Unin Europea.

Mientras esta ltima pone el acento en criterios de "buena gobernanza", y hace de la lucha
contra la corrupcin una prioridad, el FMI slo insiste en la reduccin del gasto pblico. En
Serbia, debera achicarse el nmero de funcionarios y recortarse los salarios: las
reducciones podran llegar al 40%. Ineluctablemente, policas y mdicos mal pagos
volvern a pedir bakshish (coima), un fenmeno que estaba en vas de disminucin.

Existe un gran riesgo de que la crisis destruya la tmida "normalizacin" social en curso. En
Serbia o en Montenegro, era otra vez posible vivir del propio trabajo por primera vez en
dos dcadas. Una pareja que dispusiera de dos sueldos poda solicitar un prstamo a un
banco, lo cual de nuevo resulta imposible: a la reduccin anunciada de algunos salarios se
suma ahora el encarecimiento de los crditos, agravado por la devaluacin de las monedas.
Las clases medias que comenzaban a reconstituirse corren el riesgo de verse mermadas por
la crisis, como lo fueron a principios de los noventa por las guerras, las sanciones
internacionales y la hiperinflacin. Ahora bien, son precisamente esas capas sociales las que
estaban ms aferradas a la perspectiva europea y las que haban llevado al poder a las
formaciones democrticas "proeuropeas".

Sin estrategia y sin proyecto, obnubilada por sus problemas, dividida en la mayora de las
cuestiones ms importantes, la Unin tendr muchas dificultades para enfrentar las nuevas
crisis que se perfilan. Se ha dicho muchas veces que no pudo prevenir el estallido de los
conflictos yugoslavos en 1991 porque no haba acabado su construccin poltica. La crisis
institucional y la crisis econmica impedirn, una vez ms, que la Unin asuma sus
responsabilidades? No es seguro que la ratificacin del Tratado de Lisboa simplificado
cambie radicalmente la situacin, ya que Europa parece incapaz de definir una poltica
coherente en la regin.

1. Estonia, Hungra, Letonia, Lituania, Polonia, Eslovaquia, Eslovenia, Repblica

Checa, Chipre y Malta.

2. El Pacto de Estabilidad fue reemplazado a principios de 2008 por el Consejo de

Cooperacin Regional, de ambiciones y medios ms bien modestos.

3. Ver el dossier de Le Courrier des Balkans, "Conflit du golfe de Piran: la Slovnie

bloque l'intgration europenne de la Croatie",
http://balkans.courriers.info/spip.php?page=dossier&id_article=12676

4. Joseph Krulic, "Le problme de la dlimitation des frontires slovno-croates dans

le golfe de Piran", Balkanologie, Pars, 2002.

5. Nikos Kalampalikis, Les Grecs et le mythe d'Alexandre, L'Harmattan, Pars, 2007.

6. Una decena de acusados y/o procesados, entre ellos los generales Mirko Norac,
Ante Gotovina y Rahim Ademi, as como el difunto Janko Bobetko, fallecido antes
de su juicio.

7. Davor Butkovic, "La Croatie aprs la dmission d'Ivo Sanader: l'aile dure reprend le
 contrle du HDZ", Le Courrier des Balkans, 2-7-09, http://balkans.courriers.info/

8. La sigla significa: Organizacin Revolucionaria Interna Macedonia - Partido

Democrtico para la Unidad Nacional Macedonia.

9. "Entre Pristina y Tirana", Le Monde diplomatique, edicin Cono Sur, Buenos Aires,
mayo de 2009.

10. Risto Karajkov, "Macdoniens, qui sommes-nous?", Le Courrier des Balkans, 16-2-
09.

11. "Al borde de la rebalcanizacin", Le Monde diplomatique, edicin Cono Sur,

Buenos Aires, octubre de 2001.

12. 12 "La caja de Pandora de los Balcanes", Le Monde diplomatique, edicin Cono
Sur, Buenos Aires, octubre de 2008.

13. El Consejo Europeo rene a los jefes de Estado o de Gobierno de los pases
miembros de la Unin Europea y al presidente de la Comisin Europea, asistidos
por su ministro de Relaciones Exteriores y un comisario europeo.

14. "La Bosnie-Herzgovine touffe dans le carcan de Dayton", Le Monde

diplomatique, Pars, septiembre de 2008.

15. Gerald Knaus y Alex Stiglmayer, "Suppression des visas Schengen: les gagnants et
les exclus", Le Courrier des Balkans, 18-7-09.