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LOGRAR QUE EL COMERCIO GLOBAL SEA BENEFICIOSO PARA LA GENTE OFRECE UNA AMBICIOSA REVISIN
DEL ACTUAL RGIMEN MULTILATERAL DE COMERCIO Y EXAMINA CMO PODRA MEJORARSE PARA QUE
RESUMEN
CONTRIBUYA VERDADERAMENTE AL DESARROLLO HUMANO.
"El PNUD y los dems patrocinadores se merecen un aplauso mundial por este riguroso y actualizado anlisis
de por qu tantos defensores del desarrollo humano tienen tantas dificultades para sumarse al entusiasmo
general y muy de moda por la liberalizacin del comercio o por muchos de los rasgos del actual rgimen
CMO LOGRAR QUE
internacional de comercio. Profesional y contundente, el libro trata de lo que, con la necesaria voluntad
poltica, cabra hacer para que el comercio y sus normas en el plano mundial aporten finalmente una
contribucin genuina al desarrollo humano. Es sta una lectura indispensable para polticos y estudiosos
EL COMERCIO GLOBAL
del Norte y del Sur. Los retos que plantea simplemente no pueden ignorarse."
Gerry Helleiner, Profesor del Departamento de Economa, Investigador Distinguido del Centro Munk de Estudios
Internacionales, Universidad de Toronto SEA BENEFICIOSO
"En una esfera que considera a todas las cuestiones sociales como elementos ajenos al anlisis, este libro
marca un nuevo rumbo. Se centra en el ser humano y en su trabajo, mostrando las diversas formas en que la
poltica comercial influye en la vida de hombres y mujeres, con consecuencias para toda la sociedad. Al
PARA LA GENTE
hacerlo, desafa a los polticos a que se formulen nuevas preguntas y a que encuentren la manera de que la
poltica comercial trabaje realmente para el desarrollo humano."
Noeleen Heyzer, Directora Ejecutiva del Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer
"El rgimen mundial de comercio que se est configurando responde a los intereses de los pases ricos. Las
preocupaciones de los pases y las personas pobres, en su bsqueda del desarrollo, se ven en buena parte
desatendidas. Las reglas del juego en el comercio, por tanto, son asimtricas en su construccin y poco
equitativas en sus resultados. Este libro brinda un anlisis minucioso y perspicaz de esas asimetras del
sistema multilateral de comercio, y sugiere cambios y reformas desde la perspectiva del desarrollo humano.
Esgrime un argumento de mucho peso en favor de que se aprovechen las sinergias posibles entre comercio
y desarrollo humano, y hace propuestas concretas que resultan sumamente persuasivas. Su mensaje de que
el bienestar de la humanidad constituye la esencia del desarrollo reviste particular importancia en un
entorno que a menudo olvida que el comercio es un medio y no un fin."
Deepak Nayyar, Vicecanciller de la Universidad de Delhi
"Este libro es esencialmente un llamamiento para que cambie el paradigma en el discurso sobre el comercio.
De forma convincente aduce que ste, especialmente cuando se hace con los pases en desarrollo y con los
menos adelantados entre ellos, no debe considerarse como un fin en s mismo sino como un medio de
conseguir el desarrollo. En este contexto, el vnculo entre comercio y desarrollo humano es inequvoco. La
eficacia de la poltica comercial de cada pas y la validez de las normas comerciales multilaterales y del propio
sistema deben contrastarse con ese principio central y modificarse cuando sea menester. El libro desafa a los
dirigentes de las principales economas a que traten de comprender por qu los pases en desarrollo, en
especial los menos adelantados, estn pidiendo que se introduzcan cambios apreciables en el actual sistema
multilateral de comercio. Los mensajes y las propuestas del libro deben escucharse, para que puedan
corregirse los actuales desequilibrios que engendran un desarrollo desigual y una participacin dispar en los
beneficios de la globalizacin."
Ali Said Mchumo, Secretario General Adjunto de la Comunidad del frica Oriental, ex Embajador de la Repblica
Unida de Tanzana ante la OMC (1995-2002), Presidente del Consejo General de la OMC (febrero de 1999-febrero de
2000) y Coordinador para los Pases Menos Adelantados de la OMC (2001)

United Nations Development Programme


One United Nations Plaza
New York, NY 10017

www.undp.org www.earthscan.co.uk

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CMO LOGRAR QUE


EL COMERCIO GLOBAL
SEA BENEFICIOSO
PARA LA GENTE
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CMO LOGRAR QUE


EL COMERCIO GLOBAL
SEA BENEFICIOSO
PARA LA GENTE

Earthscan Publications Ltd


Londres y Sterling, Virginia
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Publicado por primera vez en el Reino Unido y en los Estados Unidos en 2003
por Earthscan Publications Ltd.

Copyright 2003
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
One United Nations Plaza
Nueva York, NY 10017

Reservados todos los derechos

Se puede obtener un registro de catlogo del presente libro en la British Library

ISBN 1-84407-104-9

DESCARGO DE RESPONSABILIDAD
La responsabilidad de las opiniones expresadas en el presente libro recae nicamente en sus autores. La
publicacin no refleja las opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo o de las insti-
tuciones del sistema de las Naciones Unidas, ni las de la Fundacin Heinrich Bll, el Rockefeller Brothers
Fund, la Fundacin Rockefeller o el Wallace Global Fund.

Diseo y composicin: Communications Development, Washington D.C.


Impreso en el Reino Unido por The Bath Press
Cubierta de Yvonne Booth basada en un diseo de Karin Hug
Fotografas de la cubierta: mercado flotante, manos y caravana de camellos Panos Pictures

Versin espaola: Multi-Language Services, Inc., Estados Unidos <multilanguagemls@compuserve.com>


Revisin: Francisco Bustelo, Universidad Complutense de Madrid
Composicin: Mimi Taufer, Mtier, Estados Unidos

Earthscan Publications Ltd.


120 Pentonville Road, Londres N1 9JN (Reino Unido)
Tel.: +44 (0)20 7278 0433 Fax: +44 (0)20 7278 1142
E-mail: earthinfo@earthscan.co.uk
Pgina Web: www.earthscan.uk

22883 Quicksilver Drive, Sterling VA 20166-2012 (Estados Unidos)

Earthscan es una filial editorialmente independiente de Kogan Page, S.L., que publica obras en asociacin
con el WWF (Fondo Mundial para la Naturaleza) del Reino Unido y el Instituto Internacional para el Medio
Ambiente y el Desarrollo

El presente libro est impreso en papel elemental que no se ha tratado con cloro.
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P REFACIO xiii
A GRADECIMIENTOS xvii
A BREVIATURAS xxi
G LOSARIO xxiii

PANORAMA GENERAL C MO LOGRAR QUE EL COMERCIO GLOBAL


SEA BENEFICIOSO PARA LA GENTE 1

PARTE 1 UN COMERCIO PARA EL DESARROLLO HUMANO 17

CAPTULO 1 DESARROLLO HUMANO Y COMERCIO 19


DESARROLLO HUMANO: EL CONCEPTO Y SUS REPERCUSIONES 19
CMO VINCULAR EL COMERCIO CON EL DESARROLLO HUMANO 22
LA LIBERALIZACIN COMERCIAL, ES BUENA PARA EL CRECIMIENTO Y EL DESARROLLO HUMANO? 26
LA LIBERALIZACIN COMERCIAL, MEJORA LA EQUIPARACIN DE VARONES Y MUJERES? 30
DE QU FORMA LAS DESIGUALDADES DE GNERO AFECTAN AL DESEMPEO DEL COMERCIO? 31
QU ES LO QUE REALMENTE IMPORTA PARA QUE EL COMERCIO FORME PARTE DE UNA
ESTRATEGIA MS AMPLIA DE INDUSTRIALIZACIN Y DESARROLLO 32
MENSAJES FUNDAMENTALES 38
NOTAS 39
REFERENCIAS 41
CAPTULO 2 EL RGIMEN MUNDIAL DE COMERCIO 47
PUEDEN OBTENERSE RESULTADOS JUSTOS SIN PROCEDIMIENTOS JUSTOS? 47
LA ORGANIZACIN MUNDIAL DEL COMERCIO: UN CAMBIO IMPORTANTE EN LAS NORMAS
COMERCIALES 51
ESTRUCTURA POR LA QUE SE RIGE LA ORGANIZACIN MUNDIAL DEL COMERCIO 52
TRATO ESPECIAL Y DIFERENCIADO 53
ANEXO 2.1 EXCEPCIONES DE LOS COMPROMISOS DE LA ORGANIZACIN MUNDIAL
DEL COMERCIO PARA LOS PASES EN DESARROLLO 56
ANEXO 2.2 DISPOSICIONES ESPECIALES PARA LOS PASES MENOS ADELANTADOS EN LOS
ACUERDOS DE LA ORGANIZACIN MUNDIAL DEL COMERCIO 57
NOTAS 58
REFERENCIAS 59
CAPTULO 3 HACIA UN RGIMEN MUNDIAL ORIENTADO AL DESARROLLO HUMANO 61
EL RGIMEN MULTILATERAL DE COMERCIO Y SUS IMPLICACIONES PARA EL DESARROLLO HUMANO 61
ES POSIBLE ESTABLECER UN RGIMEN DE COMERCIO QUE FAVOREZCA AL DESARROLLO HUMANO 66
DEL INTERCAMBIO DE MERCADOS A LA PERSPECTIVA DEL DESARROLLO HUMANO 68
NOTAS 69
REFERENCIAS 69

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NDICE

CAPTULO 4 REFORMAS DEL SISTEMA MUNDIAL DE COMERCIO 71


CAMBIOS NECESARIOS EN EL RGIMEN MUNDIAL DE COMERCIO 71
ANLISIS DE LOS ANTECEDENTES Y CUESTIONES ADICIONALES 75
ANEXO 4.1 ACUERDOS COMERCIALES REGIONALES Y EL RGIMEN MULTILATERAL 90
NOTAS 98
REFERENCIAS 100

PARTE 2 A CUERDOS Y CUESTIONES 103


CAPTULO 5 AGRICULTURA 107
DEBERA DARSE UN TRATO DIFERENTE A LA AGRICULTURA? 107
LOS DERECHOS ARANCELARIOS Y EL ACCESO A LOS MERCADOS 110
SUBVENCIONES 115
SEGURIDAD ALIMENTARIA, EMPLEO Y MEDIOS DE SUBSISTENCIA 121
PROPUESTAS PARA EL FUTURO 131
NOTAS 139
REFERENCIAS 141
CAPTULO 6 PRODUCTOS BSICOS 145
UNA BREVE HISTORIA 145
LA SITUACIN ACTUAL 147
PROPUESTAS PARA EL FUTURO 153
NOTAS 153
REFERENCIAS 153
CAPTULO 7 ARANCELES INDUSTRIALES 155
ACCESO A LOS MERCADOS DESPUS DE LA RONDA URUGUAY 156
DERECHOS ARANCELARIOS MS ALTOS Y EL MARGEN QUE TIENEN LOS PASES EN DESARROLLO
PARA DECIDIR SU POLTICA ECONMICA 159
LA VA PARA AVANZAR 160
NOTAS 163
REFERENCIAS 163
CAPTULO 8 TEXTILES Y VESTIDO 165
CMO SE LLEG AL ACUERDO SOBRE LOS TEXTILES Y EL VESTIDO: UN REPASO HISTRICO 165
CRECIMIENTO DEL COMERCIO DE TEXTILES Y VESTIDO 167
LA DINMICA SUBYACENTE DE LOS ACUERDOS SOBRE EL COMERCIO DE TEXTILES Y VESTIDO 168
FACTORES Y HECHOS QUE INFLUYEN EN LA SITUACIN ACTUAL DEL COMERCIO
DE TEXTILES Y VESTIDO 170
LAS PERSPECTIVAS FUTURAS DEL COMERCIO DE TEXTILES Y VESTIDO 176
REFERENCIAS 179
CAPTULO 9 ANTIDUMPING 181
LA DEFICIENTE LGICA ECONMICA DEL ANTIDUMPING. TANTO LA INDUSTRIA COMO LOS
CONSUMIDORES SE RESIENTEN 181
PROBLEMAS CON LA METODOLOGA ANTIDUMPING 183
EFECTOS DEL ANTIDUMPING SOBRE LOS EXPORTADORES DE LOS PASES EN DESARROLLO 184
CRECIENTE USO DEL ANTIDUMPING POR LOS PASES EN DESARROLLO 185
LA VA PARA AVANZAR 188
REFERENCIAS 189
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CAPTULO 10 SUBVENCIONES 191


DEFINICIN Y LMITES DE LAS SUBVENCIONES 191
EXTREMOS DE INTERS PARA LOS PASES EN DESARROLLO Y PARA EL DESARROLLO HUMANO 192
LA VA PARA AVANZAR 196
REFERENCIAS 197
CAPTULO 11 ASPECTOS DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD INTELECTUAL
RELACIONADOS CON EL COMERCIOS 199
EL ACUERDO SOBRE LOS ADPIC 199
LOS ADPIC EN EL CONTEXTO DEL DESARROLLO 201
LAS IMPLICACIONES PARA LOS PASES EN DESARROLLO: LOS VNCULOS CON
EL DESARROLLO HUMANO 204
EL ADPIC "PLUS" 215
EL ESTABLECIMIENTO DEL PROGRAMA 217
ANEXO 11.1 PRINCIPALES DISPOSICIONES DEL ACUERDO SOBRE LOS ADPIC 221
ANEXO 11.2 LOS ADPIC Y EL CONOCIMIENTO TRADICIONAL 222
NOTAS 224
REFERENCIAS 226
CAPTULO 12 MEDIDAS SOBRE INVERSIONES RELACIONADAS
CON EL COMERCIO E INVERSIN 233
EL ACUERDO SOBRE LAS MIC 233
SITUACIN ACTUAL 234
PERSPECTIVAS DE FUTURO 238
INVERSIONES 238
NOTAS 249
REFERENCIAS 250
CAPTULO 13 ACUERDO GENERAL SOBRE EL COMERCIO DE SERVICIOS 253
CARACTERSTICAS Y ESTRUCTURA DEL ACUERDO 253
POSIBILIDADES QUE OFRECE EL ACUERDO 255
PROBLEMAS QUE PLANTEA EL ACUERDO: LA FLEXIBILIDAD EFECTIVA 259
EFECTOS DEL ACUERDO SOBRE EL DESARROLLO HUMANO EN EL PLANO SECTORIAL:
CMO APLICAR LOS ARTCULOS FAVORABLES 262
LA VA PARA AVANZAR 273
NOTAS 278
REFERENCIAS 280
CAPTULO 14 LA POLTICA DE LA COMPETENCIA 285
EXPERIENCIA DE LA POLTICA INTERNA DE LA COMPETENCIA Y LECCIONES PARA LOS PASES
EN DESARROLLO 285
NECESIDAD DE UNA POLTICA NACIONAL DE LA COMPETENCIA EN EL MUNDO ACTUAL 289
UN ACUERDO INTERNACIONAL SOBRE POLTICA DE LA COMPETENCIA EN LA ORGANIZACIN
MUNDIAL DEL COMERCIO 290
LA VA PARA AVANZAR 291
NOTAS 292
REFERENCIAS 292

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NDICE

CAPTULO 15 TRANSPARENCIA Y CONTRATACIN PBLICA 295


LAS COMPRAS DEL SECTOR PBLICO EN EL RGIMEN MULTILATERAL DE COMERCIO 295
EL DILEMA DEL DESARROLLO 297
UNA DIRECCIN PARA EL FUTURO 298
NOTAS 299
REFERENCIAS 299
CAPTULO 16 FACILITACIN DEL COMERCIO 301
LA POSIBILIDAD DE QUE AUMENTE LA VULNERABILIDAD 301
COSTOS DE EJECUCIN Y DE OPORTUNIDAD 303
LA VA PARA AVANZAR 304
NOTAS 304
REFERENCIAS 304
CAPTULO 17 NORMAS 307
CUESTIONES DE INTERS PARA LOS PASES EN DESARROLLO 308
LA VA PARA AVANZAR 312
NOTA 312
REFERENCIAS 313
CAPTULO 18 COMERCIO Y POLTICA AMBIENTAL 315
POR QU LAS NORMAS AMBIENTALES, Y LAS MEDIDAS QUE SE UTILIZAN PARA APLICARLAS
SON IMPORTANTES PARA EL DESARROLLO HUMANO? 316
SE ENFRENTAN LAS SOCIEDADES CON LA NECESIDAD DE LOGRAR UN EQUILIBRIO ENTRE UNAS
NORMAS AMBIENTALES ESTRICTAS Y LAS CORRIENTES DE COMERCIO E INVERSIN? 318
QU PRINCIPIOS DEBEN ORIENTAR EL EQUILIBRIO ENTRE POLTICA AMBIENTAL Y POLTICA
COMERCIAL? 319
A QU PROCEDIMIENTOS E INSTITUCIONES DEBERA CONFIARSE LA GESTIN DEL
EQUILIBRIO ENTRE POLTICA AMBIENTAL Y POLTICA COMERCIAL? 324
LA VA PARA AVANZAR 328
REFERENCIAS 329
CAPTULO 19 FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD 331
ASISTENCIA TCNICA EN EL MARCO DE LA ORGANIZACIN MUNDIAL DEL COMERCIO 332
LA ASISTENCIA TCNICA DESPUS DE DOHA 335
NOTA 337
REFERENCIAS 337

R ECUADROS
1.1 C RECIMIENTO ECONMICO Y DESARROLLO HUMANO 21
1.2 T EORA DEL COMERCIO 23
1.3 C OMERCIO, POBREZA Y CRECIMIENTO EN LOS PASES MENOS ADELANTADOS 32
2.1 B REVE HISTORIA DEL RGIMEN MUNDIAL DE COMERCIO 48
2.2 A SPECTOS BSICOS DEL GATT DE 1947 Y DE LA OMC DE 1995 50
5.1 E L ACUERDO SOBRE LA AGRICULTURA : H ISTORIA , PROMESAS Y DNDE SE EST AHORA 108
5.2 E JEMPLO DE CONTINGENTE ARANCELARIO 112
5.3 L AS MEDIDAS DE AYUDA INTERNA A TENOR DEL A CUERDO SOBRE LA A GRICULTURA 116

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NDICE

5.4 D UMPING EUROPEO DE LECHE EN POLVO EN J AMAICA 120


5.5 L A US FARM S ECURIT Y AND R URAL I NVESTMENT A CT (FARM BILL )
(L EY
ESTADOUNIDENSE SOBRE SEGURIDAD AGRCOLA E INVERSIN RURAL ) DE 2002 122
5.6 E FECTOS DE LOS ACUERDOS COMERCIALES AGRCOLAS EN F ILIPINAS Y M XICO 132
5.7 C MO CAMBIAR A EXPORTACIONES NO TRADICIONALES : L A EXPERIENCIA DE
C ENTROAMRICA 134
5.8 E L COMPARTIMENTO DESARROLLO 138
6.1 E L CASO DEL CAF 148
6.2 E L CASO DEL ALGODN 150
6.3 E L CASO DE LA MANTECA VEGETAL OBTENIDA DEL SHEA 151
7.1 R EALMENTE SON MS ALTOS LOS DERECHOS ARANCELARIOS DE LOS PRODUCTOS
INDUSTRIALES EN LOS PASES EN DESARROLLO ? E L CASO DE LAS MANUFACTURAS
QUE REQUIEREN MUCHA MANO DE OBRA 158
7.2 P RDIDA DE OPORTUNIDADES PARA EL DESARROLLO HUMANO EN B ANGLADESH
COMO CONSECUENCIA DE LOS ELEVADOS DERECHOS ARANCELARIOS DE LOS
PASES INDUSTRIALES 160
7.3 C ONDUCEN LAS REDUCCIONES DE LOS DERECHOS ARANCELARIOS DE LOS
PRODUCTOS INDUSTRIALES A UNA DESINDUSTRIALIZACIN ? 161
7.4 LOS IMPUESTOS AL COMERCIO Y LA POLTICA DE DESARROLLO 162
8.1 H ITOS DE LOS ACUERDOS SOBRE EL COMERCIO DE TEXTILES Y PRENDAS DE VESTIR 166
8.2 M ARGEN QUE DEJA EL A CUERDO SOBRE LOS T EXTILES Y EL V ESTIDO 171
8.3 B ENEFICIOS SOCIALES DE LA LIBERALIZACIN DEL COMERCIO DE TEXTILES Y
VESTIDO : R ESERVAS A LOS MODELOS 174
8.4 R ENTAS DEL CONTINGENTE : E L CASO DE H ONG K ONG (RAE DE C HINA ) 175
8.5 F ORMAS DE ELUDIR LAS SALVAGUARDIAS DEL A CUERDO SOBRE LOS T EXTILES
Y EL V ESTIDO 177
8.6 E FECTOS DE LA ELIMINACIN PROGRESIVA DEL A CUERDO M ULTIFIBRAS SOBRE
EL DESARROLLO HUMANO EN B ANGLADESH 178
9.1 O RGENES , UTILIZACIN INICIAL Y EVOLUCIN DEL ANTIDUMPING 182
9.2 A CCIONES ANTIDUMPING PARA ENTORPECER EL COMERCIO : E L CASO DEL SILURO
DE V IET N AM 187
10.1 S UBVENCIONES , UN INSTRUMENTO CRUCIAL PARA EL DESARROLLO 193
10.2 P EQUEAS ECONOMAS , SUBVENCIONES A LA EXPORTACIN Y ACCIONES
COMPENSATORIAS 194
10.3 A LA PESCA DE SUBVENCIONES 196
11.1 LOS ADPIC: U NA PERSPECTIVA HISTRICA 200
11.2 I NFORMACIN EMPRICA SOBRE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD INTELECTUAL 202
11.3 L A EXPERIENCIA DEL B RASIL EN LA APLICACIN DE LOS ADPIC 206
11.4 S ISTEMAS SUI GENERIS ILUSTRATIVOS 216
11.5 E L A CUERDO DE B ANGUI REVISADO, 1999 217
12.1 H ISTORIA DE LOS ACUERDOS INTERNACIONALES SOBRE INVERSIN 235
12.2 Q UEJAS SOBRE EL PROGRAMA DE LA INDUSTRIA DEL AUTOMVIL DE I NDONESIA 239
12.3 D OS EJEMPLOS DEL CAPTULO 11 DEL TLC SOBRE LAS RELACIONES ENTRE
INVERSORES Y EL E STADO 248
13.1 E L A CUERDO G ENERAL SOBRE EL C OMERCIO DE S ERVICIOS . S U HISTORIA Y
DNDE SE EST AHORA 254

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NDICE

13.2 MBITO DE APLICACIN DEL A CUERDO G ENERAL SOBRE EL C OMERCIO


DE S ERVICIOS 256
13.3 E JEMPLO DE LISTA DE UN PAS SOBRE UN MODO DE SERVICIO : C HILE Y EL MODO 3 257
13.4 E L PROCEDIMIENTO DE PETICIONES Y EL MTODO BASADO EN UNA FRMULA 261
13.5 L A MUJER Y LA LIBERALIZACIN FINANCIERA 269
13.6 L A CIRCULACIN INTERNACIONAL DE LA MANO DE OBRA : L A TEORA Y LA PRCTICA 271
13.7 A LGUNAS DE LAS PROPUESTAS DE LA I NDIA PARA ELIMINAR LAS LIMITACIONES
A LA CIRCULACIN DE PERSONAS FSICAS 274
13.8 C ONSTRUCCIN : U N SECTOR DE SERVICIOS QUE INTERESA A LOS PASES EN
DESARROLLO 275
13.9 S ERVICIOS Y DESARROLLO HUMANO : E L SECTOR ENERGTICO 276
13.10 S ERVICIOS Y DESARROLLO HUMANO : E L SECTOR DEL MEDIO AMBIENTE 277
14.1 L A POLTICA DE LA COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL :
S U HISTORIA RESUMIDA 286
15.1 C OMPRAS DEL SECTOR PBLICO Y EL RGIMEN MUNDIAL DE COMERCIO :
S U HISTORIA RESUMIDA 296
16.1 FACILITACIN DEL COMERCIO : S U HISTORIA RESUMIDA 302
17.1 A CUERDOS MULTILATERALES SOBRE NORMAS : S U HISTORIA RESUMIDA 308
17.2 L A CONTROVERSIA SOBRE LA CARNE TRATADA CON HORMONAS 310
18.1 P OLTICA AMBIENTAL Y EL GATT/OMC: H ISTORIA DEL ESTABLECIMIENTO
DE UNAS NORMAS IMPLCITAS 317
18.2 E FECTOS DEL DETERIORO DEL MEDIO AMBIENTE SOBRE EL MUNDO EN DESARROLLO 319
18.3 L IBERALIZACIN ECONMICA Y MEDIO AMBIENTE 320
18.4 L A CONTROVERSIA CAMARN - TORTUGA 322
18.5 LOS PRINCIPIOS DE R IO PARA LOGRAR UN EQUILIBRIO ENTRE COMERCIO Y MEDIO
AMBIENTE 325
18.6 P ROPUESTAS SOBRE MEDIO AMBIENTE Y COMERCIO EN EL DECENIO DE 1990 326
19.1 L A ASISTENCIA TCNICA EN LOS ACUERDOS DE LA O RGANIZACIN M UNDIAL
DEL C OMERCIO 333

F IGURAS
1.1 D EL DESARROLLO HUMANO AL CRECIMIENTO, Y VICEVERSA 24
1.2 U N ARANCEL ADUANERO BAJO, ES BUENO PARA EL CRECIMIENTO ?
P INSELO OTRA VEZ ANTES DE CONTESTAR 27
1.3 LOS DERECHOS ARANCELARIOS NO IMPIDIERON EL CRECIMIENTO
EN LA I NDIA 29
5.1 L AS EXPORTACIONES DE ALIMENTOS EN PORCENTAJE DE LAS IMPORTACIONES
DE ALIMENTOS EN LOS PASES MENOS ADELANTADOS Y OTROS PASES EN
DESARROLLO , 1971-1999 126
5.2 PARTE EN LA EXPORTACION MUNDIAL DE BIENES Y SERVICIOS DE LOS PASES
MENOS ADELANTADOS Y OTROS PASES EN DESARROLLO , 1980-1999 128
5.3 I MPORTACIONES DE ALIMENTOS EN PROPROCIN DE TODAS LAS IMPORTACIONES
DE MERCANCAS EN LOS PASES MENOS ADELANTADOS , POR PASES ,
1997-1999 130
6.1 P RECIO REAL DEL CAF EN EL PERIODO DE 1960-2000 149

x
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NDICE

7.1 D ERECHOS ARANCELARIOS MEDIOS DE LAS MANUFACTURAS EN TRES GRUPOS


DE PASES EN DESARROLLO 157
9.1 A CCIONES ANTIDUMPING INICIADAS POR GRUPOS DE PASES , 1995-1999 186
9.2 A CCIONES ANTIDUMPING INICIADAS POR PASES INDUSTRIALES Y POR PASES
EN DESARROLLO , 1986-1999 188

C UADROS
1.1 E L C ONSENSO DE WASHINGTON 33
4.1 D IFERENCIAS ENTRE PASES EN DESARROLLO Y PASES INDUSTRIALES EN QUE
MEDI LA OMC, POR CATEGORA DE ACUERDOS , DESDE EL 1 DE ENERO DE
1995 HASTA EL 9 DE SEPTIEMBRE DE 2002 82
5.1 E JEMPLOS DE LOS DERECHOS APLICADOS A LOS CONTINGENTES ARANCELARIOS
EN 1995 113
8.1 E XPORTACIONES DE TEXTILES Y PRENDAS DE VESTIR DE LOS 13 PRINCIPALES
PASES EXPORTADORES , 1965-1996 167
8.2 D ERECHOS ARANCELARIOS Y CONCESIONES DESPUS DE LA R ONDA U RUGUAY,
EN PASES Y GRUPOS SELECCIONADOS 175
9.1 A CCIONES ANTIDUMPING EJERCIDAS CONTRA ECONOMAS EN TRANSICIN ,
1995-1999 186
13.1 E JEMPLO DE UNA LISTA DE SERVICIOS DE INGENIERA ESTABLECIDA POR UN PAS 258

C UADROS ANEXOS
2.1 E XCEPCIONES DE LOS COMPROMISOS DE LA O RGANIZACIN M UNDIAL DEL
C OMERCIO PARA LOS PASES EN DESARROLLO 56
2.2 D ISPOSICIONES ESPECIALES PARA LOS PASES MENOS ADELANTADOS EN LOS
ACUERDOS DE LA O RGANIZACIN M UNDIAL DEL C OMERCIO 57
11.1 P RINCIPALES DISPOSICIONES DEL A CUERDO SOBRE LOS ADPIC 221
11.2 LOS ADPIC Y EL CONOCIMIENTO TRADICIONAL 222

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P REFACIO

En todo el mundo y a lo largo de la historia de la Humanidad, el comercio ha sido un


motor indispensable del crecimiento econmico; en muchos casos, ese crecimiento se
ha traducido en una reduccin duradera de la pobreza, pero una cosa no entraa
automticamente la otra. En las revueltas callejeras de Seattle en 1999, lo que se cues-
tionaba era si el sistema de comercio internacional tal como est estructurado actual-
mente contribuye al progreso de los pases en desarrollo o si lo dificulta.
Casi inmediatamente, esa reunin se convirti en una especie de test de
Rorschach para mostrar de qu forma enfocan el tema de la globalizacin los dife-
rentes estamentos. Los partidarios de los mercados abiertos y del libre comercio
afirmaban que el progreso se vea entorpecido por la inercia de algunos gobiernos y
por la incomprensin o la obstruccin de algunas organizaciones de la sociedad civil.
Sus oponentes, al sealar que 60 pases de todas las partes del mundo se haban empo-
brecido an ms en el ltimo decenio, declaraban que la combinacin de un capita-
lismo sin trabas con normas de comercio manipuladas estaba dejando cada vez ms
a la zaga a los pases en desarrollo. Tambin criticaban el doble rasero de algunos pases
industriales que predican el libre comercio pero que no lo practican.
Y con las grandes empresas, la sociedad civil, los trabajadores y los gobiernos de
los pases ricos y pobres culpndose mutuamente de no haber podido llegar a un
acuerdo para organizar una nueva ronda sobre el comercio, la poblacin en general
se senta desconcertada sobre los detalles pero como se puso claramente de mani-
fiesto en una serie de encuestas de opinin realizadas tanto en el mundo en desarrollo
como en el mundo industrializado estaba cada vez ms convencida de que algo iba
mal en el gran experimento de la globalizacin.
El comercio puede y debe trabajar como motor del crecimiento y en realidad del
desarrollo humano. Lo que se necesita para lograrlo es un esfuerzo serio y sistemtico
para aplicar las lecciones de la Historia, que demuestran que con muy contadas excep-
ciones los pases ricos de hoy da disfrutaron en el pasado de muchas de las protec-
ciones que ahora parecen negar a los pases en desarrollo, desmantelndolas despus
de que se hicieran ms ricos y poderosos. Tambin es importante velar por que el r-
gimen multilateral de comercio est ms en consonancia con los objetivos ms
amplios del desarrollo humano: ayudar a las personas pobres de todo el mundo a
disponer de medios, oportunidades y opciones que les permitan construir una vida
mejor para ellos, sus familias y sus comunidades. sa es la nica forma de disipar la
insatisfaccin actual que suscita la globalizacin.
Teniendo muy en cuenta ese objetivo, el Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD), el Fondo Rockefeller Brothers y la Fundacin Rockefeller lan-
zaron a mediados del ao 2000 el Proyecto sobre comercio y desarrollo humano
sostenible, a fin de determinar exactamente lo que daban de s esos conceptos. La
Fundacin Ford, la Fundacin Heinrich Bll y el Wallace Global Fund se sumaron a

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PREFACIO

la iniciativa en los meses siguientes. Y si bien el presente libro es el producto de esa


iniciativa, la labor de preparacin ha sido desde muchos puntos de vista tan impor-
tante como el resultado final.
El Proyecto se dividi en cinco fases principales. En la primera, se encargaron tra-
bajos a especialistas e investigadores reputados de instituciones acadmicas y de la
sociedad civil. En la segunda, se constituy un equipo asesor de expertos interesados
en la cuestin y reconocidos internacionalmente para que evaluaran de forma crtica
las grandes lneas de esos trabajos de antecedentes y asesoraran sobre la estrategia
general del Proyecto. En la tercera, se prepararon borradores y textos definitivos de los
trabajos encargados. En la cuarta, esos documentos sirvieron de base para celebrar
consultas con gobiernos de pases en desarrollo y organizaciones de la sociedad civil
de frica, Amrica Latina, Asia y la regin de los Estados rabes, durante el perodo
que precedi a la Conferencia Ministerial de la OMC que tuvo lugar en Doha en
noviembre de 2001, a fin de recabar su opinin y comprender mejor sus inquietudes.
Finalmente, en la quinta y ltima fase se aprovecharon esas y otras aportaciones para
preparar y redactar el presente libro.
Al contar con una gama amplsima de personas enteradas procedentes de go-
biernos, instituciones acadmicas y la sociedad civil, el Proyecto ha servido de
plataforma para expresar muchas y muy variadas opiniones y recomendaciones
sobre asuntos que van desde la propiedad intelectual hasta la reforma agrcola o una
mejora de la capacidad que ayude a los pases en desarrollo a participar con ms efi-
cacia en las negociaciones comerciales encaminadas todas ellas a lograr que el rgi-
men multilateral de comercio beneficie ms a las poblaciones pobres y al desarrollo
humano. En consecuencia, conviene dejar bien sentado que las recomendaciones del
presente libro no reflejan necesariamente la opinin de sus patrocinadores.
Esperamos y creemos que muchas de las recomendaciones tendrn una influencia
directa en la labor de los patrocinadores del Proyecto, pero el objetivo principal del
libro es brindar una base sustantiva que permita replantear las discusiones y los
debates sobre una cuestin de tanta importancia como es la de saber cul es la mejor
forma de que el comercio contribuya al desarrollo humano.
Confiamos en que el presente libro proporcione a autoridades, profesionales, gru-
pos de la sociedad civil y otros interesados en el comercio algunas ideas concretas
sobre cmo ir hacia adelante. Su importancia estriba en que si no podemos dar a los
pases en desarrollo medios y voz para participar como socios de pleno derecho en un
sistema mundial de comercio ms incluyente, el mundo tendr pocas posibilidades de
alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio que se ha fijado de comn acuerdo.

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Equipo encargado de la preparacin del presente libro

Cmo lograr que el comercio global


sea beneficioso para la gente

Coordinador y autor principal


Kamal Malhotra

Equipo principal de redaccin Consultores principales para los


e investigacin documentos de referencia
Chandrika Bahadur Nilfer agatay

Selim Jahan Dani Rodrik
Mmtaz Keklik Third World Network
Kamal Malhotra

Contribuciones
zlem Altyok,
Susan Benjamin, Janine Berg, Murray Gibbs, Taisuke Ito, Abdelaziz
Megzari, William Milberg, Bonapas Onguglo, Andreas Pfeil, Moeed Pirzada,
Marina Ponti, Bharati Sadasivam, Swarnim Wagle, Jake Werksman

Editor principal
Bruce Ross-Larson
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A GRADECIMIENTOS

Los copatrocinadores iniciales del Proyecto sobre comercio y desarrollo humano


sostenible y del presente libro fueron el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo, el Fondo Rockefeller Brothers y la Fundacin Rockefeller. La Fundacin
Ford, la Fundacin Heinrich Bll y el Wallace Global Fund se sumaron en los meses
siguientes. Las generosas contribuciones de otras muchas personas y organizaciones
contribuciones que han revestido la forma de intensas consultas y de preparacin e
intercambio de trabajos de investigacin y otras aportaciones- han desempeado un
papel no menos importante

GRUPO DE PERSONALIDADES
El libro se ha beneficiado enormemente de la orientacin general de un grupo externo
de eminentes expertos en poltica econmica mundial, gobernabilidad, comercio y
desarrollo humano. El grupo estaba compuesto por: Gerald Helleiner, Profesor del
Departamento de Economa e Investigador Distinguido del Centro Munk para
Estudios Internacionales, de la Universidad de Toronto; Noeleen Heyzer, Directora
Ejecutiva del Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer; el
Viceministro Yong-Tu Long, del Ministerio de Comercio y Cooperacin Econmica
de la Repblica Popular de China; el Embajador Ali Said Mchumo, Vicesecretario
General de la Comunidad del frica Oriental, antiguo Embajador y Representante
Permanente de la Repblica Unida de Tanzana ante las Naciones Unidas y otros
organismos en Ginebra y Viena, hasta hace muy poco Embajador ante la OMC y
Presidente del Consejo General de la OMC entre febrero de 1999 y febrero de 2000;
Deepak Nayyar, Vicecanciller de la Universidad de Delhi; y Jos Antonio Ocampo,
Secretario Ejecutivo de la Comisin Econmica de las Naciones Unidas para Amrica
Latina y el Caribe (CEPAL).

G R U P O PA R I TA R I O D E E X A M E N
El libro tambin se ha beneficiado mucho del asesoramiento y orientacin intelectual
de un grupo paritario de examen formado por expertos en comercio, gobernabilidad
y desarrollo humano. Lo integraban: Yilmaz Akyz, Georges Chapelier, Sakiko
Fukuda-Parr, Murray Gibbs, Gerald Helleiner, Rashid Kaukab, Inge Kaul, Carlos
Lopes, Deepak Nayyar y Jan Vandemoortele.

REVISORES Y ASESORES
Otros expertos revisores y asesores examinaron el texto completo del proyecto y for-
mularon observaciones sobre todo el borrador o sobre determinados captulos, o
sobre aspectos de la redaccin inicial, intermedia y final, haciendo as una contribu-
cin muy valiosa. Esos expertos fueron Muhnir Ahmad, Anne-Birgitte Albrectsen,
Safiatou Ba-NDaw, Debapriya Bhattacharya, Henk-Jan Brinkman, Stephen Browne,

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AGR ADECIMIENTOS

Patrice Chiwota, Carlos M.Correa, Carolyn Deere, Biswajit Dhar, Graham Dutfield,
Georgina Fekete, Duncan Green, James Greishaber-Otto, Yonita Grigorova, Rima
Khalaf Hunaidi, Abdoulie Janneh, Bruce Jenks, Hande Keklik, Mohan Kumar, Thierry
Lemaresquier, Joseph Anthony Lim, David Luke, Elena Martnez, Mina Mashayekhi,
Ronald Mendoza, Saraswathi Menon, William Milberg, Kalman Mizsei, Mehrnaz
Mostafavi, Sophia Murphy, John Ohiorhenuan, Hafiz Pasha, Robert Pollin, Ravi
Rajan, Dani Rodrik, Pedro Roffe, Anwar Shaik, Miho Shirotori, Scott Sinclair, Ajit
Singh, Mark Suzman, Jake Werksman, Caitlin Wiesen y Ngaire Woods.

A P O R TAC I O N E S E S P E C F I C A S
Tambin hicieron aportaciones especficas Status of Women Canada, Janet
VanGrasstek, Ricardo Melndez-Ortiz, Ronald Mendoza, Sophia Murphy, Jonathan
Rose, Xiaobing Tang, Aster Zaoude y Simonetta Zarilli.

R E U N I N PA R A I N T E R C A M B I A R I D E A S
En octubre de 2000 se organiz en Tarrytown (Nueva York) una reunin para inter-
cambiar ideas. Pronunci el discurso de apertura el Sr. Mark Malloch Brown,
Administrador del PNUD, y las observaciones finales las hizo Eimi Watanabe,
entonces Administrador Adjunto y Director de la Direccin de Polticas de Desarrollo
del PNUD. En la reunin participaron: Barbara Adams, Yilmaz Akyz, Chandrika
Bahadur, Stephen Browne, Nilfer agatay, el Embajador Federico Alberto Cuello
Camilo, Qiang Cui, Bhagirath Lal Das, Carolyn Deere, Luis Gmez-Echverri, Sakiko
Fukuda-Parr, Murray Gibbs, Yao Graham, Evelyn Hampstead, Gerald Helleiner, Bruce
Jenks, Susan Joekes, el Embajador Tichaona J.B. Jokonya, Mbaya Kankwenda, Rashid
Kaukab, Inge Kaul, Dot Keet, Mmtaz Keklik, Martin Khor, Aileen Kwa, Radhika Lal,
Thierry Lemaresquier, Carlos Lopes, Kamal Malhotra, el Embajador Ali Said
Mchumo, Robert McIntyre, Terry McKinley, Ronald Mendoza, Manuel Montes,
Bruno Moro, Deepak Nayyar, Michael Northrop, Leo Palma, Ernestos Panayiotou,
Alejandra Pero, Minh H.Pham, Geoff Prewitt, Chakravarthi Raghavan, Dani Rodrik,
Gita Sen, Anuradha Seth, Rehman Sobhan, Mounir Tabet,Yash Tandon, el Embajador
Juan Gabriel Valds, Alejandro Villamar, Caitlin Wiesen, Kanni Wignaraja, Mariama
Williams y Aster Zaoude.

C O N S U LTA S
El presente libro se benefici mucho de una serie de consultas con representantes de
gobiernos y de organizaciones de la sociedad civil. Aproximadamente 400 personas
participaron en nueve rondas de consultas que tuvieron lugar antes de la Cuarta
Conferencia Ministerial de la OMC, celebrada en noviembre de 2001 en Doha
(Qatar). De esas rondas, y con alcance gubernamental, tres se llevaron a cabo en el
plano regional en Mongolia, Zimbabwe y Chile; una se celebr en Suiza bajo la direc-
cin de la secretara en Nueva York del G-77 en colaboracin con su seccin de
Ginebra y con el apoyo de la secretara de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Comercio y Desarrollo (UNCTAD). Tambin hubo cuatro reuniones regionales con
organizaciones de la sociedad civil en Malasia, Lbano, Ghana y Brasil, as como una
mesa redonda en Canad a peticin de investigadores canadienses.
Aunque los participantes en esas consultas fueron demasiado numerosos para
mencionarlos uno por uno, sus valiosas aportaciones, sus comentarios crticos y los
preparativos y el apoyo logstico de las correspondientes organizaciones merecen nuestro
ms profundo agradecimiento. Tambin queremos dar las gracias especialmente a

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AGR ADECIMIENTOS

nuestros colegas del PNUD, Zena Ali-Ahmad, Vctor Angelo, Safiatou B NDaw,
Jesimen Chipika, Thierry Lemaresquier, Saraswathi Menon, Bernard Mokam, Nada
al-Nashif, Hikwa Nkuleko, Yves de San, Arusha Stanislaus, Kanni Wignaraja y Yiping
Zhou; a Ricardo French-Davis, Jos Antonio Ocampo y Vivianne Ventura de la
CEPAL; a Juanita Chacn, organizadora de conferencias para este proyecto, de la ofici-
na del PNUD en Chile; al Embajador Bagher Asadi, Presidente del G-77 en Nueva
York en 2001; a Mourad Ahmia, de la secretara de Nueva York del G-77; a Awni
Benham, de la UNCTAD; a Yao Graham, de la Red Africana de Comercio; a Ziad
Abdel-Samad, de la ONG rabe denominada Red para el Desarrollo; a Alejandro
Villamar, de la Alianza social interhemisfrica; a Martin Khor, de la Red del Tercer
Mundo (TWN); a Yash Tandon, de Informacin comercial e Iniciativa de
Negociaciones de frica meridional y oriental (SEATINI), y a John Foster, del
Instituto Norte-Sur del Canad.

O R G A N I Z AC I N D E L P R OY E C TO Y P E R S O N A L D E A P OYO
Nuestras ms efusivas gracias a Daniela Costantino, Michele Jack y Martha Mai, de la
Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos, por su eficiente y opor-
tuno apoyo a la organizacin del proyecto. Hay que mencionar tambin el importante
apoyo administrativo prestado al proyecto y a la preparacin del presente libro por
Evelyn Hampstead, Clarice A. King y Kale Yideg.

E D I C I N , P R O D U CC I N Y P U B L I C AC I N
El libro se ha beneficiado de la labor de Communications Development Inc.
Queremos dar las gracias a Bruce Ross-Larson, editor principal y jefe del equipo, as
como a los editores Meta de Coquereaumont, Paul Holtz y Alison Strong; a Stphanie
Rostron, directora del proyecto; y a Elaine Wilson, artista de diseo. En la edicin de
los primeros borradores colaboraron Shawna Tropp y Anita Malhotra, mientras que
la edicin de los tres documentos de antecedentes corri a cargo de Karen Judd.
La cubierta del libro fue diseada por Yvonne Booth, con aportaciones impor-
tantes de Karin Hug y Anita Malhotra. Tambin agradecemos el asesoramiento sobre
produccin y cuestiones conexas de Elizabeth Scott Andrews, Gillian Chalmers, Fe
Conway, Rajeswary Iruthayanathan, Maureen Lynch y Judith Puyat-Magnaye. Damos
gracias asimismo a Earthscan London, y especialmente a Victoria Burrows, Frances
MacDermott y Jonathan Sinclair-Wilson. La traduccin al espaol corri a cargo de
Multi-Language, Inc. (EE.UU), la revisin fue hecha por Francisco Bustelo, Universidad
Complutense de Madrid (Espaa) y la composicin la hizo Mtier (EE.UU).

* * * *

El equipo desea expresar su reconocimiento a Eimi Watanabe y Siba Kumar Das


por su apoyo al proyecto en sus primeras fases, y a Shoji Nishimoto por su colabo-
racin en la fase ms reciente. Efusivas y sinceras gracias a Carlos Lopes y Jan
Vandemoortele por su respaldo resuelto y constante en todo momento, en especial
durante la fase de redaccin y preparacin del presente libro.
El equipo queda particularmente agradecido a Mark Malloch Brown,
Administrador del PNUD; a Stephen Heintz, Presidente del Fondo Rockefeller
Brothers; a Gordon Conway, Presidente de la Fundacin Rockefeller; a Ralf Fcks y
Barbara Unmssig, copresidentes de la Fundacin Heinrich Bll; a Susan V.

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AGR ADECIMIENTOS

Berresford, Presidenta de la Fundacin Ford; y a Catherine Cameron, Directora


Ejecutiva del Wallace Global Fund, por su clarividencia, resolucin y apoyo, sin los
cuales no se hubiera podido publicar el presente libro.
Aunque agradece los apoyos que ha recibido, el equipo central de investigacin y
redaccin, en particular su coordinador y autor principal, asume la plena respons-
abilidad de las opiniones expresadas en el libro.

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A BREVIATURAS

ACP (Pases de) frica, el Caribe y el Pacfico


ACSP Acuerdo sobre Compras del Sector Pblico
ADPIC Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados
con el Comercio
AGCS Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios
ALP Acuerdo a Largo Plazo
AMF Acuerdo Multifibras
APEC Cooperacin Econmica de Asia y el Pacfico
ASEAN Asociacin de Naciones del Asia Sudoriental
ASMC Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias
ATV Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido
CCMA Comit de Comercio y Medio Ambiente (Organizacin Mundial
del Comercio)
DERP Documento de Estrategia para la Reduccin de la Pobreza
EEB encefalopata espongiforme bovina
EGM equilibrio general mensurable
EMTB ter metilterbutlico
FAO Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentacin
FMI Fondo Monetario Internacional
GATT Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio
I+D investigacin y desarrollo
IED inversin extranjera directa
ISO Organizacin Internacional de Normalizacin
MECAFMO Mercado Comn del frica Meridional y Oriental
MERCOSUR Mercado Comn del Sur
MGA Medida Global de la Ayuda
MIC medidas en materia de inversiones relacionadas con el comercio
MICI Ministerio de Industria y Comercio Internacional (Japn)
MSF medidas sanitarias y fitosanitarias
NMF nacin ms favorecida
OCDE Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos
OIC Organizacin Internacional de Comercio
OMA Organizacin Mundial de Aduanas
OMC Organizacin Mundial del Comercio

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ABRE VIATUR AS

OMPI Organizacin Mundial de la Propiedad Intelectual


ONG organizacin no gubernamental
OPEP Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo
OTC obstculos tcnicos al comercio
PIB producto interior bruto
PMA pases menos adelantados
PMP procesos y mtodos de produccin
PNB producto nacional bruto
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PPME pases pobres muy endeudados
SGP Sistema Generalizado de Preferencias
TLC Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte
UE Unin Europea
UNCTAD Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo

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G LOSARIO

Acceso a los mercados: Medida en que un pas permite las importaciones. Se puede uti-
lizar un conjunto variado de obstculos arancelarios y no arancelarios al comercio
para limitar la entrada de productos procedentes de otros pases.
Acceso mnimo: Cantidad mnima de importaciones autorizadas en un mercado.
Acuerdo de Cotonou: Acuerdo concertado entre la Unin Europea y los pases de frica,
el Caribe y el Pacfico (ACP) en junio del 2000 en Cotonou (Benin). Sustituye a la
Convencin de Lom.
Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT): Reunin multilateral
de conversaciones y negociaciones comerciales encaminadas a promover el comer-
cio entre sus miembros mediante la reduccin de los obstculos al comercio. En el
GATT se han negociado una serie de acuerdos comerciales, el primero en 1957. La
Ronda Uruguay, que termin en 1994, cre la Organizacin Mundial del Comercio,
que remplaz al GATT de 1995. El GATT de 1994 contiene algunos de los principios
fundadores de la OMC y sus acuerdos iniciales.
Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS): Acuerdo de la OMC concer-
tado al final de la Ronda Uruguay. Brinda un marco jurdico al comercio de servicios
y a la liberalizacin negociable y progresiva de las reglamentaciones que obstaculizan
ese comercio. Abarca esferas como transportes, inversiones, educacin, comunica-
ciones, servicios financieros, abastecimiento de agua, suministro de energa y circu-
lacin de personas fsicas.
Acuerdo plurilateral: Los acuerdos plurilaterales de la OMC se diferencian de los acuer-
dos multilaterales en que slo estn suscritos por los pases miembros que han deci-
dido firmarlos, mientras que todos los miembros de la OMC son parte en los acuerdos
multilaterales.
Acuerdo sobre Europa: Acuerdo concertado entre la Unin Europea y cada uno de los 10
pases de Europa oriental (los primeros fueron Hungra y Polonia en 1994), que crea
zonas de libre intercambio y establece otras formas de cooperacin poltica y
econmica en la perspectiva del ingreso eventual de esos pases en la UE.
Acuerdo sobre la Agricultura: Acuerdo de la OMC por el que los Miembros se compro-
meten a mejorar el acceso a los mercados y a reducir el pago de ayudas internas y las
subvenciones a la exportacin que distorsionan el comercio.
Admisin temporal: Autorizacin temporal para importar en rgimen de franquicia un
bien que se utilizar como insumo en la produccin para la exportacin.
Agotamiento: Principio jurdico segn el cual una vez que una empresa ha vendido su
producto en un pas, su patente prescribe y la empresa no tiene derecho alguno sobre
lo que se haga con ese producto. Se aplica al Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos
de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio. Ese Acuerdo no trata explcita-
mente de la cuestin del agotamiento internacional de los derechos de propiedad in-

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GLOSARIO

telectual, dejando que cada pas miembro decida si considera que el derecho a la
patente prescribe como consecuencia de la venta.
Amigos del Presidente: Personas elegidas por la presidencia de una conferencia para diri-
gir grupos de trabajo durante la Conferencia Ministerial de la OMC que se celebr en
noviembre de 2001 en Doha (Qatar).
Arancelizacin: Transformacin de los obstculos no arancelarias en sus equivalentes
arancelarios.
Asistencia tcnica vinculada al comercio: Servicio financiado o proporcionado por
donantes y organismos de desarrollo para reforzar instituciones relacionadas con el
comercio e incrementar la capacidad comercial de los pases en desarrollo.
Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio
(ADPIC): Acuerdo de la OMC que se propone establecer normas mnimas de pro-
teccin de los derechos de propiedad intelectual para todos los productos y servicios,
y que comprende marcas de comercio, indicaciones geogrficas, dibujos industriales,
circuitos integrados, patentes y secretos comerciales.
Autorizacin de negociacin rpida: Autorizacin que otorga el Congreso al Presidente
de los Estados Unidos para negociar acuerdos comerciales. A su tenor, el Congreso
puede aceptar o rechazar un acuerdo, pero no modificar un acuerdo ya negociado.
Esta disposicin se introdujo en la Ley de Comercio de 1974.
Bretton Woods: Localidad de New Hampshire (Estados Unidos) en la que una conferen-
cia en 1994 condujo a la creacin del Fondo Monetario Internacional y del Banco
Mundial. Desde entonces, ambas instituciones son conocidas como las instituciones
de Bretton Woods.
Bsqueda de rentas: Rentas econmicas que se producen al aplicar medidas que impo-
nen un costo suplementario a la sociedad (merma de ingresos por la desviacin de
recursos de actividades productivas hacia la bsqueda de rentas) y que superan a los
costos de distorsin asociados a las medidas que crean esas rentas.
Carcter subptimo de la proteccin: Argumento en pro de una proteccin que slo per-
mite corregir parcialmente una distorsin existente en la economa, cuando no cabe
aplicar una poltica ptima con esa finalidad.
Cartelizacin: Formacin de grupos de empresas que procuran subir el precio de un bien
mediante la limitacin de su oferta. El trmino se suele utilizar para designar a gru-
pos internacionales, en el caso especialmente de intervenciones de gobiernos o de
empresas pblicas.
Clusula de anterioridad: Disposicin de un acuerdo como en el GATT pero no en la
OMC- que permite que los signatarios mantengan determinadas leyes que de no ser
as infringiran el acuerdo.
Clusula de exencin: Clusula de un texto legal que autoriza una derogacin temporal
de sus disposiciones en situaciones de emergencia especificadas.
Clusula de extincin: Disposicin de un texto legal que prev su abolicin en fecha
determinada, salvo prrroga expresa.
Clusula de habilitacin: Decisin del GATT en 1979 que concedi a los pases en desa-
rrollo un trato diferenciado y ms favorable, la reciprocidad y una participacin ms
completa. Uno de los llamados acuerdos marco, permite que los miembros de la
OMC concedan ese trato a pases en desarrollo sin otorgrselo tambin a otras partes
contratantes.

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GLOSARIO

Clusula de la nacin ms favorecida (NMF): Compromiso de un pas de conceder a otro


pas el derecho arancelario ms bajo de todos los que aplica a terceros. Todas las partes
contratantes de la OMC se comprometen a aplicarse entre s ese trato, en virtud del
artculo I del GATT. Cuando un pas acepta reducir los derechos de un determinado
producto importado de otro pas, tal reduccin se aplica automticamente a las
importaciones de ese producto procedentes de cualquier otro pas que se beneficie
del trato de la nacin ms favorecida.
Clusula de paz: Disposicin del artculo 13 del Acuerdo sobre la Agricultura destinada
a reducir la amenaza de controversias comerciales durante el perodo de reforma del
comercio de productos agrcolas, en particular en los pases industriales. Estipula que
las subvenciones agrcolas permitidas por el Acuerdo no podrn impugnarse al
amparo de los dems acuerdos de la OMC. La clusula expira al final del ao 2003.
De no renovarse, su terminacin someter las subvenciones agrcolas a la misma dis-
ciplina que las subvenciones industriales.
Codex Alimentarius: Se trata del cdigo alimentario, y comprende el conjunto de nor-
mas, cdigos de prcticas, directivas y recomendaciones sobre la produccin y trans-
formacin de alimentos. La codificacin de esas normas incumbe a la Comisin del
Codex Alimentarius.
Colusin: Cooperacin entre empresas para elevar los precios y aumentar los beneficios.
Comercio intrasectorial: Comercio en el que un pas exporta e importa a la vez bienes
que pertenecen a un mismo sector.
Compartimento mbar: Todas las medidas de ayuda interior que se considera que dis-
torsionan la produccin y el comercio (con unas pocas excepciones). Esas subven-
ciones han de reducirse a tenor del Acuerdo sobre la Agricultura.
Compartimento azul: Son las medidas que se consideran excepciones a la regla general
de que todas las subvenciones vinculadas a la produccin deben reducirse o man-
tenerse en niveles mnimos establecidos. Comprende los pagos directamente vincu-
lados con el tamao o la cabaa de una explotacin siempre que se limite la
produccin de la actividad subvencionada.
Compartimento desarrollo: Medidas que se proponen dar a los pases en desarrollo la
flexibilidad necesaria para incrementar su produccin agrcola nacional destinada al
consumo interior, y otras medidas encaminadas a lograr la seguridad alimentaria,
proteger los medios de subsistencia de los agricultores y reducir la pobreza.
Compartimento verde: Son las medidas de apoyo a los ingresos y las subvenciones que se
estima suscitarn poca o ninguna distorsin del comercio. Las subvenciones deben
ser financiadas por los poderes pblicos pero sin entraar un apoyo a los precios.
Comprenden aqullas destinadas a proteger el medio ambiente. No se exige ningn
lmite o reduccin para conceder ese apoyo o esas subvenciones.
Compromiso del todo nico: Disposicin que obliga a los pases a aceptar todos los acuer-
dos concertados en las negociaciones de la Ronda Uruguay y no cada uno de ellos por
separado.
Compromiso sobre precios: El compromiso de una empresa exportadora a aumentar su
precio en el mercado de un pas importador, como medio de zanjar una reclamacin
antidumping y prevenir la imposicin de un derecho antidumping.
Compromiso especfico: En el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS), tr-
mino tcnico que designa los compromisos de los miembros de la OMC sobre el trato
nacional y el acceso a los mercados de los sectores de servicios.

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GLOSARIO

Consolidacin arancelaria: Compromiso de no incrementar el tipo de unos derechos


arancelarios por encima de un nivel convenido. A partir del momento en que un dere-
cho se consolida, no se puede aumentar sin conceder una compensacin a las partes
afectadas.
Contingente de importacin: La cantidad o el valor mximo de un producto que se auto-
riza que entre en un pas durante un perodo determinado.
Contingentes arancelarios: Niveles cuantitativos de las importaciones de productos agr-
colas por encima de los cuales se aplican derechos ms elevados.
Contratacin pblica: Compra de bienes y servicios por los gobiernos y las empresas
pblicas.
Control de cambios: Restricciones impuestas por un pas o un banco central a la tenen-
cia, compra o venta de divisas.
Crecimiento empobrecedor: Cuando un aumento de la produccin para la exportacin
no es absorbido por los mercados mundiales, se produce un grave deterioro de la
relacin de intercambio del pas, lo que supone una merma del ingreso real que
supera el aumento primario de ese ingreso causado por el crecimiento de la produc-
cin.
Cresta arancelaria: Derecho de aduana nico, particularmente elevado, calculado a
menudo en ms del triple del derecho de aduana nominal medio.
Cuestiones de Singapur: Las cuatro cuestiones sobre las que la Conferencia Ministerial
de la OMC celebrada en 1996 en Singapur decidi crear grupos de trabajo: comercio
e inversiones, poltica de la competencia, transparencia de la contratacin pblica, y
facilitacin del comercio.
De minimis: Nivel de apoyo interno por debajo del cual las subvenciones quedan exen-
tas de la obligacin de reducirse, cuantificado en trminos monetarios para cada pro-
ducto y, en el caso de medidas sectoriales, sin especificacin para cada producto. Los
niveles de minimis son el 5% del valor de la produccin de un determinado producto
(o el valor total de la produccin agrcola para las medidas sin especificacin de pro-
ductos) en los pases miembros industriales y el 10% en los pases miembros en desa-
rrollo.
Derecho ad valorem: Derecho de aduanas calculado en porcentaje del valor del bien que
se grava. Contrstese con derechos especficos.
Derecho de compensacin: Derecho que grava la importacin de mercancas que se han
beneficiado de subvenciones. Su finalidad es compensar los efectos de esas subven-
ciones.
Derecho nominal: Proteccin nominal concedida por un derecho de aduana, es decir, la
cuanta establecida para ese derecho. Contrstese con tasa efectiva de proteccin.
Derechos antidumping: Derechos que se pueden imponer si el dumping de las exporta-
ciones perjudica a los productores de bienes competidores del pas importador. Esos
derechos deberan ser iguales a la diferencia entre el precio de exportacin y el valor
normal del bien exportado.
Derechos de aduana (o derechos arancelarios): Impuestos que gravan las importaciones.
Derechos de aduana medios ponderados por el comercio: Derechos medios del arancel
de un pas, ponderados por el valor de sus importaciones. Fcil de calcular como la
proporcin de los ingresos arancelarios totales respecto del valor total de las importa-
ciones.

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GLOSARIO

Derechos especficos: Derechos de aduana expresados en forma de una cantidad fija por
unidad del bien gravado. Por ejemplo, 1.000 dlares para cada vehculo importado,
o 50 dlares para cada tonelada de trigo. Contrstese con derecho ad valorem.
Desviacin del comercio: Desplazamiento del comercio como consecuencia de una
poltica comercial que discrimina entre socios comerciales, en detrimento de los pro-
ductores ms eficaces (con menores costos) y en beneficio de los productores menos
eficaces (con costos ms elevados). Puede producirse cuando a algunos proveedores
se les suprimen los obstculos al comercio mientras que se mantienen para otros.
Discriminacin mediante los precios: Ventas que una empresa hace a distintos com-
pradores a precios diferentes. En el plano internacional y si el precio ms bajo es el
que se aplica a las exportaciones se trata de dumping.
Documentos de estrategia para la reduccin de la pobreza (DERP): Iniciados por
Directorio Ejecutivo del Banco Mundial y la Junta de Gobernadores del Fondo
Monetario Internacional, se trata de un documento que describe las polticas y las
medidas macroeconmicas, estructurales y sociales de un pas para promover el crec-
imiento y reducir la pobreza, con indicacin de las consiguientes necesidades de
financiacin exterior. Esos estudios de estrategia los preparan de ordinario los gob-
iernos mediante un procedimiento participativo en el que intervienen organismos de
la sociedad civil e instituciones para el desarrollo como el Banco Mundial y el FMI, y
se exige a los pases que solicitan prstamos en condiciones favorables o una reduc-
cin de su deuda en el marco de la iniciativa reforzada en favor de los pases pobres
muy endeudados (PPME).
Dumping: Hay dumping cuando las mercancas se exportan a un precio inferior a su valor
normal, lo que significa generalmente que se exportan a un precio inferior al de su
venta en el mercado interior o en terceros mercados, o a un precio inferior a su costo
de produccin.
Eficacia de Pareto (o paretiana): Criterio que estipula que para que un cambio en una
economa se considere beneficioso socialmente no debera desfavorecer a nadie y
favorecer al menos a una persona.
Empresa comercial estatal: Organismo pblico que exporta o importa determinados pro-
ductos.
Equivalente arancelario: Tipo del derecho de aduana que tendra el mismo efecto que un
determinado obstculo no arancelario.
Estimacin del apoyo al productor: Valor agregado de las transferencias brutas de los
consumidores y los contribuyentes a los agricultores como consecuencia de la poltica
seguida. Tambin llamada equivalente de la subvencin a la produccin.
EUROMED: Acuerdo de cooperacin bilateral, multilateral y regional firmado en
Barcelona (Espaa) en 1995 por los 15 miembros de la Unin Europea y 12 paises
mediterrneos.
Exencin: Derogacin autorizada de lo dispuesto en un acuerdo ya negociado y legal-
mente vinculante. Muchos pases han solicitado y obtenido exenciones de determi-
nadas obligaciones del GATT y la OMC.
Externalidad: Efecto directo de la accin de un agente (persona fsica, empresa, gobierno)
sobre otros agentes. Puede ser favorable (externalidad positiva) o desfavorable (exter-
nalidad negativa).
Falla del mercado: Incapacidad del mercado para proporcionar determinados bienes o
servicios pblicos o asignar eficazmente los recursos econmicos, obligando al Estado
a intervenir.

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GLOSARIO

Falacia de la composicin: Idea falsa de que lo que es bueno para un pas tambin lo ser
necesariamente para todos los dems
G-7: Grupo de los siete principales pases industriales Alemania, Canad, Estados
Unidos, Francia, Italia, Japn y el Reino Unido-, cuyos jefes de Estado se juntan todos
los aos desde 1976 en reuniones en la cumbre econmicas y polticas.
G-8: El G-7 ms la Federacin de Rusia; los jefes de Estado se juntan todos los aos desde
1998 en reuniones en la cumbre econmicas y polticas.
G-24: Grupo establecido en 1971 por 24 pases en desarrollo que se esfuerza por promover
el punto de vista de los pases de ingreso bajo y mediano sobre cuestiones monetarias
y la financiacin del desarrollo. Es el nico grupo oficial de pases en desarrollo
reconocido por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, y se rene dos
veces al ao, antes de los perodos de sesiones de primavera y otoo de las institu-
ciones financieras.
G-77: Grupo de pases en desarrollo creado en las Naciones Unidas en 1964 para exponer
y promover los intereses econmicos colectivos de sus miembros y mejorar su capaci-
dad negociadora. Fundado inicialmente por 77 pases en desarrollo, en 2002 contaba
con 133 miembros.
Graduacin: Trmino utilizado generalmente en el contexto del trato preferente conce-
dido a los pases de ingreso bajo como medio o conjunto de criterios para determi-
nar cundo esos pases se gradan, es decir, dejan de estar habilitados para disfrutar
de esas preferencias.
Gravamen variable: Un derecho que grava las importaciones y que vara con el tiempo
para estabilizar los precios internos de los bienes importados. Fundamentalmente, su
cuanta es igual a la diferencia entre el precio interior que se quiere establecer y el pre-
cio mundial.
Grupo de Cairns: Comprende 18 pases en desarrollo e industriales con puntos de vista
parecidos aunque no idnticos sobre la liberalizacin del comercio de los productos
agrcolas. Esos pases son Argentina, Australia, Bolivia, Brasil, Canad, Chile,
Colombia, Costa Rica, Fiji, Filipinas, Guatemala, Indonesia, Malasia, Nueva
Zelandia, Paraguay, Sudfrica, Tailandia y Uruguay.
Grupo de pases de ideas afines: Grupo oficioso de 13 pases en desarrollo miembros de
la OMC y que est constituido por Cuba, Egipto, Honduras, India, Indonesia,
Jamaica, Kenya, Malasia, Pakistn, Repblica Dominicana, Uganda, Sri Lanka y
Zimbabwe. Jamaica y China son pases invitados y Mauricio es observador.
Grupo especial de la OMC: Grupo compuesto por representantes neutrales que puede
establecer la secretara de la OMC en virtud de las disposiciones sobre solucin de
diferencias para examinar datos de una controversia y formular conclusiones y
recomendaciones.
Importaciones paralelas: Productos fabricados y comercializados por el titular de la
patente (o de la marca registrada o del derecho de autor) en un pas e importados por
otro pas sin la aprobacin del titular de la patente.
Indicacin geogrfica: Medida encaminada a proteger la reputacin que tienen las mer-
cancas procedentes de un lugar geogrfico determinado al limitar el uso de nom-
bres de lugares acreditados y de denominaciones regionales a los bienes realmente
producidos en esos lugares.
Inspeccin antes de la expedicin: Certificacin del valor, calidad o identidad de las mer-
cancas comercializadas en el pas exportador, hecha por instituciones o empresas

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GLOSARIO

especializadas por cuenta del pas importador. Se utiliza tradicionalmente como


medio de impedir una facturacin por exceso o por defecto; tambin se emplea ahora
como medida de seguridad.
Integracin comercial: Proceso de reduccin de los obstculos al comercio y mayor par-
ticipacin en la economa internacional gracias al comercio.
Inversin de cartera: La adquisicin de activos financieros como acciones, obligaciones,
depsitos y divisas. Se trata por lo general de transacciones transfronterizas o entre
divisas.
Inversin extranjera directa (IED): Adquisicin por una empresa en el extranjero de
activos fsicos como fbricas y equipo, pasando el control de la gestin a la sociedad
madre fuera del pas en el que haya tenido lugar la adquisicin. Tambin comprende
las fusiones y adquisiciones de empresas en un pas con o por sociedades de otro pas.
Inversiones en instalaciones nuevas: Inversiones productivas, por ejemplo, en fbricas o
centrales elctricas nuevas, situadas en emplazamientos nuevos, ms bien que en
instalaciones ya existentes.
Liberalizacin del comercio: Reduccin de los derechos de aduana y eliminacin o ate-
nuacin de los obstculos no arancelarios.
Licencia obligatoria: Autorizacin concedida por un gobierno a otro gobierno o a una
empresa para fabricar o vender un producto (por ejemplo, un medicamento) sin el
permiso del titular de la patente. Las licencias obligatorias se suelen conceder por
motivos de inters general, especialmente por razones de salud pblica o de defensa.
Limitacin voluntaria de las exportaciones: Acuerdo entre pases importadores y pases
exportadores que limita a un mximo convenido durante cierto perodo las exporta-
ciones de determinado producto.
Lista negativa: En un acuerdo internacional, lista de partidas, entidades o productos y
dems, a los que no se aplica el acuerdo, en la inteligencia de que el acuerdo se aplica
a todos los dems. Contrstese con lista positiva.
Lista positiva: En un acuerdo internacional, lista de partidas, entidades, productos y
dems a los que se aplica el acuerdo, sin compromiso alguno de aplicar el acuerdo a
nada ms. Contrstese con lista negativa.
Maquiladora: Zona franca industrial (ZFI) de propiedad por lo general de intereses
extranjeros, donde se montan o ensamblan bienes para su exportacin en rgimen de
franquicia aduanera, principalmente a los Estados Unidos. La palabra empez a
emplearse en Mxico en el decenio de 1960.
Marca registrada: Marca distintiva o nombre que permite identificar un producto, un
servicio o una compaa.
Margen de beneficio: Importe (o porcentaje) en el que el precio de un artculo supera al
costo marginal.
Margen de dumping: El importe en el que el valor normal rebasa el precio de exportacin
o el precio reajustado para la exportacin de la mercanca de que se trate.
Mecanismo de examen de las polticas comerciales: Mecanismo de la OMC para el exa-
men peridico de las polticas comerciales y de las prcticas comerciales de los
Miembros.
Medida o accin de salvaguardia: Proteccin impuesta urgentemente para salvaguardar
la actividad de productores nacionales de un determinado bien frente a un aumento
grande e imprevisto de las importaciones de ese bien.

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GLOSARIO

Medida Global de la Ayuda (MGA): ndice que mide el valor monetario del apoyo del
gobierno a un sector determinado. La Medida Global de la Ayuda en el Acuerdo sobre
la Agricultura comprende los pagos directos a productores, las subvenciones a los
insumos (por ejemplo, el agua de riego), los programas que distorsionan los precios
de mercado para los consumidores (apoyo a los precios de mercado) y las bonifica-
ciones en los intereses de los prstamos relacionados con los productos bsicos.
Medidas de la zona gris: Obstculos al comercio que se situaban en una zona jurdica-
mente confusa antes de la Ronda Uruguay. Las limitaciones voluntarias de las
exportaciones, por ejemplo, eran medidas de esa ndole, al violar el principio de la
nacin ms favorecida y el de la proteccin mediante derechos de aduana, y porque
se aplicaban sin sancin del GATT.
Medida no arancelaria: Toda accin de un gobierno con posibles efectos sobre el valor,
volumen o direccin del comercio.
Medidas en materia de Inversiones relacionadas con el Comercio (MIC): Acuerdo de la
OMC que se propone eliminar los efectos distorsionadores del comercio que tienen
algunas medidas sobre inversin adoptadas por los pases miembros. No introduce
nuevas obligaciones sino que prohbe simplemente las MIC consideradas incompa-
tibles con las disposiciones de GATT de 1994 sobre productos tanto agrcolas como
industriales.
Medidas sanitarias y fitosanitarias: Medidas de control en las fronteras, necesarias para
proteger la vida o la salud de personas, animales o plantas.
Mercosur: Mercado comn que agrupa a Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, deno-
minado Mercado Comn del Sur, creado por el Tratado de Asuncin de 26 de marzo
de 1991. Chile y Bolivia se sumaron como miembros asociados en 1996 y 1997.
Modo de suministro: Trmino propio de la OMC que designa las modalidades de la
prestacin de un servicio por un proveedor o un comprador.
Multifuncionalidad: Trmino que indica que la agricultura desempea funciones que no
se limitan a la simple produccin de alimentos y fibras, como conservacin del
paisaje, esparcimiento al aire libre, viabilidad de la economa rural, proteccin del
patrimonio cultural, seguridad alimentaria interior, prevencin de catstrofes natu-
rales y conservacin de la diversidad biolgica.
Norma: Regla, reglamentacin o procedimiento que especfica las caractersticas a que
debe responder un producto (como dimensiones, calidad, desempeo, seguridad).
Cuando esas normas desfavorecen a los productores extranjeros pueden constituir
un obstculo no arancelario. Vase tambin Obstculo tcnico al comercio.
Norma de origen: Criterio para establecer del pas de origen de un producto. Se basa a
menudo en si la produccin (la transformacin) entraa un cambio en el rubro
arancelario (clasificacin) o en el nivel del valor aadido en el ltimo pas en el que
se transform el artculo.
Norma del proveedor principal: Norma aplicada en las negociaciones bilaterales por la
que una concesin para importar un producto especfico slo se negocia con el pas
que es el principal proveedor actual o potencial de ese producto. Obsrvese que el
trato de la nacin ms favorecida de la OMC obliga a que las concesiones se extiendan
a todos los dems miembros.
Objetivos de Desarrollo del Milenio: En la Asamblea General de las Naciones Unidas del
ao 2000 los gobiernos se comprometieron a alcanzar para el ao 2015 los siguientes
objetivos: erradicacin de la miseria y el hambre, enseanza primaria universal, pro-

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GLOSARIO

mocin de la igualdad entre varones y mujeres y emancipacin de la mujer, reduc-


cin de la mortalidad infantil, mejora de la salud materna, lucha contra el VIH y el
SIDA, el paludismo y otras enfermedades, sostenibilidad ambiental, y establecimiento
de una asociacin mundial para el desarrollo.
Obligacin de contrapartida: En tanto que condicin para importar en un pas determi-
nado, obligacin impuesta a los exportadores extranjeros para que adquieran pro-
ductos locales o inviertan en el pas importador.
Obstculo tcnico al comercio: Efecto limitativo del comercio como consecuencia de la
aplicacin de reglamentaciones o normas tcnicas como exigencias de pruebas, re-
quisitos de etiquetado, disposiciones sobre embalaje, reglas sobre comercializacin,
certificaciones, indicacin del origen del producto, preceptos en materia de seguri-
dad y salud pblica, y normas sanitarias y fitosanitarias.
Obstculos no arancelarios: Designacin general de los obstculos que se oponen al co-
mercio internacional distintos de los derechos de aduana.
OMC plus: Acuerdos comerciales que contienen obligaciones ms rigurosas que el rgi-
men multilateral de la OMC. Los acuerdos regionales contienen a veces elementos
"OMC plus".
Opcin de salida: La que ejerce un pas que se retira de un acuerdo internacional.
Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE): Grupo de pases
industriales que ofrece a los gobiernos un marco en el que discutir, elaborar y per-
feccionar una poltica econmica y social. En julio de 2002 contaba con 30 miem-
bros.
rgano de Apelacin: El rgano de la OMC que entiende los recursos contra las con-
clusiones de los grupos especiales de solucin de diferencias.
rgano de solucin de diferencias: El Consejo General de la OMC, compuesto de re-
presentantes de todos los pases miembros, se rene en calidad de rgano de solucin
de diferencias para administrar las reglas y los procedimientos establecidos en los
diferentes acuerdos. Tiene facultades para crear grupos especiales, supervisar la apli-
cacin de las decisiones y recomendaciones, y autorizar la suspensin de concesiones
u otras obligaciones establecidas en los diversos acuerdos.
Pases ACP (de frica, el Caribe y el Pacfico): Grupo de pases de frica, el Caribe y el
Pacfico, cuya asociacin con la Unin Europea se define en una serie de acuerdos
que van de la Convencin de Lom al Acuerdo de Cotonou.
Patente: Derecho legal a los ingresos procedentes de la utilizacin o del control de un pro-
ducto o de un procedimiento inventado, concedido por un perodo fijo que suele ser
de 20 aos.
Percepcin variable: Impuesto sobre las importaciones que vara con el tiempo, a fin de
estabilizar los precios interiores de las mercancas importadas. Esencialmente, este
impuesto se calcul para que fuera igual a la diferencia entre el precio interior al que
se refiere y el precio mundial.
Poltica comercial regulada: Poltica que respeta las reglas y los acuerdos aceptados inter-
nacionalmente en materia de comercio, por ejemplo las que figuran en el GATT de
1947 y la OMC.
Poltica de la competencia: Poltica destinada a proteger y estimular la competencia en
los mercados, prohibiendo las prcticas comerciales anticompetitivas como, por
ejemplo, los carteles, el reparto de los mercados y la fijacin de los precios.

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GLOSARIO

Prcticas comerciales restrictivas: Prcticas de empresas comerciales con miras a limitar


el acceso a los mercados y restringir la competencia (por ejemplo, mediante la for-
macin de crteles).
Precio predatorio: Accin que emprende una empresa para bajar tanto sus precios que
las empresas rivales se vean obligadas a cerrar, tras lo cual aqulla vuelve a aumentar
sus precios para explotar la situacin de monopolio resultante.
Principio de precaucin: Criterio de que cuando los datos cientficos no permiten con-
cluir si un producto o un procedimiento es seguro o no, las autoridades deberan pro-
hibir o restringir su utilizacin hasta que haya quedado establecido que el producto
es seguro. Aplicado al comercio, ese principio, por ejemplo, se ha utilizado para pro-
hibir la importacin de organismos genticamente modificados.
Procedimiento de oferta y demanda: Procedimiento basado en la presentacin sobre la
mesa de negociacin por cada parte de una lista de concesiones solicitadas por las
dems partes, seguida de una lista de concesiones ofrecidas, que se podran otorgar
en respuesta a esas demandas.
Procedimientos y mtodos de produccin (PMP): Se emplean cuando la poltica co-
mercial de un pas est motivada por su deseo de cerciorarse de que las mercancas
importadas han sido producidas de una manera conforme a las normas nacionales o
internacionales de produccin o de transformacin. A menudo se trata de normas
ecolgicas.
Producto interior bruto (PIB): Valor total de los bienes y servicios nuevos producidos
durante un ao determinado en el territorio de un pas, con independencia de quines
los hayan producido.
Producto nacional bruto (PNB): Valor total de los bienes y servicios nuevos producidos
durante un ao determinado por factores de produccin de propiedad nacional, con
independencia de dnde se produzcan.
Productos bsicos: El conjunto de los productos bsicos comprende los productos pri-
marios distintos de los combustibles, es decir, productos agrcolas primarios ms
minerales.
Programa incorporado: Muchos de los acuerdos concertados en la Ronda Uruguay
especifican las fechas futuras para continuar el examen o las negociaciones en sec-
tores concretos o determinadas esferas, como por ejemplo la agricultura y los servi-
cios. El conjunto de esos exmenes o negociaciones constituye el programa
incorporado.
Programa positivo: Iniciativa introducida por el Secretario General de la Conferencia de
las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo. Basada en la idea de que en los
preparativos de la Conferencia Ministerial de la OMC, celebrada en Singapur en 1996,
los pases en desarrollo haban procurado sobre todo oponerse a la inclusin de deter-
minadas cuestiones (como las inversiones) en el programa de trabajo de la OMC sin
formular propuestas o contrapropuestas sobre las cuestiones que les interesaban.
Progresividad arancelaria: Un incremento de los derechos en funcin del grado de ela-
boracin del artculo, con derechos ms bajos para las materias primas y los produc-
tos poco transformados que en el caso de los productos acabados. Por ejemplo, habr
derechos reducidos para los tomates frescos, que sern ms elevados para los tomates
en conserva y an ms elevados para la salsa ketchup.
Promocin de las exportaciones: Estrategia de desarrollo econmico centrada en la
expansin de las exportaciones, a menudo mediante la adopcin de medidas enca-
minadas a ayudar a los exportadores con subvenciones.

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GLOSARIO

Proteccin de industrias incipientes: Proteccin de una industria nacional de nueva


creacin.
Protocolo de adhesin: Documento legal que indica las condiciones y obligaciones que
debe respetar un pas que se adhiere a un acuerdo internacional o que ingresa en una
organizacin internacional.
Prueba de necesidad econmica: Procedimiento que permite determinar si una poltica
que limita el comercio es necesaria para alcanzar el objetivo indicado.
Quad (Grupo de pases): los participantes en las reuniones del Cuadriltero: Canad,
Estados Unidos, Japn y la Unin Europea.
Reconocimiento mutuo: Aceptacin por un pas de la certificacin por otro pas de la
conformidad con una norma en materia de capacidad, funcionamiento, seguridad y
dems.
Reglamentacin tcnica: Requisitos obligatorios o normas que especifican las caracters-
ticas que debe presentar un producto importado. Por lo general, se trata de proteger
la salud pblica o la seguridad.
Reglamento sobre contenidos: Especificacin de la proporcin de contenido local de
productos vendidos en el mercado interior o especificacin de la cantidad de mer-
cancas producidas en el pas que deber comprar un exportador por cada cantidad
determinada de importaciones.
Relacin de intercambio: Precio de las exportaciones de un pas en relacin con sus
importaciones.
Renta de contingente: Cantidades pagadas por comerciantes o productores que necesi-
tan disponer de contingentes a los poseedores de stos en un pas exportador, en el
caso de productos textiles o de prendas de vestir destinados a pases importadores
concretos. En la medida en que quedan en los pases exportadores, esas rentas repre-
sentan el monto de ingresos transferidos a esos pases por los pases importadores. La
renta de contingente es igual al precio interior del producto importado, descontado
cualquier derecho de aduana, menos el precio mundial, multiplicado por la cantidad
importada.
Requisito de contenido local: Obligacin de incorporar a los bienes fabricados en un pas
determinada proporcin de insumos locales.
Restriccin cuantitativa o contingente: Medida que restringe la cantidad de un bien que
se importa o se exporta. Las restricciones cuantitativas comprenden los contingentes,
la concesin no automtica de licencias, las normas sobre mezclas, la limitacin vo-
luntaria de las exportaciones y las prohibiciones o embargos.
Retorsin o represalia: Accin ejercida por un pas contra otro por haber establecido un
derecho de aduana u otro obstculo comercial. Entre las formas de retorsin figuran
el incremento de los derechos de aduana, la imposicin de restricciones a las importa-
ciones o la retirada de concesiones comerciales previas. En el marco de la OMC, las
medidas adoptadas por un pas para limitar el comercio autorizan a la nacin perju-
dicada a adoptar una contramedida.
Ronda Uruguay: La ltima ronda del GATT, que comenz en Uruguay en 1986 y acab
en 1994, despus de casi ocho aos de negociaciones. Los acuerdos concertados re-
gulan por primera vez los derechos de propiedad intelectual relacionados con el co-
mercio y el comercio de servicios; tambin abarcan esferas tradicionales del comercio
como la agricultura y los textiles y prendas de vestir. Su conclusin condujo a la
creacin de la Organizacin Mundial del Comercio.

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GLOSARIO

Sala verde: La reunin de un nmero limitado de pases (a menudo seleccionados por


ellos mismos) para ponerse de acuerdo se denomina en la jerga de la OMC, pro-
cedimiento de sala verde, por el color del despacho del Director General del GATT
en el que gran nmero de esas reuniones tuvieron lugar durante la Ronda Uruguay.
Despus de que se creara la OMC, se ha recurrido a ese procedimiento especialmente
en las intensas negociaciones que se celebran antes o durante las conferencias minis-
teriales, como en Seattle y Doha.
Selectividad: Aplicacin discriminatoria a ciertos pases de una norma, un reglamento o
una medida comercial.
Sistema del precio mximo (mnimo): Especificacin del precio ms elevado (ms bajo)
permitido para una importacin.
Sistema Generalizado de Preferencias (SGP): Sistema por el que los pases de ingreso alto
otorgan un acceso preferente a sus mercados a los pases en desarrollo.
Subvencin a la produccin: Pago, a veces implcito, que hace un gobierno a productores
para estimular o facilitar sus actividades y permitirles que produzcan a menor costo
o que vendan a un precio inferior al de mercado.
Subvencin de contraparte: Subvencin subordinada al pago simultneo o a la con-
tribucin paralela de una industria o de una empresa.
Subvencin que no da lugar a ninguna accin: Tipo de subvencin que no est prohibida
por las reglas de la OMC. Ahora bien, un pas miembro puede responder a la conce-
sin de subvenciones que no dan lugar a ninguna accin imponiendo derechos sobre
las importaciones que estn subvencionadas por los pases exportadores.
Sustitucin de importaciones: Poltica econmica encaminada a sustituir las importa-
ciones por bienes y servicios nacionales.
Tasa efectiva de proteccin: Mide la proteccin que brinda a un sector el arancel adu-
anero u otros obstculos al comercio de insumos y productos.
Test de necesidad: Procedimiento para determinar si una poltica restrictiva del comer-
cio es necesaria para lograr su propsito.
Test de las necesidades econmicas: Requisitos que tiene que cumplir un no nacional
para obtener un permiso de trabajo durante un perodo determinado y en un empleo
concreto. Para asegurarse de que los nacionales que podran desempear ese trabajo
tienen preferencia para ocupar el puesto de que se trate, una condicin esencial es
que no haya nacionales cualificados para ello.
Todo menos armas: Expresin utilizada por la Unin Europea para referirse a un con-
junto de medidas ofrecidas en 2001 a los pases menos adelantados, que deberan
eliminar los contingentes y los derechos sobre todas sus exportaciones, excepto las
armas.
Trato especial y diferenciado: Principio segn el cual en la OMC se conceden privilegios
especiales a los pases en desarrollo, bien exonerndolos del cumplimiento de deter-
minadas normas de la OMC, bien concedindoles un trato preferente en la aplicacin
de las normas de la OMC.
Trato nacional: Compromiso de tratar a los productores y vendedores extranjeros como
a las empresas nacionales.
Unin aduanera: Grupo de pases que forman un territorio aduanero nico en el que los
derechos arancelarios y otras barreras se eliminan para la mayor parte o la totalidad
del comercio de los productos procedentes de esos pases, aplicndose a las dems
naciones una poltica comercial exterior comn (arancel exterior comn).

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GLOSARIO

Valor aadido: Valor de la produccin menos el valor de todos los insumos.


Valor de transaccin: El precio efectivo de un producto, pagado o por pagar, utilizado a
efectos de valoracin aduanera.
Valor normal: Precios aplicados en el mercado nacional. por una empresa que exporta.
Ventaja absoluta: La capacidad de un pas, comparado con otro, para producir un bien
a menor costo en trminos reales.
Ventaja comparativa: La capacidad de un pas, comparado con otro, para producir un
artculo a un costo inferior en relacin con otros productos. En condiciones de com-
petencia perfecta y en mercados no distorsionados, los pases tienden a exportar los
bienes en que tienen ventaja comparativa.
Zona de libre intercambio: Conjunto de pases que practican entre ellos el libre inter-
cambio (derechos de aduana nulos y ninguna otra restriccin comercial), sin modi-
ficar necesariamente los obstculos que cada pas opone a pases terceros.
Zona franca: Zona de un pas en la que los bienes importados pueden ser almacenados o
transformados sin tener que abonar derechos de importacin. Tambin llamada
"puerto franco" o "almacn de aduana".
Zona franca industrial (ZFI): Zona o regin en la que las empresas pueden importar en
rgimen de franquicia aduanera a condicin de que esas importaciones se utilicen
para fabricar productos que se exporten.

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PANORAMA G ENERAL
C MO LOGRAR QUE
EL COMERCIO GLOBAL SEA
BENEFICIOSO PARA LA GENTE

El desarrollo humano es un proceso que acrecienta las posibilidades de eleccin del


ser humano, permitindole que viva una vida segura con todas las libertades y todos
los derechos. El desarrollo humano requiere que haya un crecimiento econmico
sostenible y equitativo. Tambin exige una mayor equiparacin de hombres y mujeres
y que las personas participen en las decisiones que afectan a su vida.
Al acelerar el crecimiento econmico, crear puestos de trabajo y aumentar los
ingresos, la globalizacin posee el potencial necesario para impulsar el desarrollo
humano en todo el mundo. Ahora bien, tambin aumenta la vulnerabilidad y la inse-
guridad. Las instituciones multilaterales pueden hacer mucho para sacar el mximo
beneficio posible al comercio y a la globalizacin, al tiempo que reducen al mnimo
sus riesgos. Sin embargo, la evolucin de esas instituciones no ha ido al ritmo de los
retos que se plantean en el siglo XXI.
Al ampliar los mercados, facilitar la competencia y difundir los conocimientos, el
comercio internacional puede crear oportunidades de crecimiento y promover el
desarrollo humano. El comercio puede incrementar tambin la productividad agre-
gada y la utilizacin de nuevas tecnologas, que a su vez estimulen el crecimiento. A
decir verdad, las regiones cuyo crecimiento ha sido el ms rpido en los 20 ltimos
aos son tambin las que han conseguido el mayor incremento de sus exportaciones.
Sin embargo, la liberalizacin del comercio no basta para lograr automticamente
el desarrollo humano, y el aumento de los intercambios no siempre tiene repercu-
siones positivas sobre ese desarrollo. La expansin comercial no garantiza un creci-
miento econmico inmediato ni un desarrollo humano o econmico a largo plazo.
Las condiciones sociales e institucionales internas y externas desempean un papel
importante para determinar si un pas o un grupo de personas aprovechan los bene-
ficios del comercio y, en caso afirmativo, hasta qu punto (Rodrik, 2001).
En la vida econmica, una discriminacin generalizada por motivos de gnero
puede hacer que la poltica comercial tenga efectos muy diferentes para la mujer y para
el hombre. La liberalizacin comercial tambin tiene resultados contrapuestos para
ambos. Desde el punto de vista del desarrollo humano, es muy perjudicial que el incre-
mento de las exportaciones se haga a expensas de explotar a mujeres trabajadoras, des-
1
cuidando las labores de asistencia y agravando las desigualdades de oportunidades y
prestaciones entre hombres y mujeres (agatay, 2001).
Uno de los mensajes fundamentales del presente libro es que una evaluacin del
rgimen multilateral de comercio debera basarse en si aumenta al mximo las posi-
bilidades de desarrollo humano, especialmente en los pases en desarrollo. Para con-
seguir esa meta, ese rgimen tendra que ocuparse menos de promover la
liberalizacin y el acceso a los mercados y centrarse ms en fomentar el desarrollo
(Rodrik, 2001). Debera dejar margen a los pases en desarrollo en materia de poltica
econmica, dndoles la flexibilidad que necesitan para efectuar innovaciones insti-

1
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PANORAMA GENERAL

tucionales y de otra ndole, sin por ello dejar de reconocer que la liberalizacin co-
mercial y el acceso a los mercados pueden contribuir mucho al desarrollo humano en
situaciones concretas y en determinados sectores.
Aunque la informacin sobre comercio y desarrollo humano indica que los vn-
culos entre uno y otro son recprocos, las teoras sobre el comercio no brindan con-
clusiones claras o inequvocas acerca de la direccin o la dinmica de esa relacin. No
obstante, mientras el debate sobre la relacin entre liberalizacin del comercio, creci-
miento econmico y reduccin de la pobreza prosigue, los datos muestran que la libe-
ralizacin no es un mecanismo fiable para generar un crecimiento sostenible por s
mismo ni una reduccin de la pobreza, y menos an el desarrollo humano (Rodrik,
2001).
El saber convencional pretende que el comercio est vinculado con el desarrollo
humano por medio del crecimiento econmico. Aunque no haya relacin automtica
entre uno y otro, el crecimiento puede contribuir al desarrollo humano si el aumento
de los ingresos y una mayor recaudacin del sector pblico se traducen en gasto social
e inversiones productivas que influyan positivamente en los indicadores del desarrollo
humano (PNUD, 1996). Entre tanto, la falta de crecimiento dificulta extraordinaria-
mente la consecucin de los objetivos del desarrollo humano.
Ahora bien, qu revela la informacin disponible sobre los vnculos entre libe-
ralizacin del comercio y crecimiento econmico? Un detenido estudio de la docu-
mentacin emprica no demuestra de modo convincente que la liberalizacin vaya
asociada sistemticamente a un crecimiento mayor (vase el captulo 1). Algunos de
los principales investigadores alegan que la nica relacin sistemtica entre liberali-
zacin del comercio y crecimiento es que los pases empiezan a desmantelar las bar-
reras comerciales conforme se van haciendo ms prsperos. Adems, la experiencia
de los pases industriales y de aqullos pases en desarrollo con un buen palmars
ofrece otras dos lecciones importantes: en primer lugar, la integracin econmica en
la economa mundial es el resultado del crecimiento y el desarrollo, y no un requisito
previo; en segundo trmino, las innovaciones institucionales internas muchas de
ellas poco ortodoxas y que han requerido flexibilidad y un margen considerable en
materia de poltica econmica han sido parte integrante de casi todas las estrategias
de desarrollo que han tenido xito.
As, las normas del comercio multilateral requieren una coexistencia pacfica
entre las prcticas nacionales, pero no su armonizacin. Este aspecto tiene repercu-
siones obvias sobre la reglamentacin del comercio mundial, de las que no es la menos
importante la necesidad de permitir que haya normas asimtricas que favorezcan a
los miembros ms dbiles y especialmente a los pases menos adelantados. A la larga,
esas normas sern beneficiosas tanto para los pases industriales como para los pases
en desarrollo.

LA O R G A N I Z AC O N M U N D I A L D E L CO M E R C I O :
U N G R A N C A M B I O E N L A S N O R M A S CO M E R C I A L E S M U LT I L AT E R A L E S
Pocos observadores pondrn en duda las ventajas potenciales que tiene el comercio
para el desarrollo humano, y la mayor parte de los pases en desarrollo son partida-
rios de que haya negociaciones comerciales multilaterales. En cambio, a muchas per-
sonas, organizaciones y gobiernos de pases en desarrollo de muy variada definicin
poltica les preocupan los acuerdos de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC)
y la manera en que se negocian.
Esto se debe en parte a la forma en que ha evolucionado el marco institucional

2
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CMO LOGRAR QUE EL COMERCIO GLOBAL SEA BENEFICIOSO PARA LA GENTE

del comercio multilateral a lo largo de los ltimos 50 aos. La transformacin del


Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) en la OMC en 1995
supuso un cambio de paradigma, que se tradujo en diferencias importantes entre
ambos regmenes. El GATT se ocupaba principalmente de negociar el acceso de los
bienes objeto de comercio a los mercados, pero la entrada de la OMC en nuevas esferas
sustantivas, su intrusin en la poltica econmica interna, su mandato del todo
nico, su vinculacin explcita del comercio con la proteccin de las inversiones y los
derechos de propiedad intelectual, y su estricta solucin de diferencias y adopcin de
represalias en caso necesario han extendido su autoridad a esferas nacionales en mate-
ria de reglamentacin, legislacin, gobierno y adopcin de polticas econmicas, todas
ellas de enorme importancia para el proceso de desarrollo.
Los recientes acuerdos sobre el rgimen comercial obligan a los miembros no
solamente a liberalizar el intercambio de bienes sino tambin a adoptar medidas con-
cretas sobre servicios, inversiones y propiedad intelectual. Tales medidas pueden influir
en el desarrollo humano por sus repercusiones en el empleo, la educacin, la salud
pblica, los movimientos de capital y de mano de obra, la propiedad de tecnologa y
el acceso a la misma. Muchos opinan que con esos cambios la OMC vincula el co-
mercio mundial mucho ms estrechamente al desarrollo humano que lo que hizo el
GATT.
El tiempo transcurrido desde el logro que supuso el Acuerdo de Marrakech de
1994, que condujo a la creacin de la OMC en 1995, hasta el desastre de la conferen-
cia de la OMC en 1999 en Seattle, fue de apenas cinco aos. Si uno pregunta por qu
motivo fracasaron las negociaciones comerciales multilaterales de Seattle, las respues-
tas que recibir sern muy variadas, pero una de las causas importantes fue que los
diferentes gobiernos tenan opiniones y expectativas muy dispares sobre el rgimen
mundial de comercio. Esas diferencias eran particularmente acusadas entre la mayo-
ra de los pases en desarrollo y casi todas las naciones industriales.
Aunque algunos aspectos del proceso de negociacin que desemboc en la
Conferencia de la OMC en Doha en el ao 2001 se tramitaron mejor, sigue habiendo
diferencias fundamentales en lo que concierne a las expectativas. Algunos estiman que
la Ronda Doha no debera ser ms que una simple continuacin de la Ronda Uruguay,
encaminada a reforzar las obligaciones existentes y a ampliar las disciplinas comer-
ciales multilaterales a nuevas esferas normativas que en la actualidad son de compe-
tencia nacional. Otros incluidos la mayor parte de los pases en desarrollo y muchas
organizaciones de la sociedad civil tanto de los pases industriales como de aqullos
en desarrollo creen que las futuras negociaciones comerciales multilaterales deberan
introducir correcciones, con el fin de que el sistema brinde ms apoyo al desarrollo
humano.

C M O LO G R A R Q U E E L CO M E R C I O CO N T R I B U YA A L D E S A R R O L LO H U M A N O
Desde que se cre, la OMC se ha enfrentado con muchas crticas por no haber con-
seguido materializar los beneficios que prometa la integracin comercial. Como
resultado de ello, una amplia gama de expertos internacionales, dirigentes y organi-
zaciones de la sociedad civil han pedido que se lleve a cabo un examen independiente
del rgimen mundial de comercio desde la perspectiva del desarrollo humano.
Los esfuerzos desplegados para analizar esa insatisfaccin tienen que distinguir
entre el papel de las autoridades nacionales y el del rgimen internacional de comer-
cio. Incumbe a los pases aprovechar el incremento del comercio para lograr el desa-
rrollo a largo plazo, pero puede y debe considerarse al sistema multilateral responsable

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PANORAMA GENERAL

de influir en el medio en que se adoptan las decisiones gubernamentales. Mientras que


la necesidad de un sistema comercial multilateral equitativo y reglamentado es indis-
cutible, el problema central consiste en determinar si el rgimen actual permite que
los pases en desarrollo tracen polticas que promuevan el desarrollo humano.
El presente libro es el resultado de las muchas investigaciones realizadas por estu-
diosos y expertos internacionales, y de las extensas consultas celebradas con gobier-
nos de pases en desarrollo y organizaciones de la sociedad civil. Basndose en esas
contribuciones, se sugiere un marco de accin en el que no se considera al comercio
como un medio nicamente de lograr el crecimiento econmico ni como un fin en s
mismo: en vez de ello, debe contemplarse como un medio para lograr el desarrollo
humano.
Las personas consultadas han dejado bien sentado que se requieren muchas refor-
mas para situar al desarrollo humano en el centro del rgimen multilateral de co-
mercio. Este libro seala y explora las principales inquietudes que sienten los gobiernos
de los pases en desarrollo y las organizaciones de la sociedad civil sobre las implica-
ciones y consecuencias de ese sistema para el desarrollo humano. En l se proponen
reformas que pueden ayudar a conseguir que el rgimen comercial global tenga
debidamente en cuenta a la persona y al desarrollo humano.

R E F O R M A S F U N D A M E N TA L E S E N E L O R D E N A M I E N TO G LO B A L D E L CO M E R C I O
Existe la esperanza muy extendida de que un sistema multilateral de comercio regido
por una organizacin relativamente joven, dirigida por sus miembros, en la que cada
pas tenga un voto y los pases en desarrollo sean mayora, ofrece enormes posibili-
dades para llevar a cabo una reforma importante en materia de gobernabilidad. Qu
debe entraar esa reforma?

El compromiso del todo nico


El compromiso establecido en la OMC, que obliga a los gobiernos a aceptar los acuer-
dos como un todo y no uno por uno, es algo nico en las organizaciones multilate-
rales. Tal cosa ha reportado algunos beneficios a los pases en desarrollo al conseguir
ms eficazmente que los sectores de la agricultura, los textiles y el vestido se sometan
a disciplinas comerciales multilaterales, pero son numerosos los pases en desarrollo
que alegan que ese compromiso ha reducido tambin mucho su flexibilidad para
elegir qu acuerdos deseaban firmar, limitando sus opciones en materia de poltica
nacional de desarrollo a las compatibles con los nuevos acuerdos y normas del rgi-
men mundial de comercio (TWN, 2001).
Muchos pases en desarrollo aducen que las consecuencias para el desarrollo
humano del compromiso del todo nico seran mucho mayores si se consiguiera que
los intereses de todos los pases se reflejasen en los acuerdos y las normas del rgimen
comercial. En consecuencia, un reto importante del sistema internacional de comer-
cio es incorporar los objetivos del desarrollo humano como obligaciones positivas a
sus normas y acuerdos. Muchos gobiernos de pases en desarrollo y muchos especial-
istas en poltica comercial sostienen que un trato especial y diferenciado podra ayu-
dar a que se consiguiera ese objetivo.

Trato especial y diferenciado


Para avanzar en la elaboracin de acuerdos comerciales que apoyen al desarrollo
humano, la conferencia de la OMC que se celebrar en septiembre de 2003 en Cancn
(Mxico) tiene que conseguir un claro consenso sobre la importancia del trato espe-

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cial y diferenciado. Una declaracin de la conferencia al respecto y tambin sobre el


desarrollo humano supondra un compromiso ministerial concreto en favor de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio, aprobados por todos los pases.
Por lo que se refiere al desarrollo humano, entre los aspectos que cabra abordar
en esa declaracin podran figurar las siguientes: educacin, energa, atencin mdica,
transferencia de tecnologa, equiparacin de varones y mujeres, proteccin ambien-
tal, diversidad e integridad cultural, y el derecho a servirse de los conocimientos tradi-
cionales para promover el desarrollo humano.

La estructura de la gobernabilidad y la adopcin de decisiones


Oficialmente, la OMC es la ms democrtica de todas las organizaciones interguber-
namentales con proyeccin mundial. Su sistema de gobierno (un pas, un voto) hace
de ella una organizacin mucho ms democrtica que muchas de las dems institu-
ciones multilaterales. La OMC es tambin una organizacin dirigida por sus miem-
bros, que participan en las actividades cotidianas por conducto de su Consejo General.
En consonancia con ese sistema, la secretara de la OMC es relativamente pequea y
su poder y autonoma son limitados.
Estos rasgos sugieren que la estructura por lo que se rige la OMC brinda a los
pases en desarrollo oportunidades nicas en un foro mundial de mbito econmico,
especialmente si se tiene en cuenta que se encuentran en clara mayora. Ahora bien,
esas oportunidades pueden ser difciles de materializar, ya que el recurso al consenso
informal ha influido hasta ahora mucho ms en la adopcin de decisiones en la OMC
que sus procedimientos establecidos.
Expertos en sistemas administrativos y gobiernos de pases en desarrollo han suge-
rido cambios en el uso del consenso, entre ellos un aumento del qurum necesario
para adoptar decisiones y la posibilidad de que los pases sin representantes en
Ginebra participen mediante videoconferencias u otros procedimientos. Algunos
pases en desarrollo son tambin partidarios de que se vote en el caso de determi-
nadas decisiones, como por ejemplo las relacionadas con el funcionamiento del rgi-
men comercial, el presupuesto, la gestin y la administracin. Esas votaciones podran
efectuarse por correo o por medios electrnicos a fin de que participen los miembros
sin representacin en Ginebra. Este sistema permitira adoptar con mayor
conocimiento de causa unas decisiones que verdaderamente respondan al sentir de la
mayora de los miembros y cuyo cumplimiento planteara menos dificultades a la
larga. Hay acuerdo general en que los pases menos adelantados y los pequeos pases
en desarrollo insulares necesitan apoyo para reforzar su representacin y su capaci-
dad en Ginebra.
Estudiosos, especialistas en poltica econmica y personas con experiencia en
negociaciones comerciales estiman tambin que la estructura por la que se rige la
OMC se presta a una organizacin y participacin ms eficaces de coaliciones de
pases en desarrollo, as como de stos con pases industrializados. Ya han surgido
algunos grupos oficiosos de pases en desarrollo, entre ellos el Grupo de pases de ideas
afines. Otro ejemplo es el Grupo Cairns, que engloba a pases industrializados y a
pases en desarrollo para discutir del acceso de los productos agrcolas a los mercados.
Ese tipo de coaliciones debe promoverse y apoyarse.

Solucin de diferencias
El mecanismo de la OMC de solucin de diferencias, que ocupa un importante lugar
en la gobernabilidad del sistema comercial, representa desde muchos puntos de vista

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PANORAMA GENERAL

una acusada mejora respecto de su predecesor en el GATT. El nuevo mecanismo


respeta ms los plazos y es previsible, fiable y vinculante para todos los miembros. Tal
cosa ha hecho que los pases en desarrollo estn participando ms en ese proceso.
Sin embargo, muchos expertos internacionales y gobiernos de pases en desa-
rrollo han propugnado cambios importantes en las normas y funciones del meca-
nismo. En parte, esos cambios son necesarios porque se considera que las sanciones
comerciales constituyen una forma aceptable en realidad, para algunos, la nica
forma eficaz de hacer que se cumplan los compromisos internacionales. Esa conside-
racin ha impulsado iniciativas encaminadas a ampliar la agenda de la OMC para que
abarque esferas de interaccin econmica internacional ms all del mero comercio
transfronterizo de mercancas.
En vista de la importancia de las sanciones comerciales y de la adopcin de repre-
salias en el proceso de solucin de diferencias, los pases en desarrollo se hallan en una
posicin dbil respecto de los pases industriales porque sus amenazas de represalias
son menos crebles. Ha habido propuestas para corregir ese desequilibrio, y se nece-
sitan mecanismos para lograr que todos los pases cumplan las decisiones de la OMC.
Esos mecanismos podran incluir una indemnizacin financiera y la imposicin del
pago de una penalizacin a los pases que se retrasen en el cumplimiento de las deci-
siones en materia de solucin de diferencias. Algunos expertos han sugerido tambin
que en determinados casos se recurra a una clusula de accin colectiva contra los
miembros poderosos que se nieguen a cumplir las decisiones en este particular .

Agenda
La mayor parte de los pases en desarrollo miembros estiman que la agenda de la OMC
est ya completa. Un nmero creciente de esos pases, especialmente los menos ade-
lantados, cree asimismo que carecen de la capacidad necesaria para ocuparse de una
agenda tan grande, diversa y compleja de negociaciones comerciales internacionales.
En el mismo sentido, la declaracin de Doha reconoce que el programa ampliado de
la OMC ha suscitado problemas de coherencia normativa entre organizaciones acuer-
dos y multilaterales (acuerdos ambientales multilaterales, acuerdos comerciales
regionales).
Adems, muchos parlamentarios y muchas organizaciones de la sociedad civil
estiman que la forma en que se negocia y determina la agenda ha restado influencia a
los procesos legislativos nacionales en esferas econmicas y sociales de inters
nacional. Ello acrece la importancia de que se elaboren los procesos de gobernabili-
dad de forma verdaderamente democrtica, incluyente y participativa.

Relacin con los acuerdos comerciales regionales


Aunque hay mucha superposicin entre la cobertura de los acuerdos comerciales
regionales y la de los acuerdos comerciales multilaterales, algunos de sus firmantes
consideran que los acuerdos regionales propician ms el desarrollo. Sin embargo, un
nmero creciente de esos acuerdos incorporan elementos de los que se conoce como
OMC plus. Muchos analistas han aducido que las normas de la OMC deberan con-
stituir las fronteras del contenido total de los acuerdos regionales, pero primero habra
que hacer que las normas de la OMC fuesen ms flexibles y propiciaran mejor el desa-
rrollo humano.
Adems, muchos pases en desarrollo opinan que las normas de la OMC sobre
acuerdos regionales requieren aclaraciones para asegurar que los acuerdos reflejen cri-
terios de desarrollo humano y que los pases disfruten en el plano regional del mismo

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trato especial y diferenciado que en el plano multilateral. La declaracin de Doha y las


actuales negociaciones sobre varios acuerdos comerciales regionales (como por ejem-
plo el Acuerdo de Cotonou entre pases de frica, del Caribe y del Pacfico y la UE)
ofrecen una oportunidad para alcanzar esos objetivos.

Rendicin de cuentas y transparencia externa


Los mecanismos del rgimen comercial mundial en materia de rendicin de cuentas
y de transparencia respecto de terceros resultan inadecuados para una amplia gama
de dirigentes, estudiosos y activistas de la sociedad civil. Ello hace que aumenten las
demandas de una mayor transparencia y de una rendicin pblica de cuentas en el
funcionamiento de la OMC.
Aunque la OMC ha respondido a esas peticiones compartiendo ms informacin
y documentacin, los pases en desarrollo y las organizaciones de la sociedad civil no
creen que esa respuesta equivalga a mayor transparencia, y mucho menos que susti-
tuya a su participacin en las reuniones. Sin embargo, los Estados miembros han
tropezado con grandes dificultades para aceptar un papel ms activo de las organiza-
ciones de la sociedad civil en la OMC y en su procedimiento de solucin de diferen-
cias. Algunos pases industriales han preconizado que en ese proceso puedan
participar abogados privados, pero a eso se han opuesto firmemente muchas organi-
zaciones de la sociedad civil y gobiernos de pases en desarrollo.

Ampliar la propiedad nacional


La gobernabilidad del comercio mundial no solamente necesita ser mucho ms equi-
tativa, tambin necesita dar ms voz en sus debates a las poblaciones vulnerables que
no se sienten representadas por sus gobiernos en el plano nacional e internacional.
As, se debera fomentar y apoyar una participacin amplia en los dilogos nacionales
de mltiples interlocutores, como parlamentarios, organizaciones de la sociedad civil,
grupos comunitarios y sector privado. Una participacin cabal y equitativa en esos
debates puede contribuir mucho al desarrollo humano a largo plazo. Adems, debera
estimularse a los ministerios que se ocupan del comercio para que desarrollen una
doctrina tica institucional que propicie polticas comerciales sensibles a la
equiparacin de hombres y mujeres.

P R O P U E S TA S S O B R E C U E S T I O N E S Y AC U E R D O S E S P E C I F I CO S
Los acuerdos de la OMC, y las cuestiones que se van a someter a negociacin o que se
estn negociando pueden influir directa e indirectamente en el desarrollo humano.
Pueden influir en los ingresos, la equidad, el empleo, la salud pblica, la seguridad ali-
mentaria, la equiparacin de varones y mujeres, la propiedad de la tecnologa y el
acceso a la misma. Al prohibir o limitar la utilizacin de determinados instrumentos
de poltica econmica o al reducir el acceso a los mercados, pueden restar flexibilidad
a los esfuerzos desplegados para mejorar el desarrollo humano. Tambin pueden
entraar costos de oportunidad considerables si frenan un crecimiento o unos ingre-
sos que hubieran podido destinarse al desarrollo humano. Este panorama general se
centra en los acuerdos y las cuestiones que tienen o pueden tener ms repercusiones
en el desarrollo humano.

La agricultura
La agricultura sigue siendo la principal fuente de ingresos econmicos de los habi-
tantes ms pobres del planeta y proporciona empleo a ms del 70% de la poblacin

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PANORAMA GENERAL

de los pases en desarrollo. Ello explica que el Acuerdo de la OMC sobre la Agricultura
tenga tanta importancia para el desarrollo humano.
A CCESO A LOS MERCAD OS . Aunque el Acuerdo sobre la Agricultura elimina muchas
barreras no arancelarias en el sector primario, los aranceles agrcolas siguen siendo
bastante ms elevados que los industriales. Los derechos de aduana de los artculos
industriales descendieron del 40% en 1945 al 4% en 1995, pero los de los productos
agrcolas siguen siendo en promedio del 62%. Casi todas las fuentes consultadas a la
hora de redactar el presente libro creen que esa disparidad persiste porque muchos
pases industriales han reducido los aranceles medios de un modo que responde a los
requisitos tcnicos del Acuerdo sobre la Agricultura, pero que viola su espritu y su
intencin.
Adems, las crestas y la progresividad arancelarias siguen siendo considerables en
muchos pases industriales. En algunas exportaciones agrcolas de inters para los
pases en desarrollo (azcar, arroz, productos lcteos), las principales potencias
econmicas mantienen aranceles del 350 al 900%. En cambio, muchos pases en desa-
rrollo se han visto obligados a reducir sus aranceles y sus barreras no arancelarias
como condiciones previas para obtener prstamos del Banco Mundial y el Fondo
Monetario Internacional (FMI).
S EGURIDAD ALIMENTARIA , MEDIOS DE VIDA DE LOS AGRICULTORES Y EMPLEO .
Los miembros de la OCDE destinan aproximadamente 1.000 millones de dlares dia-
rios a subvencionar las agriculturas nacionales, es decir, ms de seis veces de lo que des-
tinan a la asistencia oficial para el desarrollo. Adems, desde 1997 esas subvenciones
han aumentado ms del 25%.
Un gran nmero de expertos en poltica alimentaria, gobiernos de pases en desa-
rrollo y organizaciones de la sociedad civil estiman que esas subvenciones con el
dumping concomitante de las exportaciones agrcolas de los pases industriales
tienen graves implicaciones para los pases en desarrollo. Por ejemplo, el rpido creci-
miento del comercio internacional ha agudizado ms la dependencia de esos pases
respecto de las importaciones alimentarias, con efectos potencialmente enormes para
la equiparacin de hombres y mujeres y la distribucin del ingreso. En Asia meri-
dional y sudoriental las mujeres se ocupan del 60% de los cultivos alimentarios y de
la labores productivas. La mujer rural africana produce, elabora y almacena hasta el
80% de los alimentos. La erosin de la produccin nacional en esta esfera repercute
mucho en la seguridad alimentaria, la cohesin social de las comunidades rurales y la
situacin de la mujer en materia de ingresos, empleo y condiciones en que se desen-
vuelve.
Para remediar esa situacin, muchos pases en desarrollo recaban ms flexibili-
dad para arbitrar su poltica agrcola y conseguir seguridad alimentaria y otros obje-
tivos del desarrollo humano. Tambin necesitan un mayor acceso a los mercados,
especialmente en la UE y Amrica del Norte, donde hace ya largo tiempo que deberan
haberse efectuado reducciones de las ayudas nacionales y de las subvenciones a la
exportacin, as como la eliminacin del dumping en el comercio exterior.
Las propuestas enunciadas en el compartimento desarrollo preparadas por
organizaciones de la sociedad civil y presentadas en las negociaciones de la OMC por
un grupo de pases en desarrollo revisten importancia por lo mucho que significan
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para el desarrollo humano. Si se aceptan, esas propuestas deberan aplicarse nica-
mente a los pases en desarrollo e incluir un mecanismo especial de salvaguardia
revisado. Organizaciones de la sociedad civil y pases en desarrollo han preconizado

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tambin que se adopte un enfoque de listas positivas en ese compartimento, con


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criterios ilustrativos para impedir que se abuse de dicho enfoque. Muchos opinan
que tal proceder, especialmente si se lleva a la prctica mediante el sistema de listas
positivas, podra situar al desarrollo humano en el centro de las negociaciones sobre
la agricultura.

Productos bsicos
A diferencia de lo que ocurre con otros productos agrcolas e industriales, el comer-
cio de la mayor parte de los productos bsicos sigue discurriendo fuera del marco del
GATT y de la OMC. Sin embargo, muchos de esos productos, por no decir todos, estn
sometidos a las crestas y a la progresividad arancelarias, especialmente en los pases
industriales. Adems, los beneficios potenciales de la liberalizacin en el sector de los
minerales y metales se estn viendo anulados por las acciones antidumping e incluso
por el resurgir de la limitacin voluntaria de las exportaciones.
Desde mediados del decenio de 1990 se ha registrado un colapso en los mercados
de importantes productos bsicos cuya exportacin interesa a los pases en desarrollo.
En respuesta a esa situacin, asociaciones de productores de pases en desarrollo han
hecho llamamientos para que se adopten planes de regulacin de la oferta encamina-
dos a elevar los precios preocupantemente bajos de muchos productos bsicos de
exportacin. El desplome de la relacin de intercambio ha tenido consecuencias
dramticas para el desarrollo humano por causa de la reduccin del empleo, los
salarios, los ingresos, las posibilidades de ganarse la vida y el bienestar social.
Muchos analistas han indicado que hay una necesidad acuciante de negociaciones
comerciales multilaterales que aborden los problemas con que se enfrentan los expor-
tadores de productos bsicos, habida cuenta en especial de sus efectos directos sobre
el desarrollo humano, particularmente en el caso de los pases y poblaciones ms
pobres. Un acuerdo general sobre productos bsicos podra abarcar los aspectos de la
oferta, la financiacin y el acceso a los mercados. La asignacin de recursos debera
centrarse en fortalecer la capacidad de I + D de los pases en desarrollo, as como su
competitividad en la oferta y la comercializacin de nuevas exportaciones dinmicas.
Adems, es menester una financiacin compensatoria que ayude a remediar el
menoscabo de los ingresos de exportacin. Ese extremo resulta especialmente urgente
para los pases menos adelantados.

Textiles y vestido
Por la mucha mano de obra que requiere y porque emplea a una gran proporcin de
trabajadoras, el sector de los textiles y el vestido influye muchsimo en el desarrollo
humano de los pases de ingreso bajo y mediano. Un mayor acceso de sus productos
a los mercados de los pases industriales podra tambin mejorar las perspectivas de
ese desarrollo.
A tenor de lo establecido en el Acuerdo de la OMC sobre los Textiles y el Vestido,
el Acuerdo Multifibras se va a suprimir gradualmente y los contingentes se eliminarn.
La liberalizacin reviste carcter definitivo y vinculante, con un plazo que expira en
diciembre de 2004 para todos los pases y para todas las categoras de textiles y pren-
das de vestir.
Los pases en desarrollo tienen varias preocupaciones respecto del Acuerdo sobre
los Textiles y el Vestido. Muchos creen que liberaliza el comercio de una gama de pro-
ductos textiles y vestido mucho ms amplia que la prevista inicialmente. Tambin les

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PANORAMA GENERAL

preocupa que, con la ayuda de medidas antidumping y de obstculos tcnicos al co-


mercio, los principales pases importadores puedan incumplir la letra y el espritu del
Acuerdo.
Tambin suscitan mucha inquietud las posibles consecuencias de la eliminacin
del Acuerdo Multifibras para algunos pases en desarrollo, especialmente para pases
menos adelantados como Bangladesh. El ingreso de China en la OMC tambin afec-
tar al comercio de textiles y de prendas de vestir, sobre todo en algunos pases menos
adelantados. Entre los problemas que se prevn figura un exceso de oferta y una cada
de los precios.
Habida cuenta de las enormes repercusiones de este sector en el desarrollo
humano, es de la mayor importancia que el Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido se
aplique plenamente, tal como se convino en la Ronda Uruguay. La eliminacin de los
contingentes y la desaparicin del Acuerdo Multifibras deberan reducir mucho la
proteccin en los grandes mercados de la UE y de Amrica del Norte, brindando a los
pases en desarrollo ms competitivos un mejor acceso a esos mercados. (Para asegu-
rar el acceso, la desaparicin progresiva del AMF no debera verse remplazada por un
incremento de las acciones antidumping.) Al mismo tiempo, los grupos, sectores y
pases afectados negativamente tanto en los pases en desarrollo como en los indus-
triales especialmente las mujeres requerirn asistencia.

Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el


Comercio (ADPIC)
Muchos expertos en poltica comercial, gobiernos de pases en desarrollo y organiza-
ciones de la sociedad civil han llegado a la conclusin de que el marco de negocia-
ciones mutuas de la OMC no es el adecuado para los derechos de propiedad
intelectual, ya que los pases de ingreso bajo no tienen apenas con qu negociar.
La Declaracin de Doha sobre los ADPIC y la salud pblica afirma el derecho de
los pases en desarrollo a interpretar el acuerdo sobre esos aspectos desde la perspec-
tiva de la salud pblica. La Declaracin tambin reconoce explcitamente que los go-
biernos pueden establecer licencias obligatorias y fijar los criterios para concederlas.
As, la Declaracin de Doha constituye una piedra angular del debate internacional
sobre los derechos de propiedad intelectual. Al reconocer que tales derechos estn
supeditados a los intereses de la salud pblica, la Declaracin deja expedito el camino
a interpretaciones del Acuerdo sobre los ADPIC que tengan ms presentes esos intere-
ses. Y aunque se trate de una declaracin ms poltica que jurdica, podra resultar
valiosa si surgen diferencias en materia de interpretacin.
Los gobiernos de los pases en desarrollo y las organizaciones de la sociedad civil
han encontrado y deberan aprovechar otras maneras de utilizar el Acuerdo sobre
los ADPIC de forma ms orientada hacia los intereses del desarrollo. Muchos pases
en desarrollo han defendido tambin que en el ordenamiento de los derechos de
propiedad intelectual se protejan los recursos biolgicos y los conocimientos tradi-
cionales.
Los recientes debates y propuestas han hecho que se replantee de nuevo el
Acuerdo sobre los ADPIC. Estudiosos y expertos han sostenido que los miembros de
la OMC deberan explorar mecanismos alternativos para proteger los derechos de
propiedad intelectual. Los nuevos mecanismos podran estimular la innovacin en los
pases en desarrollo y en los industriales y apoyar la transferencia de tecnologa a los
primeros. En definitiva, la comunidad internacional debera convenir una forma de
proteger la propiedad intelectual que no entraara sanciones comerciales. Las refor-

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CMO LOGRAR QUE EL COMERCIO GLOBAL SEA BENEFICIOSO PARA LA GENTE

mas sugeridas comprenden escalones para avanzar en materia de propiedad intelec-


tual, un modelo ADPIC rebajado, un rgimen de propiedad intelectual con clusulas
especficas de no aceptacin, y regmenes separados de propiedad intelectual para los
derechos colectivos e individuales.
Entre tanto, hay una urgente necesidad de interpretar y aplicar el acuerdo ADPIC
de forma ms orientada al desarrollo, en particular cuando los esfuerzos en ese sen-
tido tropiezan con el mecanismo de solucin de diferencias. La Declaracin de Doha
sobre los ADPIC y la salud pblica es un paso en la buena direccin. Sin embargo, las
medidas concretas en el plano internacional tendrn que completarse con una legis-
lacin nacional que confiera todo su peso al desarrollo humano.

Medidas en materia de Inversiones relacionadas con el Comercio (MIC)


El acuerdo sobre las MIC tiene por finalidad eliminar las medidas en materia de inver-
siones que perturben el comercio entre miembros de la OMC. Sin imponer nuevas
obligaciones, el acuerdo prohbe sencillamente las MIC que se consideren incompati-
bles con el GATT de 1994 en lo que atae a los productos tanto agrcolas como indus-
triales.
Muchos pases en desarrollo han alegado que se les debera permitir mantener
medidas de esa ndole con miras a su crecimiento. Piensan que algunas MIC pueden
dar a las empresas pequeas la posibilidad de ser plenamente competitivas o, al
encauzar las inversiones extranjeras directas, conseguir que las industrias incipientes
lleguen a la madurez, incrementando el empleo nacional y el valor aadido.
La aplicacin del acuerdo sobre las MIC ha creado tambin problemas a los pases
en desarrollo, al limitar su flexibilidad a la hora de fijar prescripciones a los inversores
extranjeros en materia de resultados. Algunos de esos pases estiman que tales requi-
sitos como los relativos al contenido nacional y al equilibrio entre importaciones y
exportaciones son esenciales para su desarrollo. Los instrumentos de poltica
econmica de esa ndole han hecho importantes contribuciones al desarrollo humano
en varios pases de Asia oriental y sudoriental. Las MIC fueron tambin muy impor-
tantes para algunos de los actuales pases industriales cuando se hallaban en las
primeras fases de crecimiento. A los pases en desarrollo les preocupa el hecho de que,
al limitar sus instrumentos y opciones de poltica econmica, el Acuerdo sobre los
MIC no redunda en favor de sus intereses ni en los del desarrollo humano.
El Consejo del Comercio de Mercancas de la OMC atendi en julio de 2001 algu-
nas de esas preocupaciones ampliando a dos aos ms el perodo de transicin para
la notificacin de las MIC, con efecto retroactivo al 1 de enero del ao 2000, adems
de dejar abierta la posibilidad de una nueva prrroga de dos aos si se cumplen deter-
minadas condiciones. Aunque til a corto plazo, tal cosa no aborda las preocupaciones
bsicas de los pases en desarrollo.

Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS)


El AGCS ofrece un marco jurdico al comercio de servicios, definidos stos para que
abarquen muchas esferas, al incluir inversiones, servicios financieros, comunica-
ciones, transporte, educacin, energa, recursos hdricos y circulacin de personas.
Tambin dispone que se negocie la liberalizacin progresiva de las normas que impi-
den el comercio y las inversiones en servicios.
El AGCS presenta dos tipos de beneficios para los pases en desarrollo: una posi-
ble flexibilidad gracias a su enfoque de listas positivas, y las disposiciones en favor

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PANORAMA GENERAL

del desarrollo humano recogidas en varios de sus artculos.


As y todo, organizaciones de la sociedad civil y algunos pases en desarrollo han
tenido problemas con el AGCS. Esos problemas se deben a la aplicacin del acuerdo
en la prctica y a que los pases en desarrollo no llegan a beneficiarse plenamente de
su flexibilidad y de sus artculos ms propicios. Adems, la falta de datos cabales sobre
las repercusiones de la liberalizacin de los servicios ha hecho difcil que los pases en
desarrollo determinen qu esferas hay que liberalizar y qu limitaciones hay que
incluir en las listas de los pases. Adems, muchas organizaciones de la sociedad civil
han alegado que el AGCS podra facilitar la comercializacin de servicios pblicos en
detrimento de las mujeres y los nios pobres.
Uno de los reproches que se suelen hacer al AGCS es su falta de progresos en la
circulacin de personas fsicas, esfera que podra reportar beneficios considerables a
los pases en desarrollo y al desarrollo humano. Son muchas las barreras que obstan
la circulacin temporal de trabajadores cualificados y no cualificados en el sector de
los servicios, y los pases industriales han asumido en este particular pocos compro-
misos comercialmente importantes.
Aunque muchos pases apoyan el enfoque de listas positivas del acuerdo, opinan
que la situacin podra mejorar mediante la adopcin de modalidades tales como, el
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sistema del ofrecimiento condicional. Tambin creen que los artculos del acuerdo
ms propicios para el desarrollo deberan ponerse en prctica. Para conseguirlo, los
pases en desarrollo deberan negociar aquellos tipos de servicios que presenten mayor
inters para ellos en el intercambio de ofrecimientos y peticiones con miras a con-
seguir que esos artculos se apliquen de manera efectiva en el plano sectorial.
El que los servicios pblicos estn ms o menos abiertos a las normas del AGCS
depender a fin de cuentas de cmo se interprete el texto del acuerdo en el rgano de
Solucin de Diferencias de la OMC. En inters del desarrollo humano, muchos go-
biernos y muchas organizaciones de la sociedad civil estn pidiendo que se exonere
de la liberalizacin progresiva a servicios pblicos bsicos como los del agua, la salud,
la educacin y la proteccin social.
Muchos pases y expertos en cuestiones comerciales han propuesto tambin
medidas concretas y un calendario para la mejora de los compromisos sobre la circu-
lacin de personas fsicas, especialmente de trabajadores no cualificados. Esas medi-
das podran ser enormemente beneficiosas para el desarrollo humano.

Medio ambiente
La relacin entre comercio, corrientes de capital y normas ecolgicas es poco clara.
Los datos de que se dispone no dicen gran cosa acerca de si el incremento del comer-
cio y de las corrientes de capital es perjudicial para el medio ambiente o si la existen-
cia de unas normas ambientales rigurosas frenan las actividades comerciales y las
corrientes de capital.
Algunos observadores han aducido que los objetivos del desarrollo humano
deberan orientar el compromiso entre las medidas sobre el medio ambiente rela-
cionadas con el comercio (como subsidios o impuestos ecolgicos, normas tcnicas,
prohibiciones comerciales y cuarentenas) y la poltica comercial. Cada pas debera ser
libre de gestionar sus problemas en esta esfera de un modo compatible con sus priori-
dades en materia de desarrollo humano y con sus obligaciones ambientales interna-
cionales ms que con sus obligaciones comerciales. Las medidas comerciales
destinadas a proteger a los consumidores y al medio ambiente de un pas contra pro-
ductos peligrosos son aspectos legtimos de una estrategia de desarrollo humano, pero

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CMO LOGRAR QUE EL COMERCIO GLOBAL SEA BENEFICIOSO PARA LA GENTE

las medidas comerciales encaminadas a obligar a otro pas a armonizar sus normas
ecolgicas son proteccionistas e inapropiadas. Muchos pases en desarrollo piensan
que algunos afanes internacionales por armonizar las normas ambientales obedecen
a intereses proteccionistas ms que a una defensa del desarrollo.
El Comit de Comercio y Medio Ambiente de la OMC ha centrado su actividad
en ajustar las preocupaciones ecolgicas al rgimen actual del comercio, ms bien que
en buscar sinergias entre ese rgimen y el medio ambiente como objetivo igualmente
legtimo. El programa de trabajo de la OMC posterior a Doha asigna al Comit un
mandato nuevo y ms preciso. Se seguir negociando acerca de la relacin entre las
normas de la OMC y las obligaciones comerciales especficas de los acuerdos multi-
laterales sobre el medio ambiente y acerca de la reduccin o eliminacin de las ba-
rreras arancelarias y no arancelarias para los servicios y productos ecolgicos. Los
pases en desarrollo estn buscando soluciones para sus retos en materia de medio
ambiente, y quieren tener la flexibilidad necesaria para disear soluciones apropiadas
sin temor a que pases con otras prioridades en ese particular les impongan sanciones
comerciales.

Las cuestiones de Singapur


Las cuatro cuestiones de Singapur (as denominadas porque fueron presentadas por
vez primera en la Conferencia Ministerial de Singapur en 1996) sobre las que existen
grupos de trabajo son inversiones, poltica de la competencia, facilitacin del mer-
cado, y transparencia en las compras del sector pblico. Se espera que en la Quinta
Conferencia Ministerial de la OMC que se celebrar en Cancn (Mxico) en sep-
tiembre de 2003 se adoptarn decisiones cruciales sobre si habr negociaciones co-
merciales en esas cuatro cuestiones. Sin embargo, como ya se ha indicado, entre
dirigentes de pases y negociadores comerciales hay una idea muy extendida de que la
agenda de la OMC est ya completa y de que son necesarias muchas reformas sobre
el rgimen mundial de comercio y sobre acuerdos ya negociados. Por ello, indepen-
dientemente de su inters, convendra no recargar esa agenda con nuevas cuestiones
en estos momentos. Seguidamente se resumen los principales aspectos de los debates
en la OMC sobre inversiones y poltica de la competencia.

I NVERSIONES . A raz de las recientes crisis financieras en muchos de ellos, la mayor


parte de pases en desarrollo han pedido que todos los debates sobre inversiones se
centren en las inversiones extranjeras directas en vez de incluir las carteras de valores
u otras corrientes de capital ms voltiles. Muchas formas de inversin extranjera
directa tienen plazos ms largos y pueden contribuir a la creacin de nuevos activos
productivos, ayudando as al desarrollo humano. Ahora bien, por lo general esas inver-
siones han tenido consecuencias contrapuestas para el desarrollo humano.
Aunque no se hayan hecho propuestas en firme, algunos miembros de la OMC
quisieran que hubiera una definicin de la inversin que incluyera a las carteras de
valores y a otras corrientes de capital, as como las inversiones extranjeras directas.
Adems, algunos pases industriales desearan que se llegara a un acuerdo sobre cues-
tiones como el derecho de establecimiento de los inversores extranjeros, el trato de la
nacin ms favorecida, el trato nacional, la proteccin y los incentivos de las inver-
siones, la supresin de las prescripciones en materia de resultados establecidas en las
MIC y el carcter vinculante de la solucin de diferencias. Muchos pases en desa-
rrollo y expertos internacionales aducen que unos acuerdos en esas esferas seran pre-
maturos y demasiado ambiciosos.

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PANORAMA GENERAL

Tambin son muchos los pases en desarrollo que piensan que todo intento de
someter las inversiones a disciplinas comerciales multilaterales debera proceder con
precaucin y tras nuevos estudios, teniendo en cuenta la experiencia de la OMC con
el acuerdo sobre las MIC y los aspectos del AGCS relacionados con la inversin y la
presencia comercial. Creen tambin que todo acuerdo multilateral sobre inversiones
tendr que otorgar mayor flexibilidad a los pases en desarrollo (respecto de los
actuales acuerdos bilaterales de inversin) a fin de que puedan definir una poltica
econmica que permita que las inversiones extranjeras directas contribuyan al desa-
rrollo humano.

P OLTICA DE LA COMPETENCIA . Esta poltica se refiere a las leyes y dems disposi-


ciones que se proponen mantener una competencia equitativa mediante la elimi-
nacin de las prcticas comerciales restrictivas entre empresas privadas. As, persigue
limitar los monopolios para estimular la competencia y sus beneficios. La poltica de
la competencia abarca una amplia gama de cuestiones, muchas de ellas en relacin
con el comercio.
Aunque la mayor parte de los pases en desarrollo reconoce la necesidad de una
poltica de la competencia, ni siquiera las medidas nacionales ms eficaces pueden
hacer frente de una manera efectiva a la actual situacin mundial. El contexto global, se
dice, requiere la cooperacin de los pases industriales. Precisamente por ello, es menester
un marco apropiado para la cooperacin internacional en materia de competencia.
Muchos expertos sostienen que los pases en desarrollo deben seguir impulsando
una poltica de la competencia, tanto para regular los monopolios nacionales como
para fiscalizar la posible conducta anticompetitiva de empresas transnacionales. Hay
datos tambin que indican que los intereses del desarrollo humano saldrn ganando
si esas polticas estimulan unas industrias incipientes genuinas y estratgicas, una
capacidad empresarial y de comercializacin, y una mayor eficiencia en los servicios
pblicos de distribucin, el sector terciario en general y la tecnologa.
La experiencia nacional de los pases industriales sugiere que la poltica de la com-
petencia debe ser flexible en su aplicacin sectorial. No obstante, incluso aunque sean
efectivas, es improbable que esas polticas puedan hacer frente al incremento en vo-
lumen y complejidad de las actividades de las empresas transnacionales durante los
ltimos 20 aos. De esta suerte, los gobiernos necesitarn tambin coordinar las medi-
das en materia de competencia para reducir al mnimo las posibilidades de abuso.

El fortalecimiento de la capacidad
Un sistema global de comercio basado en la negociacin mutua no puede arrojar
resultados equitativos y encomiables para el desarrollo humano a no ser que todos los
miembros tengan capacidad para negociar y obtener beneficios de los intercambios
internacionales. El fortalecimiento de la capacidad de los pases en desarrollo y espe-
cialmente de los pases menos adelantados es, por tanto, una cuestin crucial y deci-
siva que debera considerarse parte integrante de todo rgimen multilateral de
comercio orientado al desarrollo humano.
La mayor parte de los pases en desarrollo carece de la capacidad necesaria para
influir en la agenda y el ritmo de las conversaciones comerciales multilaterales, nego-
ciar efectivamente sobre las cuestiones que les interesan, y cumplir sus compromisos
con el rgimen comercial. Muchas de las reformas propuestas en el presente libro pre-
tenden mejorar esa capacidad.
Numerosos expertos se han pronunciado en favor de que se intensifique en los

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CMO LOGRAR QUE EL COMERCIO GLOBAL SEA BENEFICIOSO PARA LA GENTE

pases en desarrollo la capacidad de anlisis e investigacin sobre poltica comercial,


una capacidad que sea de utilidad para el conjunto de esos pases pero que goce de
independencia y est financiada por sus gobiernos. Tal cosa podra contribuir mucho
a incrementar la capacidad de negociacin comercial en las capitales de los pases en
desarrollo y en Ginebra. Adems, aunque la necesidad de la asistencia tcnica ha
quedado reconocida en la OMC (y reafirmada en Doha),es menester reforzar sustan-
cialmente su volumen y calidad. Habra que disear nuevos programas en esta esfera
de tal suerte que quedase bien claro que responderan a los objetivos y las necesidades
del desarrollo humano.

VISIN DEL FUTURO


La visin que emerge de lo dicho hasta ahora se puede resumir en cuatro principios
bsicos que deberan aceptarse y llevarse a la prctica:
El comercio es un medio para alcanzar un fin y no un fin en s mismo.
Las disposiciones sobre comercio deberan dejar margen para la diversidad
de las normas e instituciones nacionales.
Los pases deberan tener derecho a proteger sus instituciones y sus
prioridades de desarrollo.
Ningn pas tiene derecho a imponer sus preferencias institucionales a los
dems.
Un rgimen comercial orientado al desarrollo humano dara a los gobiernos el
espacio necesario para disear una poltica econmica que recogiera esos principios.
En principio, tambin ayudara a los pases en desarrollo a crear su propia capacidad
para obtener beneficios del comercio. Entre los elementos que ese rgimen tendra que
poner de relieve figuran la evaluacin peridica de cuestiones y acuerdos comerciales
desde el punto de vista del desarrollo humano, un margen normativo para la coexis-
tencia de diversas estrategias de desarrollo, y normas asimtricas para los pases indus-
triales y los pases en desarrollo.
El acceso a los mercados es importante para que los pases en desarrollo puedan
alcanzar un nivel que les permita competir en pie de igualdad. Sin embargo, tal, cosa
no basta. Los pases en desarrollo obtienen menos beneficios del comercio que los
pases industriales, en parte por la cada de los precios de los productos bsicos y en
parte por su especializacin en exportaciones de bajo valor aadido. Tambin care-
cen de la posibilidad de compensar a quienes se ven perjudicados por la liberalizacin
del comercio. Por el contrario, los pases industriales se benefician mucho ms del
comercio y han desarrollado mecanismos que les permiten hacer frente a las vulnera-
bilidades inducidas por la liberalizacin. Si se quiere atender a las necesidades del
desarrollo humano, el rgimen global de comercio tiene que reflejar esas diferencias
con mayor seriedad y eficacia que en la actualidad.

* * * *

Al ampliar los mercados, facilitar la competencia, difundir los conocimientos,


acercar las nuevas tecnologas y estimular las mejoras de productividad, el comercio
puede fomentar el crecimiento econmico, reducir la pobreza y conseguir mejores
resultados en materia de desarrollo humano. Adems, un nivel de desarrollo humano
ms elevado puede aumentar la probabilidad de que los pases y las comunidades se
beneficien del comercio.

15
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PANORAMA GENERAL

Hoy, sin embargo, el sistema mundial de comercio est produciendo resultados


poco equitativos. Aunque no es sorprendente que ello suceda en un mundo de inter-
locutores desiguales, esa situacin hace difcil que los pases en desarrollo especial-
mente los ms pobres y dbiles puedan formular unas polticas que promuevan el
desarrollo humano. As, los dirigentes de los pases en desarrollo y de los pases indus-
triales se enfrentan con un reto urgente: lograr que el rgimen multilateral de co-
mercio permita que el ser humano se beneficie plenamente de las posibles
contribuciones que el comercio puede aportar al desarrollo humano.

N OTA S
1. Por labores de asistencia se entienden los servicios que se prestan para cuidar a otras
personas, servicios que requieren tiempo y energa y que se llevan a cabo como obliga-
ciones contractuales o sociales.
2. Por compartimento desarrollo se entiende un conjunto de medidas que daran a los
pases en desarrollo la flexibilidad que necesitan para mejorar la produccin nacional des-
tinada al consumo interno y para adoptar otras medidas necesarias para proteger los
medios de vida de los agricultores y reducir la pobreza.
3. Por lista positiva se entiende la lista de cuestiones, entidades, productos, etc., a que
se aplicar un acuerdo internacional, sin obligacin alguna de aplicarlo a cualquier otra
cosa.
4. En el enfoque de ofrecimiento condicional, los pases en desarrollo indicaran que
estn dispuestos a asumir compromisos de liberalizacin si los pases industriales se com-
prometen a aplicar determinadas disposiciones o a aceptar compromisos adicionales
sobre una participacin creciente de los pases en desarrollo. Ese enfoque reconocera
diferencias en la capacidad y el nivel de desarrollo.

REFERENCIAS
agatay, Nilfer. 2001. Trade, Gender, and Poverty. Documento de antecedentes para el
Proyecto sobre comercio y desarrollo humano sostenible. Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo, Nueva York.
PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo). 1996. Informe sobre
Desarrollo Humano, 1996. Madrid: Ediciones Mundi Prensa.
Rodrik, Dani. 2001. The Global Governance of Trade As if Development Really Mattered.
Documento de antecedentes para el Proyecto sobre comercio y desarrollo humano
sostenible. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Nueva York.
TWN (Third World Network). 2001. "The Multilateral Trading System: A Development
Perspective". Documento de antecedentes para el Proyecto sobre comercio y desa-
rrollo humano sostenible. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Nueva
York.

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PARTE I
U N COMERCIO PARA
EL DESARROLLO HUMANO

17
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C APTULO 1
D ESARROLLO HUMANO
Y COMERCIO

La relacin entre comercio y desarrollo humano es complicada. Comprenderla exige


entender la complejidad de la poltica comercial y del desarrollo humano como parte
de un concepto ms amplio de la poltica de desarrollo.
Aunque la relacin entre comercio y desarrollo es un asunto muy debatido, no
hay duda de que el comercio puede ser una poderosa fuente de crecimiento
econmico. No obstante, si bien un slido crecimiento econmico es una condicin
necesaria para el desarrollo humano, no es suficiente. El desarrollo humano requiere
tambin que aumenten las posibilidades de eleccin de las personas y que se les
brinden oportunidades, especialmente en el caso de los pobres.
El comercio internacional puede ampliar los mercados, facilitar la competencia
y difundir el conocimiento, creando oportunidades para el crecimiento y el desarrollo
humano. Tambin puede incrementar la productividad y el empleo de nuevas tec-
nologas, lo que a su vez impulsar el crecimiento. En realidad, durante los 20 ltimos
aos las regiones que han progresado ms rpidamente son tambin las que han
1
tenido el mayor crecimiento de las exportaciones .
Sin embargo, la liberalizacin del comercio no garantiza el desarrollo humano,
ni su expansin tiene siempre efectos positivos o neutrales sobre ese desarrollo. Tal
expansin no garantiza el crecimiento econmico inmediato ni el desarrollo humano
o econmico a plazo ms largo. Hay unos requisitos previos sociales e institucionales,
internos y externos, que determinan en gran medida si un pas o un grupo de la
poblacin se beneficia con el comercio y, en caso afirmativo, hasta qu punto.
El presente captulo comienza examinando las numerosas dimensiones del desa-
rrollo humano. A continuacin determina de qu forma el comercio est vinculado,
directa o indirectamente, con ese desarrollo. Despus, estudia cuestiones importantes:
relacin entre liberalizacin del comercio, crecimiento econmico y desarrollo
humano, y papel del comercio en las estrategias ms amplias de industrializacin y
desarrollo. El captulo concluye con unos cuantos mensajes fundamentales que pro-
porcionan el marco para el resto del libro.

D E S A R R O L LO H U M A N O : E L CO N C E P TO Y S U S R E P E R C U S I O N E S
La poblacin es la verdadera riqueza de las naciones, y el principal objetivo del desa-
rrollo consiste en crear un ambiente que permita que la poblacin tenga una vida
larga, saludable y creativa. Esto suena a perogrullada, pero durante mucho tiempo los
esfuerzos en pro del desarrollo se han centrado en crear riqueza financiera y mejorar
el bienestar material. En esta tarea se olvid que el desarrollo se refiere a las personas.
La preocupacin por el crecimiento econmico ha dejado a las personas en la perife-
ria de los debates sobre el desarrollo.
El primer Informe sobre Desarrollo Humano, publicado por el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en 1990, procuraba invertir esa tenden-

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PARTE I UN COMERCIO PARA EL DESARROLLO HUMANO

cia. Con su concepto de desarrollo humano, la elaboracin de un mtodo para medirlo


y el anlisis de las implicaciones para la poltica econmica, el informe cambi el
modo en que el mundo contemplaba el desarrollo.

Definicin del desarrollo humano


Toda persona est tomando constantemente decisiones de ndole econmica, social,
poltica o cultural. La meta ltima del desarrollo no es crear ms riqueza o conseguir
un mayor crecimiento: es ampliar las posibilidades de eleccin de todo ser humano.
Es decir, el desarrollo humano se ocupa sobre todo de aumentar esas posibilidades y
de mejorar sus resultados, as como de acrecentar las libertades y los derechos
humanos fundamentales. Definido de esta manera, el desarrollo humano es una
nocin sencilla con repercusiones trascendentales.
La gama de posibilidades de elegir se incrementa si una persona adquiere
ms capacidad y tiene ms oportunidades de aprovecharla.
Las posibilidades de eleccin son importantes para las generaciones tanto
actuales como futuras. Para que el desarrollo humano sea sostenible, las
generaciones actuales tienen que ampliar esas posibilidades sin reducir las de
las generaciones futuras.
El crecimiento econmico reviste importancia, pero no es ms que un medio
para lograr el desarrollo y no la meta definitiva (recuadro 1.1). El aumento
de los ingresos constituye una contribucin sustancial si mejora la vida de
las personas, pero ese aumento no es un fin en s mismo. El desarrollo tiene
que centrarse en el ser humano, y el crecimiento econmico ha de ser
equitativo para que sus beneficios se dejen sentir en la vida de la gente.
La igualdad de varones y mujeres es uno de los aspectos fundamentales del
desarrollo humano. Un proceso de desarrollo que deje de lado a media
humanidad o que la discrimine limitar las posibilidades de eleccin de la
mujer.
Al centrarse en las posibilidades de eleccin, el concepto de desarrollo
humano implica que las personas tienen que participar en los procesos que
configuran su vida. Han de participar en la adopcin y aplicacin de
decisiones y vigilar sus resultados.
La seguridad humana es algo distinto del desarrollo humano, pero
contribuye a l (PNUD, 1994). La seguridad de una persona significa que
est protegida contra el hambre crnica, la enfermedad y la represin.
Tambin significa que est protegida contra perturbaciones repentinas y
perjudiciales de sus pautas de vida cotidiana. En el plano econmico, es la
proteccin frente a toda amenaza en los ingresos, la seguridad alimentaria y
los medios de vida.
Enfocar el desarrollo a travs del prisma del desarrollo humano no es nada nuevo.
La idea de que las medidas sociales tienen que juzgarse por el grado en que promueven
los bienes humanos se remonta por lo menos a Aristteles, que dijo: La prosperidad
no es evidentemente lo que queremos conseguir, pues es tan solo til y tiende a pro-
mover otras cosas. Tambin adujo que la diferencia entre un buen arreglo poltico y
uno malo estriba en que consiga o no facilitar la capacidad personal de vivir una vida
floreciente (citado en PNUD, 1990). El considerar a la persona como la finalidad real
de todas las actividades es un tema que se encuentra una y otra vez en los textos de la
mayor parte de los primeros filsofos.

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DESARROLLO HUMANO Y COMERCIO

RECUADRO 1.1. CRECIMIENTO ECONMICO Y DESARROLLO HUMANO


El crecimiento econmico es condicin necesaria pero no suficiente para el desarrollo humano.
Y la calidad del crecimiento, y no solamente su cantidad, reviste importancia crucial para el bien-
estar humano. El crecimiento puede costar puestos de trabajo, en vez de crearlos; resultar despi-
adado, ms que reducir la pobreza; ser mudo y no participativo; carecer de races, en vez de tener
una ascendencia cultural; y no tener futuro, en vez de preservar el medio ambiente. Un cre-
cimiento que no crea puestos de trabajo, que resulta despiadado, que es mudo, que carece de
races y que no se preocupa por el futuro no es un crecimiento que propicie el desarrollo humano.
Fuente: Jahan, 2000.

La misma preocupacin se puede encontrar en los textos de los primeros econo-


mistas que procuraron cuantificar: William Petty, Gregory King, Francois Quesnay,
Antoine Lavoisier y Joseph Lagrange, autor este ltimo que fue el precursor de los con-
ceptos de producto nacional bruto (PNB) y producto interior bruto (PIB). Tambin
asoma en los textos de los principales escritores de economa poltica: Adam Smith,
David Ricardo, Robert Malthus, Karl Marx y John Stuart Mill.
El concepto de desarrollo humano contina esa larga tradicin, y su mbito es
mayor que el de otros planteamientos del desarrollo orientados al ser humano. El
enfoque basado en los recursos humanos destaca la importancia del capital humano
pero trata a los seres humanos como elementos del proceso de produccin, y no como
sus beneficiarios. El de las necesidades bsicas se centra en los requisitos mnimos de
la persona, no en sus posibilidades de eleccin. El enfoque basado en el bienestar
humano considera a la persona como destinataria, y no como partcipe activo en los
procesos que conforman su vida.
El desarrollo humano trata a la persona como el sujeto del desarrollo, y no como
el objeto. Es un planteamiento distinto y ms completo que los dems enfoques del
desarrollo. El desarrollo de la persona se basa en la capacidad humana. Permite trans-
mitir los beneficios del crecimiento a la vida de las personas. Y el desarrollo fundado
en la persona destaca que la persona tiene que participar activamente en los procesos
que configuran su vida.
Como concepto holstico, el desarrollo humano es ms amplio que cualquiera de
sus medidas, como, por ejemplo, el ndice de desarrollo humano. En principio, las
posibilidades de eleccin del ser humano pueden ser infinitas y cambiar con el tiempo,
pero hay tres posibilidades de eleccin esenciales, que son las que permiten que una
persona lleve una vida larga y saludable, que adquiera conocimientos, y que tenga
acceso a recursos que le permitan vivir en condiciones decorosas. El ndice de desa-
2
rrollo humano mide esas tres dimensiones fundamentales . Aunque no sea exhaustivo,
es mejor que otras medidas econmicas como el ingreso per cpita para evaluar el
3
bienestar humano .
Las metas del desarrollo humano fueron codificadas recientemente en los
Objetivos de Desarrollo del Milenio (Naciones Unidas, 2000). Esos objetivos fijan
metas y plazos numricos para el progreso en los pases en desarrollo, como por ejem-
plo reducir a la mitad el hambre y la pobreza extrema, conseguir la enseanza pri-
maria universal y la igualdad de gneros en esa enseanza, reducir la mortalidad de
los nios menores de cinco aos en dos tercios y la mortalidad materna en tres cuar-
tas partes, invertir la tendencia en la difusin del VIH/SIDA y de otras graves enfer-
medades, y reducir a la mitad la proporcin de seres humanos que no tienen acceso a
agua potable. Esos objetivos han de alcanzarse para el ao 2015, y las reducciones se
basan en los niveles que haba en 1990.

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PARTE I UN COMERCIO PARA EL DESARROLLO HUMANO

Pobreza humana
Si el ingreso no representa en su totalidad al desarrollo humano, la falta de ingreso
no puede representar en su totalidad a la pobreza. As, desde el punto de vista del
desarrollo humano, la pobreza es tambin pluridimensional. Aparte de la falta de
ingresos, la persona puede sentirse pobre si lleva una vida corta y poco saludable, si
es analfabeta, si siente una inseguridad personal o si no se la deja que participe. En
otras palabras, la pobreza humana es mucho ms que la pobreza de los ingresos.
La pobreza humana tambin es ms que un mero estado: es un proceso. La per-
sona que vive en condiciones de pobreza recurre a todos los medios de que dispone
para sobrevivir. La pobreza es un fenmeno dinmico que se reproduce en el tiempo
y en todas las generaciones, pero tambin es el resultado de discriminaciones y
desigualdades estructurales por motivos de clase, raza, gnero y otras caractersticas
dentro de los pases y entre ellos.
4
El gnero es uno de los ms importantes determinantes del poder en la sociedad .
Esto se refleja en instituciones como el mercado y el Estado, que trasladan las dis-
criminaciones basadas en el gnero a los factores econmicos. En la mayor parte de
las sociedades, la mujer trabaja ms que el hombre, gana menos, recibe peor
enseanza y tropieza con mayores obstculos para tener acceso a la prosperidad, el
5
crdito, la informacin y el conocimiento . As, la desigualdad de gnero constituye
un obstculo fundamental para el desarrollo humano (agatay, Elson y Grown, 1995;
Grown, Elson y agatay, 2000). El gnero influye en el comportamiento econmico,
y las relaciones de gnero influyen en la distribucin del producto, el trabajo, los ingre-
sos, la riqueza y el poder.
La relacin entre gnero y pobreza es recproca. Las desigualdades de gnero
influyen en la interaccin entre polticas macroeconmicas y comerciales y en sus
resultados. El gnero afecta tambin al desempeo del crecimiento y, por lo tanto, a
la pobreza. El trabajo es el activo ms abundante de los pobres, pero la mujer tiene
menos control que el hombre sobre su trabajo y sobre sus ingresos. Adems, el tra-
bajo seguir siendo parcialmente invisible mientras no se considere como parte de la
actividad econmica a la labor domstica no remunerada que hace principalmente la
6
mujer .
7
A veces el hombre prohbe que su mujer trabaje fuera del hogar . En otros casos,
la obliga a que trabaje mediante violencias o amenazas, como ocurre con algunas tra-
bajadoras domsticas no remuneradas. En situaciones de crisis el hombre puede con-
seguir por lo general que la mujer encuentre trabajo, pero a la mujer no le es posible
conseguir lo mismo del hombre. Por esas razones, entre otras, a la mujer le es ms dif-
cil transformar su capacidad en ingresos y bienestar (Kabeer, 1996).

C M O V N C U L A R E L CO M E R C I O CO N E L D E S A R R O L LO H U M A N O
El comercio puede reportar beneficios estticos apreciables en materia de bienestar,
al incrementar la eficiencia en la distribucin, mejorar la utilizacin de la capacidad,
conseguir economas de escala en la produccin y brindar una mayor variedad de pro-
ductos para el consumo (recuadro 1.2), pero ninguno de esos beneficios est garan-
tizado, y el comercio puede suponer costos de ajuste considerables para determinados
sectores de la poblacin y, en algunos casos, para toda la economa. El comercio tiene
tambin efectos dinmicos, pero no es tan fcil determinar de qu forma el comercio
afecta al crecimiento econmico y cmo, despus, el crecimiento afecta al desarrollo
humano.

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DESARROLLO HUMANO Y COMERCIO

RECUADRO 1.2 TEORA DEL COMERCIO


Pocas reas de los trabajos sobre economa son ms prolficas o ms controvertidas que la del
comercio internacional. Ha habido poco consenso sobre la relacin entre comercio y cre-
cimiento econmico a plazo corto y mediano, y an menos sobre su papel en el desarrollo
econmico a largo plazo.
El principio de la ventaja comparativa, descrito en primer lugar por David Ricardo, cons-
tituye la base terica del anlisis tradicional en esta esfera y ofrece la base para defender el libre
comercio. En principio declara que, aunque un pas produzca todas las mercancas ms
baratas que otros pases, saldra ganando si se especializa en la exportacin de aqullas que le
resulten relativamente ms baratas (o de las mercancas en las que posea una ventaja com-
parativa).
Algunos economistas clsicos estimaban que la ventaja comparativa se deba a diferen-
cias en las tcnicas de produccin. Ms tarde, la evolucin terica permiti identificar dife-
rencias en la dotacin de factores como base principal de la ventaja comparativa. Los anlisis
tradicionales del comercio reconocieron el argumento de una intervencin gubernamental
(proteccionismo) cuando las fallas del mercado crearan la necesidad de proteger temporal-
mente a industrias incipientes, aunque se segua considerando que eran preferibles las sub-
venciones directas. La intervencin tambin estaba justificada, aunque no se aconsejara, si
poda mejorar la relacin de intercambio de un pas recurriendo al poder del mercado. Pero
todas sas eran excepciones al principio general de que el libre comercio es el mejor.
A menudo se impugna la teora tradicional en esta esfera porque no puede explicar las
pautas reales del comercio. Una cuidadosa investigacin emprica indica que muchos de los
supuestos bsicos de la teora -competencia perfecta, pleno empleo, perfecta movilidad de los
factores dentro de los pases, inmovilidad de los factores entre pases- no son realistas y no se
ajustan a las previsiones teorticas. Cuando se suavizan esos supuestos, el bienestar y otros
resultados son menos claros. Adems, la introduccin de supuestos sobre efectos diferenciales
en el aprendizaje, externalidades positivas y cambios tcnicos asociados a diferentes activi-
dades econmicas, crean la posibilidad terica de que el comercio reporte escasos beneficios
(si es que reporta alguno) para los pases que se especializan en productos que requieren
mucha mano de obra y tienen escaso valor aadido.
Algunos analistas han procurado modificar, ampliar o rechazar algunas de las conclu-
siones de la teora tradicional sobre el mercado. Los nuevos tericos del comercio citan el
papel de las economas de escala y de los mercados de competencia imperfecta para determi-
nar las pautas comerciales intrasectoriales entre los pases industriales. Esta opinin impulsa
a los tericos del comercio estratgico a preconizar la subvencin a determinadas industrias
para darles ventaja en los mercados internacionales oligopolsticos. Las obras recientes sobre
comercio y crecimiento ponen tambin de relieve que, en trminos dinmicos, se puede crear
una ventaja comparativa basada en el capital humano, el aprendizaje, la tecnologa y la pro-
ductividad. Con el tiempo, esa ventaja se puede modificar gracias a la poltica econmica.
Otras respuestas provienen de los tericos que ponen en duda la validez del principio de
las ventajas comparativas, alegando que una ventaja absoluta o competitiva es un determi-
nante ms fiable de los resultados del comercio. Una de esas respuestas es un anlisis macro-
econmico que enfoca el comercio en el contexto de una demanda agregada baja, desempleo
estructural y ajustes salariales inflexibles. En otra se aduce que la competitividad industrial
internacional viene determinada por las diferencias tecnolgicas entre las naciones.
El hilo comn a estas diferentes teoras es que el comercio puede contribuir al cre-
cimiento mediante la expansin de los mercados, facilitando la competencia y difundiendo los
conocimientos. Sigue discutindose la eficacia de la intervencin estatal con miras a promover
el crecimiento. Y las obras sobre comercio dicen poco acerca de la forma en que el comercio
y la poltica comercial se relacionan con el desarrollo humano a lo largo del tiempo.
Fuente: PNUD, 2002.

23
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PARTE I UN COMERCIO PARA EL DESARROLLO HUMANO

Vnculos entre crecimiento y desarrollo humano


El saber convencional mantiene que el crecimiento econmico vincula al comercio
con el desarrollo humano, pero no hay relacin automtica entre crecimiento y desa-
rrollo. Mientras que el crecimiento econmico ampla la base material para atender a
las necesidades humanas (PNUD, 1996, pg. 75), el grado en que se atiendan esas
necesidades depende de la asignacin de recursos y de la creacin de oportunidades
para todos los segmentos de la poblacin.
Sin embargo, a la larga, crecimiento econmico y desarrollo humano tienden a
aproximarse y reforzarse mutuamente. El crecimiento puede contribuir al desarrollo
humano de dos maneras (figura 1.1.). En primer lugar, el crecimiento impulsado por
el empleo incrementa los ingresos de los hogares. Segn de qu forma se gasten, esos
ingresos adicionales podrn utilizarse para mejorar la nutricin, ampliar la educacin
de los hijos o aumentar los conocimientos, factores todos ellos que refuerzan la capaci-
dad de las personas. El que los ingresos de los hogares se gasten ms o menos en pro-
mover el desarrollo humano depender en parte de la persona que los controle: si es una
mujer, es ms probable que se gasten en mejorar la salud, la nutricin y la educacin.
En segundo trmino, el crecimiento puede contribuir al desarrollo humano por
conducto del gasto pblico y de la poltica gubernamental. Al contribuir a que
aumenten los ingresos del gobierno, si esos ingresos se utilizan para reducir desigual-
dades entre la poblacin y para mejorar su salud y su educacin, el desarrollo humano
saldr ganando.

Otros vnculos entre comercio y desarrollo humano


Ms all de sus beneficios directos para el desarrollo humano a travs del crecimiento
econmico, el comercio puede ampliar las posibilidades de eleccin de las personas al
expandir los mercados de productos y servicios y brindar ingresos estables a los ho-
gares. Adems, el incremento del empleo se traduce en ingresos ms elevados que, si
FIGURA 1.1
Del desarrollo humano al crecimiento, y viceversa
Reproduccin social
Desarrollo humano

Capital soc s
ial, ONG y organizaciones comunitaria Gasto
Capacidad Gasto de los hogares en
Trabajadores y agricultores social necesidades
Empresarios prioritario bsicas
Directores
Gasto Gasto y
Empleo y poltica actividades de
gubernamental los hogares
Produccin, I + D,
y tecnologa
u ci n de recursos
Distrib priva
d os
Composicin de los produccin yp
b
y de las exportaciones li c
Empleo
Instituciones y gobernabilidad
os

Crecimiento econmico
Ahorro
exterior Ahorros
interior
Capital
fsico
Fuente: PNUD, 1996

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DESARROLLO HUMANO Y COMERCIO

se consagran a la salud y a la educacin, mejoran la capacidad de las personas.


Aunque el comercio tiene un efecto ambiguo sobre la distribucin de la riqueza,
los gobiernos pueden dirigir sus beneficios econmicos a mejorar la equidad entre
grupos diferentes. En muchos pases en desarrollo buena parte de la poblacin no par-
ticipa en la economa y en los mercados estructurados. Sin mecanismos que dis-
tribuyan los beneficios del comercio, ser improbable que los pobres y las personas
vulnerables salgan beneficiados. Las pautas de la no participacin se reforzarn,
dejando poco margen para unos beneficios generalizados.
La poltica comercial refleja tambin las relaciones de gnero e influye en ellas. De
forma anloga, los efectos del comercio sobre la mujer y el hombre varan, depen-
diendo en parte de las relaciones de gnero: el incremento del comercio puede ampliar
las posibilidades de empleo de la mujer pero no redunda automticamente en salarios
ms elevados ni en puestos de trabajo ms seguros. En realidad, el comercio puede
aumentar la carga laboral de la mujer.
El comercio afecta tambin a otros aspectos del desarrollo humano. Una inte-
gracin ms profunda en la economa mundial puede hacer que los pases en desa-
rrollo sean ms vulnerables a las conmociones externas. En muchos pases la
liberalizacin del comercio se ha traducido en un deterioro de la relacin de inter-
cambio, y en algunos casos incluso en un crecimiento empobrecedor, al no verse
absorbida la produccin para la exportacin por los mercados mundiales, con grave
perjuicio para la relacin de intercambio y una prdida de los ingresos reales. En
numerosos pases en desarrollo la liberalizacin del comercio ha aumentado tambin
la volatilidad, amenazando la seguridad de los ingresos y de los medios para ganarse
la vida. Ahora bien, el comercio puede incrementar tambin la participacin
econmica de la poblacin, al crear puestos de trabajo y facilitar el acceso al crdito y
a los mercados de bienes. Esa evolucin confiere un mayor papel a las personas y pro-
mueve as la participacin poltica.

La relacin recproca entre desarrollo humano y comercio


Los vnculos que siguen la otra va del desarrollo humano al crecimiento, y su relacin
con el comercio son igualmente importantes. Unos mejores resultados en materia de
desarrollo humano, en forma de mayor capacidad como consecuencia de una fuerza
de trabajo ms sana y mejor formada y cualificada, firmemente centrada en la difusin
de conocimientos, contribuyen a incrementar el crecimiento econmico y el comercio.
Sin embargo, los pases con indicadores sociales y econmicos bajos suelen verse
obligados a exportar productos bsicos o de poco valor aadido. A la larga, esas
exportaciones a menudo no consiguen elevar la productividad ni los conocimientos
y raramente estimulan el cambio tecnolgico. As, al contrario que los pases ms
prsperos, los pases pobres con infraestructuras dbiles y un bajo nivel de alfabeti-
zacin y otras limitaciones del lado de la oferta pueden tener poca capacidad para
beneficiarse del comercio. Por otra parte, los pases que invierten en mejorar la capaci-
dad de las personas pueden dedicarse a una produccin y un comercio que aumenten
la productividad, lo que genera un crculo virtuoso de mejor comercio y ms desa-
rrollo humano.
Esta posibilidad de unas relaciones que se refuercen mutuamente hace que el
comercio sea un medio importante de conseguir mejores resultados en materia de
desarrollo humano. En consecuencia, los efectos del comercio sobre el crecimiento y
viceversa son a menudo una indicacin til de sus consecuencias para el desarrollo
humano.

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PARTE I UN COMERCIO PARA EL DESARROLLO HUMANO

LA L I B E R A L I Z AC I N CO M E R C I A L , ES B U E N A PA R A E L C R E C I M I E N TO
Y E L D E S A R R O L LO H U M A N O ?
La liberalizacin del comercio es lo que se prescribe por lo comn para incrementar
las corrientes mercantiles. El voluminoso acervo de obras sobre esta cuestin consti-
tuye la base de las frecuentes afirmaciones sobre los beneficios de la apertura comer-
cial, pero esos textos distan mucho de ser inequvocos. No hay pruebas convincentes
8
de que tal liberalizacin vaya asociada siempre al crecimiento econmico . No hay
pruebas, por lo tanto, de que la liberalizacin del comercio sea inevitablemente buena
para el desarrollo humano.
Consderese el caso de Viet Nam y de Hait. Desde mediados del decenio de 1980
Viet Nam ha seguido un enfoque gradual en materia de reforma econmica, basado
en un programa de dos vas. Mantiene un comercio estatal, con monopolios de
importacin, sigue aplicando restricciones cuantitativas y elevados derechos arance-
larios (del 30 al 50%) a las importaciones agrcolas e industriales, y no es miembro de
la Organizacin Mundial del Comercio (OMC). Sin embargo, ha obtenido unos resul-
tados extraordinarios, con un crecimiento del PIB de ms del 8% anual desde
entonces, y ha reducido mucho la pobreza, incrementado el comercio a tasas anuales
de dos dgitos y atrado considerables inversiones extranjeras. A pesar de las elevadas
barreras comerciales, se ha integrado rpidamente en la economa mundial.
Hait, en cambio, inici una profunda liberalizacin del comercio en 1994-1995,
redujo los derechos de aduana a un mximo del 15% y elimin todas las restricciones
cuantitativas (Departamento de Estado de los Estados Unidos, 1999). A pesar de ello
su economa ha seguido un rumbo incierto y sus indicadores sociales se estn dete-
riorando. El pas es miembro de la OMC, pero ha progresado poco en sus esfuerzos
por integrarse en la economa mundial.
La experiencia tan diferente de ambos pases pone de relieve dos puntos: en
primer lugar, un compromiso con el desarrollo, apoyado en una estrategia de cre-
cimiento coherente, cuenta bastante ms que la liberacin del comercio, aunque tal
9
estrategia se desve mucho de las habituales opiniones "ilustradas" sobre la reforma .
En segundo trmino, la integracin en la economa mundial es el resultado, y no un
requisito previo, del xito de una estrategia de crecimiento. La economa protegida de
Viet Nam se est integrando en la economa mundial mucho ms rpidamente que la
economa abierta de Hait, porque Viet Nam est creciendo y Hait no.
Esta comparacin muestra un diagnstico equivocado muy corriente. Un ejerci-
cio tpico del Banco Mundial consiste en clasificar a los pases en desarrollo en "glob-
alizadores y no globalizadores con arreglo a las tasas de crecimiento de su comercio
expresado en volumen. El analista pregunta si los globalizadores (los que poseen las
tasas ms elevadas de crecimiento del comercio) tienen un incremento ms rpido de
los ingresos, una mayor reduccin de la pobreza y un empeoramiento de la distribu-
cin de los ingresos (vase Dollar y Kraay, 2000). Las respuestas tienden a ser s, s y
no, pero como el ejemplo de Viet Nam y Hait indica, ese enfoque se presta a error.
Los volmenes del comercio son resultado de muchos factores, de los que el ms
importante es el desempeo de toda la economa. No son algo que los gobiernos
puedan controlar directamente. Lo que los gobiernos controlan es la poltica comer-
cial, es decir, el nivel de las barreras arancelarias y no arancelarias, el hecho de
pertenecer o no a la OMC, el cumplimiento de sus acuerdos y dems. La pregunta per-
tinente es la siguiente: las polticas comerciales abiertas, se traducen generalmente en
un crecimiento econmico mayor, en una mayor reduccin de la pobreza y en ms
desarrollo humano?

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DESARROLLO HUMANO Y COMERCIO

FIGURA 1.2
Un arancel aduanero bajo, es bueno para el crecimiento?
Pinselo otra vez antes de contestar
Tasa media anual del crecimiento del PIB per cpita durante el decenio de 1990
(parte no explicada, en porcentaje) frente a la cuantia media de los derechos arancelarios
que gravan a las importaciones (en porcentaje)
8,0
China
6,0 Guyana
Malasia Uganda Tailandia
Panam Mozambique
4,0 Zimbabwe India
Noruega Ghana Tanzana
2,0 Hong
Kong Israel Pakistn
0
Estados 10 20 30 40 50 60
Unidos Filipinas
2,0 Japn
Canad Yemen
4,0

6,0

Nota: Todos los datos son promedios del decenio de 1990. Las especificaciones se basan en Dollar y Kraay (2000), que
remplazan el cociente comercio-PIB por el nivel de los derechos arancelarios y que controlan por separado la inflacin,
los ingresos iniciales y el consumo pblico en proporcin del PIB.
Fuente: Dollar y Kraay (2000)

Las comparaciones internacionales no muestran ninguna relacin sistemtica


entre el nivel medio de las barreras arancelarias y no arancelarias de un pas y su cre-
cimiento econmico ulterior. En todo caso, los datos del decenio de 1990 indicaran
una relacin positiva (pero insignificante en trminos estadsticos) entre derechos de
aduana y crecimiento econmico (figura 1.2). La nica relacin sistemtica es que los
pases van suprimiendo esos derechos a medida que su economa mejora. Esto explica
el hecho de que, con contadas excepciones, los pases hoy ricos se embarcaran en el
crecimiento econmico al amparo del arancel, mientras ahora tengan barreras bajas.
La ausencia de una slida relacin positiva entre poltica comercial abierta y cre-
cimiento econmico puede sorprender ante la afirmacin reiterada de que la libera-
lizacin del comercio promueve un crecimiento mayor. A decir verdad, los textos estn
repletos de estudios comparativos que concluyen que el crecimiento y el dinamismo
econmico estn firmemente vinculados a polticas comerciales ms liberales. Por
ejemplo, en un renombrado estudio Sachs y Warner (1995) comprobaron que las
economas abiertas (segn la definicin de los autores) crecieron en 2,4 puntos por-
centuales por encima de las dems economas, lo que representa una diferencia
enorme. Sin esos estudios, organizaciones como el Banco Mundial, el Fondo
Monetario Internacional y la OMC no hubieran podido manifestarse con tanta con-
viccin en favor de las estrategias de desarrollo centradas en el comercio.
Pero esos estudios son defectuosos. Por ejemplo, la clasificacin de pases en
abiertos o cerrados en el estudio de Sachs-Warner no se basa en la poltica co-
mercial real sino principalmente en indicadores relacionados con la poltica de tipos de
cambio y con la situacin en el frica subsahariana. La clasificacin de los pases hecha
por los autores combina aspectos macroeconmicos, geogrficos e institucionales con
la poltica comercial. Est tan correlacionada con variables explicativas plausibles y
alternativas inestabilidad macroeconmica, debilidad de las instituciones, datos co-
rrespondientes a frica que de su anlisis emprico no se pueden extraer deducciones

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PARTE I UN COMERCIO PARA EL DESARROLLO HUMANO

firmes acerca de los efectos de la apertura sobre el crecimiento (Rodrguez y Rodrik,


2001).
El problema est muy extendido. En un examen de los textos sobre el particular
ms conocidos (Dollar, 1992; Ben-David, 1993; Edwards, 1998; Frankel y Romer, 1999;
Sachs y Warner, 1995), Rodrguez y Rodrik (2001) encontraron importantes lagunas
entre las conclusiones normativas extradas y lo que la investigacin indicaba real-
mente. Una deficiencia comn es la falsa atribucin de fenmenos macroeconmicos
(divisas sobrevaloradas o inestabilidad macroeconmica) o de la situacin geogrfica
(en la zona tropical) a la poltica comercial. Una vez corregidos esos problemas, toda
correlacin significativa entre barreras comerciales y crecimiento econmico de los
pases desaparece (Helleiner, 1994).
En realidad, la relacin entre apertura del comercio y crecimiento es probable que
dependa de toda una gama de factores internos y externos. El hecho de que prctica-
mente todos los pases industriales de hoy da se embarcaran en un rumbo de cre-
cimiento con acompaamiento de barreras arancelarias, y que slo despus redujeran
la proteccin, ofrece seguramente una explicacin. Adems, la teora moderna del
crecimiento endgeno brinda una respuesta ambigua a la pregunta de si la libera-
lizacin del comercio promueve el crecimiento, respuesta que depende de que las
fuerzas de la ventaja comparativa impulsen los recursos de una economa hacia activi-
dades que generan crecimiento a largo plazo (como I + D, mayor variedad y mejor
calidad de los productos, etc.) o desven los recursos de esas actividades.
Ningn pas se ha desarrollado con xito dando la espalda al comercio interna-
cional y a las corrientes de capital a largo plazo, y pocos pases han crecido durante
perodos prolongados sin experimentar un incremento de la parte del comercio exte-
rior en su producto nacional. El argumento ms convincente para vincular el comer-
cio con el crecimiento en los pases en desarrollo es el hecho de que los bienes de
capital importados sern verosmilmente mucho ms baratos que los fabricados en el
pas. Las polticas que restringen las importaciones de bienes de capital y que elevan
los precios de esos bienes en el pas reduciendo as la inversin real deben conside-
rarse indeseables por su finalidad (aunque ello no excluya la posibilidad de proteger
selectivamente industrias incipientes en algunos segmentos del sector de bienes de
capital). A su vez, las exportaciones son importantes porque permiten adquirir equipo
de capital importado.
Ahora bien, tambin es cierto que ningn pas se ha desarrollado sencillamente
por el mero hecho de abrir sus puertas a las inversiones y al comercio extranjeros. La
astucia consiste en combinar las oportunidades ofrecidas por los mercados mundiales
con estrategias nacionales de inversin y creacin de instituciones, a fin de estimular
a los empresarios del pas. Casi todos los casos de desarrollo de los ltimos decenios
Asia oriental desde el decenio de 1960, China e India desde los primeros aos del
decenio de 1980 han entraado una apertura gradual y parcial a las importaciones
e inversiones extranjeras.
China y la India son ejemplos que vale la pena mencionar. Los dos pases son
enormes, se han desenvuelto sumamente bien en la esfera econmica, y a menudo se
los cita como ejemplos de lo que puede conseguir la apertura (vase Stern, 2000, p. 3),
pero tambin en este caso la realidad es ms complicada. China y la India llevaron a
cabo sus principales reformas del comercio aproximadamente un decenio despus de
que comenzaran a registrar un crecimiento alto. Adems, sus restricciones comerciales
siguen figurando entre las ms rigurosas del mundo. El elevado crecimiento de China
comenz en los ltimos aos del decenio de 1970. La liberalizacin del comercio no

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DESARROLLO HUMANO Y COMERCIO

FIGURA 1.3
Los derechos arancelarios no impidieron el crecimiento en la India

Derechos arancelarios y otros gravmenes a la importacin Crecimiento


En porcentaje En porcentaje
120 3,0

Crecimiento en relacin 2,0


100
con todos los pases en
1,0
desarrollo Derechos arancelarios
80
0,0

60 1,0
Gravmenes a la
importacin 2,0
40
3,0
20
4,0

0 5,0
1970 1975 1980 1985 1990 1995

Fuente: Rodrik, 2001, con datos de Dollar y Kraay, 2000, y Banco Mundial.
Indicadores del desarrollo mundial en el ao 2000, 2000.

empez seriamente hasta mucho despus, en la segunda mitad del decenio de 1980 y
particularmente en el decenio de 1990, cuando la tasa del crecimiento tendencial se
haba incrementado ya considerablemente.
El ritmo de crecimiento de la India aument mucho en los primeros aos del
decenio de 1980, mientras que la verdadera reforma del comercio no comenz hasta
1991-1993. Los aranceles aduaneros eran en realidad ms elevados en el perodo de
alto crecimiento del decenio de 1980 que en el perodo de bajo crecimiento del dece-
nio de 1970 (figura 1.3). Aunque los derechos de aduana distan mucho de ser las
restricciones comerciales ms graves impuestas por la India, lo cierto es que reflejan
con bastante exactitud las tendencias de su poltica comercial.
Tanto China como la India participaron en el comercio internacional durante los
decenios de 1980 y 1990, o sea que desde ese punto de vista ambos pases son glob-
alizadores, pero la cuestin pertinente para quienes deciden no es la de si el comer-
cio es bueno o malo: en los pases que consiguen un crecimiento rpido tambin se
observa que el comercio representa una parte creciente del PIB. Se trata de determi-
nar la secuencia correcta de la poltica econmica y comercial y de averiguar qu prio-
ridad debe otorgarse a una profunda liberalizacin del comercio en las primeras fases
del proceso de reforma. Los ejemplos de China y la India sugieren que avanzar por sus
pasos y de modo gradual resulta beneficioso.
No se trata aqu de demostrar que el proteccionismo comercial es intrnseca-
mente preferible al librecambio. Es cierto que en los ltimos 50 aos hay pocas prue-
bas de que las economas introvertidas hayan experimentado un crecimiento ms
rpido que las economas abiertas. Ahora bien, los beneficios de la apertura comer-
cial se han exagerado demasiado. No puede darse por supuesto que una profunda libe-
ralizacin del comercio se traducir en un alto crecimiento econmico y por lo tanto
no merece el elevado orden de prioridad que recibe en las estrategias de desarrollo
10
fomentadas por las principales instituciones multilaterales .

29
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PARTE I UN COMERCIO PARA EL DESARROLLO HUMANO

Tal como dice Helleiner (2000, p.3), hay pocos gobiernos o analistas reputados
de pases en desarrollo que cuestionen los papeles potencialmente positivos del co-
mercio internacional o de las entradas de capital en el crecimiento econmico y en el
desarrollo en general. Cmo podran cuestionar la inevitable necesidad de participar
en la economa mundial e incluso de integrarse en buena medida en ella?. El debate
real no consiste en decidir si la integracin es buena o mala, sino en discutir acerca de
medidas y prioridades: No es evidente en absoluto que 1) una mayor liberalizacin
externa (apertura) redunde actualmente en inters de cada pas y en todas sus dimen-
siones, o que 2) en la trayectoria general de la historia econmica universal lo que ms
necesita el mundo ahora es un conjunto de normas internacionales que promuevan
o faciliten el camino hacia una mayor libertad de los agentes en los mercados mun
diales, y que sean de aplicacin universal (Helleiner, 2000, p.4; las palabras en cursiva
figuran en el original).

LA L I B E R A L I Z AC I N CO M E R C I A L MEJORA L A E Q U I PA R AC I N D E VA R O N E S Y
MUJERES?
La liberalizacin del comercio ha dado resultados diversos por lo que se refiere a las
11
cuestiones de gnero, especialmente en los pases en desarrollo . Ms empleo para las
mujeres es el principal beneficio que el libre comercio brinda a la mujer, pero tam-
bin hay otros, entre ellos un mayor consumo y mejoras legislativas (Gammage y
Fernndez, 2002). Adems de modificar la composicin de la fuerza de trabajo en
cuanto al gnero (efecto de composicin), la poltica comercial y el mejor desempeo
cambian las condiciones de trabajo (efecto de compensacin).
La liberalizacin comercial puede aumentar el empleo femenino de dos maneras:
en primer lugar, ese empleo tiende a concentrarse en determinadas industrias y sec-
tores, y una competencia internacional mayor hace que crezcan los sectores en los que
hay gran participacin de mujeres y que declinen los sectores en que hay gran pro-
porcin de varones (Elson, 1996). En segundo trmino, la intensificacin de la com-
petencia, la macroeconoma del lado de la oferta y la desregulacin impulsan a los
empleadores a buscar mano de obra ms flexible. Como los salarios y otras condi-
ciones de trabajo (como, por ejemplo, la existencia de sindicatos) tienden a ser infe-
riores a los de los varones, la mano de obra femenina remplaza a la masculina, lo que
incrementa las posibilidades de empleo para la mujer (Standing, 1989; Standing,
1999).
En los dos ltimos decenios la mano de obra femenina ha aumentado continua-
mente en todo el mundo. En frica, Amrica Latina y Asia, ms de 900 millones de
mujeres participan activamente en la economa, lo que representa el 39% de la
poblacin econmicamente activa (OIT, 2001). El empleo remunerado de la mujer
parece haber crecido como consecuencia de la liberalizacin, con resultados contra-
puestos. Por un lado, aumenta la autonoma y el poder de negociacin de la mujer
(agatay, 2001).Por el otro, sin embargo, los puestos de trabajo para mujeres orien-
tados a la exportacin suelen pagar salarios bajos y ofrecer malas condiciones labo-
rales, con lo que el efecto neto no es necesariamente positivo.
Las estructuras institucionales, combinadas con estereotipos y normas patriar-
cales en materia de gnero, limitan la capacidad de negociacin de la mujer y generan
la gran (y creciente) diferencia salarial entre hombres y mujeres (Seguino, 2000). El
debilitamiento de los derechos de los trabajadores en general y de las mujeres en par-
ticular causado a menudo por la desregulacin del mercado laboral se refleja tam-
bin en otras esferas distintas de los bajos salarios y las condiciones laborales

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DESARROLLO HUMANO Y COMERCIO

desfavorables. El empleo es cada vez menos seguro (por causa de unos mercados
mundiales inestables e imprevisibles), cada vez ms intenso y cada vez ms peligroso
(con riesgos para la salud y la seguridad). Tambin muestra un menosprecio cada vez
mayor por el trabajo en el hogar, especialmente el cuidado de los hijos.
Las labores repetitivas y poco cualificadas eternizan a la mujer en puestos de tra-
bajo sin perspectivas de mejora, y cuando la produccin requiere mayores aptitudes
o ms conocimientos tecnolgicos, el hombre sustituye a la mujer. El empleo en la
industria electrnica de la Repblica de Corea y en las maquiladoras de Mxico, por
ejemplo, ha cambiado en favor de los varones (Naciones Unidas, 1999).
Aunque la liberalizacin del comercio y las polticas orientadas a la exportacin
han aumentado el empleo remunerado de la mujer en los pases en desarrollo, no se
ha registrado una disminucin correspondiente de sus labores en el hogar y en el
cuidado de los hijos, lo que ha contribuido a su 'triple carga. En Bangladesh, el
aumento del empleo femenino ha ido acompaado de una reduccin del tiempo libre
(Fontana y Wood, 2000). Esta pauta significa que la liberalizacin ha perjudicado tam-
bin a la atencin que reciben las personas, obstando el desarrollo humano a largo
plazo (PNUD, 1999).
Los gobiernos pueden influir en la manera en que la liberalizacin del comercio
afecta al bienestar de la mujer. Por ejemplo, algunos pases han reducido el gasto en
servicios sociales, en parte al haberse reducido el ingreso obtenido de los impuestos
al comercio. Esa disminucin perjudica de forma desproporcionada a la mujer, que
tiene que compensar la reduccin en atencin mdica, acceso a agua potable, etc.,
aumentando el trabajo (no remunerado) en el hogar y la atencin a otras personas.

D E Q U F O R M A L A S D E S I G UA L D A D E S D E G N E R O A F E C TA N A L D E S E M P E O
D E L CO M E R C I O ?
La experiencia de Asia sugiere que las economas que han crecido con mayor rapidez
son las que han registrado las mayores diferencias salariales entre hombres y mujeres
(Seguino, 2000). Aunque casi todos los aspectos de la desigualdad de gnero (salud,
enseanza, capacitacin) limitan la productividad y el crecimiento, las diferencias
salariales parecen haber contribuido al crecimiento al incrementar la competitividad
internacional. En realidad, en algunos pases semiindustriales orientados hacia la
exportacin, las desigualdades salariales de gnero en la fabricacin de manufacturas
han estimulado las inversiones y las exportaciones. Cuando disminuye el costo del tra-
bajo, se liberan recursos para adquirir bienes de capital intermedios y tecnologa avan-
zada, lo que propicia el crecimiento.
Ahora bien, si se usa extensamente, una estrategia de la competencia basada en el
pago de salarios ms bajos a las mujeres trabajadoras puede ocasionar en los pases en
desarrollo un deterioro continuo de su relacin de intercambio con los pases indus-
triales especialmente en el caso de las exportaciones de manufacturas que requieren
mucha mano de obra femenina siempre que los precios de las exportaciones refle-
12
jen el costo real de los salarios . Por otra parte, Joekes (1999, p. 55) seala que los
bajos salarios pagados a las trabajadoras han permitido que el precio final del pro-
ducto sea inferior al que se hubiera registrado en otro caso, sin comprometer la parte
de los beneficios. Los pases en desarrollo y los pases industriales exportan diferentes
tipos de manufacturas, orientndose los primeros hacia productos estandarizados que
requieren menos conocimientos (UNCTAD, 2002b). Las exportaciones de manufac-
turas tambin difieren en la proporcin de varones y mujeres que participan en su
produccin, registrndose en los pases en desarrollo una mayor participacin

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PARTE I UN COMERCIO PARA EL DESARROLLO HUMANO

RECUADRO 1.3 COMERCIO, POBREZA Y CRECIMIENTO EN LOS PASES MENOS ADELANTADOS


Los 49 pases menos adelantados del mundo padecen un subdesarrollo y una pobreza
enormes. En 1995-1999 la mitad de la poblacin de esos pases viva con menos de un dlar
al da, y cuatro quintas partes con menos de dos dlares. El comercio internacional desem-
pea un papel crucial en la economa de esos pases. En 22 de los 39 pases para los que se
dispone de datos, el comercio representa ms de la mitad del PIB, proporcin superior a la
de los pases de ingresos alto de la OCDE.
En 1997-1998 las importaciones supusieron el 26% del PIB en los pases menos adelan-
tados, mucho ms que las exportaciones, que representaban el 17%. Este desequilibrio se
refleja en el dficit comercial de ese grupo de pases, que es muy superior al de los dems gru-
pos. Entre los pases menos adelantados, el comercio vara mucho segn que los pases
exporten productos bsicos, productos primarios distintos del petrleo, o manufacturas. Los
exportadores de productos bsicos son los que ms pobreza sufren, y ms del 80% de la
poblacin de los pases exportadores de minerales viva con menos de un dlar al da a finales
del decenio de 1990, en comparacin con el 43% en los exportadores de servicios y el 25% en
los exportadores de manufacturas (con exclusin de Bangladesh).
Hay poca correlacin entre liberalizacin comercial y reduccin de la pobreza: la pobreza
parece estar aumentando claramente en los pases menos adelantados, tanto en aqullos con
los regmenes comerciales ms abiertos como en los que tienen los regmenes ms cerrados.
Entre ambos extremos la pobreza tambin est creciendo en los pases que han liberalizado
ms el comercio. Aunque estos datos no prueban que la liberalizacin incremente la pobreza,
s que demuestran que la liberalizacin no la reduce automticamente
Los pases menos adelantados que registraron un crecimiento econmico en el decenio
de 1990 tambin empezaron a orientarse ms hacia la exportacin, pero eso no significa que
esa mayor orientacin fuera acompaada de crecimiento: el PIB per cpita disminuy o se
estanc entre 1987 y 1999 en 8 de los 22 pases menos adelantados ms orientados hacia la
exportacin. Y en 10 de esos pases aument la pobreza. Un crecimiento econmico sostenido
es fundamental para reducir la pobreza en los pases menos adelantados: en 14 pases con PIB
per cpita en aumento, la pobreza disminuy. Es decir, a no ser que vaya acompaada de un
crecimiento sostenido, una mayor orientacin hacia la exportacin no va asociada a una
reduccin de la pobreza.
Fuente: UNCTAD, 2002a, cap. 3

femenina que en los pases industriales. Osterreich (2000) ha encontrado que las dife-
rencias salariales basadas en el gnero coinciden con una relacin de intercambio peor
en los pases semiindustriales que en los industriales.

QU E S LO Q U E R E A L M E N T E I M P O R TA PA R A Q U E E L CO M E R C I O F O R M E PA R T E
D E U N A E S T R AT E G I A M S A M P L I A D E I N D U S T R I A L I Z AC I N Y D E S A R R O L LO
Deben esforzarse los gobiernos por conseguir el crecimiento econmico en primer
lugar y ante todo? O deberan centrarse en reducir la pobreza? Los recientes debates
en este particular se han visto mezclados con controversias polticas de mayor alcance
sobre la globalizacin y sus consecuencias para las economas de los pases en desa-
13
rrollo . Sus crticos acusan a la OMC de preocuparse excesivamente por el cre-
cimiento y la actividad econmica a expensas de la reduccin de la pobreza. Sus
partidarios alegan que un comercio en expansin y un mayor crecimiento son la
mejor manera de reducir la pobreza, pero estos debates bastantes estriles desvan la
atencin de los verdaderos problemas.
La verdadera cuestin estriba (o debera estribar) en saber si una poltica comer-
cial abierta constituye una forma fiable de generar un crecimiento autosostenible y
una reduccin de la pobreza, y los datos al respecto distan de ser convincentes. A pesar
de lo mucho que se ha escrito sobre el particular, no se sabe casi nada acerca de qu

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DESARROLLO HUMANO Y COMERCIO

CUADRO 1.1
El Consenso de Washington

El Consenso original de Washington


Disciplina fiscal Liberalizacin del comercio
Reorientacin del gasto pblico Apertura a ls inversion extranjera directa
Reforma fiscal Privatization
Liberalizacin financiera Desregulacin
Tipos de cambio unificados y competitivos Derechos de propiedad seguros

El Consenso de Washington aumentado


La lista original, ms:
Reforma jurdica y poltica Normas y cdigos financieros
Instituciones reguladoras Apertura 'prudente' de la cuenta de capital
Lucha contra la corrupcin Regmenes no intermedios de tipos de cambio
Flexibilidad del mercado laboral Redes de seguridad social
Acuerdos de la Organizacin Mundial Reduccin de la pobreza
del Comercio
Fuente: Rodrik, 2001.

tipos de poltica comercial propician el crecimiento. En los pases menos adelantados,


por ejemplo, las prescripciones habituales de los dos ltimos decenios han propug-
nado la liberalizacin del comercio como medio para salir de la pobreza, pero hay
pocas pruebas que corroboren esa afirmacin (recuadro 1.3).
La opinin actual ms extendida y avanzada sobre poltica de desarrollo surgi
como consecuencia de la insatisfaccin por los escasos resultados que arrojaron las
medidas basadas en el Consenso de Washington en los decenios de 1980 y 1990. Un
crecimiento decepcionante y una volatilidad econmica cada vez mayor en Amrica
Latina (la regin que fue ms lejos en materia de privatizacin, liberalizacin y aper-
tura), las bancarrotas de la ex Unin Sovitica y la crisis financiera de los pases de
Asia oriental en 1997-1998 impulsaron una revisin que dio por resultado el
Consenso de Washington aumentado (cuadro 1.1). Este nuevo planteamiento va ms
all de la liberalizacin y la privatizacin para recalcar la necesidad de crear apoyos
institucionales en las economas de mercado. Las reformas incluyen ahora la flexibi-
lidad del mercado de trabajo, las redes de seguridad social, la reglamentacin y super-
visin cautelar del sector financiero, as como medidas en materia de gobernabilidad,
corrupcin, ordenamiento jurdico y administracin.
Esas reformas institucionales se han visto muy influidas por el concepto
angloamericano de lo que constituyen unas instituciones convenientes, as como por
la preferencia por unas finanzas independientes y no por una banca para el desar-
rollo y tambin por un mercado laboral flexible y no por uno institucionalizado. Las
reformas estn impulsadas asimismo por los requisitos de la integracin en la
economa mundial. Esto explica que en ellas se ponga el acento en la armonizacin
internacional de la reglamentacin, as como en las normas y cdigos financieros y los
acuerdos de la OMC.
Las economas de mercado descansan en una amplia gama de instituciones no
mercantiles que desarrollan funciones reguladoras, estabilizadoras y legitimadoras
(Rodrik, 2000). La calidad de las instituciones pblicas de un pas es crucial quiz
sea lo ms importante para su desarrollo a largo plazo (Acemoglu, Johnson y
Robinson, 2000). De aqu que sea muy celebrado el reciente inters por las institu-

33
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PARTE I UN COMERCIO PARA EL DESARROLLO HUMANO

ciones. Ahora bien, en las economas de mercado no hay cimientos institucionales


universales; es decir, no existe un molde nico que defina las instituciones no mer-
cantiles necesarias para sostener un mercado que funcione bien, como se deduce
claramente de la amplia variedad de instituciones reguladoras, estabilizadoras y legi-
timadoras que hay actualmente en los pases industriales adelantados. El capitalismo
de los Estados Unidos es muy diferente del capitalismo japons, y ambos difieren del
estilo europeo. Incluso en Europa hay grandes diferencias entre el marco institucional
14
de, digamos, Alemania y Suecia. Sin embargo, a la larga todas han funcionado bien .
Esto que se acaba de decir sobre la diversidad institucional tiene un corolario an
de mayor peso. Tal como aduce Roberto Unger (1998), las variadas disposiciones insti-
tucionales de hoy da no son ms que un subconjunto de la amplia gama de posibili-
dades institucionales. No hay motivos para creer que las sociedades modernas han
agotado todas las variantes institucionales que pueden contribuir a una economa
vibrante y sana. Los analistas no tienen que creer que un tipo especfico de institucin
ya sea una forma de regirse las empresas, un sistema de seguridad social o unas leyes
laborales es el nico compatible con una economa de mercado que funcione bien.
Dejando aparte la cuestin de qu formas institucionales hay que elegir, la
opinin ms corriente y esclarecida, en tanto que modelo para estimular el cre-
cimiento econmico, adolece de una tara fatal: no seala prioridades en una larga y
exigente lista de requisitos previos institucionales. Este enfoque omnicomprensivo de
la estrategia del desarrollo es incompatible con la experiencia histrica de los actuales
pases industriales avanzados. Lo que hoy se consideran reformas institucionales fun-
damentales en esferas tales como gobierno de la empresa, supervisin financiera, dere-
cho mercantil y seguridad social no comenz en Europa o Amrica del Norte hasta ya
avanzado el desarrollo econmico (Chang, 2000). A decir verdad, muchos de los
aspectos del Consenso de Washington aumentado deben considerarse una conse-
cuencia del desarrollo y no un requisito previo del mismo.
Los factores que promueven el crecimiento se ven impulsados por un conjunto
inicialmente pequeo de iniciativas institucionales y de poltica econmica que puede
denominarse estrategias de inversin (Rodrik, 1999). Recursos humanos adecuados,
infraestructuras pblicas, paz social y estabilidad poltica y econmica, son los ele-
mentos fundamentales de esas estrategias. Sin embargo, el factor crtico es a menudo
unas intervenciones deliberadas en la economa que motiven a los inversores
nacionales. Las estrategias de inversin suscitan un crecimiento econmico que
facilita el desarrollo institucional y una nueva fase de crecimiento. Las reformas ini-
ciales son raramente copias unas de otras, y no tienen ms que una semejanza parcial
con los requisitos que seala la opinin habitual esclarecidaen materia de desarrollo.
Se caracterizan por mezclar enfoques ortodoxos con innovaciones nacionales poco
convencionales.
El anlisis de tres estrategias de inversin aclara este punto central y muestra dife-
rentes caminos hacia la industrializacin y la prosperidad: la sustitucin de importa-
ciones, una orientacin al exterior al estilo de Asia oriental y las estrategias de doble
va. Esta lista no tiene nada de exhaustiva, y las futuras estrategias que se salden con
xito probablemente sern diferentes de las tres mencionadas.

Industrializacin con sustitucin de importaciones


La industrializacin mediante la sustitucin de importaciones se basa en la idea de
que la inversin nacional y la capacidad tecnolgica se pueden promover si se otorga
a los productores nacionales una proteccin (temporal) frente a las importaciones.

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DESARROLLO HUMANO Y COMERCIO

Aunque este enfoque ha cado en desgracia desde el decenio de 1980, lo cierto es que
funcion muy bien durante largo tiempo en muchas naciones en desarrollo. Hasta el
choque petrolero de 1973, al menos 42 pases en desarrollo haban registrado un cre-
cimiento per cpita superior al 2,5% anual desde 1960 (vase Rodrik, 1999, cap. 4). A
ese ritmo, los ingresos per cpita se duplican como mnimo cada 28 aos. La mayor
parte de esos pases seguan polticas de industrializacin con sustitucin de importa-
ciones, entre ellos 15 del frica subsahariana, 12 de Amrica del Sur y 6 de Oriente
Medio y frica del Norte. Hasta 1973, seis pases subsaharianos figuraban entre los 20
15
pases en desarrollo de crecimiento ms rpido .
La industrializacin con sustitucin de importaciones cataliz el crecimiento al
crear mercados nacionales protegidos y por lo tanto rentables para que los empre-
sarios nacionales invirtiesen en ellos. A diferencia de lo que se viene diciendo desde
siempre, ese planteamiento no produjo rezagos tecnolgicos ni grandes ineficiencias
en las economas de escala. En realidad, en comparacin con el presente, la produc-
tividad era ejemplar en muchos pases de Amrica Latina y el Oriente Medio. Segn
Collins y Bosworth (1996), durante el perodo que precedi a la primera crisis petro-
lera el crecimiento total de la productividad total de los factores (PTF) fue bastante
alto en Oriente Medio (2,3% anual) y en Amrica Latina (1,8% anual), y notablemente
16
superior al de Asia oriental (1,3%) .
La mala reputacin de la sustitucin de importaciones se debe parcialmente al
colapso econmico posterior (en el decenio de 1980) de muchos de los pases que la
aplicaban y en parte tambin a los influyentes trabajos de Little, Scitovsky y Scott
(1970) y Balassa (1971). En esos trabajos se documentaban algunas de las ineficien-
cias econmicas estticas generadas por las altas y sumamente dispersas tasas efecti-
vas de proteccin de los sectores manufactureros de los pases objeto de estudio. El
descubrimiento de casos de valor aadido negativo a precios mundiales es decir,
casos en los que los pases hubieran salido ganando si hubieran tirado sus insumos en
vez de elaborarlos en plantas sumamente protegidas caus una gran conmocin.
Sin embargo, ninguno de los estudios demostraba que los pases que haban
seguido estrategias orientadas al exterior eran inmunes a esas ineficiencias. En reali-
dad, no haba una diferencia clara entre el desempeo de los pases orientados al exte-
17
rior y el de aqullos con sustitucin de importaciones . Adems, los datos anteriores
sobre el crecimiento de la productividad total de los factores indican que sera un error
suponer que la orientacin hacia dentro produca ms ineficiencias dinmicas que la
orientacin hacia el exterior.
Es decir, como estrategia de industrializacin encaminada a incrementar la inver-
sin interior y mejorar la productividad, la sustitucin de importaciones arroj resul-
tados bastante buenos en una amplia gama de pases hasta por lo menos mediado el
decenio de 1970. A partir de la segunda mitad del decenio de 1970, sin embargo, se
produjo un desastre en casi todas las economas que haban estado desempendose
bien. Solamente 12 de los 42 pases en desarrollo con tasas de crecimiento superiores
al 2,5% entre 1960 y 1973 pudieron mantener esas tasas durante el decenio siguiente
(1973-1984). El Oriente Medio y Amrica Latina, que haban figurado a la cabeza del
mundo en desarrollo en el crecimiento de la PTF hasta 1973, comenzaron a registrar
crecimientos medios negativos de la productividad. Asia oriental mantuvo sus posi-
ciones, mientras que Asia meridional mejor (Collins y Bosworth, 1996).
El empeoramiento del desempeo econmico, fue consecuencia del ago-
tamiento de la poltica de sustitucin de importaciones? Probablemente no. Tal como
explica un autor (Rodrik, 1999), la coincidencia de los malos resultados se debi a las

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PARTE I UN COMERCIO PARA EL DESARROLLO HUMANO

turbulencias de la economa mundial a partir de 1973, producidas, entre otras cosas,


por el abandono del sistema de Bretton Woods de tipos de cambio fijos, los dos impor-
tantes choques petroleros, los fuertes altibajos de otros productos bsicos, y las con-
vulsiones registradas en los tipos de inters de la Reserva Federal de los Estados Unidos
a principios del decenio de 1980. El hecho de que algunos de los ms resueltos par-
tidarios de la poltica de sustitucin de importaciones en Asia meridional especial-
mente la India y el Pakistn consiguieran mantener (en el caso del Pakistn) o
aumentar (en el caso de la India) el crecimiento despus de 1973 sugiere tambin que,
aparte de la sustitucin de importaciones, otros mecanismos contribuyeron al colapso
18
econmico .
Entre esos mecanismos destaca la poltica macroeconmica. Muchos pases no
pudieron ajustar debidamente esa poltica tras los choques externos, lo que provoc
una inflacin elevada o reprimida, escasez de divisas y primas elevadas en el mercado
negro para conseguirlas, crisis de la deuda y desequilibrios de los pagos externos,
incrementando todo ello el costo real de los choques. Los pases que ms sufrieron
fueron aqullos con la mayor inflacin y las mayores primas en el mercado negro de
divisas. Los culpables fueron una poltica fiscal y monetaria inadecuada, y unos ajustes
equivocados en las disposiciones cambiarias, agravados a veces por polticas miopes
de los acreedores y de las instituciones de Bretton Woods (Banco Mundial y Fondo
Monetario Internacional). Haba un aspecto fundamental para los pases que regis-
traban crisis de la deuda: las crisis eran el producto de polticas monetarias y fiscales
incompatibles con una balanza exterior sostenible. El comercio y la poltica industrial
tenan muy poco que ver con ello.

Industrializacin con orientacin al exterior


Los tigres del Asia oriental se presentaban a menudo como ejemplos de crecimiento
impulsado por la exportacin, en los que la apertura a la economa mundial propici
una diversificacin industrial muy fuerte y un proceso tecnolgico. Ahora bien, este
anlisis convencional no tiene en cuenta el activo papel desempeado por los gobier-
nos de la Repblica de Corea y de Taiwn (China) (y del Japn antes que ellos) en la
asignacin de recursos. Ninguna de esas economas liberaliz de manera apreciable
las importaciones en las primeras fases del crecimiento. Casi toda la liberalizacin se
produjo en el decenio de 1980, cuando ya estaban firmemente establecidos los avances
econmicos.
Un elemento esencial del xito de stas y otras economas de Asia oriental fue una
estrategia coherente para incrementar la rentabilidad de la inversin privada mediante
toda una serie de medidas como subvenciones crediticias, incentivos fiscales, pro-
mocin de la enseanza, establecimiento de empresas pblicas, fomento de la
exportacin, acceso con franquicia arancelaria a insumos y bienes de capital, y coor-
dinacin por el gobierno de los planes de inversin. En la Repblica de Corea, el prin-
cipal subsidio a la inversin consisti en crditos a los grandes grupos empresariales
a tipos de inters real negativos. Los bancos fueron nacionalizados despus del golpe
militar de 1961, otorgando al gobierno un control exclusivo de los fondos invertibles
en la economa. Las inversiones se subvencionaron tambin mediante la socializacin
de los riesgos que afrontaban en determinados sectores. Esto se hizo al garantizar
implcitamente el gobierno que se ayudara a las empresas que invirtiesen en activi-
dades convenientes si circunstancias ulteriores amenazaban la rentabilidad de esas
inversiones. En Taiwn (China), las subvenciones a la inversin revistieron la forma
de incentivos fiscales.

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DESARROLLO HUMANO Y COMERCIO

Tanto en Corea como en Taiwn las empresas pblicas desempearon un papel


importante en la mejora de la rentabilidad de la inversin privada, al hacer que los
productores pudieran disponer de insumos fundamentales. Las empresas pblicas
representaban en esas dos economas una gran parte de la produccin y las inversiones
del sector manufacturero, y su importancia se increment en los crticos aos del
despegue del decenio de 1960. Singapur tambin subvencion mucho las inversiones,
pero de forma diferente a la de Corea y Taiwn, al centrar sus incentivos en los inver-
sores extranjeros.
Aunque la poltica comercial que fomentaba las exportaciones form parte del
arsenal de incentivos de todos los tigres de Asia oriental, sus objetivos principales
eran la inversin y su promocin. Para conseguirlo, los gobiernos de Corea y de Taiwn
recurrieron a estrategias poco ortodoxas: protegieron los mercados nacionales para
que aumentaran los beneficios, ofrecieron generosos subsidios a la exportacin,
estimularon a las empresas para que invirtieran la tendencia a elaborar productos
patentados en el extranjero, e impusieron requisitos a los inversores forneos (cuando
se les permita invertir en el pas), como por ejemplo un equilibrio de importaciones
y exportaciones y el empleo de productos nacionales. Todas esas estrategias se han
visto ahora muy restringidas en virtud de los acuerdos de la OMC.

La estrategia de la doble va
Las reformas relativamente mnimas de China en los ltimos aos del decenio de 1970
sentaron las bases de un extraordinario desempeo econmico que ha sido la envidia
de todos los pases en desarrollo desde entonces. Las reformas iniciales eran bastantes
sencillas: un sistema de agricultura comunal ms holgado y el dejar que los agricul-
tores vendieran sus cosechas en el mercado libre una vez que hubieran cumplido sus
obligaciones con el Estado. Las reformas posteriores crearon empresas en poblados y
aldeas, extendieron la va hacia el mercado a los sectores urbano e industrial, y
establecieron zonas econmicas especiales para atraer inversin extranjera. Lo que
destaca de esas reformas es que se basaron en dos vas (Estado y mercado), en un gra-
dualismo y en la experimentacin.
El gradualismo al estilo chino se puede interpretar de dos maneras. Una de ellas,
representada con fuerza por Sachs y Woo (2000), reduce al mnimo la pertinencia del
particularismo chino alegando que sus xitos econmicos no se deben a ningn
aspecto especial de su transicin hacia una economa de mercado, sino principal-
mente a la convergencia de las instituciones chinas con las de las economas no socia-
listas. Segn ese punto de vista, cuanto ms rpida sea la convergencia, mejores sern
los resultados: Los resultados favorables han surgido no como consecuencia del gra-
dualismo, sino a pesar del gradualismo (Sachs y Woo, 2000, pg. 3). El mensaje que se
desprende en materia de poltica econmica es que los pases que miran a China para
aprender no deberan centrarse en la experimentacin institucional sino en la armo-
nizacin de sus instituciones con las extranjeras.
En la otra perspectiva, cuyos mejores valedores son quiz Yingi Qian y Gerard
Roland, se afirma que las peculiaridades del modelo chino representan respuestas a
problemas especficos polticos y de informacin para los que no hay una solucin
universal. Lau, Qian y Roland (1997) interpretan el camino de la doble va hacia la li-
beralizacin como una forma de introducir reformas paretianas eficientes: una
alteracin de la economa planificada que mejora los incentivos marginales y acre-
cienta la eficiencia en la asignacin de recursos y que, a pesar de ello, no perjudica a
ninguno de los beneficiarios del plan. Qian, Roland y Xu (1999) consideran que la

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PARTE I UN COMERCIO PARA EL DESARROLLO HUMANO

descentralizacin a la manera china es una forma de permitir que se desarrollen insti-


tuciones superiores de coordinacin: cuando la actividad econmica requiere pro-
ductos en consonancia, la experimentacin local es un modo ms eficaz de procesar
y utilizar el conocimiento local. Esos analistas creen que el modelo chino merece
muchos elogios, ya que genera los incentivos adecuados para conseguir los
conocimientos que exige instituir y mantener una economa de mercado. Por eso no
se preocupan mayormente por algunas de las deficiencias econmicas que puedan
surgir en el camino.
Un ejemplo menos conocido de estrategia de doble va con buenos resultados es
el de Mauricio, donde se logr un desempeo econmico superior con una combi-
nacin nica de estrategias ortodoxas y heterodoxas. Durante el decenio de 1970 una
zona de fabricacin de productos para la exportacin, que operaba bajo los principios
del libre comercio, propici un auge de las exportaciones de prendas de vestir a los
mercados europeos, y un auge asociado en la inversin interior. Con ello y con todo,
esa zona para la exportacin se combinaba con un sector nacional que estuvo muy
protegido hasta mediados del decenio de 1980. En los primeros aos noventa el Fondo
Monetario Internacional todava consideraba a Mauricio como la economa con la
poltica comercial ms restrictiva del mundo, e incluso a finales del decenio de 1990
la calificaba como una de las economas ms protegidas (Subramanian, 2001).
Mauricio ha seguido una estrategia de doble va no muy diferente a la de China, pero
basada en medidas sociales y polticas que estimulaban la participacin, la repre-
sentacin y el establecimiento de coaliciones.
Las circunstancias en que se instituy la zona de elaboracin de exportaciones de
Mauricio en el ao 1970 son instructivas, y ponen de relieve de qu forma unos sis-
temas polticos participativos ayudan a desarrollar estrategias innovadoras de
creacin de instituciones adaptadas a las condiciones del pas. Habida cuenta del
pequeo mercado nacional, era evidente que Mauricio se beneficiara de una estrate-
gia orientada al exterior. Sin embargo, al igual que en otros pases en desarrollo, las
autoridades se enfrentaban con los empresarios favorables a la sustitucin de importa-
ciones que haban surgido al amparo de la poltica comercial restrictiva de los
primeros aos del decenio de 1960 y que, claro est, se oponan a toda atenuacin del
rgimen comercial.
Un economista tradicional del Banco Mundial o del Fondo Monetario
Internacional hubiera preconizado una liberalizacin generalizada, sin tener en
cuenta sus consecuencias para el precario equilibrio tnico y poltico de la isla. La zona
de elaboracin de exportaciones ofreca un buen modo de sortear las dificultades
polticas. Creaba oportunidades comerciales y de empleo sin renunciar a la protec-
cin de las industrias basadas en la sustitucin de importaciones ni la de los traba-
jadores varones que predominaban en esas industrias. El incremento de los puestos
de trabajo y de los beneficios dej el camino expedito a liberalizaciones ms consi-
derables en la segunda mitad del decenio de 1980 y en el de 1990. En los aos noventa,
la relacin entre los salarios de mujeres y hombres era ms alta en la zona de elabo-
racin de exportaciones que en el resto de la economa (OIT, 2001). Capaz de trazar
una estrategia hetorodoxa pero eficaz, Mauricio encontr su propio camino hacia el
desarrollo econmico y humano.

M E N S A J E S F U N D A M E N TA L E S
El comercio debera considerarse como un medio para el desarrollo ms que como
un fin en s mismo. Aunque hay una relacin recproca entre comercio y desarrollo

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DESARROLLO HUMANO Y COMERCIO

humano, las teoras al uso no brindan conclusiones inequvocas acerca de la direccin


o la dinmica de esa relacin. Adems, la liberalizacin comercial no debe contem-
plarse como un mecanismo fiable para generar un crecimiento autosostenido y para
reducir la pobreza, y mucho menos para conseguir otros resultados positivos en mate-
ria de desarrollo humano.
Las desigualdades de gnero, aspecto importante pero a menudo descuidado del
desarrollo humano, influyen en la relacin entre poltica comercial y desempeo del
comercio. Por causa de la discriminacin tan generalizada de la mujer en la vida
econmica, la poltica comercial influye casi siempre de forma diferente en uno u otro
sexo. Las desigualdades en materia de gnero limitan a veces la capacidad de los pases
de incrementar las exportaciones, pero tambin pueden utilizarse como un instru-
mento para acrecer la competitividad internacional. Esto resulta enojoso desde el
punto de vista del desarrollo humano, ya que puede significar que el crecimiento de
las exportaciones se hace a expensas de la igualdad de los gneros, la atencin a la
infancia y el bienestar de la familia.
La nica relacin sistemtica entre los derechos de aduana medios y las restric-
ciones no arancelarias de un pas y su crecimiento econmico posterior es que las tra-
bas al comercio se suprimen a medida que se logra ms prosperidad. Con contadas
excepciones, los pases ricos de hoy en da emprendieron la va del crecimiento
econmico moderno bien protegidos por barreras comerciales, pero en la actualidad
tienen menos obstculos de esa ndole. La experiencia de los pases industriales y la
de aquellos pases en desarrollo que han tenido xito tambin brinda otras dos lec-
ciones: en primer lugar, la integracin econmica en la economa mundial es un resul-
tado del crecimiento y del desarrollo, no una condicin previa. En segundo trmino,
las innovaciones institucionales muchas de ellas poco ortodoxas y que requieren bas-
tante margen poltico y flexibilidad han sido cruciales para unas buenas estrategias
y resultados en materia de desarrollo.
El diseo del rgimen multilateral de comercio tiene que pasar de un sistema
basado en el acceso a los mercados a otro que persiga el desarrollo humano. Tampoco
debera evaluarse con el criterio de si promueve al mximo la corriente de productos
y servicios, sino en razn de si las disposiciones comerciales actuales y propuestas
aumentan al mximo las posibilidades de desarrollo humano, especialmente en los
pases de ingreso bajo y mediano. Un rgimen mundial de comercio que propicie el
desarrollo humano dejara espacio para unas polticas econmicas nacionales y dara
a esos pases flexibilidad para introducir innovaciones institucionales y de otro tipo.
El dejar tal espacio debera pasar por delante de las consideraciones de acceso a los
mercados, sin perjuicio de reconocer que ese acceso puede contribuir mucho al desa-
rrollo humano en situaciones especficas y en sectores y casos concretos.

N OTA S
1. Durante el perodo de 1980-2000 el crecimiento medio del PIB alcanz su valor
mximo en Asia oriental y el Pacfico (7,3% al ao), seguido de Asia meridional (5,5%),
Amrica Latina y el Caribe (2,5%) y frica (2,2%). Esta pauta se refleja en el crecimiento
de las exportaciones de las regiones, que fue del 11,1%, 7,9%, 6,9% y 2,8%, respectiva-
mente (Banco Mundial, 2002).
2. El ndice de desarrollo humano se basa en cuatro indicadores: esperanza de vida al
nacer, para reflejar la dimensin de una vida larga y sana; tasa de alfabetizacin de adul-
tos y tasa de matriculacin escolar combinada en los niveles primario, secundario y ter-
ciario, para representar la dimensin del conocimiento; y PIB real per cpita medido en

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PARTE I UN COMERCIO PARA EL DESARROLLO HUMANO

paridad de poder adquisitivo (PPA) para reflejar los recursos que permiten disfrutar de
un nivel de vida decoroso.
3. En primer lugar, el ndice de desarrollo humano no es una medida completa de ese
desarrollo: pasa por alto varias dimensiones importantes. En segundo trmino, el ndice
se compone de indicadores a largo plazo y no refleja los insumos que puede aportar la
poltica econmica ni los logros del desarrollo humano a corto plazo. En tercer lugar, es
un valor medio y por lo tanto enmascara las disparidades y desigualdades dentro de los
pases. Un desglose del ndice en trminos de gnero, regin, raza y etnia permite medir
de modo ms amplio y muy necesario el desarrollo humano.
4. El gnero se refiere a los significados sociales construidos en torno a las diferencias
entre hombres y mujeres; las relaciones de gnero son las prcticas y normas sociales que
regulan el trato que recibe cada sexo en una sociedad determinada en un momento dado.
Esas relaciones no son inmutables; pueden cambiar con el tiempo y variar entre unas
sociedades y otras.
5. Por ejemplo, las instituciones crediticias corrientes discriminan a la mujer, aunque
es una prestataria ms fiable.
6. Para que el anlisis econmico fuese exacto y cabal, sera menester hacer visible al
trabajo no remunerado y redefinir el significado econmico mismo del trmino trabajo,
a fin de incluir las labores domsticas no remuneradas. Por ejemplo, lo que parece ser efi-
ciente desde la perspectiva centrada en el mercado quiz resulte socialmente ineficiente si
se enfoca desde el punto de vista del tiempo de trabajo y de todas las dems considera-
ciones sobre la mano de obra.
7. Las investigaciones desarrolladas en la Tanzana rural comprobaron que incluso
los varones de los hogares ms pobres impiden que sus mujeres trabajen como asalariadas
(citado en Kabeer, 1996).
8. Este anlisis est tomado de Rodrik (2001).
9. Las opiniones habituales ilustradas sobre poltica de desarrollo sostienen que,
para tener xito, la apertura econmica de los pases en desarrollo requiere acceder a los
mercados de los pases industriales adelantados y a la vez hacer cambios institucionales
internos, que van desde reformas jurdicas y administrativas hasta redes de seguridad. Este
punto de vista es ilustrado porque reconoce que la integracin econmica no consiste
nicamente en reducir los derechos de aduana y las barreras no arancelarias, y es el habi-
tual porque representa la doctrina convencional prevalente (vase Banco Mundial y FMI,
2000).
10. Lo mismo cabe decir de la promocin y subvencin de las inversiones extranjeras
directas en el pas (vase Hanson, 2001).
11. Esta seccin y la siguiente son versiones modificadas del anlisis que figura en
agatay (2001).
12. Vase UNCTAD (2002b), que examina la falacia de la composicin del comercio
mundial de las manufacturas que requieren mucha mano de obra.
13. La presente seccin es una versin modificada de lo que se dice en Rodrik (2001).
14. El supuesto de que ha de predominar un determinado conjunto de disposiciones
institucionales ha estado de moda durante varios decenios. Europa, con su bajo desem-
pleo, su elevado crecimiento y su cultura floreciente, era el continente que haba que emu-
lar en gran parte del decenio de 1970. En el de 1980, en el que se conceda mucha
importancia a las cuestiones comerciales, el Japn se convirti en el pas ejemplar. Y en
cuanto a los aos noventa, fue el decenio caracterizado por el capitalismo de pin libre
de los Estados Unidos.
15. Esos seis pases eran Swazilandia, Botswana, Cte dIvoire, Gabn y Togo; con
Kenya en el puesto 21.
16. Pases como el Brasil, el Ecuador y la Repblica Dominicana en Amrica Latina;
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DESARROLLO HUMANO Y COMERCIO

Irn, Marruecos y Tnez en Oriente Medio; y Cte dIvoire y Kenya en frica, experi-
mentaron todos un crecimiento de la PTF ms rpido que cualquiera de los pases de Asia
oriental en ese primer perodo (con la posible excepcin de Hong Kong, para el que no se
tienen datos comparables). Mxico, Bolivia, Panam, Egipto, Argelia, Tanzana y Zaire
registraron el crecimiento de la PTF ms elevado, si se excepta a Taiwn (China).
Naturalmente, no todos los pases que eran partidarios de una industrializacin con susti-
tucin de importaciones tuvieron xito. En Argentina, el crecimiento de la productividad
total de los factores fue apenas de un 0,2% anual en 1960-1973.
17. Por ejemplo, aunque Mxico y Taiwn (China) estn considerados comnmente
como pases que siguen rumbos diametralmente opuestos en materia de desarrollo, Little,
Scitovsky y Scott (1970, pgs. 174-190) mostraron que mucho despus de haber intro-
ducido reformas comerciales, Taiwn posea una tasa efectiva media de proteccin del sec-
tor manufacturero ms alta que la de Mxico, con variaciones ms amplias en esas tasas.
18. Aunque la India liberaliz gradualmente su rgimen comercial a partir de 1991,
su desempeo comenz a mejorar en los primeros aos ochenta, un decenio antes de que
las reformas entraran en vigor.

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C APTULO 2
E L RGIMEN MUNDIAL
DE COMERCIO

El desarrollo humano requiere una gobernabilidad equitativa: un marco de instituciones,


normas y prcticas establecidas que vele por que haya procesos y resultados justos
obtenidos mediante la participacin de la poblacin y la rendicin de cuentas de los
poderosos.
-Adaptado del Informe sobre Desarrollo Humano 2002

El Informe sobre Desarrollo Humano 2002 del Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo considera la buena gobernabilidad democrtica como parte integrante
del desarrollo humano. Para aquilatar si la gobernabilidad es buena o mala el informe
destaca algunos aspectos de crucial importancia, entre los que cabe citar los siguientes:
Cmo escoger y acordar los mandatos, programas y foros de debate y
adopcin de decisiones, y quines son los encargados de hacerlo. Esas
actividades determinan lo que se hace y lo que queda por hacer.
Quin establece, elabora y hace cumplir las normas.
La transparencia del proceso.
La efectividad de la representacin.
La participacin de los miembros ms dbiles.
La equidad y la coherencia de los procedimientos de solucin de diferencias
y de cumplimiento de las normas.

P U E D E N O BT E N E R S E R E S U LTATO S J U S TO S S I N P R O C E D I M I E N TO S J U S TO S ?
Los problemas de procedimiento son muy importantes en el rgimen internacional
de comercio que est surgiendo. Por qu? Porque en la compleja trama de la go-
bernabilidad mundial, ese rgimen muestra algunas desigualdades histricas y estruc-
turales que siguen aquejando al sistema econmico mundial. Los problemas de
procedimiento adquirieron mayor urgencia tras el fracaso de la Conferencia
Ministerial de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) que se celebr en 1999
en Seattle, Washington (Estados Unidos). En virtud del principio del todo nico al
que se lleg en la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales (recuadro 2.1), los
pases en desarrollo haban asumido obligaciones similares a las de los pases indus-
triales y, por tanto, pedan que se concediera la misma importancia a sus propuestas.
Sin embargo, las discusiones se interrumpieron, en parte porque muchos represen-
tantes de pases en desarrollo se sintieron excluidos de los procedimientos oficiosos
de negociacin. Al mezclarse las cuestiones de participacin y contenido, la partici-
pacin se convirti en algunos casos en lo ms importante, postergando el contenido
de las negociaciones.
En un intento de evitar los problemas vividos en Seattle, algunos aspectos de las

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PARTE I. UN COMERCIO PARA EL DESARROLLO HUMANO

RECUADRO 2.1 BREVE HISTORIA DEL RGIMEN MUNDIAL DE COMERCIO


El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) tuvo siete series de nego-
ciaciones antes de la Ronda Uruguay: Ginebra (1947), Annecy (1948), Torquay (1950),
Ginebra (1956), Dhillon (1960-1961), Kennedy (1964-1967) y Tokio (1973-1979). Las seis
primeras se centraron en la reduccin de los derechos de aduana y en las cinco primeras las
negociaciones sobre esos derechos se basaron en concesiones arancelarias recprocas, negocia-
das a nivel bilateral entre proveedores principales y sustanciales, y ampliadas despus a
todas las partes contratantes.

En cambio, las Rondas Kennedy y de Tokio adoptaron un planteamiento lineal de los


recortes arancelarios. Aunque en las negociaciones anteriores a la Ronda Kennedy haban par-
ticipado algunos pases en desarrollo importantes, pocos de ellos eran partes contratantes del
GATT; es cierto que muchos no se independizaron de los regmenes coloniales hasta el dece-
nio de 1960. En 1964, cuando se cre la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio
y Desarrollo (UNCTAD) para reformar el GATT, se intent lograr que el sistema fuera ms
aceptable para los pases en desarrollo, incluida la incorporacin de una clusula sobre co-
mercio y desarrollo.

La Ronda de Tokio, iniciada en 1973, no se limit a las partes contratantes del GATT. En
ella se establecieron cdigos ms estrictos para las medidas no arancelarias, pero slo eran
vinculantes para los pases que los aceptaban. Adems, en esa Ronda se decidi dar un trato
diferenciado y ms favorable a los pases en desarrollo, as como reciprocidad y una partici-
pacin ms plena (lo que se conoce como la clusula de habilitacin). Por ejemplo, los pases
industriales no esperaban reciprocidad de los pases en desarrollo en relacin con los com-
promisos que asuman para con ellos, y no se esperaba de los pases en desarrollo contribu-
ciones que no estuvieran en consonancia con sus necesidades financieras, comerciales y de
desarrollo. La clusula legitimaba tambin el Sistema Generalizado de Preferencias y la apli-
cacin de un trato diferenciado y favorable a los pases en desarrollo, con especial atencin a
los pases menos adelantados.

Las negociaciones comerciales multilaterales cambiaron sustancialmente cuando se ini-


ci la Ronda Uruguay en 1986. Los pases industriales intentaron ampliar el sistema del GATT
para que incluyera esferas adicionales de relaciones econmicas internacionales, y a iniciativa
suya se decidi que las negociaciones sobre bienes siguieran un camino y las negociaciones
sobre servicios otro. Se lleg al acuerdo de que los pases en desarrollo negociaran los servi-
cios en sus nuevas dimensiones, los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual rela-
cionados con el Comercio (ADPIC) y las Medidas en materia de Inversiones relacionadas con
el Comercio (MIC). A cambio de ello, obtendran para sus exportaciones un mejor acceso a
los mercados.

Al final de la Ronda Uruguay los dos caminos se haban fusionado. Aunque el mandato
para negociar el funcionamiento del sistema del GATT no prevea la creacin de lo que final-
mente sera la OMC, se hizo patente que el sistema del GATT no poda incluir una mejora y
una ampliacin radicales de los mecanismos multilaterales del comercio. En consecuencia,
las Comunidades Europeas y el Canad presentaron propuestas para que se adoptara un
nuevo acuerdo global que sera administrado por una nueva organizacin comercial multi-
lateral. La idea era que los acuerdos de la Ronda Uruguay sobre bienes, servicios y propiedad
intelectual se consideraran como un todo nico, se colocaran bajo la gida de la nueva
Organizacin Mundial del Comercio (OMC) y todos ellos estaran sujetos a su sistema de
solucin de diferencias, introduciendo as un sistema de represalias intersectoriales como
parte del mecanismo de la OMC sobre la aplicacin de sus normas.

Los pases industriales sugirieron que la OMC remplazara al GATT, aunque incorpo-
rando sus disposiciones fundamentales. A los pases en desarrollo se les dio a elegir entre seguir
siendo partes contratantes del difunto GATT o unirse a la OMC. Si optaban por esto ltimo
se convertiran en miembros de pleno derecho de la nueva organizacin.

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EL RGIMEN MUNDIAL DE COMERCIO

El colapso de la Conferencia Ministerial de la OMC celebrada en 1999 en Seattle,


Washington (Estados Unidos), hizo que en la Conferencia de Doha (Qatar) en 2001 se
prestara ms atencin a los problemas de los pases en desarrollo. En esa Conferencia se elabo-
raron tres documentos principales: una declaracin ministerial, una decisin sobre cuestiones
y problemas relacionados con la aplicacin, y una declaracin sobre los ADPIC y la salud
pblica:

La declaracin ministerial presenta un ambicioso programa de trabajo para despus


de Doha, con nuevas conversaciones sobre el acceso a los mercados de los productos
no agrcolas, y negociaciones sobre aspectos comerciales y el medio ambiente, sobre
cmo aclarar ciertas normas (en materia de antidumping, subvenciones y medidas
compensatorias), y sobre solucin de diferencias.

Tambin habr que negociar los problemas de aplicacin que los pases en desarrollo
haban planteado anteriormente y de los que slo se haban resuelto unos cuantos.

La declaracin sobre los ADPIC y la salud pblica reafirm el derecho de los pases a
dar prioridad a los problemas de salud pblica, lo que supuso un hito importante.

El programa para despus de Doha comprende tambin debates ms concretos sobre


las cuatro cuestiones de Singapur (inversin, poltica de la competencia, trans-
parencia de la contratacin pblica, y facilitacin del comercio). Pero las negocia-
ciones sobre esos extremos slo se llevarn a cabo si se obtiene un consenso explcito
en la Conferencia Ministerial de 2003.

La Conferencia de Doha termin con un programa ampliado de negociaciones, que ha


de completarse a ms tardar en enero de 2005 y que supone una enorme carga negociadora y
administrativa para los pases en desarrollo. Sin embargo, tambin marc la aparicin de esos
pases como unos negociadores eficaces que exponan claramente sus necesidades en materia
de desarrollo.

Fuente: TWN, 2001.

negociaciones se debatieron mejor antes de la Conferencia Ministerial de la OMC de


2001 de Doha (Qatar) y en su transcurso. Hubo menos reuniones en sala verde, y ms
contenidos de la conferencia estuvieron abiertos a todas las delegaciones. Pero segua
habiendo muchas y legtimas preocupaciones. Suscitaba la primera de ellas el proyecto
de acuerdo transmitido desde Ginebra (Suiza) a Doha, que no reflejaba las mltiples
esferas de desacuerdo entre los miembros de la OMC. La segunda se refera al proceso
de seleccin de los amigos de la Presidencia (cabezas de los diferentes grupos de tra-
bajo escogidos por la Presidencia de la conferencia de Doha). La tercera versaba sobre
la prolongacin de la conferencia un da sin el consenso oficial de todos los miem-
bros. Y la cuarta obedeca al uso de reuniones restringidas en el crucial ltimo da.
Cuando se trata del desarrollo humano, no cabe cortar los vnculos entre pro-
cedimientos y resultados. La equidad, la representatividad, la transparencia y la par-
ticipacin tienen un valor intrnseco en las negociaciones comerciales internacionales.
Tambin tienen implicaciones para los mandatos, programas y puntos sustanciales de
las negociaciones, as como para el desarrollo humano. El que las negociaciones com-
erciales se ocupen y cmo lo hagan de los derechos de propiedad intelectual, el acceso
a los mercados o los vnculos entre normas comerciales y ecolgicas, afecta a la salud,
la enseanza, el crecimiento econmico y los destinos socioculturales de centenares
de millones de personas y de las comunidades y pases en que viven.
Es ms probable que se obtengan resultados prcticos y sostenibles con unos pro-
cedimientos equitativos de negociacin que de otro modo. Adems, la toma de deci-

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PARTE I. UN COMERCIO PARA EL DESARROLLO HUMANO

RECUADRO 2.2 ASPECTOS BSICOS DEL GATT DE 1947 Y DE LA OMC DE 1995

En el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) el rgimen multila-


teral de comercio se caracterizaba por los aspectos siguientes:
Reciprocidad. El rgimen, en su modo de funcionar, se basaba en la reciprocidad y en
la ventaja mutua: los pases acordaban liberalizar el comercio a cambio de que otros
miembros del rgimen asumieran compromisos similares. Ese acuerdo significaba
que las concesiones que haca un pas se vean compensadas por las que reciba, dando
as a los pases miembros un incentivo para incrementar sus compromisos.
No discriminacin. Los miembros no deban ser discriminados por sus socios comer-
ciales -todos los miembros reciban incondicionalmente el trato de la nacin ms
favorecida -, ni tampoco deba discriminarse entre los bienes o servicios nacionales
y los extranjeros que se hubieran importado alguna vez (trato nacional).
El objetivo de un comercio ms libre y previsible. El GATT reconoca las medidas basadas
en los precios -es decir, los derechos arancelarios- como el nico instrumento leg-
timo para regular el comercio, intentaba reducir y eliminar los obstculos no arance-
larios y alentaba a las partes contratantes a consolidar entre s sus aranceles para que
el comercio fuera ms previsible. El Acuerdo incitaba asimismo a los miembros a que
redujeran los derechos de aduana mediante rondas sucesivas de negociaciones co-
merciales, con la esperanza de que el volumen del comercio aumentara si se adopta-
ban compromisos vinculantes.
Disposiciones especiales para los pases en desarrollo. El rgimen era ms elstico con los
pases en desarrollo, permitindoles mucha mayor flexibilidad en su poltica comer-
cial. La clusula de habilitacin de la Ronda de Tokio daba a los pases industriales
la posibilidad de aplicar preferencias y otras condiciones favorables a las importa-
ciones de los pases en desarrollo.
Con la creacin de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) en 1995, el rgimen
se hizo ms complejo e intervencionista. Adems de las caractersticas del GATT, la OMC
comprende tambin:
El principio del todo nico. Los pases miembros acordaron negociar y firmar todos los
acuerdos de la OMC como parte de un conjunto, de un todo nico. Eso significaba cerrar el
contenido de los acuerdos basndose en la negociacin mutua (que reflejara el correspon-
diente poder negociador) y en el concepto de reciprocidad general, y no en el valor de cada
acuerdo. Ese modo de proceder se consideraba beneficioso para los pases en desarrollo, ya
que inclua en el conjunto final de los acuerdos esferas que anteriormente haban sido exclui-
das (como la agricultura y los textiles). Sin embargo, tambin significaba que todos los pases
miembros estaban sometidos a las mismas disciplinas, es decir, a las versiones mejoradas de
los cdigos de la Ronda de Tokio y a los nuevos acuerdos, incluidos los que ampliaban las dis-
ciplinas multilaterales a nuevas esferas como los servicios y los derechos de propiedad inte-
lectual. El principio del todo nico se mantuvo en la declaracin de la Conferencia Ministerial
de 2001 de la OMC que se celebr en Doha (Qatar).
Consecuencias vinculantes para las polticas nacionales. El mbito de los acuerdos globa-
les sobre el comercio se ha ampliado a esferas (como los servicios y los derechos de
propiedad intelectual) que hasta la creacin de la OMC eran de incumbencia
nacional, mejorando al mismo tiempo la disciplina vigente para introducirse ms en
esas esferas. En conjunto, esos nuevos aspectos la ampliacin a nuevas esferas, el
inmiscuirse ms en la poltica comercial de cada pas y el principio del todo nico
extienden la influencia de la OMC a actuaciones nacionales en esferas crticas para el
desarrollo. Los acuerdos adoptados obligan a sus miembros no slo a liberalizar el
comercio sino tambin a tomar medidas especficas sobre servicios, inversin y dere-
chos de propiedad intelectual. La ndole de esas medidas influye directamente en el
desarrollo humano y vincula el rgimen mundial de comercio de la OMC con ese

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EL RGIMEN MUNDIAL DE COMERCIO

desarrollo mucho ms estrechamente de lo que lo haca el GATT.


Mecanismos para el cumplimiento. El rgimen actual del comercio tiene mecanismos
en este particular mucho ms estrictos que los que tena el GATT. La inobservancia
de los acuerdos puede denunciarse al amparo del sistema integrado de solucin de
diferencias de la OMC y no cabe que ningn miembro bloquee ese proceso. La accin
correctiva se lleva a cabo mediante acciones compensatorias (represalias) de los socios
comerciales que se vean afectados por el incumplimiento de las obligaciones de uno
de los miembros. Las represalias pueden tomarse tambin en otros acuerdos y sec-
tores, en consonancia con el principio del todo nico.

Fuente: PNUD, 2002.

siones debera estar abierta al escrutinio pblico y reflejar los intereses de todos, con
especial atencin a las personas ms pobres y a los pases menos adelantados
(Johnson, 2001). Para el rgimen mundial de comercio, la buena gobernabilidad
requiere como mnimo un multilateralismo genuino y una participacin activa e igual
de todos los miembros.

LA O R G A N I Z AC I N M U N D I A L D E L CO M E R C I O : U N C A M B I O I M P O R TA N T E E N
L A S N O R M A S CO M E R C I A L E S
Desde 1995 incumbe a la OMC elaborar y hacer cumplir las normas sobre el comer-
cio en el mundo. Su predecesor, el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y
Comercio (GATT), se ocup principalmente de las transacciones transfronterizas de
bienes, pero durante la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales a los pases en
desarrollo se les present la posibilidad (lo toma o lo deja) de convertirse en miem-
bros de pleno derecho de la OMC (Ricupero, 1994; vase tambin el recuadro 2.1).
Los acuerdos de la Ronda Uruguay que crearon la OMC obligaban a sus miembros a
integrarse ms profundamente en el principio del todo nico, al incluirse muchas
esferas que tradicionalmente se consideraban ajenas al mbito comercial bilateral,
regional y multilateral. El principio del todo nico y la amenaza de sanciones impues-
tas por el rgano global de solucin de diferencias de la OMC confieren a la organi-
zacin un mandato diferente al de todos los foros intergubernamentales que la han
precedido (recuadro 2.2).
Las caractersticas y el programa de la OMC superon a los del GATT en diversos
aspectos. En primer lugar, el principio del todo nico ampla las normas revisadas
sobre obstculos no arancelarios a todos los pases; en segundo trmino, algunas de
esas normas, como las relativas a subvenciones y las medidas en materia de inversiones
relacionadas con el comercio (MIC), son mucho ms intervencionistas; y en tercer
lugar, el mbito de las normas comerciales multilaterales incluye ahora esferas que
tradicionalmente eran de incumbencia nacional, como el comercio de servicios y la
propiedad intelectual (Woods y Narlikar, 2001). Aunque algunos de esos nuevos
aspectos ya se haban debatido antes en el plano multilateral, era la primera vez que
se planteaban en un contexto comercial y se vinculaban concretamente a acuerdos
sobre el comercio. Tambin era la primera vez que las sanciones comerciales se con-
sideraban como un medio de hacer respetar los derechos de propiedad. As, el rgi-
men internacional de comercio est empezando a tener efectos directos sobre los
ordenamientos nacionales, mediante reglas y acuerdos que buscan armonizar dife-
rentes acciones de gobierno.

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PARTE I. UN COMERCIO PARA EL DESARROLLO HUMANO

ESTRUCTURA P O R L A Q U E S E R I G E L A O R G A N I Z AC I N M U N D I A L D E L
CO M E R C I O
Por su estructura, la OMC es la ms democrtica de todas las instituciones interna-
cionales de alcance mundial. Su sistema de gobernarse mediante un pas, un voto la
hace mucho ms democrtica que las instituciones de Bretton Woods, es decir, el
Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI). El hecho de carecer de un
rgano equivalente al Consejo de Seguridad hace que en un sentido estructural sea
incluso ms democrtica que las Naciones Unidas (Evans, 2000), aunque el nmero
2
de sus miembros sea ms limitado . Pero con la reciente adhesin de China, todos los
pases y grupos importantes son miembros de la OMC, excepto la Federacin de
Rusia, muchos pases menos adelantados, Arabia Saudita y otros pases exportadores
de petrleo del Oriente Medio que estn en trmites para adherirse.
El rgano que decide en ltima instancia en la OMC es la Conferencia Ministerial,
que normalmente se rene cada dos aos. Por debajo de ella est el Consejo General,
con sede en Ginebra, que se rene una vez al mes. Este Consejo tambin se rene en
calidad de rgano de examen de polticas comerciales y rgano de solucin de dife-
rencias. Por debajo del Consejo General, al que han de presentar sus informes, estn
los consejos para el comercio de bienes, servicios y propiedad intelectual; los Comits
de Comercio y Desarrollo, y de Comercio y Medio Ambiente; y los grupos de trabajo
establecidos para estudiar la inversin, la poltica de la competencia, la facilitacin del
comercio, el comercio y la transferencia de tecnologa, la transparencia de las compras
y el comercio del sector pblico, la deuda y las finanzas. Adems, en Doha se acord
establecer un programa de trabajo para examinar las cuestiones relacionadas con el
comercio de las economas pequeas. Todas esas entidades estn formadas por repre-
sentantes oficiales de los Estados miembros de la OMC.
En la conferencia de Doha los ministros aprobaron la creacin de un Comit de
Negociaciones Comerciales para que supervisara la marcha de las negociaciones. El
Comit tiene dos grupos de negociacin: uno sobre acceso a los mercados (para pro-
ductos no agrcolas) y otro sobre normas. Sin embargo, el Comit y sus grupos de
negociacin no son mecanismos paralelos a los rganos existentes de la OMC, y la
mayor parte de las negociaciones seguirn llevndose a cabo en esos rganos. Adems,
no est bien delimitada la funcin que corresponde al Comit en la adopcin de deci-
siones, ya que stas seguirn tomndose por el Consejo General. Tras mucha dis-
cusin, el Comit nombr presidente al Director General de la OMC ex officio, hasta
enero de 2005, cuando est previsto que concluya la ronda de negociaciones de Doha.
La decisin se acord explcitamente como arreglo nico y temporal, y no sienta
precedente. En su calidad de organizacin dirigida por sus miembros, las vacantes de
los rganos de la OMC deben cubrirse nicamente con representantes de sus pases
miembros.
La Conferencia Ministerial y el Consejo General adoptan sus decisiones por con-
senso. Si falla ste, las decisiones se adoptan por mayora simple segn el principio de
un miembro, un voto. Los pases en desarrollo representan ms de las tres cuartas
partes de los miembros de la OMC, y a mediados del decenio de 1990 tenan un 76%
de los votos, menos del 83% de que disponan en la Asamblea General de las Naciones
Unidas pero mucho ms del 39% que les corresponda en el Banco Internacional de
Reconstruccin y Fomento (Banco Mundial) y en la Asociacin Internacional de
Fomento, o del 38% en el Fondo Monetario Internacional (Woods, 1998, cuadro 4).
Hasta ahora no ha habido casos en que haya sido necesaria una votacin, pues todas
las decisiones se han adoptado por consenso. Lo mismo cabe decir de los comits y

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EL RGIMEN MUNDIAL DE COMERCIO

rganos especializados que informan al Consejo General.


La OMC es una organizacin dirigida por sus miembros y carece de junta ejecu-
tiva permanente. Los pases miembros participan en sus actividades cotidianas a
travs del Consejo General. Su secretara es reducida y su autonoma y poder de
gestin son limitados, especialmente en comparacin con instituciones financieras
internacionales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Pero
aunque la mayora de los miembros de la OMC son pases en desarrollo, muchos de
ellos tienen una capacidad limitada para asistir a las reuniones del Consejo General y
a otras que se celebran en Ginebra. E incluso cuando estn presentes, no siempre se
hallan en condiciones de participar eficazmente en los debates.
El mecanismo de solucin de diferencias de la OMC es uno de sus rasgos ms
notables. Muchos expertos consideran que es nico en derecho internacional, con
mucha influencia sobre la diplomacia comercial (Jackson, 2000). El mecanismo est
formado por grupos ad hoc de tres a cinco especialistas en cuestiones comerciales y
por un rgano permanente de apelacin formado por siete abogados especializados
en derecho mercantil, que operan bajo la supervisin del rgano de solucin de dife-
rencias, formado por todos los Estados miembros de la OMC.

T R ATO E S P E C I A L Y D I F E R E N C I A D O
Desde que comenzaron las negociaciones sobre el comercio mundial se ha procurado
reducir las desigualdades internacionales. En 1979, la Ronda de Tokio de negocia-
ciones comerciales arbitr la clusula de habilitacin, que permita a los pases en
desarrollo beneficiarse en principio de un acceso preferencial a los mercados y de unos
mecanismos de comercio flexibles de los que no disfrutaban los pases industriales
(vase el recuadro 2.1). La clusula legitimaba el Sistema Generalizado de Preferencias
y estableca un trato ms favorable con respecto a los obstculos no arancelarios, unas
normas comerciales preferenciales para los pases en desarrollo y un trato especial
para los pases menos adelantados. La clusula de habilitacin era voluntaria y selec-
tiva, y no tena carcter vinculante. A cambio, los pases en desarrollo aceptaron un
sistema gradual por el que sus compromisos con el rgimen multilateral de comercio
se incrementaran a medida que mejorara su condicion econmica.
Durante el decenio de 1980 hubo una tendencia a dejar de lado el trato especial
y diferenciado a los pases en desarrollo. (Adems, como condicin para conceder sus
prstamos, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial exigieron a muchos
pases en desarrollo que recortaran los derechos de aduana y la proteccin no arance-
laria.) Sus detractores consideraban el trato especial y diferenciado como una especie
de muleta que entorpeca la capacidad de los pases en desarrollo para crear indus-
trias competitivas. La ideologa predominante consideraba ese trato como bagaje ideo-
lgico. Mayor importancia revesta el hecho de que, a juicio de los pases en
desarrollo, todo trato comercial especial o preferente que les otorgaran los pases
industriales quedaba anulado por medidas comerciales discriminatorias que tenan
an mayor peso, en particular los regmenes agrcolas de los pases industriales, el
Acuerdo Multifibras (AMF) y la tendencia hacia un comercio basado en medidas de
zona gris inspiradas en ese Acuerdo (obstculos al comercio que estaban en una zona
jurdicamente poco clara antes de la Ronda Uruguay), tales como las limitaciones vo-
luntarias de las exportaciones. Y eran precisamente esas medidas, habida cuenta del
inters de los pases en desarrollo por el crecimiento orientado a la exportacin, las
que les exigan que desviaran su atencin hacia el establecimiento de una disciplina
ms multilateral respecto de las acciones de los pases industriales, en lugar de buscar

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PARTE I. UN COMERCIO PARA EL DESARROLLO HUMANO

ms libertad para sus propias actividades.


La sexta reunin de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y
Desarrollo (UNCTAD VI), celebrada en 1983 como parte de los preparativos para lo
que luego sera la Ronda Uruguay, fue un momento decisivo en ese aspecto. En la
reunin, los pases en desarrollo se mostraron partidarios de respaldar activamente el
principio incondicional de la nacin ms favorecida. En consecuencia, al comienzo de
la Ronda Uruguay los pases en desarrollo abrigaban grandes esperanzas de que la reci-
procidad mutua y la plena participacin en el rgimen comercial seran ms efectivas
que el trato diferenciado.
Los acuerdos de la Ronda Uruguay contenan algunas medidas sobre trato espe-
cial y diferenciado en forma de criterios especficos y umbrales numricos (as como
disposiciones vagas sobre el acceso a la tecnologa). Sin embargo, tambin se aprob
el principio del todo nico, que eliminaba la mayor parte de la flexibilidad de la que
disfrutaban los pases en desarrollo. Los acuerdos de la OMC contienen 97 disposi-
3
ciones sobre trato especial y diferenciado, algunas obligatorias y otras no . La OMC
define como obligatorias las disposiciones regidas por formas verbales como debern
o tendrn que, (shall en ingls) mientras que las disposiciones no obligatorias uti-
4
lizan por lo general el condicional deberan, u otro semejante (en ingls should) .
Algunas de esas disposiciones estn relacionadas con el modo de proceder y dejan a
los pases en desarrollo margen para su poltica econmica. Otras estn relacionadas
con los resultados y su objetivo es corregir los desequilibrios de los procedimientos y
los resultados.
Las disposiciones sobre el margen en materia de poltica econmica permiten que
los pases en desarrollo incumplan algunas normas de la OMC sin temor a represalias
por parte de los pases industriales. Hay principalmente dos clases de disposiciones
sobre dicho margen: perodos de transicin ms largos (de los que muchos ya han
expirado) para a los nuevos compromisos y mayor flexibilidad para desviarse de lo
convenido. Los perodos de transicin son muy comunes: los Acuerdos sobre la
Agricultura, los Textiles y el Vestido, la Aplicacin de las Medidas Sanitarias y
Fitosanitarias, las Medidas en materia de Inversiones relacionadas con el Comercio
(MIC), la Valoracin en Aduana, los Procedimientos para el Trmite de Licencias de
Importacin, las Salvaguardias, los Servicios (AGCS) y los Aspectos de los Derechos
de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC) dejan perodos de
transicin ms largos para los pases en desarrollo antes de tener que cumplirse.
Adems, la mayora de esos perodos pueden ser objeto de prrroga, como la conce-
dida a los pases menos adelantados respecto del Acuerdo sobre los ADPIC en la
Conferencia Ministerial de Doha (2001). (Los compromisos de la OMC y las excep-
ciones para los pases en desarrollo y para los pases menos adelantados se describen
en los anexos 2.1 y 2.2.)
El segundo tipo de disposiciones ayuda a los pases en desarrollo a integrarse en
la estructura del comercio mundial. Esas disposiciones comprenden medidas activas
para que el acceso de los pases en desarrollo a los mercados se incremente ms que
en el caso de otros pases (como los esquemas preferenciales y el Sistema Generalizado
de Preferencias), opciones de salvaguardia para evitar perjuicios, y preferencias espe-
ciales para los pases menos adelantados.
Con el crecimiento de la OMC ha disminuido el uso de las preferencias comer-
ciales no recprocas como las del Sistema Generalizado de Preferencias, que han per-
dido importancia y en su mayor parte se limitan a los pases menos adelantados. En
virtud del artculo IX de la OMC, los esquemas comerciales preferenciales entre pases

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EL RGIMEN MUNDIAL DE COMERCIO

industriales y pases en desarrollo exigen que sus miembros soliciten una exencin
anual de la aplicacin de las normas de la OMC, lo que requiere la aprobacin de las
tres cuartas partes de los miembros. Los acuerdos que estn actualmente en vigor al
amparo de esas exenciones son la Ley de los Estados Unidos para la recuperacin
econmica de la Cuenca del Caribe, el Acuerdo CARIBCAN entre los pases del Caribe
y Canad, la Ley de los Estados Unidos de preferencias comerciales para los pases
andinos, y el Acuerdo Cotonou entre pases de frica, el Caribe y el Pacfico (ACP) y
la Unin Europea.
Tras varios aos de experiencia en la aplicacin de los acuerdos de la Ronda
Uruguay, los pases en desarrollo empezaron a darse cuenta de que las disposiciones
sobre trato especial y diferenciado no resolvan de forma adecuada sus problemas
comerciales prcticos. Tampoco eran realistas los plazos de tiempo fijados para la apli-
cacin de los acuerdos, lo que iba en detrimento de las polticas de desarrollo. Buena
parte de las casi 150 propuestas presentadas por los pases en desarrollo en el proceso
de preparacin de la conferencia de la OMC en Seattle en 1999 centraban su inters
en aspectos concretos del trato especial y diferenciado.
Despus de la conferencia de Seattle, la firme posicin adoptada por los pases en
desarrollo sobre esas propuestas les mantuvo activos durante las negociaciones sobre
la aplicacin de los acuerdos. Adems, el programa surgido de la Conferencia de Doha
en 2001 resucit y reafirm el trato especial y diferenciado como principio integrante
y legtimo de los acuerdos de la OMC. En esa Conferencia, los ministros acordaron
revisar todas las disposiciones sobre trato especial y diferenciado para hacerlas ms
precisas, eficaces y prcticas. De esta suerte, todas las propuestas anteriores a Seattle
son ahora objeto de negociacin.
Los principios y elementos clave del rgimen comercial, la estructura por la que
se rige, su mandato ampliado y sus disposiciones sobre trato especial y diferenciado
persiguen equilibrar las diversas necesidades e intereses de sus pases miembros. Con
todo, la finalidad principal de ese rgimen es incrementar el comercio. Es menester
analizar con ms detalle los aspectos en que se basa y modificarlos si se quiere que su
objetivo final sea el desarrollo humano.

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PARTE I. UN COMERCIO PARA EL DESARROLLO HUMANO

ANEXO 2.1
Excepciones de los compromisos de la Organizacin Mundial del Comercio
para los pases en desarrollo

Acuerdo Excepciones
Acuerdo sobre Prev diferentes tasas de reducciones arancelarias, niveles de
la Agricultura ayudas internas y subvenciones a la exportacin. (Al mismo
tiempo, el diseo del acuerdo negaba esa concesin. Se
prohiban las subvenciones ms importantes para los pases en
desarrollo, mientras que se autorizaban las que interesaban a
los pases industriales, lo que reflejaba un desequilibrio
inherente al acuerdo, en total contradiccin con el principio
del trato especial y diferenciado, y fomentaba, por el contrario,
un trato especial y diferenciado en favor de los pases
industriales.)
Acuerdo Antidumping Requiere que cuando las medidas antidumping afecten a los
intereses de los pases en desarrollo, se procure primero
buscar soluciones constructivas previstas en el acuerdo
(artculo 15).
Acuerdo sobre Dispone que las medidas de salvaguardia no se aplicarn a un
Salvaguardias producto originario de un pas en desarrollo miembro cuando
la parte que le corresponda en las importaciones no exceda
del 3%, y cuando esa participacin en las importaciones menor
del 3% no represente en conjunto ms del 9% de las
importaciones totales del producto en cuestin.
Acuerdo sobre Medidas Permite excepciones especificadas y de duracin limitada,
Sanitarias y totales o parciales, al cumplimiento de las obligaciones
Fitosanitarias dimanantes del Acuerdo, teniendo en cuenta las necesidades
en materia de finanzas, comercio y desarrollo de los pases en
desarrollo (artculo 10.3).
Acuerdo sobre Exime a los pases con un PNB por habitante inferior a 1.000
Subvenciones dlares de la prohibicin de conceder subvenciones a la
y Medidas exportacin. Para otros pases en desarrollo, la prohibicin de
Compensatorias subvencionar la exportacin entra en vigor ocho aos despus
de la fecha de entrada en vigor del Acuerdo por el que se
establece la OMC (es decir, en 2003). Adems, toda
investigacin en materia de derechos compensatorios sobre
un producto originario de un pas en desarrollo miembro se
dar por terminada si el nivel global de las subvenciones
concedidas no excede del 2% (y para ciertos pases en
desarrollo del 3%) del valor del producto, o si las importaciones
subvencionadas representan menos del 4% de las
importaciones totales de ese producto (artculo 27.10b).
Acuerdo sobre Obstculos Establece que los miembros tengan en cuenta las necesidades
Tcnicos al Comercio especiales en materia de desarrollo, finanzas y comercio de los
pases en desarrollo, con el fin de que los reglamentos tcnicos,
normas y procedimientos no creen obstculos para las
exportaciones de esos pases (artculos 12.2 y 12.3).
Acuerdo sobre los Textiles Dispone que los miembros tengan especialmente en cuenta
y el Vestido las exportaciones de los pases en desarrollo al aplicar la
salvaguardia de transicin y que al fijar las condiciones
econmicas concedan un trato ms favorable a las
importaciones procedentes de esos pases. Asimismo, prohbe
que se aplique la disposicin de salvaguardia a las

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EL RGIMEN MUNDIAL DE COMERCIO

exportaciones de un pas en desarrollo de tejidos de


fabricacin artesanal hechos en telares manuales, productos
textiles propios del folklore de arte popular tradicional y
productos certificados como tales (artculo 6.6).
Acuerdo sobre las Da libertad a los pases en desarrollo para que se desven
Medidas en materia temporalmente del requisito de eliminar las MIC que no estn
de Inversiones en consonancia con el trato nacional o con las restricciones
relacionadas con el cuantitativas, si lo hacen para proteger a industrias
Comercio (MIC) nacientes o para equilibrar las medidas de salvaguardia de la
balanza de pagos (artculo 4).
Mecanismo de solucin Requiere que se preste especial atencin a los problemas e
de diferencias intereses de los pases en desarrollo (artculos 4.10 y 21.2).
Acuerdo General sobre el Permite una flexibilidad en consonancia con el nivel de
Comercio de Servicios desarrollo del pas de que se trate, y dispone que en las
(AGCS) negociaciones se reconozca la funcin que desempean las
subvenciones en el desarrollo (artculos V.3a, XV.1 y XIX.2).

ANEXO 2.2
Disposiciones especiales para los pases menos adelantados en los Acuerdos
de la Organizacin Mundial del Comercio

Acuerdo Disposiciones
Acuerdo por el que se Especifica que para que los pases menos adelantados se
establece la OMC conviertan en miembros iniciales, slo debern asumir
compromisos y hacer concesiones en la medida compatible
con las necesidades de cada uno de ellos en materia de
desarrollo, finanzas y comercio o con sus capacidades
administrativas e institucionales. El Comit de Comercio y
Desarrollo de la OMC examinar peridicamente las
disposiciones especiales en favor de los pases menos
adelantados y presentar las recomendaciones apropiadas
(artculos IV.7 y XI.2).
Acuerdo sobre la Dispone que los pases industriales adopten las medidas
Agricultura previstas en el marco de la Decisin sobre los posibles efectos
negativos del programa de reforma en los pases menos
adelantados y en los pases en desarrollo importadores netos
de productos alimenticios. Los pases menos adelantados
estn exentos de las obligaciones de reduccin en materia de
acceso a los mercados agropecuarios, ayudas internas y
subvenciones a la exportacin.
Acuerdo sobre Medidas Establece un perodo de transicin adicional de cinco aos.
Sanitarias y
Fitosanitarias
Acuerdo sobre Reconoce que las subvenciones pueden desempear una
Subvenciones funcin importante en el desarrollo econmico. El Comit de
y Medidas la OMC realizar un examen de una prctica especfica de
Compensatorias subvencin a la exportacin de un pas en desarrollo para
ver si dicha prctica est en conformidad con sus necesidades
de desarrollo, y examinar tambin, en caso necesario, las
medidas adoptadas contra determinados pases en desarrollo
(artculo 27). Los pases menos adelantados estn exentos de
la prohibicin de conceder subvenciones de mbito local
durante un perodo de ocho aos.

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PARTE I. UN COMERCIO PARA EL DESARROLLO HUMANO

p
Acuerdo sobre Obstculos Estipula que los pases menos adelantados tienen prioridad
Tcnicos al Comercio para recibir asesoramiento y asistencia tcnica.
Acuerdo sobre los Textiles Concede un trato mucho ms favorable en la aplicacin de
y el Vestido la salvaguardia de transicin (artculo 6.6).
Acuerdo sobre los Aspectos Los pases menos adelantados estn exentos de las
de los Derechos de disposiciones sobre proteccin hasta 2006 (plazo prorrogado
Propiedad Intelectual hasta el final de 2015 en la Conferencia de Doha). Los pases
relacionados con el industriales han de proporcionar incentivos para propiciar las
Comercio (ADPIC) transferencias de tecnologa a los pases menos adelantados,
con el fin de que puedan establecer unas base tecnolgica
slida y viable.
Acuerdo sobre las Medidas Establece un perodo de transicin de siete aos a partir de
en materia de 1995, ao en que se cre la OMC.
Inversiones
relacionadas con el
Comercio (MIC)
Acuerdo General sobre el Se otorgar especial prioridad a los pases menos
Comercio de Servicios adelantados para que incrementen su participacin, y se
(AGCS) tendrn especialmente en cuenta sus dificultades para
cumplir los compromisos habida cuenta de sus necesidades
especiales de desarrollo. Los miembros tendrn presentes
especialmente las oportunidades para los pases menos
adelantados en materia de servicios de telecomunicaciones.

N OTA S
1. En la jerga de la OMC, sala verde es una reunin de un nmero limitado de pases
para llegar a un acuerdo. Este procedimiento ha sido muy comn en las intensas nego-
ciaciones celebradas antes de las conferencias ministeriales y durante ellas, especialmente
en las de Seattle y Doha (TWN, 2001).
2. Con la incorporacin de Suiza a las Naciones Unidas, el nmero de Estados
Miembros de la Organizacin se cifr en 190 pases. Con la adhesin de China y el terri-
torio aduanero de Taiwn (Provincia de China) a la OMC, el nmero de sus miembros
ascendi a 144 Estados.
3. La OMC clasifica esas disposiciones en seis categoras segn se refieran a mejorar
las oportunidades comerciales, salvaguardar los intereses de los pases en desarrollo, dar
flexibilidad a los compromisos, ampliar los perodos de transicin, prestar asistencia tc-
nica, y proporcionar ayuda especial a los pases menos adelantados.
4. La OMC ha aclarado tambin que las disposiciones no obligatorias sobre trato espe-
cial y diferenciado pueden hacerse obligatorias mediante una enmienda o una inter-
pretacin autorizada. A pesar de que esa interpretacin slo es posible en las Conferencias
Ministeriales y en el Consejo General, el rgano de Apelacin ha dispuesto que en algunos
casos el uso de formas verbales como debera puede implicar una obligacin, convir-
tiendo as una disposicin en obligatoria (artculo 9.2 del Acuerdo del GATT de 1994).

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EL RGIMEN MUNDIAL DE COMERCIO

REFERENCIAS
Evans, Peter. 2000. Economic Governance Institutions in a Global Political Economy:
Implications for Developing Countries. Documento presentado en la Mesa redonda
de alto nivel sobre comercio y desarrollo: orientaciones para el siglo XXI, Conferencia
de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo X, 12 de febrero, Bangkok.
Jackson, John J. 2000. The Role and Effectiveness of the WTO Dispute Settlement
Mechanism. En Susan M. Collins y Dani Rodrik, eds., Brookings Trade Forum.
Washington, DC: Institucin Brookings.
Johnson, Robert C. 2001. Linking Transparency to Accountability in Economic
Governance: Are We Asking the Right Questions? Documento preparado para el
Curso prctico sobre transparencia de Carnegie Endowment for International Peace,
10 y 11 de mayo, Washington, DC.
Malhotra, Kamal. 2002. Doha: Is It Really a Development Round? Documento de poltica
sobre comercio y medio ambiente., Carnegie Endowment for International Peace,
Washington, DC.
PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo). 2002. Informe sobre
Desarrollo Humano 2002: Profundizar la democracia en un mundo fragmentado.
Madrid: Ediciones Mundi-Prensa.
Ricupero, Rubens. 1994. Los pases en desarrollo y la Ronda Uruguay: Desencuentros de
un amor no correspondido. En Patricio Leiva, ed., La Ronda Uruguay y el desarrollo
de Amrica Latina. Santiago de Chile: CLEPI.
TWN (Third World Network). 2001 The Multilateral Trading System: A Development
Perspective. Documento de antecedentes para el Proyecto sobre comercio y desar-
rollo humano sostenible. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Nueva
York.
Woods, Ngaire. 1998. Governance in International Organisations: The Case for Reform
in the Bretton Woods Institutions. Cuestiones financieras y monetarias interna-
cionales. Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, Ginebra.
Woods, Ngaire, y Amrita Narlikar. 2001. Governance and the Limits of Accountability:
The WTO, the IMF and the World Bank. International Social Science Journal 53(4):
569-583.

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C APTULO 3
H ACIA UN RGIMEN MUNDIAL
DE COMERCIO ORIENTADO AL
DESARROLLO HUMANO

Las normas y procedimientos del rgimen multilateral de comercio determinan de


qu forma los pases pueden beneficiarse de l. En este captulo se examinan los prin-
cipios por los que se rige ese sistema y se sugieren unos planteamientos que otorgan
mayor prioridad al desarrollo humano.

EL R G I M E N M U LT I L AT E R A L D E CO M E R C I O Y S U S I M P L I C AC I O N E S PA R A E L
D E S A R R O L LO H U M A N O
La amplitud y la profundidad de las cuestiones que se debaten en la Organizacin
Mundial del Comercio (OMC) han aumentado y desembocado en complejas nego-
ciaciones que entraan mltiples objetivos y compensaciones recprocas. Tal com-
plejidad refleja las diversas condiciones econmicas de los pases miembros. Tambin
pone de manifiesto los problemas de un rgimen que exige de todos sus miembros
compromisos vinculantes similares.
Existe una tensin bsica entre establecer normas universales para el comercio
internacional y dar a los pases miembros un margen de accin para que puedan di-
sear polticas adecuadas a sus situacin econmica. El rgimen actual de comercio
adopta el enfoque del tamao nico, que invariablemente refleja las necesidades y
demandas de los pases industriales poderosos. Ese enfoque funcionara si todos los
miembros de la OMC tuvieran necesidades similares respecto del sistema. Sin
embargo, las grandes diferencias existentes hacen que algunos miembros tengan difi-
cultades para cumplir muchos acuerdos de la OMC. Ello hace que numerosos pases
en desarrollo estn insatisfechos con el sistema actual al no haberse materializado los
beneficios comerciales que se les haban prometido.
Al analizar esa insatisfaccin hay que tener en cuenta los distintos papeles que
desempean la poltica econmica nacional y el rgimen internacional de comercio.
La primera determina la eficacia con que cada pas hace uso del comercio para respal-
dar el desarrollo a largo plazo, mientras que el segundo determina las oportunidades
para beneficiarse del comercio. No se puede ni se debe culpar al sistema vigente si los
pases no han conseguido formular medidas adecuadas, pero s se le puede y se le debe
hacer responsable de restringir las posibilidades y las oportunidades de los gobiernos,
o de encauzarlas en direcciones inadecuadas. Aunque es indiscutible la necesidad de
un rgimen multilateral de comercio basado en normas justas, la cuestin principal
estriba en saber si ese rgimen permite que los pases en desarrollo arbitren medidas
que promuevan el desarrollo humano.
En la segunda parte de este libro se examinan diversos acuerdos y disposiciones
comerciales, y se plantea si esas normas restringen el espacio de los pases en materia
de poltica econmica y permiten mejorar el desarrollo humano por medio del co-
mercio. Se examinan dos tipos de cuestiones y acuerdos: primero, se analizan las cues-
tiones antiguas que quedaron resueltas en el Acuerdo General sobre Aranceles

61
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PARTE I. UN COMERCIO PARA EL DESARROLLO HUMANO

Aduaneros y Comercio (GATT). La mayor parte si no la totalidad de los debates


acerca de esas cuestiones, que se referan a agricultura, productos bsicos, textiles,
antidumping, aranceles industriales, normas y subvenciones, abarcaban tambin el
volumen y la ndole del comercio transfronterizo.
En el segundo grupo de cuestiones nuevas figuran las que apenas se debatieron,
o no se debatieron en absoluto, antes de la Ronda Uruguay. Actualmente esas cues-
tiones o bien figuran en los acuerdos establecidos por la OMC o se estn discutiendo
en sus grupos de trabajo. La mayor parte de ellas repercuten mucho ms directamente
en la poltica econmica de cada pas que las cuestiones incluidas o debatidas durante
el perodo del GATT. Entre esas cuestiones nuevas cabe citar el Acuerdo sobre los
Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio
(ADPIC), el Acuerdo sobre las Medidas en materia de Inversiones relacionadas con el
Comercio (AMIC) y el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS), as
como nuevas esferas de negociacin (como por ejemplo el medio ambiente) y nuevas
materias de debate (inversin, poltica de la competencia, transparencia en la con-
tratacin pblica, y facilitacin del comercio).

Principios y caractersticas del GATT


La finalidad principal del GATT era lograr un comercio estable y no discriminatorio
mediante el principio incondicional de la nacin ms favorecida, el principio del trato
nacional, la reduccin de aranceles y la prohibicin de imponer restricciones cuanti-
tativas al comercio de bienes (vase el recuadro 2.2 del captulo 2). Esos principios fi-
guraban en los tres primeros artculos del GATT. En los dems y en los cdigos de la
posterior Ronda de Tokio, proclamados en 1979, se persegua asegurar la integridad
de esos principios, estableciendo excepciones cuando fuera menester. Adems, se
alentaba a las partes contratantes a que participaran en negociaciones multilaterales
para reducir los derechos de aduana y otros obstculos al comercio.
La aceptacin de normas multilaterales redujo la incertidumbre y los costos de
transaccin del comercio de bienes y servicios. Tambin redujo los costos de transac-
cin de la negociacin de esas normas, puesto que para un pas el costo de negociar
un acuerdo multilateral era inferior al de negociar acuerdos similares con cada uno
de los pases con los que mantena relaciones comerciales. Eso significaba que con las
negociaciones se conseguan economas de escala. Y a medida que el nmero de pases
que comerciaban con ese rgimen aumentaba, quedar al margen de l resultaba ms
costoso. Al fijar las reglas del juego, el GATT impeda que hubiera cambios arbitra-
rios y haca que el comercio fuera ms previsible y menos inestable. Sin embargo, con
la Ronda de Tokio, el GATT se apart del principio de adhesin uniforme a las nor-
mas, al dejar que los cdigos aprobados en esa Ronda fueran aceptados nicamente
por aquellos pases que desearan hacerlo. Ese cambio se tradujo en que los pases
asumieron distintas obligaciones, fragmentando as al GATT.
La filosofa por la que se rega el GATT era la reciprocidad y el beneficio mutuo,
con una tendencia al libre comercio. El principio incondicional de la nacin ms
favorecida garantizaba que, en sentido jurdico, todos los pases se beneficiaran de las
concesiones otorgadas por cada pas. Con todo, no se aseguraba que el comercio de
todos los pases aumentara. El rgimen daba por sentado que todos los pases eran
igualmente capaces de beneficiarse de las concesiones recprocas y de aprovechar el
comercio para favorecer el desarrollo humano. No obstante, por causa de las grandes
diferencias en el nivel de desarrollo y en la capacidad de los pases miembros, el prin-
cipio de reciprocidad se flexibiliz para los pases en desarrollo, que quedaron tam-

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HACIA UN RGIMEN MUNDIAL DE COMERCIO ORIENTADO AL DESARROLLO HUMANO

bin exentos de muchas de las obligaciones y los compromisos vinculantes del GATT.
En consecuencia, no se les consider miembros de pleno derecho del rgimen: sim-
plemente se beneficiaban de las concesiones que los pases industrializados se otorga-
ban mutuamente.
En 1982 los pases industriales pidieron que hubiera una nueva ronda de nego-
ciaciones multilaterales, en parte para que sus empresas transnacionales pudieran
ampliar sus operaciones en el plano mundial. Esas empresas sostenan que la expan-
sin del comercio requera que todos los pases tuvieran las mismas obligaciones co-
merciales, disfrutaran de un mejor acceso a las oportunidades de inversin y
comunicaciones, y gozaran de una mayor proteccin de sus ventajas tecnolgicas.
El GATT era esencialmente un club. Las negociaciones comerciales las dirigan
grupos reducidos de funcionarios, principalmente de los ministerios de comercio,
complementados cuando era necesario por delegaciones de los ministerios de finan-
zas, agricultura, relaciones exteriores y otros. Las negociaciones, adems, eran
seguidas muy de cerca por empresas privadas con intereses en las concesiones que se
intercambiaban. La Ronda Uruguay se celebr en ese ambiente reservado y con muy
poco debate pblico, especialmente en los pases en desarrollo. Slo cuando se divul-
garon los proyectos de acuerdo se hicieron patentes sus muchas implicaciones. Con
contadas excepciones, no hubo realmente posibilidad de examinar o debatir las con-
secuencias de los acuerdos para el desarrollo humano, ni siquiera en los pases
industriales.

Los acuerdos de la OMC y el espacio de la poltica econmica de cada pas


Varios acuerdos de la OMC afectan indirectamente al comercio porque cambian las
especificaciones de la oferta y la demanda nacionales. Entre ellos figuran los acuerdos
sobre las subvenciones, el comercio de servicios, las medidas en materia de inversiones
relacionadas con el comercio, y los derechos de propiedad intelectual relacionados con
el comercio. A esos acuerdos se lleg mediante negociaciones mutuas y no tras un
anlisis de sus implicaciones para los distintos grupos de poblacin de los diferentes
pases. La disposicin del todo nico un resultado de la Ronda Uruguay exige que
los miembros de la OMC acepten todos esos acuerdos y que adems se comprometan
a reducir sus aranceles (vase el captulo 2, especialmente el recuadro 2.1).
Los pases en desarrollo aceptaron el principio del todo nico a fin de que se les
pudiera considerar como miembros de pleno derecho del sistema internacional de
comercio, y evitar as la creacin de un sistema con dos niveles. A tenor de ese princi-
pio, los acuerdos se suscriban con la promesa de que habra unos beneficios netos
generales y no unas ventajas derivadas de cada acuerdo individual. En un anlisis de
la Ronda Uruguay (Ostry, 2000, pg. 4) se hace referencia a esto como el 'gran logro',
pues supona la inclusin de la agricultura y los textiles, que era lo que deseaban los
pases en desarrollo, y la de los ADPIC y los servicios, que es lo que queran los pases
industriales. La clusula del todo nico ha obligado a los pases en desarrollo a aplicar
una poltica econmica con implicaciones para el desarrollo humano que no haban
sido consideradas y mucho menos analizadas.
Un acuerdo negociado en el plano internacional no puede servir para que se
alcancen todos los objetivos de sus pases miembros. Es por definicin un compro-
miso logrado mediante arduas negociaciones. Por tanto, es esencial que los acuerdos
sean al menos benignos y permitan a los pases arbitrar medidas que mejoren el desa-
rrollo humano.

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PARTE I. UN COMERCIO PARA EL DESARROLLO HUMANO

Al inmiscuirse en esferas nacionales, las normas comerciales multilaterales han


reducido la autonoma de los gobiernos en materia de poltica econmica. Aunque a
veces un mejor acceso al mercado puede impulsar el crecimiento econmico y mejo-
rar el bienestar, ello no es suficiente para el desarrollo humano. En realidad, ese
espritu mercantilista va a menudo en contra de los objetivos de desarrollo humano,
ya sea al obligar a los pases en desarrollo a tomar medidas con grandes costos reales
de oportunidad, bien al aumentar el costo de seguir una lnea ms adecuada
(Malhotra, 2002). Son menester determinados requisitos previos econmicos e insti-
tucionales para que el mejor acceso al mercado se traduzca en mejores resultados para
el desarrollo humano. Sin embargo, varios acuerdos de la OMC limitan la capacidad
de los gobiernos para establecer esos requisitos previos.

Cuatro principios bsicos del comercio


Es posible preservar la autonoma de los pases en desarrollo para alcanzar las metas
del desarrollo humano, respetando al mismo tiempo el deseo de los pases industria-
les de mantener unas normas laborales, sociales y ambientales de alto nivel? Se puede
evitar que esos acuerdos desemboquen en un rgimen mundial de comercio plagado
de proteccionismo, bilateralismo y bloques comerciales regionales? Sern esos acuer-
dos favorables para el desarrollo? La respuesta a todas esas preguntas es afirmativa si
1
se aceptan y se ponen en prctica cuatro principios bsicos .

E L COMERCIO ES UN MEDIO PARA LO GRAR UN FIN Y NO UN FIN EN S MISMO . El


primer paso es dejar de conceder una importancia normativa al comercio como tal.
El mayor o menor acceso al mercado y el volumen de comercio generado por el r-
gimen internacional son indicadores muy pobres de su buen funcionamiento. Como
se subraya en el prembulo del Acuerdo por el que se establece la OMC, el comercio
es til slo en la medida en que sirve para lograr objetivos sociales y de desarrollo ms
amplios. Los pases en desarrollo no deberan preocuparse por mejorar su acceso a los
mercados extranjeros a costa de arriesgar o dejar de lado objetivos ms fundamen-
tales en el plano nacional. Y los pases industriales deberan equilibrar los intereses de
sus exportadores y empresas transnacionales con los de sus trabajadores y consumi-
dores.
Los partidarios de la globalizacin insisten constantemente en los cambios
econmicos e institucionales que tienen que hacer los pases para incrementar el com-
ercio internacional y ser ms atractivos para los inversores extranjeros. Sin embargo,
ste es otro ejemplo de cmo se confunden los medios con los fines. El comercio es,
en el mejor de los casos, un instrumento para lograr objetivos sociales: prosperidad,
estabilidad, libertad, mejor calidad de vida. Los detractores de la OMC sospechan y
esa posibilidad les enfurece que cuando aumente la presin, el sistema actual per-
mitir que el comercio pase por delante del medio ambiente o de los derechos
humanos. Adems, los pases en desarrollo estn en lo cierto al resistirse a aceptar un
sistema que evala sus necesidades desde el punto de vista de la expansin del co-
mercio mundial y no desde el de la reduccin de la pobreza y la promocin del desa-
rrollo humano. Invertir esas prioridades tendra una consecuencia muy sencilla pero
muy importante. En lugar de preguntarse qu tipo de sistema multilateral de comer-
cio aumenta al mximo las oportunidades de inversin y de comercio exterior, los
analistas tendran que preguntarse qu tipo de sistema multilateral es el ms adecuado
para que todos los pases fomenten sus propios valores y objetivos de desarrollo.

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HACIA UN RGIMEN MUNDIAL DE COMERCIO ORIENTADO AL DESARROLLO HUMANO

L AS NORMAS DEL COMERCIO DEBEN PERMITIR EL ESTABLECIMIENTO DE INSTI -


TUCIONES Y NORMAS NACIONALES DIVERSAS . Tal como se subraya en el captulo 1,
no hay una receta nica para el crecimiento econmico. Aunque los incentivos del
mercado, unos derechos de propiedad bien definidos, la competencia y la estabilidad
macroeconmica son requisitos universales, todos ellos pueden plasmarse, y de hecho
se plasman, en diversas formas institucionales. Las estrategias de inversin necesarias
para impulsar las economas emergentes pueden revestir tambin distintos modos.
Adems, los ciudadanos de los diferentes pases tienen distintas preferencias
sobre el papel que desempean las normas gubernamentales o las disposiciones rela-
cionadas con el bienestar social, por imperfectamente que esas preferencias se articu-
len o determinen. Las personas tienen diferentes opiniones sobre cul debe ser la
ndole y el alcance de la regulacin de las nuevas tecnologas (como los organismos
modificados genticamente), o cmo proteger el medio ambiente, o con qu medidas
hay que proteger los derechos de propiedad, o cmo ampliar las redes de la seguridad
social y, en general, sobre todo lo que relaciona eficiencia y equidad.
Los pases ricos y los pases pobres tienen tambin diferentes necesidades en mate-
ria de normas ambientales y proteccin de patentes. Los pases pobres necesitan un
margen para seguir una poltica de desarrollo, que los pases ricos ya no necesitan.
Cuando los pases utilizan el sistema de comercio para imponer sus preferencias insti-
tucionales a otros, se socava la legitimidad y la eficacia de ese sistema. Las normas co-
merciales deben perseguir la coexistencia pacfica de las prcticas nacionales, y no su
armonizacin.

L OS PASES TIENEN DERECHO A PROTEGER SUS INSTITUCIONES Y SUS PRIORI -


DADES EN MATERIA DE DESARROLLO . Quienes se oponen a su actual ordenamiento
afirman que el comercio conduce a una carrera para alcanzar el punto ms bajo en el
que las naciones converjan hacia normas mnimas de proteccin del medio ambiente,
de los trabajadores y de los consumidores. Sus partidarios replican que no est
demostrado que el comercio menoscabe las pautas nacionales. Los pases en desa-
rrollo se quejan de que las leyes comerciales son demasiado intervencionistas y dejan
poco margen a las medidas favorables al desarrollo. Los partidarios de la OMC respon-
den que sus normas proporcionan una disciplina muy til para poner coto a actua-
ciones perjudiciales, que de otro modo acabaran malgastando los recursos y obstando
el desarrollo.
Una forma de salir de ese punto muerto es que se acepte que los pases puedan
adoptar normas internas y seguir una poltica propia en esas esferas, frenando el
acceso a sus mercados o suspendiendo las obligaciones de la OMC, cuando el comer-
cio perjudique prcticas nacionales que gozan de amplio respaldo popular. Por ejem-
plo, se debera permitir que las naciones pobres subvencionaran las actividades
industriales (e indirectamente sus exportaciones) si eso forma parte de una estrategia
de desarrollo que cuenta con mucho apoyo y cuya finalidad es estimular la capacidad
tecnolgica. En algunos casos, los pases avanzados podran protegerse temporal-
mente contra las importaciones procedentes de pases en desarrollo.
La OMC cuenta ya con un sistema de salvaguardias para proteger a las empresas
frente a un aumento grande de las importaciones. Si se ampliara ese principio para
proteger tambin las prioridades del desarrollo con unas adecuadas limitaciones
procesales contra los abusos, el sistema mundial de comercio sera ms flexible y
favorecera ms el desarrollo. Autorizar de esa forma la exencin de determinadas
obligaciones no estara desprovisto de riesgos. Hay que considerar la posibilidad de

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PARTE I. UN COMERCIO PARA EL DESARROLLO HUMANO

que se haga un mal uso de los nuevos procedimientos con fines proteccionistas, y de
que eso conduzca a la adopcin de medidas unilaterales en un amplio frente, a pesar
de los rigurosos umbrales previstos.
Sin embargo, como ya se dijo, los acuerdos actuales tambin tienen riesgos. La
falta de ideas creativas y de nuevos diseos institucionales que reduzcan el margen de
divergencia institucional, perjudica las perspectivas de desarrollo. Puede hacer tam-
bin que se adopten nuevas medidas de zona gris completamente al margen de la dis-
ciplina multilateral. Estas consecuencias son peores que ampliar el rgimen de
salvaguardias.

P ERO LOS PASES NO TIENEN DERECHO A IMPONER SUS PREFERENCIAS INSTITU -


CIONALES A OTROS PASES . Hay que distinguir claramente entre hacer uso del sis-
tema de exenciones para favorecer las prioridades de un pas y utilizarlo para
imponrselas a otros pases. Las normas comerciales no deben obligar a los norteame-
ricanos a comer camarones pescados de una forma que muchos de ellos consideran
inaceptable, pero tampoco deberan permitir que los Estados Unidos recurran a san-
ciones comerciales para cambiar la forma en que otros pases desarrollan su actividad
pesquera. Los ciudadanos de pases ricos que estn verdaderamente preocupados por
el estado del medio ambiente, o por la situacin de los trabajadores de los pases en
desarrollo, pueden encauzar ms eficazmente esas preocupaciones por otras vas dis-
tintas de la del comercio; por ejemplo, mediante la diplomacia o la asistencia exterior.
Las sanciones comerciales para promover las preferencias de un pas slo son eficaces
en contadas ocasiones y carecen de legitimidad moral casi siempre.

ES P O S I B L E E S TA B L E C E R U N R G I M E N D E CO M E R C I O Q U E FAVO R E ZC A E L
D E S A R R O L LO H U M A N O
Un rgimen comercial orientado al desarrollo humano dejara a los gobiernos mar-
gen para formular medidas adecuadas, y sobre todo ayudara a los pases en desarrollo
a fomentar su capacidad para beneficiarse del comercio. Para lograr esos objetivos, el
sistema comercial tendra que:
Hacer una evaluacin del desarrollo humano. Sera menester hacer una
evaluacin del desarrollo humano que analizara las repercusiones actuales y
futuras de cada uno de los acuerdos de la OMC para el desarrollo humano
de los distintos pases, hacer una estimacin de los costos que tiene aplicar
los acuerdos actuales y previstos para todos los miembros de la OMC, y
exponer las consecuencias de esos acuerdos en distintas hiptesis de
incremento de la asistencia tcnica, de ejecucin gradual, y de mayor acceso
a los mercados. Esa evaluacin debera llevarse a cabo mediante un
programa de investigacin solvente e independiente, establecido con la
aprobacin de todos los miembros de la OMC. Aunque no fueran
vinculantes, los resultados de la evaluacin deberan influir en futuras
negociaciones y hacer que los acuerdos comerciales fueran ms favorables
para el desarrollo humano.
Respaldar diversas estrategias de desarrollo. El rgimen de comercio es un
medio para contribuir a los objetivos nacionales de sus miembros, y slo es
til en la medida en que los pases consideren que es beneficioso formar
parte de l. Por tanto, no debera beneficiar o perjudicar sistemticamente a
ningn conjunto de pases o de intereses. Esto es posible nicamente si ese
rgimen facilita los distintos programas de desarrollo de los diferentes pases,

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HACIA UN RGIMEN MUNDIAL DE COMERCIO ORIENTADO AL DESARROLLO HUMANO

concedindoles la mxima libertad para aplicar unos programas adecuados,


y si se centra en facilitar el comercio dentro del contexto ms amplio del
desarrollo y sin tratar de unificar las polticas nacionales.
Incrementar el acceso de los pases en desarrollo a los mercados. El rgimen
multilateral de comercio se estableci para facilitar una mayor corriente de
bienes y servicios entre pases de forma previsible, justa y basada en ciertas
normas. Si se desea que los pases en desarrollo obtengan beneficios del
comercio, se les debe facilitar el acceso a los mercados de los pases
industriales.
Establecer normas asimtricas. Un enfoque del comercio basado en un
tamao nico para todos no sirve. Aplicar las mismas normas a pases que
son distintos obliga a los pases ms dbiles a mantener relaciones
comerciales insatisfactorias sin resolver sus problemas de desarrollo. Si se
quiere que el rgimen de comercio fomente el desarrollo en lugar de
restringirlo, sus normas deben reflejar las distintas condiciones econmicas
de sus miembros. Por ejemplo, los principios de reciprocidad y no
discriminacin han de estar vinculados a la capacidad econmica de los
pases. Una forma posible de hacerlo sera aplicar esos principios a grupos de
pases que tienen niveles similares de desarrollo humano, incorporando al
sistema la asimetra necesaria entre los distintos grupos de pases en
desarrollo y los pases industriales. Ese enfoque permitira que los pases en
desarrollo asumieran menos compromisos y disfrutaran de mayor margen
en la elaboracin de su poltica econmica, al tiempo que exigira a los pases
industriales que abrieran sus mercados a las importaciones de los pases en
desarrollo.
Conciliar las normas asimtricas con los requisitos de acceso al mercado. Los
pases en desarrollo necesitan un mayor acceso al mercado para alcanzar un
nivel que les permita competir en condiciones de igualdad. Sin embargo, ese
acceso no basta. Con el descenso de los precios de sus productos bsicos y su
especializacin en productos con escaso valor aadido, los pases en
desarrollo se benefician mucho menos del comercio que los pases
industriales. Adems, a diferencia de stos, los pases en desarrollo carecen de
mecanismos para compensar a los agentes nacionales que se han visto
perjudicados por esa mayor apertura (Mendoza, 2003). Las normas de la
OMC deben reflejar esa diferencia de capacidad, permitiendo que los pases
en desarrollo tengan ms flexibilidad en el cumplimiento de los acuerdos.
Lograr su sostenibilidad. Un rgimen comercial asimtrico beneficiar a todos
sus miembros si los costos a corto plazo en los pases industriales -derivados
de la prdida de mercados y del aumento de la competencia en las
importaciones- son menores que los beneficios generales en trminos de la
eficiencia y el bienestar obtenidos a corto y largo plazo. A corto plazo, los
consumidores de los pases industriales se beneficiarn de unas
importaciones ms baratas y variadas, y posiblemente de una asignacin ms
eficiente de los recursos. A la larga, el crecimiento ms rpido de los pases
en desarrollo aumentar el poder adquisitivo de sus poblaciones e
incrementar su demanda de importaciones especialmente de productos
con mucho valor aadido y conducir a una competencia de calidad y
quiz a mayores beneficios comerciales. Adems, muchos de los costos del
comercio a corto y largo plazo, en los pases tanto industriales como en

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PARTE I. UN COMERCIO PARA EL DESARROLLO HUMANO

desarrollo, pueden reducirse mediante una poltica econmica bien diseada


(UNCTAD, 2002). Al equilibrar costos y beneficios y proporcionar opciones
que reflejen las desigualdades y las diferentes fases de desarrollo de sus
miembros, el rgimen multilateral de comercio puede ofrecer suficientes
incentivos para que todos los pases se adhieran a l y disfruten de sus
ventajas.

DEL I N T E R C A M B I O D E M E R C A D O S A L A P E R S P E C T I VA D E L D E S A R R O L LO
HUMANO
Los economistas consideran a la OMC como una institucin concebida para ampliar
el libre comercio y mejorar el bienestar de los consumidores, tanto en los pases en
desarrollo como en los industriales. En realidad, la OMC permite a los pases nego-
ciar su acceso a los mercados. El libre comercio no es el resultado caracterstico de ese
proceso, ni el bienestar del consumidor (y mucho menos el desarrollo) es lo que ms
interesa a los negociadores. En cambio, casi todas las negociaciones comerciales mul-
tilaterales se han caracterizado por batallas entre exportadores y empresas transna-
cionales de pases industriales (que se encontraban en ventaja), e intereses
competidores de pases en desarrollo y de pases industriales (por lo general, aunque
no exclusivamente, de carcter laboral). Los principales beneficiarios sobre el papel
2
del libre comercio, es decir, los consumidores, no aparecen en la fotografa .
En ese contexto se puede entender mejor a la OMC como un proceso poltico
que entraa una intensa presin por parte de grupos exportadores europeos o de los
Estados Unidos, o compromisos entre esos grupos y otros grupos nacionales. El trato
diferenciado que se da a las manufacturas y a los productos agrcolas (y a los textiles,
el vestido y otros artculos dentro de las manufacturas), el rgimen antidumping y el
sistema de los derechos de propiedad intelectual, por no citar ms que algunas de las
anomalas importantes, es todo ello consecuencia de ese proceso. Comprender esto
es fundamental, ya que muestra el hecho de que hay muy poco en la estructura de las
negociaciones comerciales multilaterales que asegure que sus resultados se com-
padezcan con los objetivos de desarrollo humano.
Hay al menos tres motivos de discrepancia entre lo que requiere el desarrollo
humano y lo que hace la OMC. En primer lugar, aunque el libre comercio fuera
ptimo para el desarrollo en sentido amplio, el objetivo de la OMC no es el libre co-
mercio. En segundo trmino, aun cuando lo fuera, no hay ninguna garanta de que el
libre comercio sea la mejor poltica comercial para los pases con bajo nivel de desar-
rollo. En tercer lugar, el cumplimiento de las normas de la OMC, aunque de por s no
sean perjudiciales, excluye programas ms completos de desarrollo en el plano tanto
nacional como internacional.
Pasar de una perspectiva de acceso a los mercados a una perspectiva de desarrollo
humano significa que hay que dejar de evaluar el rgimen comercial por sus posibili-
dades de aumentar al mximo el comercio de bienes y servicios. En su lugar, habra
que determinar si los acuerdos comerciales los ya vigentes y los propuestosredoblan
las posibilidades de desarrollo humano a nivel nacional. Ese cambio requiere que los
pases en desarrollo articulen sus necesidades, no principalmente en funcin de su
acceso a los mercados, sino en trminos de una autonoma en materia de poltica
econmica que les permita introducir innovaciones institucionales.
No debe considerarse a la OMC como una institucin dedicada a armonizar y
reducir las diferencias institucionales entre los pases, sino como un organismo que

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HACIA UN RGIMEN MUNDIAL DE COMERCIO ORIENTADO AL DESARROLLO HUMANO

gestiona la interaccin entre diferentes sistemas nacionales. La actual estructura y la


aplicacin de los acuerdos de la OMC distan mucho de proporcionar esa autonoma.

N OTA S
1. Esta seccin se basa en Rodrik (2001).
2. Esta seccin se basa en Rodrik (2001).

REFERENCIAS
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sobre comercio y medio ambiente, Carnegie Endowment for International Peace,
Washington, DC.
Mendoza, Ronald U. 2003. The Multilateral Trade Regime: A Global Public Good for All?
En Inge Kaul, Pedro Conceiao, Katell Le Goulven y Ronald U. Mendoza, eds.,
Providing Global Public Goods: Managing Globalization. Nueva York: Oxford
University Press.
Narlikar, Amrita. 2001. WTO Decision Making and Developing Countries. Trade
Related Agenda, Development and Equity (T.R.A.D.E.). Documento de trabajo
nm.11. South Centre, Ginebra.
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Ostry, Sylvia. 2000. The Uruguay Round North-South Bargain: Implications for Future
Negotiations. Preparado para una conferencia sobre la Economa Poltica del
Derecho Mercantil Internacional. Universidad de Minnesota, 15 y 16 de septiembre,
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. 2002. The World Trading System: In Dire Need of Reform. Documento pre-
sentado en la Conferencia sobre los canadienses en Europa, Centro de Estudios sobre
Poltica Europea, agosto, Bruselas.
Oxfam International. 2002. Rigged Rules and Double Standards: Trade, Globalization
and the Fight against Poverty. Oxford.
Rodrik, Dani. 2001. The Global Governance of Trade: As If Development Really
Mattered. Documento de antecedentes para el Proyecto sobre comercio y desarrollo
humano sostenible. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Nueva
York.
TWN (Third World Network). 2001. The Multilateral Trading Regime: A Development
Perspective. Documento de antecedentes para el Proyecto sobre comercio y desar-
rollo humano sostenible. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Nueva
York.
UNCTAD (Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo). 2002.
Informe sobre el Comercio y el Desarrollo 2002: Los pases en desarrollo en el comercio
mundial. Ginebra.

69
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C APTULO 4
R EFORMAS DEL SISTEMA MUNDIAL
DE COMERCIO

En este captulo se aplican al actual rgimen multilateral de comercio las sugerencias


del captulo 3 sobre el comercio orientado al desarrollo humano. Se analizan las cues-
tiones y retos ms acuciantes de la gobernabilidad del comercio mundial y se hacen
recomendaciones para mejorarla compatibles con los objetivos del desarrollo humano.
Asimismo, se analizan los acuerdos comerciales regionales y se hacen algunas suge-
rencias sobre cmo discurre su relacin con el rgimen multilateral de comercio.

C A M B I O S N E C E S A R I O S E N E L R G I M E N M U N D I A L D E CO M E R C I O
La opinin generalizada de que el rgimen multilateral de comercio precisa una
reforma urgente ha mantenido a ese rgimen bajo constante escrutinio desde la
Conferencia Ministerial de la OMC celebrada en Seattle, Washington (Estados
Unidos) en 1999. Puesto que dicho rgimen est regido por una organizacin joven
dirigida por sus miembros con el sistema de un pas, un voto, donde la mayora de
esos miembros son pases en desarrollo, debera ser factible llevar a cabo una seria
reforma. Pero en qu debera consistir esa reforma?
El mandato del todo nico de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC)
obliga a sus miembros a aceptar una amplia gama de acuerdos en su conjunto, lo que
hace de ella un mecanismo nico entre las organizaciones multilaterales (vanse los
captulos 2 y 3). Aunque ese mandato del todo nico ha aportado algunos beneficios
a los pases en desarrollo, podra hacer mucho ms por el desarrollo humano si las
normas y obligaciones comerciales reflejaran los intereses de todos los pases e incor-
poraran objetivos del desarrollo humano. Un trato especial y diferenciado ms vlido
y efectivo podra ayudar a ello.

Trato especial y diferenciado


El trato especial y diferenciado, centrado en el desarrollo humano, debera basarse en
dos hiptesis. En primer lugar, pases diferentes tienen distintas condiciones iniciales.
En segundo trmino, pases diferentes tienen distinta capacidad para integrarse de
forma efectiva en la economa mundial y, entre pases con capacidad similar, la libera-
lizacin recproca del comercio podra aportar grandes ganancias.
Un trato especial y diferenciado efectivo dara a los pases en desarrollo un mar-
gen para aplicar medidas que promuevan el desarrollo humano. Tambin propor-
cionara un acceso seguro y preferencial a los mercados, al respaldar polticas
orientadas a obtener beneficios para el desarrollo humano derivados del comercio
internacional. El principio del trato especial y diferenciado se reafirm en la
Conferencia Ministerial de 2001 de la OMC, que tuvo lugar en Doha (Qatar), brin-
dando a la comunidad internacional la oportunidad de lograr esos objetivos.
Con todo, es menester llegar a un consenso claro sobre el trato especial y dife-
renciado para lograr que los acuerdos comerciales fomenten el desarrollo humano. As

71
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PARTE I. UN COMERCIO PARA EL DESARROLLO HUMANO

pues, se espera que en la prxima conferencia ministerial de la OMC que se celebrar


en septiembre de 2003 en Cancn (Mxico), se haga una declaracin sobre trato espe-
cial y diferenciado y desarrollo humano. Esa declaracin podra versar sobre medidas
relacionadas con la enseanza, la transferencia de tecnologa, la proteccin del medio
ambiente, la igualdad de gneros, la integridad y diversidad culturales, la salud uni-
versal, el acceso de todos a la energa, y el derecho a utilizar el conocimiento tradi-
cional para promover el desarrollo humano.
Tal declaracin significara que el trato especial y diferenciado se acepta como
norma general y no como excepcin o caso especial, un resultado, por cierto, muy
deseable independientemente de que se haga o no la declaracin. El trato especial y
diferenciado debera ser tambin incondicional, vinculante y prctico, y permitir a los
pases que suspendan la aplicacin de determinados compromisos de la OMC si
pueden demostrar que tal cosa es necesaria para lograr objetivos del desarrollo
humano. Aceptar ese planteamiento requerir mayor flexibilidad en el fun-
cionamiento en la prctica del mandato del todo nico.
Se debera agrupar a los pases segn su nivel de desarrollo humano, con com-
promisos recprocos dentro de los distintos grupos y con relaciones asimtricas entre
ellos. El paso de una pas de un grupo a otro debera basarse en criterios claros y obje-
tivos tales como unos indicadores cabales de la capacidad humana y tecnolgica o el
logro de determinados Objetivos de Desarrollo del Milenio. La OMC debera dar valor
contractual a los compromisos contrados en la Tercera Conferencia de las Naciones
Unidas sobre los Pases Menos Adelantados de 2001, como forma de ayudar a esos
pases a lograr estos objetivos.

La estructura de la gobernabilidad
La estructura por la que se rige la OMC es la ms democrtica de todos los organis-
mos multilaterales y por tanto no precisa cambios importantes. Sin embargo, debera
permitir una organizacin y participacin ms efectivas de las coaliciones de pases
en desarrollo. Adems de los grupos subregionales oficiales de pases en desarrollo
como la Asociacin de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN) y los miembros del
Mercado Comn del Sur (Mercosur) y de otros grupos regionales ms amplios
como el Grupo Africano, las alianzas ad hoc basadas en intereses comunes o en
niveles de desarrollo similares (o en ambas cosas) tambin pueden ser efectivas. Como
ejemplos cabe citar el Grupo de pases de ideas afines y el Grupo de pases menos ade-
lantados, que estn formados por pases en desarrollo, y el Grupo de Cairns, donde se
renen pases en desarrollo y pases industriales para debatir el acceso a los mercados
agrcolas.
Habra que respaldar a esos grupos y a otros similares, y permitirles que participen
de modo ms oficial en las negociaciones de la OMC (vanse Schott y Watal, 2000; y
Das, 2000). Recurrir a grupos diferentes para las diversas esferas de negociacin sera
probablemente el proceder ms apropiado y efectivo, y dejara abierta la posibilidad
de alianzas entre pases en desarrollo, as como entre ellos y pases industriales. Tales
alianzas no remplazaran la participacin individual de los pases ni las votaciones en
el Consejo General o en las reuniones ministeriales. Su objetivo principal sera poner
fin a la situacin de punto muerto en materia de gobernabilidad, generada por las
reuniones oficiosas cada vez ms frecuentes sobre cuestiones y acuerdos concretos, en
las que se llega a un consenso a puerta cerrada. Este procedimiento oficioso de con-
senso ha pasado a tener mucha ms influencia en la adopcin de decisiones en la OMC
que los cauces oficiales.

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REFORMAS DEL SISTEMA MUNDIAL DE COMERCIO

Programa
El programa del rgimen mundial de comercio est al completo, y resulta necesario
introducir muchas reformas en la gobernabilidad del comercio global, as como en
acuerdos y cuestiones especficas sobre los que las negociaciones han concluido o aca-
ban de empezar. As pues, en este momento no es conveniente recargar el programa
con nuevas cuestiones, por importantes que sean.
Adems, el programa debera limitarse a las cuestiones comerciales que sean
puramente multilaterales y que requieran acuerdos multilaterales. No debera uti-
lizarse como instrumento para forzar un acuerdo sobre un programa normativo y una
gama de asuntos mucho ms amplios.

Solucin de diferencias
El mecanismo de solucin de diferencias de la OMC es esencial para el sistema de go-
bernabilidad del rgimen comercial, y en muchos aspectos supone una notable mejora
con relacin al mecanismo utilizado en el Acuerdo General sobre Aranceles
Aduaneros y Comercio (GATT). El mecanismo actual est ms vinculado al tiempo,
es ms previsible y coherente, y tiene carcter vinculante para todos los miembros. No
obstante, tambin est sujeto a interpretaciones ms estrictas y legalistas, aunque la
Declaracin de Doha sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual rela-
cionados con el Comercio (ADPIC) y la salud pblica sienta un precedente para cam-
biar tal situacin.
A pesar de los aspectos positivos del mecanismo de solucin de diferencias, es
menester introducir cambios importantes en sus normas y funcionamiento. Ello se
debe en parte a la opinin muy extendida de que las sanciones comerciales son un
modo aceptable y el nico efectivo de hacer que se cumplan los compromisos inter-
nacionales. Esta opinin ha inspirado algunas iniciativas para ampliar el programa del
rgimen comercial a esferas de interaccin econmica internacional que van ms all
del comercio transfronterizo de bienes. Los cambios en este particular son esenciales,
ya que el ltimo recurso de una parte perjudicada en una controversia es adoptar
represalias comerciales contra potencias comerciales importantes, pues ello coloca a
los pases en desarrollo en posicin de desventaja al ser por lo general esa amenaza
poco creble. Ya se han hecho propuestas para corregir ese desequilibrio de fondo.
Adems, es necesario elaborar mecanismos que aseguren que todos los pases
cumplen las normas de la OMC. Tales mecanismos podran incluir la exigencia de
compensaciones financieras y la imposicin de sanciones a los pases que retrasen la
aplicacin de una decisin en materia de solucin de diferencias (hasta que la medida
infractora haya sido retirada). Tambin debera estudiarse la posibilidad de introducir
una clusula de accin colectiva, que se invocara cuando los miembros ms
poderosos se nieguen a aplicar las decisiones sobre diferencias.
Antes de aceptarla, habra que examinar cuidadosamente una propuesta de esa
ndole. Sin embargo, un planteamiento menos enrgico que exigiera al pas infrac-
tor que pagase mediante concesiones adicionales (disminuyendo el arancel o abriendo
de otro modo los mercados) o que abonase una indemnizacin en efectivo sera
mucho ms difcil de imponer, ya que requerira del pas infractor una cooperacin.
Esta es poco probable, puesto que ser la ausencia de esa cooperacin la que habr
desencadenado todo el proceso.

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PARTE I. UN COMERCIO PARA EL DESARROLLO HUMANO

Adopcin de decisiones
En la OMC nunca hay una votacin oficial: las decisiones se adoptan por consenso.
Hay una necesidad urgente de revisar el funcionamiento de ese principio, que se
adopt principalmente para evitar que las grandes potencias econmicas se vieran
superadas en las votaciones sobre aspectos en los que no podan aceptar la voluntad
de la mayora. Entre los cambios de fondo podra figurar un aumento del qurum
requerido para adoptar decisiones, y permitir la participacin de los pases que care-
cen de representacin en Ginebra mediante videoconferencia u otros arbitrios.
Adems, cabra estimular la votacin para algunos tipos de decisiones (goberna-
bilidad, presupuesto, cuestiones administrativas y de gestin), incluso por correo
postal o electrnico, especialmente para los miembros que no tienen representacin
en Ginebra. Si bien esos cambios podran retrasar algunas decisiones, deberan con-
ducir a decisiones con mejor conocimiento de causa, ms respaldadas por una mayo-
ra de los miembros y en consecuencia ms sostenibles.
Adems, los pases en desarrollo podran recurrir ms activamente al principio
del consenso para llegar a acuerdos sobre extremos que sean importantes para ellos,
antes de entrar en negociaciones detalladas sobre compensaciones recprocas. La
Declaracin de Doha sobre los ADPIC y la salud pblica demuestra lo que cabe lograr
con ese modo de proceder.

Relacin con acuerdos comerciales regionales


Las normas de la OMC deberan fijar lmites y fronteras para el mbito y la ndole de
los acuerdos comerciales regionales. Sin embargo, antes hay que hacer a esas normas
ms flexibles y ms favorables para el desarrollo humano. En especial, las normas de
la OMC deberan dejar margen suficiente para resolver los problemas de desarrollo
de sus miembros, as como los de los pases que no pertenecen a la OMC pero son
miembros de esos acuerdos. Cuando incluyen a pases tanto en desarrollo como
industriales, esos acuerdos deberan introducir como mnimo la plena reciprocidad
en las relaciones comerciales entre unos y otros. Adems, los acuerdos regionales que
son o intentan ser OMC plus es decir, con obligaciones ms amplias, ms estrictas
y menos flexibles, tendran que hacerse compatibles con la OMC.

Transparencia externa
Al igual que todas las organizaciones internacionales, incluidas las Naciones Unidas,
la OMC necesita aumentar su transparencia externa y la rendicin pblica de cuen-
tas, especialmente a las entidades de la sociedad civil y a los pases pequeos que no
tienen misiones en Ginebra. Su carcter intergubernamental puede impedir que las
organizaciones de la sociedad civil y el sector privado participen oficialmente en su
gobernabilidad y en la solucin de diferencias. Con todo, las Naciones Unidas, el
Banco Mundial y otras organizaciones intergubernamentales ofrecen ejemplos de
cmo promover la participacin de organizaciones de la sociedad civil. Tal partici-
pacin podra ser beneficiosa tanto para el desarrollo humano como para los intere-
ses de los pases en desarrollo.

Participacin nacional
Tanto en los pases industriales como en aqullos en desarrollo, ninguna reforma de
los regmenes regionales y multilaterales de comercio puede remplazar a un incre-
mento de la participacin nacional en la adopcin de la poltica comercial. As, el
problema no estriba nicamente en hacer que la gobernabilidad mundial sea ms

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REFORMAS DEL SISTEMA MUNDIAL DE COMERCIO

justa, sino tambin en escuchar la voz de los grupos vulnerables especialmente de las
mujeres que no estn bien representados por sus gobiernos en el plano nacional e
internacional. Esa ausencia de voz est indisolublemente vinculada con la cuestin de
la participacin nacional en las decisiones y socava activamente tal participacin. sta
debera alentarse y apoyarse con miras a que gozara de una amplia base en el plano
nacional, con debates entre parlamentarios, organizaciones de la sociedad civil, gru-
pos comunitarios y el sector privado. Impulsar una participacin nacional amplia
puede contribuir mucho al desarrollo humano a largo plazo.

A N L I S I S D E LO S A N T E C E D E N T E S Y C U E S T I O N E S A D I C I O N A L E S
Las propuestas de reforma anteriores ese basan en un anlisis detallado de las cues-
tiones y los retos con que se enfrenta la gobernabilidad del comercio mundial. El resto
de este captulo est dedicado a ese anlisis.

Mandato
Las opiniones discrepan sobre la evolucin futura del rgimen multilateral de co-
mercio. Para algunos, la prxima ronda de negociaciones comerciales debera ser sim-
plemente una continuacin de la Ronda Uruguay, encaminada a reforzar sus
obligaciones y hacerlas ms intensas, amplindolas tambin a nuevas esferas. Para
otros, las negociaciones deberan introducir correcciones a fin de que el rgimen
brindara ms respaldo a los esfuerzos de desarrollo.
Como se ha dicho antes, el principio del todo nico de la OMC obliga a sus miem-
bros a aceptar mltiples acuerdos en su conjunto, lo que la convierte en un mecan-
ismo nico entre las organizaciones multilaterales. El Fondo Monetario Internacional
(FMI), por ejemplo, no exige a sus pases miembros que adopten un sistema particu-
lar de tipos de cambio. Tambin est permitido que los pases firmen tratados y con-
venciones de derechos humanos por separado y de forma individual.
En el plano nacional, el principio del todo nico ha reducido considerablemente
la flexibilidad de los pases en desarrollo para elegir los acuerdos que desean firmar,
limitando sus polticas de desarrollo a las compatibles con las normas y acuerdos del
rgimen mundial de comercio. Desde el punto de vista del desarrollo humano, ese
planteamiento aumenta tambin la necesidad y la urgencia de disear y aplicar pro-
cedimientos de gobernabilidad de forma verdaderamente democrtica, participativa
e incluyente, teniendo presentes las realidades de los pases en desarrollo.
Aun as, es nicamente gracias al principio del todo nico como los pases en
desarrollo se han convertido en los principales accionistas del sistema multilateral de
comercio (Delgado, 1994). Las grandes potencias mundiales estn empezando a per-
catarse de las consecuencias de ese cambio. El principio del todo nico aumentar
probablemente la capacidad negociadora de los pases en desarrollo en algunas esferas
tradicionales de gran inters para muchos de ellos, como la agricultura, los textiles y
el vestido. Con todo, para ampliar al mximo las posibilidades de desarrollo humano
el mecanismo debe permitir una mayor flexibilidad. Esto puede lograrse si se adopta
en futuros acuerdos un planteamiento modificado de listas positivas similar al del
Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS), y lo ideal sera introducir
esa forma de proceder en algunos acuerdos existentes (como el Acuerdo sobre la
Agricultura) a raz de las revisiones en curso.
En el plano internacional, la mayor cobertura de las normas comerciales multi-
laterales ha invadido el terreno de otros foros y organizaciones internacionales. Por
ejemplo, el Acuerdo sobre los ADPIC ha hecho de la OMC un promotor de los instru-

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PARTE I. UN COMERCIO PARA EL DESARROLLO HUMANO

mentos creados por la Organizacin Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI).


Tambin ha creado una frontera indefinida con el Convenio sobre la Diversidad
Biolgica. Asimismo, el AGCS amenaz el dominio cultural de la Organizacin de las
Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), provocando
una crisis de ltima hora en la Ronda Uruguay. El AGCS estableci tambin disci-
plinas en esferas en las que la Unin Internacional de Telecomunicaciones (UIT) haba
tenido plena hegemona. Hasta ahora han fracasado los intentos para hacer que la
OMC se encargue de que se cumplan los convenios de la Organizacin Internacional
del Trabajo (OIT). La Organizacin de Aviacin Civil Internacional (OACI) ha podido
proteger su integridad territorial gracias sobre todo a que ese arreglo convena a las
principales potencias.
El mandato de la OMC ha generado tambin problemas de coherencia entre orga-
nizaciones multilaterales. En algunos casos cabe considerar que la OMC promueve la
concesin de crditos del FMI y del Banco Mundial. En otros casos, sin embargo, sus
normas (como las relativas a los niveles arancelarios) son menos estrictas que las
condiciones que el FMI y el Banco Mundial exige de los programas de ajuste estruc-
tural para conceder crditos. Tampoco est claro si, en caso de conflicto, las disposi-
ciones de la OMC prevalecern sobre las de los acuerdos multilaterales relativos al
medio ambiente y las del Convenio sobre la Diversidad Biolgica.
El amplio mandato del rgimen multilateral de comercio no es una consecuen-
cia de la supremaca de ste sobre otros intereses, sino de la opinin de que las san-
ciones comerciales son un mecanismo de cumplimiento creble. Ello hace que las
disciplinas de ese rgimen rebasen el mbito del comercio mundial. A decir verdad,
se estn convirtiendo en el principal mecanismo de gobernabilidad a nivel mundial.
A este respecto, la Declaracin de Doha sobre los ADPIC y la salud pblica es un
avance importante, ya que por primera vez la comunidad internacional reconoci ofi-
cialmente que los acuerdos comerciales multilaterales podan menoscabar el desa-
rrollo humano y perjudicar la vida de las personas.

Trato especial y diferenciado


Los pases en desarrollo han estado intentando desde la Conferencia de La Habana de
1947-1948 que el sistema internacional de comercio sea ms congruente con sus
necesidades y aspiraciones. El trato especial y diferenciado intenta compensar a esos
pases por sus desventajas intrnsecas en comparacin con los pases industriales a la
hora de obtener iguales beneficios del sistema comercial. La Declaracin de Doha
resucit el principio del trato especial y diferenciado y se estn desplegando esfuerzos
para adoptar un enfoque que resuelva las necesidades reales de los pases en desarrollo.
Adems, inspirados por la flexibilidad del Acuerdo General sobre el Comercio de
Servicios (AGCS), estos pases estn intentando establecer estructuras que orienten
los acuerdos comerciales multilaterales hacia el desarrollo. En lugar de considerar el
trato especial y diferenciado como una excepcin (a menudo temporal), habra que
considerarlo parte esencial de los derechos y obligaciones multilaterales.
Pocas disposiciones de la OMC relacionadas con el trato especial y diferenciado
estn redactadas en lenguaje contractual, lo que hace difcil aplicarlas (vase el Anexo
2.1 sobre las excepciones de los compromisos de la OMC para los pases en desarrollo,
y el Anexo 2.2 sobre las disposiciones especiales para los pases menos adelantados).
En la mayora de los casos, el trato especial y diferenciado depende de negociaciones
para prorrogar los perodos de transicin y de la voluntad de los pases industriales.
Adems, ese trato est sujeto a litigios muy costosos y que llevan mucho tiempo. Los

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REFORMAS DEL SISTEMA MUNDIAL DE COMERCIO

pases en desarrollo han sugerido que todas las disposiciones no contractuales sobre
el trato especial y diferenciado sean vinculantes o se supriman, ya que no debera
emplearse un lenguaje no contractual en los acuerdos de la OMC. El lenguaje no con-
tractual da la impresin de que los acuerdos multilaterales estn orientados al desa-
rrollo, aunque no sea as.
Por esas y otras razones, el diseo y la aplicacin de las disposiciones sobre el trato
especial y diferenciado han suscitado mucha preocupacin en los pases en desarrollo.
Si se las compara con los elementos que seran necesarios para que ese trato resulte
efectivo y vlido, las disposiciones acusan deficiencias en muchos aspectos:
Los acuerdos de la OMC estipulan que los gobiernos pueden ejercer acciones
contra las importaciones que lesionen, daen o perjudiquen a las industrias
nacionales, con independencia de que se deban a prcticas desleales de los
gobiernos o de los comerciantes. Tales salvaguardias (denominadas a
menudo remedios comerciales) hacen que las investigaciones nacionales
estn muy polarizadas en favor de grupos importadores competidores que
solicitan compensaciones por los perjuicios ocasionados por las
importaciones, de las que son los principales beneficiarios. As pues, dichas
1
salvaguardias son susceptibles de abuso y no cumplen su finalidad, que es
dejar un margen de maniobra. El perjuicio se ha de establecer como
requisito previo para ejercer esas acciones, pero los criterios en materia de
daos han sido formulados para atender las quejas de los productores
nacionales. Esos criterios comprenden factores tales como beneficios,
prdidas y cambios en las ventas, y no tienen en cuenta los indicadores del
desarrollo humano. Esos indicadores deberan incluirse en los criterios sobre
el perjuicio, o utilizarse de forma paralela cuando se recurra a esos remedios
comerciales.
El margen de maniobra proporcionado consiste principalmente en objetivos
arancelarios y en materia de subvencin diferentes, mayor flexibilidad para
cumplir los compromisos, y disposiciones especiales para los pases menos
adelantados. Sin embargo, la finalidad de todos esos mecanismos es
incrementar la adhesin a las medidas especficas estipuladas en los
acuerdos. Los mecanismos no permiten que los pases en desarrollo sigan
otra poltica que posiblemente sera ms adecuada y pertinente. De resultas
de ello, los pases en desarrollo a menudo colocan las obligaciones asumidas
en el marco de la OMC por delante de importantes prioridades del
desarrollo.
Los aspectos provisionales de las medidas sobre el trato especial y
diferenciado implican que los pases necesitan constantemente renegociar
prrrogas. Esas prrrogas, en caso de que se concedan, son decisiones
polticas basadas en un poder asimtrico de negociacin, y no vienen
determinadas por ninguna estimacin rigurosa basada en el desarrollo
humano, ni por criterios econmicos sobre el tiempo que necesitarn los
pases para que se les permita hacer uso de una medida determinada, ni por
lo que tardarn en dejar de necesitar esa medida. En consecuencia, los pases
en desarrollo dejan a veces de negociar otras concesiones importantes para
obtener prrrogas de perodos de transicin u otras medidas que desde el
principio son inadecuadas.
Desde 1995, los pases en desarrollo se han enfrentado con condiciones cada
vez ms duras para adherirse a la OMC. Adems de condiciones y

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PARTE I. UN COMERCIO PARA EL DESARROLLO HUMANO

compromisos especficos sobre bienes y servicios, se han visto obligados a


aceptar tambin acuerdos plurilaterales, as como una menor flexibilidad en
2
el uso de las prescripciones en materia de inversin . En algunos casos se
estn buscando obligaciones completamente nuevas, por ejemplo, sobre
precios de la energa. Esas condiciones OMC plus niegan a menudo a los
pases en desarrollo el trato especial y diferenciado del que gozan muchos
miembros que se unieron a la OMC cuando sta se cre. Dado que muchos
aspirantes a la adhesin son pases menos adelantados, unas normas de
admisin ms estrictas son especialmente contrarias al principio del trato
especial y diferenciado (UNCTAD, 2002). Las condiciones de adhesin no
deberan negar a los nuevos miembros los medios de promover el desarrollo
humano, sobre todo cuando esos medios estn a disposicin de quienes ya
son miembros.

Los acuerdos comerciales regionales han proliferado desde 1995 y


comprenden cada vez ms aspectos OMC plus, en especial los acuerdos
firmados recientemente entre pases industriales y pases en desarrollo. Las
principales potencias consideran a menudo esos acuerdos como una forma
de sentar precedentes para negociar disposiciones similares en el plano
multilateral. Mientras tanto, los pases en desarrollo estn tratando de lograr
que los acuerdos regionales reflejen el principio del trato especial y
diferenciado, establecido a nivel multilateral. Hay que aclarar las normas de
la OMC sobre acuerdos comerciales regionales para que los pases en
desarrollo puedan disfrutar del mismo derecho al trato especial y
diferenciado en el plano regional que en el multilateral, y para que esas
disposiciones se basen en criterios de desarrollo humano.

Tambin hay ejemplos de esferas en las que los principales pases que comercian
tratarn probablemente de reducir an ms en las negociaciones comerciales futuras
la flexibilidad de los pases en desarrollo. Por tanto, es esencial que en esas negocia-
ciones multilaterales y regionales se reconozca la legitimidad de las consideraciones
sobre el desarrollo humano.
Un sistema mundial de comercio interesado en resolver los problemas del desa-
rrollo humano considerara legtimo ampliar las obligaciones y los derechos asimtri-
cos a los pases en desarrollo miembros mediante el trato especial y diferenciado, y
aceptara tambin tener presente el desarrollo humano como criterio legtimo a la
hora de adoptar medidas comerciales. Establecer un trato especial y diferenciado con-
tribuir a un sistema mundial de comercio estable, y crear tambin un mercado ms
amplio y eficaz de bienes y servicios, beneficiando as a todo el mundo. Sin esa dis-
criminacin positiva, los pases econmicamente pobres y polticamente dbiles
nunca podrn competir de forma justa y equitativa con los pases industriales. Aceptar
esa lnea de razonamiento requiere tambin mucha ms flexibilidad en el fun-
cionamiento del principio del todo nico.
En consecuencia, los miembros de la OMC deberan basarse en la Declaracin de
Doha sobre trato especial y diferenciado, y utilizar esa Declaracin para lograr los
objetivos del desarrollo humano. Ese trato no debera considerarse nicamente como
un instrumento compensador para ayudar a los pases en desarrollo a integrarse en el
rgimen mundial de comercio, sino tambin como una aportacin al desarrollo de los
pases.

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REFORMAS DEL SISTEMA MUNDIAL DE COMERCIO

El trato especial y diferenciado como norma. Al clasificar a los pases y


establecer su idoneidad para que se les aplique el trato especial y
diferenciado, los acuerdos de la OMC deberan tener en cuenta sus
indicadores de desarrollo y sus ndices de desarrollo humano (IDH), y
evaluar la distancia que separa a esos indicadores de los que miden la
3
consecucin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio .
Disposiciones incondicionales, vinculantes y prcticas sobre el trato especial y
diferenciado. Las disposiciones sobre el trato especial y diferenciado deberan
ser incondicionales y no negociables. Dicho de otro modo, la ampliacin de
los perodos de transicin y el uso de compromisos ms vinculantes en este
particular deberan basarse en una evaluacin objetiva de las necesidades
econmicas y de desarrollo humano, y no en un proceso de negociacin en
el marco del todo nico. Las disposiciones no obligatorias deberan
convertirse en obligatorias, y todas las clusulas deberan estar redactadas en
4
lenguaje contractual .
Reactivacin de las disposiciones de ayuda gubernamental al desarrollo
econmico. Debera considerarse de nuevo el artculo XVIII e incluirse en l
criterios de desarrollo humano. Ese cambio dara a los pases en desarrollo
ms flexibilidad para suspender las obligaciones asumidas en el marco de la
OMC cuando ello fuera necesario para resolver sus problemas de desarrollo.
El derecho a proceder de ese modo debera estar supeditado a una validacin
externa e interna, basada en una evaluacin objetiva de las necesidades, y
5
requerira mucha deliberacin en el plano nacional .
Umbrales e incentivos para la graduacin. Los umbrales para determinar si un
pas debe perder su condicin de beneficiario del trato especial y
diferenciado han de basarse en unos indicadores completos de la capacidad
humana y tecnolgica o en el logro de determinados Objetivos de Desarrollo
6
del Milenio . Una autoridad de supervisin creble e independiente debera
evaluar peridicamente esos indicadores e informar a los pases miembros.
Adems, mediante el empleo de diversos niveles de graduacin, los pases
deberan pasar de beneficiarse de disposiciones ms amplias a otras menos
amplias en el trato especial y diferenciado, con una eliminacin progresiva
en su caso cuando est justificada con criterios objetivos.
Sistema Generalizado de Preferencias y otros esquemas preferenciales como
parte del mandato de la OMC. Los esquemas preferenciales deberan incluirse
en los mecanismos establecidos sobre trato especial y diferenciado, y su
cobertura, mbito y duracin tendran que determinarse mediante
evaluaciones objetivas, en lugar de ser el resultado de negociaciones o de
decisiones unilaterales adoptadas por el pas que otorga la preferencia.
Concretamente, habra que ir ms all del Sistema Generalizado de
Preferencias, y la OMC debera dar carcter contractual a los compromisos
contrados en la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Pases
Menos Adelantados.

La estructura de la gobernabilidad
Con frecuencia se da por sentado que la gobernabilidad del rgimen mundial de co-
mercio es lo mismo que la gobernabilidad de la OMC. Esta hiptesis, sin embargo, no
tiene en cuenta la cantidad cada vez mayor de acuerdos, foros, negociaciones en curso
y otras disposiciones que existen en el plano regional. Algunos de ellos son interre-

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PARTE I. UN COMERCIO PARA EL DESARROLLO HUMANO

gionales (como el Foro de Cooperacin Econmica de Asia y el Pacfico, o el rea de


Libre Comercio de las Amricas), y entre unos y otros incluyen a casi todas las prin-
cipales naciones comerciales del mundo. En el Anexo 4.1 se hace un breve anlisis de
los acuerdos comerciales regionales, especialmente en lo que atae a su gobernabili-
dad y a sus consecuencias para el desarrollo humano.
Al solaparse mucho la cobertura de los acuerdos regionales y la del rgimen mul-
tilateral de comercio, es muy urgente lograr que sus normas sean compatibles. Ahora
bien, respecto de algunos acuerdos regionales sus miembros consideran que son ms
favorables para el desarrollo que los de la OMC. As pues, para lograr la compatibili-
dad sera menester que las normas de la OMC fuesen ms flexibles y ms favorables
para el desarrollo humano.
La estructura por la que se rige la OMC brinda a los pases en desarrollo oportu-
nidades nicas en un foro mundial de gobernabilidad econmica. Su influencia
potencial se hizo muy patente a finales del decenio de 1990, cuando en la pugna por
la direccin de la secretara de la OMC qued claro que si la eleccin se haca por
votacin vencera el candidato que contaba con el respaldo de la mayora de los pases
en desarrollo. Esta situacin oblig a un compromiso que consisti en seleccionar a
ambos finalistas para mandatos de tres aos, en lugar de elegir a uno slo para un
perodo de cuatro aos.
Con todo, han surgido problemas relacionados con la gobernabilidad, por causa
sobre todo de que en la OMC el consenso oficioso se ha convertido en un factor mucho
ms influyente que los procedimientos establecidos. En la prctica, el principio del
consenso favorece casi siempre a los principales pases industriales (miembros de la
Unin Europea, Canad, Estados Unidos, Japn) en lugar de a la abrumadora mayo-
ra de pases en desarrollo.

Programa
Durante la Ronda Uruguay, los pases en desarrollo acordaron incluir el Acuerdo sobre
los ADPIC y el AGCS en el principio del todo nico, a cambio de que los pases indus-
triales se comprometieran a permitir un mayor acceso de los productos agrcolas, los
textiles y el vestido a los mercados. Ese acuerdo demuestra hasta dnde lleg el cam-
bio de paradigma en el rgimen mundial de comercio. Shukla (2000, pg. 31) lo dijo
en pocas palabras cuando escribi que el Acuerdo de la OMC proporcionaba la
infraestructura jurdica e institucional del cambio de paradigma, el Acuerdo sobre los
ADPIC y el AGCS constituan su arquitectura, y el Acuerdo sobre las Medidas en mate-
ria de Inversiones relacionadas con el Comercio (MIC) era el plan maestro para su
futura ampliacin estructural.
El programa de la Ronda Uruguay fue diseado por los pases industriales ms
poderosos, especialmente los miembros de la Unin Europea y los Estados Unidos. Y
desde la creacin de la OMC en 1995, ese programa, que ya era ambicioso, se ha
ampliado. La agenda de la OMC comprende ahora grupos de trabajo sobre inversin,
poltica de la competencia, facilitacin del comercio y transparencia en la contratacin
pblica (al decidirlo as los pases industrializados ms poderosos en la Conferencia
Ministerial de Singapur de 1996); debates sobre el comercio de productos electrni-
cos (a raz de la Conferencia de 1998 en Ginebra); grupos de trabajo sobre comercio,
deuda y finanzas; comercio y transferencia de tecnologa; y un programa de trabajo
sobre los problemas de las economas pequeas (aprobado en la Conferencia de Doha
de 2001). En consecuencia, se corre el riesgo de que el rgimen mundial de comercio
est sobrecargado y no funcione bien (Nayyar, 2002), menoscabando as lo que se haga

80
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REFORMAS DEL SISTEMA MUNDIAL DE COMERCIO

para promover el desarrollo humano de los pases de ingreso bajo y mediano.


Aunque los grupos de trabajo creados en Doha fueron el resultado de las peti-
ciones de los pases en desarrollo, una ampliacin tan rpida del programa crea pro-
blemas enormes a esos pases, especialmente a los pases pequeos y los menos
adelantados. Estos pases carecen de capacidad para abordar un programa tan extenso,
diverso y complejo de negociaciones sobre comercio internacional, en particular
porque tradicionalmente no se ha considerado que muchas de esas nuevas cuestiones
estuvieran relacionadas con el comercio, y son numerosos los pases que no han
definido an su posicin sobre el particular.
Esta agenda cada vez mayor ha reducido la participacin de cada pas en las nego-
ciaciones comerciales y en sus resultados, como lo demuestra el papel mucho menos
importante que desempean la mayora de los procesos legislativos nacionales y en
consecuencia los legisladores y los ciudadanos en el establecimiento de los progra-
mas y en la elaboracin de las normas sobre cuestiones econmicas y sociales esen-
ciales. En los aspectos legislativos que se decidan exclusivamente en el plano nacional
influyen cada vez ms los fallos judiciales de los grupos de la OMC y de sus rganos
7
de apelacin y solucin de diferencias . Hasta cierto punto, eso es lo que deseaban los
pases en desarrollo, ya que lo que queran era que se ejerciera una disciplina multi-
lateral ms estricta sobre los principales pases industriales.

Solucin de diferencias
Unas normas justas de solucin de diferencias, acordadas a nivel multilateral, cohe-
rentes y bien aplicadas, son fundamentales para la buena gobernabilidad del rgimen
comercial y por tanto para el desarrollo humano. Con ese baremo, el sistema de solu-
cin de diferencias del GATT no parece haber funcionado bien o no ha funcionado
en absoluto para los pases en desarrollo. Parece que esa deficiencia hay que achacarla
al principio del consenso, aunque en este caso no se debiera al consenso pasivo fomen-
tado por el modo de proceder del Consejo General, ya que el consenso activo consti-
tuy la clave de los procedimientos del GATT para resolver las diferencias.
El consenso de todos los miembros era necesario para establecer los grupos que
decidan sobre las diferencias y para aprobar los informes elaborados por esos gru-
pos. En consecuencia, una de las partes en litigio poda bloquear la formacin de un
grupo o la aprobacin de un informe, al igual que los miembros permanentes del
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas pueden bloquear las resoluciones. Ese
poder de veto de hecho paraliz el mecanismo de solucin de diferencias del GATT.
No es una sorpresa que fracasaran los esfuerzos por modificarlo, como, por ejemplo,
la propuesta conjunta presentada por Brasil y Uruguay en 1965.
As pues, como ya se ha dicho, el Entendimiento sobre Solucin de Diferencias de
la OMC se considera como una gran mejora en muchos aspectos. Est ms vinculado
al tiempo, es ms previsible y ms coherente, y es vinculante para todos los miembros,
aunque desde el punto de vista jurdico tambin es ms estricto que su predecesor.
Aun as, las mejoras generales ayudan a explicar por qu los pases en desarrollo, que
hicieron muy poco uso del sistema de solucin de diferencias del GATT, participan
activamente en la versin de la OMC.
Este aumento de la participacin puede atribuirse tambin a la importancia y al
costo potencial de las cuestiones que se dirimen. Sea cual fuere la razn, el extraordi-
nario incremento del uso de ese Entendimiento por ellos, indica que los pases en
desarrollo piensan que les puede ser favorable. En los siete primeros aos de existen-
cia de la OMC se han presentado ms casos de solucin de diferencias (262 hasta el 9

81
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PARTE I. UN COMERCIO PARA EL DESARROLLO HUMANO

de septiembre de 2002) que en los alrededor de 50 aos de existencia del GATT (196
casos). Los pases industriales siguen presentando la mayora de los casos, muchos de
ellos contra pases en desarrollo (65 hasta septiembre de 2002). Sin embargo, entre
1995 y septiembre de 2002 los pases en desarrollo presentaron 48 casos contra pases
8
industriales , en comparacin con los 40 que se haban presentado en los diez dece-
nios anteriores (Centro Sur, 1999).
Los pases han utilizado el mecanismo de solucin de diferencias para tratar de
resolver cuestiones que para ellos revisten la mayor importancia. Por ese motivo, al
analizar las tendencias de las diferencias entre los pases en desarrollo y los pases
industriales, se pueden extraer conclusiones tiles e interesantes. Los pases en desa-
rrollo han incoado la mayor parte de los asuntos contra pases industriales en virtud
de los acuerdos sobre Antidumping y sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias,
lo que refleja sus inquietudes en lo que respecta tanto al acceso a los mercados como
al espacio poltico nacional (cuadro 4.1). Los pases industriales, por su parte, han
planteado la mayora de los asuntos contra pases en desarrollo amparndose en los
acuerdos sobre la Agricultura, los Textiles y el Vestido, las MIC y los ADPIC, poniendo
as de relieve las cuestiones que para ellos tienen ms importancia.
Los grupos de solucin de diferencias y el rgano de apelacin interpretan las nor-
mas de la OMC y, dada la ambigedad de muchas de ellas, han estado en realidad cre-
ando jurisprudencia. Esa jurisprudencia ha definido los lmites del espacio normativo
nacional y ha puesto de manifiesto las intromisiones del sistema de solucin de dife-
rencias en los asuntos internos (Ostry, 2000b). En ese contexto, la Declaracin
Ministerial de Doha sobre los ADPIC y la salud pblica ofrece una orientacin muy
til puesto que deja ms margen para que el rgano de apelacin lleve a cabo inter-
pretaciones jurdicas coherentes con el desarrollo humano. La Declaracin puede sen-
tar un precedente para adoptar planteamientos similares en otras cuestiones
relacionadas con el desarrollo humano, especialmente cuando ha habido un consenso
internacional en un rgano de las Naciones Unidas.

CUADRO 4.1
Diferencias entre pases en desarrollo y pases industriales en que medi
la OMC, por categora de acuerdos, desde el 1 de enero de 1995 hasta
el 9 de septiembre de 2002

Incoadas por pases Incoadas por pases


Categoria en desarrollo industriales
ADPIC 1 6
Agricultura 4 13
Antidumping 10 5
MIC 11
Salvaguardias 5 2
Subvenciones y Medidas Compensatorias 8 4
Textiles y Vestido 4 8

Nota: : Comprende slo unas pocas categoras de las que abarca o contempla el mecanismo de solucin de
diferencias. Adems, trata nicamente de las diferencias entre pases en desarrollo y pases industriales y no de las
registradas entre economas en desarrollo y economas en transicin, ni entre las economas industrializadas y
economas en transicin, ni entre pases industriales o entre pases en desarrollo. Si una diferencia afecta a ms de
una categora, se cuenta en cada una de ellas.
Fuente: Tang, 2002; datos de la OMC (www.wto.org/english/tratop_e/dispu_status_e.htm).

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REFORMAS DEL SISTEMA MUNDIAL DE COMERCIO

Aun en ese caso, el uso del Entendimiento sobre Solucin de Diferencias plantea
problemas. El costo es elevadsimo para todos los pases y prohibitivo para los ms
pobres y menos adelantados, que carecen tanto de experiencia jurdica para incoar y
defender los asuntos como de los recursos financieros necesarios para pagar a aboga-
dos extranjeros especializados en derecho mercantil. El asesoramiento jurdico de la
secretara de la OMC a los pases que estn en esa situacin adolece al menos de dos
deficiencias: es insuficiente para la enorme demanda, y la obligada neutralidad de sus
abogados significa que no pueden preparar o llevar los asuntos de modo tan enrgico
como lo haran unos equipos de abogados privados e independientes. Esto deja a los
pases menos adelantados en clara desventaja frente a los pases en desarrollo de
ingreso mediano, as como con respecto a los pases industriales.
Entre otros aspectos principales de la ejecucin, el ms importante es la falta de
compensacin retroactiva aunque un pas en desarrollo gane un asunto. Tal cosa
resulta especialmente perjudicial para los pases en desarrollo con exportaciones poco
diversificadas que en su mayora son los pases ms pobres y menos adelantados y
puede menoscabar tanto sus ingresos de exportacin como su cuota de mercado. Un
litigio, aun dentro de los lmites de tiempo ms estrictos y previsibles del sistema de
la OMC, puede tardar hasta dos aos y medio en resolverse. Es probable que ello tenga
un costo de oportunidad que puede ser enorme para el desarrollo humano de una
economa pequea que dependa del producto en cuestin, y muestra una deficiencia
que cabe atribuir a la falta de un trato especial y diferenciado concreto o coherente en
el Entendimiento sobre Solucin de Diferencias.
Por ltimo, el desequilibrio de poder inherente al sistema significa que aun
cuando unos asuntos se hayan planteado y ganado, hay muy pocas disposiciones del
Entendimiento sobre Solucin de Diferencias que fuercen a los pases a cambiar sus
leyes, excepto la amenaza de represalias. Aunque esa amenaza puede ser real entre
miembros ms o menos iguales, como los Estados Unidos y la Unin Europea, no cabe
imaginar que ninguno de los pases menos adelantados tome represalias contra
ninguna de las principales potencias econmicas. En cambio, si un pas en desarrollo
pierde un asunto y no cambia su legislacin, la amenaza de represalias es real y a
menudo se materializa.
La creacin del Centro de asesoramiento sobre la legislacin de la OMC anun-
ciada en 1999 en la Conferencia Ministerial de Seattle representa un adelanto, pero
un adelanto extremadamente moderado en vista de las necesidades. Aun cuando el
Centro contara con ms recursos, seguira habiendo otros problemas. Quiz stos son
mucho ms difciles de resolver que los que motivaron el establecimiento del Centro.
Sin perjuicio de los problemas de procedimiento y de otra ndole, la asimetra de
poder econmico y poltico entre pases industriales y pases en desarrollo sigue
siendo la clave del problema. En ltima instancia se pone de manifiesto que se es el
principal obstculo para el funcionamiento efectivo del Entendimiento. Por causa, sin
embargo, de que va mucho ms all del funcionamiento del sistema de solucin de
diferencias, es improbable que este problema pueda abordarse excepto como parte de
la solucin de otros problemas ms amplios de gobernabilidad planteados en el pre-
sente captulo.

Adopcin de decisiones
Transparencia significa revelar las propias acciones y decisiones de forma consciente,
visible y comprensible (FMI, Grupo de Trabajo del G-22, 1998). Tambin implica estar
dispuesto a examinar toda la informacin pertinente. Asimismo, la transparencia

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PARTE I. UN COMERCIO PARA EL DESARROLLO HUMANO

entraa la oportuna divulgacin de toda esa informacin y del material de apoyo. A


menudo, la falta de transparencia y de participacin son sntomas de graves desequi-
librios de poder entre los pases miembros. Bien mirada, la transparencia representa
un cambio profundo en la distribucin del poder y en la forma en que ste se ejerce
(Florini, 1998).
Desde el decenio de 1960, los pases en desarrollo han redoblado sus esfuerzos
para lograr que el rgimen multilateral de comercio est ms en consonancia con sus
necesidades y aspiraciones. Durante 20 aos centraron sus esfuerzos en la Conferencia
de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), que se consideraba
como una alternativa del sistema del GATT. Sin embargo, en el decenio de 1980, por
diversas razones (algunas de las cuales se describen en el captulo 2), los pases en
desarrollo pasaron a defender ms directamente sus intereses dentro del GATT, inten-
tando modificarlo y planteando problemas comerciales cada vez ms graves.
No obstante, una de las mayores paradojas es que a pesar de intervenir ms acti-
vamente en el proceso de negociacin, los pases en desarrollo siguen siendo muy
ineficaces a la hora de asegurar la transparencia y participar de forma efectiva en el
rgimen mundial de comercio. En muchos casos, son incapaces de mantener los xi-
tos logrados en una negociacin o de hacer su seguimiento. Puede que logren incluir
en los programas de trabajo y en los calendarios de negociacin algunas cuestiones
que revisten inters para ellos, nicamente para comprobar que esos asuntos siguen
siendo papel mojado. Adems, algunas veces se ven sometidos a presiones para que
olviden las ventajas que han logrado negociar. Por ejemplo, se muestran reticentes a
aumentar los derechos arancelarios a los tipos consolidados, aunque estaran en su
derecho de hacerlo.
El ejemplo ms sorprendente es el acuerdo sobre los ADPIC, a cuyo tenor muchos
pases se vieron sometidos a una fuerte presin poltica para que aprobaran unas leyes
que en el futuro obstaculizaran su capacidad para utilizar muchas de las disposiciones
flexibles que figuran en el Acuerdo. La mayor parte de esas disposiciones tienen un
fuerte componente de desarrollo humano. La Declaracin sobre los ADPIC y la salud
pblica fue un paso importante para animar a los pases a que aprovechen plenamente
la flexibilidad que brinda el Acuerdo (OMS y OMC, 2002).
Para muchos pases industriales que son miembros de la OMC ha sido difcil
renunciar a la idea de club y adaptarse a la nueva situacin en la que los pases en
desarrollo son miembros de pleno derecho. ste fue un factor importante que provoc
el colapso de la Conferencia Ministerial de Seattle en 1999. Una de las razones es que
el consenso, tal como se practicaba en el GATT, no puede compadecerse con un pro-
grama tan amplio y detallado como el de la OMC, con todas sus intromisiones en el
mbito de la poltica econmica nacional, ni con los costos sociales y econmicos que
sus acuerdos suponen para los pases en desarrollo. En consecuencia, el dficit
democrtico inherente al principio del consenso ha adquirido un carcter grave y ms
urgente. Adems, sus deficiencias han suscitado protestas pblicas motivadas por las
repercusiones nacionales, tanto posibles como reales, de los acuerdos de la OMC, y
por los esfuerzos a menudo frustrados de los gobiernos de los pases en desarrollo para
participar en la OMC ms activamente de lo que lo hicieron en el GATT.
El principio de decidir por consenso figura en el artculo IX:1 de la OMC que dice
que a menos que una decisin se base en una votacin en toda regla, donde decide la
opinin de la mayora, la norma del consenso de la OMC requiere nicamente que
los que estn presentes en una reunin (con un qurum del 51% de los miembros)
no pongan objeciones a una decisin. Eso impide que los pases en desarrollo hagan

84
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REFORMAS DEL SISTEMA MUNDIAL DE COMERCIO

pleno uso de su situacin de igualdad con los pases industriales mediante el sistema
de un pas, un voto, les priva de los beneficios de la votacin y hasta puede tener con-
secuencias negativas para ellos aun cuando su parecer sea mayoritario.
El decidir por consenso tiene un aspecto positivo y es que favorece un modo de
proceder en el que se consulta a los miembros para que expresen sus preocupaciones
antes de que se adopte una decisin. Con todo, para que una decisin salga adelante,
ha de darse la oportunidad de que en caso de que falle el consenso la mayora decida
por votacin. Si no se llega a la votacin, el valor del sistema de un pas, un voto queda
gravemente menoscabado. En esas circunstancias, el consenso puede convertirse en
un instrumento con el que una minora poderosa puede persuadir a una mayora
menos poderosa para que ceda. Aplicado a la gobernabilidad del comercio mundial,
no entraa un problema para las normas establecidas en la OMC, que definen el con-
senso de manera tradicional y estipulan que se haga una votacin en caso de que no
se llegue al consenso. Lo que s pone de manifiesto es un problema con los proced-
imientos oficiosos de la OMC y una cultura muy arraigada de no votar. El consenso
as practicado dimana de una eleccin y un comportamiento ms pasivos que activos.
El criterio clave es la presencia de un miembro en una reunin, en lugar de su partici-
pacin activa.
Muchos pases en desarrollo ni siquiera pueden satisfacer el criterio fundamen-
tal de participacin al no estar presentes en Ginebra. Segn Michalopoulos (2000), 64
pases en desarrollo tienen misiones ante la OMC en Ginebra, 26 estn representados
por misiones o embajadas situadas en otras partes de Europa y 7 poseen represen-
tantes con sede en sus capitales. De los 29 miembros de la OMC que pertenecen al
grupo de pases menos adelantados, slo 12 tenan misiones en Ginebra en 1997, y
todas ellas estaban acreditadas ante mltiples organizaciones internacionales
(Blackhurst, 1997). Tal como funciona el principio del consenso, esas deficiencias de
representacin excluyen a muchos pases en desarrollo de las decisiones y acuerdos de
la OMC sobre el comercio global, especialmente a los pases ms pobres y a los ms
dbiles.
Aunque el tamao de las delegaciones que los pases en desarrollo tienen en
Ginebra se ha incrementado considerablemente desde 1987, su crecimiento ha sido
ms lento que en el caso de los pases industriales. Todava en 1997, las delegaciones
de los pases en desarrollo ante la OMC contaban nicamente con un promedio de
3,6 personas, frente a las 6,7 personas de las delegaciones de los pases industriales.
Adems, esos promedios enmascaran enormes variaciones de tamao, tanto de las
delegaciones de los pases en desarrollo como de las de los pases industriales. Muchas
delegaciones de pases menos adelantados y de pases en desarrollo pequeos slo
tenan un miembro, en comparacin con los 10 a 15 que tenan las de los pases en
desarrollo ms grandes o los pases de ingreso mediano, como el Brasil, Egipto, la
India, la Repblica de Corea y Tailandia.
Muchos pases en desarrollo presentes en Ginebra no pueden estar debidamente
representados al carecer de la necesaria capacidad de investigacin y negociacin.
Pocos pases en desarrollo pueden satisfacer al mismo tiempo los requisitos de pre-
sencia y capacidad. Y los que pueden, se ven sometidos a una presin cada vez mayor
en este ltimo aspecto, habida cuenta del programa cada vez ms amplio de la OMC
y de las nuevas necesidades en materia de capacidad de recursos humanos y de pre-
sencia en Ginebra.
La mayora de los pases en desarrollo incluso los que tienen delegaciones rela-
tivamente grandes en Ginebra andaban muy cortos de personal antes de la Reunin

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PARTE I. UN COMERCIO PARA EL DESARROLLO HUMANO

Ministerial de Doha, puesto que cada ao se celebran en la sede de la OMC en Ginebra


unas 1.200 reuniones oficiales u oficiosas (Hoekman y Kostecki, 2001). Desde la
Reunin de Doha es muy difcil hablar de representacin efectiva en Ginebra, incluso
para algunos de los pases en desarrollo mayores. A decir verdad, dado el ambicioso
programa y el corto plazo acordado para llevarlo a trmino, las negociaciones poste-
riores a Doha amenazan con desviar los escasos conocimientos especializados de que
disponen los pases en desarrollo de otras prioridades ms acuciantes para el desa-
rrollo nacional. Y en el marco de las negociaciones comerciales, los mejores negoci-
adores de los pases en desarrollo tendrn que dedicar una enorme energa a esferas
nuevas y complejas incluidas las cuestiones de Singapur (inversin, poltica de la
competencia, transparencia en la contratacin pblica, facilitacin del comercio)
reduciendo as el tiempo consagrado a otras cuestiones tradicionales como la agri-
cultura y los textiles, donde es ms probable que los resultados obtenidos reduzcan la
pobreza y promuevan el desarrollo humano (Winters, 2002).
Curiosamente, la necesidad de un consenso oficial ha incrementado el nmero
de procedimientos oficiosos. Ello hizo que en los preparativos de la conferencia de
Seattle y en la conferencia propiamente dicha se multiplicaran las ahora denostadas
reuniones en sala verde. Aunque esa prctica se remonta al GATT, adopt un nuevo
significado en el contexto del papel de los pases en desarrollo miembros, que se estn
esforzando por intervenir ms enrgicamente en el rgimen mundial de comercio. Las
consultas en sala verde han sustituido en muchos casos a unos sistemas cabales de
negociacin. Como de esas consultas se excluye a todos los pases en desarrollo excepto
a los que son sistemticamente ms importantes y ms decididos aunque se incluye
a la gran mayora de los pases industriales, a ttulo individual o colectivo la partici-
pacin de casi todos los pases en desarrollo se ha visto limitada al inicio del proceso,
cuando se presentan por primera vez las propuestas, y al final, cuando el Consejo
General adopta una decisin oficial por consenso (Das, 2000). El que no se lograra ese
consenso en Seattle fue una de las causas primordiales del fracaso de la reunin.
Aunque desde entonces se ha hecho un esfuerzo considerable para evitar esas
reuniones en sala verde, el procedimiento de seleccin de los amigos de la
Presidencia de Doha acus tambin deficiencias importantes (Malhotra, 2002).
Adems, el aumento de los cauces oficiosos va en detrimento de la participacin
en toda regla de las coaliciones y alianzas de pases en desarrollo en las negociaciones
de la OMC, y refuerza las asimetras de poder. Esa dinmica hace que los pases en
desarrollo no se animen a reunir el nmero que necesitaran para corregir los dese-
quilibrios que les perjudican en las negociaciones comerciales (Narlikar, 2001;
Helleiner y Oyijede, 1998). Aunque los problemas de capacidad y de procedimiento
siguen siendo graves y numerosos, lo crucial es la importante asimetra de poder de
los pases miembros y su repercusin en los intereses ms amplios del desarrollo.

Transparencia externa
Este captulo se ha centrado en los mecanismos internos del rgimen mundial de co-
mercio, pero la transparencia externa se ha convertido en algo de parigual importancia,
sobre todo por la enorme atencin que ha suscitado en la sociedad civil y en los medios
informativos desde la Reunin Ministerial de Seattle en 1999. La transparencia externa
ha adquirido tambin esa importancia porque las decisiones de la OMC afectan direc-
tamente a las comunidades locales y a la poltica econmica de cada pas. En conse-
cuencia, muchos grupos estn pidiendo que se deje or su voz y desean que se les trate
como miembros de pleno derecho (Woods y Narlikar, 2001).

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REFORMAS DEL SISTEMA MUNDIAL DE COMERCIO

Ostry (2000b) afirma que las peticiones para que se democratice la OMC, espe-
cialmente para abrirla a las organizaciones de la sociedad civil, son complejas y
polmicas, en razn del diseo institucional de la organizacin. Aunque es posible una
mejor rendicin pblica de cuentas mediante la transparencia en la informacin y la
publicacin de documentos y eso se est logrando a travs de la pgina web de la
OMC y otros medios los pases en desarrollo y las organizaciones de la sociedad civil
sostienen que los procedimientos deberan ser ms accesibles y transparentes. Su
razonamiento se basa en que la publicacin oficial de documentos es un pobre susti-
tuto de la participacin real en las reuniones y de la transparencia de stas (Woods y
Narlikar, 2001). Sin embargo, para los Estados miembros es muy difcil llegar a un
acuerdo sobre unas normas de carcter ms oficial acerca de la participacin de las
organizaciones de la sociedad civil en la OMC y en su procedimiento de solucin de
diferencias.
Los Estados Unidos han sido firmes partidarios de abrir el mecanismo de solu-
cin de diferencias de la OMC a grupos privados. Abogados y grupos ecologistas, labo-
rales y de derechos humanos de pases industriales han sostenido que se les debera
permitir hacer exposiciones para facilitar la labor y participar de algn otro modo en
la solucin de diferencias en la OMC, posicin sta que el Gobierno estadounidense
ha alentado en algunas ocasiones. Sin embargo, la sensibilidad en materia del medio
ambiente de algunas diferencias en las que ha habido ese tipo de intervenciones pri-
9
vadas (como la controversia camarn-tortuga) no ha hecho ms que fortalecer la
oposicin de los pases en desarrollo a las intervenciones de las organizaciones de la
sociedad civil y de otras entidades privadas. Esos pases hacen hincapi en la natu-
raleza intergubernamental de la OMC y estiman que su carcter y sus funciones bsi-
cas quedaran menoscabados con una participacin privada. Habida cuenta de la
ndole de gran parte de los litigios, muchas organizaciones de la sociedad civil de
pases en desarrollo se oponen tambin a la participacin de entidades no estatales en
el Entendimiento sobre Solucin de Diferencias, aunque unas pocas la apoyan.
Aparte de las diferencias especficas, es necesario que la OMC incluya de forma
ms activa a las organizaciones de la sociedad civil, sobre todo porque la mayora de
las instituciones multilaterales, como el Banco Mundial, reconocen cada vez ms la
necesidad de que esas organizaciones participen mucho ms en sus actividades.
Mientras tanto, las organizaciones de la sociedad civil probablemente seguirn encon-
trando una oposicin a su argumento de que un mundo cada vez ms interdepen-
diente requiere mecanismos de participacin ciudadana que rebasen las fronteras
nacionales, especialmente cuando estn en juego intereses transnacionales, aun
cuando esas organizaciones slo estn pidiendo que se les conceda el estatuto de
observador oficial en la OMC.
Es probable que la mayora de los gobiernos sigan afirmando que las organiza-
ciones de la sociedad civil deben participar por los cauces nacionales y transmitir sus
opiniones a travs de ellos y de sus representantes elegidos, en lugar de exponerlas
directamente a la OMC. Ese argumento se basa en motivos tradicionales relacionados
con la rendicin de cuentas, la buena gobernabilidad y la representacin, pero tal
como se explica en el Informe sobre Desarrollo Humano 2002 del PNUD, hay razones
de peso para poner en duda la efectividad de las formas tradicionales de democracia
y para reconocer sus limitaciones en materia de gobernabilidad y de desarrollo
humano. Los intereses de los pases, tal como los expresan sus negociadores, no coin-
ciden necesariamente con las necesidades de sus pueblos o con el desarrollo humano.
No es muy frecuente que los gobiernos y los polticos ganen o pierdan las elecciones

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PARTE I. UN COMERCIO PARA EL DESARROLLO HUMANO

por una sola cuestin, y an menos que lo hagan por las posiciones adoptadas por sus
representantes en las organizaciones econmicas internacionales (Woods y Narlikar,
2001). Adems, en esas organizaciones los gobiernos casi siempre estn representados
por funcionarios de carrera, muchos de ellos burcratas o tecncratas muy alejados
de los problemas de los ciudadanos.

Una propiedad nacional de las decisiones


As pues, el problema no es slo lograr que la gobernabilidad del comercio mundial
sea ms justa, sino tambin dejar hablar a los grupos vulnerables que no estn repre-
sentados eficazmente por sus gobiernos en el plano nacional e internacional. Hay una
enorme diferencia entre los pases industriales y los pases en desarrollo en lo que se
refiere a la participacin del poder legislativo en los debates nacionales sobre el co-
mercio. Por ejemplo, el afn de los pases industriales, especialmente de los Estados
Unidos, por intentar ampliar las normas del GATT a esferas como los servicios y los
derechos de propiedad intelectual puede atribuirse a grupos de presin bien organi-
zados de los sectores financieros, farmacuticos, informticos y de telecomunica-
ciones. El Parlamento Europeo ha participado tambin activamente en algunos
asuntos comerciales, como la agricultura. Aun as, la tendencia proteccionista de los
pases industriales refleja el poder poltico de grupos de inters apoyados por miem-
bros de los rganos legislativos (Vangrasstek, 2001). En algunos casos en que se ha
alertado al poder legislativo de los pases en desarrollo sobre las presiones ejercidas
por la rama ejecutiva para que se firmaran acuerdos de la OMC han respondido enr-
gicamente.
En todos los pases, la escassima representacin de la mujer en las estructuras
donde se toman las decisiones y en los rganos legislativos nacionales ayuda proba-
blemente a explicar por qu las cuestiones de gnero raramente se tienen en cuenta
10
en la poltica comercial nacional y en los acuerdos multilaterales . Aunque la exis-
tencia de una masa crtica de mujeres en puestos de responsabilidad podra dar como
resultado una consideracin ms sistemtica de las cuestiones de gnero, un camino
ms seguro sera capacitar a los varones y a las mujeres para que tuvieran muy pre-
sentes esas cuestiones en todo momento.
Especial importante reviste para el desarrollo humano que los ministerios de
comercio fomenten un etos institucional y actitudes que conduzcan a una poltica
comercial ms sensible con respecto al gnero. Ser difcil elaborar esa poltica si no
se dispone de unos puntos focales que permitan introducir las cuestiones de gnero
en esos ministerios e informar directamente al ministro correspondiente, o de una
comisin interministerial sobre el gnero que vele por que se tenga en cuenta a la
11
mujer .
Muchos otros grupos vulnerables, tanto en pases industriales como en pases en
desarrollo, carecen tambin de la posibilidad efectiva de dejar or su voz. Como ya se
ha dicho, esa carencia est estrechamente vinculada con la cuestin de la propiedad
nacional de las decisiones. Una participacin y una propiedad de amplia base a nivel
nacional, donde legisladores, organizaciones de la sociedad civil, grupos comunita-
rios y sector privado intervengan en dilogos estructurados con mltiples partici-
pantes, resultarn muy beneficiosas. Adems, si las organizaciones de la sociedad civil
y los grupos vulnerables ven que los gobiernos toman en serio sus problemas,
suavizarn sus demandas de participacin en foros multilaterales, tales como la OMC.
Esa propiedad fortalecer tambin la posicin de los pases en desarrollo en las
negociaciones comerciales, ya que podrn contar con un respaldo nacional organi-

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REFORMAS DEL SISTEMA MUNDIAL DE COMERCIO

zado a sus posiciones en pro del desarrollo humano. Ello les permitir resistir mejor
la presin ejercida para que capitulen y se traducir en acuerdos comerciales ms jus-
tos. En consecuencia, impulsar una propiedad nacional de amplia base puede con-
tribuir notablemente a que se obtengan mejores resultados en materia de desarrollo
humano a largo plazo.

Una secretara efectiva


Las secretaras de las organizaciones dirigidas por sus miembros tienen en general un
poder limitado respecto de stos, que son quienes gestionan la organizacin. Ese rasgo
tiene muchas implicaciones positivas. A pesar de que son relativamente pequeas en
comparacin con aqullos de sus miembros que disponen de ms recursos, las secre-
taras de las organizaciones gestionadas por sus miembros pueden ser facultadas para
que proporcionen apoyo a los miembros que ms lo necesiten, si el conjunto de todos
ellos da prioridad a ese objetivo y asigna los recursos adecuados. Ahora bien, muchos
observadores estiman que la secretara de la OMC apenas est hoy en condiciones de
brindar apoyo a sus miembros para aliviar los costos de representacin y facilitar los
necesarios anlisis y estudios. En consecuencia, la desigual capacidad en este particu-
lar de los pases industriales y los pases en desarrollo fuera de la OMC se repite y
refleja en las negociaciones y decisiones de esta ltima (Narlikar, 2001). Las repercu-
siones de tal situacin han adquirido mayor peso a medida que el programa del rg-
imen multilateral de comercio se ha ido extendiendo para abarcar cuestiones tcnicas
cada vez ms complejas que requieren la intervencin de profesionales muy cualifi-
cados.
Si se incrementa su papel, cabra aumentar la capacidad de la secretara para aten-
der a las necesidades de anlisis y estudio de los pases en desarrollo. Sin embargo,
muchos de estos pases ven con preocupacin que la mayor parte de los programas de
asistencia tcnica se centran en la integracin en el sistema mundial de comercio y en
el cumplimiento de sus acuerdos, con poca atencin al anlisis costo beneficio de esos
acuerdos para el desarrollo y a los costos de oportunidad y otros de su cumplimiento.
Unos mecanismos ms firmes de evaluacin y supervisin de los programas de asis-
tencia tcnica podran resolver en parte ese problema. No obstante, aunque esos
mecanismos se perfeccionaran y dieran por resultado una asistencia tcnica mejor
concebida, probablemente seguira habiendo preocupaciones ms generales en mate-
ria de desarrollo.
Hay que hacer ms para atender a esas preocupaciones, y la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) y el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) podran desempear un papel impor-
tante. Aunque la UNCTAD (especialmente por conducto de su Programa de accin
positiva), el PNUD, el Centro Sur y algunas organizaciones no gubernamentales
(ONG) han dado pasos para fortalecer la capacidad de los pases en desarrollo en esta
esfera crucial, las deficiencias superan ampliamente la capacidad tcnica y los recur-
sos financieros de esos pases para responder de forma efectiva.

Eleccin de foros
Helleiner y Oyejide (1998) demuestran que los foros elegidos para los debates y las
negociaciones econmicas internacionales desempean un papel esencial en los resul-
tados y los acuerdos correspondientes. Esos autores afirman que en el decenio de 1970,
cuando las negociaciones sobre inversin se llevaban a cabo en el sistema de las
Naciones Unidas, los esfuerzos se centraron en elaborar un cdigo de conducta para

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PARTE I. UN COMERCIO PARA EL DESARROLLO HUMANO

las empresas transnacionales, as como normas y principios por los que deberan
regirse las prcticas restrictivas de la competencia, y un cdigo para las transferencias
de tecnologa. Esas negociaciones favorecieron los intereses de los pases en desarrollo,
pero los instrumentos que crearon quedaron relegados al olvido cuando algunos
pases industriales poderosos se resistieron a aceptarlos.
En 1998, en el transcurso de los debates patrocinados por la Organizacin de
Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) acerca de una propuesta de acuerdo
multilateral sobre inversin, el planteamiento seguido fue completamente distinto.
Los debates ms recientes daban prioridad a proteger a los inversores extranjeros y
asegurar un trato nacional justo, en lugar de regular a las empresas transnacionales.
La leccin que se desprende de esos y otros ejemplos es que los pases en desa-
rrollo necesitan buscar foros de negociacin en los que sea poco probable que se vean
obligados a aceptar resultados desfavorables. Como la economa poltica mundial ha
sido contraria a esto en los ltimos decenios, los pases en desarrollo necesitan unirse
o formar coaliciones, que no han de tener necesariamente una base regional. Las coa-
liciones transregionales de esos pases sern esenciales a la hora de elegir foros nego-
ciadores que sirvan a los intereses del desarrollo humano y de los grupos pobres y
vulnerables de los pases de ingreso bajo y mediano.

* * * *

La perspectiva del desarrollo humano implica que la importancia de lograr ciertos


resultados es mayor que la necesidad de elaborar normas que se adapten a todos los
casos. Como mnimo, se requieren normas universalmente acordadas que puedan
aplicarse pas por pas y que se adapten a las diferentes circunstancias del desarrollo.
La OMC no debera centrar su inters en armonizar normas comerciales (vase el
captulo 1). Tendra que ocuparse, en cambio, de gestionar la interaccin entre dife-
rentes normas e instituciones nacionales. Para ello, todos los miembros deben aceptar
un conjunto mnimo de normas comerciales multilaterales en las que cada pas tenga
los mismos derechos, mientras que sus obligaciones estn en funcin de su fase de
desarrollo (Nayyar, 2002).

A N E XO 4.1 A C U E R D O S CO M E R C I A L E S R E G I O N A L E S
Y E L R G I M E N M U LT I L AT E R A L
Los acuerdos comerciales regionales proporcionan beneficios a sus miembros en
forma de reas de libre comercio, uniones aduaneras, mercados comunes y otras dis-
posiciones preferenciales. La integracin regional se considera un medio para que los
pases se beneficien del desarrollo de una regin y contribuyan a l, y para que los
pases y las regiones participen de forma ms efectiva en el sistema internacional de
comercio. Muchos dirigentes consideran los acuerdos regionales como parte inte-
grante de una estrategia general de desarrollo para una integracin gradual y estrat-
gica en la economa mundial.
Desde 1945, ms de 300 acuerdos comerciales regionales se han comunicado al
GATT y a la OMC, la mayora de ellos (250) desde 1995. De esos acuerdos, aproxi-
madamente 200 estn en vigor. As pues, esa clase de acuerdos se ha convertido en un
aspecto importante del sistema internacional de comercio. Hasta 1980, Europa occi-
dental era el nico ejemplo de una buena integracin regional. Tal cosa cambi
cuando las partes contratantes del GATT no lograron iniciar una ronda de negocia-

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REFORMAS DEL SISTEMA MUNDIAL DE COMERCIO

ciones comerciales multilaterales en Ginebra en 1982. Desilusionados por el


estancamiento del proceso multilateral, los Estados Unidos establecieron negocia-
ciones comerciales bilaterales que se tradujeron en acuerdos comerciales regionales
con Israel (1985), Canad (1989) y Canad y Mxico (mediante el Tratado de Libre
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Comercio de Amrica del Norte o TLC en 1993) . Al mismo tiempo, la Unin Europea
continu su ampliacin, y en el decenio de 1990 comenzaron a surgir multitud de
nuevos acuerdos de esa ndole.
Es algo paradjico que el nmero de acuerdos comerciales regionales haya
aumentado en una era de aceleracin de la globalizacin econmica, y a pesar de la
creacin de la OMC en 1995. Actualmente, hay un gran nmero de esos acuerdos.
Aunque aproximadamente el 60% de los que estaban en vigor a finales de 2000 eran
acuerdos entre pases europeos, aqullos en los que participaban pases en desarrollo
representaban aproximadamente el 15%. Casi todos los pases en desarrollo son
miembros de al menos uno o dos acuerdos regionales, y Chile es parte en 11 o ms de
esos acuerdos.

Compatibilidad con las disciplinas de la OMC


La compatibilidad con las disciplinas de la OMC es un extremo importante para
muchos pases en desarrollo que participan en acuerdos comerciales regionales, tanto
en aqullos firmados nicamente con otros pases en desarrollo como en los con-
venidos con pases industriales. Sin embargo, el tema de la compatibilidad debe
tratarse con cuidado, ya que las disciplinas de la OMC aplicables son distintas para los
dos tipos de acuerdos. La clusula de habilitacin de la OMC se aplica a los acuerdos
entre pases en desarrollo, a los que proporciona condiciones ms favorables.
La compatibilidad plantea un reto de primer orden en el caso de los acuerdos
comerciales regionales entre pases en desarrollo y pases industriales. La disciplina
aplicable de la OMC es el artculo 24 del GATT que, aunque hace gala de cierta flexi-
bilidad, no otorga un trato especial y diferenciado a pases en desarrollo. Preocupa as
que el artculo no proporcione cobertura legal adecuada a los acuerdos comerciales
regionales, como los que podran negociarse entre los pases de frica, el Caribe y el
Pacfico y la Unin Europea, en los que las enormes diferencias en los niveles de desa-
rrollo justificaran una mayor flexibilidad y un trato asimtrico. Por tanto, aunque se
reconoce que la compatibilidad con la OMC es el principio predominante en muchos
acuerdos comerciales regionales, una preocupacin paralela es la compatibilidad con
las nuevas normas de la OMC que tienen ms en cuenta el desarrollo humano y los
intereses de los pases en desarrollo.
Hasta ahora ha prevalecido un pragmatismo que permite que los acuerdos co-
merciales regionales funcionen sin el respaldo oficial de la OMC. Sin embargo, las dis-
ciplinas de esta organizacin que se aplican a los acuerdos regionales podran cambiar,
ya que el calendario de trabajo establecido en Doha comprende negociaciones
encaminadas a aclarar y mejorar las disciplinas y procedimientos aplicables a los
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acuerdos comerciales regionales . La principal responsabilidad de los pases en desa-
rrollo, apoyados por los pases industriales que son sus socios en esos acuerdos, es velar
por que cualquier cambio que se introduzca en las normas de la OMC a tenor del pro-
grama de Doha no limite el potencial de desarrollo que brindan esos instrumentos ni
permita que la posibilidad de impulsar el desarrollo humano se vea restringida por
acuerdos que contengan disposiciones OMC plus en esferas problemticas para los
pases en desarrollo, como los ADPIC, la agricultura, los textiles y el vestido, la inver-
sin, los servicios, el medio ambiente y la mano de obra.

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PARTE I. UN COMERCIO PARA EL DESARROLLO HUMANO

La coincidencia cronolgica entre las negociaciones de Doha y otras negocia-


ciones importantes sobre acuerdos comerciales regionales brinda una oportunidad
nica y plantea un gran reto a la comunidad internacional. (Por ejemplo, los acuer-
dos sobre el rea de Libre Comercio de las Amricas est previsto que se completen a
ms tardar en 2005, y el Acuerdo de libre comercio entre los pases de frica, el Caribe
y el Pacfico y la Unin Europea se espera est rematado en 2008). Tanto los pases
industriales como los pases en desarrollo deben estar a la altura y hacer que el desa-
rrollo humano y la reduccin de la pobreza ocupen un lugar central en todas las nego-
ciaciones comerciales, ya sean multilaterales o regionales.

Mercosur: Un acuerdo entre pases en desarrollo


El Mercado Comn del Sur (Mercosur) es uno de los ejemplos ms citados de pacto
comercial que ha tenido xito, especialmente entre pases en desarrollo. El Acuerdo y
sus miembros iniciales Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay celebraron su dcimo
aniversario en 2001. Bolivia y Chile se unieron a Mercosur en 1996 en calidad de
miembros asociados. Mercosur se dise para que al principio fuera una zona de libre
comercio, y se convirtiera ms tarde en una unin aduanera y finalmente en un mer-
cado comn. Actualmente es una unin aduanera que representa el 70% del comer-
cio de Amrica Latina. Sus miembros tienen un PIB combinado de casi un billn de
dlares, y en sus territorios viven ms de 230 millones de personas, lo que hace de
Mercosur el tercer bloque comercial ms importante del mundo despus de la Unin
Europea y el Tratado de Libre Comercio (TLC).
Mercosur ha sido un xito en muchos aspectos y aportado importantes benefi-
cios econmicos a sus miembros: entre 1990 y 1999 el comercio entre ellos aument
ms del 200%, y Amrica Latina ha sido la regin del mundo que ha registrado el
mayor incremento del comercio intrarregional. Con todo, las diferencias entre el nivel
de ingresos de los pases que lo integran no han cambiado y ms del 37% de los ciu-
dadanos de esos pases viven todava por debajo de la lnea de pobreza. Adems, ha
habido muy poca colaboracin en aspectos no econmicos, y sus miembros han sido
incapaces de llegar a un acuerdo en muchas esferas, incluida una posicin negociadora
comn para el rea de Libre Comercio de las Amricas, an antes de la reciente cri-
sis de Argentina.
Desde la perspectiva del desarrollo humano, aunque se han adoptado algunas
medidas iniciales para seguir una poltica comn en enseanza y drogas, no hay coope-
racin sobre movilidad de la mano de obra, normas laborales o medio ambiente. As
y todo, Mercosur puede haber tenido un efecto positivo en la gobernabilidad
democrtica de sus pases miembros gracias a una enmienda introducida en su Carta
en 1996 (despus de un intento de golpe de Estado en Paraguay), que exclua oficial-
mente a cualquier pas que abandonara el pleno ejercicio de las instituciones repu-
blicanas.
Se han dado algunos pasos institucionales para abordar las repercusiones sociales
de la liberalizacin del comercio en los pases miembros del Mercosur, pero con resul-
tados muy diversos. Los aspectos sociales de la integracin econmica fueron muy
ignorados hasta que los movimientos sindicales presionaron para que se creara un
grupo de trabajo que estudiara las relaciones laborales, el empleo y la seguridad social.
El grupo, que se dedic especialmente a examinar la situacin laboral en la regin,
prest especial atencin a cuestiones de inters comercial y a la competitividad empre-
sarial.
En 1994 se cre un Foro de consultas econmicas y sociales para que represen-

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REFORMAS DEL SISTEMA MUNDIAL DE COMERCIO

tara al sector privado de los Estados miembros de Mercosur. Desde entonces, el Foro
ha abierto sus puertas a otros grupos, incluidos movimientos sindicales, grupos de
proteccin del consumidor, universidades y un grupo ecologista (Espino, 2000). Sin
embargo, no ha admitido a organizaciones feministas ni a rganos gubernamentales
que centran su inters en el desarrollo de la mujer.
Los movimientos de defensa de la mujer consideran que el Foro es ante todo un
instrumento de intereses econmicos y comerciales. Como la mayora de las mujeres
que trabajan lo hacen en sectores que estn fuera del mbito de los movimientos sindi-
cales, no se sienten representadas por stos. Las organizaciones feministas se
esforzaron por resolver esa deficiencia y en 1997 lograron que se estableciera una
Comisin de la mujer bajo la autoridad coordinadora de las Confederaciones de
Trabajadores del Cono Sur. Entre las demandas que presentaron a los gobiernos y a
los movimientos sindicales figuraban el que se promoviera la participacin de las tra-
bajadoras en Mercosur, que se agilizara la ratificacin de los acuerdos de la
Organizacin Internacional del Trabajo que hacen referencia a la mujer, y que se man-
tuviera informados a todos los sindicatos y a los departamentos que se ocupan de la
condicin femenina.
Una serie de grupos y foros de la sociedad civil apoyados por el Fondo de
Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer buscaron tambin que se atendieran
las preocupaciones de la mujer en los ministerios correspondientes de los pases del
Mercosur (Espino, 2000). En 1995, las mujeres de Uruguay crearon un grupo de pre-
sin de defensa de la mujer denominado Foro de la Mujer del Mercosur, con oficinas
en cada uno de los pases miembros. La oficina de Paraguay es la ms activa y ha
planteado sus problemas ante el captulo nacional del Foro de Consultas Econmicas
y Sociales. A pesar de esas estrategias de creacin de redes en los distintos pases, el
Foro de la Mujer no parece haber tenido una influencia tangible en la labor de
Mercosur ni en sus rganos ejecutivos.
La declaracin de Mercosur de 1997 reflejaba algunas de esas iniciativas femeni-
nas de apoyo a la mujer y peda que se garantizara la igualdad de oportunidades entre
el varn y la mujer en los diversos foros de negociacin. La declaracin recomendaba
asimismo que la participacin de organizaciones femeninas en el Foro de Consultas
Econmicas y Sociales fuera obligatoria. El resultado fue la creacin en 1998 de la
Reunin Especializada de Mujeres, dependencia asesora en cuestiones de gnero que
intenta velar por que se aborden ese tipo de cuestiones en los rganos ms impor-
tantes de Mercosur.
En opinin, sin embargo, de algunos sectores de la sociedad civil, esa Reunin no
ha hecho muchos progresos en el anlisis de las negociaciones ni en la creacin de
mecanismos que aseguren la igualdad de los gneros en la regin (WIDE, 2001). Entre
los factores que han impedido la incorporacin de una perspectiva de gnero en las
negociaciones sobre una estructura institucional del Mercosur cabe citar la escasa
prioridad otorgada a los aspectos sociales de la integracin econmica y la poca
importancia que se les ha dado en las negociaciones entre empleadores y trabajadores
(WIDE, 2001).

Cooperacin Econmica de Asia y el Pacfico (APEC): Un acuerdo entre pases


industriales y pases en desarrollo
Los 21 pases miembros del Foro de Cooperacin Econmica de Asia y el Pacfico han
convenido establecer un acuerdo comercial regional entre Asia y el Pacfico, a ms tar-
dar en 2010 para las economas industrializadas de la APEC y, a ms tardar en 2020

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PARTE I. UN COMERCIO PARA EL DESARROLLO HUMANO

para sus economas en desarrollo14. La APEC no es una zona de libre comercio en el


sentido del artculo 24 del GATT, ya que cada uno de sus miembros se fija los obje-
tivos de libre comercio e inversin con carcter discrecional, y no mediante un plan
convenido de reduccin del arancel. Sin embargo, si el acuerdo entra en vigor ser el
mayor del mundo, ya que sus miembros representan respecto del total mundial el 55%
del PIB, aproximadamente la mitad de las importaciones, y casi el 40% de la
poblacin.
Adems de sus beneficios econmicos previstos, se espera que la APEC practique
el regionalismo abierto, lo que significa que aplicar tambin un trato comercial no
discriminatorio a los pases que no son miembros, aunque muchos observadores
dudan de que esto ocurra. La APEC ha hecho muy pocos progresos en sus objetivos
de reduccin arancelaria precisamente por su poltica de regionalismo abierto: sus
miembros no quieren reducir los derechos de aduana para los pases que no son
miembros sin obtener nada a cambio.
En su calidad de foro consultivo, la APEC no puede tomar decisiones que sean
jurdicamente vinculantes para sus miembros. Es ante todo un foro para debatir la
poltica econmica y comercial, y no aborda explcitamente cuestiones sociales y de
desarrollo. Aunque tiene relacin con diversos grupos empresariales y organizaciones
de investigacin acadmica, no hay ningn mecanismo oficial de consulta con otros
sectores de la sociedad civil.

M ARCO DE L A APEC PAR A L A INTEGR ACON DE L A MUJER . En una declaracin


efectuada en 1996, los dirigentes de la APEC reconocieron por primera vez la impor-
tancia de la participacin de las mujeres y de los jvenes en la economa. La
declaracin fue una victoria para la Red de mujeres lderes, que haba hecho un lla-
mamiento para que se adoptaran medidas y lo haba presentado a los dirigentes de la
APEC. Creada ese mismo ao como red oficiosa de destacadas mujeres procedentes
del sector tanto pblico como privado, de organizaciones de la sociedad civil y de insti-
tuciones acadmicas de pases miembros de la APEC, la Red se ha convertido en un
foro poltico y en la principal defensora de la igualdad de sexos en la APEC. Ha con-
seguido que los dirigentes de la APEC, en su gran mayora varones, reconozcan las
repercusiones de la poltica econmica en las cuestiones de gnero y ha sentado las
bases para lanzar iniciativas sobre el particular. La Red es una organizacin totalmente
voluntaria que funciona mediante centros de coordinacin en cada pas. Aunque
carece de estructura institucional y de financiacin, ha celebrado seis reuniones
anuales desde su creacin.
Su actuacin ha tenido algunos resultados alentadores. Por ejemplo, condujo a
que la APEC convocara su primera reunin ministerial sobre la mujer en 1998. A raz
de esa reunin, se acord elaborar unas bases para integrar a la mujer en todas sus
actividades, bases que se aprobaron en 1999. Tambin se promovi un grupo asesor
para aplicarlas. La Red presion, adems, para que se creara una asociacin de mujeres
dedicadas a la ciencia y a la tecnologa en el marco del grupo de trabajo sobre ciencia
y tecnologa industriales de la APEC, inici una seccin informativa sobre cuestiones
de gnero en la pgina web de la APEC, y aport conocimientos especializados en
algunos foros.
Las bases de la APEC para la integracin de la mujer constan de tres elementos
relacionados entre s: el anlisis de gnero, la recopilacin y el uso de datos desglosa-
dos por gnero, y la participacin de la mujer en la APEC. El grupo asesor ha elabo-
rado guas prcticas para facilitar la aplicacin de esas bases.

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REFORMAS DEL SISTEMA MUNDIAL DE COMERCIO

Los miembros de la Red dicen que es demasiado pronto para evaluar la reper-
cusin de su labor en la poltica de la APEC. Aun as, ha habido algunos resultados
tangibles en determinados pases. Por ejemplo, Viet Nam ha adaptado las bases a su
programa nacional sobre la mujer. Pero en general los esfuerzos por colocar las cues-
tiones de gnero en un lugar predominante dentro de la APEC estn todava en la fase
de concienciacin y fomento de la capacidad, por ejemplo mediante sesiones infor-
mativas sobre gnero y publicacin de las prcticas ms idneas. Algunos grupos de
trabajo de la APEC especialmente los que se ocupan del desarrollo de los recursos
humanos, de la ciencia y la tecnologa industriales, y de las pequeas y medianas
empresas (PYME) han trabajado activamente para que se incorporen criterios de
gnero en las propuestas y evaluaciones.
Como grupo compuesto principalmente por mujeres de negocios, la Red de
mujeres lderes centra su inters en mejorar el acceso de las empresarias al mercado.
Hay argumentos econmicos de mucho peso que avalan ese criterio: ms de un ter-
cio de las PYME de la regin son propiedad de mujeres, y el 80% de esas empresas
pertenecen al floreciente sector de servicios. No obstante, este enfoque orientado a las
empresas ha suscitado crticas. Se dice que la Red est formada por un grupo de
mujeres profesionales privilegiadas que utilizan el argumento de la eficiencia para
obtener el apoyo de la APEC en cuestiones de gnero, y que subordinan el desarrollo
humano al desarrollo econmico. Es bastante curioso que ni la Red ni la APEC se ocu-
pen de cuestiones de gnero relacionadas con la repercusin social de la liberalizacin
del comercio.
Adems, buena parte de la integracin del gnero ha tenido lugar a nivel de gru-
pos de trabajo y de cooperacin tcnica, y no ha repercutido en los programas de libe-
ralizacin del comercio y la inversin, ni en los de facilitacin del comercio.

D ESAFOS Y RECOMANDACIONES . La Red de mujeres lderes se enfrenta con tres


desafos importantes: organizarse mejor para llevar a cabo una funcin de super-
visin, velar por que las cuestiones ticas y de desarrollo no se vean eclipsadas por los
programas empresariales, y reunir fondos para asegurar su supervivencia. El hecho de que
no sea un mecanismo oficial de la APEC limita su posible papel en cuestiones de gnero.
Entre los principales inconvenientes para integrar las cuestiones de gnero en la
APEC cabe citar la falta de datos e informacin sobre la funcin econmica de la
mujer; la falta de reconocimiento en los datos y anlisis de la APEC de la funcin de
la mujer en la mano de obra remunerada; la ausencia de datos sobre la contribucin
de la mujer al sector no estructurado y a la mano de obra no remunerada; y la escasa
representacin de la mujer en los foros y actividades de la APEC (Corner, 1999).
Por tanto, la APEC debera alentar a sus miembros a que recopilen ms y mejor
informacin acerca de las funciones econmicas de la mujer y de los efectos sobre ella
de la liberalizacin del mercado y la inversin. Tambin debera reconocer oficial-
mente al gnero como cuestin esencial, y hacer anlisis peridicos para identificar
las distintas repercusiones que tienen las polticas y los programas en hombres y
mujeres. Finalmente, debera reunir datos sobre la participacin de la mujer en sus
actividades, y evaluar la repercusin que la integracin del gnero y la participacin
de la mujer pueden tener en el logro de sus objetivos.
Por otra parte, la Red debera procurar que hubiera una participacin y una re-
presentacin ms equilibradas en sus reuniones anuales, y por que en esas reuniones
se abordase una gama ms amplia de cuestiones que afectan a las trabajadoras de Asia
y el Pacfico, y no slo a las empresarias.

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PARTE I. UN COMERCIO PARA EL DESARROLLO HUMANO

Una va por la que podran avanzar los acuerdos comerciales regionales


La proliferacin de acuerdos comerciales regionales ha acrecentando las preocupa-
ciones y los debates sobre la promocin de los intereses nacionales y locales en los sis-
temas de comercio internacionales. Los afanes por incluir en esos acuerdos (y en los
multilaterales) los objetivos del desarrollo humano y de reduccin de la pobreza han
adquirido an mayor peso y recibido mucho apoyo por causa de la rpida liberali-
zacin de la economa mundial, y en particular por los efectos perjudiciales que han
tenido los acuerdos en el desarrollo humano.
Aunque estn surgiendo nuevas oportunidades para la liberalizacin del comer-
cio regional y multilateral, los aspectos centrales de la globalizacin limitan la poltica
de desarrollo de los pases. Adems, en muchos de ellos no se celebran consultas acti-
vas y peridicas entre gobiernos y personas interesadas acerca de las prioridades del
desarrollo en los acuerdos comerciales regionales e internacionales. En consecuencia,
es probable que esas prioridades y las estrategias correspondientes queden supedi-
tadas a los objetivos empresariales y polticos.
Si se quiere lograr los objetivos del desarrollo humano, parlamentarios y repre-
sentantes de la sociedad civil han de intervenir en la elaboracin de la poltica co-
mercial y en la negociacin y aplicacin de los acuerdos comerciales regionales. Se han
hecho algunos progresos en esa esfera, pero an queda mucho por hacer. Las consul-
tas con los principales interesados fueron esenciales en el acuerdo de libre comercio
entre Sudfrica y la Unin Europea. Asimismo, el Acuerdo Cotonou entre los Estados
de frica, el Caribe y el Pacfico y la Unin Europea dispone que se consultar a los
agentes no estatales y a la comunidad empresarial sobre todos los aspectos de la aso-
ciacin para el desarrollo.
La compatibilidad con la OMC debe ser un principio fundamental de los acuer-
dos comerciales regionales, pero antes hay que lograr que las normas de la OMC sean
ms flexibles y ms favorables para el desarrollo humano. En diversos acuerdos
regionales recientes figura el cumplimiento de las normas de la OMC como principio
general, pero eso no se corresponde del todo con la realidad. Las normas de la OMC
deberan fijar los lmites generales del mbito y la naturaleza de los acuerdos
regionales. En lo posible, esos acuerdos no deberan discriminar a los pases que no
sean miembros. Para ello, las normas de la OMC deberan proporcionar a los acuer-
dos comerciales regionales un mbito lo suficientemente amplio para abordar los
problemas del desarrollo. Asimismo, los acuerdos entre pases industriales y pases en
desarrollo no deberan exigir a stos la plena reciprocidad.
Varios otros extremos revisten importancia para actualizar y adaptar los acuer-
dos comerciales regionales. En primer lugar, es necesario que haya flexibilidad en la
admisin de nuevos miembros a fin de crear un espacio de desarrollo lo ms amplio
posible y fortalecer los vnculos sociales y culturales. Si se considera til, la partici-
pacin debera ampliarse a pases de fuera de la regin, definida sta en trminos
geogrficos corrientes. Ampliar el nmero de miembros para ensanchar el espacio
econmico y social es ya un objetivo aceptado en algunos acuerdos comerciales
regionales (aunque un nmero demasiado elevado de miembros pueda resultar
engorroso e incrementar la envergadura de los problemas econmicos que hay que
resolver). Por ejemplo, en el Mercado Comn de los Estados del frica Meridional y
Oriental (MCEAMO) participan pases del frica septentrional, oriental y meridional
y del Ocano ndico, mientras que en el grupo de Estados de frica, el Caribe y el
Pacfico figuran pases de tres continentes.
Este espacio ms amplio de desarrollo debera complementarse con una poltica

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REFORMAS DEL SISTEMA MUNDIAL DE COMERCIO

selectiva de crecimiento de algunas subregiones no tradicionales formadas por dos o


ms pases que son zonas de integracin natural pero que estn situados en regiones
fronterizas con pocas posibilidades de poderse incorporar a un acuerdo comercial
regional en cuanto tal. Debidamente organizadas, tales zonas pueden ayudar a que se
cree una red comercial en su territorio, fomentando la integracin regional dentro de
grupos establecidos y fortaleciendo la solidaridad poltica entre pases. Adems, las
empresas y los consumidores de esas zonas pueden obtener grandes beneficios de la
actividad econmica generada.
Muchos acuerdos selectivos de libre comercio y complementariedad econmica
de esa ndole se han firmado en Amrica Latina y el Caribe, fuera del contexto de los
acuerdos de integracin regional vigentes. Un ejemplo es el Programa de Integracin
y Cooperacin Econmicas de Argentina y Brasil, aprobado en 1986, que sent las
bases para la creacin de Mercosur en 1991. La Comunidad de Desarrollo del frica
Meridional est siguiendo ahora esa filosofa, creando pasillos de desarrollo que vin-
culan pases sin litoral con otros que tienen puertos y accesos al mar, o zonas menos
desarrolladas con otras que lo estn ms. Esa forma de integracin regional merece
que se le preste ms apoyo, ya que puede promover el desarrollo y reducir la pobreza
en regiones remotas de esos pases, generalmente ignoradas en las actividades
econmicas que se guan por el beneficio y en la ayuda financiera que se otorga.
Los acuerdos comerciales regionales entre pases en desarrollo pueden reportar
enormes beneficios al desarrollo humano cuando establecen espacios regionales o
agrupan ideas similares o vinculan entre s zonas remotas y olvidadas. Pueden fomen-
tar la solidaridad y reunir a pases que se encuentran en fases similares de desarrollo,
creando una relacin de poder ms simtrica que la establecida en los acuerdos entre
pases industriales y pases en desarrollo. Los acuerdos de esa ndole brindan a
menudo a estos ltimos las mayores posibilidades de desarrollo humano mutuamente
beneficiosas, al menos a corto plazo. Estratgicamente gestionados tambin incre-
mentan el poder de negociacin de las coaliciones de pases en desarrollo en los foros
internacionales sobre comercio, como la OMC. Es muy probable que los pases de
ingreso bajo y mediano obtengan muchos ms beneficios para su desarrollo humano
cuando actan de consuno en esos foros.
Los acuerdos comerciales regionales entre pases industriales y pases en
desarrollo tambin pueden fomentar el crecimiento econmico y generar recursos
para financiar el desarrollo humano. No obstante, los beneficios obtenidos por los
pases en desarrollo en las primeras fases de esos acuerdos dependern de las medidas
sociales y econmicas de ajuste que se tomen. Esos pases han de procurar beneficiar-
se de los acuerdos comerciales no recprocos y asumir compromisos de liberalizacin
menos estrictos que sus socios industriales.
Los acuerdos comerciales regionales no son una panacea para el desarrollo
humano. En ninguno de los que estn vigentes o previstos figuran disposiciones que
mejoren automticamente ese desarrollo. Aunque la perspectiva de gnero de la APEC
es prometedora, an tiene que aplicarse, y las clusulas laborales y ambientales del
Tratado de Libre Comercio (TLC) no han cambiado la situacin del medio ambiente
ni las relaciones laborales en las zonas fronterizas entre Mxico y los Estados Unidos.
Los acuerdos entre pases de la Unin Europea pueden ser una excepcin, pero es muy
difcil imaginar de qu manera los pases en desarrollo podran emular los aspectos
positivos de esos acuerdos, habida cuenta de los elevados ingresos y los altos indi-
cadores de desarrollo humano de los pases miembros de la UE, as como su relativa
igualdad en trminos de desarrollo humano sostenible.

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PARTE I. UN COMERCIO PARA EL DESARROLLO HUMANO

N OTA S
1. A decir verdad, se es un problema esencial en las vistas de los procesos antidump-
ing, en las que en general slo se permite que presten declaracin los grupos que pertenez-
can a la industria competidora de importacin.
2. Los acuerdos plurilaterales slo se suscriben por los miembros de la OMC que
desean hacerlo, mientras que todos los miembros son parte en los acuerdos multilaterales.
3. Los ingresos son un sustitutivo de otros indicadores ms pertinentes tales como la
composicin de las exportaciones y las importaciones, la estructura industrial, la com-
posicin sectorial y los niveles de capital humano y, por tanto, en algunos casos quiz sea
menester una mayor clasificacin. Una descripcin completa de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio figura en http://www.undp.org/mdg/99-Millenium_Declaration_
and_Follow_up-Resolution.pdf.
4. Diversos ejemplos de cmo hacerlo figuran en propuestas de pases en desarrollo,
como las presentadas en el perodo especial de sesiones del Comit de Comercio y
Desarrollo de la OMC el 18 de junio de 2002, con comunicados del grupo africano,
Paraguay, India, el grupo de pases menos adelantados, y un comunicado conjunto pre-
sentado por Cuba, Honduras, India, Indonesia, Kenya, Pakistn, Repblica Dominicana,
Sri Lanka, Tanzana y Zimbabwe.
5. Tal cosa requiere que en cada caso la indagacin recoja las declaraciones y opi-
niones de todas las partes interesadas, incluidos grupos de consumidores y de inters
pblico, importadores y exportadores, y organizaciones de la sociedad civil, y determine
si hay un respaldo lo bastante amplio por parte de esos grupos para que se aplique o no la
salvaguardia de que se trate. Los grupos demandantes importadores y exportadores
cuyos ingresos podran verse perjudicados si no declaran, y un rgano investigador que
examine los intereses en litigio de forma transparente, contribuirn a conseguir que las
medidas proteccionistas que benefician a un pequeo sector de la industria, con un costo
elevado para la sociedad, no tengan mucha posibilidad de xito. Cuando la opcin de no
aplicar la salvaguardia forma parte de una estrategia ms amplia de desarrollo que ya haya
sido adoptada despus de mucho debate y participacin, no ser necesario proceder a ms
investigaciones (Rodrik, 2001).
6. Un ejemplo es el ndice Sanjaya Lall sobre la capacidad nacional, que recoge el
desempeo industrial y los avances tecnolgicos. Complementado con un ndice del
desarrollo humano, podra proporcionar un mecanismo de esa ndole.
7. Algunos consideran que el conjunto de esas normas crea una jurisprudencia cumu-
lativa sobre asuntos mercantiles, aunque jurdicamente cada una de ellas sea independiente.
8. Los datos estn tomados de http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/
dispu_status_e.htm.
9. India, Malasia, Pakistn y Tailandia utilizaron el proceso de solucin de diferen-
cias de la OMC para impugnar las restricciones de los Estados Unidos a la importacin de
camarones pescados con redes que, segn se ha demostrado, perjudican a ciertas especies
de tortugas marinas que estn amenazadas de extincin.
10. Por ejemplo, las mujeres legisladoras representan nicamente el 9% de los escaos
de los parlamentos de los pases de Amrica Latina y el Caribe (PNUD, 1995). La situacin
no es mucho mejor en algunos pases industriales: las mujeres ocupan solamente el 12%
de los escaos del Congreso de los Estados Unidos, y el 23% de los escaos del Parlamento
del Canad (Hemispheric Social Alliance, 2001).
11. Eso es lo que sucedi cuando se quiso concienciar a los ministerios de finanzas
sobre las cuestiones de gnero (Sen, 1999). No obstante, dadas las analogas estructurales
entre los ministerios de finanzas y de comercio, especialmente en los pases en desarrollo,
es probable que los ministerios de comercio adolezcan tambin de restricciones institu-
cionales similares.

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REFORMAS DEL SISTEMA MUNDIAL DE COMERCIO

12. Los miembros de los acuerdos comerciales regionales estn situados a menudo,
aunque no siempre, en la misma regin geogrfica.
13. Prrafo 29 de la Declaracin Ministerial de Doha adoptada el 14 de noviembre de
2001 (WT/MIN(01)/DEC/1), 20 de noviembre de 2001.
14. Los miembros de la APEC son: Australia, Brunei Darussalam, Canad, Chile,
China, Estados Unidos, Federacin de Rusia, Filipinas, Hong Kong (RAE de China),
Indonesia, Japn, Malasia, Mxico, Nueva Zelandia, Papua Nueva Guinea, Per,
Repblica de Corea, Singapur, Tailandia, Taiwn (China) y Viet Nam.

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100
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101
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S EGUNDA PARTE
A CUERDOS Y CUESTIONES

La importancia que se otorga actualmente a la reduccin de la pobreza en el mundo


repercute directamente en los debates de la Organizacin Mundial del Comercio
(OMC). A decir verdad, el sistema multilateral de comercio estar bien administrado
si se centra en los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
Ese sistema comprende varios acuerdos sobre bienes, servicios y derechos de
propiedad intelectual. Los acuerdos sobre bienes se refieren a la agricultura, las medi-
das sanitarias y fitosanitarias, los textiles y el vestido, los obstculos tcnicos al co-
mercio y las medidas en materia de inversiones relacionadas con el comercio (MIC).
Tambin versan sobre normas antidumping, subvenciones y medidas compensato-
rias, salvaguardias, valoracin en aduana, actividades de inspeccin previa a la expe-
dicin y normas de origen. Existen asimismo acuerdos plurilaterales sobre el comercio
1
de aeronaves civiles, la contratacin pblica, los productos lcteos y la carne de bovino .
Adems de esos acuerdos, actualmente hay varias otras cuestiones que se estn
discutiendo y negociando. En la Cuarta Conferencia Ministerial de la OMC celebrada
en Doha en 2001, los pases convinieron en entablar negociaciones sobre el medio
ambiente y sobre los derechos arancelarios industriales, y en continuar el examen de
los cuatro temas de Singapur, a saber, inversiones, poltica de la competencia, trans-
parencia de la contratacin pblica y facilitacin del comercio. Esas cuestiones,
planteadas por primera vez en la OMC durante su Conferencia Ministerial de
Singapur en 1996, se estn discutiendo activamente. Se prev que en la Conferencia
Ministerial que se celebrar en septiembre de 2003 en Cancn (Mxico), se adoptar
una decisin definitiva sobre su inclusin en el programa de negociaciones. Esa
decisin slo puede adoptarse por consenso expreso de todos los miembros de la
OMC.
Muchos acuerdos y las cuestiones que se ha convenido en discutir o negociar
afectan directamente a variables del desarrollo humano por sus repercusiones sobre
ingresos, equidad, empleo, seguridad alimentaria, salud pblica, igualdad entre los
sexos y acceso a la tecnologa.
Ms all de esas repercusiones, todos los acuerdos y cuestiones afectan tambin
al margen de cada pas en materia de poltica econmica y a las posibilidades de acceso
a los mercados. Pueden facilitar o restringir la flexibilidad y la autonoma de los miem-
bros a la hora de decidir. Las limitaciones pueden revestir la forma de disposiciones
comerciales multilaterales que prohban o restrinjan el uso de determinados instru-
mentos que, si se adoptaran y aplicasen eficazmente, podran contribuir al desarrollo
humano. Las reglas y obligaciones comerciales pueden entraar fuertes costos de
oportunidad si conducen a un menoscabo del crecimiento econmico que se habra
podido traducir en beneficios para el desarrollo humano.
Los ejemplos que siguen ilustran lo anterior.

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

E F E C TO S D I R E C TO S
El Acuerdo sobre la Agricultura afecta directamente a los medios de subsistencia, la
seguridad alimentaria y los ingresos de los agricultores. El Acuerdo sobre los Textiles
y el Vestido incide en los ingresos familiares, especialmente en la carga de trabajo y los
salarios de la mujer. El comercio de productos bsicos, aunque no est sujeto actual-
mente a las disciplinas comerciales multilaterales, es vital para la subsistencia de los
grupos ms pobres y vulnerables de la poblacin de muchos pases en desarrollo de
ingreso bajo. El Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual
relacionados con el Comercio (ADPIC) afecta a la creacin de conocimientos, la
propiedad de los recursos biolgicos y el acceso a los servicios pblicos de salud. El
Acuerdo sobre las Medidas en materia de Inversiones relacionadas con el Comercio
(MIC) influye en el crecimiento y el desarrollo de la industria local. Los acuerdos sobre
las normas afectan a la salud pblica. Muchos problemas nuevos que an se estn dis-
cutiendo y aqullos que en Doha se convino en negociar estn directamente rela-
cionados con el potencial tecnolgico e industrial, el empleo, el suministro de
servicios pblicos y la proteccin del medio ambiente.

E S PAC I O PA R A L A P O L T I C A E CO N M I C A
Juntamente con los compromisos arancelarios prescritos en ellos, muchos de los
acuerdos de la OMC como el Acuerdo sobre las MIC, el Acuerdo sobre la Agricultura
y el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias limitan la capacidad de
los gobiernos miembros para utilizar las subvenciones como medio de alentar y orien-
tar la produccin interna de ciertos sectores de la economa. Las subvenciones han
sido especialmente importantes como instrumento de poltica econmica en los
pases con un bajo nivel de desarrollo.
El Acuerdo sobre los ADPIC obliga a los pases a ajustarse a normas mnimas de
proteccin de los derechos de propiedad intelectual, lo que limita las opciones que
podran facilitar la adaptacin y la transferencia de tecnologa. El Acuerdo General
sobre el Comercio de Servicios (AGCS), en cambio, ofrece mayor margen a los gob-
iernos, pues permite liberalizar selectivamente determinados sectores. Todos los pro-
blemas cuyo examen se propone como inversiones, poltica de la competencia y
transparencia de la contratacin pblica tienen consecuencias para la libertad de
accin de los pases miembros. Si bien es probable que las repercusiones concretas
varen con arreglo a lo que se abarque, los acuerdos que se concluyan en esos mbitos
podran limitar el margen de las autoridades nacionales en esferas econmicas y
sociales de enorme importancia.

A CC E S O A LO S M E R C A D O S
Aumentar el acceso a los mercados fuera de las fronteras es uno de los principales obje-
tivos de la OMC. El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT)
fue un intento de obtener de todos los pases miembros el compromiso de reducir las
restricciones al comercio y hacerlas ms transparentes y ms fciles de medir. Con los
Acuerdos sobre la Agricultura y sobre los Textiles y el Vestido (despus de la Ronda
Uruguay), los pases se comprometieron a permitir un acceso mayor y ms efectivo a
los mercados en esas esferas. A pesar de ciertos progresos en la aplicacin de esos
acuerdos despus del establecimiento de la OMC en 1995, an siguen existiendo
grandes obstculos a la exportacin de muchos productos de los pases en desarrollo.
Otros instrumentos como el Acuerdo sobre las MIC, el AGCS y el Acuerdo sobre
las Normas y los Obstculos Tcnicos al Comercio tambin tienen por objeto

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

ampliar sustancialmente el acceso a los mercados. El examen de los nuevos problemas


se centra en los beneficios que reporta a los pases miembros ese acceso.
La segunda parte de este libro trata de los acuerdos y los aspectos que tienen ms
consecuencias directas o indirectas para el desarrollo humano. No se trata de cubrir
de forma exhaustiva la amplsima gama de acuerdos y problemas del sistema mundial
de comercio. S se procura que la cobertura sea amplia.Y para ello se examinan y anali-
zan las distintas formas en que determinados acuerdos de la OMC afectan al desa-
rrollo humano, yendo ms all del crecimiento econmico y el ingreso para considerar
las repercusiones sobre medios de subsistencia, seguridad, relaciones de gnero, salud,
educacin y capacidad tecnolgica.

N OTA
1. Vase http://www.wto.org/spanish/docs_s/legal_s/legal_s.htm.

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C APTULO 5
A GRICULTURA

La agricultura desempea un papel central en la economa de los pases de ingreso


bajo, pues representa ms del 70% del empleo, frente a un 30% en los pases de ingreso
mediano y tan slo un 4% en los pases de ingreso alto. En los pases africanos pobres
en particular, la agricultura es, adems, una importante fuente de divisas y propor-
ciona ingresos, alimentos bsicos y medios de subsistencia a la mayor parte de la
poblacin (Naciones Unidas, 2002). En las zonas rurales de frica, las mujeres son las
que producen, elaboran y almacenan hasta el 80% de los alimentos, mientras que en
Asia meridional y sudoriental hacen el 60% de las labores agrcolas y de produccin
de alimentos (UNIFEM, 2000). En la mayora de los pases de ingreso bajo y mediano,
un desarrollo humano equitativo y sostenible requiere aumentar la seguridad ali-
mentaria, la productividad, los ingresos y el empleo en la agricultura.
La agricultura es asimismo una fuente importante de exportaciones y de divisas
en Amrica Latina (UNCTAD, 1999b). En realidad, en los pases con excedentes agr-
colas, el comercio puede generar ingresos para financiar las necesidades del desarrollo
humano, como atencin a la salud, educacin y seguridad social. Y en muchos pases
en desarrollo, la agricultura es fuente principal del excedente interno que cabe inver-
tir en sectores que generan un valor aadido ms alto como la transformacin de
alimentos y la produccin industrial que son cruciales para el desarrollo humano.
As, lo que ocurre o lo que no ocurre en la agricultura tiene un efecto enorme en
los esfuerzos por reducir la pobreza, mejorar la condicin de la mujer y fomentar el
desarrollo humano en un gran nmero de pases en desarrollo.

D E B E R A D A R S E U N T R ATO D I F E R E N T E A L A AG R I C U LT U R A ?
La agricultura ha sido desde hace mucho uno de los temas que han suscitado las dis-
cusiones ms acaloradas en los foros sobre comercio internacional (recuadro 5.1).
Con argumentos que van desde la multifuncionalidad (concepto defendido por la
UE y otros pases), hasta la seguridad alimentaria y el desarrollo (la mayor parte de
los pases en desarrollo) y la soberana alimentaria (varias organizaciones de la
sociedad civil) se han justificado diferentes formas de tratar a la agricultura.
La Unin Europea, el Japn y algunos otros pases miembros de la OMC sostienen
que la agricultura es multifuncional, es decir, que desempea diversos papeles no rela-
cionados con los productos bsicos, adems de proporcionar alimentos y fibras. Esa
diversidad se refiere a aspectos como seguridad alimentaria, patrimonio cultural, via-
bilidad econmica del medio rural, prevencin de desastres naturales, disfrute del
paisaje y los espacios abiertos, preservacin de la biodiversidad y dems valores ambi-
entales, y trabajo para los agricultores de edad. Para esos pases, su carcter multifun-
cional justifica la elevada proteccin de la agricultura y las subvenciones internas y a
la exportacin.
La mayora de los pases en desarrollo, sin embargo, ve en la multifuncionalidad

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

RECUADRO 5.1 EL ACUERDO SOBRE LA AGRICULTURA: HISTORIA, PROMESAS


Y DNDE SE EST AHORA

Historia y promesas
Aunque incluida tericamente en el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio
(GATT) de 1947, la agricultura estuvo exenta de sus disciplinas durante casi 50 aos, en gran
parte porque en los aos cincuenta los Estados Unidos pidieron autorizacin para continuar pro-
tegiendo el azcar, los productos lcteos y otros bienes agrcolas. Despus de que en 1955 se con-
cediera a ese pas una exencin muy generosa de las obligaciones del GATT, las disposiciones del
artculo XI se aplicaron con muy poco rigor a otros productores agrcolas. (El artculo XI pro-
hiba las restricciones cuantitativas de las importaciones y exportaciones, ya fueran aplicadas
mediante contingentes, licencias de importacin o de exportacin, o con otras medidas). La
Unin Europea figuraba entre quienes aprovecharon esa coyuntura, pues utiliz las subven-
ciones a la exportacin para transformarse de importador neto en exportador neto entre los dece-
nios de 1950 y 1970.
Despus de la Segunda Guerra Mundial, distintos pases ayudaron a su agricultura con
diferentes tipos de apoyo interno, subvenciones a la exportacin y acceso a los mercados.
Algunos, como la Unin Europea, establecieron sistemas que no fijaban lmites a la produccin
y casi ningn techo a las subvenciones. Esa tendencia se aceler en los aos ochenta, hasta el
punto de que algunos pases generaron excedentes que slo podan venderse en el extranjero
mediante subvenciones a la exportacin. A decir verdad, las reglas del GATT eran muy incapaces
de regular el comercio agrcola. En muchos intercambios agrcolas lo que contaban eran las sub-
venciones a la exportacin y las ayudas internas, y restricciones an ms rigurosas a la
importacin con frecuencia se pasaban por alto.
Esa situacin cambi durante la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales multilate-
rales que tuvo lugar entre 1986 y 1994. Los pases tradicionalmente exportadores de productos
agrcolas, en desarrollo o industriales, insistieron en que se abandonara la proteccin a la agri-
cultura. Algunos pases en desarrollo, especialmente de Amrica Latina, adoptaron una posicin
muy firme durante las negociaciones para lograr que en el acuerdo final figuraran disciplinas
reales sobre el comercio agrcola. El Acuerdo sobre la Agricultura de 1994 fue el resultado de esas
negociaciones, con sus tres pilares de acceso a los mercados, ayudas internas y subvenciones a la
exportacin. Aunque en ciertos aspectos esenciales del acuerdo final influy el segundo pacto
bilateral de Blair House entre la Unin Europea y los Estados Unidos, algunos elementos impor-
tantes de ese pacto nunca se recogieron en el Acuerdo sobre la Agricultura.
Dnde se est ahora
El Acuerdo sobre la Agricultura estipulaba que se revisara a partir de 2000, y la expiracin a
finales de 2003 de su 'clusula de paz' ofrece un plazo concreto para alcanzar por lo menos un
acuerdo preliminar. La primera etapa de ese proceso de reforma, de marzo de 2000 a marzo de
2001, gener 45 propuestas procedentes de 126 pases, de las que ms de la mitad procedan de
pases en desarrollo. La segunda etapa, de marzo de 2001 a febrero de 2002, se centr en el estu-
dio tcnico de las propuestas presentadas en la primera fase y en sugerencias oficiosas de otros
pases. Entre los extremos planteados por los pases en desarrollo figuraban la seguridad y la
ayuda alimentarias, el trato especial y diferenciado y los problemas de los pases productores de
un solo producto bsico y de los pequeos Estados insulares en desarrollo.
La tercera etapa, que se inici en marzo de 2002, ser la ms crtica desde la Ronda Uruguay
porque se espera que los miembros convengan las modalidades de las negociaciones futuras antes
de marzo de 2003, aunque no se sepa bien si tal cosa se refiere a las reglas o tambin a asuntos de
fondo. Durante esta fase se decidir tambin cules sern los elementos clave del nuevo Acuerdo
sobre la Agricultura, en particular las perspectivas de un compartimento desarrollo (vase el
recuadro 5.8). Se confa en llegar a un nuevo acuerdo antes de la conferencia ministerial de la
OMC que se celebrar en septiembre de 2003 en Cancn (Mxico).
Sin embargo, las posiciones de los distintos pases siguen siendo muy divergentes. Mientras
que el Japn, Noruega y la UE insisten en la multifuncionalidad de la agricultura, los pases en
desarrollo de Asia sudoriental y de otras regiones abogan por un acceso real a los mercados de
los pases industriales y exigen una reduccin general de las subvenciones. Entre tanto, el Grupo

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AGRICULTURA

de Cairns (integrado por pases en desarrollo y pases industriales) y los Estados Unidos estn
promoviendo sus propias medidas de liberalizacin.
La propuesta presentada en julio de 2002 por los Estados Unidos reviste particular inters
porque pide que se reduzcan considerablemente las ayudas internas (es decir, las subvenciones
a los productores) distorsionadoras del comercio para todos los productos y pases que co-
mercian, con un lmite del 5% del valor de la produccin agrcola para los pases industriales y
del 10% para los pases en desarrollo. En esa propuesta se pide, adems, que se reduzcan los dere-
chos arancelarios al 25% como mximo para todos los miembros (despus de un perodo
preparatorio de cinco aos). Ambas recomendaciones son de gran alcance y ambiciosas, en espe-
cial la primera, habida cuenta del nivel de las subvenciones agrcolas en muchos pases, inclui-
dos los Estados Unidos. La propuesta, sin embargo, no obligar a este pas a introducir cambios
importantes en las ayudas al sector agrcola en virtud de las disciplinas del actual Acuerdo sobre
la Agricultura. Ello, a pesar de la ley sobre seguridad agrcola e inversin rural (US Farm Security
and Investment Act) promulgada recientemente, que establece 180.000 millones de dlares de
subvenciones a la agricultura hasta 2011, de las que la tercera parte se desembolsarn en los
primeros tres aos de vigencia de la ley.
Contrariamente a la propuesta de liberalizacin presentada por los Estados Unidos, algunos
pases como la India exigen que la seguridad alimentaria y la preservacin de los medios de sub-
sistencia constituyan la piedra angular de un Acuerdo revisado sobre la Agricultura, lo que sig-
nificara asignar un papel ms importante a aspectos no comerciales. Y muchos otros pases en
desarrollo, si bien coinciden con la India, desean un enfoque an ms completo de la cuestin
agrcola, con su propuesta de establecer un compartimento desarrollo.
Fuente: Anderson, Hoekman y Strutt, 1999; OMC, 2001; Biswajit Dhar, 2002, Subsidising US
Farmers under AoA, The Economic Times (India), 9 de agosto.

una excusa para seguir protegiendo a la agricultura. Aunque muchos reconocen que
sta tiene aspectos no relacionados con el comercio, no creen que la situacin de los
pases industriales sea comparable a la suya. Por ello, casi todos son partidarios de que
se apliquen normas multilaterales rigurosas y vinculantes que reduzcan la proteccin
agrcola y eliminen las subvenciones a la exportacin en los pases industriales. Los
pases en desarrollo desearan tambin gozar de flexibilidad en su poltica econmica
con miras a lograr una seguridad alimentaria y unos objetivos de desarrollo ms
amplios. Adems, los pases en los que buena parte de la poblacin depende de la agri-
cultura de subsistencia, sostienen que muchas de sus actividades agrcolas deberan
quedar al margen de las disciplinas multilaterales, ya que la mayora de sus agricul-
tores tiene muy poca capacidad de distorsionar el comercio. Aducen tambin que las
necesidades de alimentos y el abastecimiento insuficiente son problemas que no se
pueden dejar a los caprichos del mercado.
Por ltimo, muchas organizaciones de la sociedad civil, como La Va Campesina,
han propuesto la idea de una soberana alimentaria como base para retirar a la agri-
cultura del sistema multilateral de comercio. Entre tanto, otros pases son partidarios
de una estructura plurilateral, y unos terceros preconizan una clusula facultativa de
exclusin hasta que los pases en desarrollo estn en condiciones de someter su sector
agrcola a las disciplinas del sistema multilateral (Kwa, 2001).
Una mayor flexibilidad en el Acuerdo sobre la Agricultura de la Organizacin
Mundial del Comercio (OMC) permitira a los pases en desarrollo cuya seguridad
alimentaria se viera amenazada ofrecer una lista positiva de los productos agrcolas
que someteran a las disciplinas de la Ronda Uruguay (vase el recuadro 5.1). Habida
cuenta de las grandes diferencias en la situacin agrcola de los pases en desarrollo,
esa flexibilidad permitira, adems, una distincin indispensable entre los pases en
desarrollo que importan alimentos bsicos y los que los exportan, y entre los que

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

exportan productos de primera necesidad y los que exportan cultivos comerciales.


La mayor flexibilidad permitira tambin a los pases industriales atender a las
necesidades de desarrollo rural y a las preocupaciones ambientales propias sin lesionar
los intereses de los agricultores de los pases en desarrollo. Es probable tambin que
esa medida fomentara la sostenibilidad agrcola, porque demostrara mayor sensibili-
dad a las preocupaciones sobre la biodiversidad.

L O S D E R E C H O S A R A N C E L A R I O S Y E L ACC E S O A LO S M E R C A D O S
En 2005, incluso despus de cumplir los compromisos contrados durante la Ronda
Uruguay y que figuran en el Acuerdo sobre la Agricultura (vase infra), el tipo medio
de derecho arancelario aplicado en Europa occidental a los productos agrcolas y los
alimentos elaborados se prev ser del 30%. El tipo medio ser an ms alto en el
Japn y la Repblica de Corea, donde llegar al 57%. En los pases de la OCDE en su
conjunto, el derecho medio aplicado a los productos agrcolas y los alimentos elabo-
rados ser del 36%, frente al 20% en los pases en desarrollo. A nivel mundial, el tipo
arancelario medio de los productos agrcolas y los alimentos elaborados, que es del
29%, ser el doble del aplicado a los textiles y el vestido otro de los sectores fuerte-
mente protegidos en muchos pases industriales y casi cuatro veces superior al de
otras manufacturas (Anderson, Hoekman y Strutt, 1999).
En 2000 la Oficina australiana de Economa Agrcola (ABARE, 2000) calcul que
una reduccin del 50% del apoyo a la agricultura aumentara el PIB mundial en 53.000
millones de dlares al ao en 2010 (en relacin con el nivel de referencia y suponiendo
que no hay cambios de poltica econmica), y que 40.000 millones de esa suma co-
rresponderan a los pases industriales. Esa oficina estimaba que sus proyecciones peca-
ban de prudentes porque no tenan en cuenta los beneficios dinmicos del aumento
de la competencia, los adelantos tecnolgicos, las innovaciones y otros factores simi-
lares, beneficios que muchos pases esperaban que seran tan grandes como los
proyectados, por no decir mayores. Si bien sus proyecciones eran optimistas en gen-
eral, la oficina australiana prevea efectos adversos en la relacin de intercambio de
frica, China, Filipinas, India, y Malasia .
Los modelos mundiales de ese tipo no son particularmente tiles para una eva-
luacin del desarrollo humano porque su nivel de agregacin es considerable y suelen
ser demasiado optimistas en sus clculos. A la postre, tienden a ocultar las dispari-
dades de la distribucin entre ricos y pobres, entre pases e incluso entre regiones
enteras que, en trminos agregados, saldran ganando. Los modelos que proporcio-
nan estimaciones desagregadas son mucho ms tiles porque distinguen entre
ganadores y perdedores. Los pocos estudios que proporcionan estimaciones desagre-
gadas de los efectos de la Ronda Uruguay indican que ciertos pases en desarrollo,
especialmente los de la regin de frica al sur del Sahara, sern perdedores netos (Page
y Davenport, 1994; Harrison, Rutherford y Tarr, 1996; Thomas y Whalley, 1998).
Aunque ms tiles, los modelos desagregados adolecen de muchos de los mismos
problemas que los modelos agregados a nivel mundial. Con frecuencia, los beneficios
proyectados para los ganadores no aparecen, porque esos modelos no tienen en cuenta
el carcter de oligopolio de los mercados en cuestin, y suponen relaciones entre la
oferta y la demanda que no resultan vlidas en la economa poltica real de los pases
y las regiones.
Por ejemplo, las empresas qumicas que se han convertido en participantes muy
destacados del sector de las semillas estn vinculadas a los negociantes en granos y a
las empresas de elaboracin de alimentos en una cadena de produccin en que los pre-

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AGRICULTURA

cios pasan a ser elementos internos del sector en general. En muchos casos son las mis-
mas empresas transnacionales las que se encargan de comprar, transportar y moler el
grano, para luego alimentar con l al ganado o transformarlo en cereales preparados,
atravesando con frecuencia varias fronteras nacionales durante el proceso. En los
Estados Unidos, por ejemplo, el 60% de las terminales de manipulacin de grano son
propiedad de las empresas Cargill, Cenex, Harvest States, ADM y General Mills, el 82%
de las exportaciones de maz corresponde a Cargill, ADM y Zen Noh, el 81% de las
plantas procesadoras de carne de vacuno est en manos de ADM, ConAgra, Cargill y
Farmland Nation, y el 61% de los molinos harineros es propiedad de ADM, ConAgra,
Cargill y General Mills (Murphy, 2002).
Las empresas comerciales estatales tambin siguen desempeando un papel
importante en algunos pases en desarrollo e industriales. Los pases en desarrollo,
ante las presiones a que estn sometidos para privatizar esas empresas, han sostenido
que son necesarias por razones de inters general (como la seguridad alimentaria) y,
a la vez, como proteccin contra el mucho poder de comercializacin de las empre-
sas transnacionales agrcolas y de alimentos.
Por esas y otras razones, las optimistas previsiones de los beneficios en trminos
de bienestar del Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay no se han mate-
rializado. Murphy (2002, pg. 3) sostiene que esas previsiones se equivocaban acerca
de la evolucin de los precios, acerca de qu pases intensificaran sus exportaciones,
y acerca de cmo reaccionaran los agricultores ante las modificaciones de los pro-
gramas de ayuda. A decir verdad, las previsiones basadas en los beneficios del comer-
cio multilateral probablemente tengan valor muy limitado para el desarrollo humano
hasta que el sistema mundial de comercio tenga en cuenta la concentracin del poder
de mercado en el comercio agrcola mundial y en la distribucin de beneficios.

Arancelizacin, contingentes y salvaguardias


El Acuerdo sobre la Agricultura convirti todos los obstculos no arancelarios en
derechos de aduana consolidados que representaban el techo mximo de esos dere-
1
chos . En los pases industriales ello condujo a reducciones medias no ponderadas del
36% en el perodo comprendido entre 1995 y 2000 (a partir del perodo base de 1986-
1988), con una reduccin mnima del 15% en cada rengln arancelario. En los pases
en desarrollo, los derechos deban reducirse en una media no ponderada del 24%, con
una reduccin mnima del 10% en cada rengln, entre 1995 y 2004. No se exiga una
2
reduccin de los derechos a los pases menos adelantados .
Se reconoci que pese a esas reducciones, los derechos de aduana seguiran siendo
altos con frecuencia prohibitivos en muchos sectores. De modo que para permitir
el acceso a los mercados de los productos sujetos a derechos, se establecieron contin-
gentes arancelarios (recuadro 5.2). Este sistema de contingentes es el nico meca-
nismo del Acuerdo sobre la Agricultura que aport verdaderas mejoras en el acceso a
los mercados. Los contingentes son de dos categoras:
Las posibilidades actuales de acceso a los mercados, que se asignan sobre
una base bilateral para permitir a los pases exportadores mantener el acceso
de que gozaban antes de que los obstculos no arancelarios se arancelizaran
(es decir, el acceso permitido por las cuotas de importacin o las
limitaciones voluntarias de las exportaciones). Se ofrecen esas
oportunidades a los productos cuyas importaciones representaran al menos
un 3% del consumo interno durante el perodo base (1986-1988). La
cantidad autorizada a ttulo de acceso actual deber ser como mnimo igual

111
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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

a las importaciones durante el perodo base. Esa cantidad puede aumentar


durante el perodo de aplicacin.
Las posibilidades de acceso mnimo aplicadas a tenor de la clusula de la
nacin ms favorecida garantizan el acceso de importaciones por un valor
total equivalente al menos al 5% del consumo interno durante el perodo
base. Esas oportunidades se ofrecen a los productos cuyas importaciones
representaran menos del 3% del consumo interno durante el perodo base.
La cantidad correspondiente al acceso mnimo es decir, la cantidad
absoluta que un miembro est obligado a importar es el 3% del consumo
interno durante el perodo base, que aumentar a 5% en 2000 (en 2004 en el
caso de los pases en desarrollo).
Este concepto de oportunidades de acceso a los mercados tiene por finalidad ase-
gurar que el proceso de arancelizacin no reduzca la cuanta de las importaciones.
Casi 40 miembros de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) mantienen un
total aproximado de 1.400 contingentes arancelarios (cuadro 5.1). La introduccin de
los contingentes ha creado un sistema complejo que se presta a acuerdos bilaterales.
Adems, su administracin ha sido tal que se han utilizado menos de los dos tercios
de los contingentes. stos no proporcionan un acceso libre de derechos. Los tipos
arancelarios correspondientes son de hasta el 30%, cifra que en el sector industrial se
considerara una cresta arancelaria.
Se estableci un mecanismo de salvaguardia especial para las importaciones
objeto de conversin arancelaria y sealadas expresamente como sujetas a salva-
guardias en las listas de los pases. Ese mecanismo permite a los pases imponer un
derecho adicional (pero no restricciones cuantitativas) a un producto si sus exporta-
ciones sobrepasan cierta cantidad o si los precios del producto importado caen por
3
debajo de cierto nivel . No se requiere prueba del dao, y la salvaguardia especial se
puede invocar de forma casi automtica, sin indicar si el aumento de la cantidad
importada o la cada del precio de importacin por debajo del nivel de activacin pro-
dujo efectivamente efectos adversos en los consumidores internos. Hasta el momento
este mecanismo ha sido utilizado slo por 38 de los miembros de la OMC, casi todos
ellos pases industriales (Ruffer, Jones y Akroyd, 2002). Tal cosa se debe a que, de resul-
tas de las condiciones impuestas por los programas de ajuste estructural de las insti-
tuciones financieras internacionales, muchos pases en desarrollo han eliminado los
obstculos no arancelarios y, por consiguiente, no tienen nada que arancelizar.

Reducciones, crestas y progresividad arancelarias


Mientras que el Acuerdo sobre la Agricultura elimin los innumerables obstculos no
arancelarios en el comercio de productos agrcolas, los derechos de aduana aplicados

RECUADRO 5.2 EJEMPLO DE CONTINGENTE ARANCELARIO


Un contingente arancelario es un sistema de derechos de aduana en dos niveles. Aunque el tipo
arancelario consolidado de la nacin ms favorecida aplicado a una importacin determinada
puede ser relativamente alto (por causa de la arancelizacin), se autoriza cierta cantidad de esa
importacin a un tipo mucho ms bajo. Por ejemplo, en 1999 la Unin Europea ofreca un tipo
arancelario para un contingente de dos millones de toneladas de maz de 24,45 euros la tonelada.
Por encima del contingente, el tipo de la nacin ms favorecida era de 48,45 euros la tonelada.
La tasa real de utilizacin proporcin de importaciones realmente hechas respecto de la cuan-
ta del contingente fue del 67%.

112
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AGRICULTURA

CUADRO 5.1
Ejemplos de los derechos aplicados a los contingentes arancelarios en 1995

Unin Europea Japn EE.UU.


Tipo arancelario Tipo arancelario Tipo arancelario Tipo arancelario Tipo arancelario Tipo arancelario
del por encima del del por encima del dentro del por encima del
contingente contingente contingente contingente contingente contingente
Leche 18,0 56,1 22,0 125,1 7,0 82,6
(035,0) (25,1309,6) (1,117,5) (34,8275,6)
Mante- 26,8 97,1 35,0 264,0 6,6 58,5
quilla
(24,528,0) (87,5106,8) (245,5282,6) (3,310,0) (48,468,6)
Trigo 0 167,7 6,7 352,7 (n/d) (n/d)
(131,5203,9) (020,0)

Nota: Se indican las medias aritmticas de los tipos arancelarios cuando existen tipos diferentes dentro de una misma
categora de productos. Los tipos arancelarios mnimos y mximos figuran entre parntesis.
Fuente: UNCTAD, TD/B/WG.8/2/Add.1, 26 de julio de 1995, cuadro 1.1

a esos productos siguen siendo bastante ms altos que en el caso de los productos
industriales, en parte debido al proceso de arancelizacin. El tipo medio aplicado a
los segundos disminuy desde 40% en 1945 a 4% en 1995, mientras que el de los
primeros sigue siendo del 62% (Beierle, 2002), en gran parte porque los pases indus-
triales han rebajado sus derechos de un modo que respeta las exigencias tcnicas del
Acuerdo sobre la Agricultura pero contraviene su espritu y su intencin. Se han elimi-
nado los derechos sobre productos que no son sensibles a la coyuntura ni objeto de
comercio frecuente y cuyos tipos eran ya bajos, en tanto que los derechos sobre pro-
ductos sensibles con tipos muy altos slo se han reducido en el mnimo prescrito del
4
15% .
Adems, en los pases industriales el proceso de arancelizacin generalmente ha
dado como resultado derechos que superan la proteccin efectiva proporcionada
anteriormente por los obstculos no arancelarios. Por ejemplo, en 1995 los derechos
medios aplicados en los pases de la OCDE eran del 214% para el trigo, del 197% para
la cebada y del 154% para el maz (Konandreas y Greenfield, 1996). La arancelizacin
tambin ha hecho que los derechos aplicados por los pases industriales a algunos pro-
ductos sean mucho ms altos en 2002 que antes de la Ronda Uruguay (arancelizacin
sucia), pese a haberse respetado las exigencias tcnicas del Acuerdo sobre la
Agricultura. Los derechos elevados son especialmente comunes en el caso de produc-
tos sensibles a la coyuntura y cuya exportacin reviste especial inters para los pases
en desarrollo.
Las crestas y la progresividad arancelarias tambin siguen siendo pronunciadas
en los pases industriales. Un estudio realizado por la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) y la OMC en 1999 encontr que
ms de la mitad de las crestas arancelarias de esos pases se referan a productos agr-
colas (incluidos los alimentos elaborados) y pesqueros. Las principales exportaciones
de los pases en desarrollo (como azcar, tabaco y algodn) y los productos cuya
exportacin les podra interesar (como los alimentos elaborados) generalmente estn
sujetos a derechos de aduana muy altos, superiores al 100% (Shirotori, 2000). Los
pases de la OCDE imponen esos derechos a productos como la carne, el azcar, el
chocolate y la leche y otros productos lcteos (OCDE, 2001b). Las frutas y las verduras
tambin estn sujetas a derechos elevados. Por ejemplo, los pltanos que no entren
dentro del contingente deben pagar un derecho del 180% en la UE, cuanta que en el

113
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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

caso de los cacahuetes sin cscara es del 550% en el Japn y del 132% en los Estados
Unidos. En algunos pases de la OCDE los derechos son superiores al 30% para pro-
ductos alimentarios tales como jugos de fruta, carnes envasadas, manteca de cacahuete
y repostera. Por su parte, el Canad, los Estados Unidos, el Japn y la UE mantienen
crestas arancelarias comprendidas entre 350% y 900% para productos alimentarios
como azcar, arroz, productos lcteos, carne, fruta, verduras y pescado (Shirotori,
2000).
De modo similar, la progresividad arancelaria se registra en una serie de produc-
tos de especial inters para los pases en desarrollo, como caf, cacao, semillas oleagi-
nosas, verduras, frutas y nueces (Shirotori, 2000). Despus de la Ronda Uruguay las
tasas efectivas de proteccin se cifraban en 44% para la harina de trigo y 25% para el
jugo de naranja en la UE, 30% para el azcar refinada en el Japn y 42% para la leche
condensada en los Estados Unidos (Lindland, 1997). La progresividad arancelaria es
probablemente uno de los principales obstculos a la diversificacin de las exporta-
ciones de los pases en desarrollo y una limitacin importante para la diversificacin
vertical de sus exportaciones agrcolas (Supper, 2000). Ello explica en parte por qu
las exportaciones de la mayora de los pases en desarrollo consiste en productos ali-
mentarios en la primera fase de elaboracin y por qu los productos alimentarios con
un alto valor aadido representan slo el 5% de las exportaciones agrcolas de los
pases menos adelantados y el 17% de las de los pases en desarrollo en su conjunto
(frente a casi la tercera parte en los pases industriales). As y todo, en algunos casos
las limitaciones fundamentales que existen en los pases en desarrollo son ms impor-
6
tantes que los obstculos al comercio establecidos en los pases industriales .
En los pases en desarrollo, el arancel presenta un panorama completamente dis-
tinto. Por ejemplo, un estudio de la Organizacin de las Naciones Unidas para la
Agricultura y la Alimentacin (FAO, 1999b) evalu los efectos del Acuerdo sobre la
7
Agricultura en las corrientes comerciales de 16 pases en desarrollo . El estudio encon-
tr una asimetra notable e injusta entre el arancel que sigue siendo elevado en los
pases industriales y aqul relativamente bajo de los pases en desarrollo. Aunque tal
vez el estudio haya abarcado un perodo demasiado corto para poder evaluar a fondo
los efectos a largo plazo del Acuerdo en los pases estudiados, varias monografas
mostraban experiencias interesantes:
La mayora de los pases en desarrollo haban reducido unilateralmente tanto
los obstculos no arancelarios como los derechos de aduana como
consecuencia de los programas de ajuste estructural convenidos con el Banco
Mundial y el FMI antes de que existiera el Acuerdo sobre la Agricultura. Esas
reducciones tuvieron importantes consecuencias en materia de distribucin
y, como ya se dijo, impidieron a los pases utilizar los mecanismos de la
arancelizacin y de la salvaguardia especial.
Factores de poltica econmica impidieron a esos pases aprovechar la
consolidacin de derechos del Acuerdo sobre la Agricultura. Esos factores
son, concretamente, las condiciones impuestas por las instituciones
financieras internacionales para los prstamos, la necesidad poltica de
mantener bajos los precios de los alimentos y el temor de daar sus
relaciones con los pases industriales que les proporcionaban acceso
preferencial a sus mercados y ayuda para el desarrollo.
Las exportaciones no mejoraron gran cosa en esos pases durante el perodo
de reforma del sector agrcola. Ello puede atribuirse a numerosos factores, en

114
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AGRICULTURA

particular las limitaciones de la oferta en muchos pases en desarrollo


(especialmente los menos adelantados) y los requisitos de calidad y
sanitarios impuestos por los pases importadores. Todava sigue siendo
necesario aclarar las normas sobre condiciones idnticas y similares,
especialmente en lo que se refiere a las epizootias. (Vase en el captulo 17
un examen de las normas y de sus efectos sobre el desarrollo humano).
Las crestas y la progresividad arancelarias son comunes en los mercados de
exportacin, especialmente en los de los pases industriales, de los productos
ms importantes de los pases en desarrollo.
Otro estudio pone de relieve los efectos de la reduccin unilateral del arancel en
los pases en desarrollo (White, 2001). En l se apunta que esa reduccin ha permi-
tido a estos pases importar a bajo costo frutas, verduras y cereales que compiten con
los productos internos (y con frecuencia los desplazan) y destruyen medios de sub-
sistencia locales. Ya se trate de jugos importados de Francia que relegan a los pro-
ducidos localmente en Guyana, o de cereales fuertemente subvencionados de los
Estados Unidos que reducen las ventas locales de maz en Mxico, esas importaciones
tienen consecuencias desastrosas para los ingresos y el consumo de las familias pobres,
especialmente en el caso de mujeres y nias (White, 2001).

S U BV E N C I O N E S
Las subvenciones comprenden las medidas de ayuda interna y los subsidios a la
exportacin. Ambas cosas han sido objeto de mucho debate y negociacin en la OMC,
donde se ha pedido su reduccin e incluso su eliminacin. Adems, esas subvenciones
han contribuido al dumping de las exportaciones.

Medidas de ayuda interna


Las disciplinas en este particular del Acuerdo sobre la Agricultura permiten a las
agroindustrias de los pases industriales comprar y vender cosechas agrcolas a pre-
cios inferiores al costo de produccin, lo que supone una competencia desleal para los
agricultores de los pases en desarrollo y de los pases industriales ms eficientes
(recuadro 5.3). A decir verdad, muchos crticos aducen que al permitir el Acuerdo
sobre la Agricultura la utilizacin de sus instrumentos preferidos de apoyo a la agri-
cultura, al tiempo que se desmantelan derechos, contingentes y subvenciones en los
pases en desarrollo, los pases industriales ms poderosos exportadores de productos
agrcolas arbitraron el Acuerdo de tal modo que el trato especial y diferencial que en
l figura los beneficia a ellos y no a los pases en desarrollo. Sus consecuencias han sido
muy negativas para la seguridad alimentaria, los medios de subsistencia de los agricul-
tores y el empleo en los pases en desarrollo.
Para los pases en desarrollo los problemas de aplicacin se derivan del carcter
asimtrico del derecho a utilizar las medidas de ayuda interna (que benefician a los
pases industriales); la falta de especificidad de los productos en el clculo de la Medida
Global de la Ayuda, que permite evitar la reduccin de los derechos de los productos
que ms les interesan; el no reconocimiento de los clculos de esa Medida cuando los
8
resultados son negativos ; y la inflacin y las fluctuaciones de los tipos de cambio que
hacen difcil mantenerse dentro de los lmites convenidos para la Medida Global de la
9
Ayuda .
El monto de la ayuda interna en el perodo base (1986-1988) se utiliz para cal-
cular las reducciones de la Medida Global de la Ayuda en el compartimento mbar
(vase el recuadro 5.3). Mientras ms cuantiosa fuese la ayuda durante el perodo base,

115
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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

ms se mantena, incluso despus del acuerdo. En casi todos los pases industriales la
ayuda interna declarada era superior al 20% del PIB agrcola, y en casi la mitad supera-
ba el 50%. En cambio, muchos pases en desarrollo declararon un valor cero en el
perodo base, bien porque no podan proporcionar la ayuda con sus recursos fiscales,
bien porque estaban polticamente inhabilitados para hacerlo a tenor de los progra-
mas de ajuste estructural del FMI y el Banco Mundial. Ello ha limitado su capacidad
de aprovechar las medidas del compartimento mbar, que muchos de ellos slo
pueden utilizar dentro de los lmites de minimis.
Del mismo modo, como la Medida Global de la Ayuda se presenta en forma agre-
gada y no referida a productos especficos, los pases industriales han logrado aumen-
tar el apoyo nacional a los productos sensibles a la coyuntura cuyas exportaciones
interesa a los pases en desarrollo (arroz, azcar, productos lcteos) siempre que cum-
plan sus compromisos de reduccin global. En cambio, por causa de sus tasas de
inflacin relativamente altas, los pases en desarrollo resultan desfavorecidos en las
comparaciones y los clculos relacionados con la Medida Global de la Ayuda, un pro-
blema que se ve agravado por el hecho de que los dems miembros de la OMC pueden

R E C UA D R O 5.3 L A S M E D I D A S D E AY U D A I N T E R N A A T E N O R D E L AC U E R D O
S O B R E L A AG R I C U LT U R A

Casi todas las medidas de ayuda interna que permite el Acuerdo sobre la Agricultura
pertenecen a una de estas tres categoras: compartimento mbar, compartimento azul y
compartimento verde. Todas las medidas que se considera que distorsionan la produccin y
el comercio (con contadas excepciones) estn comprendidas en el compartimento mbar. Ese
tipo de ayuda est sujeta a los compromisos de reduccin calculados por las variaciones de la
Medida Global de la Ayuda; las reducciones estn establecidas en el 20,0% para los pases
industriales y en el 13,3% para los pases en desarrollo. Estos porcentajes, sin embargo, repre-
sentan una media, pues la variacin porcentual puede ser mayor o menor para cada producto.
Respecto de los pases que no otorgan fuertes subvenciones a la agricultura, el Acuerdo sobre
la Agricultura estipula niveles de minimis: 5% para los pases industriales y 10% para los pases
en desarrollo.
El compartimento azul, una concesin de ltimo momento a la Unin Europea que per-
miti se aprobara el Acuerdo sobre la Agricultura, es una excepcin a la regla general de reducir
todas las subvenciones vinculadas a la produccin o mantenerlas dentro de los niveles mnimos
establecidos (niveles de minimis). Abarca los pagos vinculados directamente al tamao de la
explotacin agrcola o al nmero de cabezas de ganado, siempre y cuando la actividad agrcola
que recibe la ayuda limite la produccin. Los partidarios del compartimento azul consideran que
esas subvenciones distorsionan menos el comercio que las del compartimento mbar. Aunque
las medidas del compartimento azul constituyen una disposicin permanente del Acuerdo sobre
la Agricultura, varios pases entre ellos la mayora de los pases en desarrollo y los Estados
Unidos han pedido su eliminacin progresiva.
El compartimento verde comprende las subvenciones que se prev causarn una distorsin
mnima, o ninguna. Esas subvenciones deben financiarse con fondos pblicos pero no entraan
un apoyo a los precios. Como ejemplos cabe citar la ayuda directa a los ingresos de los agricul-
tores otorgado por los Estados Unidos, que est oficialmente desvinculada de los niveles de pro-
duccin y de los precios, as como las subvenciones para proteccin ambiental. No se imponen
lmites ni reducciones a este tipo de apoyo.
Otras medidas de ayuda interna son la disposicin de minimis y el trato especial y diferen-
ciado. Este ltimo consiste en el derecho de los pases en desarrollo especialmente los menos
adelantados de retrasar o rechazar ciertos compromisos de liberalizacin y de que sus exporta-
ciones gocen de un acceso especial a los mercados de los pases industriales.
Fuente: GATT, 1994; UNCTAD, 2000.

116
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AGRICULTURA

presentar objeciones a los pases que, al calcular el valor neto de sus subvenciones,
deducen de su ayuda interna positiva no especfica la referida a productos especficos
cuando es negativa. (La India, por ejemplo, ha recibido objeciones de algunos miem-
bros de la OMC por aplicar este criterio). En trminos generales, con el comparti-
mento mbar se ha institucionalizado un enorme desequilibrio entre la capacidad de
los pases industriales y la de los pases en desarrollo para utilizar legalmente las medi-
das de ayuda interna.
Se teme tambin que las subvenciones del compartimento azul se institucionali-
cen en lugar de considerarse de carcter temporal, en tanto que las distintas inter-
pretaciones de las medidas autorizadas del compartimento verde dan pie para
considerar que su definicin es demasiado amplia y favorece a las subvenciones que
slo los pases industriales estn en condiciones de otorgar. Adems, cabe preguntarse
si muchas de esas subvenciones (especialmente el apoyo directo a los ingresos de los
agricultores estadounidenses) no distorsionan el comercio, tanto por su considerable
volumen como por reconocerse en general que la desvinculacin no anula el impacto
de los niveles de produccin y los precios en el volumen de las exportaciones. Algunas
otras medidas autorizadas en esta categora, como el suministro de servicios de
infraestructura (verbigracia el riego), tambin podran estimular mucho la produc-
cin, especialmente si la base inicial de esos servicios es dbil (Buffer, Jones y Akroyd,
2002). Desde el punto de vista del desarrollo, se puede argumentar que la inversin
en esas medidas que estimulan la produccin debera autorizarse en los pases en
desarrollo, pero habra que tratarlas como parte de un compartimento desarrollo
(vase infra).

Subvenciones a la exportacin
El Acuerdo sobre la Agricultura fue el primero en someter a disciplina las subven-
ciones a la exportacin de productos agrcolas. Los pases que mantienen esas sub-
venciones adquirieron compromisos sobre su volumen y valor en determinadas
categoras de productos. Esos niveles estaban sujetos a una reduccin en el caso de los
pases industriales del 36% del valor y del 21% de la cantidad en un plazo de 6 aos,
y en el caso de los pases en desarrollo a una reduccin del 14% de la cantidad en un
plazo de 10 aos. Los pases que no mantienen subvenciones a la exportacin tienen
prohibido introducirlas en el futuro.
En la aplicacin de los compromisos de reduccin de las subvenciones a la
exportacin hay un problema importante, a saber, que slo unos pocos pases indus-
triales tienen derecho a utilizar esas subvenciones. La UE representa el 90% de las
subvenciones mundiales a la exportacin reconocidas actualmente por el Acuerdo
sobre la Agricultura.
Los crditos a la exportacin, utilizados principalmente por los Estados Unidos,
deberan ser tratados como subvenciones a la exportacin por sus efectos similares
sobre el comercio. Siguen siendo uno de los principales problemas an no resueltos y
sern objeto de negociacin a tenor del artculo 10 del Acuerdo sobre la Agricultura.
Los crditos a la exportacin generalmente revisten la forma de prstamos bancarios
con garanta a tasas de inters competitivas, y en algunos casos producen el mismo
estmulo de las exportaciones que las subvenciones. Son uno de los medios utilizados
con ms frecuencia para eludir los compromisos adquiridos sobre las subvenciones a
la exportacin. En 1998, el programa de garanta de los crditos a la exportacin de
los Estados Unidos ascendi a 5.900 millones de dlares, casi el doble de la cifra de
1997 (UNCTAD, 1999).

117
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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

Esos motivos de preocupacin se suman a otros, como la prohibicin de los con-


troles de las exportaciones, y otras medidas limitativas como los impuestos y las
restricciones a la exportacin, en particular de productos alimentarios. Estas cues-
tiones no han sido tratadas adecuadamente en el Acuerdo sobre la Agricultura. Josling
(1998) propone que se d a los impuestos a la exportaci el mismo trato que a las
restricciones cuantitativas porque resulta inconsecuente mantener la posibilidad de
aplicar unos impuestos y restricciones que producen efectos inmediatos y perjudi-
ciales para los pases en desarrollo importadores de alimentos.
En muchos pases en desarrollo las subvenciones a la exportacin han producido
efectos en la seguridad alimentaria, los medios de subsistencia y el empleo aun ms
negativos que muchas medidas de ayuda interna. Esas subvenciones han permitido a
los pases industriales seguir exportando sus excedentes agrcolas a precios inferiores
al costo de produccin, lo que hace bajar los precios mundiales y provoca fuertes
aumentos de las importaciones y el dumping de los productos agrcolas en los pases
en desarrollo. Se estima que los miles de millones de dlares que la Unin Europea y
los Estados Unidos destinan cada ao a subvencionar a sus agricultores y a prote-
gerlos de productores ms eficientes de los pases en desarrollo y de otros pases indus-
triales les permiten exportar productos agrcolas a precios inferiores en ms de un
tercio al costo de produccin. Esto hace que algunos de los pases ms pobres del
mundo se encuentren compitiendo con la hacienda pblica de algunos de los pases
ms ricos (Oxfam International, 2002, pg. 11). El dumping de leche en polvo efec-
tuado por la Unin Europea en Jamaica es un claro ejemplo (recuadro 5.4).
En realidad, la produccin agrcola subvencionada de los pases industriales
mediante subvenciones a la exportacin y ayudas internas que distorsionan el com-
ercio da origen a una competencia desleal en los mercados de los pases en desar-
rollo. Adems, obsta las importaciones desde otros pases en desarrollo, lo que acarrea
una prdida de ingresos considerable para los exportadores agrcolas eficientes, de
bajo costo y no subvencionados. As, por ejemplo, si bien los productores de leche de
la Unin Europea tienen unos costos de produccin que figuran entre los ms altos del
mundo,controlan la mitad del mercado mundial de productos lcteos (UNCTAD,1999c).
Esas subvenciones ofrecen posibles beneficios a corto plazo slo cuando se apli-
can a las importaciones de alimentos de los pases en desarrollo que dependen de ellas
o cuando reducen los altos precios internacionales de los alimentos. Pero las subven-
ciones a la exportacin rara vez reducen los elevados precios mundiales, porque con-
stituyen un mecanismo de ayuda que se traduce en subvenciones ms elevadas y en
una ayuda alimentaria ms importante para los pases en desarrollo cuando las necesi-
dades de stos son ms bajas, y en subvenciones y ayuda alimentaria menores cuando
las necesidades son mayores (porque las subvenciones se otorgan ms fcilmente
cuando esos precios estn en su nivel ms bajo y menos fcilmente cuando los precios
internacionales estn ms altos). Por lo dems, tales subvenciones rara vez van acom-
paadas de asistencia tcnica y apoyo financiero para fines de investigacin y desa-
rrollo agrcolas, con miras a reducir la vulnerabilidad de los pases en desarrollo y su
dependencia de las importaciones de alimentos. Por lo tanto, no se puede decir que
favorezcan un desarrollo humano sostenible an si en el corto plazo se traducen en
precios ms bajos de los alimentos para los consumidores pobres.
Aunque la eliminacin de las subvenciones a la exportacin es un objetivo impor-
tante, el conseguirlo no pondr fin al dumping de las exportaciones. Es ste un pro-
blema de ndole ms general, que puede ser causado tanto por las subvenciones a la
produccin interna como por aqullas a la exportacin.

118
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AGRICULTURA

Dumping de las exportaciones


10
El dumping de las exportaciones es una prctica muy generalizada . Es la conse-
cuencia de las exportaciones a bajo precio resultantes de la sobreproduccin, aunque
esa produccin no haya gozado de subvenciones a la exportacin. Los crticos
sostienen, por ejemplo, que el dumping de las exportaciones es un aspecto estructural
de la agricultura estadounidense. Combinando los datos sobre costos de produccin
y pagos del gobierno en concepto de ayuda, as como las estimaciones de los gastos de
transporte, Ritchie, Wisniewski y Murphy (2000) estiman que el trigo y el algodn
producidos por los Estados Unidos se venden en el mercado mundial a precios de
dumping, pues son inferiores hasta en un 30% al costo de produccin.
La mayor parte de los beneficios de esas exportaciones no ha alcanzado a los
pequeos agricultores de los Estados Unidos, sino a las sociedades agroindustriales
gigantes de ese pas. Casi todos los agricultores de los pases en desarrollo y de los
pases industriales aceptan los precios que se les imponen, y dependen de grandes
empresas, con frecuencia transnacionales, para obtener insumos y vender sus pro-
ductos. Los agricultores de los pases en desarrollo que dependen del maz para su sub-
sistencia normalmente no compiten con los agricultores de los Estados Unidos, sino
con las empresas gigantes que dominan la exportacin de grano a sus pases, empre-
sas que son las principales beneficiarias de la poltica agraria de los Estados Unidos
(Murphy, 2002). Los precios en la explotacin agrcola, que no reflejan fielmente los
costos de produccin en la Unin Europea ni en los Estados Unidos, son transferidos
a escala mundial a travs de las cadenas de produccin de alimentos de las empresas
transnacionales. Esta globalizacin del dumping agrcola exigira normas multilate-
rales, pero el Acuerdo sobre la Agricultura no ha abordado el problema. En realidad,
puede considerarse que lo ha legitimizado al alentar la desvinculacin del pago de las
subvenciones, lo que no ha sido un mtodo eficaz para controlar el volumen de las
exportaciones.
Algunos economistas sostienen que debera verse con buenos ojos ese dumping
porque es, en efecto, una subvencin a los consumidores de los pases en desarrollo.
Por su parte, algunos pases en desarrollo parecen haber hecho suyo este argumento.
Pero se trata de un punto de vista miope, porque las importaciones baratas transmiten
una impresin equivocada al sector agrcola del pas importador, lo que refuerza los
factores negativos que ya existen en su contra. El dumping puede tener graves conse-
cuencias a largo plazo para la produccin agrcola y para los medios de subsistencia
de los agricultores pobres que representan una porcin considerable de la poblacin
de los pases en desarrollo, y que a veces son ms numerosos que los consumidores.
Adems, el dumping reduce los ingresos agrcolas, el empleo y la seguridad alimenta-
ria y, por ende, el desarrollo humano.
Un mtodo mucho mejor y ms sostenible para garantizar precios bajos a los con-
sumidores sera que los pases en desarrollo, con el apoyo tcnico y financiero de los
pases industriales, realizaran fuertes inversiones en programas de investigacin y
extensin agrcolas para la produccin de sus alimentos bsicos. Es lo que ha hecho
la India, que invierte ms dinero en la agricultura que ningn otro pas asitico, y cuya
seguridad alimentaria ha aumentado de manera espectacular desde mediados de los
aos sesenta (Fan, Hazell y Thorat, 1999). En la India, la eficacia de las inversiones en
investigacin y extensin agrcolas slo se ve superada por la del gasto en carreteras
(y es mayor que la del gasto en educacin, desarrollo rural, riego, energa elctrica,
suelos y agua, y salud). Por cada 100.000 millones de rupias invertidas en investigacin
y extensin, la productividad agrcola aument 7%.

119
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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

RECUADRO 5.4 DUMPING EUROPEO DE LECHE EN POLVO EN JAMAICA


Una y otra vez, los productores de Jamaica se ven obligados a deshacerse de leche fresca porque
no pueden vender toda la que producen sus vacas. Estn perdiendo la batalla contra la
importacin barata de productos lcteos, especialmente de leche en polvo subvencionada
procedente de los Estados Unidos.
Aubrey Taylor, presidente de la cooperativa lechera St. Elizabeth, lo explica: No hay mer-
cado para la leche fresca. Ninguna planta procesadora de Jamaica tiene un contrato con una
explotacin lechera. Es un juego de azar. S, la leche en polvo es ms barata que la leche local.
Pero lo que hay que entender es que las importaciones de leche en polvo estn subvencionadas.
El productor jamaiquino no goza de subvencin alguna. Nuestras cifras de produccin se co-
rresponden exactamente con los costos.
Hasta comienzos de los aos noventa, los productores de leche de Jamaica estaban bas-
tante protegidos contra las importaciones, y la produccin del sector iba en rpido aumento.
Pero el Gobierno liberaliz el mercado de productos lcteos como parte de la poltica de ajuste
impuesta por el Banco Mundial, y el pas se vio cada vez ms inundado de leche en polvo de
procedencia extranjera. La mayora de las importaciones eran de origen europeo, donde se
estima que se destinan 4 millones de euros anuales a subvencionar las exportaciones a Jamaica.
Las plantas elaboradoras de productos lcteos de Jamaica de las que la ms grande e influyente
es Nestl, una empresa europea preferan la leche en polvo europea de bajo costo y fcil
empleo, y las posibilidades de comerciar la leche fresca se hicieron cada vez ms escasas. Nestl
haba anunciado previamente que se retirara de Jamaica si aumentaba el arancel, y en los lti-
mos aos se ha interesado cada vez menos por la produccin local.
En 1999 el sector lechero de Jamaica pidi a la Comisin Europea y a los miembros de la
Unin Europea que eliminaran las subvenciones a las exportaciones de productos lcteos de
la Unin Europea a Jamaica. Pero su peticin no fue atendida, como tampoco lo fue una
recomendacin de que se aumentaran los derechos de importacin sobre la leche en polvo. A
pesar del compromiso suscrito en la Ronda Uruguay de reducir las subvenciones a la
exportacin, la Unin Europea contina exportando leche a precios muy inferiores a los cos-
tos de produccin.
Fuente: Oxfam International, 2002.

Una inversin sostenida en investigacin y extensin probablemente permitira a


los pases en desarrollo liberalizar su sector agrcola a plazo mediano y reducir la pro-
teccin a los alimentos bsicos. Sin embargo, en muchos pases en desarrollo los gas-
tos destinados a la investigacin y extensin agrcolas han disminuido en la prctica
a causa de las reducciones presupuestarias y como consecuencia de los programas de
ajuste estructural de origen interno o externo.

La clusula de paz
El artculo 13 del Acuerdo sobre la Agricultura estableci las condiciones en que sus
disposiciones remplazan a las obligaciones y derechos dimanados de otros acuerdos
de la OMC. Esta clusula de paz tiene una vigencia de nueve aos y su expiracin est
prevista para fines de 2003. Fue concebida para reducir el riesgo de controversias co-
merciales durante el perodo de reforma del comercio de productos agrcolas, especial-
mente en los pases industriales. Su expiracin someter las subvenciones agrcolas a
las mismas disciplinas que las subvenciones industriales. Para prorrogar la vigencia de
la clusula de paz se requiere consenso, lo que permitir a los pases en desarrollo
influir mucho polticamente en las negociaciones sobre la agricultura.
Actualmente, sin embargo, las medidas de ayuda del compartimento verde no
pueden dar lugar a derechos compensatorios ni a otras acciones en relacin con las
subvenciones, ni pueden ser objeto de quejas por afectar a las concesiones arancelar-

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AGRICULTURA

ias. Las subvenciones internas y a la exportacin que no contravienen las obligaciones


de reduccin no pueden ser impugnadas legalmente al amparo del acuerdo sobre sub-
venciones. Esto significa que los pases no tienen cmo impedir la prdida de sus mer-
cados de exportacin. Si bien los derechos compensatorios pueden aplicarse cuando
esas subvenciones lesionan los intereses de los productores nacionales, se espera que
se observe la debida moderacin a la hora de iniciar investigaciones sobre los dere-
chos compensatorios.

Subvenciones: el panorama general


Los pases miembros de la OCDE se gastan alrededor de 1.000 millones de dlares
diarios en subvenciones agrcolas, ms de seis veces de lo que dedican a asistencia ofi-
cial para el desarrollo (PNUD, 2002). Desde 1997, esas subvenciones han aumentado
un 28%; si bien los gastos de la Unin Europea y los Estados Unidos en el marco de
la Medida Global de la Ayuda disminuyeron, la mayor parte de esos gastos sencilla-
mente fueron transferidos al compartimento verde. A medida que los gastos de este
compartimento crecan, aumentaba tambin la ayuda a la agricultura en los pases de
la OCDE, en lugar de disminuir conforme a lo previsto en el Acuerdo sobre la
Agricultura. A decir verdad, el Acuerdo parece haber impulsado a algunos pases
industriales a ofrecer costosas subvenciones, dejando de lado otras formas aceptadas
de control menos onerosas, que podran beneficiar al desarrollo humano.
La mitad de lo que se gastan los pases de la OCDE en apoyar su agricultura co-
rresponde a la Unin Europea y el 39% al Japn. En los Estados Unidos ese gasto
aument en 28.000 millones de dlares en 2000, y la ley agrcola de 2002, US Farm
Bill (promulgada despus de la conferencia de Doha) autoriza 180.000 millones de
dlares de ayuda interna a la agricultura en los prximos 10 aos. En el recuadro 5.5
se analizan algunas de las razones principales en que se basa la ley de los Estados
Unidos, as como sus consecuencias.

S E G U R I D A D A L I M E N TA R I A , E M P L E O Y M E D I O S D E S U B S I S T E N C I A
El Acuerdo sobre la Agricultura afecta directamente a los medios de subsistencia en
las zonas rurales, la seguridad alimentaria y los ingresos de los agricultores. Por con-
siguiente, todos los miembros de la OMC especialmente los pases en desarrollo
deberan gozar de un margen de maniobra y una flexibilidad suficientes para garan-
tizar la seguridad alimentaria y proteger el empleo y los medios de subsistencia de su
poblacin.

Las funciones no comerciales de la agricultura


La agricultura no slo produce bienes que se comercializan, sino tambin bienes y ser-
vicios pblicos no comercializables que estn subvalorados por el mercado. Entre ellos
figuran la conservacin del medio ambiente, el desarrollo rural, el crecimiento
regional equilibrado y, sobre todo, la seguridad alimentaria.
Existe una conviccin casi universal de que el derecho a la alimentacin es inaliena-
ble, pues los alimentos son esenciales para la vida. Tambin existe un acuerdo gener-
alizado de que los alimentos deberan estar al alcance de todos y no slo de quienes
tengan poder adquisitivo. En 1996, la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin declar
que existe seguridad alimentaria cuando todos, en todo momento, tienen acceso fsico
y econmico a alimentos seguros y nutritivos en cantidad suficiente para satisfacer sus
necesidades dietticas y sus preferencias alimentarias y llevar as una vida activa y
saludable (FAO, 1996, artculo 1). El planteamiento de Amartya Sen, basado en el dere-

121
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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

RECUADRO 5.5 LA US FARM SECURITY AND RURAL INVESTMENT ACT (FARM BILL)
(LEY ESTADOUNIDENSE SOBRE SEGURIDAD AGRCOLA E INVERSIN RURAL) DE 2002
Los Estados Unidos fueron de los primeros pedir que se celebrara la Ronda Uruguay, en cuyo
transcurso insistieron en que se concertara un Acuerdo sobre la Agricultura. Su posicin en
las negociaciones sobre el comercio y la agricultura fue sistemticamente la del Grupo de
Cairns, integrado por los 18 pases industriales y en desarrollo ms partidarios de la liberali-
zacin de los mercados de productos agrcolas. A pesar de ello y de su compromiso interna-
cional de reducir las subvenciones y los derechos de aduana de los productos agrcolas, en mayo
de 2002 los Estados Unidos promulgaron una ley interna extremadamente costosa. La Farm
Bill de 2002 restablece los pagos con cargo a fondos pblicos destinados a compensar las dife-
rencias entre los precios del mercado y los precios fijados por el gobierno, los llamados pagos
anticclicos.
Esa ley no slo se refiere a la produccin agrcola, sino tambin a las medidas vinculadas a
la agricultura y el comercio (subvenciones y crditos a la exportacin, y promocin de las
exportaciones), la nutricin (como los derechos de los pobres a la alimentacin), la conservacin,
la silvicultura, la energa, las investigaciones, el desarrollo rural y los crditos a la produccin. La
Ley aumenta las subvenciones agrcolas casi en un 80% y asigna provisionalmente a tal fin
180.000 millones de dlares durante los prximos 10 aos. Aunque esos pagos se podrn reducir
si su cuanta contraviene lo dispuesto en el Acuerdo sobre la Agricultura, son contrarios al
espritu del acuerdo y a la reciente propuesta de liberalizacin de la agricultura hecha por los
Estados Unidos (vase el recuadro 5.1).
En realidad, y especialmente teniendo en cuenta lo anterior, la ley provoc gran indignacin
en los crculos comerciales mundiales. Las contradicciones entre la poltica interna y la poltica
comercial internacional no podan ser ms evidentes. Resulta irnico, adems, que los Estados
Unidos se hayan expuesto a crticas en este mbito justo en el momento en que sus negociadores
en Ginebra estn estudiando medios de reducir las ayudas internas en los pases miembros de la
OMC, como resultado directo de la propuesta de los Estados Unidos de recortar todas las ayu-
das que distorsionen el comercio. Con la nueva ley, los Estados Unidos ya no pueden pretender
que estn tratando de limitar la produccin (como en el pasado), puesto que han reintroducido
un precio indicativo por medio de los pagos anticclicos. Este restablecimiento de gastos del
compartimento mbar (sobre los que todos los miembros convienen en que distorsionan la
produccin y el comercio y estn sujetos a reducciones programadas a travs de la OMC) es lo
que ha disgustado a la comunidad mundial, eso y el nivel, visible ahora, de los gastos de los
Estados Unidos destinados a apoyar a su agricultura, lo que no es nuevo pero que se ha hecho
ms difcil de disimular.
Es evidente que la Farm Bill no beneficia a los productores de los pases en desarrollo.
Redundar en un aumento de la produccin en los Estados Unidos que las seales del mercado
no justifican. La produccin excedentaria inundar los mercados mundiales, no slo directa-
mente mediante ventas comerciales y ayuda alimentaria (con frecuencia inapropiada), sino tam-
bin en forma de piensos para el ganado artificialmente baratos. Adems, la ley tampoco favorece
a la mayora de los agricultores estadounidenses. Subvenciona a las agroindustrias, permitin-
doles comprar a precios muy baratos, y luego el gobierno compensa parte de la diferencia con
pagos directos a los agricultores. (En 1998 el productor medio de maz de los Estados Unidos
percibi 30.000 dlares de subvenciones pblicas y 8.000 dlares de ingresos netos.) Las prdi-
das en las ventas comerciales son de tal magnitud que la mayora de las subvenciones simple-
mente sirve para reembolsar los prstamos bancarios. Quin se beneficia? La empresa que
compra maz a 1,80 dlares el bushel, que cuesta 2,70 dlares producir.
En lugar de imponer una disciplina al poder de mercado de las agroindustrias transna-
cionales, el Gobierno de los Estados Unidos les proporciona subvenciones masivas. A su vez, la
produccin de ciertos cultivos (como el trigo) en ese pas es tan elevada que el precio artificial-
mente bajo que tienen en el mercado local pasa a ser el precio en los mercados mundiales. Los
agricultores de los pases en desarrollo son incapaces de competir con ese precio artificial y tam-
poco pueden competir en los mercados locales con las crecientes importaciones que ese precio
entraa. Los productores de los pases industriales y en desarrollo quedan despojados de sus
medios de subsistencia, a pesar del valor de sus productos.

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AGRICULTURA

La Farm Bill representa la continuacin de una larga historia de negativas del Gobierno de
enfrentar la falta de competencia en sus mercados agrcolas, lo que deja a los agricultores sin
alternativa a la hora de comprar sus insumos y vender sus productos. En los ltimos aos, los
Estados Unidos han experimentado un aumento sin precedentes de la concentracin del mer-
cado en casi todos los sectores agrcolas; por ejemplo, slo tres firmas controlan ms del 80% de
las exportaciones de maz del pas. Muchos agricultores locales se oponan a la Farm Bill, y
algunos han propuesto otra ley para restablecer la capacidad de los agricultores de ganarse la vida
vendiendo sus productos en el mercado. Una ley como sa exigira que se reglamentara el poder
de oligopolio del mercado. Algunos elementos de esta propuesta fueron examinados en las
sesiones parlamentarias dedicadas a la Farm Bill y actualmente se estn estudiando como legis-
lacin separada.
Fuente: Murphy, 2002; Biswajit Dhar, 2002, Subsidising US Farmers under AoA, The Economic
Times (India), 9 de agosto.

cho a la alimentacin, ofrece un marco til para examinar el impacto de la poltica


11
comercial en la seguridad alimentaria de la familia (vase Sen, 1999) . Al centrar el
anlisis en sta, sin embargo, no se tienen en cuenta cuestiones ms generales rela-
cionadas con la seguridad alimentaria, como las restricciones cambiarias de los pases
(Green y Priyadarshi, 2001). Esos dos aspectos los efectos a nivel de la familia y los
problemas ms generales son igualmente importantes para la seguridad alimentaria
y el desarrollo humano.
Uno de los principios fundamentales en que se basan los argumentos sobre la
seguridad alimentaria planteados por los pases en desarrollo es que la agricultura es
un modo de vida que ofrece medios de subsistencia y empleos duraderos y que, por
lo tanto, es esencial para el desarrollo humano de la inmensa mayora de su poblacin.
Incluso pequeos cambios en el empleo agrcola o en los precios pueden tener muchos
efectos adversos en la seguridad alimentaria y el desarrollo humano. Del mismo
modo, las importaciones baratas o subvencionadas pueden poner en peligro la seguri-
dad alimentaria y los medios de subsistencia en las zonas rurales.
Los problemas en materia de seguridad alimentaria no son los mismos en los
pases en desarrollo que en los pases industriales, ya que en los primeros la ali-
mentacin representa una porcin considerable del gasto familiar de los indigentes y
de los grupos de ingresos medianos, que constituyen la mayor parte de su poblacin.
En Hait, por ejemplo, las familias de las zonas rurales gastan las dos terceras partes
de sus ingresos en alimentacin. En el caso de los campesinos sin tierra los ms
pobres de entre los pobres ese porcentaje es an ms alto (Oxfam International,
2002). En cambio, la alimentacin representa un porcentaje pequeo y en constante
disminucin del gasto familiar en los pases industriales.
Casi todo el mundo acepta que la seguridad alimentaria de los pases en desarrollo
es una de las funciones no comerciales ms vlidas de la agricultura. Aunque el
Acuerdo sobre la Agricultura lo reconoce y aunque se permite a los pases eximir de
ciertas reglas las reservas pblicas de alimentos por razones de seguridad alimentaria,
hay quienes sostienen que el acuerdo no presta atencin suficiente a la necesidad de
garantizar la seguridad alimentaria e incluso la provisin de alimentos en los merca-
dos mundiales. (Los controles y las restricciones a la exportacin, por ejemplo, se opo-
nen a esa seguridad). Los crticos dicen, adems, que la seguridad alimentaria es una
importante preocupacin sociopoltica y una cuestin de seguridad nacional que es
menester abordar de modo explcito en las negociaciones comerciales, especialmente
en lo que atae a las grandes economas en desarrollo predominantemente agrarias.
Desde el punto de vista del desarrollo humano no cabe duda de que es preciso

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

dar prioridad a la seguridad alimentaria universal. La poltica comercial no debe cons-


tituir el foco de atencin nico y ni siquiera predominante de las estrategias que per-
siguen ese objetivo: en el marco analtico propuesto por Sen, la poltica comercial es
slo uno de los medios de garantizar la seguridad alimentaria o de contribuir a ella, y
no debe considerarse como un fin en s misma. Tradicionalmente los pases en desa-
rrollo han contado con una variedad de instrumentos de poltica interna para garan-
tizar la seguridad alimentaria, los medios de subsistencia de los agricultores y otros
objetivos del desarrollo agrcola. No obstante ello, la concepcin y la aplicacin de
ciertas partes del Acuerdo sobre la Agricultura especialmente las disciplinas sobre
derechos de aduana, ayudas internas y subvenciones a la exportacin han limitado
algunas de esas posibilidades. Sus consecuencias han sido diferentes para los distintos
pases en desarrollo, segn, se trate de pases importadores o exportadores de ali-
mentos. Los efectos del Acuerdo sobre la Agricultura tambin varan para los pases
en desarrollo en los que los cultivos alimentarios representan una porcin considera-
ble de los bienes que se comercian o en aqullos que no dependen de grandes
importaciones de alimentos pero que exportan muchos cultivos comerciales.

Los crecientes dficit comerciales en alimentos de los pases en desarrollo


Los datos de que se va disponiendo demuestran que las subvenciones tienen serias
consecuencias para la seguridad alimentaria, los medios de vida y el empleo en los
pases en desarrollo. Con un comercio en rpido crecimiento, los pases en desarrollo
se han vuelto mucho ms dependientes de las importaciones de alimentos. En 1997,
el comercio de alimentos ascendi a 460.000 millones de dlares, cuatro veces ms
que hace 20 aos. El volumen de las importaciones de alimentos de los pases en desa-
rrollo aument del 28% en 1974 al 37% en 1997, mientras las exportaciones pasaron
slo del 30% al 34%. Por consiguiente, la balanza comercial de los pases en desarrollo
de productos alimentarios ha registrado nmeros rojos, con un dficit neto de 13.000
millones de dlares en 1997 (FAO, 1999a). Desde los primeros aos del decenio de
1970, la disminucin de las exportaciones de alimentos en relacin con las importa-
ciones ha sido especialmente pronunciada en los pases en desarrollo menos adelan-
tados (figura 5.1).
El estudio antes citado de 16 pases en desarrollo, realizado por la Organizacin
de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO, 1999b), tambin
muestra un creciente desequilibrio entre importaciones y exportaciones. En Egipto,
las importaciones de bienes aumentaron un 50% entre 1995 y 1997, y la factura ali-
mentaria creci un 37%, mientras que las exportaciones slo se incrementaron un
17%. Casi todos los dems pases estudiados registraron una evolucin muy similar,
con grandes subidas de las importaciones, especialmente de aves de corral y leche en
polvo desnatada.
Por el contrario, se produjeron pocas mejoras generalizadas en las exportaciones
agrcolas de esos pases durante el perodo de reforma agrcola. Slo Tailandia
aument sus exportaciones de alimentos, aunque algunas monografas sealaban
buenas perspectivas de exportaciones no tradicionales, entre ellas las frutas y verduras
de Bangladesh, Fiji, Guyana, Jamaica y Pakistn. En suma, el estudio de la FAO con-
clua con carcter general que aunque la liberalizacin del comercio conduca a un
aumento inmediato y asimtrico de las importaciones de alimentos, los pases estu-
diados no pudieron aumentar las exportaciones agrcolas de manera significativa por
causa de la proteccin de los mercados y las subvenciones a la exportacin en los pases
industriales. Hubo algunos casos de pases que lograron aumentar el volumen de sus

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AGRICULTURA

exportaciones, pero su valor disminuy.


Una tendencia incluso ms grave, segn las conclusiones del mismo informe de
la FAO, es el aumento del dficit comercial de cereales, que pas de 17 millones a 104
millones de toneladas en el transcurso de 30 aos. Este acontecimiento va en contra
de la historia: casi todos los pases, tanto industriales como en desarrollo, han con-
seguido la seguridad alimentaria con un aumento de la produccin nacional. Adems,
las proyecciones para los prximos 20 aos indican que casi todo el incremento de la
demanda mundial de alimentos tendr lugar en los pases en desarrollo (FAO, 2000;
Pinstrup-Andersen, Pandya-Lorch y Rosegrant, 1999). La experiencia histrica mues-
tra que slo ser posible asegurar el acceso fsico a los alimentos en esos pases si existe
un nivel mnimo de autosuficiencia nacional. Varios factores pueden dificultar esta
ltima, incluidas la escasez de divisas para sufragar las importaciones (y los altos cos-
tos de oportunidad que tiene para los dems sectores, especialmente para el desarrollo
de la tecnologa, el que se dediquen las divisas escasas a importar alimentos), la inca-
pacidad de aumentar rpidamente las exportaciones y una infraestructura fsica defi-
ciente.
Una autosuficiencia nacional limitada en materia de alimentos tiene graves con-
secuencias en materia de gnero y en otros aspectos de la distribucin. As, la erosin
de la produccin nacional de alimentos, de resultas de la liberalizacin del comercio,
tiene mltiples repercusiones sobre la seguridad alimentaria, la cohesin social de las
comunidades rurales y los ingresos, el empleo y la situacin en general de la mujer.

Pases sin seguridad alimentaria


Estos pases deben distinguirse de los que no se encuentran en esa situacin. El
Acuerdo de Marrakech, con la culminacin de la Ronda Uruguay, reconoci que los
pases en desarrollo importadores netos de alimentos constituan un grupo que
mereca especial consideracin. Como ya se dijo, incluso las proyecciones ms opti-
mistas de los cambios en la situacin de bienestar despus de la liberalizacin agrcola
sealan que hay perdedores, adems de ganadores. Entre los primeros figuran muchos
pases en desarrollo, incluidos algunos de los pases menos adelantados ms pobres,
en razn de que son importadores netos de alimentos.
Se espera que los pases perdedores sufran las consecuencias del aumento de los
precios de los alimentos ocasionado por la disminucin de la subvenciones en los
pases exportadores de alimentos. El Comit de Agricultura de la OMC y el Acuerdo
sobre la Agricultura consideran a los pases en desarrollo importadores netos de ali-
mentos como un grupo separado de los pases menos adelantados (con arreglo a la
clasificacin de las Naciones Unidas) y de los pases deficitarios de alimentos de bajos
ingresos. Esta decisin comprometi a los miembros de la OMC, entre otras cosas, a
proporcionar la suficiente ayuda alimentaria para remediar las necesidades de los
pases en desarrollo durante el programa de reforma y a incluir asistencia tcnica en
materia de productividad agrcola en los programas de ayuda a los pases menos ade-
lantados y los pases en desarrollo importadores netos de alimentos.
A pesar de este acuerdo y de las reiteradas peticiones de esos pases, poco es lo que
se ha hecho, ya que el acuerdo no obliga legalmente a los pases industriales a pro-
porcionar ayuda alimentaria o asistencia tcnica. Segn Hesham Youssef (1999), alto
funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores de Egipto, los compromisos de
prestar ayuda alimentaria a los pases menos adelantados y a los pases en desarrollo
importadores netos de alimentos disminuyeron despus del Acuerdo de Marrakech.
Entre 1994 y 1997, la ayuda alimentaria de cereales disminuy casi en dos tercios para

125
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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

FIGURA 5.1
Las exportacines de alimentos en porcentaje de las importaciones de
alimentos en los pases menos adelantados y otros pases en desarrollo,
1971-1999
Porcentaje
150

120
Otros pases en desarrollo

90

60
Pases menos adelantados
30

0
1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999

Nota: Se excluyen los productos de la pesca.


Fuente: UNCTAD, 2002.

esos pases importadores, y por lo que respecta a Egipto en ms de tres cuartas partes.
Adems muchos donantes (como Australia, el Canad y el Japn ) redujeron su asis-
tencia tcnica y financiera durante ese perodo (aunque Noruega la aument).
Durante los ltimos 20 aos los pases menos adelantados y los pases en desa-
rrollo importadores netos de alimentos se han mostrado cada vez ms incapaces de
financiar las importaciones comerciales corrientes de alimentos bsicos, por causa del
dbil crecimiento de sus ingresos de exportacin y de las variaciones en su relacin
real de intercambio (Shirotori, 2000). Desde 1980, los pases menos adelantados han
visto disminuir seriamente su parte en las importaciones mundiales de bienes y ser-
vicios (figura 5.2). Adems, a finales del decenio de 1990 las importaciones de ali-
mentos representaron una gran parte de las importaciones de bienes en esos pases:
ms del 20% en casi 20 pases, ms del 30% en ms de 10 pases y el 40% o ms en
cuatro pases (figura 5.3; vase tambin la figura 5.1).
Como en el desarrollo humano tiene suma importancia la seguridad alimentaria
en todos los niveles pas, hogar, individuos, esa tendencia debe contrarrestarse. La
preocupacin por la aplicacin poco rigurosa de las disposiciones del Acuerdo de
Marrakech para los pases menos desarrollados y los pases en desarrollo importa-
dores netos de alimentos qued reflejada en la decisin de Doha sobre las cuestiones
relacionadas con la aplicacin. El Comit de Agricultura de la OMC estableci un
grupo con participacin de varios organismos para examinar los medios de mejorar
la financiacin multilateral de los pases menos adelantados y de los pases en desar-
rollo importadores netos de alimentos y atender a sus necesidades a corto plazo de
importacin comercial de alimentos bsicos (Comit de Agricultura de la OMC,
12
2001) . Como parte de su anlisis, ese grupo tambin examin la viabilidad de
establecer un fondo rotatorio propuesto por un grupo de pases en desarrollo impor-
tadores netos de alimentos. En su informe final, recomend, entre otras cosas, mejo-
rar el acceso a los servicios del FMI y estudiar ms la posibilidad de un servicio de
prstamos para los importadores privados de alimentos de los pases menos desa-

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AGRICULTURA

rrollados y de los pases en desarrollo importadores netos de alimentos (OMC, 2002).


Los debates sobre la modalidad de un servicio de esa ndole todava continan en el
Comit de Agricultura.
A nivel nacional, una cuestin que hay que plantearse es si los pases menos ade-
lantados y los pases en desarrollo importadores netos de alimentos representan a
todos los pases que merecen una consideracin especial en materia de seguridad ali-
mentaria en el contexto del Acuerdo sobre la Agricultura. Ha habido opiniones y cri-
terios diferentes. Daz-Bonilla, Thomas y Robinson (2002), por ejemplo, clasifican a
167 pases utilizando cinco medidas de seguridad alimentaria. Su conclusin es que
algunas de las categoras utilizadas por la OMC son inadecuadas para captar todos los
aspectos de la seguridad alimentaria. Los autores consideran nicamente en situacin
de inseguridad alimentaria a 10 de los 18 pases en desarrollo identificados por la
OMC como pases importadores netos de alimentos (11 si se incluye a Egipto en razn
de sus graves problemas comerciales). Sin embargo, encuentran que muchos otros
pases estn en situacin de inseguridad alimentaria y no han sido incluidos en esta
categora.
Por el contrario, la lista de las Naciones Unidas de pases menos adelantados co-
rresponde con mayor precisin a pases que se encuentran en situacin de inseguridad
alimentaria. Daz Bonilla, Thomas y Robinson opinan que slo tres de los pases
menos adelantados no se encuentran en esa situacin. Los autores tambin encuen-
tran que varios pases en desarrollo, que no estn incluidos en los grupos de pases
menos adelantados o de pases importadores netos de alimentos como El Salvador,
Georgia, Mongolia y Nicaragua, registran perfiles de seguridad alimentaria similares
a otros considerados ms vulnerables. Los autores concluyen que la categora de pases
en desarrollo importadores de alimentos debera utilizar a los pases menos adelan-
tados como punto de partida, pero incluir a otros en el grupo de los que padecen inse-
guridad alimentaria, basndose en criterios objetivos. Independientemente de los
criterios que se empleen, un cambio de esta naturaleza aumentara de manera notable
el nmero de pases considerados en situacin de inseguridad alimentaria.
Daz Bonilla, Thomas y Robinson tambin demuestran que algunos pases indus-
triales (el Japn, Noruega, los pases de la Unin Europea) y pases en desarrollo de
ingreso alto (Repblica de Corea), que han utilizado la multifuncionalidad para
aducir que la seguridad alimentaria es una preocupacin nacional, no pueden con-
siderarse en situacin de inseguridad alimentaria. En resumen, el estudio demuestra
por qu los debates de la OMC sobre seguridad alimentaria deberan limitarse a los
pases en desarrollo que padecen inseguridad en esta esfera, a la vez que se ampla la
lista de esos pases.

Empleo y medios de vida


El gran aumento de las importaciones de alimentos se ha dejado sentir mucho en el
empleo de algunos pases en desarrollo. Por ejemplo, en Sri Lanka el notable incre-
mento de las importaciones de alimentos registrado desde 1996 ha causado un declive
en la produccin nacional de muchos productos alimentarios, reduciendo el empleo
rural. Para sostener el desarrollo agrcola y la seguridad alimentaria, el pas debe tener
mayor flexibilidad para apoyar a la produccin agrcola a plazo corto y mediano (FAO,
1999b).
Efectos similares sobre el empleo agrcola y los medios de subsistencia se regis-
traron en Filipinas despus de que firmara el Acuerdo sobre la Agricultura, as como
en Mxico, como resultado del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

FIGURA 5.2
Parte en la exportacin mundial de bienes y servicios de los pases menos
adelantados y otros pases en desarrollo, 1980-1999

ndice : 1980 = 100


120
Otros 72 pases en desarrollo, excluidos Bulgaria,
Hungra, Rumania y Polonia
100

80

60
36 pases menos adelantados
40
1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999

Fuente: UNCTAD, 2002.

(TLC). Aunque el TLC no es un acuerdo concertado con los auspicios de la OMC, sus
repercusiones sobre el empleo y el medio de vida de los agricultores mexicanos son
ilustrativas (recuadro 5.6).

Consecuencias de diferentes tipos y escalas de produccin agrcola


Las modalidades que predominan en la produccin agrcola son fundamentalmente
diferentes en los pases industriales y en casi todos los pases en desarrollo. Las dife-
rencias se basan no slo en los insumos tecnolgicos y los modelos de produccin uti-
lizados en la agricultura de subsistencia y en la industrial, sino tambin en la
13
organizacin y los objetivos bsicos de esos dos tipos de produccin . El notable fra-
caso del mercado y otras diferencias institucionales entre los pases en desarrollo y los
pases industriales aumentan el desafo a que se enfrentan los primeros para pasar de
los mtodos de cultivo tradicionales a otros no tradicionales. Estas diferencias tam-
bin suscitan serias dudas sobre si un rgimen comercial basado en el acceso a los mer-
cados puede asegurar medios de vida a los agricultores y la sostenibilidad agrcola en
los pases en desarrollo, ya que ese rgimen se dise en el supuesto de que la agri-
cultura industrial predomina en todos los pases. Esto, claro est, no es cierto en la
mayora de los pases en desarrollo.
La economa agrcola de Filipinas, un pas en desarrollo de ingreso mediano, ilus-
tra algunas de esos extremos (Pascual y Gilpo, 2001). Aunque coexisten la agricultura
de subsistencia y la agricultura industrial, predomina una produccin a pequea
escala de alimentos tradicionales y cultivos comerciales, tales como arroz, coco, maz
y legumbres. Se cultivan por lo general pequeas parcelas de 1,5 hectreas de super-
ficie media. Abunda el trabajo manual; aunque en el arroz hay cierta mecanizacin,
es muy poca la que hay en el maz. En consecuencia, la productividad es mucho ms
baja que en los pases industriales, donde los rendimientos medios del arroz son tres
veces superiores a los de Filipinas, cifra que es de cinco en el caso del maz.
Adems, en Filipinas la agricultura mecanizada tpica de los pases industriales se
ubica principalmente en plantaciones dominadas por empresas multinacionales
extranjeras. Esas plantaciones representan una pequea parte de la produccin agr-

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AGRICULTURA

cola del pas y del empleo total, y envan una proporcin importante de sus benefi-
cios al extranjero. Esta situacin en un pas de ingreso mediano, con unos indi-
cadores de educacin y de salud relativamente altos ilustra lo difcil que es hablar de
igualdad de participacin y de libre competencia cuando hay que comparar agricul-
tura de subsistencia y agricultura industrial. La primera, como en el caso de Filipinas,
es la que predomina en los pases en desarrollo, mientras que la agricultura industrial
de las empresas transnacionales es en gran medida un rasgo propio de pases indus-
triales.
El paso de la exportacin de productos agrcolas tradicionales a otros no tradi-
cionales requiere intensificar los insumos y perfeccionar la tecnologa, lo cual implica
dilemas, decisiones y consecuencias (recuadro 5.7). Incluso cuando las circunstancias
son favorables con una asistencia para el desarrollo generosa y mercados de
exportacin asegurados los resultados pueden ser desalentadores.
El logro de los objetivos de desarrollo humano continuar siendo difcil mientras
el Acuerdo sobre la Agricultura se base en el paradigma del acceso a los mercados, que
da por sentado que todos los pases pueden participar en trminos de igualdad en una
produccin agrcola orientada hacia el mercado. La hiptesis de que intensificando
los insumos y perfeccionando las tecnologas los pases en desarrollo pueden igualarse
con los pases industriales a corto y mediano plazo plantea tambin graves problemas.
Una poltica econmica encaminada a ese fin tendra graves repercusiones en la dis-
tribucin y en la situacin de la mujer.
La seguridad alimentaria y unos medios de vida sostenibles son extremos impor-
tantes en materia de gnero. Cuando la mujer se dedica sobre todo a producir ali-
mentos del modo tradicional y los varones a cultivos comerciales no tradicionales,
cambiar de lo primero a lo segundo redunda en beneficio de los hombres. Los miem-
bros femeninos del hogar suelen perder su ya limitado control sobre los cultivos co-
merciales y tienen que aumentar sus labores en el hogar y su trabajo en esos cultivos, lo
que incrementa el sesgo desfavorable a la mujer de la produccin agrcola (Campbell
y Warner, 1997; Cagatay, 2001). Adems, incluso cuando sta encuentra trabajo en la
agricultura comercial, contina encargndose de los trabajos domsticos no remu-
nerados.
Asimismo, incluso cuando aumenta el empleo de la mujer como resultado del
cambio a una produccin orientada hacia la exportacin, tan slo se beneficia si
percibe directamente los precios ms altos de los cultivos de exportacin. El que esto
suceda depender de una serie de factores que a menudo no favorecen a la mujer: con-
trol sobre la tierra y otros recursos productivos, preferencia por el trabajo masculino
a medida que la produccin agrcola se mecaniza y se accede a crdito, capacitacin y
tecnologa. En la medida en que los incentivos fiscales ofrecidos para promover la
exportacin impliquen una disminucin del presupuesto para servicios sociales, las
mujeres y los nios sern los ms afectados, por causa de los efectos directos de esos
recortes de los servicios de salud y de otros servicios sociales y, adems, porque las
mujeres tienen a menudo que asumir en la sociedad papeles que previamente se basa-
ban en el gasto pblico.
Se plantean otros problemas de desarrollo humano incluso cuando la mujer se
dedica con xito a exportaciones no tradicionales tales como la horticultura, que
emplea mucha mano de obra femenina en las zonas rurales. Los desarrollos tec-
nolgicos y logsticos y los acuerdos comerciales agrcolas han convertido a la
exportacin de flores en un negocio ms fcil y de grandes beneficios para las empre-
sas transnacionales. Kenya es el proveedor mayor de flores frescas del Reino Unido,

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

FIGURA 5.3
Importaciones de alimentos en proporcin de todas las importaciones
de mercancas en los pases menos adelantados, por pases, 1997-1999

Sierra Leona
Mauritania
Somalia
Comoras
Congo, Repblica Democrtica del
Gambia
Hait
Rwanda
Senegal
Yemen
Djibouti
Camboya
Kiribati
Santo Tom y Prncipe
Cabo Verde
Nger
Guinea Ecuatorial
Guinea-Bissau
Samoa
Mozambique
Afganistn
Pases menos adelantadosa
Bangladesh
Zambia
Benin
Tanzana
Angola
Guinea
Madagascar
Repblica Centroafricana
Burundi
Tuvalu
Liberia
Togo
Burkina Faso
Lesotho
Malawi
Sudn
Vanuatu
Islas Salomn
Uganda
Eritrea
Etiopa
Maldivas
Mal
Chad
Bhutn
Myanmar
Nepal
Otros pases en desarrolloa
Laos
0 20 40 60 80 100

Nota: Se excluyen los productos de la pesca


a. Promedio ponderado
Fuente: UNCTAD, 2000.

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AGRICULTURA

mientras que la mitad de las flores que se venden en los Estados Unidos procede de
Colombia, donde aproximadamente 100.000 mujeres trabajan en invernaderos. No
obstante, estos efectos positivos en materia de empleo se han visto contrarrestados por
los costos de salud y ambientales, que no guardan relacin con el comercio pero que
no son por ello menos importantes desde la perspectiva del desarrollo humano.
Muchas plantaciones de flores utilizan pesticidas muy potentes, carecen de equipo de
seguridad e incumplen los reglamentos nacionales de salud y de seguridad, causando
toda una serie de enfermedades entre las trabajadoras, desde nuseas y dolores de
cabeza hasta asma y abortos (White, 2001). La propuesta de la Unin Europea de hacer
evaluaciones de sostenibilidad podra ayudar en tales situaciones.
Asimismo, hay estudios monogrficos que sugieren que la liberalizacin del com-
ercio en las economas agrcolas tiene importantes consecuencias en la esfera de la dis-
tribucin, tanto entre grupos sociales como entre varones y mujeres. Puede perjudicar
a la mujer o beneficiarla menos que al hombre, incluso cuando aumenta la produc-
cin de los cultivos tradicionales (Cagatay, 2001). En Centroamrica (vase el
recuadro 5.7) y en muchos pases del Africa subsahariana, la reforma del comercio ha
tendido a beneficiar a los grandes y medianos productores, a expensas de los pequeos
agricultores. Como la mujer que es la base de la produccin agrcola y de la seguri-
dad alimentaria pertenece principalmente al grupo de pequeos agricultores, ello ha
tenido consecuencias negativas para su bienestar econmico y para la seguridad ali-
mentaria del hogar. El aumento de la importacin de alimentos puede traducirse tam-
bin en mercancas ms baratas, desplazando a la produccin local y amenazando el
medio de vida de las mujeres, cuyos ingresos proceden de la venta de alimentos tradi-
cionales. Estos acontecimientos tienen consecuencias negativas para la salud y el bien-
estar de mujeres y nias.

P R O P U E S TA S PA R A E L F U T U R O
Las actividades agrcolas estn ms liberalizadas en los pases en desarrollo que en los
pases industriales, especialmente en muchos de los pases menos adelantados y en los
pases que han aplicado programas de ajuste estructural inducidos por el FMI y el
Banco Mundial. Por consiguiente, a juicio de los pases en desarrollo, corresponde
ahora a los pases industriales liberalizar en la nueva ronda de negociaciones agrco-
las. Muchos pases en desarrollo tambin creen que los compromisos sobre ayudas
internas del Acuerdo sobre Agricultura fueron diseados para reducir el exceso de
produccin agrcola de los pases industriales. Los pases en desarrollo quieren
aumentar su produccin agrcola (por ejemplo, aumentando la productividad) y la
seguridad alimentaria, y trabajar en pro de sus objetivos ms amplios de desarrollo.
Dos series de propuestas surgen del anlisis que se hace en este captulo. Una de
ellas apunta a la necesidad de aumentar el acceso a los mercados y de reducir las ayu-
das internas y las subvenciones a la exportacin en los pases industriales, particular-
mente en el Canad, los Estados Unidos, el Japn y la Unin Europea. La otra se refiere
a la seguridad alimentaria de los pases en desarrollo y a la necesidad de que gocen de
mayor flexibilidad para elaborar su poltica agrcola. Aunque ambas series de pro-
puestas son cruciales para los objetivos del desarrollo humano, en el anlisis que sigue
se hace hincapi en la seguridad alimentaria y la poltica agraria. Ello se debe a que
sobre el acceso a los mercados, las ayudas internas y las subvenciones a la exportacin
se ha escrito mucho y a que la comunidad internacional parece de acuerdo en al menos
algunas de las propuestas para hacer frente a estas cuestiones, incluso aunque en
algunos pases industriales falte la voluntad de llevarlas a la prctica.

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

RECUADRO 5.6 EFECTOS DE LOA ACUERDOS COMERCIALES AGRCOLAS


EN FILIPINAS Y MXICO

Filipinas y el Acuerdo sobre Agricultura


Filipinas registr sus primeros dficit comerciales agrcolas desde el decenio de 1970 en los seis
aos siguientes al acuerdo de la Ronda Uruguay de 1994. Pas exportador neto de alimentos desde
el decenio de 1970 hasta el decenio de 1990, pas a ser un importador neto de alimentos en el
ao 2000, incluida la importacin procedente de otros pases del sudeste asitico. Adems de
reducir de manera apreciable la autosuficiencia nacional en alimentos bsicos como el arroz y el
maz, este cambio agot an ms las reservas de divisas del pas, que estaban ya sometidas a
fuertes presiones por la deuda. El cambio tambin ha perjudicado al empleo y a los medios de
subsistencia en las zonas rurales.
Se esperaba que los ingresos de exportacin aumentaran en miles de millones de pesos
anuales despus de 1994, generando 500.000 nuevos empleos cada ao. Pero, en su lugar,
exportaciones tradicionales como las de coco, abac y azcar han perdido mercado. La produc-
cin de maz registr un retroceso considerable en 1994, 1995, 1998 y 2000 (del 2 al 12%), en
parte por causa de unas importaciones ms baratas que reciban subvenciones. Ante la disminu-
cin de los ingresos, algunos cultivadores de maz del sur de Filipinas han abandonado la agri-
cultura. Adems, terrenos anteriormente dedicados a cultivos bsicos han sido reconvertidos en
plantaciones agroindustriales, zonas industriales y reas urbanizables, desplazando a muchas
personas rurales de su medio de vida y de su empleo. En 1998, se estima que el sector agrcola
haba perdido unos 710.000 puestos de trabajo, y en 2000 otros dos millones. Aunque la crisis
financiera de Asia oriental y otros factores desempearon un importante papel en ese proceso,
tambin influy el Acuerdo sobre la Agricultura.

Mxico y el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte


El maz es algo ms que el alimento bsico de Mxico: desempea un papel central en la heren-
cia cultural del pas, y en las leyendas se le cita como la fuente de la humanidad. Pero desde que
firm el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLC) en 1994, el pas se ha visto inun-
dado de maz cultivado por los agricultores estadounidenses. Subvencionados con miles de mi-
llones de dlares, estos agricultores producen excedentes y exportaciones ingentes. Entre 1993 y
2000, las importaciones de maz de Mxico aumentaron 18 veces. Aproximadamente una cuarta
parte del maz que se consume en Mxico procede actualmente de los Estados Unidos, y est pre-
visto que esa proporcin siga aumentando. Un maz barato debera traducirse en alimentos ms
baratos y, sin embargo, el precio de las tortillas de harina de maz no ha disminuido. Los precios
permanecen altos porque un cartel de compaas tiene el monopolio de las ventas.
Los pequeos cultivadores mexicanos de maz que representan el 29% del empleo rural
(1,7 millones de trabajadores) no pueden competir con las importaciones baratas procedentes
de los Estados Unidos. A falta de medidas que mitiguen los efectos negativos de negar protec-
cin a los pequeos cultivadores de maz, las prdidas de ingresos y de medios de vida perjudi-
can de manera especial a las mujeres y a los agricultores pobres. Las cultivadoras de maz se
dedican principalmente a una produccin de subsistencia para alimentar a sus familias o vender
sus productos en los mercados locales. Los agricultores pobres no perciben nada en compara-
cin con las enormes subvenciones de que se benefician sus competidores de los Estados Unidos,
y las pequeas subvenciones que reciban del gobierno mexicano se suprimieron a raz de la firma
del TLC.
La pobreza ha obligado a muchos agricultores pobres a abandonar sus tierras, aumentando
el movimiento migratorio a las ciudades. Los ms vulnerables son los campesinos ms pobres,
que representan al 40% de los agricultores de maz de Mxico y consumen todo el maz que pro-
ducen. En teora, la disminucin del precio del maz no debera haberles afectado porque nunca
venden sus cosechas. Sin embargo, han sufrido consecuencias negativas porque todos aqullos
que se encuentran en una posicin ligeramente mejor han sentido los efectos de la crisis y, a
medida que disminuyen sus ingresos, no pueden permitirse contratar mano de obra ocasional.
Estos puestos de trabajo eran de importancia crucial para los agricultores ms pobres, y sin estos
ingresos no pueden sobrevivir en sus tierras.

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AGRICULTURA

Adems de las tragedias familiares est la disminucin de la biodiversidad del maz, una
importante reserva gentica para todo el mundo. Los agricultores ms pobres son los ms
propensos a cultivar tipos de maz que puedan soportar condiciones de suelos poco frtiles y
otros factores ambientales hostiles. Asimismo, todos estos cambios se han producido a una
velocidad de vrtigo. Con el TLC se pensaba que el precio del maz mexicano disminuira para
ponerse en consonancia con los precios internacionales durante un perodo de quince aos. Tal
cosa sucedi en tan slo 30 meses.
Fuente: Pascual y Gilpo, 2001; Oxfam International, 2002; Beneria y Mendoza, 1995.

Con todo, los parmetros de este debate de larga data se ven limitados por causa
de que casi todas las discusiones sobre las perspectivas futuras se han centrado en los
papeles de los gobiernos, los agricultores y, en menor medida, de los consumidores.
En cambio, se guarda un llamativo silencio sobre el papel de las empresas multina-
cionales y la concentracin del poder de mercado. Ese silencio significa que los mode-
los acadmicos utilizados para justificar los beneficios globales del Acuerdo sobre la
Agricultura y la retrica de las diferentes posiciones negociadoras (tanto de los pases
industriales como de los pases en desarrollo) ignoran un elemento crucial de la
economa poltica del comercio agrcola. Hasta que se haga frente a esta cuestin y
es difcil concebir cmo podr hacerse en el marco de las actuales negociaciones sobre
la agricultura ser difcil un progreso real en el acceso a los mercados de los pases
industriales por los pases en desarrollo, o en la reduccin de las ayudas internas y las
subvenciones a la exportacin en los Estados Unidos y la Unin Europea. La volun-
tad poltica de los pases industriales es un requisito previo para corregir esa asimetra.

Acceso a los mercados, ayudas internas, subvenciones a la exportacin y


dumping de las exportaciones
C RESTAS Y PRO GRESIVIDAD AR ANCEL ARIAS . Es menester reducir las crestas de los
aranceles y eliminar su progresividad, particularmente en las exportaciones de pro-
ductos agrcolas y de alimentos elaborados de inters para los pases en desarrollo. Esta
cuestin reviste crucial importancia para muchos pases en desarrollo en la actual
ronda de negociaciones agrcolas. Algunos pases en desarrollo proponen que los
pases industriales utilicen la frmula suiza, que se emple para reducir los derechos
de aduana de los productos industriales en la Ronda de Tokio y que puede conducir
14
a recortes desproporcionadamente mayores en los aranceles ms altos . Otras pro-
puestas, que no tienen por qu excluirse entre s, proponen que se reduzcan los dere-
chos de todos los productos hasta un nivel determinado (por ejemplo, el 25%) durante
un perodo de cinco aos. Para aquellos productos con derechos especialmente altos
esto obligara a rebajar esos derechos un cierto nivel (digamos, hasta un 50%), y luego
reducir todos los derechos en un porcentaje determinado (por ejemplo, el 50%), es
decir, una armonizacin seguida de una reduccin. Mayores reducciones, obligatorias
para todos los productos cuya exportacin interesa a los pases en desarrollo, han sido
propuestas a los pases industriales, con derechos mximos del 12%. El trato especial
y diferenciado a los pases en desarrollo comprende la reduccin de derechos, pero-
dos de aplicacin ms largos y exenciones para los pases menos adelantados. Aunque
no hay acuerdo sobre estas propuestas, debera llegarse a una solucin que zanje defin-
itivamente el tema de las crestas y la progresividad arancelarias en la reunin minis-
terial de la OMC que se celebrar en 2003 en Cancn, Mxico.
Subvenciones internas. Muchos pases en desarrollo han afirmado que ofrecern
reducciones arancelarias nicamente despus de que los pases industriales hayan

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

RECUADRO 5.7 CMO CAMBIAR A EXPORTACIONES NO TRADICIONALES:


LA EXPERIENCIA DE CENTROAMRICA
En el decenio de 1980 la crisis de la deuda de Centroamrica condujo a promover exportaciones
agrcolas no tradicionales, con especial atencin a mtodos intensivos en insumos. Esta poltica,
apoyada por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, alent las
exportaciones desde esa regin a los mercados de todo el mundo y especialmente al norteameri-
cano. Entre los productos promocionados figuraban melones, fresas, brcol, coliflor, guisantes
y calabazas que se exportaban directamente a supermercados de los Estados Unidos.
Muchos pequeos agricultores centroamericanos tenan pocas opciones, salvo cambiar a
nuevos cultivos. La poltica comercial haba socavado la viabilidad de los cultivos tradicionales
de maz y judas, dejando a esos agricultores sin la red de seguridad que supona la produccin
bsica de cereales para los mercados nacionales y el consumo en los hogares. Aunque el paso
a los nuevos cultivos de exportacin se tradujo en notables aumentos de la produccin y las
exportaciones de algunos pases centroamericanos, las exportaciones agrcolas no tradicionales
a menudo menoscabaron la posicin econmica de los pequeos agricultores. Entre los pro-
blemas comunes a stos durante el perodo figuraban los siguientes:
La fluctuacin de los precios y servicios. Los pioneros de los cultivos no tradicionales
recibieron un amplio apoyo: crdito, asignacin de trabajadores de extensin agraria a
jornada completa, semillas certificadas libres de enfermedad y contratos de compra de
las compaas exportadoras. El primer ao la conversin fue un xito rotundo. Aunque
las semillas y los contratos no continuaron en el segundo ao, ms agricultores plan-
taron nuevos cultivos a la vista de la experiencia de sus pares el ao anterior. No obstante,
muchos agricultores sufrieron graves prdidas por las plagas a causa de la mala calidad
de las semillas utilizadas, y cerca de la mitad no pudieron pagar sus prstamos. Adems,
los precios en los Estados Unidos disminuyeron en respuesta a importaciones ms
baratas de esos cultivos procedentes de otros pases. En el tercer ao, ningn agricultor
pudo pagar sus prstamos en algunas zonas. En consecuencia, el mercado comenz a
registrar un cierto prejuicio contra el pequeo agricultor. Los grandes agricultores reci-
bieron, en cambio, ofertas de contratos con ms facilidad, ya que envasadores y expor-
tadores pensaban que disponan de mejores controles de calidad y porque su nmero,
ms reducido, haca ms fcil y barato contratar con ellos.
Acceso limitado al capital y el crdito. Los costos iniciales eran mucho ms elevados en
los cultivos no tradicionales que en los tradicionales. En un pas, los costos que entraaba
para un pequeo agricultor producir guisantes eran casi quince veces superiores a los de
cultivar cereales bsicos. Adems, el crdito era difcil de obtener por causa de unos cri-
terios estrictos y unos altos tipos de inters.
Bajo poder de negociacin. El tamao de la explotacin agrcola era un factor impor-
tante a la hora de determinar el precio: los pequeos agricultores tenan menos poder
de negociacin y resultaban ms vulnerables a los manejos de los intermediarios.
Adems, los cultivos no tradicionales ofrecan a los pequeos agricultores lo peor en
materia de comercializacin. Eran perecederos y no se consuman localmente, de ma-
nera que si un contrato de exportacin no se materializaba, el agricultor no poda
obtener un buen precio en el mercado local.
Conocimiento y tecnologa limitados. Los cultivos no tradicionales requeran mucha
sofisticacin tecnolgica, como, por ejemplo, hacer frente a los riesgos de perder las
cosechas por plagas y enfermedades. Sin embargo, los grandes agricultores tenan un
acceso ms fcil a las nuevas tecnologas porque podan permitirse adquirir tecnologa
extranjera y contratar expertos forneos. En cambio, los pequeos agricultores
dependan de servicios de extensin agraria poco fiables. Adems, era difcil satisfacer
los controles de calidad que se exigan en el extranjero, lo que para los pequeos agricul-
tores supona una importante barrera para acceder a los mercados de exportacin.
Dependencia de insumos costosos. Las nuevas variedades de semillas de alto
rendimiento han sido llamadas de respuesta alta porque responden al uso de insumos
costosos. Los agricultores que no podan permitirse adquirir esos insumos sufran de

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AGRICULTURA

manera desproporcionada y a menudo perdan sus tierras. Esa carencia tambin haca
que sus cosechas bajaran su rendimiento.
Fuente: Conroy, Murray y Rosset, 1996.

adoptado medidas claras respecto de la Medida Global de la Ayuda y las subvenciones


a la exportacin. Si se acepta este planteamiento, podr pedirse a un pas en desarrollo
que reduzca sus derechos de aduana muy poco o nada en absoluto para los produc-
tos que reciben subvenciones en los pases industriales.
Aunque las preocupaciones no comerciales de algunos pases industriales son
legtimas, es preciso eliminar las subvenciones en particular del compartimento azul.
Habida cuenta de su naturaleza, esas subvenciones deberan haber sido transitorias.
Convendra que estuviesen eliminadas en enero de 2005, fecha prevista para la con-
clusin de la Ronda de Doha. Para ello se necesitar alcanzar el acuerdo correspon-
diente en Ginebra e incorporarlo a la declaracin ministerial que surja de la reunin
de la OMC de 2003 en Cancn.
Los lmites de la Medida Global de la Ayuda permitidos a tenor del comparti-
mento mbar deberan aplicarse para cada producto en particular y no de manera
global. En principio, las subvenciones as permitidas deberan tambin eliminarse, a
ser posible para 2015, el mismo ao sealado por la comunidad internacional para
alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio. En realidad, ese compromiso debera
incluirse como una meta concreta en el objetivo nmero ocho.
Tambin es preciso definir claramente con criterios ms estrictos qu puede per-
mitirse al amparo del compartimento verde. En condiciones ptimas, sta debera ser
la nica categora que los pases industriales podran usar despus de 2015, con crite-
rios claros de lo que comprende. Las legtimas inquietudes no comerciales de los pases
industriales deben tratarse con medidas del compartimento verde, que deberan
orientarse hacia la proteccin del pequeo agricultor. No es ese el caso de muchas de
las medidas de esa ndole permitidas actualmente, incluidas las desconectadas de la
produccin. Adems de proteger a los pequeos agricultores, algunas propuestas
recientes de reforma de la poltica agrcola comn de la Unin Europea que buscan
destinar los fondos, no a pagos directos a los agricultores, sino a programas ambien-
tales y de desarrollo rural pueden acomodarse en el compartimento verde.
Subvenciones a la exportacin. Todas las subvenciones a la exportacin deberan
tambin estar eliminadas en 2010. La Declaracin de Doha apunta a esa eliminacin,
aunque no se aprob ningn calendario. Por ms que la Unin Europea probable-
mente se oponga firmemente a cualquier calendario, sera importante ponerse de
acuerdo sobre un calendario razonable si se quiere que el contenido de la Declaracin
de Doha tenga sentido.
Habra que precisar qu subvenciones a la exportacin son las que ms pertur-
ban la produccin y el comercio de los pases en desarrollo, para su eliminacin en un
periodo de tiempo ms corto. Adems, es esencial que el artculo 10 del Acuerdo sobre
la Agricultura se aplique efectivamente para establecer disciplinas sobre los crditos a
la exportacin, a fin de impedir que se utilicen para eludir las obligaciones en mate-
ria de subvenciones. La ayuda alimentaria debera facilitarse nicamente en forma de
donaciones.
Dumping de las exportaciones. En esta cuestin conexa, aunque ms amplia, los
pases deberan comprometerse a reducir primero y eliminar despus el dumping en
la exportacin de todos los productos agrcolas para 2010. Aunque algunos aducen

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

que el dumping puede contrarrestarse mediante el uso de derechos compensatorios


por los pases importadores, no es sta una solucin realista para los pases pequeos,
indefensos y pobres. Sin embargo, el dumping puede enfrentarse parcialmente me-
diante el establecimiento de una medida adecuada de salvaguardia para los pases en
desarrollo (vase infra).
No obstante, la medida ms efectiva de eliminar el dumping en la exportacin
consistir en promulgar una legislacin apropiada en los Estados Unidos, la Unin
Europea y otros importantes exportadores de cereales. Esas leyes deberan asegurar
que los precios de exportacin se correspondan con los costos totales de la produc-
cin y el transporte, incluido un beneficio razonable. A fin de ayudar en su aplicacin,
y como primera providencia, la OCDE debera publicar los clculos de los costos de
produccin completos para todos sus Estados miembros y proporcionar esa infor-
macin a todos los pases importadores. En la medida en que esos productos se bene-
ficien de las subvenciones del compartimento verde, la prohibicin del dumping en
la exportacin podra ser una de las condiciones para prorrogar la clusula de paz.

Seguridad alimentaria y desarrollo agrcola sostenible


Todos los pases en desarrollo pero sobre todo los menos adelantados necesitan ms
flexibilidad en su poltica econmica para garantizar la seguridad alimentaria y pro-
teger el empleo y los medios de subsistencia de sus poblaciones ms pobres y vulnera-
bles. Los pases africanos, la India y otros miembros de la OMC han formulado
muchas propuestas sobre ese particular. La ms amplia, desde la perspectiva del desar-
rollo humano, es la que se refiere al compartimento desarrollo (recuadro 5.8).
En la reunin de 2003 en Cancn debera llegarse a un acuerdo sobre la creacin
de un compartimento desarrollo. A fin de dar a los pases un ingreso bajo y mediano
la flexibilidad que necesitan para alcanzar los objetivos del desarrollo humano, ese
compartimento debera tener un alcance superior al de casi todas las propuestas que
se han formulado hasta la fecha. En circunstancias ptimas, debera basarse en un
enfoque de lista positiva, y no de lista negativa, y aplicarse solamente a los pases en
desarrollo (Kwa, 2002). Limitar tan solo a unos pocos los cultivos que interesan para
la seguridad alimentaria y que se incluiran en una lista negativa para su exclusin del
Acuerdo sobre la Agricultura resultara ineficaz desde muchos puntos de vista. Por
ejemplo, aunque contribuira considerablemente a la seguridad alimentaria, no es
probable que ese enfoque realzara la biodiversidad y la sostenibilidad agrcolas o
fomentara el empleo o los medios de subsistencia.
Incluso si no es posible un planteamiento de lista positiva, un compartimento
desarrollo, con ciertas caractersticas bsicas, debera considerarse parte integrante de
todo nuevo acuerdo sobre la agricultura que se negocie en Cancn. En ese comparti-
mento deberan figurar, entre otras, una medida de salvaguardia adecuada para los
pases en desarrollo, como norma de la OMC, as como mayores contingentes arance-
larios a la luz de la experiencia obtenida hasta la fecha, aprovechando la reciente pro-
15
puesta suiza al respecto, as como otras que la completan. Las dems medidas deberan
tambin permitir la exencin de los cultivos necesarios para la seguridad alimentaria
de las reducciones arancelarias, as como las subvenciones a la inversin y los insumos
destinados a aumentar y diversificar la produccin y la exportacin agrcolas, y vin-
cular la suspensin de las barreras proteccionistas en los pases en desarrollo a que se
eliminaran las ayudas internas y las subvenciones a la exportacin en los pases indus-
triales, as como el dumping en materia de alimentos, que es posible gracias a esas
subvenciones.

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AGRICULTURA

Un mecanismo revisado de salvaguardia especial, que sea relativamente sencillo,


transparente y fcil de administrar, tendra enorme importancia y merece especial
atencin. Esta salvaguardia podra invocarse cuando los precios de importacin
caigan por debajo de un nivel convenido o los volmenes de importacin aumenten
por encima de un nivel acordado (Ruffer, Jones y Akroyd, 2002). Conjuntamente con
estas medidas, y como complemento de ellas, los pases en desarrollo deberan poder
aumentar los derechos arancelarios consolidados de los cultivos necesarios para su
seguridad alimentaria y de otros cruciales para la subsistencia de los agricultores y la
sostenibilidad agrcola, cuando tales derechos fueran demasiado bajos (como hizo
recientemente la India con su anterior derecho consolidado sobre el arroz, que era
cero). Deberan tambin poder reducir los derechos de esos cultivos con mayor lenti-
tud de lo que permiten la normativa y los calendarios actuales.
Si se acuerda un enfoque de lista positiva para los productos que se incluyan, se
precisarn criterios claros para asegurar que los pases en desarrollo no abusan del
principio establecido. Por ejemplo, todos los productos agrcolas de un pas que en
buena parte se exporten y que representen una porcin importante del mercado de
exportacin mundial (por ejemplo, el 3%) deberan incluirse en la lista positiva de un
pas y someterse a las disciplinas del Acuerdo sobre la Agricultura. Tambin sern
menester otros criterios claros y aplicables. stos podran someter todas las exporta-
ciones con una Medida Global positiva de la Ayuda a las disciplinas del Acuerdo sobre
la Agricultura, incorporndolas a la lista positiva del pas.
Existen importantes coincidencias entre los partidarios del compartimento
desarrollo y quienes en los pases en desarrollo hacen hincapi en la seguridad ali-
mentaria como parte de un trato especial y diferente ms slido y prctico. Pero la
propuesta del compartimento desarrollo va mucho ms all de tratar de garantizar la
seguridad alimentaria. Su propsito es dar a los pases en desarrollo la autonoma y
flexibilidad que necesitan para aplicar una poltica agrcola que reduzca la pobreza y
fomente el desarrollo humano. La propuesta del compartimento desarrollo tambin
apunta a las personas pobres y vulnerables con mayor claridad que aqullas sobre la
seguridad alimentaria.
El apoyo al concepto del compartimento desarrollo parece dividido. Las obje-
ciones se centran en que se ocupa slo de los pequeos agricultores, y no de los pobres
rurales sin tierra que en muchos casos, como en Amrica Latina, representan una por-
cin importante de la poblacin que vive por debajo del umbral de pobreza. La nocin
de un cultivo de empleo para proporcionar trabajo a la mano de obra rural es una
respuesta a esa crtica, pero el concepto todava no est bien definido. Sin embargo, la
Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin ha publi-
cado un interesante trabajo que demuestra que una economa agrcola saneada
favorece a los trabajadores sin tierra. Por ejemplo, siempre que la distribucin de la
propiedad no sea notablemente injusta, las explotaciones agrcolas prsperas generan
empleos, tanto en la explotacin misma como en servicios conexos, verbigracia la
construccin (FAO, 2001b). Este trabajo merece proseguirse.
Los crticos del compartimento desarrollo tambin aducen que, aunque benefi-
ciar a los pequeos productores, se traducir en precios ms altos para los consumi-
dores pobres de los pases en desarrollo, especialmente en aqullos con grandes
poblaciones urbanas. Los partidarios responden que los ingresos producidos por los
derechos ms altos que pagarn ciertas importaciones de alimentos podrn utilizarse
para ayudar a los consumidores urbanos pobres de manera inmediata. Adems, los
consumidores pobres rara vez se benefician de unas importaciones baratas por causa

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

RECUADRO 5.8 EL COMPARTIMENTO DESARROLLO


Muchos pases de ingreso bajo y mediano han defendido que el sector agrcola plantea en mate-
ria de desarrollo cuestiones que van mucho ms all de la seguridad alimentaria, y que el Acuerdo
sobre la Agricultura debera reconocer esa circunstancia mediante la creacin de un comparti-
mento desarrollo. Entre las razones principales que se esgrimen figura la necesidad de poner de
manifiesto las fallas de mercado inherentes a la agricultura y de proteger ciertos derechos
humanos bsicos ampliamente reconocidos. Ambos objetivos requieren una poltica pblica en
la agricultura que no debera verse constreida, salvo para impedir efectos negativos impor-
tantes, deliberados o inconscientes, en otros pases. La propuesta reviste especial relevancia para
los pases que no pueden permitirse apoyar a su sector agrcola con pagos directos, es decir, para
todos los pases en desarrollo.
Por lo general, los partidarios del compartimento desarrollo proponen disposiciones que
permitan una poltica econmica que asegure ingresos ms altos, reduzca la vulnerabilidad
ante las fluctuaciones de los precios y aumente la productividad agrcola, especialmente en el
caso de los cultivos bsicos y los agricultores pobres. Esas disposiciones daran a los pases en
desarrollo la flexibilidad necesaria para aplicar toda una serie de medidas encaminadas a
reducir la pobreza e impulsar el desarrollo humano.
Ms concretamente, los instrumentos del compartimento desarrollo podran aplicarse a
cultivos, personas, pases o a los tres a la vez. Casi todas las propuestas recomiendan una mayor
flexibilidad en las disciplinas de acceso a los mercados de los cultivos que facilitan la seguridad
alimentaria de los pases en situacin de inseguridad alimentaria y de las personas de bajos
ingresos y escasos recursos. Con ello se persigue proteger y fomentar la produccin de cultivos
bsicos, proteger y proporcionar medios de subsistencia agrcolas y rurales a los pobres, pro-
teger a los pequeos agricultores y productores frente al dumping de las exportaciones muy
subvencionadas, y aumentar el empleo, la seguridad alimentaria y el acceso a los alimentos de
los grupos ms vulnerables de la poblacin.
La propuesta se refiere nicamente a los pases en desarrollo, y dentro de esa categora se
centra en los agricultores de bajos ingresos y escasos recursos, en los cultivos bsicos y en aqu-
llos necesarios para la seguridad alimentaria, que son los que proporcionan el principal medio
de vida a esos agricultores. Si se definen como cultivos de cereales, que normalmente figuran
como cultivos bsicos de un pas, el aumento de las barreras al comercio no es probable que
surta un efecto importante en los intercambios entre pases en desarrollo, ya que los cereales
representan menos del 10% de las exportaciones agrcolas de esos pases. Igualmente, con ese
planteamiento, la propuesta pone el acento en aquellos agricultores que generalmente pro-
ducen cosechas para el consumo interno, y no para la exportacin.
Fuente: Repblica Dominicana, Kenya, Pakistn y Sri Lanka, 2002; Greeen y Priyadarshi, 2001;
Ruffer, Jones y Akroyd, 2002.

de las fallas del mercado y los impedimentos estructurales, que han conducido a la
captacin, bien documentada, de una parte desproporcionada de las importaciones
por conglomerados multinacionales del sector de la alimentacin, comerciantes e
intermediarios.
Este problema de economa poltica tendrn que resolverlo los gobiernos si se
quiere que los consumidores puedan beneficiarse de unos precios ms bajos. No
obstante, como ya qued dicho, no se encontrar una solucin a largo plazo que
garantice alimentos a precios ms bajos a los consumidores pobres de los pases en
desarrollo si no aumenta mucho en esos pases la inversin en investigacin y desa-
rrollo relacionada con la produccin de alimentos bsicos. Es menester que esa inver-
sin, acompaada de asistencia tcnica, goce de un alto grado de prioridad, tanto en
los pases en desarrollo como en los industriales.
El compartimento desarrollo, especialmente si se aplica mediante el mtodo de
listas positivas, parece brindar muchas posibilidades de que se site al desarrollo
humano en el centro de las negociaciones agrcolas. Si se acepta, marcar un cambio

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AGRICULTURA

en el rgimen mundial de comercio hacia un sistema que ane comercio y desarrollo


humano, y ser un ejemplo para otras esferas de la negociacin. As, el compartimento
desarrollo tiene un valor en s mismo y tambin en trminos simblicos, al mostrar
cmo el rgimen comercial puede poner en su centro el desarrollo humano y las
necesidades de los pobres.
Los instrumentos especficos para hacer funcionar el compartimento desarrollo
deberan establecerse en la tercera fase de las actuales negociaciones agrcolas, que han
de concluir en marzo de 2003. Estos instrumentos deberan basarse en las propuestas
hechas en este captulo y tambin en las presentadas en el Comit de Agricultura por
los Amigos del Compartimento Desarrollo, as como en otros estudios (vase Ruffer,
Jones y Akroyd, captulo 6).

N OTA S
1. En el anexo V.B se prev una excepcin a la eliminacin de los obstculos no
arancelarios para los productos agrcolas primarios, que son los alimentos bsicos pre-
dominantes en la alimentacin tradicional de los pases en desarrollo. Se permite a esos
pases conservar restricciones cuantitativas durante 10 aos a condicin de que aumenten
las posibilidades mnimas de acceso, despus de lo cual toda prrroga deber ser objeto
de negociacin. Slo la Repblica de Corea, Filipinas (ambos respecto del arroz) e Israel
(respecto del queso y la carne de ovino) han invocado esta disposicin.
2. En comparacin con esta flexibilidad, la adhesin de Jordania a la OMC con pos-
terioridad a 1995 muestra las dificultades con que tropiezan los nuevos miembros para
obtener un tratamiento especial referido a productos especficos en los acuerdos de la
Ronda Uruguay. Jordania fue uno de los primeros pases en desarrollo en negociar su
adhesin a la OMC en el perodo posterior a la Ronda Uruguay. Parece haber recibido
condiciones WTO plus para su agricultura, que han limitado su flexibilidad, ya que
acept condiciones relativamente estrictas para su poltica comercial agrcola, en particu-
lar, derechos consolidados relativamente bajos. Posteriormente, en el curso de las nego-
ciaciones en el Comit de Agricultura, Jordania propuso que se introdujeran
modificaciones en el Acuerdo sobre la Agricultura a fin de permitir a los pases en desar-
rollo atender con eficacia al alivio de la pobreza, el desarrollo agrcola, el empleo rural y
la recuperacin de tierras del desierto. Esas medidas comprenden la posibilidad de
establecer un tipo arancelario flexible (sobre el aceite de oliva), medidas de apoyo a la cra
de ovejas en las zonas desrticas y la utilizacin del mecanismo de salvaguardia especial.
3. La salvaguardia especial para la agricultura difiere de las disposiciones generales
sobre salvaguardias comprendidas en el artculo XIX del GATT de 1994 y el Acuerdo sobre
Salvaguardias. Las condiciones que se han de cumplir respecto de los productos agrcolas
son menos estrictas que las previstas en ese Acuerdo.
4. Segn indican Anderson, Hoekman y Strutt (1999), Tangermann (1994) cita como
ejemplo el caso de un pas que tiene cuatro productos sujetos al pago de derechos arance-
larios: tres de ellos son sensibles a la coyuntura y pagan unos derechos del 100%, mien-
tras el cuarto paga un 4%. Sera posible llegar a un tipo medio no ponderado de 36,25%,
que cumplira la obligacin de efectuar una reduccin arancelaria no ponderada de 36%,
si se eliminara el derecho del 4% y se redujesen los derechos del 100% al 85%, mante-
niendo de ese modo un alto nivel de proteccin para los productos sensibles. Esta forma
de aplicar las disposiciones del Acuerdo sobre la Agricultura da como resultado, adems,
una fuerte dispersin de los tipos arancelarios.
5. Las crestas arancelarias en los productos agrcolas y en los alimentos elaborados
implican normalmente derechos del 12% o ms. La progresividad se produce cuando
aumenta el tipo arancelario a medida que aumenta el grado de elaboracin. Por ejemplo,

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

los derechos sobre los tomates son bajos, ms altos para la pasta de tomate y todava ms
para el ketchup.
6. Por ejemplo, la poca capacidad es una de las razones principales del escaso xito
obtenido por los pases de frica, el Caribe y el Pacfico en materia de exportaciones, a
pesar de su acceso relativamente libre a los mercados de la Unin Europea. La capacidad
de los pases africanos es especialmente limitada.
7. Bangladesh, Botswana, Brasil, Egipto, Fiji, Guyana, India, Jamaica, Kenya,
Marruecos, Pakistn, Per, Senegal, Sri Lanka, Tanzana y Tailandia.
8. La nocin de Medida Global de la Ayuda negativa se refiere a una situacin en
que el precio administrado de un producto en un ao determinado es ms bajo que el pre-
cio de referencia fijado nominalmente. Algunos pases en desarrollo han propuesto que
esas medidas de ayuda negativas se deduzcan de la Medida Global de la Ayuda total,
porque se pueden considerar un impuesto a los agricultores, y porque la Medida Global
de la Ayuda total debera ser, por definicin, la suma de todas las subvenciones y los
impuestos.
9. La Medida Global de la Ayuda es un ndice que mide el valor monetario de la ayuda
que aporta el gobierno a un sector determinado. En el Acuerdo sobre la Agricultura, com-
prende los pagos directos a los productores, las subvenciones a los insumos (en particu-
lar al agua para riego), los programas que distorsionan los precios del mercado para los
consumidores (apoyo a los precios de mercado) y las bonificaciones de los intereses de los
prstamos de los programas sobre los productos bsicos.
10. En el artculo VI del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (1947) hay dos
definiciones de dumping de las exportaciones. La ms pertinente para muchas exporta-
ciones agrcolas corresponde al caso en que no hay un precio normal y el precio del pro-
ducto exportado a otro mercado es inferior al costo de produccin del producto en el pas
de origen, ms un suplemento razonable para cubrir los gastos de venta y en concepto de
beneficio. Esto se conoce como el valor reconstruido del producto.
11. Se distinguen cuatro fuentes de alimentos y de posible seguridad alimentaria: la
produccin, el comercio, el trabajo y las transferencias (procedentes generalmente del
gobierno). El Acuerdo sobre la Agricultura afecta, en distinta medida, a cada una de esas
fuentes. Por ejemplo, el lmite de minimis afecta al gasto en produccin agrcola, en tanto
que las disposiciones sobre reducciones arancelarias y otros aspectos del Acuerdo sobre la
Agricultura afectan al comercio.
12. El grupo estaba integrado por expertos del Banco Mundial, la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, el Consejo Internacional de Cereales, el
Fondo Monetario Internacional y la Organizacin de las Naciones Unidas para la
Agricultura y la Alimentacin.
13. La agricultura industrial, en contraste con la agricultura de subsistencia, se ca-
racteriza por el uso intensivo de insumos de alto costo o escasos, tales como fertilizantes
qumicos, pesticidas, agua y equipo de capital, y generalmente se basa en la mecanizacin.
14. La frmula suiza es: T1 = (cTO)/c + T0, en la que T0 es el derecho arancelario
inicial, T1 el nuevo derecho tras la rebaja y c el coeficiente de reduccin que determina la
cuanta de la rebaja. Cuanto menor sea el coeficiente, mayor es la rebaja del derecho
resultante.
15. Suiza propuso recientemente que se adjudicara un cierto porcentaje de los nuevos
contingentes arancelarios a las exportaciones no tradicionales de los pases en desarrollo,
una opcin interesante para los pases en desarrollo con limitada capacidad de oferta
(vase www.blw.admin.ch/agrarbericht2/e/international/entwicklung.htm).

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AGRICULTURA

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144
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C APTULO 6
P RODUCTOS BSICOS

Los problemas con que se enfrentan los productos bsicos primarios (que son los agr-
colas y los minerales, excepto los combustibles) guardan una estrecha relacin con los
que padece la agricultura, ya que aproximadamente el 80% de las exportaciones de
productos bsicos de los pases en desarrollo son agrcolas. A pesar de los progresos
registrados en la diversificacin de las exportaciones y en la mejora de las estructuras
econmicas nacionales, la mayora de los pases en desarrollo (86 de los 144 para los
que se dispone de datos) sigue obteniendo con esos productos ms de la mitad de sus
ingresos de exportacin. Esta situacin prcticamente no ha cambiado durante el
ltimo decenio. Adems, en muchos pases, buena parte de sus ingresos de
exportacin proviene de un solo producto bsico o de unos pocos. En 55 de ellos, tres
productos bsicos suponen en conjunto ms de la mitad de sus ingresos de
exportacin.
U N A B R E V E H I S TO R I A
En abril de 1942, durante los preparativos de la conferencia de Bretton Woods en New
Hampshire, John Maynard Keynes ([1942] 1974) present un memorando a los alia-
dos en el que propona la creacin de una institucin internacional que regulase el
mercado mundial de productos bsicos, como una de las tres instituciones interna-
cionales necesarias para ordenar la economa despus de la Segunda Guerra Mundial.
Su propuesta esbozaba una serie de acuerdos y de organizaciones que se ocuparan de
los productos principales (estao, lana, trigo, maz, azcar, caf, algodn y caucho),
actuando de forma integrada bajo la supervisin de un consejo general y basndose
principalmente en existencias reguladoras.
Negociar acuerdos internacionales sobre productos bsicos no era una novedad.
Ya antes de la Segunda Guerra Mundial se haban firmado acuerdos de esa ndole para
el azcar, el trigo, el t, el caucho natural y el estao, con el fin de estabilizar los pre-
cios o de mantener precios mnimos. Sin embargo, entre 1945 y 1964 slo se firmaron
acuerdos internacionales para estabilizar los precios de tres de esos cinco productos
(trigo, azcar y estao), y tambin del caf. Los productos bsicos fueron una de las
principales razones que llevaron a establecer la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) en 1964.
Tras el incremento del precio del petrleo en 1973 por la Organizacin de Pases
Exportadores de Petrleo (OPEP), y el llamamiento de la Asamblea General de las
Naciones Unidas en 1974 para que se elaborara un programa integrado de produc-
tos bsicos cuya exportacin interesaba a los pases en desarrollo, las negociaciones
bajo los auspicios de la UNCTAD desembocaron en la creacin, en junio de 1980, del
Fondo Comn para los Productos Bsicos, que era un mecanismo central de finan-
ciacin. Las negociaciones condujeron tambin a la firma de tres nuevos acuerdos
internacionales sobre el yute, el caucho natural y las maderas tropicales. De ellos, slo
en el del caucho figuraban clusulas de intervencin econmica en el mercado. Los

145
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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

otros dos, junto con grupos internacionales de estudio sobre el nquel y el cobre,
perseguan incrementar la transparencia del mercado mediante la publicacin de
estadsticas, actividades I + D, y la ejecucin de otros proyectos de desarrollo finan-
ciados por ese Fondo. Tras el colapso del Convenio Internacional del Estao en 1985,
la renegociacin sucesiva de los dems acuerdos internacionales sobre productos bsi-
cos condujo a un abandono progresivo de las clusulas econmicas encaminadas a
estabilizar los precios.
Desde el decenio de 1970 ha habido una serie de hechos importantes en los mer-
cados mundiales de productos bsicos:
La estructura de los mercados mundiales de productos bsicos ha variado
sustancialmente, por lo que respecta tanto a la demanda (mediante fusiones
y adquisiciones), como a la oferta (mediante la abolicin de las juntas de
comercializacin). Aunque en muchos casos la concentracin ha ayudado a
gestionar el mercado, y las fusiones y adquisiciones pueden desempear un
papel muy til, las nuevas estructuras de mercado han hecho que la
concertacin de acuerdos internacionales que incrementaran los precios de
los productos bsicos sea an ms difcil ahora que en el decenio de 1970.
Los pases en desarrollo, especialmente los africanos y los menos
adelantados, as como los pases del grupo ACP (frica, el Caribe y el
Pacfico), han acusado en mayor medida las prdidas de su cuota de
mercado en las exportaciones mundiales de productos bsicos (excluidos los
combustibles) que la cada de los precios. Entre 1970-1972 y 1998-1999, la
parte de frica en las exportaciones mundiales de productos bsicos
disminuy de 8,6 a 2,6%; la de los pases ACP del 8,4 a 2,4%, y la de los
pases menos adelantados de 4,7 a 1%. Si esos tres grupos (que en gran parte
estn formados por los mismos pases) hubieran podido mantener su cuota
de mercado de 1970-1972, sus ingresos anuales medios de exportacin en
1998-1999 habran sido mucho ms elevados: 41.000 millones de dlares
ms para frica; 45.000 millones ms para los pases ACP y 28.000 millones
ms para los pases menos adelantados. Esas prdidas se deben en parte, a
una merma de la competitividad y en parte al proteccionismo de los pases
industriales (mediante mayores obstculos al comercio y subvenciones a la
exportacin). En la actualidad, corresponde a los pases en desarrollo
nicamente entre el 26 y 29% de las exportaciones mundiales de productos
bsicos.
Entretanto, 14 de los 15 pases de la Unin Europea (todos excepto
Dinamarca) han incrementado su cuota de mercado en las exportaciones
mundiales de productos bsicos. Lo mismo puede decirse de China y de los
nuevos pases industriales de Asia sudoriental y Amrica Latina, como
Indonesia, Tailandia y Mxico. Tan slo en las exportaciones de productos
agrcolas, la parte de la Unin Europea aument del 28,1 al 42,7% entre 1970
y 2000; la de China, del 2,4 al 4,3%; la de Tailandia, del 0,9 al 1,8%; y la de
1
Mxico, del 1,3 al 1,9%.
La parte de los pases en desarrollo en las exportaciones mundiales de
productos tropicales obtenidos exclusivamente en esos pases, ha disminuido
al importar los pases industriales productos bsicos sin elaborar, mezclarlos
y empaquetarlos (o tan solo empaquetarlos y ponerles una marca comercial,
sin mezclarlos) para reexportarlos a un precio mucho ms alto. (Por
ejemplo, la parte de los pases en desarrollo en las exportaciones mundiales

146
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PRODUCTOS BSICOS

de caf disminuy del 93 al 75% entre 1970-1972 y 1998-1999).


Las exportaciones tradicionales de productos bsicos de los pases en
desarrollo han perdido importancia, superadas por otros productos ms
nuevos y dinmicos. Entre 1970-1972 y 1998-1999, el valor de las
exportaciones mundiales de caf se multiplic ms de 4,4 veces (de 3.200
millones de dlares pas a 14.200 millones) y en el caso del t ms de 4,3
veces (de 700 millones de dlares pas a 3.000 millones). En el mismo
perodo, el valor de las exportaciones mundiales de legumbres se multiplic
casi por 14 (de 2.100 millones de dlares a 29.200 millones), el de las flores
cortadas por 22 (de 200 millones de dlares a 4.400 millones) y el de las aves
de corral por 41,5 (de 200 millones de dlares a 8.300 millones). El caf, que
acostumbraba ser el principal producto bsico de los pases en desarrollo en
cuanto a ingresos de exportacin, ocupa ahora el quinto lugar, detrs del
pescado, los aceites vegetales, la fruta y la madera.
Desde la mitad del decenio de 1990, los precios de varios productos bsicos
importantes exportados por pases en desarrollo se han derrumbado, lo que
se ha traducido en prdidas ingentes de divisas.
Los nuevos pases industriales se han convertido en los importadores ms
dinmicos de productos bsicos, poniendo as de manifiesto la importancia
del comercio directo Sur-Sur de esos productos.

L A S I T UAC I N AC T UA L
Si se tienen en cuenta la historia de los acuerdos internacionales de productos bsicos
y otros hechos acaecidos desde el decenio de 1970, el comercio de la mayora de esos
productos, a diferencia del de otros productos agrcolas e industriales, sigue hacin-
dose fuera del marco del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio
(GATT) y de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC). Aun as, muchos de esos
productos (por no decir la mayora) estn sujetos a crestas y progresividad arancela-
rias, especialmente en los pases industriales. Adems, la aplicacin de numerosas
medidas antidumping y la reaparicin de las limitaciones voluntarias de las exporta-
ciones estn anulando los beneficios potenciales de la liberalizacin de los minerales
y metales.
Desde mediados del decenio de 1990, el colapso de los precios de varios produc-
tos bsicos importantes cuya exportacin reviste inters para los pases en desarrollo
ha suscitado llamamientos de asociaciones productoras de esos pases para que se
apliquen planes de ordenacin de la oferta (siguiendo el modelo de la OPEP) encami-
nados a elevar el nivel terriblemente bajo de los precios de los productos bsicos
exportados por los pases en desarrollo. El descenso de los precios y de los ingresos de
exportacin ha tenido consecuencias dramticas para el desarrollo humano, al tra-
ducirse en niveles ms bajos de empleo, salarios, ingresos, seguridad de los medios de
subsistencia y bienestar social (recuadros 6.1 y 6.2). En los pases en desarrollo, las
cosechas de productos de exportacin caractersticos, como t, caf, algodn y azcar,
son recolectadas a menudo por trabajadores temporeros, que carecen de toda protec-
cin y no estn registrados, muchos de ellos, en algunos pases, mujeres.

P R O P U E S TA S PA R A E L F U T U R O
La cuestin de los productos bsicos, que ha permanecido demasiado tiempo en un
segundo plano internacional, requiere que se le preste una atencin urgente en las
negociaciones comerciales multilaterales. La comunidad internacional debera estu-

147
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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

RECUADRO 6.1 EL CASO DEL CAF


En 2001, el precio medio general del caf era de 44,62 centavos la libra, el ms bajo de los 30
ltimos aos, inferior en un 68% al promedio de 138,04 centavos de 1995. Para los pases en
desarrollo exportadores, esa disminucin supone una prdida anual de ingresos que se estima
en unos 7.000 millones de dlares. El precio real (ajustado por la inflacin) del caf en grano
ha disminuido hasta un 25% desde su nivel de 1960, de modo que el dinero que obtienen los
campesinos por la venta del caf slo les alcanza para comprar una cuarta parte de lo que com-
praban hace 40 aos (vase la figura).
Repercusin en los precios, ingresos, empleo y sueldos del sector de exportacin
En varios pases de Amrica Latina y el Caribe, el sector del caf ha entrado en una crisis sin
precedentes, que repercute en el desempeo econmico, la balanza de pagos, el empleo y los
ingresos. Los pases ms afectados son Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala,
Honduras y Nicaragua. Tan slo en 2001 los pases de Amrica Central perdieron 713 mi-
llones de dlares en concepto de ingresos obtenidos del caf (en comparacin con sus ingre-
sos medios de exportacin de finales del decenio de 1980), que suponen el 1,2% del PIB de la
regin en ese ao. Ese mismo ao se perdieron unos 170.000 puestos de trabajo en el cultivo
de caf, y unos 140 millones de dlares en salarios. El desempleo y la disminucin de los
salarios afectaron aproximadamente a 1,6 millones de personas de los grupos ms pobres de
la poblacin.
En El Salvador, los ingresos de la exportacin de caf disminuyeron desde 311 millones
de dlares en 2000 a 130 millones en 2001 y a unos 100 millones en 2002. Se calcula que el
nmero de puestos de trabajo que proporciona directamente el cultivo del caf en el pas dis-
minuy desde 150.000 en 1997 a 80.000 en 2002. En Guatemala, la mano de obra que se con-
trat para levantar la cosecha de 2001-2002 se vio reducida a la mitad, desde 500.000 a 250.000
personas. En Colombia, donde la produccin del caf representa un 2% del PIB y ms de
500.000 familias dependen de ella para su subsistencia, el descenso de la industria cafetera en
2001 hizo que se perdiesen 257.000 puestos de trabajo, de los que 181.000 correspondan al
sector del caf.
La misma historia se repite en partes del frica subsahariana. Los ingresos obtenidos por
Etiopa con la exportacin de caf disminuyeron un 42%, pasando de 257 millones de dlares
a 149 millones en los perodos de 1999-2000 y 2000-2001. En Uganda, donde aproximada-
mente un 25% por ciento de la poblacin depende de una u otra manera del caf, las exporta-
ciones de ese producto durante los ocho meses anteriores a junio de 2002 se mantuvieron
prcticamente al mismo nivel del ao anterior, pero los ingresos disminuyeron casi un 30%.
En el estado de Karnataka, en la parte meridional de la India, que produce gran parte del caf
del pas, el nmero de trabajadores de las plantaciones ha disminuido un 20% en los ltimos
dos aos.
Los pases que dependen mucho de los ingresos obtenidos con la exportacin del caf se
ven doblemente desfavorecidos. Mientras que el precio de sus exportaciones tiende a dis-
minuir con el tiempo, los precios de sus importaciones, a menudo de manufacturas, no bajan
o lo hacen ms lentamente. Segn Oxfam International, actualmente un cultivador de caf de
los pases productores tendra que vender ms del doble de caf en grano de lo que venda en
1980 para poder comprar una navaja de las que usa el ejrcito suizo. Una situacin similar se
repite en la deuda y en el servicio correspondiente, que se fijan en dlares. Por ejemplo, en el
caso de Uganda, la disminucin del valor de las exportaciones de caf ha anulado el benefi-
cio del alivio de la deuda concedido en virtud de la iniciativa para los pases pobres muy
endeudados.

Repercusin en los ingresos y en loa medios de subsistencia de los agricultores


En fuerte contraste con el florecimiento de la industria del caf en los pases industriales con-
sumidores y con los excepcionales beneficios obtenidos por los elaboradores y tostadores de
caf de esos pases, los cultivadores de los pases en desarrollo estn atravesando la peor cri-
sis de su vida. Ms de 125 millones de personas dependen del caf para su subsistencia y gran
parte de ellas vive en pases menos adelantados. El reciente derrumbe de los precios ha afec-

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PRODUCTOS BSICOS

Precio real del caf en el perodo de 1960-2000

Centavos de dlar por libra


450
400
350
300
250
Arabica
200
150
100
50
Robusta
0
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

Nota: El deflactor de precios es el ndice del valor unitario de las manufacturas de los pases del G-5
(el G-7 menos Canad e Italia), en dlares constantes de 1990.
Fuente: Oxfam International, 2002, basndose en datos del Banco Mundial.

tado a las economas rurales de todo el mundo, incluso en pases (como por ejemplo, Brasil
y Viet Nam) en los que el costo de produccin es bajo. En Brasil, las escasas ganancias
obligaron a los campesinos a reducir gastos y hubo un aumento del desempleo. En Viet Nam,
uno de los productores mundiales de costo ms bajo, estudios hechos en la provincia de Dak
Lak indican que el precio que se pagaba a los campesinos a principios de 2002 cubra nica-
mente un 60% de su costo de produccin.
Los campesinos endeudados que dependen principalmente del caf como fuente de
ingresos, especialmente para comprar alimentos, se han visto obligados a vender sus explota-
ciones para pagar sus deudas. Muchos de ellos han tenido que marcharse a las ciudades o
unirse al flujo ilegal de trabajadores que emigran a los pases industriales. Otros han tenido
que dedicarse a cosechas alternativas, incluso a drogas ilegales, como en Colombia, partes de
Asia y buena parte de Centroamrica. En Bolivia, Colombia y Per, donde las condiciones
para el cultivo del caf son similares a las del cultivo de coca materia prima de la cocana
los campesinos estn remplazando el caf por la coca. Eso lleva consigo una serie de proble-
mas especficos como asaltos, violaciones, prostitucin y guerra de bandas.

La repercusin en las familias


En marzo de 2002, el Programa Mundial de Alimentos (PMA) anunci que la crisis del caf,
combinada con los efectos de una sequa, haba hecho que 30.000 hondureos padecieran
hambre, con centenares de nios tan mal alimentados que era necesario hospitalizarlos.
Asimismo anunci que los agricultores estaban vendiendo sus bienes y recortando su racin
de alimentos. En la provincia de Dak Lak, en Viet Nam, los agricultores que dependan ni-
camente del caf se encuentran ahora en estado de casi inanicin. En enero de 2002, la Unin
Europea y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID)
sealaron un incremento de la pobreza y problemas de seguridad alimentaria entre los culti-
vadores de caf de Etiopa.
Mohammed Ali Indris, cultivador de caf etope de 36 aos de edad entrevistado en
marzo de 2002, describi con toda claridad cmo el desplome de los precios haba afectado a
su familia. Cabeza de una familia de 12 personas, entre las que figuraban los hijos de un her-
mano fallecido, Mohammed calculaba que en 2002 percibira nicamente 60 dlares por la
venta combinada de caf y maz, en comparacin con los casi 360 dlares de cinco aos antes.
Entre hace cinco y siete aos produca siete sacos de caf crudo sin elaborar y eso
(El recuadro contina en la pgina siguiente.)

149
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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

bastaba para adquirir vestidos y medicamentos, pagar servicios, y resolver muchos


problemas. Ahora, aunque venda cuatro veces ms, me es imposible cubrir todos
mis gastos. He tenido que vender mis bueyes para devolver el crdito que haba
pedido para comprar abono y mejores semillas de maz, o arriesgarme a ir a la cr-
cel Antes podamos cubrir gastos, ahora no Tres de los nios no pueden ir a la
escuela porque no puedo comprarles el uniforme. Hemos dejado de comprar teff y
aceite de cocina, y nos estamos alimentando principalmente de maz. A los nios se
les est secando la piel y empiezan a tener sntomas de malnutricin.
El problema del hambre es especialmente acuciante en las familias que han decidido
dedicar gran parte de sus tierras al caf y no a otros cultivos de subsistencia. En los lugares en
que el caf es el cultivo comercial con el que se ganan la vida los agricultores (como por ejem-
plo en muchos pases africanos y en algunos pases asiticos), hay mucho menos dinero en
efectivo disponible para alimentos, medicamentos y educacin. Las familias que dependen de
los ingresos generados por el caf estn sacando de la escuela a sus hijos, especialmente a las
nias. La crisis de los precios afecta tambin directamente a las mujeres, puesto que el hom-
bre, cabeza de familia, trabaja a menudo en otro sitio, al menos durante parte del ao, y deja
las labores de la tierra en manos de las mujeres y los nios. La carga de trabajo de la mujer se
ha incrementado tambin en las familias que solan contratar trabajadores temporeros para
que les ayudaran en la recoleccin del caf. Ahora son ellas quienes tienen que hacer ese tra-
bajo adicional, ya que esas familias no pueden permitirse esa ayuda.
Fuente: Megzari, 2002; Oxfam International, 2002; Fonseca, 2002; Osorio, 2002.

RECUADRO 6.2 EL CASO DEL ALGODN


A nivel mundial, la cantidad total de mano de obra directamente relacionada con la produc-
cin de algodn en las explotaciones supera probablemente los 100 millones de personas,
aunque al menos el doble se beneficia de ese cultivo en zonas rurales. Adems del empleo
directo en el campo, la produccin de algodn proporciona tambin puestos de trabajo para
su desmotado, transporte y comercializacin. Muchos pases menos adelantados dependen
en gran medida de la produccin y las exportaciones de algodn, pero a diferencia del caf,
cuya produccin es exclusiva de los pases en desarrollo, el algodn se produce tambin en
pases industriales.
Buena parte de la superproduccin de algodn y del consiguiente desplome de sus pre-
cios se deben a las subvenciones a la produccin y la exportacin, principalmente en pases
industriales. (En 2001 el precio medio en dlares por libra de algodn era aproximadamente
un 52% ms bajo que en 1995). Segn estimaciones del Comit Consultivo Internacional del
Algodn, la eliminacin de esas subvenciones incrementara el precio mundial en casi un
75%. Ello supondra ms de 1.200 millones de dlares anuales de ingresos adicionales para
los productores africanos de algodn, que en su mayora viven en pases menos adelantados.
En los pases en desarrollo la reduccin de los ingresos de exportacin y de la recaudacin
fiscal afecta a la inversin y a la disponibilidad de bienes pblicos, como servicios de salud,
extensin agraria y mantenimiento de carreteras secundarias. Y el aumento de la cuota de
mercado de los exportadores de algodn de los pases industriales, gracias a mayores sub-
venciones a la produccin y la exportacin, ha provocado prdidas apreciables del empleo y
el ingreso en las zonas rurales de algunos pases en desarrollo especialmente en pases menos
adelantados contribuyendo as a que se extienda la pobreza.
Mientras que los cultivadores de algodn de los pases industriales estn protegidos por
las subvenciones de las consecuencias negativas de un hundimiento de los precios e incluso
pueden ampliar su cuota de mercado y sus ingresos, aqullos de los pases en desarrollo sufren
sus efectos directos en forma de menos dinero en efectivo e indirectos por causa de la merma
en los ingresos de exportacin y la recaudacin fiscal. El disponer de menos dinero ha
menoscabado su acceso a alimentos bsicos, medicamentos, educacin para sus hijos, comuni-
caciones e insumos, lo que ha reducido an ms su capacidad productiva y sus futuros ingresos.
Fuente: Megzari, 2002; Fortucci, 2002.

150
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PRODUCTOS BSICOS

R E C UA D R O 6.3 E L C A S O D E L A M A N T E C A V E G E TA L O BT E N I D A D E L S H E A

La manteca de ese nombre se obtiene de la nuez del shea, un rbol que crece en varios pases
africanos. Burkina Faso, con un milln de esos rboles, produce el 25% de las nueces de shea
del mundo, que se consumen en el pas o se exportan a Europa y Japn para la produccin
de manteca, utilizada en la fabricacin de chocolate, margarina, artculos de cosmtica y pro-
ductos farmacuticos.
Durante la era colonial, la manteca de shea destinada a la exportacin a Europa se pro-
duca y manipulaba igual que otros productos bsicos de exportacin. Las nueces se recogan
y se vendan en la comunidad, con escasas ganancias para los cultivadores y para las personas
que las preparaban para la exportacin, en su mayora mujeres. Empresas coloniales
establecieron plantas de elaboracin de shea en Bobo Dioulasso, donde se llevaba a cabo la
purificacin inicial y el empaquetado para facilitar su transporte al mercado mundial.
Con la independencia de los pases esa cadena se rompi y fue remplazada por interme-
diarios descoordinados a nivel nacional. Los intentos que se hicieron en Burkina Faso para
ordenar la produccin y establecer un consejo nacional que estabilizase los precios fracasaron,
y el acceso a recursos financieros para apoyar la exportacin de nueces y manteca de shea se
hizo difcil. Con todo, hubo dos mercados que experimentaron gran auge:
La industria cosmtica, en la que las propiedades naturales de la manteca de shea son
superiores a las de otros productos alternativos para la produccin de lociones capi-
lares y de cremas hidratantes y cicatrizantes. El paso de la fabricacin de margarina a
la de productos de belleza se ha traducido en una demanda de manteca de shea de
mayor calidad.
La industria del chocolate, especialmente despus de que la Unin Europea adoptara
la manteca de shea como posible sustituto de la manteca de cacao.
El crecimiento de esos mercados ha permitido que las mujeres incrementen sus ingresos
gracias a la produccin local de manteca de shea, dando as ms valor al producto.

El colapso de varios productos bsicos importantes para la exportacin, entre ellos el


cacao, abri nuevos espacios para sectores de productos bsicos dinmicos como la manteca
de shea y otros aceites vegetales. No obstante, para aprovechar esos nuevos mercados, los pro-
ductores de shea tenan que ser capaces de negociar un buen precio para sus productos. Los
beneficios obtenidos con el aumento de la produccin de manteca de shea de gran calidad
tenan que superar a los obtenidos de la agricultura o el cultivo de productos de primera
necesidad, que las mujeres seguan considerando como su principal fuente de subsistencia.

Financiacin de diversas fuentes Gobierno de Luxemburgo, el Fondo de las Naciones


Unidas para la Colaboracin Internacional y Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para
la Mujer respald la organizacin de mujeres productoras en un consorcio que les permita
acceder a mercados mayores y negociar mejores precios. El consorcio, miembro y ms tarde
copresidente del Consejo nacional de productores de shea, pudo establecer un precio bsico
comn que era el triple del de 1998. A continuacin, negoci directamente con empresas
europeas, especialmente con L'Occitane, empresa francesa de cosmticos que suministra a
Delta Airlines productos basados en la manteca de shea para su uso por los pasajeros. En enero
de 2000, mediante un primer contrato con el consorcio, LOccitane compr aproximada-
mente 60 toneladas de manteca de shea de alta calidad al doble del precio del mercado local.

Aadir valor al producto bsico sin refinar mediante la elaboracin local, es un paso hacia
una mayor competitividad en el mercado mundial. Sin embargo, esos beneficios siguen
siendo modestos en el actual entorno comercial mundial, en el que el poder de negociacin
de los productores de productos bsicos sufre una erosin continua y donde cabe recurrir a
una amplia gama de productos sustitutivos ms baratos.

Fuente: UNIFEM, 2000; Zaoude, 2002.

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

diar a fondo esa cuestin en las negociaciones posteriores a Doha que se llevan a cabo
en la OMC. Tambin habra que prestar un firme apoyo a los grupos de pases en
desarrollo productores que desean formar coaliciones Sur-Sur para determinados
productos bsicos, a fin de incrementar su poder de negociacin en el mercado inter-
nacional. Algunos pequeos pases en desarrollo insulares, junto con un grupo de
pases que slo exportan un producto bsico, han presentado recientemente pro-
puestas concretas a la OMC, en el marco de las actuales negociaciones sobre agricul-
tura. Habra que fomentar tres dimensiones de la diversificacin de productos bsicos:
horizontal (nuevos productos dinmicos), vertical (ms valor aadido) y geogrfica
(nuevos mercados de venta). La produccin y la exportacin de manteca de shea por
las mujeres de Burkina Faso es un ejemplo de lo que se puede conseguir si se sigue ese
proceder (recuadro 6.3).

Cuestiones relacionadas con la oferta


Es menester abordar las limitaciones de oferta de los pases en desarrollo y, en particu-
lar, fortalecer su capacidad de elaborar productos bsicos, incrementando su valor
aadido antes de exportarlos. Se debe prestar especial atencin a la diferenciacin de
productos, o a una elaboracin ms cuidada de los productos bsicos exportados por
pases en desarrollo, para que esos pases puedan beneficiarse de las primas que se apli-
can a productos con caractersticas especiales (por ejemplo, caf y t de alta calidad).
Siempre que fuese posible, la comunidad internacional mundial debera apoyar
unos planes internacionales de gestin voluntaria de la oferta con miras a lograr un
mejor equilibrio entre la oferta y la demanda. Esos planes evitaran el desperdicio de
la inversin, el agotamiento de los recursos naturales no renovables y la inestabilidad
de los precios, al mismo tiempo que ayudaran a los productores de productos bsi-
cos de alto costo a superar con xito los obstculos a la exportacin.

Acceso al mercado
Tal como se dijo en el captulo 5, el sistema multilateral de comercio necesita
racionalizar las estructuras arancelarias y las subvenciones a la agricultura, y permi-
tir a los pases en desarrollo que apoyen sus propios mercados. Tambin hay una
necesidad urgente de reducir las crestas y la progresividad arancelarias, especialmente
en los mercados de los pases industriales.

Financiacin
Las instituciones financieras regionales e internacionales y los donantes bilaterales
deberan tener en cuenta los efectos en cadena que tiene el sufragar proyectos encami-
nados a incrementar la produccin de un producto bsico en un pas en desarrollo.
Esos proyectos pueden afectar al precio y a los correspondientes ingresos de
exportacin de otros pases en desarrollo, e incluso contribuir al desplome de los pre-
cios. Los beneficios logrados por la diversificacin de los productos bsicos en un pas
no deben verse contrarrestados con creces por las prdidas sufridas por todos los
dems pases productores y exportadores.
Debe darse mxima prioridad a las asignaciones de recursos que mejoren la I +
D y la competitividad de los pases en desarrollo, y la capacidad de sus agricultores y
productores en pequea escala para ofertar y comercializar nuevos productos bsicos
con perspectivas de mercado dinmicas y el potencial de un importante valor aadido
local, incluidos los productos orgnicos. Para lograr esos objetivos, todos los pases de
la OCDE deberan adherirse al Fondo Comn para los Productos Bsicos y dotar a

152
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PRODUCTOS BSICOS

esa institucin de los recursos adecuados para alcanzar una masa crtica en sus opera-
ciones.
No menos prioridad merece el establecimiento de planes eficaces de financiacin
compensatoria para ayudar a superar las disminuciones de los ingresos de
exportacin. Los instrumentos de gestin de riesgos basados en el funcionamiento del
mercado han demostrado su ineficacia para perodos superiores ms o menos a un
ao, especialmente en el caso de los pases menos adelantados cuyas necesidades son
ms acuciantes. La asistencia oficial al desarrollo puede desempear un papel
anticclico en ese aspecto, al menos a corto plazo.
Habra que prestar un apoyo efectivo a los agricultores de los pases en desarrollo
y a quienes obtienen productos bsicos para que estn en condiciones de acceder a
mecanismos multilaterales adecuados de gestin de riesgos o a otros planes nuevos o
alternativos que combinen seguros tradicionales limitados (como aqullos contra
desastres naturales) con nuevos instrumentos de gestin de riesgos. Y como las
mujeres, que constituyen la mayor parte de los agricultores en pequea escala, han
tenido tradicionalmente un acceso restringido a los crditos, esos planes de gestin de
riesgo han de estar adaptados especialmente a la mujer.

N OTA
1. Clculos de la UNCTAD con la base de datos FAOSTAT de la Organizacin de las
Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin. En la Unin Europea, por ejem-
plo, Francia increment la cuota de mercado de sus exportaciones de productos agrco-
las desde 5,7 a 8,1% entre 1970 y 2000; mientras que Alemania pasaba de 2,6 a 5,9% y el
Reino Unido, de 2,7 a 4,1%.

REFERENCIAS
FAO (Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin). 2002.
Base de datos FAOSTAT. Roma. apps.fao.org/page/collections?subset=agriculture,
Datos consultados el 12 de septiembre de 2002.
Fonseca, Luz Amparo. 2002. Colombia: Escenario social, econmico e institucional de la
actual crisis cafetera. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, Santiago
de Chile.
Fortucci, P. 2002. The Contribution of Cotton to Economy and Food Security in
Developing Countries. Documento preparado para el Comit Consultivo del
Algodn, Washington, DC.
Keynes J. M. [1942]1974. The International Control of Raw Materials. Journal of
International Economics 4: 299315.
Megzari, Abdelaziz. 2002. The Commodity Issue: Preliminary Suggestions for the
Contents of a Box on Commodities. Documento informativo para el Proyecto sobre
comercio y desarrollo humano sostenible. Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo, Nueva York.
Naciones Unidas, Asamblea General. 1974. Resolucin sobre el establecimiento de un Nuevo
Orden Econmico Internacional. Aprobada en el sexto perodo extraordinario de
sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas. Resolucin 3202 (S-VI),
A/9559. Nueva York.
Osorio, Nstor. 2002. Aide-Mmoire on the Global Coffee Crisis. Organizacin
Internacional del Caf, Londres.
Oxfam International. 2002. Mugged: Poverty in a Coffee Cup. Oxford.
UNCTAD (Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo). 1994.
Commodity Yearbook. Ginebra.

153
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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

UNIFEM (Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer). 2000. Progress of
the Worlds Women. Nueva York.
Zaoude, Aster. 2002. The Case of Shea Butter in Burkina Faso. Documento informativo
para el Proyecto sobre comercio y desarrollo humano sostenible. Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo, Nueva York.

154
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C APTULO 7
A RANCELES
INDUSTRIALES

Los pases en desarrollo conceden gran importancia a la cuanta y los cambios de estos
aranceles, ya que los productos industriales definidos como todos los productos no
agrcolas- representan ms del 70% de sus exportaciones (UNCTAD, 2002; OMC,
1994; Michalopoulos, 1999). Los niveles y los cambios arancelarios, especialmente en
el caso de productos industriales con mucho valor aadido, determinan el acceso efec-
tivo de los pases en desarrollo a los mercados de los pases industrializados, as como
la mayor o menor medida en que sus estrategias comerciales se traducen en benefi-
cios para el desarrollo humano.
Aunque el Sistema Generalizado de Preferencias puede incrementar el acceso de
los pases en desarrollo a los mercados, no comprende algunos productos impor-
tantes, sobre todo en sectores cruciales como productos de la pesca, textiles y vestido.
En consecuencia, los pases en desarrollo se enfrentan con crestas y progresividad
arancelarias en el trato de la nacin ms favorecida que los pases industriales aplican
a esas exportaciones. Adems, algunos pases en desarrollo estn excluidos del sistema
y las preferencias se usan poco, ya que muchas exportaciones no pueden ampararse
en ellas por causa de las normas de origen y de unos requisitos de documentacin muy
onerosos.
A los pases de frica, el Caribe y el Pacfico (ACP) se les ha concedido un acceso
en rgimen de franquicia a los mercados de la UE para productos no sensibles a la
coyuntura. Adems, la mayora de productos de los pases menos adelantados (de los
que muchos son miembros del grupo ACP) gozan tambin de un acceso libre de dere-
chos a los mercados de los pases Quad Canad, Estados Unidos, Japn y la UE y de
preferencias en algunos pases en desarrollo, aunque algunos productos de suma
importancia para ellos (como textiles y vestido) no estn incluidos. Algunos pases en
desarrollo han logrado tambin un acceso en franquicia a los mercados de los pases
industriales mediante acuerdos de libre comercio, como ocurre con muchos pases
rabes en virtud de los acuerdos Euromed y con Mxico a tenor del Tratado de Libre
Comercio (TLC) y del Acuerdo correspondiente con la UE. Por lo general, sin
embargo, el incremento de acuerdos de ese tipo y de uniones aduaneras entre pases
industriales se ha traducido en una considerable discriminacin arancelaria contra las
exportaciones de los pases en desarrollo.
Aun despus de la conclusin de las negociaciones comerciales de la Ronda
Uruguay, los aranceles industriales son ms altos en los pases en desarrollo (para las
exportaciones de los pases industriales) que en los pases industrializados (para las
exportaciones de los pases en desarrollo). Esa disparidad no est totalmente injusti-
ficada, y al analizar el comercio industrial entre ambos grupos de pases hay que tener
en cuenta dos cuestiones importantes:
Acceso al mercado. En los mercados de los pases industrializados se aplican
crestas y progresividad arancelarias, especialmente a las exportaciones que

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

revisten mucho inters para los pases en desarrollo. Aun as, los derechos
aplicados en muchos pases en desarrollo son muy inferiores a casi todos los
tipos de la nacin ms favorecida.
Espacio para la poltica econmica. Los aranceles industriales ms altos
aplicados en los pases en desarrollo pueden justificarse en muchos casos
como salvaguardias contra la desindustrializacin, y porque proporcionan el
margen necesario para lograr objetivos de desarrollo humano.

A CC E S O A LO S M E R C A D O S D E S P U S D E L A R O N D A U R U G UAY
El acceso a los mercados depende en gran medida de los derechos que graven las
exportaciones de un pas. El promedio de esos derechos es importante pero las crestas
y la progresividad arancelarias pueden desempear un papel an ms importante para
determinar el xito y la cuanta de las exportaciones industriales, tanto de las proce-
dentes de pases en desarrollo y de pases industrializados, como de las destinadas a
esos pases.

Derechos medios
En los pases industriales, el derecho medio ponderado por el comercio exterior de las
importaciones industriales disminuy al 15% a mediados del decenio de 1950; al 10%
a finales del decenio de 1960; al 6% a finales del decenio de 1970; y aproximadamente
al 4% durante la Ronda Uruguay. En sta, los pases en desarrollo redujeron tambin
notablemente sus aranceles industriales. El derecho medio ponderado aplicado por la
India a los productos industriales disminuy del 71 al 32%; el de Venezuela, del 50 al
31%; el de Mxico, del 46 al 34%; el del Brasil, del 41 al 27%; y el de Chile, del 35 al
25% (Das, 1998).
El derecho medio ponderado por el comercio que los pases en desarrollo aplican
a las importaciones procedentes de los pases industriales es del orden del 11%, mien-
tras que el que grava el comercio en sentido contrario es aproximadamente del 5%
(OCDE, 2001). Aun as, el derecho ponderado de la nacin ms favorecida que se
aplica en los mercados de la OCDE a las exportaciones de manufacturas procedentes
de pases en desarrollo (3,4%) es casi el cudruple del que se aplica a las exportaciones
de esos productos que proceden de otros pases de la OCDE (Michalopoulos, 1999).
Adems, durante la Ronda Uruguay los pases de la OCDE redujeron casi un 50% su
promedio arancelario para las importaciones procedentes de otros pases de la OCDE,
pero menos de un 33% el de las importaciones de productos de los pases en desa-
rrollo. Ello se tradujo en un derecho medio ponderado por el comercio de un 3% para
las importaciones procedentes de otros miembros de la OCDE, frente al 5% (seala-
do antes) para los pases en desarrollo (OCDE, 2001).
Los derechos varan tambin entre los pases en desarrollo, especialmente en el
caso de manufacturas que requieren mucha mano de obra (aunque no en forma de
acceso completamente libre de impuestos y cuotas). El derecho medio de las manu-
facturas disminuye a medida que los ingresos de los pases pasan de un bajo nivel a
un nivel mediano o ms alto (figura 7.1); cuando alcanzan esa condicin, los pases
tienen proteccin arancelaria y no arancelaria inferior. Los principales pases en desa-
rrollo importadores tienen tambin derechos bajos (UNCTAD, 2002). A decir verdad,
todos tienen derechos inferiores al promedio arancelario aplicado por los pases de
bajos ingresos a los productos que son importantes para ellos.
A medida que las economas crecen y llegan al pleno empleo, se muestran ms
dispuestas a liberalizar el comercio y a rebajar el arancel. Aun as, muchos pases en

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ARANCELES INDUSTRIALES

FIGURA 7.1
Derechos arancelarios medios de las manufacturas en tres grupos
de pases en desarrollo

Porcentaje
20

15

10

0
frica Pases en desarrollo Principales pases
subsahariana de ingresos medianos en desarrollo
y ms altos importadores

Fuente: UNCTAD, 2002.

desarrollo han sido ms activos que los pases de la OCDE a la hora de hacer recortes
arancelarios, y la velocidad y motivacin con que se llevan a cabo esos recortes cons-
tituyen un problema (recuadro 7.1).
Lo cierto es que muchas economas en desarrollo y en transicin estn rebajando
el arancel mucho ms aprisa de lo que sera necesario o deseable desde el punto de
vista del desarrollo humano. Considrese el caso de Mongolia: para adaptarse a las
condiciones crediticias del FMI, ese pas estableci en la segunda mitad del decenio
de 1990 un derecho nico del 5%, lo que oblig a hacer recortes sbitos y generales
de sus derechos industriales. Ese cambio no se requera por los acuerdos de la
Organizacin Mundial del Comercio (OMC), y ha quitado valor aadido y competi-
tividad a algunos sectores mongoles que tenan una ventaja estratgica (como la pro-
duccin de cachemira).
Esas tendencias, junto con los datos que figuran en el recuadro 7.1, aconsejan
reconsiderar la opinin de que las restricciones comerciales entre pases en desarrollo
contribuyen notablemente a que surjan dilemas como el de la falacia de la composi-
cin y suscitan otros problemas cuando se incrementan las exportaciones de manu-
facturas tradicionales intensivas en trabajo.

Crestas y progresividad arancelarias


A pesar de los acuerdos alcanzados durante la Ronda Uruguay, los pases industriales
han seguido aplicando crestas definidas como derechos superiores al 12% y pro-
gresividad arancelarias a algunos productos industriales cuya exportacin interesa a
los pases en desarrollo. Crestas y progresividad han menoscabado los esfuerzos de los
pases en desarrollo para exportar productos industriales, producir y exportar mate-
rias primas transformadas, y ocupar mejor lugar en la escala del valor aadido de los
productos bsicos.
Las crestas y la progresividad arancelarias de los pases industriales reflejan la

157
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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

RECUADRO 7.1 REALMENTE SON MS ALTOS LOS DERECHOS ARANCELARIOS DE LOS


PRODUCTOS INDUSTRIALES EN LOS PASES EN DESARROLLO?
EL CASO DE LAS MANUFACTURAS QUE REQUIEREN MUCHA MANO DE OBRA

El acceso al mercado de las exportaciones de productos que requieren mucha mano de obra
es extremadamente importante para los pases en desarrollo, ya que mitiga el riesgo de la fala-
cia de la composicin (la idea de que lo que es bueno para un pas es bueno para todos) que
presentan esos productos. Aun as, la mayora de pases en desarrollo que tienen capacidad y
potencial para aumentar esas exportaciones no se han beneficiado mucho con los acuerdos
de la Ronda Uruguay y siguen enfrentndose con grandes obstculos, especialmente en los
mercados de los pases industriales.
Algunos analistas alegan que el arancel de los pases en desarrollo es demasiado alto y
que a ello se deben muchos de los problemas de acceso al mercado que tienen esos pases, sub-
rayando que el 70% de los derechos que gravan las exportaciones de manufacturas de un pas
en desarrollo lo pagan otros pases en desarrollo. No obstante, ese argumento es menos con-
vincente cuando se examinan ms a fondo las tendencias comerciales, especialmente las varia-
ciones entre grupos de pases en desarrollo.
Las medidas arancelarias y no arancelarias son ms reducidas en los pases de ingresos
medianos y altos que en los pases de ingreso bajo. Por ejemplo, los 15 a 20 pases en desa-
rrollo de ingresos ms altos de Amrica Latina y Asia han liberalizado sustancialmente su
comercio. Respecto de los pases de bajos ingresos, los pases de ingresos medianos y ms altos
no tienen una ventaja competitiva en las manufacturas intensivas en trabajo, y su demanda
de importaciones de esos productos es ms elevada. As pues, las restricciones comerciales
entre pases en desarrollo no desempean un papel esencial en sus problemas de acceso al
mercado y de falacia de la composicin.
Adems, hay un desequilibrio entre los derechos que los pases industrializados y los
pases en desarrollo aplican a las manufacturas que requieren mucha mano de obra. Los
nuevos pases industriales de la primera generacin gravan con derechos ms bajos esos pro-
ductos de los pases industrializados. Adems, los derechos impuestos por muchos grandes
pases en desarrollo importadores son similares a los de los pases industriales. Los 10
primeros pases en desarrollo importadores aplican derechos mucho ms bajos a algunas de
esas manufacturas (textiles y vestido, calzado, artculos de cuero) procedentes de otros pases
en desarrollo que los que aplican los pases de ingresos medianos y ms altos, incluidos todos
los principales pases industriales.
Visto de otro modo, los pases industriales aplican a las manufacturas tradicionales
intensivas en trabajo incluidos textiles y vestido, calzado, y artculos de cuero y de viaje, -en
los que los pases en desarrollo de bajos ingresos tienen una posicin competitiva ms firme,
un derecho medio de la nacin ms favorecida superior al que aplican a otros productos de
menor inters para los pases en desarrollo (como computadoras, material de oficina y tele-
comunicaciones, y equipos de audio y vdeo). As, los elevados derechos con los que los pases
industrializados gravan las importaciones industriales procedentes de pases en desarrollo son
un determinante esencial del acceso al mercado. Es una cuestin que requiere debate y urgente
solucin.
Fuente: UNCTAD, 2002

influencia de fuerzas polticas internas que se oponen a que se liberalice la


importacin (VanGrasstek, 2001).
La firmeza de esa resistencia se refleja en la clasificacin de algunos productos
como sensibles a la coyuntura y sujetos a disposiciones internas especiales, como en
la Ley de Comercio de los Estados Unidos de 2002 Cuando esa proteccin no basta,
se busca a menudo proteccin adicional mediante la imposicin de derechos
1
antidumping y otras trabas al comercio .

158
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ARANCELES INDUSTRIALES

C RESTAS A RANCEL ARIAS . Los pases Quad (Canad, Estados Unidos, Japn y la UE,)
mantienen numerosas crestas arancelarias para productos industriales, especialmente
del sector alimentario, textiles y vestido, calzado, artculos de cuero y de viaje, vehcu-
los automviles, electrnica de consumo, y relojes. Algunas de esas crestas llegan al
2
900% (Supper, 2000) .
Por trmino medio, los pases industriales especialmente los pases Quad otor-
gan considerables y generosas preferencias a los pases menos adelantados. Aun as,
tales preferencias no abarcan algunos productos que ayudaran a esos pases a desa-
rrollar sus sectores industriales. Entre stos cabe citar los textiles y el vestido, el calzado
y los artculos de cuero (Supper, 2000). Las crestas arancelarias perjudican especial-
mente a los pases menos adelantados porque el 11% de sus exportaciones a los pases
Quad estn sujetas a esas crestas, aun cuando esas exportaciones slo representan un
4% de las importaciones totales de los pases Quad (Hoekman, Ng y Ollarreaga, 2001).
P RO GRESIVISDAD A RANCEL ARIA . En el comercio internacional, la estructura y el
monto de los derechos constituyen un obstculo para el acceso al mercado. La pro-
gresividad arancelaria hace que la tasa efectiva de proteccin de los productos sea
3
superior al tipo nominal del arance . En un estudio de la OMC se llega a la conclusin
de que los derechos consolidados aplicados desde la Ronda Uruguay implican un
aumento de la progresividad arancelaria nominal en algunos sectores (citado en
4
Supper, 2000) . Esa progresividad es especialmente acusada para los productos que
brindan a los pases en desarrollo las mejores oportunidades de iniciar exportaciones
industriales, tales como aqullos de la industria alimentaria, los textiles y el vestido, el
calzado, los artculos de cuero, y los productos de caucho y de la industria maderera.
Para el calzado, el derecho de la nacin ms favorecida alcanza un valor del 260% en
el Japn (para un par de zapatos de cuero valorados en 25 dlares), y un promedio
del 33 al 58% para algunos zapatos de caucho, plstico y tejido en los Estados Unidos,
y del 18% para los zapatos en el Canad (Supper, 2000, pgs. 89 a 103).
Algunos de los bienes sujetos a crestas o a progresividad arancelarias (o a ambas)
estn considerados como productos dinmicos del comercio mundial. En conse-
cuencia, el que los pases en desarrollo no tengan acceso a los mercados restringe sus
posibilidades de desarrollo humano, pues impide su entrada en sectores industriales
dinmicos, limitando as sus ingresos de exportacin a los sectores tradicionales
(recuadro 7.2).
Los altos derechos aplicados por los pases industriales inducen tambin a los pro-
ductores de pases en desarrollo de manufacturas intensivas en trabajo a competir
mediante salarios reales ms bajos o menos empleo, o ambas cosas a la vez. Puesto que
las mujeres de esos pases trabajan sobre todo en la fabricacin de productos que
requieren mucha mano de obra, especialmente textiles y vestido, esos elevados dere-
chos perjudican considerablemente su bienestar.

DERECHOS A R A N C E L A R I O S M S A LTO S Y M A R G E N Q U E T I E N E N LO S PA S E S E N
D E S A R R O L LO PA R A D E C I D I R S U P O L T I C A E CO N M I C A
Desde el punto de vista del desarrollo humano, los derechos industriales ms altos
aplicados por los pases en desarrollo se justifican por dos razones principales: la
primera es evitar la desindustrializacin y fomentar la competitividad. Limitar tales
derechos en esos pases donde la industria no tiene capacidad para hacer frente a la
competencia de productos importados ms baratos crea dificultades a sus sectores
fabriles. La rpida reduccin del arancel industrial en el frica subsahariana desde

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

RECUADRO 7.2 PRDIDA DE OPORTUNIDADES PARA EL DESARROLLO HUMANO EN BANGLADESH COMO


CONSECUENCIA DE LOS ELEVADOS DERECHOS ARANCELARIOS DE LOS PASES INDUSTRIALES

De todos los pases menos adelantados, sera Bangladesh el que ms se beneficiara si todos
sus productos pudieran acceder en rgimen de franquicia a los mercados de los pases Quad
(Canad, Estados Unidos, Japn y la Unin Europea). Sus ingresos de exportacin se incre-
mentaran 45% y las exportaciones de textiles y vestidos a Canad y Estados Unidos aumen-
taran en ms de 700 millones de dlares en cada caso.
Las prdidas financieras derivadas de los actuales obstculos al comercio tienen tambin
repercusiones importantes en la reduccin de la pobreza. Ms de un milln de mujeres tra-
bajan en Bangladesh en el textil. ste es el motor del crecimiento de las manufacturas y como
es un sector intenso en mano de obra genera toda una serie de beneficios. El incremento de
las exportaciones a Canad y Estados Unidos, como consecuencia de la eliminacin de las
crestas arancelarias y otras restricciones, no slo aumentara sustancialmente el empleo sino
que tambin contribuira a financiar la inversin que necesita la industria a fin de prepararse
para una competencia ms intensa.
Fuente: South Bulletin, 2002.

1980 ha redundado en la desindustrializacin de algunos pases (recuadro 7.3).


Muchos recortes arancelarios en pases en desarrollo estn motivados por situaciones
de crisis (y no por lograr el pleno empleo y un rpido crecimiento), o por las condi-
ciones de las instituciones financieras internacionales para conceder crditos.
Una extremo importante para que los pases en desarrollo de ingresos medianos
y ms altos puedan mejorar la competitividad es cmo pasar de manufacturas inten-
sivas en trabajo a otros productos que requieren ms conocimientos y tecnologa.
Lograr tal cosa exige una estrategia slida de desarrollo, con posibles medidas de pro-
teccin arancelaria para algunas industrias estratgicas. Adems, un mejor acceso a
los mercados de los pases industriales aumentara los ingresos de exportacin de los
pases en desarrollo y favorecera una industrializacin ms rpida.
Esa evolucin es crucial para los pases menos adelantados. Con un acceso con
derechos plenamente preferenciales y sin cuotas a los mercados del grupo Quad, las
exportaciones de esos pases a tales mercados se incrementaran 11% (es decir, en
2.500 millones de dlares), con un aumento del 30 al 60% para los productos sujetos
a crestas arancelarias (Hoekman, Ng y Ollarreaga, 2001). Eso no parece ser un juego
de suma cero, ya que las prdidas derivadas de la diversificacin del comercio seran
inferiores al 0,1%.
La segunda razn para que los pases en desarrollo impongan un arancel indus-
trial ms alto es que hay que financiar el desarrollo humano. Para generar el tan nece-
sario ingreso aduanero que necesitan, los pases en desarrollo -especialmente los de
ingreso bajo y los menos adelantados- deben tener un cierto umbral de proteccin
arancelaria. Los pases menos adelantados, al igual que todos los pases en desarrollo
(recuadro 7.4), necesitan desesperadamente un ahorro, que actualmente supone en
promedio el 15% de su PIB. Para poner en prctica polticas sociales e industriales
orientadas hacia el desarrollo humano y generar recursos que mejoren la industria,
los gobiernos de los pases de bajos ingresos (as como aqullos de ingresos medianos
altos) necesitan recaudar dinero por los conceptos arancelarios (Rao, 1999).

L A V A PA R A AVA N Z A R
El nuevo programa de trabajo de la OMC supone un avance importante al reconocer
que hay que lograr una reduccin de las crestas y la progresividad arancelarias, como

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ARANCELES INDUSTRIALES

RECUADRO 7.3 CONDUCEN LAS REDUCCIONES DE LOS DERECHOS ARANCELARIOS DE LOS


PRODUCTOS INDUSTRIALES A UNA DESINDUSTRIALIZACIN?

Senegal perdi muchos puestos de trabajo despus de aplicar un programa de libera-


lizacin del comercio en dos fases que redujo la tasa media efectiva de proteccin del
165% en 1985 al 90% en 1988. A principios del decenio de 1990, se haba perdido una
tercera parte de los empleos en el sector manufacturero (Weissman, 1990; Banco
Africano de Desarrollo (BAfD), 1995, pg. 84).
En Cte dIvoire, la industria qumica, los textiles, el calzado y el montaje de
automviles se hundieron despus de que se aplicara un recorte arancelario del 40%
en 1986 (Stein, 1992). En Nigeria, los intentos de liberalizacin han tropezado con
problemas similares. El aprovechamiento de la capacidad disminuy del 20 al 30%,
y sus muchas repercusiones en el empleo y los salarios provocaron cambios polticos
parciales en 1990, 1992 y 1994.
En Sierra Leona, Sudn, Tanzana, Uganda, Zaire y Zambia, la liberalizacin del dece-
nio de 1980 suscit un enorme aumento de las importaciones de bienes de consumo
y una fuerte disminucin de las divisas disponibles para adquirir productos interme-
dios y bienes de equipo, con efectos devastadores para la produccin industrial y el
empleo. En Uganda, la capacidad utilizada en el sector industrial no pasaba del 22%,
mientras que las importaciones de bienes de consumo absorban del 40 al 60% de las
divisas (Loxley, 1989).
En Kenya, los sectores de bebidas, tabaco, textiles, azcar, cuero, cemento y vidrio
han intentado hacer frente a la competencia de los productos importados, desde que
se introdujo un importante programa de liberalizacin comercial en 1993. En 1993-
1997, el crecimiento de la produccin disminuy al 2,6%, y el del empleo en la fa-
bricacin de manufacturas se redujo al 2,2% (BAfD, 1998; Ministerio de Planificacin
y Desarrollo Nacional, 1998, pg. 164).
En Ghana, la produccin manufacturera y el empleo aumentaron rpidamente tras
la liberalizacin de 1983, y la generosa ayuda del Banco Mundial increment notable-
mente el acceso a los productos de importacin. Sin embargo, cuando la liberali-
zacin se extendi a las importaciones de bienes de consumo, la mayor competencia
hizo que el empleo en el sector de las manufacturas disminuyera desde 78.700 puestos
de trabajo en 1987 a 28.000 en 1993 (BAfD, 1995, pg. 397).
En Zimbabwe, el crecimiento de los puestos de trabajo en el sector estructurado se
estanc y la tasa de desempleo se duplic hasta un 20% despus de la liberalizacin
del comercio en 1990. Los ajustes del decenio de 1990 fueron tambin difciles para
los sectores manufactureros de Camern, Malawi, Mozambique, Tanzana y Zambia.
La competencia de las importaciones origin fuertes contracciones en la produccin
y el empleo y muchas empresas se vieron obligadas a cerrar (BAfD, 1998, pgs. 45 y
51).
A principios del decenio de 1990, la liberalizacin caus grandes prdidas de puestos
de trabajo en el sector estructurado e increment sustancialmente el desempleo en
Brasil, Ecuador, Nicaragua y Per. Los datos de otros pases de Amrica Latina son
igualmente desalentadores e indican que la liberalizacin del comercio en la regin
ha causado grandes deterioros -posiblemente duraderos- en la distribucin de los
ingresos (Berry, 1998, pg. 4).
Fuente: Buffie, 2001, pgs. 190 a 191.

tambin de los derechos elevados (OMC, 2001).


Al reconocer la importancia de que se tengan en cuenta las necesidades e intere-
ses de los pases en desarrollo y de los pases menos adelantados, la finalidad del pro-
grama es reducir el arancel, especialmente para los productos cuya exportacin

161
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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

RECUADRO 7.4 LOS IMPUESTOS AL COMERCIO Y LA POLTICA DE DESARROLLO


Los impuestos sobre el comercio (derechos a la importacin y gravmenes a la exportacin)
son instrumentos importantes de poltica econmica, no slo porque protegen a los sectores
competidores de las importaciones sino tambin porque proporcionan ingresos. Los proble-
mas para allegar ingresos pblicos obligan a menudo a los pases en desarrollo a depender
mucho de los impuestos que gravan el comercio. Aunque su porcentaje con respecto a los
ingresos fiscales ha disminuido en los dos ltimos decenios por la liberalizacin del comer-
cio, esos impuestos siguen siendo una fuente importante de recaudacin para los pases en
desarrollo, especialmente para los pases menos adelantados. Entre el decenio de 1970 y 1998,
los impuestos sobre el comercio representaban 36 % de los ingresos fiscales en los pases de
bajos ingresos, 29% en los pases de ingresos medianos bajos, 19% en los pases de ingresos
medianos altos, y slo 3% en los pases de ingresos altos.
Cuando hay una merma de ingresos causada por la reduccin de los derechos de
importacin, los gobiernos tienden a reaccionar recortando el gasto pblico, aunque no en la
misma cuanta. La mayora de esos recortes afectan al gasto social, como las inversiones pbli-
cas en infraestructura y educacin y las subvenciones crediticias y de los tipos de inters. Unos
mayores impuestos sobre el comercio estn correlacionados con una mayor inversin bruta,
lo que demuestra que hay un efecto de atraccin en la acumulacin de capital interno. Por
tanto, los impuestos sobre el comercio y la poltica de gasto pueden tener una repercusin
importante sobre el desarrollo humano y la reduccin de la pobreza, as como sobre el creci-
miento (mediante su influencia en la inversin interior).
Fuente: Rao, 1999; Khattry y Rao, 2002; Chu, 1990.

interesa a esos pases (Das, 2002). Se espera que tales reducciones se lleven a cabo sin
necesidad de que haya plena reciprocidad en los compromisos sobre el particular que
se exigen a los pases en desarrollo. Esos cambios deben entrar en vigor lo antes posi-
ble e incluir un acceso completo y vinculante libre de cuotas y derechos de las exporta-
ciones de los pases menos adelantados a los mercados de los pases industriales.
Sin embargo, esos cambios tendrn por s mismos una repercusin limitada,
debido a que los pases en desarrollo siguen estando sometidos a enormes presiones
para que liberalicen el arancel industrial como parte de las iniciativas para crear zonas
de libre comercio con pases industrializados. Entre esas iniciativas cabe citar el rea
de Libre Comercio de las Amricas (ALCA); la zona de libre comercio Unin Europea-
Mercosur (Mercado Comn del Sur) y las actividades de seguimiento del Acuerdo de
Cotonou, a cuyo tenor los pases de frica, el Caribe y el Pacfico formarn reas de
libre comercio con la Unin Europea. As pues, es muy importante que en el artculo
24 del GATT se incluyan disposiciones relativas al trato especial y diferenciado.
Como ya se ha dicho, los pases que se han integrado efectivamente en la
economa mundial no liberalizaron el comercio ni recortaron su arancel hasta despus
de alcanzar un crecimiento elevado y sostenible. Por tanto, se debera permitir a los
pases en desarrollo mantener derechos ms altos que les proporcionen la flexibilidad
necesaria para su poltica industrial y de desarrollo. Esos derechos ms altos son nece-
sarios para evitar la desindustrializacin, introducir la competitividad en sectores
nacionales vulnerables, y generar recursos para el desarrollo social y humano. Los
datos de la historia muestran que la liberalizacin arancelaria se har cuando se alcan-
cen niveles ms elevados de desarrollo humano y los pases de ingreso bajo y media-
no se hayan integrado en la economa mundial en sus propios trminos.
La flexibilidad poltica para mantener un arancel industrial ms alto tambin es
necesaria por otra razn importante. Una gran diferencia entre los pases industriali-
zados y los pases en desarrollo es que los primeros tienen capacidad para propor-

162
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ARANCELES INDUSTRIALES

cionar redes de seguridad a las personas cuyos puestos de trabajo o las regiones en que
viven se ven afectados por el aumento de las importaciones como consecuencia de
una reduccin arancelaria. Por ejemplo, en las 150 primeras pginas de la Ley de
Comercio 2002 de los Estados Unidos figuran disposiciones para ayudar a los traba-
jadores y las comunidades que puedan verse afectadas por las concesiones que posi-
blemente tenga que hacer el Gobierno en virtud de las facultades negociadoras
establecidas en la Ley. Los pases en desarrollo carecen de esa capacidad y por lo tanto,
como condicin para una mayor liberalizacin de los derechos mnimos, deberan
esforzarse por conseguir medios financieros que les permitan proporcionar redes de
seguridad similares.

N OTA S
1. El reciente establecimiento de unos derechos altos a las importaciones de acero en
los Estados Unidos es un ejemplo del poder poltico que tienen las fuerzas que apoyan el
proteccionismo en ese sector.
2. Adems, el 22% de los rubros a nivel de seis dgitos del Sistema Armonizado se
enfrenta con un derecho de la nacin ms favorecida superior al 15% al menos en un pas
Quad (Hoekman, Ng y Ollarreaga, 2001). Aproximadamente el 30% de las crestas arance-
larias de esos pases Quad son superiores al 30% (Supper, 2000). Por ltimo, el 60% de
las crestas arancelarias se aplican a exportaciones de pases en desarrollo a los principales
pases industriales (UNCTAD, 1999; UNCTAD, 2001).
3. La progresividad arancelaria se manifiesta cuando los derechos de aduana de un
pas sobre los productos elaborados superan a los de las materias primas, con lo que se
brinda una proteccin adicional a las industrias nacionales de transformacin.
4. El estudio comprende a los pases Quad, ms Brasil, Hungra, India, Indonesia,
Malasia y Polonia.

REFERENCIAS
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164
chapter8-Spanish NEW 27/8/03 3:13 pm Page 165

C APTULO 8
T EXTILES Y VESTIDO

Como hizo notar Adam Smith ([1776] 1998), una ropa corriente y adecuada permite
que la gente aparezca en pblico sin tener que avergonzarse y por tanto es un medio
importante para el desarrollo humano. El vestido desempea un papel esencial en el
desarrollo humano, y no slo en forma de producto acabado. La fabricacin de tex-
tiles y vestido, que requiere un uso intensivo de mano de obra, genera mucho empleo,
y un empleo productivo proporciona a las personas los medios para tener un nivel de
vida decente y mejora su propia estima y su participacin en la sociedad. Adems, en
la mayor parte de las economas, el empleo en este sector suele ser mayoritariamente
femenino y por tanto tiene una dimensin de gnero. Sin embargo, los procedimien-
tos utilizados a menudo en la fabricacin de textiles y vestido pueden tener serios efec-
tos adversos en la salud humana y en el medio ambiente. Todos esos aspectos, como
tambin la estructura del comercio internacional de textiles y vestido, influyen en el
desarrollo humano.
Los textiles y el vestido han gozado de una proteccin comercial sin precedentes
en intensidad y duracin. Incluso despus de la firma de los acuerdos de la Ronda
Uruguay en 1994, que allanaron el camino para la liberalizacin del comercio en todo
el mundo, ha habido una tendencia muy arraigada a proteger los textiles y el vestido.
La liberalizacin de ese comercio ha dividido durante aos y aos a los pases en desa-
rrollo y a los pases industriales. Aun despus de la Reunin Ministerial de la OMC en
Doha en 2001, las cuestiones relacionadas con la aplicacin del acuerdo de la Ronda
Uruguay sobre los textiles y el vestido siguen teniendo una importancia fundamental
para los pases en desarrollo.

CMO S E L L E G A L AC U E R D O S O B R E LO S T E X T I L E S Y E L V E S T I D O :
U N R E PA S O H I S T R I CO
El proteccionismo en el comercio de textiles existe desde hace mucho tiempo y est
profundamente enraizado. Cuando se llegaba a un acuerdo sobre el comercio de tex-
tiles y vestido, haba una tendencia a prorrogarlo una y otra vez (recuadro 8.1). Por
ejemplo, el Acuerdo a largo plazo que comenz el 1 de octubre de 1962 y se prolong
durante cinco aos, fue prorrogado dos veces la primera en 1967 y la segunda en
1970 , cada vez por tres aos. Lo mismo sucedi con el Acuerdo Multifibras (AMF).
Aunque el recuadro 8.1 indica muchos de los hitos importantes de los acuerdos
sobre el comercio de textiles y vestido, no incluye algunas de las medidas adoptadas
por los pases por separado o por grupos de pases. Por ejemplo, en 1971 los Estados
Unidos negociaron con proveedores asiticos el establecimiento de limitaciones vo-
luntarias de las exportaciones de lana y fibras artificiales, y en 1977 la Comunidad
Econmica Europea negoci acuerdos bilaterales con pases en desarrollo antes de que
se conviniera en prorrogar el AMF.
A medida que muchos pases de Asia comenzaron a desarrollar sus industrias de

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

RECUADRO 8.1 HITOS DE LOS ACUERDOS SOBRE EL COMERCIO DE TEXTILES Y PRENDAS DE VESTIR
Diciembre de 1955: El Japn restringe unilateralmente las exportaciones de tejidos y
prendas de algodn a los Estados Unidos.
Enero de 1957: Los Estados Unidos y el Japn llegan a un acuerdo de cinco aos de
duracin por el que se limitan todas las exportaciones japonesas de textiles a los
Estados Unidos.
Noviembre de 1958: El Reino Unido firma un acuerdo para limitar voluntariamente
las importaciones de textiles y ropa de algodn procedentes de Hong Kong (RAE de
China).
Septiembre de 1959: El Reino Unido firma acuerdos sobre limitaciones similares con
la India y el Pakistn.
Julio de 1961: Se firma el Acuerdo a Corto Plazo.
Febrero de 1962: Se firma el Acuerdo a Largo Plazo (ALP) por cinco aos.
Abril de 1967: Se conviene en prorrogar el ALP por otros tres aos.
Octubre de 1970: Se conviene en prorrogar el ALP por tres aos ms.
Diciembre de 1973: Se concierta el Acuerdo Multifibras (AMF), que durar cuatro
aos.
Diciembre de 1977: Se prorroga el AMF por cuatro aos ms.
Diciembre de 1981: Se renueva el AMF por otros cinco aos.
Julio de 1991: Se prorroga el AMF a la espera del resultado de las negociaciones de la
Ronda Uruguay.
Diciembre de 1993: El proyecto de acta final de la Ronda Uruguay establece en el
Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido (ATV) un perodo de diez aos para la elimi-
nacin progresiva de todas las cuotas del AMF y de los dems cupos de textiles.
Fuente: Aggarwal, 1985; Finger y Harrison, 1996.

textiles y vestido en el decenio de 1960 y sobre todo en la primera parte del decenio
de 1970, los gobiernos de los pases importadores vieron con toda claridad que era
necesario disponer de un conjunto ms amplio de restricciones, por considerarlo
esencial para regular de forma efectiva la rpida expansin de toda una serie de pro-
ductos textiles y prendas de vestir en los pases en desarrollo y que supona una ame-
naza para las industrias correspondientes de los pases industriales. Aunque en el AMF
figuraban disposiciones que insistan en la corta duracin del acuerdo -slo lo sufi-
ciente para permitir el ajuste estructural de los pases industriales- ese carcter de
corto plazo del Acuerdo no se haba puesto en absoluto de manifiesto a finales del
decenio de 1980. Lo que se hizo patente es que todo el conjunto de normas resultaba
tan complejo que pareca no haber otra solucin razonable que la eliminacin pro-
gresiva del AMF durante la Ronda Uruguay. As naci en sta el Acuerdo sobre los
Textiles y el Vestido (ATV).
Aunque no se hizo ningn estudio sistemtico de las repercusiones de esa evolu-
cin del comercio de textiles y vestido sobre el desarrollo humano, es fcil sealar algu-
nas de sus posibles consecuencias. En primer lugar, las medidas adoptadas por los
pases industriales para proteger sus sectores de textiles y vestido probablemente no
optimizaron el empleo y los ingresos en el plano mundial. Los pases asiticos habran
obtenido mayores beneficios para el desarrollo humano de haber tenido libre acceso
a los mercados de los pases industriales. En segundo trmino, incluso en los pases en
desarrollo la proteccin del sector de textiles y vestido pudo limitar los beneficios en
productividad, salarios y empleo en ese sector, que tena pocos vnculos con otros. En

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TEXTILES Y VESTIDO

CUADRO 8.1
Exportaciones de textiles y prendas de vestir de los 13 principales pases
exportadores, 1965-1996
(porcentaje)
Porcentaje de las
exportaciones mundiales Tasa de crecimiento
1965 1973 1983
1965 1973 1983 1996 73 83 96
Textiles y vestido 79 73 67 65 15 10 10
Textiles 79 73 67 72 13 8 9
Vestido 80 73 67 60 19 13 10

Nota: Los 13 pases exportadores son: Alemania, Blgica-Luxemburgo, China, Estados Unidos, Francia, Hong Kong
(RAE de China), India, Italia, Japn, Reino Unido, Repblica de Corea, Taiwn (provincia de China) y Turqua.
Fuente: OMC, 1997.

tercer lugar, la proteccin de los textiles y el vestido pudo entraar una asignacin dis-
torsionada e ineficaz de recursos, limitando los recursos pblicos para servicios
sociales bsicos esenciales para el bienestar, en particular el de las personas pobres.

C R E C I M I E N TO D E L CO M E R C I O D E T E X T I L E S Y V E S T I D O
Cmo ha evolucionado el comercio mundial de textiles y vestido en los ltimos 30
aos? El desempeo de los 13 principales pases exportadores de esos productos da
una idea sucinta (cuadro 8.1). En total, los porcentajes de participacin de esos pases
han mostrado una tendencia a disminuir lentamente con los aos, pero el panorama
es muy distinto en los textiles que en el caso del vestido. En lo que respecta a los
primeros, los 13 principales pases exportadores han mantenido prcticamente sus
porcentajes desde 1973, ao en que se promulg el AMF. En cambio, por lo que se
refiere al vestido, esos pases han ido perdiendo cuotas de mercado en otras partes,
especialmente en los pases en desarrollo.
El desglose de esas tendencias entre economas industriales y economas en desa-
rrollo ofrece un cuadro ms variado. Por lo que atae a los textiles, durante el perodo
de 1973-1996 las economas industrializadas perdieron la misma cuota de mercado
que la que ganaron las economas en desarrollo. Dicho de otro modo, dentro del grupo
de los principales exportadores hubo una redistribucin, sin que los dems pases
lograran hacerse con ms cuota. En cuanto al vestido, durante el mismo perodo los
cambios ms importantes entre economas industriales y las economas en desarrollo
tuvieron lugar entre los principales pases exportadores y otros pases.
De esta suerte, un anlisis comparativo de la situacin cuatro aos antes de los
acuerdos de la Ronda Uruguay y tres aos despus de dichos acuerdos muestra que
desde que el ATV entr en vigor los pases exportadores que no estaban en ese grupo
principal en 1997 fueron los nicos que pudieron incrementar su cuota del mercado
mundial. Tal cosa ocurri con las exportaciones de vestido, en las que la cuota de esos
pases casi se duplic entre 1994 y 1997, pasando del 4 al 7%.
As pues, hubo pases que no estaban en el grupo de los principales exportadores
de textiles y vestido que registraron tambin un gran incremento. En muchos de ellos
ese crecimiento tuvo consecuencias importantes en esferas que pueden influir direc-
tamente en el desarrollo humano. Tmese el ejemplo de Bangladesh. En los ltimos
15 aos el crecimiento real de sus exportaciones de ropa de confeccin (12%) fue ms
del doble del crecimiento real del PIB en el mismo perodo. Ese rpido crecimiento

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

contribuy a incrementar los ingresos reales per cpita y desempe un papel impor-
tante en la reduccin de la pobreza. Asimismo, contribuy a aumentar notablemente
el empleo de la mujer. En Bangladesh, ms del 90% de los 1,8 millones de trabajadores
empleados en ese sector son mujeres, en su mayora procedentes de zonas rurales
(Bhattacharya y Rahman, 2000). Como muchos estudios han demostrado, ese empleo
no slo ha contribuido a mejorar los ingresos de la mujer sino que tambin ha influi-
do positivamente en su nivel educativo y en sus decisiones sobre el matrimonio y el
nmero de hijos que desea tener (vanse, por ejemplo, Bhattacharya y Rahman, 2000;
Jahan, 2002; y Rose, 2002). Con carcter ms general, ha aumentado su independen-
cia econmica y mejorado su posicin en el hogar, lo que se ha traducido en mayor
participacin social de la mujer bangladesh y en su liberacin.
Al mismo tiempo, esas trabajadoras han sido a menudo vctimas de explotacin,
opresin y malos tratos. Con frecuencia se les paga poco, han de trabajar muchas
horas, no se les permite hacer una pausa para la comida y no se les proporcionan insta-
laciones sanitarias adecuadas. Tampoco se les permite sindicarse y se les niegan dere-
chos laborales. Tal como se public ampliamente en su da, hubo casos en que las naves
de la fbrica estaban cerradas con llave y centenares de trabajadoras murieron al
declararse un incendio. Tambin ha habido casos en los que las trabajadoras han
sufrido explotacin sexual y han sido violadas por sus empleadores.
Con esto no se intenta sopesar las consecuencias negativas y las positivas. Lo que
s se quiere indicar es que el sector de textiles y vestido brinda muchas oportunidades
de capacitar social y econmicamente a la mujer en muchos pases en desarrollo, pero
debe haber una estrategia que aproveche los efectos positivos y elimine los negativos.
Adems, las consecuencias negativas con que se enfrentan las trabajadoras de ese sec-
tor no deben esgrimirse como excusa para frenar la liberalizacin con arreglo al ATV,
ni para justificar el proteccionismo. El sector de los textiles y el vestido ha contribuido
a aumentar la libertad de la mujer en muchas sociedades, y las consecuencias negati-
vas con que se enfrentan esas mujeres forman parte de un contexto general.

LA D I N M I C A S U B YAC E N T E D E LO S AC U E R D O S S O B R E E L CO M E R C I O D E
TEXTILES Y VESTIDO
El que durante los cuatro ltimos decenios los textiles y el vestido hayan gozado de
mucha mayor proteccin que otros productos en el comercio internacional es una
cuestin importante pero no es el extremo esencial en relacin al AMF. Lo esencial es
que los textiles y el vestido estaban exentos de las disciplinas bsicas del GATT gracias
a un acuerdo entre los pases importadores y los exportadores. Concertado fuera del
marco jurdico del GATT, consista en vender a los pases exportadores el derecho a
seguir exportando determinadas cantidades de textiles y vestido a los pases importa-
dores (es decir, a los pases industriales). El inters de la venta era sencillo: los pases
exportadores podan as beneficiarse de las limitaciones de la oferta.
Claro est que el acuerdo tena tambin su punto dbil: los pases exportadores
tenan que aceptar los lmites cuantitativos que se les dictaban. Esos lmites se basa-
ban en gran parte en el desempeo anterior de los exportadores. Ese criterio lgica-
mente sembr el descontento entre los pases que inicialmente no eran miembros, y
provoc la aparicin de una serie de problemas. El acuerdo se concert con el alegato
de que slo era temporal. es decir, que slo durara lo suficiente para permitir el ajuste
estructural que necesitaban los pases industriales. Adems, quienes ofrecan el
acuerdo se reservaban la opcin de aplicar medidas de proteccin contingentes (ver-
bigracia acciones antidumping) si las importaciones aumentaban con rapidez.

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TEXTILES Y VESTIDO

Los diferentes efectos del Acuerdo Multifibras en los exportadores


No se puede negar que en muchos pases en desarrollo el comercio de textiles y vestido
con arreglo al AMF ha reportado beneficios que han repercutido en el desarrollo
humano. Por ejemplo, en Bangladesh el negocio de la ropa de confeccin aument de
1 milln de dlares en 1978 a 4.500 millones en 2001, equivalentes al 76% de las
exportaciones del pas. El sector representa casi un 25% del valor aadido de toda la
economa, un tercio de los puestos de trabajo en la fabricacin de manufacturas y una
quinta parte de la inversin anual total. Emplea a alrededor de 1,8 millones de traba-
jadores en sus 2.800 fbricas y supone unos 2.000 millones de dlares de actividad
econmica en esferas como banca, transporte, seguros, empaquetado, inmuebles, ser-
vicios pblicos, bienes de consumo, hostelera y turismo. Del orden del 80% de los
accesorios de las prendas de vestir (como cinturones, botones y cremalleras), con un
valor aproximado de 500 millones de dlares, se fabrican ahora en el pas. Y el sector
de ropa de confeccin aporta unos 85 centavos de cada dlar en que se incrementan
las exportaciones de Bangladesh (Bhattacharya y Rahman, 2000).
Ahora bien, en muchos otros pases en desarrollo el panorama ha sido muy dis-
tinto. En realidad, en frica la industria textil ha registrado un retroceso con el AMF.
En 1974-1994, la cuota de mercado de la regin de ocho productos textiles disminu-
y a una tasa anual media de casi el 2%, y la cuota de los hilados de algodn lo hizo
en un 0,1% anual. As, aunque el AMF haya concedido trato preferente a algunos de
sus productos, la industria textil africana se ha reducido (Sireh-Jallow, 2000). Por
tanto, el AMF ha repercutido indudablemente en el desarrollo humano.

Eliminacin progresiva del Acuerdo Multifibras


El ATV, que es la solucin acordada de los problemas del AMF, establece un marco
bsico con algunos objetivos especficos:
El AMF se ha de eliminar progresivamente en cuatro etapas a lo largo de diez
aos (1 de enero de 1995, 1 de enero de 1998, 1 de enero de 2002 y 1 de
enero de 2005), que afectan al 16%, 17%, 18% y 49% de todas las
importaciones de los textiles y el vestido especificados, sobre la base de los
volmenes de 1990.
Las importaciones de productos no liberalizados pero sometidos a
contingentes pueden aumentar en un 16%, un 25% y un 27% durante las
tres primeras etapas de la eliminacin progresiva.
Cada uno de los cuatro grupos en que se ha desglosado la gama de
productos textiles (tejidos, prendas de vestir, artculos textiles
confeccionados, tops e hilados) habrn de incluirse en cada uno de los
tramos de liberalizacin durante el perodo de diez aos.
El proceso de liberalizacin es vinculante y definitivo para los miembros, es
decir, no habr una prrroga de la fase de eliminacin progresiva de los
contingentes despus del ao 2004.
Ese proceso parece haber reportado algunos beneficios a frica. Por ejemplo,
aunque su cuota de mercado de los ocho productos textiles disminuy un 0,7% anual
en 1994-1996, esa disminucin fue muy inferior al 1,9% anual de retroceso registrado
entre 1974 y 1994. Y la cuota de mercado de la industria africana del vestido aument
un 0,1% anual en 1994-1996, una gran mejora en comparacin con el 2,5% de dis-
minucin anual entre 1974 y1994 (Sireh-Jallow, 2000).
Habida cuenta, sin embargo, de la propensin de los pases a proteger sus propios

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

intereses, el ATV ha definido un proceso para acabar integrando los textiles y el vestido
en los principios del GATT, que claramente dejan un margen mucho mayor (recuadro
8.2). El resultado probable no ser ptimo para el desarrollo humano de los pases de
ingreso bajo y mediano.

F AC TO R E S Y H E C H O S Q U E I N F LU Y E N E N L A S I T UAC I N AC T UA L
D E L CO M E R C I O D E T E X T I L E S Y V E S T I D O
La situacin actual del comercio de textiles y vestido es compleja y refleja la influen-
cia de diversos factores, hechos y tendencias.

Tendencias normales del desarrollo


La mejor forma de describir el efecto de las tendencias normales del desarrollo es
definirlo como un proceso de crecimiento en el que los pases pasan a fabricar textiles
y prendas de vestir ms intensivas en recursos humanos o fsicos a medida que aumen-
tan sus ingresos. El avance de economas como las de la Repblica de Corea y Taiwn
(provincia de China) se manifest especialmente en el constante aumento de su cuota
de mercado de las exportaciones de prendas de vestir, conforme su produccin se
volva cada vez ms eficiente. Adems, a principios del decenio de 1980 abandonaron
la fabricacin de esas prendas que requeran mucha mano de obra y se concentraron
en productos textiles intensivos en capital.
Claro est que parte de ese crecimiento de las exportaciones debe atribuirse al
AMF, pues los pases mantenan actividades de produccin con mayor porcentaje de
valor aadido, para captar rentas de los contingentes que posean. As pues, cabra
decir que el AMF impidi que los pases siguieran un plan de desarrollo eficiente, ya
que segua encauzando los recursos productivos hacia la industria de textiles y vestido,
mucho despus de que esos recursos se hubieran debido destinar a otras actividades
de produccin ms eficientes, como los bienes de consumo.

Cambios en la intensidad de los factores de produccin


La diferencia en la intensidad del capital empleado en la produccin de las diversas
ramas de los textiles y el vestido ha sido uno de los factores que han impulsado las co-
rrientes comerciales de sus correspondientes productos. Sin embargo, el AMF tambin
ha tenido su parte. Los importantes avances tecnolgicos de la industria textil han
contribuido a mantener la produccin en los pases industriales. La mayor intensidad
de capital en esa industria ayuda tambin a explicar por qu, si existe la posibilidad de
llevar a cabo eficientemente distintas etapas de la produccin en lugares diferentes,
para pases como Alemania, los Estados Unidos o Italia es ventajoso fabricar produc-
tos que requieren un uso intensivo de capital y convertirlos despus en prendas de
vestir al este o al sur de sus fronteras.
La tendencia puede cambiar, sin embargo, una vez que se eliminen los obstcu-
los no arancelarios. Es muy probable que fuera el AMF el que impidiera que los prin-
cipales fabricantes europeos establecieran grandes instalaciones para producir hilados
y tejidos en pases con una productividad alta y bajo costo de mano de obra, es decir,
en Asia. Despus de todo, habida cuenta de la existencia de contingentes, las empre-
sas europeas no podan estar seguras de que esas instalaciones fueran capaces de pro-
ducir con la capacidad adecuada. Ahora, en cambio, con la eliminacin de los
contingentes, esos fabricantes pueden invertir en Asia y hay indicios de que eso es lo
que estn haciendo.
Otra de las cuestiones se relaciona con la produccin de mquinas. Con una pro-

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TEXTILES Y VESTIDO

RECUADRO 8.2 MARGEN QUE DEJA EL ACUERDO SOBRE LOS TEXTILES Y EL VESTIDO
El Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido (ATV) especifica y declara obligatoria la cantidad
de productos ATV (esencialmente renglones arancelarios de ocho, diez o incluso ms dgi-
tos) que han de integrarse en los principios del GATT. Sin embargo, no estipula que los artcu-
los textiles y de vestir que no estn sometidos a contingentes u otras restricciones hayan de
someterse ms rpidamente a esas disciplinas. As pues, el nmero de productos ATV que ha
de liberalizarse supera al de los especificados en los acuerdos de la Ronda Uruguay y es mucho
mayor que el de los afectados por las restricciones actuales de la Unin Europea, los Estados
Unidos y otras economas industriales. Adems, en ningn lugar el ATV dispone que los pro-
ductos incluidos en el Acuerdo Multifibras (AMF) que estn sometidos a contingentes pero
en los que slo se utilizan stos en cuanta mnima (es decir, casos en que sobra contingente)
deban integrarse ms rpidamente en los principios del GATT. Y el trato en funcin del vo-
lumen de los productos ATV hace que el valor econmico de los productos liberalizados slo
guarde poca relacin con la cantidad real liberalizada, ya que los precios de esos productos
pueden ser bajos.
Adems, el incremento acordado de las tasas de crecimiento de los contingentes durante la
liberalizacin significa muy poco si las tasas reales de crecimiento son pequeas. Puesto que las
tasas asignadas a los principales proveedores son sumamente bajas, poco cabe esperar de esa
medida. Por ejemplo, en Hong Kong (RAE de China) el 85% de los productos sometidos a con-
tingentes tienen tasas de crecimiento iguales o inferiores a 3%, y las tasas de China son inferio-
res al 4%. Las de la mayora de los pases asiticos son inferiores al 5%.
Por ltimo, la falta de acuerdo sobre la manera de distribuir los productos entre los cuatro
tipos de productos textiles y de vestir que se han de liberalizar, aparte del requisito de que hay
que incluir cantidades de cada grupo, deja la puerta abierta a una consecuencia negativa: todos
los productos sensibles a la coyuntura (sobre todo las prendas de vestir) se han dejado para la
ltima etapa de liberalizacin.
Fuente: Jahan, 2002.

porcin cada vez mayor de las industrias de textiles y vestido situadas ahora en pases
en desarrollo, las empresas que fabrican maquinaria textil han empezado a establecer
instalaciones de produccin en esos pases. En esas instalaciones no slo se montan
las mquinas textiles sino que tambin se prueban in situ. Y lo que es ms importante,
las compaas estn creando mquinas mejor adaptadas a las condiciones de los pases
en desarrollo. Pero ese cambio se aplica nicamente a algunas partes de la industria,
puesto que an hay razones para mantener las instalaciones de investigacin y pro-
duccin en los pases industrializados (como por ejemplo, el productivo contacto
actual entre la industria y las universidades tcnicas).

La falacia de la composicin
El comercio mundial de muchas manufacturas, principalmente de las que requieren
un uso intensivo de mano de obra, se ha acelerado, aumentando as el riesgo de que
cuando el crecimiento de las exportaciones supere ciertos umbrales haya una fuerte
disminucin de los precios. ste es el bien conocido problema de la falacia de la com-
posicin o del efecto aadido: un pas en desarrollo pequeo puede por s mismo
ampliar sustancialmente sus exportaciones sin inundar el mercado y sin reducir
mucho el precio de los productos, pero eso puede no ser cierto para el mundo en
desarrollo en su conjunto o incluso para pases grandes como China o la India. El
rpido crecimiento de las exportaciones de productos que requieren un uso intensivo
de mano de obra podra conducir en trminos comerciales a una reduccin del pre-
cio lo bastante grande como para que los beneficios del mayor volumen de las exporta-
ciones puedan verse superados con creces por las prdidas debidas a los precios ms

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

bajos, es decir, al crecimiento empobrecedor.


La falacia de la composicin puede tener mucha importancia para el comercio de
textiles y vestido, cuya produccin requiere un uso intensivo de mano de obra. Entre
1980 y 1998, esos productos figuraban entre los ms dinmicos del comercio mundial,
con un crecimiento anual medio superior al 13%. Slo los superaban los productos
elctricos y electrnicos, con una tasa de crecimiento anual de ms del 16%. Los mer-
cados de prendas de vestir han sido ms competitivos que los de casi todas las dems
manufacturas. En 1997-1998 el ndice de concentracin del mercado del vestido era
de aproximadamente 400, en comparacin con ms de 800 para los productos elec-
trnicos. Adems, los pases en desarrollo han intentado aumentar simultneamente
sus exportaciones de textiles y vestido. Y hay indicios de que la relacin de intercam-
bio de los pases en desarrollo se ha estado deteriorando para esos productos.
Pero el que esas tendencias conduzcan a la falacia de la composicin en el comer-
cio de textiles y vestido depender de muchos otros factores, como las condiciones
de acceso a los mercados de esos productos, el ritmo de diversificacin de las exporta-
ciones de los pases en desarrollo, la plena aplicacin del ATV y el crecimiento de la
cuota de mercado de China. Los pases en desarrollo se enfrentan a obstculos impor-
tantes en su acceso al mercado. El comercio de textiles y vestido sigue rigindose por
un sistema de contingentes, y los pases en desarrollo se enfrentan con derechos de
aduana elevados, progresividad arancelaria y un uso cada vez mayor de formas tem-
porales de proteccin, especialmente acciones antidumping y barreras nuevas como
normas laborales y ecolgicas. En la mayor parte de los pases industriales, los dere-
chos que se aplican a los textiles y el vestido aumentan con el grado de elaboracin,
sobre todo si se comparan con el cuero, el calzado y los artculos de viaje. Esos pro-
ductos a menudo estn excluidos de los regmenes preferenciales como el Sistema
Generalizado de Preferencias. En los pases industriales las crestas arancelarias de los
productos no agrcolas se concentran en los textiles y el vestido. stos, junto con el
calzado, representan ms del 60% de los productos de pases en desarrollo afectados
por crestas arancelarias. Los pases en desarrollo, si disminuyeran los derechos a la
importacin de textiles y vestido procedentes de otros pases en desarrollo, podran
reducir tambin el riesgo de la falacia de la composicin en ese sector.
Este riesgo, en el caso de los textiles y el vestido, tiene graves consecuencias para
el desarrollo humano. Con las campaas de exportacin simultneas emprendidas
por los pases en desarrollo, los precios de esos productos pueden experimentar un
descenso que se traduzca en salarios ms bajos para los trabajadores del sector. Como
la mayora de esos trabajadores son no cualificados, sus posibilidades de encontrar
otro empleo son muy escasas. El resultado ser una mayor inseguridad en el trabajo,
menores ingresos y menos poder adquisitivo. Los efectos subsiguientes sern peor
atencin mdica y educacin, niveles de vida ms bajos y redes de seguridad incier-
tas. Dado que las mujeres representan la mayor parte de la mano de obra en los tex-
tiles y vestido, sern ellas quienes soportarn el mayor peso de esos efectos negativos,
con una disminucin de su independencia econmica, y su participacin en la
sociedad.

El Acuerdo Multifibras y sus obstculos arancelarios y no arancelarios


Se ha dicho que de todas las medidas de liberalizacin del comercio acordadas en la
Ronda Uruguay, la eliminacin del AMF sera la que reportara mayores beneficios
sociales en el plano mundial. Basndose en un modelo de equilibrio general com-
putable (EGC), al final de la Ronda Uruguay se estim que la liberalizacin del comer-

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TEXTILES Y VESTIDO

cio de los textiles y el vestido representara casi el 40% de los beneficios sociales totales
que se esperaba obtener con las medidas de liberalizacin del comercio (Franois,
1996). El modelo se presta a crticas y los cambios acaecidos en la economa mundial
desde su elaboracin pueden alterar algunos de sus resultados (recuadro 8.3). Aun as,
el modelo muestra en trminos generales sustanciales prdidas de bienestar global
causadas por el proteccionismo de los textiles y el vestido.
stos desde hace mucho tiempo estn sometidos a unos derechos que son altos
en relacin con otros productos. Mientras que en la Unin Europea el derecho arance-
lario no ponderado de todas las manufacturas antes de la Ronda Uruguay era del 5,7%,
en el caso de los textiles ascenda a 10,1% y en el del vestido a 12,3%. Cabe suponer
que la estructura arancelaria de los Estados Unidos es bastante similar, aunque sus
derechos de aduana son por trmino medio ms altos. En los pases industriales los
derechos despus de la Ronda Uruguay de los textiles y el vestido siguen siendo los
ms elevados, con excepcin de los que gravan los productos agrcolas, que son de tres
a cinco veces superiores a los derechos de todos los productos industriales. Adems,
las reducciones arancelarias en esa categora de productos han sido de las ms
pequeas (recuadro 8.2). Todo eso refleja la sensibilidad del sector frente a la liberali-
zacin y el firme deseo de seguir protegindolo. Tambin muestra que los pases
industriales an necesitan reducir considerablemente su arancel para mejorar el
acceso a sus mercados. Como los tipos de los derechos no han cambiado mucho, es
probable que hayan tenido poca repercusin en el comercio de textiles y vestido de los
pases en desarrollo.
El sistema de contingentes establecido en el AMF que ahora est eliminando el
ATV ha generado tambin una estructura de pases exportadores que tiene poco que
ver con las ventajas comparativas y mucho con las cuotas de mercado basadas en la
disponibilidad de contingentes. Y si ese cambio de tendencia (eliminacin gradual del
sistema de contingentes) confirma una probable evolucin hacia el sistema sin con-
tingentes que se introducir el 1 de enero de 2005, los principales proveedores
actuales de costos bajos se vern desplazados por pases como China.
Para los pases en desarrollo, una de las consecuencias ms visibles del AMF es la
tendencia a apartarse de los precios o rentas de contingente. Con la eliminacin del
sistema de contingentes, esas rentas pueden desaparecer. Y en algunas economas
exportadoras la estructura y la ubicacin de las rentas de contingente pueden cambiar.
Considrese el caso de Hong Kong (RAE de China), nica economa para la que se
dispone de datos consistentes y fidedignos sobre rentas de contingente (recuadro 8.4).

Acuerdos comerciales regionales y cambios en las demandas de ubicacin


Los planes de integracin regional, junto con los cambios en las demandas de ubi-
cacin provocados por los sistemas de entrega justo a tiempo y los ciclos de moda cada
vez ms rpidos, han influido mucho en las corrientes comerciales de los textiles y el
vestido. Por ejemplo, en Europa, la instauracin del mercado nico, la ampliacin de
la Unin Europea y los intentos de integrar las economas de Europa central y orien-
tal, todo ello ha obligado al sector a reconsiderar las estrategias de sus empresas.
Habida cuenta de la importancia que reviste reducir al mnimo la distancia econmica
entre el lugar de produccin y el de consumo, en una industria en la que la moda la
hace tan dependiente del tiempo, es obvio que es ms fcil producir justo a tiempo,
pedir y recibir existencias rpidamente, y reaccionar sin prdida de tiempo a las exi-
gencias de la moda si se trabaja con pases vecinos que si se hace con exportadores
asiticos. Al otro lado del Atlntico, el Tratado de Libre Comercio de Amrica del

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

RECUADRO 8.3 BENEFICIOS SOCIALES DE LA LIBERALIZACIN DEL COMERCIO DE TEXTILES Y VESTIDO:


RESERVAS A LOS MODELOS
Basndose en un modelo de equilibrio general computable (EGC), se ha calculado que los
beneficios mundiales obtenidos con la liberalizacin del comercio de textiles y vestido repre-
sentan un 40% de los obtenidos con la liberalizacin de todo el comercio. Sin embargo, esa
estimacin y otras basadas en modelos similares se prestan a crtica, ya que esos modelos no
tienen en cuenta aspectos esenciales del Acuerdo Multifibras (AMF).
En primer lugar, las rentas de contingente aplicadas en los modelos y de las que se bene-
fician las economas exportadoras reflejan el mundo tal como era en el decenio de 1980, espe-
cialmente tal como era en Hong Kong (RAE de China). (Esas rentas son las cantidades pagadas
por comerciantes o productores que necesitan disponer de contingentes a los poseedores de
stos en un pas exportador para determinados productos de textiles y vestido destinados a
pases importadores concretos. Las rentas de contingente varan con el nivel de la demanda y
sus fluctuaciones mensuales. En la medida en que quedan en los pases exportadores, esas
rentas representan el monto de los ingresos transferidos a esos pases por los pases importa-
dores). Los tiempos han cambiado, y las rentas de contingente de Hong Kong (RAE de China)
y otras economas exportadoras han sufrido fuertes descensos y en muchos casos son prcti-
camente nulas. As pues, parece estar desapareciendo uno de los factores principales que se
consideraba que reducan el bienestar mundial.
En segundo trmino, economas como las de Hong Kong (RAE de China), la Repblica
de Corea y Taiwn (provincia de China) han empezado desde hace ya tiempo a producir fuera
de sus fronteras muchos de los artculos textiles y de vestir que solan fabricar en el pas. Al
proceder as, an estn aprovechando las rentas de contingente. Los clculos de los beneficios
sociales segn el modelo EGC no permiten que haya corrientes de capital desde Hong Kong
(RAE de China) u otras economas exportadoras hacia una segunda economa y, lo que
quizs es ms importante, tampoco permiten la transferencia a Hong Kong de los intereses
de ese capital. De esta suerte, los modelos no tienen en cuenta correctamente ni la distribu-
cin de los beneficios sociales entre economas o regiones en desarrollo ni posiblemente la
cuanta de esos beneficios.
Las estimaciones directas en el modelo EGC de las ganancias obtenidas al eliminar el
AMF pueden estar mal especificadas y, en la medida en que las rentas de contingente no se
hayan ajustado correctamente a los niveles actuales, incluso sobrevaloradas.
Fuente: Krishna y Tan, 1997.

Norte (TLC) ha tenido un efecto similar, reduciendo la demanda de textiles y pren-


das de vestir de proveedores asiticos.
Adems, tanto en los Estados Unidos como en Europa, la legislacin sobre elabo-
racin fuera del pas ha permitido que las empresas soslayen los contingentes del
AMF y las ha animado a establecer ms que una simples plataformas de produccin
independientes en pases vecinos. El comercio de elaboracin en otro pas hace tam-
bin que los lugares ms prximos sean ms baratos, y como los derechos arancela-
rios se imponen nicamente al valor aadido cuando los productos intermedios
fabricados en el pas se reimportan como productos acabados o semiacabados, se
pueden obtener ahorros considerables en comparacin con la importacin directa.
Como consecuencia de esas fuerzas, la entrada de textiles y vestido en la Unin
Europea ha cambiado. Desde 1993, en los mercados de Alemania, Italia, Reino Unido
y Suecia, los pases asiticos, especialmente los pases de Asia oriental, han estado per-
diendo terreno frente a pases mediterrneos, que van desde Turqua a Marruecos. Y
en el mercado de los Estados Unidos tambin han perdido terreno frente a pases de
Amrica Latina, cuya cuota de mercado casi se duplic en 1990-1997, con un aumento
que casi equivali a la disminucin de la parte de las importaciones procedentes de Asia.

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TEXTILES Y VESTIDO

CUADRO 8.2
Derechos arancelarios y concesiones despus de la Ronda Uruguay,
en pases y grupos seleccionados
(porcentaje)
Unin Estados Pases en Pases
Europea Unidos desarrollo industriales
Categora de producto Tipo Reduccin Tipo Reduccin Tipo Reduccin Tipo Reduccin
Agriculturaa 15,7 5,9 10,8 1,5 17,4 43,0 26,9 26,9
Textiles y vestido 8,7 2,0 14,8 2,0 21,2 8,5 8,4 2,6
Metales 1,0 3,3 1,1 3,8 10,8 9,5 0,9 3,4
Productos qumicos 3,8 3,3 2,5 4,9 12,4 9,7 2,2 3,7

a. No incluye el pescado. Los datos de la agricultura comprenden los derechos de aduana equivalentes de los
obstculos no arancelarios.
Fuente: Finger y Harrison, 1996.

Consecuencias para el desarrollo humano


Todos esos hechos y factores que influyen en la situacin actual del comercio de tex-
tiles y vestido tendrn tambin repercusiones importantes en el desarrollo humano.
Por ejemplo, los acuerdos sobre comercio regional, el cambio de los lugares de pro-
duccin y el comercio de elaboracin fuera del pas privarn a muchos pases en desa-
rrollo de sus posibilidades de aumentar su crecimiento y su comercio de textiles y
vestido. Menos actividad significar menos puestos de trabajo y menos ingresos, lo
que afectar especialmente a la mujer. As pues, aunque el comercio de textiles y
vestido contribuya al desarrollo humano de algunas regiones, lo har nicamente a
expensas de otras.
El cambio de la intensidad de los factores de produccin har que la fabricacin
de textiles y vestido que requieren mucho capital y que tienen mayor valor aadido-
se concentre en el mundo industrializado. Entre tanto, muchos pases en desarrollo
seguirn dedicndose a actividades menos productivas que no exigen tantos
conocimientos tcnicos y tienen menor valor aadido, con muy poco potencial para
promover los ingresos, el crecimiento y otros aspectos del desarrollo humano.
Los obstculos arancelarios y no arancelarios al comercio de textiles y vestido
seguirn restringiendo el acceso de los pases en desarrollo a los mercados mundiales,
retrasando su crecimiento econmico y en consecuencia su capacidad de generar
empleo e ingresos. Adems, unos ingresos de exportacin ms bajos pueden significar
menor recaudacin fiscal, lo que limitar la prestacin pblica de servicios sociales
bsicos como la enseanza y la atencin mdica.

RECUADRO 8.4 RENTAS DE CONTINGENTE: EL CASO DE HONG KONG (RAE DE CHINA)


Los datos sobre la utilizacin de tipos y rentas de contingente en los Estados Unidos y en la
Unin Europea muestran que Hong Kong (RAE de China) slo ha podido mantener las rentas
de esa ndole para las prendas de punto, en las que el valor aadido y los requisitos de calidad
son muy elevados. En todas las dems ramas, tales rentas han disminuido considerablemente,
aunque las tasas de utilizacin de los contingentes han seguido siendo bastante altas en
muchos casos.
Todo eso, sin embargo, no es ms que la mitad de la historia. Desde hace mucho tiempo,
los productores de Hong Kong (RAE de China) han trasladado su produccin a lugares
situados fuera de sus fronteras, donde se supone que estn obteniendo rentas de contingente.
Por tanto, las prdidas de bienestar para los consumidores de los pases importadores pueden
ser tan grandes como antes.
Fuente: Jahan, 2002.

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

L A S P E R S P E C T I VA S F U T U R A S D E L CO M E R C I O D E T E X T I L E S Y V E S T I D O
En este sector slo se han hecho contados progresos en la eliminacin paulatina del
AMF y de otros sistemas de contingentes. Con el ATV, el mundo se apunt un tanto
al lograr un acuerdo sobre los productos textiles y el vestido. Sin embargo, en la Ronda
Uruguay se apunt un fracaso igual al no conseguir estructurar ese acuerdo de forma
que se integraran efectivamente los textiles y el vestido en el marco del comercio mul-
tilateral durante el perodo de eliminacin progresiva. Como muestra la seccin ante-
rior, son muchos los factores que han influido en el proceso a lo largo de los aos. Y
si se mirada hacia delante se observa que otros muchos seguirn hacindolo tambin
en el futuro.
El Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido: Debilitacin y aplazamiento
El ATV debilit el proceso de liberalizacin, al incluir en el grupo que haba que libe-
ralizar una gama de productos textiles y de vestir mucho ms amplia que la que figu-
raba, para empezar en el AMF. Y aplaz toda liberalizacin importante hasta el tramo
final del 1 de enero de 2005, cuando se espera que los productos ms sensibles a la
coyuntura queden sujetos a las disciplinas bsicas de la OMC.
Lo engaoso de ese resultado se advierte mejor si simplemente se observa que
productos menos sensibles, como hilos para neumticos, compresas y tiendas de cam-
paa fueron liberalizados por el Canad, los Estados Unidos y la Unin Europea en la
primera etapa de liberalizacin del 1 de enero de 1995 (Baughman y otros, 1997). Sin
embargo, la Unin Europea apenas incluy el sensibilsimo sector del vestido, liberali-
zando nicamente el 1% del contingente de importaciones de prendas de vestir, en
lugar del 17% previsto. En los Estados Unidos la historia fue muy similar. Para Hong
Kong (RAE de China), que posee el segundo mayor porcentaje de Asia de exporta-
ciones de prendas de vestir (79%), el vestido representaba aproximadamente un 6%
de los productos liberalizados en el primer tramo, y slo un 4% en el segundo. Con
progresos como sos cul ser la situacin en enero de 2005, cuando se supone que
con la ltima etapa el 49% de los productos quedarn liberalizados?
Peligros potenciales del proteccionismo temporal
Si el cambio en los textiles y el vestido como consecuencia de acuerdos regionales o
de la elaboracin fuera del pas puede considerarse como una desviacin respecto de
la eficiencia es una cuestin abierta que requiere un detenido anlisis. Lo ms crucial
es determinar si las corrientes del comercio seguirn siendo esencialmente las mis-
mas, una vez se hayan eliminado todas sus restricciones.
Es cierto que los Estados Unidos y la Unin Europea han querido por lo general
excluir durante el mayor tiempo posible los textiles ms competitivos y especialmente
las prendas de vestir. Como muchos de esos artculos se fabrican en Asia, los pases
asiticos han sido los ms afectados por el lento crecimiento de los contingentes y la
premiosa liberalizacin. Se dira que los principales pases y grupos de pases impor-
tadores del mundo industrializado desean mantener el statu quo del comercio de tex-
tiles y vestido, fomentando as el riesgo de llegar en 2005 a un callejn sin salida en el
proceso de liberalizacin.
El mecanismo de salvaguardia del ATV intenta limitar el margen para aplicar esas
medidas proteccionistas. Sin embargo, hay formas de eludir las salvaguardias, muy
especialmente con medidas antidumping y obstculos tcnicos al comercio (recuadro
8.5). La entrada en vigor del ATV en 1995 no provoc un incremento instantneo de
esas medidas proteccionistas temporales. No obstante siguen manteniendo sus posi-
bilidades de menoscabar la letra y el espritu del Acuerdo en el futuro.

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TEXTILES Y VESTIDO

RECUADRO 8.5 FORMAS DE ELUDIR LAS SALVAGUARDIAS DEL ACUERDO SOBRE LOS
TEXTILES Y EL VESTIDO

Una forma de eludir las salvaguardias del Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido (ATV) es uti-
lizar medidas antidumping. Otra manera es poner obstculos tcnicos al comercio. En los prxi-
mos tiempos deberan revisarse los procedimientos antidumping. El mayor problema es que son
las mismas industrias que dicen estar afectadas por el dumping las que han de pedir que se haga
una investigacin antidumping. En lo pasado, esas peticiones se basaban a veces en informa-
ciones errneas cuando no simplemente inventadas acerca de quines practicaban el dumping
en las importaciones y cun graves eran sus consecuencias.
La situacin con respecto a los obstculos tcnicos al comercio es an ms ambigua. Los
acuerdos de la Ronda Uruguay no cuestionan el derecho de los pases a introducir las normas
tcnicas que estimen necesarias. Sin embargo, esas normas se han de aplicar de tal manera que
no haya discriminacin entre los productos nacionales y los extranjeros. Ni siquiera se cuestio-
nan las condiciones en las que se aplican. Sin embargo, hasta ahora no parece que haya habido
una proliferacin de esas normas en los textiles y el vestido cuyo objetivo sea actuar de protec-
cin temporal.
Fuente: Jahan, 2002.

Ingreso de China en la Organizacin Mundial del Comercio


El ingreso de China en la OMC en 2001 ha tenido consecuencias notables para el comer-
cio de textiles y vestido, especialmente para muchos pases menos adelantados. En
primer lugar, est previsto que China sea el pas ms beneficiado en la era posterior al
AMF y acapare el 10% del comercio mundial de prendas de vestir en los prximos
diez aos (Spaninger, 1999a). En segundo trmino, China es un gran productor en
casi todas las categoras cuya exportacin reviste importancia para muchos pases
menos adelantados especializados en productos baratos. En tercer lugar, China ha
obtenido resultados excelentes en las pocas categoras que se han liberalizado hasta
ahora. En la que comprende trajes y vestidos de algodn y similares, las exportaciones
de China al mercado de los Estados Unidos aumentaron un 483% entre el primer
semestre de 2001 y el primer semestre de 2002. En el mismo perodo, las exportaciones
similares procedentes de Bangladesh, pas menos adelantado, disminuyeron un
42,7%. China experiment tambin un rpido incremento de sus exportaciones de
prendas de vestir al mercado de los Estados Unidos en la primera mitad de 2002: en
volumen aumentaron ms del 41% y en valor ms del 12%, en comparacin con la
primera mitad de 2001. En el mismo perodo, Bangladesh vio cmo sus exportaciones al
mercado de los Estados Unidos disminuan casi 10% en volumen y ms del 14% en valor.
Al observar que pases como Bangladesh pierden terreno en favor de otros como
China, muchos pases exportadores de prendas de vestir temen que el futuro sea
incierto y prevn una gran reestructuracin del comercio mundial de prendas de
vestir en la era posterior al AMF. Si bien los productores ms competitivos podrn
prosperar, muchas fbricas de prendas de vestir en pases de ingreso bajo cerrarn o
reducirn su tamao, lo que tendr graves consecuencias para el desarrollo humano
(recuadro 8.6).

Un futuro incierto
Los principales pases exportadores de textiles y vestido, especialmente en el mundo
en desarrollo, desconfan cada vez ms de los grandes pases importadores, especial-
mente de los del mundo industrializado. Y esa tendencia no es buena. En la Reunin
Ministerial de la OMC celebrada en Singapur en 1996, las frustraciones de los pases

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

RECUADRO 8.6 EFECTOS DE LA ELIMINACIN PROGRESIVA DEL ACUERDO MULTIFIBRAS


SOBRE EL DESARROLLO HUMANO EN BANGLADESH

Es probable que la eliminacin progresiva del Acuerdo Multifibras (AMF) provoque el cierre y
la reduccin de fbricas de prendas de vestir de Bangladesh, un resultado potencialmente desas-
troso para buena parte de los 1,8 millones de trabajadores que se calcula hay en ese sector. En su
mayora se trata de nias o mujeres jvenes que emigraron de zonas rurales, a menudo como
consecuencia de una crisis: inundaciones o erosin, o bien lesin o enfermedad del familiar que
era la fuente principal de ingresos del hogar. Sus familias dependen ahora de sus salarios, y las
encuestas muestran que el 80% de las familias de los trabajadores del sector de las prendas de
vestir quedarn por debajo del umbral de la pobreza si se ven privadas de esa fuente de ingresos.
Las trabajadoras del sector de prendas de vestir aportan el 46% de los ingresos familiares
totales, mientras que el 23% de los trabajadores del sector que estn solteros (tanto varones como
mujeres) son la fuente principal de ingresos de sus familias. Adems, el 70% de los trabajadores
han emigrado de zonas rurales a zonas urbanas empujados por situaciones de crisis, como las
antes citadas. En suma, es obvio que las familias de esos trabajadores tendrn que enfrentarse
con enormes dificultades econmicas si la fbrica cierra.
Si ello ocurre, en muchos casos quedarn pocas opciones a las trabajadoras jvenes. Ese sec-
tor es la nica fuente de empleo estructurado en gran escala para la mujer. Otras posibilidades
son trabajar en sastreras, como empleadas del hogar o en la limpieza de oficinas, pero ninguna
de ellas proporciona los salarios comparativamente altos y seguros, o las condiciones de trabajo
relativamente buenas que pueden encontrarse en las fbricas de prendas de vestir. Y lo que es
peor, muchas trabajadoras tienen poca o ninguna experiencia laboral fuera de esa actividad y
tampoco poseen formacin de otro tipo. As pues, la prdida de puestos de trabajo en ese sector
se traducir en un aumento de la pobreza y en menores oportunidades de empleo para la mujer.
Adems, los efectos se dejarn sentir tambin fuera del sector. Muchas industrias obtienen
ingresos por sus vnculos con las exportaciones de prendas de vestir, desde la fabricacin de tex-
tiles y accesorios hasta transportes, hoteles, banca y servicios martimos. Se estima en unos 2.000
millones de dlares el valor de las de actividades econmicas que se derivan de esa exportacin.
En el caso de los pobres, su economa se basa tambin en los salarios de los trabajadores del sec-
tor. Alrededor de las fbricas hay innumerables vendedores y tiendas pequeas que venden
comida, cosmticos, ropa, medicamentos y dems. Y como una parte considerable de los salarios
de los trabajadores del sector vuelve a las aldeas en forma de remesas o transferencias, la economa
de esos poblados ha recibido un gran impulso de la industria de las prendas de vestir. Por tanto,
una contraccin general de sta perjudicara a las personas pobres mucho ms de lo que sugieren
casi todas las estimaciones.
Fuente: Rose, 2002; Paul-Majumder y Begum, 2000.

en desarrollo por causa de las intenciones y actividades del mundo industrializado


con respecto al comercio de textiles y vestido llevaron a esos pases a amenazar prc-
ticamente con dejar que ese comercio se derrumbara si no se introducan cambios
importantes. Los pases en desarrollo pedan una estructura de liberalizacin que
redujera la probabilidad de llegar a un callejn sin salida en 2005, ao en que el 49%
restante de los productos textiles y prendas de vestir ha de quedar liberalizado.
En la Reunin Ministerial de la OMC celebrada en Doha en 2001, la liberalizacin
de los textiles y el vestido fue una de las preocupaciones mayores de los pases en desa-
rrollo en lo que respecta a la aplicacin de los acuerdos de la Ronda Uruguay. El Anexo
II de la Decisin de Doha sobre cuestiones y preocupaciones relativas a la aplicacin
contiene disposiciones importantes para estimular una mayor rapidez en la liberali-
zacin de los contingentes de textiles, y un acuerdo de los pases que han liberalizado
por el que se comprometen a obrar con moderacin en el ejercicio de acciones
antidumping durante los dos aos siguientes a la plena liberalizacin de los textiles y

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TEXTILES Y VESTIDO

el vestido. Falta por ver cmo funcionarn esas disposiciones en la prctica. As y todo,
la situacin actual del comercio de textiles y vestido sugiere que el mundo quiz est
sentado sobre una bomba de relojera programada para explotar el 31 de diciembre
de 2004.

Un panorama ms amplio: el desarrollo humano


Todas estas cuestiones tienen que abordarse en el contexto del desarrollo humano. La
aplicacin oportuna y adecuada del ATV es obligada no slo porque la comunidad
mundial lo haya decidido. Tambin lo es porque la liberalizacin del comercio de tex-
tiles y vestido aportar beneficios econmicos y desarrollo humano a la poblacin de
los pases de ingreso bajo y mediano. Asimismo, los aspectos como obstculos arance-
larios y no arancelarios, antidumping, elaboracin fuera del pas y salvaguardias del
ATV deben tratarse desde esa perspectiva ms amplia. Habida cuenta de esa pers-
pectiva, las consecuencias en materia de poltica econmica son las siguientes:
Es importante velar por que se eliminen los contingentes y por que el AMF
se elimine progresivamente, a ms tardar en diciembre de 2004, y no se vea
remplazado por una proliferacin de casos antidumping en el sector de los
textiles y el vestido.
No hay que permitir que se haga mal uso del mecanismo de salvaguardias
del ATV. Hay que prestar especial atencin a los obstculos tcnicos al
comercio, ya que brindan la posibilidad de eludir las salvaguardias.
La eliminacin progresiva del AMF debe reducir la proteccin arancelaria en
los grandes mercados de Amrica del Norte y Europa, en grado suficiente
para permitir el acceso de los pases en desarrollo competitivos afectados por
acuerdos comerciales regionales.
Deben introducirse medidas de apoyo para ayudar a los pases menos
adelantados y a grupos especficos de la poblacin de los pases industriales y
de los pases en desarrollo, especialmente las mujeres, que pueden ser los
ms afectados por la eliminacin progresiva del AMF.
La finalidad inmediata de todas esas medidas debera ser aumentar el acceso de
los pases en desarrollo al comercio de textiles y vestido e incrementar sus posibili-
dades. El objetivo final, sin embargo, debe ser mejorar la capacidad y las opciones de
su poblacin. En ltima instancia, los asuntos que afectan al comercio de textiles y
prendas de vestir no deben considerarse simplemente como cuestiones de comercio
internacional, sino como cuestiones ms amplias de desarrollo humano.

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180
chapter9-Spanish NEW 27/8/03 3:13 pm Page 181

C APITULO 9
A NTIDUMPING

En virtud del Artculo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio
(GATT), un pas Miembro de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) puede
imponer unilateralmente derechos antidumping para proteger a su industria nacional
contra las importaciones de productos objeto de dumping y contrarrestar los daos
materiales causados por esas importaciones. Las prcticas antidumping, en particu-
lar los derechos correspondientes, se aplican a las empresas y no a los gobiernos (a
diferencia de los derechos compensatorios), y por lo tanto no tienen que imponerse
sobre la base de nacin ms favorecida (a diferencia de las medidas de salvaguardia).
Esos dos aspectos hacen que las medidas antidumping sean polticamente las menos
difciles de aplicar de todas los llamados remedios comerciales de que disponen los
miembros de la OMC.
La legislacin antidumping se origin en Canad a principio del siglo XX por la
necesidad de protegerse contra el carcter agresivo de los precios. Desde entonces, sin
embargo, ha evolucionado hasta convertirse en el principal instrumento protec-
cionista (recuadro 9.1). Durante los cinco primeros aos de los acuerdos de la OMC
(1995-1999) se incoaron 1.229 casos antidumping, de los que el 66% estaban dirigi-
dos contra pases en desarrollo (Third World Network, 2001). La rpida liberalizacin
de los regmenes comerciales por los pases de ingreso bajo y mediano les ha llevado
a promulgar legislacin antidumping y a basarse mucho en ella, pues es la forma ms
eficaz de luchar contra una mayor competencia de las importaciones sin dejar de
respetar las disciplinas de la OMC.
Aunque los pases en desarrollo han incrementado extraordinariamente el uso de
medidas antidumping no por ello han dejado de ser las principales vctimas de esas
medidas. Las acciones antidumping ejercidas por pases con grandes mercados
pueden tener un efecto devastador sobre algunos sectores, afectando a toda la
economa y destruyendo a menudo en embrin industrias competitivas emergentes,
con graves consecuencias para el desarrollo humano. Por ello, los pases en desarrollo
han insistido en que las normas por las que se rigen las medidas antidumping sean
ms rigurosas y en un trato especial y diferenciado mejor que tenga en cuenta su vul-
nerabilidad. Otros pases han presentado muchas propuestas sobre la aplicacin de
los acuerdos de la Ronda Uruguay, que se examinarn en las negociaciones que se deci-
dieron en la reunin ministerial de Doha celebrada por la OMC en 2001.

LA D E F I C I E N T E L G I C A E CO N M I C A D E L A N T I D U M P I N G TA N TO L A I N D U S T R I A
CO M O LO S CO N S U M I D O R E S S E R E S I E N T E N
Las leyes nacionales del Canad y los Estados Unidos contra los monopolios prohben
diversas formas de discriminacin en los precios nacionales. A menudo se alega que
las leyes antidumping de los dos pases, que han influido en la elaboracin de la le-
gislacin correspondiente en todo el mundo, surgieron como medio de responder a

181
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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

RECUADRO 9.1 ORGENES, UTILIZACIN INICIAL Y EVOLUCIN DEL ANTIDUMPING


El Canad fue el primer pas que introdujo legislacin antidumping en 1904 para proteger a
su industria nacional del acero contra los precios agresivos de US Steel. Siguieron Nueva
Zelandia en 1905, Australia en 1906 y los Estados Unidos en 1916, todos ellos alegando la
necesidad de luchar contra los precios predatorios de exportadores extranjeros.

Acuerdos internacionales de antidumping


El primer Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) de 1947 estable-
ci normas sobre la imposicin de derechos antidumping en su Artculo VI. Hacia 1960, sin
embargo, se hizo patente que era menester introducir mayor disciplina en el uso de esas medi-
das, y el Acuerdo relativo a la Aplicacin del Artculo VI (primer cdigo antidumping) se
negoci en las fases finales de la Ronda Kennedy en 1966-1967.
En los aos que mediaron entre la Ronda Kennedy y el comienzo de la Ronda de Tokio
en 1975, la utilizacin de medidas antidumping por Australia, Canad, la Comunidad
Europea y los Estados Unidos- aument considerablemente. Esto hizo que se negociara un
segundo cdigo antidumping durante la Ronda de Tokio, que fue aceptado por un pequeo
nmero de pases, casi todos ellos pases desarrollados.
Durante la Ronda Uruguay se negoci un tercer acuerdo antidumping. Aunque menos
de la mitad de los pases miembros de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) han
promulgado legislacin antidumping, todos aceptaron el acuerdo a tenor del principio del
todo nico.

Modificacin de las pautas de la lucha antidumping


Durante el decenio de 1960 los miembros del GATT no incoaron ms de una decena de
demandas antidumping al ao. Sin embargo, veinte aos despus se contaban en todo el
mundo ms de 1.600 acciones de esa ndole. De ellas, el 95% haban sido entabladas por los
Estados Unidos, Canad, Nueva Zelandia, Australia y la Comunidad Europea. Entre 1990 y
1994 los Estados Unidos plantearon en promedio 53,4 asuntos antidumping al ao, casi un
25% del total mundial y ms que ningn otro pas. Segua de cerca Australia, con 51,2 pro-
cedimientos anuales por trmino medio y luego venan la Unin Europea con 34,6 asuntos y
Mxico con 24,6. Un total de 16 pases ejercieron acciones durante ese cuatrienio.
Despus de la firma del tercer acuerdo antidumping en 1994, la pauta cambi: las
acciones antidumping se consideran ahora juego limpio, tambin por parte de los pases en
desarrollo, que representan en la actualidad la mitad de los asuntos incoados. En el ao 2000,
por ejemplo, los Estados Unidos iniciaron 47 procedimientos, Argentina 45 y la India 41. En
2001 la India se puso a la cabeza con 75 acciones, seguida por los Estados Unidos (74), la
Unin Europea (28) y la Argentina (26). Como las normas antidumping brindan una pro-
teccin comercial legal en el marco de la OMC, los pases en desarrollo que haban liberali-
zado otras restricciones comerciales y reducido el arancel empezaron rpidamente a adoptar
una legislacin antidumping. Tres aos despus de haber firmado el cdigo antidumping,
Mxico haba incoado ms de 30 asuntos. De manera anloga, la Argentina, que haba ejer-
cido su primera accin antidumping en 1991, tramit una veintena al ao durante todo el
decenio de 1990. Incluso as, muchos pases menos adelantados, entre ellos algunos pases
africanos, se han quejado de su incapacidad para ocuparse de lo que estiman que son corrien-
tes masivas de importaciones a precios de dumping.
Fuente: Finger, 2002; Finger, Ng y Wangchuck, 2001; Grey, 1999; Prusa, 1999; Oficina pre-
supuestaria del Congreso de los Estados Unidos, 2001.

una discriminacin internacional en materia de precios. Sin embargo, incluso si se


acepta que los argumentos en favor de prohibir la discriminacin dentro de un pas
de los precios son vlidos (aunque a menudo sean objeto de controversia), los motivos
para prohibir el dumping no son anlogos (Trebilcock y Howse, 1995).

182
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ANTIDUMPING

El dumping tiene efectos econmicos totalmente diferentes de los de una dis-


criminacin en los precios internos y no cabe tratar ambas cuestiones como si fueran
semejantes. Un vendedor comete dumping solamente si aplica a sus clientes del mer-
cado de exportacin un precio inferior al que pagan sus clientes nacionales. Por con-
siguiente, a diferencia de quienes discriminan en materia de precios internos, que
crean mercados de precio alto y mercados de precio bajo en el pas en el que operen,
los que practican precios de dumping slo pueden crear un mercado de precio bajo
en el pas al que exportan (Trebilcock y Howse, 1995). En caso de dumping, el pas
importador se beneficiar de los precios ms baratos, lo que incrementar el excedente
del consumidor aunque a expensas del excedente del productor.
Segn la teora econmica, cuando el pas importador establece derechos para
elevar el precio hasta el nivel del pas exportador genera una merma neta en su propia
economa, porque las prdidas de los consumidores casi siempre sern mayores que
los beneficios de los productores que quedan protegidos (Trebilcock y Howse, 1995).
La informacin emprica viene a corroborarlo. Por ejemplo, la Comisin de Comercio
Internacional de los Estados Unidos, en un anlisis de ocho medidas antidumping,
estim que cada dlar de aumento del beneficio para los productores costaba ocho
dlares al consumidor medio. Tambin estim que la supresin de los derechos com-
pensatorios y antidumping en ese pas hubiera creado un beneficio en trminos de
bienestar de 1.590 millones de dlares en 1991 (Anderson, 1993). La lgica de los dere-
chos antidumping, sin embargo, es que de no haberlos, habr productores competi-
tivos que tendrn que cerrar por causa de una competencia desleal y que si el que
practica el dumping est intentando establecer una posicin dominante en el mer-
cado, ese proceder le permitir subir los precios despus.

P R O B L E M A S CO N L A M E TO D O LO G A A N T I D U M P I N G
Las acciones antidumping no solamente representan un desafo para la teora
econmica: tambin se basan en una metodologa que adolece de graves problemas
en varias esferas, como clculo defectuoso de las diferencias de precios, falta de trans-
parencia y posible parcialidad de los procedimientos, y costos elevados para los
demandados que quieran defenderse de las alegaciones, junto con los gastos para las
industrias exportadoras y los consumidores importadores cuando la reclamacin se
aprueba. Vermulst (2000, pg. 289) afirma en un estudio reciente de la Conferencia
de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) que cabe afirmar
que el juego poco limpio forma parte la base actual de la legislacin antidumping.
Uno de los problemas centrales de la metodologa antidumping se refiere a los
numerosos casos razonables en que una empresa vende sus productos a un precio
inferior al costo de produccin, situacin sta en la que la empresa no podra ser objeto
de demanda con arreglo a la poltica nacional de la competencia de la mayor parte de
los pases miembros de la OMC. Por ejemplo, una empresa puede fijar un precio para
unos productos por debajo de su costo a fin de reducir existencias durante una rece-
sin. O bien puede proceder as cuando la demanda no sea suficiente para aumentar
las economas de escala en la produccin, por lo cual ser necesario atraer ms
demanda. De igual manera, una prctica comn en las ventas al por menor consiste
en considerar a determinados productos como artculos vendidos a prdida, sirviendo
su precio bajo para atraer a clientes que quiz compren entonces productos a precio
ms alto (Oficina presupuestaria del Congreso de los Estados Unidos, 2001).
En el caso de las empresas nacionales esa conducta no predatoria es perfectamente
legal y no est sometida a restricciones. Sin embargo, la legislacin antidumping trata

183
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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

de forma diferente a las empresas extranjeras. Diferencias en el ciclo econmico de


dos pases que comercian entre s o situaciones en que un exportador disminuye los
precios tras ingresar en un nuevo mercado para atraer clientes pueden ser razn sufi-
ciente para iniciar una accin antidumping, como tambin fluctuaciones del tipo de
cambio a corto plazo. Tal como explica Grey (1999, pg. 2), en tanto en cuanto el sis-
tema antidumping penalice al comercio de importacin ms rigurosamente que una
discriminacin anloga en el comercio interior, en el marco de las leyes sobre la com-
petencia el sistema antidumping ser proteccionista hasta donde llegue la penali-
zacin y lo ser de manera deliberada. Un extenso estudio de la OCDE sobre casos
antidumping en Australia, Canad, Estados Unidos y la Unin Europea revel que el
90% de las ventas de importacin consideradas desleales a tenor de las normas
antidumping nunca hubieran sido puestas en entredicho con arreglo a la legislacin
nacional sobre la competencia, es decir, si hubieran sido ventas internas hechas por
una empresa nacional. Y mucho menos del 10% de los casos antidumping hubieran
sobrevivido a las pruebas mucho ms rigurosas que se aplican en virtud de la legis-
lacin sobre la competencia (OCDE, Departamento de Economa, 1996, p. 18).
Otra queja contra la legislacin en esta esfera se refiere a la forma en que se cal-
cula y demuestra el antidumping. Se supone que la autoridad investigadora tendr
que determinar, con arreglo a una comparacin equitativa, si un bien importado se
est vendiendo por debajo de su precio normal en el pas de origen. Ahora bien, la
comparacin de unos bienes entre dos pases es a menudo asimtrica, ya que, a pesar
de que sean anlogos, pueden ser de calidad diferente. Este problema ha afectado espe-
cialmente a China, que se especializa en la fabricacin de artculos baratos de baja cali-
dad y que es ms vulnerable al seguir sometida a criterios econmicos ajenos al
mercado, que permiten que los pases importadores calculen los mrgenes de dum-
ping (la cantidad en que el valor normal de un producto excede de su precio para la
exportacin o de su precio para la exportacin reconstruido) segn los precios de un
pas sustituto. Adems, a raz de su ingreso en la OMC, se oblig a China a que acep-
tara un perodo de 15 aos en el que podr quedar expuesta a esas metodologas (vase
Law Press China, 2001).
Adems, al determinar si un bien se est vendiendo a un precio inferior a su costo,
la autoridad investigadora puede sobrestimar los costos mediante la inclusin de gas-
tos ajenos al producto. O bien, si utiliza el margen de beneficio como valor de refe-
rencia, puede imponer mrgenes demasiado elevados (Vermulst, 2000). Lindsey
(1999), al examinar 141 determinaciones de dumping para otras tantas empresas por
el Departamento de Comercio de los Estados Unidos entre 1995 y 1998, comprob
que la metodologa seguida (costo reconstruido) exageraba los mrgenes de benefi-
cio. En ninguno de los casos en que encontr datos comparables, el margen utilizado
era inferior al doble del vigente en la industria de los Estados Unidos.

E F E C TO S D E L A N T I D U M P I N G S O B R E LO S E X P O R TA D O R E S D E LO S PA S E S E N
D E S A R R O L LO
El mero comienzo de un procedimiento antidumping tiene importantes consecuen-
cias para la industria exportadora, tanto si se comprueba que la demanda est fun-
dada como si no. Un gobierno que inicie una investigacin sobre dumping puede
pedir un enorme volumen de informacin dentro de un plazo relativamente corto.
McGee y Yoon (1998) citan el caso de un procedimiento antidumping contra la
empresa japonesa de electrnica Matsushita en el que el Departamento de Comercio
de los Estados Unidos pidi que se tradujeran al ingls 3.000 pginas de informacin

184
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ANTIDUMPING

financiera. Aunque formul la demanda un viernes por la tarde, el Departamento


exigi que la informacin se le presentara el lunes por la maana. En vez de cumplir
lo pedido, Matsushita prefiri retirar el producto del mercado estadounidense.
Esas tcticas pueden ser desastrosas para los pases en desarrollo con contados
recursos. Los datos demuestran que las medidas antidumping contra pases en desa-
rrollo pueden tener efectos inmediatos sobre las corrientes comerciales e impulsar a
los importadores a buscar fuentes de suministro alternativas. Aunque al final no se
impongan derechos, el comienzo de las investigaciones crea por s sola una enorme
carga para los pases en desarrollo, que estiman que estn siendo presionados. Por
ejemplo, en 1997, un ao despus de que los Estados Unidos dictaran una providen-
cia antidumping contra el acero al carbono, las exportaciones argentinas de varillas
de ese tipo de acero al mercado estadounidense disminuyeron un 96%. Las exporta-
ciones mexicanas del mismo producto se redujeron un 94% el ao anterior a la
imposicin de derechos (UNCTAD, 2000, pg. 7). En un anlisis economtrico de los
casos antidumping en los Estados Unidos, Prusa (1999) comprob que las importa-
ciones haban disminuido por trmino medio un 15 a 20% cuando cesaron las inda-
gaciones.
Otro ejemplo se refiere a la Unin Europea, que durante los aos 1994-1997 ini-
ci reiteradas investigaciones sobre las telas de algodn gris exportadas por China,
Egipto, India, Indonesia, Pakistn y Turqua. Segn la Oficina Internacional de los
Textiles y las Prendas de Vestir, el volumen de las importaciones de tejidos de algodn
de la Unin Europea procedentes de esos pases disminuy un 28% entre 1994 y 1997,
mientras que su cuota de mercado se redujo del 59% al 41%. Al final se abandon el
caso, sin que se impusieran derechos antidumping (UNCTAD, 2000, pg. 8).
De manera anloga, un reciente estudio de la Oficina presupuestaria del Congreso
de los Estados Unidos (2001, pg. 18) seala que el efecto del acuerdo de la OMC sobre
antidumping es ms importante de lo que las estadsticas sobre el nmero de asuntos
incoados indican, ya que la mera existencia de la poltica antidumping y el
conocimiento de que las industrias nacionales estn dispuestas y preparadas a iniciar
acciones si la competencia es demasiado fuerte, puede ser causa de que las empresas
extranjeras sean menos agresivas en el mercado de los Estados Unidos a fin de evitar
medidas contra ellas. Lo mismo cabe decir de otros pases. Y el xito de los procedi-
mientos antidumping ha hecho que el valor de las importaciones se reduzca por tr-
mino medio entre 30 y 50% (Prusa, 1999). Esos procedimientos pueden surtir efectos
especialmente graves en los pases en desarrollo.
Aunque los pases en desarrollo son mucho ms numerosos que los pases indus-
triales, los dos grupos de pases presentaron casi el mismo nmero de demandas
antidumping entre 1995 y 1999 (figura 9.1). Lo ms sorprendente es el gran nmero
de asuntos incoados contra 27 economas en transicin de Europa oriental y pases de
Asia, que en su mayor parte (como China) siguen todava expuestos a consideraciones
econmicas ajenas al mercado en las leyes antidumping (cuadro 9.1). Finger, Ng y
Wangchuk (2001) encuentran para las economas en transicin el mayor nmero de
casos. Una accin reciente contra Viet Nam sirve de ejemplo (recuadro 9.2). Es curioso
que los exportadores de pases industriales son los que menos demandas suscitan,
mientras que los de pases en desarrollo son objeto de un nmero tres veces mayor
(Finger, Ng y Wangchuk, 2001, pg. 6).

C R E C I E N T E U S O D E L A N T I D U M P I N G P O R LO S PA S E S E N D E S A R R O L LO
El recurso al antidumping guarda mucha relacin con el grado de apertura de una

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

FIGURA 9.1
Acciones antidumping iniciadas, por grupos de pases, 1995-1999
Nmero de asuntos antidumping
1,200

1,000

800

600

400

200

0
Pases Pases en Economas Todas las
industriales desarrollo en transicin economas

Fuente: Fichero de datos de la Organizacin Mundial del Comercio

CUADRO 9.1
Acciones antidumping ejercidas contra economas en transicin, 1995-1999

Nmero
Ejercidas por de asuntos
Pases industriales 62
Pases en desarrollo 99
Economas en transicin 3
Todas las economas 164

Fuente: Fichero de datos de la Organizacin Mundial del Comercio.

economa. Como se ha indicado, los pases en desarrollo que procedieron a una libe-
ralizacin durante el decenio de 1990 acabaron por considerar a la lucha antidum-
ping como un instrumento para ayudarlos a ajustarse a un rgimen de comercio
liberalizado (a decir verdad, en consonancia con esa lgica, el Banco Mundial estimul
y ayud a varios pases en desarrollo a preparar una legislacin antidumping). Por
causa en parte de esto, los pases en desarrollo han llegado a representar la mitad de
todos los asuntos antidumping entablados (figura 9.2). Adems, se teme que si no se
cambia, este sistema llegar a ser la forma principal de proteccionismo utilizada en la
industria textil a partir del ao 2005.
Los pases en desarrollo se hallan ante un problema: tienen que encontrar un
equilibrio entre su necesidad de exportar a los mercados de los pases industriales y la
de proteger a las industrias nacionales que tratan de adaptarse a una situacin de libre
comercio. Por esa razn, han preferido no atacar al sistema antidumping propiamente
dicho, sino que en su lugar han procurado reforzar las normas a fin de que sus expor-
tadores sean menos vulnerables a los derechos antidumping. Han logrado introducir
algunas mejoras en la aplicacin del trato especial y diferenciado que reciben en el

186
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ANTIDUMPING

RECUADRO 9.2 ACCIONES ANTIDUMPING PARA ENTORPECER EL COMERCIO:


EL CASO DEL SILURO DE VIET NAM
El desarrollo de la acuicultura se ha convertido en una de las principales actividades de la
estrategia de Viet Nam para obtener ingresos de exportacin y proporcionar otro trabajo a
los agricultores pobres. Uno de los productos fundamentales de los viveros pisccolas ha sido
el siluro, que Viet Nam comenz a exportar a los Estados Unidos en 1996. En 2001 las
importaciones haban alcanzado nueve millones de libras, lo que representa 1,7% del con-
sumo de ese pescado en los Estados Unidos.
A pesar de esta limitada penetracin en el mercado, la asociacin Catfish Farmers of
America lanz una vigorosa campaa contra las importaciones vietnamitas, presionando con
xito ante el Congreso de los Estados Unidos para que promulgara una ley que especificase
que nicamente la especie Ictalurus punctatus, de la familia de los Ictalridos, puede ser
denominada catfish. El siluro vietnamita pertenece a la familia de los Pangasius. La asociacin
financi tambin una campaa para convencer a los consumidores de que compraran nica-
mente catfishes estadounidenses, con el argumento de que el pez vietnamita se cra en condi-
ciones antihiginicas. Un equipo del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos que
visit los viveros situados en el Delta del Mekong comprob que esa acusacin era falsa.
Aunque el pez vietnamita tuvo que ser denominado basa o tra, eso no impidi que sus
exportaciones aumentaran. El resultado de ello fue una demanda antidumping contra los
filetes de pescado congelados, procedentes de Viet Nam. Con posterioridad, la Comisin de
Comercio Internacional de los Estados Unidos determin que exista una indicacin razon-
able de que la industria de los Estados Unidos estaba amenazada de daos materiales por la
importacin de ciertos filetes de pescado congelado del Viet Nam, vendidos en los Estados
Unidos a menos de un precio razonable.
Este asunto, que constituye la primera reclamacin antidumping contra Viet Nam, tiene
dos aspectos interesantes. El primero se refiere a si Viet Nam ser tratado como economa de
mercado a efectos de la investigacin, lo que requerira una metodologa especial con la uti-
lizacin de un pas sustituto como base para comparar los precios (se ha propuesto que la
India sea ese pas sustituto). Esto no solamente hara ms probable la determinacin positiva
de que ha habido dumping, sino que tambin tendra consecuencias ms amplias y graves
para las condiciones del ingreso de Viet Nam en la OMC, que se estn negociando ahora. El
segundo extremo se refiere a la definicin del producto anlogo. Mientras que la legislacin
de los Estados Unidos establece que el siluro vietnamita no es un catfish a los efectos de eti-
quetado, las especies basa y tra estn consideradas como un producto anlogo en lo que atae
a la adopcin de medidas antidumping.
Se dice que los exportadores vietnamitas estn pagando a un bufete de abogados de
Washington, DC 469 dlares la hora por la defensa de su caso, cuando un trabajador de los
viveros de siluros del delta del Mekong gana menos de 35 dlares al mes. Esta enorme dis-
paridad demuestra la necesidad de que haya normas multilaterales ms rigurosas y un trato
especial y diferenciado en forma de umbrales razonables para las cuotas de mercado de las
importaciones, a fin de proteger contra las trabas comerciales a los pequeos pases en desar-
rollo exportadores y a los nuevos pases que entran en un mercado.
Fuente: Nguyen Kong, 2002a, b; Saigon Times Weekly, 2002; Duc Dan, 2002; Luu Phan y
Huynh Kim, 2002; Luu Phan, 2002; Tan Duc, 2002; Viet Nam News, 2002a, b, c.

contexto de la solucin de diferencias, y han indicado los puntos fundamentales que


requieren negociacin en materia de antidumping en sus propuestas sobre las cues-
tiones que les interesan y su aplicacin. En ellas se proponen umbrales ms elevados
para los cupos de importacin, mrgenes de dumping ms altos para las importa-
ciones procedentes de pases en desarrollo y mayor flexibilidad a la hora de aplicar
medidas antidumping a los pases menos adelantados.
Muchos pases en desarrollo, particularmente de frica, se han quejado amarga-
mente de lo que estiman es un dumping masivo en sus mercados, alegando que care-

187
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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

FIGURA 9.2
Acciones antidumping iniciadas por pases industriales y por pases en
desarrollo, 1986-1999
Nmero de iniciativas
250

200

Pases industriales
150

100

50

Pases en desarrollo
0
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Fuente: Fichero de datos de la Organizacin Mundial del Comercio

cen de los conocimientos tcnicos y de los recursos administrativos necesarios para


contrarrestarlo y combatirlo. Algunos pases, como los Estados Unidos, se han ofre-
cido a asistirles para fortalecer su administracin en esa esfera, pero no se est claro
si ello sera la mejor forma de utilizar los escasos recursos de esos pases en desarrollo,
especialmente si se tiene en cuenta que quiz no tengan nunca los medios necesarios
para enviar funcionarios a que investiguen en los pases exportadores.

L A V A PA R A AVA N Z A R
Frente a la presin en favor de cambiar las normas antidumping, los Estados Unidos
siguieron siendo intransigentes hasta la reunin ministerial de la OMC en Doha,
donde, como resultado de esa presin, que se hizo muy fuerte, aceptaron la posibili-
dad de que se revisaran y aclarasen las disciplinas antidumping con miras a hacerlas
ms exigentes. De todos modos, la Ley de Comercio de los Estados Unidos de 2002
supone un obstculo para todo cambio de la legislacin antidumping del pas.
El antidumping como instrumento proteccionista inclina la balanza comercial en
contra de los pases en desarrollo, en vista de la parcialidad de que adolece la legis-
lacin de los pases industriales y de lo mucho que cuesta iniciar un procedimiento
antidumping y defenderlo. El acuerdo antidumping debera revisarse y habra que
tomar en cuenta la posibilidad de disponer de otros mecanismos, tales como una
poltica nacional de la competencia ms fuerte. Esto ayudara a reducir la incidencia
de casos que obedecen a las fluctuaciones naturales a corto plazo entre los niveles de
precios de dos pases que comercian, como resultado de diferentes ciclos econmicos,
fluctuaciones de los tipos de cambio o distintas economas de escala en la produccin.
Tambin es vital que se revise el acuerdo a fin de proporcionar umbrales adecuados
para el cupo de importaciones de los pases industriales, de manera que aquella pro-
duccin de los pases en desarrollo que acuda por primera vez al mercado mundial no
vea su actividad cercenada de raz por acciones antidumping en los principales pases
importadores.
Adems, hay que dar pasos para eliminar la parcialidad en las cuestiones de pro-
cedimiento mediante apoyo tcnico a los pases en desarrollo. Esto podra hacerse

188
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ANTIDUMPING

dejndoles tiempo y recursos suficientes para que pudieran cumplir con las deman-
das de una autoridad investigadora. Adems, a esos pases se les debe permitir que ten-
gan mayores mrgenes de minimis y umbrales tambin ms altos de importacin en
las acciones antidumping en que se vean involucrados (Vermulst, 2000). La revisin
del acuerdo antidumping para reducir las medidas injustificadas contra pases en
desarrollo podra ayudar tambin a stos a obtener mayores beneficios de su partici-
pacin acrecida en el mercado mundial.

REFERENCIAS
Anderson, B. K. 1993. Anti-dumping Laws in the United States: Use and Welfare
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189
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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

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C APITULO 10
S UBVENCIONES

En el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (ASMC) se establecen


normas sobre subvenciones y sobre las acciones que pueden iniciar los pases para
contrarrestar sus consecuencias en el comercio. El ASMC se basa en el cdigo de sub-
venciones de la Ronda de Tokio (publicado en 1979) pero da un paso importante al
definir lo que es una subvencin, con lo que se convierte en el primer acuerdo inter-
nacional sobre cules son los niveles aceptables de apoyo gubernamental a la produc-
cin y el comercio.
Segn sea su finalidad, el ASMC clasifica a las subvenciones en prohibidas, recu-
rribles y no recurribles. El Acuerdo no se aplica a las subvenciones agrcolas durante el
perodo de aplicacin de la clusula de paz del Acuerdo sobre la Agricultura, perodo
que expira a finales del ao 2003. Aunque el ASMC contiene disposiciones concretas
que les brindan un trato especial y diferenciado, muchos pases en desarrollo opinan
que ha creado un desequilibrio entre las medidas que pueden adoptar los pases indus-
triales y las que pueden tomar los pases en desarrollo. stos creen tambin que este
Acuerdo no tiene en cuenta sus necesidades de desarrollo. Por ello, han formulado
muchas propuestas para mejorarlo.

D E F I N I C I N Y L M I T E S D E L A S S U BV E N C I O N E S
Al igual que los derechos de aduana, las subvenciones fomentan la actividad indus-
trial de un pas. Sin embargo, distorsionan el mercado menos que aqullos porque
slo afectan a las pautas de produccin de determinados productos, mientras que los
derechos arancelarios afectan tanto a la produccin como al consumo. En las nego-
ciaciones comerciales multilaterales, a partir del Acuerdo General sobre Aranceles
Aduaneros y Comercio (GATT) de 1947, se procur arbitrar la utilizacin de las sub-
venciones. Las disposiciones correspondientes, que al principio eran poco firmes, se
reforzaron en 1955 con la adicin de disposiciones sobre subvenciones a la
exportacin. Despus, en 1961, los pases industrializados aceptaron la prohibicin de
subvencionar la exportacin de productos industriales.
El cdigo de subvenciones de la Ronda de Tokio impuso normas ms rigurosas y,
aunque eran facultativas, fueron aceptadas por muchos pases en desarrollo, ya que
era una condicin para que un pas pudiera beneficiarse del principio del perjuicio
de la Ley de los Estados Unidos sobre medidas compensatorias. Durante el decenio de
1980 las subvenciones continuaron y siguieron creando tensiones en las relaciones
comerciales internacionales. Cuando comenz la Ronda Uruguay de 1986 era evi-
dente que las subvenciones y las acciones contra ellas requeran una definicin ms
precisa (Sajjanhar, 2000).
El ASMC define a la subvencin como una contribucin financiera guberna-
mental que confiere un beneficio, bien directamente, bien por conducto de terceros.
Tambin se considera subvencin cuando un gobierno proporciona bienes y servi-

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

cios, cuando condona o no recauda ingresos pblicos que en otro caso se percibiran
o cuando se hace un sostenimiento de los ingresos o de los precios.
La especificidad es un concepto fundamental del Acuerdo. Para ser recurrible, una
subvencin ha de ser especfica: tiene que dirigirse a una empresa, una rama de pro-
duccin, o un grupo de empresas o ramas. Si se determina que una subvencin espec-
fica causa perjuicio a industrias nacionales de un pas importador, se pueden aplicar
derechos compensatorios. Si esas subvenciones desplazan a exportaciones en merca-
dos de terceros pases y causan graves perjuicios a los exportadores, se puede recurrir
a un mecanismo acelerado de solucin de diferencias. Las subvenciones prohibidas
son las que afectan a los resultados de la exportacin o a la utilizacin de productos
nacionales en vez de productos importados. Tambin pueden someterse a procedi-
mientos acelerados de solucin de diferencias. Si el procedimiento confirma que la
subvencin est prohibida, hay que cesarla inmediatamente, sin necesidad de
demostrar que ha habido dao o perjuicio. (Las restricciones sobre subvenciones de
productos industriales en el ASMC son mucho ms rigurosas que las que se aplican
en el caso de los productos agrcolas en el Acuerdo sobre la Agricultura; vase el cap-
tulo 5).
El ASMC dispone tambin que algunas subvenciones, aunque sean especficas, no
son recurribles, lo que quiere decir que no cabe recurrir contra ellas ni imponer dere-
chos compensatorios. Gozan de esa consideracin la asistencia para la investigacin
industrial o las actividades de desarrollo precompetitivas, la asistencia para regiones
desfavorecidas y la que sirve para adaptar instalaciones existentes a nuevas exigencias
ambientales impuestas por leyes o reglamentos. Esas disposiciones, que se detallan en
el artculo 8 del Acuerdo, deban aplicarse durante cinco aos despus de la firma
(hasta 1999 en el caso de los miembros fundadores de la OMC), en cuyo momento
tena que determinarse si se mantena la categora de subvenciones no recurribles.
Como esa determinacin no se llev a cabo, parece que esas disposiciones han expi-
rado desde el punto de vista tcnico, pero en vista de la importancia poltica de las
subvenciones para algunos pases industriales parece haberse llegado a una especie de
consenso tcito sobre la conveniencia de no cuestionarlas.
Para aplicar derechos compensatorios, un pas tiene que cumplir las disposiciones
del ASMC en la determinacin de los casos y los procedimientos de la investigacin.
El Acuerdo indica los factores econmicos pertinentes que han de incluirse en la deter-
minacin del estado de la rama de produccin y requiere que se establezca un vnculo
de causa a efecto entre la importacin subvencionada y la rama afectada. Si la sub-
vencin es inferior al 1% del valor de las importaciones deber darse por terminada
la investigacin. No obstante, se permite la evaluacin acumulativa del perjuicio, lo
que significa que proveedores relativamente pequeos puedan tener que pagar dere-
chos compensatorios al considerarse que estn contribuyendo al perjuicio de la rama
de produccin de que se trate. Si se conceden derechos compensatorios, se podrn
imponer en cuanta no superior a la de la subvencin. Adems, tendrn que suprimir-
se en un plazo de cinco aos contados desde su imposicin a menos que un examen
determine que la supresin de los derechos causar nuevos perjuicios.

EXTREMOS D E I N T E R S PA R A LO S PA S E S E N D E S A R R O L LO Y PA R A E L
D E S A R R O L LO H U M A N O
El ASMC proporciona un trato especial y diferenciado a los pases en desarrollo me-
diante una serie de plazos cronolgicos y de criterios relacionados con el umbral del
ingreso, los valores del comercio y el nivel de las subvenciones. Los miembros de la

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SUBVENCIONES

RECUADRO 10.1 SUBVENCIONES, UN INSTRUMENTO CRUCIAL PARA EL DESARROLLO

Las grandes subvenciones directas e indirectas a la exportacin fueron esenciales para el


rpido crecimiento de muchas de las actuales economas de mayor xito de pases en desa-
rrollo en sus primeras etapas. En los llamados tigres de Asia oriental Malasia, Repblica de
Corea, Singapur y Taiwn (Provincia de China) las subvenciones desempearon un impor-
tante papel en la promocin de exportaciones encaminada a desarrollar nuevas industrias
locales. En Corea las subvenciones comprendan crditos a la exportacin y prstamos a largo
plazo con tipos de inters real negativos para empresas que cumplieran las cuotas de
exportacin (vase el captulo 1). Tales medidas permitieron que esas economas se con-
virtieran en exportadores de categora mundial de modernos productos industriales como
equipo electrnico, semiconductores y buques, superando con mucho los lmites de sus ven-
tajas comparativas. Incluso pases que han intentado desarrollar industrias en consonancia
con su ventaja comparativa en el comercio internacional han recurrido a subvenciones a la
exportacin. A mediados del decenio de 1980, por ejemplo, Chile introdujo reducciones fis-
cales para apoyar las exportaciones de productos no tradicionales principalmente recursos
naturales elaborados , que ahora se consideran agentes catalizadores de las prsperas indus-
trias nacionales del vino, las uvas y la celulosa.

Fuente: Amsden, 1989; Helleiner, 1994; Silva, 1999; Wade. 1990.

OMC que son pases menos adelantados o cuyo PNB per cpita sea inferior a 1.000
dlares estn exentos de la prohibicin de otorgar subvenciones a la exportacin.
Como resultado de la decisin sobre las cuestiones y preocupaciones relativas a la apli-
cacin, adoptada en la Conferencia Ministerial 2001 de la OMC en Doha (Qatar), un
pas en desarrollo recibir ese trato mientras su PNB per cpita no haya excedido de
ese nivel durante tres aos consecutivos. Adems, los pases que pierdan ese trato
como resultado de haber conseguido un PNB per cpita superior, volvern a recu-
perarlo si su PNB per cpita vuelve a quedar por debajo de ese nivel. A otros pases en
desarrollo se les dio un plazo de ocho aos (hasta el final del ao 2002) para cumplir
las nuevas obligaciones.
Los pases en desarrollo se benefician tambin de umbrales diferentes en la apli-
cacin de derechos compensatorios. Las importaciones procedentes de pases en
desarrollo tienen lmites superiores en las subvenciones unitarias y en el volumen de
las importaciones que pueden beneficiarse de una subvencin.
Con todo, los pases en desarrollo creen que sigue habiendo desequilibrios impor-
tantes en el trato que el ASMC otorga a los pases industrializados y a los pases en
desarrollo. Habida cuenta de la importancia de las subvenciones en las fases iniciales
del despegue industrial (recuadro 10.1), esos desequilibrios acentuarn verosmil-
mente los problemas de desarrollo humano en los pases de ingreso bajo y mediano,
aumentando as las diferencias entre las naciones. Adems, muchos pases en desa-
rrollo no han podido ni siquiera utilizar los mecanismos flexibles de que disfrutan a
tenor del ASMC, ya que las condiciones crediticias de las instituciones financieras
internacionales requieren la reduccin y supresin de las subvenciones de aplicacin
general y carcter no especfico que no son recurribles en virtud del acuerdo. Esas
condiciones pasan por alto los derechos que confieren a esos pases las disposiciones
de la OMC, al exigirlos que hagan en realidad concesiones comerciales adicionales que
exceden con mucho de sus obligaciones y compromisos en el marco de la OMC. Esta
situacin ilustra la falta de coherencia en la poltica econmica mundial.
Aunque el cdigo de subvenciones de la Ronda de Tokio permita que los pases
mantuvieran las subvenciones a la exportacin cuando fuese necesarias para el desa-

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

RECUADRO 10.2 PEQUEAS ECONOMAS, SUBVENCIONES A LA EXPORTACIN Y ACCIONES


COMPENSATORIAS
Para funcionar con eficiencia y no depender excesivamente de los mercados nacionales, las
fbricas que producen bienes de consumo mundial en pequeos pases en desarrollo tienen
que exportar una gran proporcin de su produccin, generalmente del 45 al 85%. Tambin
es muy corriente que la mayor parte de esas exportaciones vayan a solamente un pas. Cuando
esas exportaciones estn subvencionadas, pueden dar pie a la aplicacin de derechos com-
pensatorios en los pases de mayor comercio. Como quiera que esa accin se aplicar gene-
ralmente a una gran parte de la produccin de una fbrica, sus resultados pueden ser
sumamente perjudiciales.
En cambio, una fbrica anloga que reciba subvenciones parecidas en un pas comercial
de mayor peso exportar casi siempre una pequea parte de su produccin, lo que significa
que sus beneficios no se vern muy menoscabados por la imposicin de derechos compen-
satorios a sus exportaciones a un pas pequeo. As, la existencia de esos derechos puede hacer
que los inversores apoyen la produccin en los pases comerciales ms importantes, que son
los que recurren ms a medidas compensatorias.
Fuente: UNCTAD, 1994

rrollo, el ASMC extiende la prohibicin de las subvenciones a la exportacin a la ma-


yora de esos pases, lo que limita sobre todo su flexibilidad en materia de poltica
econmica. Los problemas con que se enfrentan los pases en desarrollo a la hora de
aplicar las disposiciones sobre subvenciones a la exportacin estriban en su necesidad
de utilizar esas subvenciones para progresar y en el hecho de que no se tengan en
cuenta algunas de sus caractersticas econmicas, lo que perjudica su competitividad
en el plano internacional.
Las subvenciones a la exportacin han sido instrumentos importantes en muchos
pases industriales y en desarrollo (Helleiner, 1994; vase el recuadro 10.1). La pro-
hibicin de esas subvenciones en el caso de los productos industriales supone tam-
bin una discriminacin de los pases ms pequeos, en los que la produccin
nacional slo es viable si se exporta en gran parte. Muchos de ellos no son pases de
bajos ingresos y, por lo tanto, no pueden aspirar a las exenciones del ASMC, que slo
se aplican a los pases menos adelantados y a aqullos cuyo PNB per cpita es inferior
a 1.000 dlares (recuadro 10.2).
Estimulados por una coalicin de empresas transnacionales, muchos pases en
desarrollo piensan que la expiracin al final del ao 2002 del perodo de transicin
durante el cual se permita que utilizaran subvenciones a la exportacin perjudicar
el funcionamiento de sus zonas de libre comercio. En consecuencia, esos pases se han
esforzado con xito por obtener una prrroga en el contexto de la decisin de Doha
sobre cuestiones y preocupaciones relativas a la aplicacin. Sin embargo, algunos
pases en desarrollo se opusieron a la prrroga, alegando que equivala a permitir que
los pobres de los pases en desarrollo subvencionaran a los consumidores e inver-
sionistas ricos de los pases industriales.
En Asia oriental y sudoriental, por ejemplo, hasta el 80% de la mano de obra de
las zonas industriales francas es femenina (UNIFEM, 2000). Aunque los datos sobre
la desigualdad de salarios segn el gnero y las diferencias salariales dentro de cada
gnero son ambiguas, hay pruebas ms claras de que la desregulacin del mercado
laboral debilita los derechos de los trabajadores en general y de las trabajadoras en
particular. Las condiciones de trabajo en las zonas francas son un buen ejemplo, pues
muchas de esas zonas estn exoneradas de la aplicacin de las leyes laborales locales
(Sen, 1999).

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SUBVENCIONES

Adems, a diferencia del cdigo de la Ronda de Tokio que prohiba nicamente


las subvenciones a la exportacin- el ASMC prohbe tanto las subvenciones a la
exportacin como las subvenciones que dan preferencia a la utilizacin de productos
nacionales respecto de los importados (Sajjanhar, 2000). Esto significa en la prctica
que los pases no pueden recurrir a las subvenciones para apoyar una poltica de susti-
tucin de importaciones.
Las subvenciones no recurribles, tal como se definen en el artculo 8 del ASMC,
tambin pecan de parcialidad respecto de los pases en desarrollo. Las subvenciones
utilizadas principalmente por los pases industriales para investigacin y desarrollo,
y para prestar apoyo a regiones desfavorecidas son no recurribles. En cambio, las sub-
venciones encaminadas a promover el desarrollo de industrias nacionales que es el
mecanismo que ms comnmente utilizan los pases en desarrollo para diversificar y
mejorar sus industrias de exportacin estn prohibidas o son recurribles. El con-
cepto de subvenciones no recurribles debera elaborarse ms, ya que son las que
pueden dar a los pases en desarrollo la flexibilidad que necesitan para poner en prc-
tica polticas de desarrollo humano.
En diversas esferas las normas no tienen en cuenta las caractersticas propias de
los pases en desarrollo. Un ejemplo de ello es el elevado costo del capital en esos pases,
lo que fue un factor importante para que prosperara la demanda del Canad contra
el apoyo del Brasil a su industria aeronutica. Otro ejemplo es la dificultad que tienen
muchos pases en desarrollo para administrar un sistema fiscal eficaz basado en el
impuesto sobre el valor aadido. Esto hace que muchos impuestos de producto no se
puedan descontar cuando los bienes se exportan, lo que representa de hecho un grava-
men a la exportacin.
Como la poltica econmica tiende a estar sesgada a favor del hombre que sostiene
a su familia, a la mujer se la relega a menudo a una situacin de ms trabajo (la triple
carga; vase el captulo 1) y menos paga. Habida cuenta de la importancia de la mujer
para la agricultura y la seguridad alimentaria (vase el captulo 5), esa situacin ha
creado desequilibrios en la poltica agrcola e influye en las pautas de consumo. Por
eso, en materia de poltica comercial, las asignaciones para subvenciones y crditos a
la exportacin, as como otros subsidios y asignaciones presupuestarias, deberan
tener presentes las desigualdades basada en el gnero y otros aspectos negativos. De
igual manera, las subvenciones a los tipos de inters (en el contexto de la poltica
monetaria) deberan formularse de forma que reconocieran, redujesen y acabaran
suprimiendo esas desigualdades. Viet Nam ha procurado abordar ese problema
manteniendo un programa de subvenciones, notificado en el contexto de sus
negociaciones para su adhesin a la OMC, que permite que las empresas obtengan
una reduccin del impuesto de sociedades por los gastos destinados a promover la
salud y las aptitudes de sus empleadas.
Se considera que el trato ms favorable de las subvenciones agrcolas (en com-
paracin con las industriales) crea otro notable desequilibrio entre pases industriales
y pases en desarrollo. Las normas vigentes permiten que los primeros mantengan
subvenciones ingentes a la exportacin de productos agrcolas, al tiempo que pro-
hben las que utilizan los segundos. Adems, las subvenciones de los pases industria-
les son enormes en relacin con las de los pases en desarrollo. Con arreglo al Acuerdo
sobre la Agricultura, los Estados Unidos pueden dedicar 363 millones de dlares a sub-
vencionar la exportacin de trigo y harina de trigo, y la Unin Europea 1.400 millones
(Grupo Cairns, 2000). En comparacin, todo el programa de subvenciones a exporta-
ciones no tradicionales de Chile cost 126 millones de dlares en 1996 (Macario,

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

RECUADRO 10.3 A LA PESCA DE SUBVENCIONES


Aunque el sector de la pesca tiene muchos rasgos comunes con la agricultura en particular
como fuente apreciable de empleo y de ingresos de exportacin en los pases en desarrollo
no est incluido en el Acuerdo sobre la Agricultura. Tampoco el ASMC aborda las enormes
subvenciones a la pesca de algunos grandes pases industriales. Esas subvenciones han propi-
ciado el que haya un exceso de capacidad pesquera en el mundo. Esto, a su vez, ha hecho que
las flotas de los pases subvencionadores pesquen en exceso en alta mar y que sus gobiernos
puedan negociar acuerdos leoninos para acceder a las aguas territoriales de los pases en desa-
rrollo. El resultado ha sido un agotamiento de los bancos de peces, menos ingresos para los
pescadores pobres de estos pases y amenazas para su seguridad alimentaria. Las subvenciones
a la pesca han quedado reconocidas como una cuestin prioritaria en la OMC y en los
mandatos ambientales y comerciales de la Declaracin de Doha.
Fuente: PNUMA, 2000; CICDS, 1999; Deere, 2000

1998), y la mayor parte de los dems pases en desarrollo tienen mucha menos capaci-
dad para otorgar subvenciones. Otro problema es el de las subvenciones a la pesca en
algunos pases industriales (recuadro 10.3).

L A V A PA R A AVA N Z A R
El programa de trabajo de Doha brinda a los pases en desarrollo la posibilidad de pre-
sentar propuestas de modificacin del ASMC (Das, 2002). Esas propuestas incluidas
en la Compilacin de cuestiones pendientes relativas a la aplicacin y planteadas por
miembros se podrn abordar en las negociaciones sobre las normas de la OMC
encaminadas a conseguir un mayor margen en la poltica de desarrollo humano.
Habida cuenta del xito de las subvenciones en los tigres de Asia oriental, el
acuerdo revisado debera permitir a otros pases recurrir a ese instrumento de desa-
rrollo industrial. Las subvenciones tendran que examinarse teniendo en cuenta la
necesidad de disponer de espacio en la poltica econmica. Una nueva categora de
subvenciones no recurribles esenciales para los pases en desarrollo supondra un gran
paso adelante, que dara a esos pases ms flexibilidad para otorgar subvenciones a la
exportacin.

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SUBVENCIONES

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197
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C APTULO 11
A SPECTOS DE LOS DERECHOS DE
PROPIEDAD INTELECTUAL
RELACIONADOS CON EL COMERCIO

Si la naturaleza ha creado algo que sea menos susceptible de ser considerado


como propiedad exclusiva que todas las dems cosas, ese algo es el acto de la
capacidad de pensar denominado ideael hecho de que las ideas puedan y
deban transmitirse libremente de una persona a otra en todo el mundo, para
beneficio moral y mutuo de la Humanidad y para la mejora de la condicin
humana parece haber sido fruto peculiar y benevolente de la imaginacin de la
Naturaleza.
Thomas Jefferson, 1813
La polmica introduccin del Acuerdo sobre Aspectos de los Derechos de Propiedad
Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC) en el marco del rgimen multilate-
ral de comercio ha suscitado probablemente ms controversias que cualquiera de las
dems disposiciones de la Ronda Uruguay. Tal cosa se debe a las trascendentales reper-
cusiones de los ADPIC para el desarrollo humano en materia de tecnologa, salud
pblica, educacin, conservacin, gestin y propiedad de los conocimientos tradi-
cionales, y recursos biolgicos.

E L AC U E R D O S O B R E LO S ADPIC
El Acuerdo sobre los ADPIC se propona establecer normas mnimas sobre los dere-
chos de propiedad intelectual (DPI; vanse el anexo 11.1 y el recuadro 11.1). Consta
de tres componentes principales. El primero establece el contenido y la orientacin
general de los objetivos. Los pases miembros convienen en fijar normas mnimas de
proteccin para toda la propiedad intelectual aplicables a todas las tecnologas de pro-
ductos y procesos. La propiedad intelectual comprende los derechos de autor, las mar-
cas de fbrica o de comercio, las indicaciones geogrficas, los dibujos y modelos
industriales, los circuitos integrados, las patentes y los secretos comerciales. Lo que se
persigue es equilibrar la innovacin y la difusin de tecnologa para ventaja mutua de
productores y usuarios, a fin de promover el bienestar social y econmico (Partes I y
II, artculos 1 a 40).
El segundo componente define los procedimientos civiles y administrativos gene-
rales para la observancia de los DPI (Parte III, artculos 41 a 64; Partes IV y V), con
detalles sobre obligaciones del Estado, medidas provisionales y otras correctivas con
arreglo al mecanismo de solucin de diferencias. El tercer componente se centra en
las necesidades de los consumidores de tecnologa. En respuesta a los derechos estipu-
lados en la primera seccin, el acuerdo reconoce la necesidad de que haya disposi-
ciones transitorias, transferencias de tecnologa y cooperacin tcnica en beneficio de
los pases menos adelantados (Partes VI y VII, artculos 65 a 73).
Las disposiciones del acuerdo que protegen la propiedad intelectual son concre-
tas, vinculantes y pueden dar pie a demandas judiciales. Entre otras cosas, tratan del

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

RECUADRO 11.1 LOS ADPIC: UNA PERSPECTIVA HISTRICA

El primer intento de establecer un acuerdo multilateral sobre proteccin de los derechos de


propiedad intelectual (DPI) fue el Convenio de Pars de 1883, en el que 14 pases acordaron
unas lneas maestras sobre igualdad de trato, derecho de prioridad, independencia de las
patentes, principios generales de concesin de licencias obligatorias y revocacin de patentes,
y normas en materia de competencia desleal (Roffe, 2000). En 1998 155 pases haban firmado
el Convenio. Este instrumento desempe un notable papel en la difusin de las leyes
nacionales sobre patentes, aunque las pautas legislativas variaran con las circunstancias y las
necesidades de cada pas.

En los ltimos aos del decenio de 1960 y en el de 1970, un grupo de pases en desa-
rrollo, con el Grupo Andino a la cabeza, inici una revaluacin de la propiedad intelectual,
de sus repercusiones para el desarrollo y de la necesidad de revisar el Convenio de Pars a fin
de hacerlo ms compatible con los intereses de los pases en desarrollo. Como parte de este
movimiento de revisin, muchos pases en desarrollo que ya posean una legislacin sobre
patentes procuraron hacerla ms equilibrada y flexible. Esa tendencia al debilitamiento de la
proteccin de los DPI en los pases en desarrollo y la creciente importancia de las nuevas tec-
nologas basadas en los conocimientos fueron las principales razones que impulsaron a los
Estados Unidos a preconizar que se inscribieran los DPI en la agenda del comercio multilate-
ral. Los Estados Unidos y la Comunidad Europea introdujeron la proteccin de los DPI en la
negociacin del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) durante la
Ronda de Tokio de 1978, con un proyecto de propuesta contra las falsificaciones. Como no
se lleg a un acuerdo, los Estados Unidos distribuyeron un nuevo proyecto en 1982 y lo pre-
sentaron en una reunin de expertos del GATT en 1985.

Entre tanto, la Ley de los Estados Unidos sobre Comercio y Aranceles Aduaneros de 1984
vincul la proteccin de la propiedad intelectual a la aplicacin del Sistema Generalizado de
Preferencias. En 1988, la Ley de Bases sobre Comercio y Competencia insisti en la cuestin
al autorizar a los representantes comerciales de los Estados Unidos a hacer una lista de pases
a los que se haban fijado plazos para mejorar la proteccin de sus DPI, amenazndolos con
la adopcin de sanciones si no cumplan esos plazos. Por su parte, los pases en desarrollo lo
nico que queran era discutir la aclaracin de las normas vigentes del GATT, tales como los
artculos IX y XX.d) sobre medidas para restringir el comercio de productos falsificados. A su
juicio todo debate sobre normas sustantivas en materia de DPI escapaba a la competencia del
GATT y era de la jurisdiccin exclusiva de la Organizacin Mundial de la Proteccin
Intelectual (OMPI). Tras dos aos de anlisis, en una reunin de altos funcionarios celebrada
en Ginebra se aclar el mandato del GATT con referencia explcita a la determinacin de nor-
mas, la solucin de diferencias y los arreglos transitorios.

El primer proyecto fue presentado por la Comunidad Econmica Europea, seguido de


propuestas de los Estados Unidos, Suiza y el Japn, y se basaba en el reconocimiento de que
una proteccin inadecuada, discrecional o excesiva de la propiedad intelectual poda distor-
sionar y obstar el comercio y, por lo tanto, era un asunto que deba tratarse en el GATT como
parte del todo nico. Catorce pases en desarrollo respondieron con propuestas detalladas
sobre el comercio de productos falsificados o pirateados, y sobre los principios en que debera
basarse la utilizacin de los derechos de propiedad intelectual. En ellas tambin se peda un
examen detallado del mbito de las patentes, las licencias obligatorias, la fiscalizacin de prc-
ticas anticompetitivas y otras cuestiones anlogas. Esto permiti que el presidente del grupo
negociador refundiera varios textos y preparase una propuesta general para su debate en la
reunin ministerial de 1990 que desemboc en la feliz conclusin de las negociaciones sobre
los ADPIC en diciembre de 1993. En su redaccin final, el acuerdo sobre los ADPIC se basaba
en clusulas anteriores acordadas en los Convenios de Pars, Berna, Roma y Washington, pero
era la primera vez que se vinculaba explcitamente a los DPI con sanciones comerciales.

Fuente: UNCTAD, 1994; Roffe, 2000.

200
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ASPECTOS DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD INTELECTUAL RELACIONADOS CON EL COMERCIO

mbito de los DPI (todos los productos y procesos en todas las tecnologas), la
duracin de la proteccin de las patentes (20 aos), el alcance de las excepciones per-
mitidas (limitadas a casos muy concretos) y las normas jurdicas que tienen que figu-
rar en las leyes nacionales sobre patentes de los pases miembros. Su inobservancia
puede someterse al mecanismo de solucin de diferencias de la Organizacin Mundial
del Comercio (OMC). En cambio, las disposiciones que podran beneficiar a los con-
sumidores de tecnologa (principalmente los pases en desarrollo), como las relativas
a transferencia de tecnologa y cooperacin tcnica, aunque tambin vinculantes en
teora, estn redactadas en trminos vagos, lo que dificulta que se apliquen. El
incumplimiento de esas disposiciones es difcil de probar y en la prctica no est
sometido a ninguna sancin. Los intentos de elaborar un cdigo de conducta para la
transferencia de tecnologa tambin han fracasado (Roffe, 2000).
La Declaracin de Doha, como se ver ms adelante, es un gran paso para orien-
tar ms el Acuerdo sobre los ADPIC hacia el desarrollo. Ha aclarado la necesidad de
interpretar los ADPIC desde el punto de vista de la salud pblica y, a tenor de los
artculos 7 y 8 (objetivos sociales y econmicos), brinda una orientacin til para
interpretar no solamente el Acuerdo sobre los ADPIC sino tambin otros acuerdos.
El Acuerdo sobre los ADPIC tiene implicaciones importantes para el desarrollo
humano en aspectos como la salud pblica, la tecnologa y los conocimientos, y los
recursos biolgicos. Los pases en desarrollo salen perdiendo probablemente con los
ADPIC si se enfoca la cuestin desde el punto de vista del desarrollo humano, por lo
que deberan elaborarse otros modelos de proteccin en materia de propiedad inte-
lectual. El marco de negociacin de la OMC es por su propia naturaleza inapropiado
para un acuerdo asimtrico como es el de los ADPIC, y las cuestiones relativas a la
proteccin de la propiedad intelectual deberan desvincularse de las sanciones co-
merciales.
Entre tanto, los pases deberan aprovechar la flexibilidad que brinda el Acuerdo
para interpretarlo y aplicarlo de forma que promueva los objetivos del desarrollo
humano. Esto requiere que se utilicen las disposiciones sobre licencias obligatorias de
modo sistemtico y eficiente, estableciendo los debidos precedentes en materia de
diferencias, adoptando sistemas sui generis alternativos que equilibren los derechos y
las obligaciones cuando as se haya decidido y utilizando el mecanismo de revisin del
acuerdo para proporcionar ms asistencia a los pases en desarrollo.

L O S ADPIC E N E L CO N T E X TO D E L D E S A R R O L LO
El argumento econmico para proteger la propiedad intelectual se basa en una falla
del mercado. Como otros bienes pblicos, los conocimientos no tienen rival (por lo
que su cantidad no disminuye con el consumo), ni carcter excluyente (y por lo tanto
son fciles de reproducir) y su costo original de produccin es alto. A falta de una inter-
vencin, es probable que se produzcan menos de los necesarios. La intervencin puede
revestir diversas formas. El gobierno puede producir o financiar la produccin de
conocimientos, subvencionar el costo privado de producirlos o conceder derechos
temporales de propiedad a los productores de conocimientos. Normalmente se
recurre a una combinacin de esas intervenciones para incrementar el acervo de
conocimientos. La concesin de derechos temporales requiere que haya un sistema
jurdico de DPI que establezca y regule esos derechos. El Acuerdo sobre los ADPIC
representa un intento de reforzar este sistema en el plano internacional.
Una estrategia apropiada de intervencin depender de los beneficios y costos
previstos. Los beneficios potenciales de un rgimen de propiedad intelectual son una

201
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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

RECUADRO 11.2 INFORMACIN EMPRICA SOBRE LOS DERECHOS


DE PROPIEDAD INTELECTUAL

Patentes. Ginarte y Park (1997) comprobaron que la legislacin sobre patentes haba cobrado
ms fuerza en el decenio de 1990. Maskus y Penubarti (1995) descubrieron que haba una
relacin en forma de U entre patentes e ingreso per cpita, que indicaba que para un nivel de
ingresos bajo el nmero de patentes baja cuando los ingresos aumentan y que a partir de un
cierto umbral el nmero de patentes aumenta con el ingreso per cpita. El Banco Mundial fij
ese umbral en 7.750 dlares de los Estados Unidos a precios de 1985. Maskus (2000) deduce
tambin que los derechos de patente efectivos probablemente seguirn siendo limitados a no
ser que aumente bastante el ingreso en los pases en desarrollo.
Comercio. Maskus y Penubarti (1997) sostienen asimismo que las patentes cuando son
ms firmes tienen efectos ambiguos en el comercio; pueden incrementar las importaciones
(ya que los gastos de disuasin son ms bajos y la demanda efectiva aumenta al no haber
cabida para los imitadores locales), o bien hacer que disminuyan si las empresas del pas de
acogida se hacen con las patentes.
Capacidad de imitacin. Smith (1999) ha comprobado que a medida que las leyes sobre
patentes se hacen ms firmes, los pases con una gran capacidad de imitacin registran los ma-
yores incrementos en las importaciones de manufacturas, mientras que aqullos con escasa
capacidad acusan un deterioro de su relacin de intercambio.
Difusin de la tecnologa. Los modelos que procuran medir las repercusiones de los DPI
sobre la difusin de tecnologa han arrojado resultados contrapuestos. Helpman (1993) y
Glass y Saggi (1995) encuentran que una vez que se adopta un rgimen de patentes fuerte, la
tasa de innovaciones disminuye, lo que conduce a su vez a una disminucin de la tasa mundial
de innovacin.
Inversiones extranjeras directas. Lee y Mansfiel (1996) sealan que unos DPI dbiles
ejercen una influencia negativa considerable sobre la ubicacin de las inversiones extranjeras
directas de los Estados Unidos y sobre las instalaciones de investigacin y desarrollo. Maskus
(1998b) calcula las consecuencias conjuntas de las actividades de las empresas transnacionales
y encuentra que las inversiones extranjeras directas medidas por los activos acumulados reac-
cionan positivamente ante unas patentes ms estrictas. Sin embargo, es sta una cuestin que
no est del todo clara. Braga y Wilmore (1991) y Gould y Maskus (2000) muestran que los
DPI no bastan para promover las inversiones extranjeras directas.
Calidad de la transferencia de tecnologa. Davies (1977) y Contractor (1980) indican que
unos DPI dbiles reducen la calidad de la tecnologa transferida. Sin embargo, cuando hay
una reglamentacin en general acogedora (en impuestos y en normas sobre inversin), el rgi-
men de los DPI contribuye a dar a las empresas una idea sobre la rentabilidad de sus activos
basados en el conocimiento. Adems, la probabilidad de que se vayan a transferir las tec-
nologas ms adelantadas aumenta en consonancia con la firmeza de los DPI. Tambin es
probable que los pases en desarrollo de rpido crecimiento refuercen sus DPI a medida que
ascienden en la escala tecnolgica.
Acceso a tecnologas concretas. El que se compartan datos, investigacin cientfica, infor-
macin, materiales genticos e instrumentos de estudio influye en la creacin de conocimien-
tos y de empresas cientficas, particularmente en los pases en desarrollo.
Fuente: Maskus, 2000a (Captulo 4 y otros). En este trabajo se indican todas las fuentes citadas
aqu.

mayor capacidad de innovacin y la transferencia de tecnologa. Sin embargo, tam-


bin crea monopolios y restringe el acceso a la tecnologa de los imitadores. Los datos
sobre el papel de los DPI no son convincentes precisamente porque es difcil aislar
sus efectos de los de otros factores que influyen en la innovacin, promueven la inver-
sin en investigaciones y crean mercados para la propiedad intelectual (vase el
recuadro 11.2)

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ASPECTOS DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD INTELECTUAL RELACIONADOS CON EL COMERCIO

Los ADPIC en un mundo desigual


Los ADPIC y sus repercusiones previstas en la creacin de conocimientos rentables
han de contrastarse con la situacin del mundo en la actualidad. En 1998, los pases
de ingresos altos de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos
(OCDE) representaban el 86% de todas las solicitudes de patente depositadas y el 85%
de los artculos de revistas cientficas y tcnicas publicados en todo el mundo, percibi-
endo del 97% de los derechos de licencia y las regalas mundiales (PNUD, 2001; Banco
Mundial, 2002). En cambio, los pases menos adelantados recibieron el 0,05% de esos
derechos y regalas en el mismo ao. En este contexto, los ADPIC actan contra las
compaas recin llegadas o los imitadores al incrementar el precio de la tecnologa y
restringir sus posibilidades de ponerse al da. Adems, influyen en el desarrollo
econmico futuro, que probablemente se basar cada vez ms en la capacidad de idear
o de informar, amenazando con dejar a la zaga a los pases que carecen de capacidad
de investigacin.
La investigacin emprica ha demostrado tambin que los DPI dbiles han sido
utilizados por pases con poca capacidad tecnolgica hasta que alcanzaron un grado
de desarrollo en el que sus industrias podan salir ganando con una proteccin de la
propiedad intelectual (vase el recuadro 11.2). El historial de la proteccin de la
propiedad intelectual en los pases desarrollados confirma esa tendencia. Como indica
Chang (2000), la mayor parte de esos pases permitan que se concedieran patentes a
invenciones importadas por sus nacionales. Los Pases Bajos derogaron en 1869 su le-
gislacin sobre patentes de 1817, tratando a stas como a las dems prcticas
monopolsticas, y la volvieron a introducir en 1910 como consecuencia de la presin
ejercida por sus vecinos. Otros ejemplos son la Gran Bretaa antes de 1852, y Austria
y Francia. A pesar de que el carcter de la tecnologa ha cambiado, estos datos del
pasado son ilustrativos del inters que reviste un rgimen estandarizado de propiedad
intelectual para pases con diferencias enormes en el nivel de ingresos y en su capaci-
dad tecnolgica.
Asimismo, el Banco Mundial (2001) estima que (en una muestra de 26 pases
desarrollados) los ADPIC provocarn transferencias de renta a nueve de ellos por
1
valor de 41.000 millones de dlares (a precios del ao 2000) . Esas transferencias son
el resultado natural de la desigual distribucin de tecnologa y capacidad tcnica e
incrementan el costo global del Acuerdo sobre los ADPIC para los pases con recur-
sos de por s escasos.
Hoy en da, los principales beneficiarios de la proteccin de la propiedad intelec-
tual son principalmente las empresas transnacionales, que pueden utilizar las leyes
sobre la propiedad intelectual para poseer y controlar la investigacin y el desarrollo,
mientras que las personas ms pobres del mundo se enfrentan con precios ms altos
y restricciones ms rigurosas en el acceso a tecnologas y productos nuevos. La pro-
teccin de la propiedad intelectual de material educativo, medicamentos esenciales y
equipo mdico tendr probablemente efectos negativos en los consumidores pobres.
Sin embargo, los verdaderos efectos de los ADPIC varan. Los productores de pases
2
con poca capacidad tecnolgica pueden beneficiarse de ellos . Al mismo tiempo, es
probable que la proteccin de la propiedad intelectual de tecnologas nacientes y de
actividades que requieren mucha labor de investigacin y desarrollo, bloquee los
esfuerzos desplegados por los pases en desarrollo para adquirir o imitar esos
conocimientos o aprender de ellos.
Dentro del mundo en desarrollo la situacin tambin vara mucho. Tal como se
indica en el informe de 2002 de la Comisin de Derechos de Propiedad Intelectual

203
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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

(CDPI), Amrica Latina, China e India hicieron en 1994 aproximadamente el 9% de


los gastos mundiales de investigacin, mientras que al frica subsahariana slo le co-
rrespondi el 0,5% y a todos los dems pases en desarrollo nicamente el 4%.
Adems, como dice el informe, aparte de las diferencias de capacidad tecnolgica, los
pases en desarrollo son tambin muy distintos en sus condiciones socioeconmicas.
Es difcil por tanto justificar el enfoque del tamao nico en materia de proteccin de
la propiedad intelectual. En definitiva, hay que medir las repercusiones de los ADPIC
para determinar si permiten que los pases pobres colmen la brecha tecnolgica (y por
lo tanto las diferencias de ingresos) o bien contribuyen a profundizarla, o si benefi-
cian a los pobres y al desarrollo nacional.

Los ADPIC y el rgimen comercial multilateral


El carcter asimtrico de las relaciones entre pases desarrollados y pases en desarrollo
dentro del marco de los ADPIC no encaja en el marco de negociacin mutua de la
OMC. En sta, los acuerdos se negocian y las concesiones se discuten para conseguir
que todos los miembros salgan ganando. En el caso de los ADPIC, los pases de ingreso
bajo son predominantemente consumidores de tecnologa y tienen poco con qu
negociar. Es improbable que se obtengan los beneficios previstos de los ADPIC sin
toda una serie de medidas complementarias como inversiones en educacin superior
y en capacidad de investigacin, mecanismos para remunerar los sectores que inves-
tiguen y un clima apropiado para los inversores, todo lo cual depende de las diferentes
polticas de los gobiernos.
Las repercusiones negativas de los ADPIC, entre tanto, son claras e inmediatas en
forma de acceso limitado y precios ms elevados para los bienes protegidos. Su
imposicin mediante el mecanismo de solucin de diferencias permite represalias por
incumplimiento mediante sanciones comerciales. Para los pases ya perjudicados por
los ADPIC, eso significa menos exportaciones y menos ingresos para los productores.
A pesar de los argumentos esgrimidos por los pases desarrollados para probar lo con-
trario, el propio Acuerdo sobre los ADPIC restringe el comercio porque crea mono-
3
polios y evita la entrada de versiones de productos ms baratas y genricas . De esta
suerte, el Acuerdo no se compadece con la finalidad de la OMC de promover el desa-
rrollo econmico mediante el incremento del comercio. El Acuerdo no es necesaria-
mente beneficioso ni para el uno ni el otro y resulta inapropiado y potencialmente
perjudicial en el marco de la OMC.

LAS I M P L I C AC I O N E S PA R A LO S PA S E S E N D E S A R R O L LO : LO S V N C U LO S CO N
E L D E S A R R O L LO H U M A N O
El Acuerdo sobre los ADPIC no ha sido plenamente aplicado en la mayor parte de los
pases en desarrollo porque gozan de un perodo de transicin ampliado que llega
hasta el ao 2005. Los pases menos adelantados tienen por lo general de plazo hasta
2006 para aplicar el Acuerdo y hasta el ao 2016 para aplicar las disposiciones en mate-
ria de patentes que tienen que ver con productos farmacuticos. Sin embargo, casi
todos los pases en desarrollo tienen sistemas nacionales de proteccin de la propiedad
4
intelectual de diversa ndole, y las repercusiones potenciales de los ADPIC son claras .
Esta seccin examina los vnculos de los ADPIC con el desarrollo humano en mayor
detalle, centrndose en cuestiones de salud pblica, tecnologa, creacin de saberes,
seguridad alimentaria, recursos biolgicos y conocimientos tradicionales. Procura
poner de relieve las repercusiones de los ADPIC, la flexibilidad que ofrece y los retos
que plantea para el desarrollo humano.

204
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ASPECTOS DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD INTELECTUAL RELACIONADOS CON EL COMERCIO

Salud pblica
La industria farmacutica basada en la investigacin, que se caracteriza por elevadas
inversiones iniciales en I + D y por su facilidad en imitar productos finales, es una de
las ms cualificadas para beneficiarse de los ADPIC. Los artculos 27 a 34 del Acuerdo
sobre los ADPIC tratan de patentes (sobre sus disposiciones vase el anexo 11.1) y
5
revisten particular inters para la salud pblica y el desarrollo humano .
Los ADPIC influyen en el acceso a medicamentos y equipo mdico de las si-
guientes maneras:
Aumento de los precios. El mecanismo financiero privado ms comn de los
servicios mdicos en la mayora de los pases en desarrollo consiste en el
pago directo, ya que los gobiernos no subvencionan todos esos servicios.
Esos pagos directos suponen en los pases en desarrollo ms del 90% de
todos los servicios, mucho ms que el 20% de los pases desarrollados (OMS,
2000). Otros factores de peso son la existencia de personal mdico
capacitado, unas buenas infraestructuras en materia de salud, una cobertura
lo ms amplia posible y una oferta adecuada, todo lo cual requiere recursos.
Son factores todos ellos que han de estar presentes simultneamente. No
obstante ello, el precio de los medicamentos es un determinante crtico del
acceso a la atencin mdica. Los medicamentos patentados son
sustancialmente ms caros que las versiones genricas. Segn la Comisin
Federal de Comercio de los Estados Unidos, los medicamentos genricos
cuestan un 25% menos que sus homlogos patentados y, al cabo de dos
aos, el diferencial de precios es del 60%. Varios estudios realizados para
pases en desarrollo han estimado el impacto de las patentes sobre el precio
de los medicamentos (Fink, 2000; Watal, 2000; Lanjouw, 1997; y
Subramanian, 1995). Los incrementos que se han calculado van desde el
6
12% al 68% una vez que se aplican los ADPIC . En el caso de los
medicamentos antirretrovirales para combatir el VIH/SIDA, los
medicamentos patentados que cuestan entre 10.000 y 12.000 dlares por
paciente y ao estn disponibles en su forma genrica a un precio
comprendido entre 200 y 350 dlares (vase el recuadro 11.3).
Versiones genricas. Algunos pases en desarrollo poseen la capacidad tcnica
necesaria para producir versiones genricas de los medicamentos. Otros
pueden preparar frmulas pero no ingredientes activos. Los dems, sin
embargo, dependen casi por completo de las importaciones. Para los que
tienen capacidad de produccin, los ADPIC restringen las posibilidades de
ingeniera inversa y aumentan el tiempo de espera de las versiones genricas
de medicamentos patentados mientras dura la proteccin (20 aos). Para los
pases que dependen de la importacin de medicamentos patentados, las
repercusiones son por el momento confusas. Tal como se indica en la
prxima seccin, los artculos 30 y 31 se pueden interpretar en el sentido de
que permiten la produccin genrica, pero siguen plantendose problemas
de aplicacin.
Investigacin. Las patentes han impulsado claramente a la industria
farmacutica del mundo desarrollado, incentivando nuevas investigaciones.
La Asociacin de fabricantes e investigadores de productos farmacuticos de
los Estados Unidos cifr los gastos en investigacin de 2001 en 30.300
millones de dlares, frente a 8.400 millones en 1990 y 1.970 millones en
1980. En el mundo en desarrollo, algunos pases estn empezando a crear

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

RECUADRO 11.3 LA EXPERIENCIA DEL BRASIL EN LA APLICACIN DE LOS ADPIC

La experiencia del Brasil en la proteccin de patentes en el sector farmacutico es instructiva.


Antes de aplicar los ADPIC, Brasil no conceda proteccin alguna a los productos y procesos
farmacuticos. Tal cosa tuvo que cambiarse a raz de la Ronda Uruguay. Al mismo tiempo,
Brasil ha creado uno de los programas de medicamentos antirretrovirales ms ambiciosos de
los pases en desarrollo, mediante procedimientos administrativos y legislativos pioneros. En
el ao 2000, Brasil tena ya ms de 536.000 casos de infeccin por el VIH. Desde 1996, el
Ministerio de Salud ha puesto en prctica una poltica de acceso universal a la terapia con
medicamentos antirretrovirales y para diciembre del ao 2000 se haba tratado ya a unos
95.000 pacientes. Esto representa 300 millones de dlares gastados en adquirir los 12 medica-
mentos que constituyen el cctel antiVIH. Simultneamente, el gobierno estimul la creacin
de una potente industria de productos genricos que suministraba el 40% de todos los
medicamentos antirretrovirales que se utilizaban en el plano nacional.

Esta combinacin de acceso libre a los medicamentos con una extensa infraestructura en
materia de salud cont con el apoyo de la legislacin nacional. La Ley brasilea de propiedad
intelectual de 1996 (artculo 68.1) requiere que el titular de la patente fabrique el producto en
el Brasil. De no ser as, el gobierno puede expedir una licencia obligatoria a otro fabricante, a
no ser que el titular de la patente pueda demostrar que la produccin local no es factible. Las
dos disposiciones citadas encajan muy bien en los parmetros de los ADPIC. Sin embargo,
los Estados Unidos cuestionaron ese artculo. Brasil insisti en que la ley era de suma impor-
tancia para su poltica de salud pblica y que su amenaza de expedir una licencia obligatoria
haba contribuido a negociar con empresas farmacuticas a unos precios ms bajos para los
medicamentos antirretrovirales importados. El 25 de junio de 2001 el gobierno de los Estados
Unidos retir su demanda en la OMC contra el Brasil y, a su vez, ste convino en sostener
conversaciones con aquel pas antes de aplicar el artculo 68. Ms recientemente, Brasil ame-
naz con recurrir a esta disposicin cuando sus negociaciones con Roche se suspendieron ante
la insistencia en que se redujera el precio del nelfinavir (comercializado por Roche como
Viracept). Roche acab por aceptar que se minorara el precio en otro 40% y el artculo 68 no
se invoc.

El programa brasileo para combatir el SIDA ha dado buenos resultados. Ha habido


entre un 60 y un 80% de reduccin de las infecciones casuales relacionadas con el SIDA, las
tasas de hospitalizacin han bajado a la cuarta parte y el gobierno ha logrado ahorrar ms de
490 millones de dlares nicamente en compras, durante 1996-2000. Y, por ltimo, entre
1996 y 2000 los precios medios de los medicamentos producidos en el pas disminuyeron un
72,5%, mientras que los de los medicamentos importados slo lo hicieron en un 9,6%.

Fuente: PNUD, 2002.

tambin industrias farmacuticas basadas en la investigacin, pero lo que


impulsa a la investigacin privada es la promesa de obtener patentes
rentables. Segn las estimaciones del Foro Mundial de la Salud (2001), de los
70.000 millones de dlares gastados en todo el mundo en investigaciones
sobre la salud, menos del 10% se dedica a enfermedades que representan el
90% de las existentes, y ello a pesar de que la mayor parte de los pases ms
pobres de frica han ofrecido proteccin en materia de patentes desde por lo
7
menos el ao 1984 y en algunos casos desde 1977 . En los ltimos 25 aos,
los cientficos han desarrollado solamente dos nuevos medicamentos para
luchar contra la tuberculosis y los gastos en investigacin sobre la malaria
8
slo han sido de 100 millones de dlares . Est claro que los sistemas de
patentes como los ADPIC no promueven investigaciones nuevas sobre las
enfermedades de los pobres.

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ASPECTOS DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD INTELECTUAL RELACIONADOS CON EL COMERCIO

L A D ECLARACIN DE D OHA . La Declaracin de Doha sobre los derechos de


propiedad intelectual y la salud pblica reafirma el derecho de los pases en desarrollo
a interpretar el Acuerdo sobre los ADPIC desde la perspectiva de la salud pblica.
Concretamente, la Declaracin conviene en que el Acuerdo sobre los ADPIC no
impide ni deber impedir que los Miembros adopten medidas para proteger la salud
pblica. Reconoce explcitamente la flexibilidad, en el marco de los ADPIC, para con-
ceder licencias obligatorias y la libertad de determinar con qu criterios se conceden
tales licencias. El prrafo 6 de la Declaracin de Doha reconoce tambin las dificul-
tades con que podran tropezar los pases cuyas capacidades de fabricacin en el sec-
tor farmacutico son insuficientes o inexistentes y encomienda al Consejo que
encuentre una pronta solucin al uso efectivo de las licencias obligatorias (para
finales del ao 2002).
La Declaracin de Doha es un hito notable en el debate sobre los ADPIC. Deja el
camino expedito a una interpretacin de los ADPIC ms favorable para la salud
pblica, al reconocer explcitamente que los derechos de propiedad intelectual estn
9
subordinados a los intereses de esta ltima . Es una declaracin poltica ms que
jurdica y debera utilizarse como punto de referencia para interpretaciones ms
propicias para la salud pblica si surgieran diferencias acerca de los ADPIC.
O PORTUNIDADES Y RETOS PARA LA SALUD PBLICA EN EL MARCO DE LOS ADPIC.
Los ADPIC ofrecen un amplio marco de accin y contienen varias disposiciones fle-
xibles que los pases en desarrollo tendran que aprovechar. Al mismo tiempo, se
tropieza con varios problemas para conseguir que los artculos sobre los ADPIC se
interpreten y apliquen de forma orientada a la salud pblica. A continuacin se indi-
can algunos de esos problemas:
Artculos 7 y 8, y la Declaracin de Doha. Los objetivos y principios de esos
artculos y de la Declaracin de Doha afirman que los DPI deben favorecer
el bienestar social y econmico y que los miembros pueden adoptar las
medidas que sean necesarias para proteger la salud pblica y la nutricin
siempre que sean compatibles con lo dispuesto en el presente Acuerdo.
Los artculos 7 y 8 son principios rectores y deberan utilizarse para interpretar
los ADPIC desde el punto de vista del inters pblico. La Declaracin de Doha
prorroga hasta 2016 el perodo de transicin de que disponen los pases menos
adelantados.
Artculo 6 y las importaciones paralelas. Los ADPIC no tratan explcitamente
de la extincin internacional de los derechos de propiedad, dejando que cada
uno de los miembros decida si desea reconocer que el derecho de patente
puede haberse extinguido en el momento de la venta y, en consecuencia, si
las importaciones paralelas son legales.
Los ADPIC permiten que los pases hagan importaciones paralelas para
disponer de productos legalmente patentados en cualquier parte del mundo.
Pases como la Argentina, Australia, los Estados Unidos y el Japn, han
adoptado el principio del agotamiento en el plano internacional. Al mismo
tiempo, el intento de Sudfrica de utilizar el principio para hacer importaciones
paralelas provoc una demanda de 39 empresas farmacuticas (que ms
adelante se retir) y una presin de los Estados Unidos, lo que ilustra los
problemas suscitados en el marco de los ADPIC.
El artculo 30 y las excepciones a los derechos. Los ADPIC admiten
excepciones a los derechos en del artculo 30. Los miembros pueden

207
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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

presentar excepciones limitadas de los derechos de patente frente a intereses


legtimos de terceros, siempre que no se haya causado un perjuicio
injustificado a los intereses del titular de la patente, se trate de intereses
limitados y no atenten de manera injustificable contra la explotacin normal
de la patente.

El artculo 30 puede interpretarse en el sentido de que autoriza la produccin,


venta y exportacin de productos relacionados con la salud pblica sin el
consentimiento del titular de la patente y como una excepcin limitada,
especialmente en el caso de los pases que no tengan capacidad de produccin
genrica. Para que esto suceda, el Consejo de los ADPIC tendra que hacer una
interpretacin liberal del artculo 30. En la nica diferencia que ha habido
acerca del artculo 30 (Canad Productos farmacuticos genricos), el grupo
especial de expertos hizo una interpretacin mucho ms restrictiva de la
expresin excepciones limitadas. Aunque el artculo 30 encierra el potencial
necesario para resolver el problema del acceso a los medicamentos, no se ha
interpretado todava de forma favorable al desarrollo y puede ser impugnado.

El artculo 31 y las licencias obligatorias. El artculo 31 permite que se use una


patente sin autorizacin del titular. Las licencias obligatorias se otorgarn
caso por caso; se expedirn nicamente cuando se haya hecho lo necesario
para conseguir licencias voluntarias en condiciones razonables y no se haya
logrado (se autorizan las excepciones en casos de emergencia nacional). Se
emplearn sobre todo de en el mercado nacional con carcter no exclusivo y
temporal. Concretamente, los ADPIC permiten las licencias obligatorias
cuando hay emergencias, prcticas anticompetitivas, uso pblico no
comercial y patentes dependientes (Correa, 1999).

El artculo 31 permite la produccin de versiones genricas de productos


patentados. Pases como el Canad y los Estados Unidos han recurrido mucho a
las licencias obligatorias para empresas farmacuticas, la biotecnologa y los
productos qumicos. Sin embargo, el caso del Brasil (vase el recuadro 11.3)
muestra bien las dificultades con que se enfrentan los pases en desarrollo a la
hora de aplicar el artculo 31. La Declaracin de Doha indica categricamente
que los pases gozan del derecho a conceder licencias obligatorias y de la
libertad de determinar por qu motivos se conceden. Con todo, subsisten varias
cuestiones.

En cuanto al acceso adecuado, la definicin de pases con capacidad


manufacturera insuficiente tiene que incluir a los pases que carecen de
capacidad para producir ingredientes activos, as como frmulas. Tambin
debera incluir a los pases que pueden tener capacidad para producir productos
genricos, pero cuyos mercados son demasiado pequeos para justificar la
produccin.

La importacin de medicamentos genricos por esos pases a tenor del artculo


31 requiere una aclaracin sobre los requisitos de las licencias obligatorias para
el pas importador, as como para el pas que produce los medicamentos. El
artculo 30 es un mecanismo ms sencillo, de aplicacin desde el punto de vista
administrativo ms fcil y ms directa para conseguir lo mismo, y podra
resolver el problema del acceso, si el Consejo de los ADPIC hace la aclaracin
pertinente.

208
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ASPECTOS DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD INTELECTUAL RELACIONADOS CON EL COMERCIO

Tecnologa y creacin de conocimiento


La razn de ser del Acuerdo sobre los ADPIC es la explotacin comercial de ideas. No
obstante sus serias consecuencias para la salud pblica, sus implicaciones mayores
radican en la esfera de la investigacin y desarrollo y la difusin de tecnologa. Los
pases en desarrollo no son importadores netos de tecnologa; por lo tanto, para ellos
la primera repercusin de un rgimen internacional de patentes es un incremento del
costo de la tecnologa que adquieren.
T ECNOLO GA Y DESARROLLO HUMANO . La tecnologa influye muchsimo en la pro-
ductividad y el crecimiento econmico. Las inversiones en investigacin y desarrollo
muestran una correlacin positiva con el nivel de ingresos. Los pases de ingreso alto
invirtieron con ese fin el 2,4% de su PIB en 1998 frente a 0,9 en los pases de ingreso
bajo. La innovacin es un factor clave para contar con una firme base tecnolgica, que
a su vez permite a los pases fabricar productos de mucho valor aadido y figurar a la
cabeza del progreso. Lall (2001) ha construido un ndice de capacidad nacional com-
binando dos ndices distintos: un ndice de desempeo industrial, y un ndice de
10
esfuerzo tecnolgico . Ese autor clasifica a los pases con arreglo a su capacidad. No
es sorprendente que los pases ms pobres figuren en el quintil ms bajo. La relacin
de causalidad opera en los dos sentidos: la falta de recursos inhibe la capacidad de
invertir en la investigacin, y las escasas inversiones en investigacin contribuyen a
perpetuar la pobreza.
T ECNOLO GA Y ADPIC. La compleja relacin que existe entre tecnologa y
propiedad intelectual depende de las caractersticas industriales, la tasa de cambio tec-
nolgico, las circunstancias econmicas locales y la distribucin del poder de los mer-
cados.
Restricciones en la absorcin de tecnologa. Desde un punto de vista
econmico, cabe estimular la innovacin con subvenciones o patentes,
habiendo aumentado mucho la utilizacin de stas durante el ltimo
11
decenio . Viotti (2001) seala que el cambio tcnico en los pases en
desarrollo recin llegados se manifiesta mediante la difusin y la innovacin
adicional, que comienza con la absorcin e imitacin de sistemas de
aprendizaje activo que con el tiempo se convierten en sistemas de
innovacin. Los ADPIC aumentan el costo de adquisicin y por tanto de
absorcin de la tecnologa patentada. Las patentes tambin restringen el
acceso a las tecnologas originales, facultando que las innovaciones
adicionales se presten a litigios por denuncias de infraccin.
Frenos a la innovacin? En las industrias donde la innovacin reviste
carcter acumulativo y complementario, las patentes pueden reducir la
innovacin general y el bienestar social (Bessen y Maskin, 2000; Garfinkel y
12
otros, 1991; Stallman, 2002) . Las industrias de software, computadoras y
semiconductores de los Estados Unidos son un buen ejemplo. Slo fueron
13
objeto de una firme proteccin a partir del decenio de 1980 . Algunas
empresas pequeas haban establecido un acervo comn de conocimientos
de dominio pblico para producir ideas y productos nuevos. La
introduccin de derechos de patente ms rigurosos parcel ese acervo
comn con patentes y acuerdos de concesin recproca de licencias, y oblig
a los recin llegados a volver a inventar la rueda. En muchos casos, inventar
sobre software patentado era difcil, al aumentar el costo y el tiempo que se
requeran para poner en prctica la innovacin. En consecuencia, la

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

existencia de patentes ms estrictas se ha correspondido con un perodo de


estancamiento de la I + D en las empresas que ms patentaban. Los ADPIC
extendieron esas patentes ms firmes a las nuevas industrias de software y
semiconductores de los pases en desarrollo, haciendo que les resultara an
ms difcil acortar distancias.
Mayores dificultades para adquirir tecnologas. Los pases en desarrollo
adquieren tecnologa de cuatro maneras diferentes: mediante la tecnologa
que acompaa a los bienes de capital que se importen, mediante inversiones
extranjeras directas, mediante la adquisicin o la concesin de licencias
extranjeras, y mediante la transferencia de tecnologa por conducto de la
asistencia. Los datos demuestran que la importancia relativa de las
corrientes tecnolgicas entre empresas ha aumentado desde mediados del
decenio de 1980 como forma de transferir tecnologa (Kumar, 1997). Esta
tendencia se vio reforzada al aparecer nuevas tecnologas de informacin,
electrnica y biotecnologa. Las empresas consideran esenciales esas
tecnologas para la competitividad a largo plazo y tienen mucho inters en
preservar su monopolio. Los ADPIC consolidan la propiedad de los
conocimientos y reducen las posibilidades de que los recin llegados
14
aprendan e imiten .
Trabas a la difusin de conocimientos. Los ADPIC incrementan el costo del
material educativo protegido por derechos de autor. En lo que atae al
software, nicamente un pequeo segmento de las poblaciones de los pases
en desarrollo puede permitirse el lujo de utilizar programas informticos
protegidos por el derecho de autor, y el incumplimiento se puede penalizar
con medidas de represalia. Tambin pueden reducir la calidad del software
que entra en un pas. En el caso del soporte fsico, unas cuantas empresas
grandes tienen muchas patentes y en virtud de los ADPIC pueden controlar
las condiciones en que se distribuye la tecnologa. Por ltimo, las empresas
de pases desarrollados tambin controlan la industria de la informacin. La
tecnologa permite el copiar a poco costo, acceder a informacin, y controlar
y hasta cierto punto restringir ese acceso (codificacin, obtencin de
licencias, suscripcin en lnea). En 1998, por ejemplo, el Congreso de los
Estados Unidos aprob la Ley del Milenio sobre derechos de autor en
materia digital que establece medidas destinadas a evitar que se soslaye la
legislacin, medidas que son mucho ms restrictivas y que, si se trasladan al
plano internacional, quitarn flexibilidad a los ADPIC para usarlos de modo
equitativo y ahondarn la brecha tecnolgica (Correa, 1999).
Los pases en desarrollo carecen tambin de la infraestructura jurdica necesaria
para enfrentarse con los abusos de las situaciones de monopolio tan eficazmente como
los pases desarrollados (CDPI, 2002). Esto hace an ms importante que arbitren un
rgimen de DPI que ofrezca una mezcla adecuada de incentivos y de posibilidades de
acceso, a fin de atender a sus necesidades.
Por ltimo, la obligacin de respetar las patentes entraa costos considerables. En
el plano nacional, aparte del costo inicial de establecer estructuras institucionales,
adiestrar personal y crear mecanismos que reciban las peticiones, las examinen y
hagan cumplir en su caso las patentes, el costo del cumplimiento tambin vara mucho
segn las caractersticas industriales. En industrias con mucha innovacin, el costo de
buscar si existen ya patentes puede ser prohibitivo. En el plano internacional, los
ADPIC se prestan a litigios muy onerosos. Para los pases en desarrollo, tal cosa plantea

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ASPECTOS DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD INTELECTUAL RELACIONADOS CON EL COMERCIO

la cuestin de los costos de oportunidad y de las prioridades; tendrn, por ejemplo,


que determinar si deben invertir en litigios en materia de patentes o en infraestruc-
tura, o bien utilizar los recursos para ocuparse de objetivos ms importantes para el
desarrollo. El costo de establecer la estructura institucional de los ADPIC (estimado
15
entre 250.000 y 1.200.000 dlares ) podra destinarse en cambio a financiar gastos
para el desarrollo ms urgentes, tales como los relativos a los Objetivos del Milenio.
O PORTUNIDADES Y RETOS PAR A L A TECNOLO GA EN EL MARCO DE LOS ADPIC.
Al mismo tiempo, los ADPIC ofrecen oportunidades y retos para la adquisicin y uti-
lizacin de tecnologas. Entre ellos figuran los siguientes:
Artculos 66 y 67. Se supone que los pases desarrollados ofrecern incentivos
a sus empresas para que estimulen la transferencia de tecnologas a los pases
menos adelantados a fin de ayudarles a crear una base tecnolgica viable.
Tambin se supone que, si se les pide, ofrecern cooperacin tcnica y
financiera sobre cuestiones jurdicas e institucionales a esos pases para
ayudarles a cumplir las disposiciones del Acuerdo sobre los ADPIC.
Los artculos 66 y 67 no se han puesto en prctica, ni siquiera con carcter
simblico. No ha habido transferencia de tecnologas de ningn modo cabal,
coherente o compatible. La asistencia tcnica se ha limitado cicateramente al
cumplimiento de los ADPIC, sin referencia alguna a las repercusiones para el
desarrollo humano.
Derechos de autor y software. Los ADPIC reflejan la actual ambigedad
internacional del dilema en torno al trmino expresin. Consideran al
software como expresiones protegidas por el derecho de autor. En tanto en
cuanto esos programas se limitan a codificar ideas o leyes naturales no
pueden patentarse, aunque, previa prueba de su aplicacin industrial,
muchos sean objeto de patentes en los Estados Unidos. En el Acuerdo sobre
los ADPIC no se dice explcitamente si los cdigos informticos son
aplicaciones industriales o sencillamente codificacin de leyes naturales.
Hay quien alega que las leyes nacionales permiten cabalmente recurrir a la
ingeniera inversa y rehusar la proteccin de las interfaces de los usuarios,
16
pero el actual debate sobre el particular no brinda todava ninguna solucin .
La imposicin estricta de las leyes de derecho de autor con arreglo al Acuerdo
sobre los ADPIC puede reducir el acceso a los programas informticos a no ser
que se equilibre con disposiciones equitativas sobre su utilizacin para fines
educativos y de investigacin.
Disposicin Bolar. Esta disposicin permite utilizar una invencin sin la
autorizacin del titular de la patente, con lo que cabe obtener una
aprobacin de la versin genrica antes de que expire la patente. Ello permite
comercializar esa versin genrica en cuanto caduque la patente. Como la
competencia genrica rebaja los precios, la excepcin Bolar incrementa el
carcter asequible de los productos no patentados. Puesto que la
comercializacin del producto no tiene lugar mientras un producto est
patentado, esta disposicin para su pronta utilizacin sera compatible con el
artculo 30.
Aunque el Acuerdo sobre los ADPIC no se refiere explcitamente a esta
excepcin, la OMC, en la diferencia entre el Canad y los Estados Unidos,
dictamin que una excepcin de pronta utilizacin es compatible con el
Acuerdo sobre los ADPIC incluso en ausencia de una prrroga de la proteccin

211
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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

de la patente. As, los pases en desarrollo pueden recurrir a la Disposicin Bolar


para acelerar la fabricacin de productos genricos. No obstante, el derecho a
fabricar y a almacenar antes de que expire la patente no se ha considerado
17
aceptable .
Utilizacin experimental. El Acuerdo sobre los ADPIC no impide
explcitamente que los pases ofrezcan excepciones en el caso de patentes
para experimentacin.
Algunos pases han incluido en su legislacin nacional disposiciones sobre
experimentacin con fines cientficos o acadmicos. Entre esos pases figuran
Argentina, Brasil, Estados Unidos, el Grupo Andino y Mxico.
Aplicabilidad de patentes, mbito de las demandas y requisitos de
patentabilidad. Con carcter general, el Acuerdo sobre los ADPIC establece
parmetros y normas internacionales para lo que constituye un rgimen de
patentes, pero deja a los pases su pormenorizacin. Por ejemplo, requiere
que los pases concedan patentes cuando haya novedad pero deja en sus
manos la definicin de concepto. Si se redactan cuidadosa y flexiblemente,
las leyes nacionales pueden rechazar las patentes de determinadas categoras
de productos qumicos y, sin embargo, seguir cumpliendo lo dispuesto en el
18
Acuerdo sobre los ADPIC .
Muchos de los pases en desarrollo y de los menos adelantados carecen de la
capacidad necesaria para preparar una legislacin que defienda sus intereses en
materia de desarrollo y su poltica jurdica frente a la presin internacional. La
libertad de fijar normas sobre el requisito de novedad, la posible existencia de
conocimientos anteriores y dems es importante que figure en la legislacin y
que los pases en desarrollo utilicen sta activamente.

Seguridad alimentaria, recursos biolgicos y conocimientos tradicionales


A tenor de lo dispuesto en el prrafo 3 b) del artculo 27 del Acuerdo sobre los ADPIC
los miembros pueden excluir de la patentabilidad a plantas y animales y procedi-
mientos esencialmente biolgicos para la produccin de plantas o animales, que no
sean procedimientos no biolgicos o microbiolgicos,. Tambin requiere que los
pases miembros extiendan la proteccin de la propiedad intelectual a obtenciones
vegetales mediante patentes, mediante un sistema sui generis o mediante una combi-
nacin de aqullas y ste (vase el anexo 16.1).
El Acuerdo sobre los ADPIC no promueve ni impide explcitamente la formu-
lacin de medidas adicionales que velen por los derechos de los agricultores, ni el
reparto de los beneficios de los recursos genticos o de los conocimientos tradicionales
con pases o comunidades, siempre que tales medidas no violen las normas mnimas
establecidas. Casi todas esas medidas quedan fuera del campo de aplicacin del
Acuerdo, aunque en algunos casos puedan utilizarse sus disposiciones (vase el anexo
11.2).
A RTCULO 27.3B) Y DESARROLLO HUMANO : D ERECHOS DE LOS AGRICULTORES Y
SEGURIDAD ALIMENTARIA . La proteccin de las obtenciones vegetales reviste suma
importancia en la oferta mundial de alimentos. La gentica puede generar mayores
rendimientos y producir variedades de semillas con mayor resistencia a sequas, pla-
gas y enfermedades.
Muchas obtenciones vegetales proceden de semillas que los agricultores de los
pases de ingreso bajo y mediano han seleccionado y utilizado durante muchos aos;

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ASPECTOS DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD INTELECTUAL RELACIONADOS CON EL COMERCIO

esas prcticas sientan las bases de la seguridad alimentaria y de la subsistencia de


comunidades de todo el mundo en desarrollo. Cuando predomina la produccin de
subsistencia, es crucial que los agricultores tengan libertad de almacenar, intercam-
biar y replantar sus propias semillas.
Sin embargo, conforme ha ido creciendo la industria biotecnolgica, se ha bus-
cado proteccin para las variedades de semillas genticamente modificadas a fin de
obtener mayores rendimientos con los que financiar las elevadas inversiones en inves-
tigacin y desarrollo. Del mismo modo, a medida que los pases en desarrollo aumen-
tan su capacidad industrial de produccin de semillas, tambin cambian sus puntos
de vista sobre la utilidad y la forma de las patentes y los sistemas de proteccin de
obtenciones vegetales. En las zonas que tienen buen acceso a los mercados urbanos,
incluso los pequeos agricultores pueden encontrar en el cambio a hbridos moder-
nos una opcin atractiva, por causa de sus rendimientos potencialmente elevados. En
tal caso, el sector privado ser el principal proveedor de semillas (FAO, 2001) y las
empresas de fitotecnia buscarn seguramente una mayor proteccin.
No obstante, cuando hay un gran nmero de personas dedicadas a una agricul-
tura de subsistencia durante al menos parte de su tiempo, un sistema sui generis que
proteja el derecho de los agricultores a intercambiar y replantar semillas protegidas
tendr gran importancia para asegurar la oferta de alimentos y los medios de subsis-
tencia. As se reconoci en la Conferencia de la FAO que aprob en 2001 el Tratado
internacional sobre recursos genticos vegetales para la alimentacin y la agricultura,
por el que se estableci un sistema multilateral de acceso a los recursos genticos ve-
getales, as como una distribucin equitativa y justa de los beneficios obtenidos con
su utilizacin. En ese instrumento tambin figuraban disposiciones sobre los derechos
de los agricultores.
Ya ha habido varias iniciativas internacionales encaminadas a crear esos sistemas.
Los modelos de 1978 y 1991 de la Unin para la Proteccin de Obtenciones Vegetales
(UPOV) son dos ejemplos. El modelo de 1978 permita que los agricultores conser-
varan semillas para su propio uso y que los genetistas desarrollaran libremente nuevas
19
semillas . La convencin de 1991 restringe esas excepciones; el privilegio concedido
a los agricultores es facultativo, pero la excepcin en beneficio de los genetistas se
mantiene. Tambin establece un sistema sui generis de proteccin de obtenciones ve-
20
getales en defensa de los intereses comerciales de los genetistas vegetales .
Las repercusiones de la proteccin de obtenciones vegetales son inciertas y varan
segn las circunstancias (Rangnekar, 2001). Un estudio preliminar llevado a cabo en
los Estados Unidos indic que esa proteccin aumentaba el precio de las semillas para
los agricultores, disminua el papel de las inversiones pblicas en la fitotecnia vegetal
y reduca la corriente de informacin desde el sector privado al pblico. Tampoco
serva para estimular la gentica vegetal (Butler y Marion, 1996). Adems, las modifi-
caciones genticas incrementan la uniformidad de los genes, lo que puede influir a la
larga en la diversidad biolgica. Los pases en desarrollo necesitan incentivos para el
desarrollo de nuevas semillas sin restringir el derecho de los agricultores a almacenar
21
y replantar semillas mediante un sistema sui generis apropiado .
Sin embargo, el Acuerdo sobre los ADPIC es esencialmente un modelo inade-
cuado en materia de derechos de propiedad que no sigue el modelo occidental con-
vencional (basado en derechos individuales), y que encomienda a los pases que se
ocupen de los requisitos de esos derechos comunitarios mediante la creacin de sis-
temas sui generis apropiados.
La importancia para la mujer de las consecuencias de los DPI sobre la diversidad

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

biolgica no siempre se tienen debidamente en cuenta. En su caso, el Acuerdo sobre


los ADPIC influye en la salud reproductiva, las labores agrcolas, la seguridad ali-
mentaria y los conocimientos tradicionales sobre medicinas y atencin mdica. Las
mujeres se ven afectadas de muchas formas directas e indirectas por la propiedad in-
telectual, ya que son las protectoras y las usuarias primarias de la diversidad biolgica.
Producen el 50% de todos los alimentos del mundo y tambin se encargan de recoger
alimentos, forraje, lea y agua. En los hogares rurales ms pobres de los pases en
desarrollo la dieta tradicional consiste a menudo en una mezcla minuciosamente
equilibrada de cultivos y de plantas y frutos silvestres. La mujer, ms que el hombre,
tiende a servirse del bosque para obtener toda una gama de insectos, plantas y pro-
ductos vegetales que sirven para completar la dieta bsica, especialmente cuando
escasea los alimentos.
Las tierras comunales se han utilizado para pastos o como fuente de recursos
hdricos y forestales que proporcionan alimentos e ingresos. La proteccin de la bio-
diversidad agrcola y de los recursos de propiedad comn reviste, por lo tanto, enorme
importancia para el nivel de vida y la seguridad alimentaria de los pobres de las zonas
rurales, particularmente mujeres y jvenes, a las que incumbe el bienestar familiar
pero que tienden a salir perdiendo respecto de los hombres en lo que se refiere a la
comida y la nutricin. La privatizacin de recursos biolgicos afecta directamente a
la mujer, que carece de recursos para adquirirlos y a quien no le queda ms remedio
que depender de unas tierras comunales cada vez menos extensas y ms deterioradas.

C ONO CIMIENTOS TR ADICIONALES Y BENEFICIOS COMPARTID OS . El Convenio


sobre Diversidad Biolgica de 1992 dice en su artculo 8 j) que cada parte respetar,
preservar y mantendr los conocimientos tradicionales para la conservacin y la uti-
lizacin sostenible de la diversidad biolgica, y fomentar que los beneficios deriva-
dos de la utilizacin de esos conocimientos se repartan equitativamente. Muchos
pases en desarrollo han presionado para que se amplen los de conceptos de
22
propiedad intelectual que permiten una proteccin ms eficaz de los conocimien-
tos tradicionales. En los ltimos aos se ha prestado tambin una atencin cada vez
mayor a esos conocimientos y a su contribucin a la salud pblica y al desarrollo
comunitario.
Conocimiento tradicional y conocimiento indgena no son una misma cosa. El
primero se refiere a conocimientos que en cierto modo tienen un mbito nacional
(como la medicina ayurvdica y la medicina china a base de hierbas), mientras el
segundo va asociado a menudo a grupos que estn o histricamente han estado mar-
ginados o que se esfuerzan por mantener un estilo de vida tradicional. Tanto el
conocimiento tradicional como el indgena han sido utilizados durante generaciones
y generaciones por comunidades locales y han aportado variedades de cultivos,
seguridad alimentaria y medicinas, as como actividades artsticas en forma de
23
msica, oficios manuales y artesana . El conocimiento tradicional tiende a transmi-
tirse de generacin en generacin y es del dominio colectivo (en el plano comunitario
o nacional). Ofrece legitimidad como primer paso para repartir sus beneficios y los
recursos que esas comunidades poseen. Adems, tiene importancia para el desarrollo
econmico de las comunidades indgenas, ya que su aceptacin las protege contra pr-
didas o malversaciones, y los ingresos que reporta pueden ayudar tambin a extender
su utilizacin (Correa, 2001). Ahora bien, como indica asimismo Correa, la protec-
cin puede reducir tambin el acceso a ese conocimiento y las posibilidades de com-
partirlo. Muchas comunidades indgenas sienten preocupacin por el hecho de que el

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ASPECTOS DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD INTELECTUAL RELACIONADOS CON EL COMERCIO

conocimiento tradicional pertenezca al comn, porque eso lo expone a intereses pri-


vados que pueden apropirselo y utilizarlo como instrumento para su futura
explotacin. Los gobiernos necesitan establecer sistemas de proteccin que equilibren
esos costos y beneficios con miras al futuro de sus comunidades.
A diferencia de otros aspectos de la propiedad intelectual, la proteccin del
conocimiento tradicional no es requisito previo para estimular la innovacin futura.
Est encaminada a preservar la propiedad y compartir los beneficios de la explotacin
comercial de ese conocimiento, ms bien que a recompensar a sus creadores. Desde el
punto de vista del desarrollo humano, es importante impedir que las sociedades se
apropien de conocimientos que son ya del dominio pblico. Tambin es importante
codificar esos conocimientos y mantenerlos en el dominio pblico con la cooperacin
de las comunidades a las que pertenezcan, y precisar las normas para compartir los
beneficios siguiendo los mismos principios que se aplican a todos los dems sectores,
es decir, equilibrando los derechos de propietarios y consumidores. Las poblaciones
indgenas poseen sus propios mtodos para gestionar y compartir sus conocimientos,
y esto requiere que se acepten diferentes modelos de derechos de propiedad (derechos
colectivos, consuetudinarios y comunitarios frente a los derechos individuales).
S ISTEMAS SUI GENERIS . Varios pases han propuesto y promulgado diversos mode-
los de legislacin sui generis (vase el recuadro 11.4). Esos modelos demuestran lo he-
terogneos que son los requisitos en materia de propiedad intelectual que han
arbitrado los pases en desarrollo para preservar mejor los intereses de sus pobla-
ciones. Concretamente, esos sistemas se desvan de lo dispuesto en el Acuerdo sobre
los ADPIC (sin entrar en conflicto con l) de una de las siguientes maneras: recono-
cen explcitamente los derechos colectivos o comunitarios; establecen criterios dis-
tintos para servicios y formas de productos diferentes (sistemas separados para el
conocimiento tradicional, las obtenciones vegetales, las creaciones artsticas) y
definen los derechos en trminos de remuneracin y reparto de beneficios. El Acuerdo
reconoce la flexibilidad de los pases para adoptar sistemas sui generis apropiados a
sus necesidades especficas.

E L ADPIC P LU S
Adems del Acuerdo sobre los ADPIC, hay otros acuerdos regionales y bilaterales
sobre proteccin intelectual que tienen implicaciones inquietantes para el desarrollo
humano. Muchos de ellos son ms rigurosos y reducen considerablemente el margen
de maniobra de los pases en desarrollo. Los pases que han firmado esos acuerdos no
pueden aprovechar la flexibilidad que reconoce el Acuerdo sobre los ADPIC y de la
que ya se ha hablado.

Disposiciones sobre proteccin intelectual ms estrictas que sientan un


precedente perjudicial.
Esos acuerdos rebasan las obligaciones del Acuerdo sobre los ADPIC en lo que atae
a la proteccin de los derechos de propiedad intelectual. Por ejemplo, el Acuerdo de
Bangui revisado de 1999 reconoce el agotamiento de los DPI en el plano regional y en
consecuencia restringe la importacin paralela a pases que son parte en el Acuerdo
(vase el recuadro 11.5). El Acuerdo bilateral de libre comercio entre los Estados
Unidos y Jordania limita el mbito de las licencias obligatorias a las acciones contra
las prcticas anticompetitivas, a su uso pblico no comercial o, en caso de emergen-
cia, cuando el titular de la licencia sea un organismo oficial o una persona designada

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

RECUDARO 11.4 SISTEMAS SUI GENERIS ILUSTRATIVOS

Los derechos comunitarios son derechos naturales, inalienables, preexistentes o primarios.


El derecho de las comunidades locales a su propia diversidad biolgica requiere la formali-
zacin del actual control comunal sobre esa diversidad. Este sistema de derechos, que acre-
cienta la conservacin y utilizacin sostenible de la diversidad biolgica y hace que se empleen
y desarrollen conocimientos y tecnologas es absolutamente esencial para la identidad de las
comunidades locales y para que stas sigan asumiendo su papel insustituible en la labor de
conservacin.
Legislacin modelo africana para la proteccin de los derechos de agricultores, ganaderos y
comunidades locales y para la reglamentacin del acceso a los recursos biolgicos, Unin Africana.

Se garantiza y protege la propiedad intelectual colectiva de los conocimientos, tecnologas e


innovaciones de los pueblos indgenas. Toda actividad relacionada con los recursos genticos
y los conocimientos asociados a los mismos perseguirn beneficios colectivios. Se prohbe el
registro de patentes sobre estos recursos y conocimientos ancestrales.
Artculo 124, Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, 1999

El Estado reconoce y protege expresamente, bajo el nombre comn de derechos intelectuales


comunitarios sui gneris, los conocimientos, las prcticas e innovaciones de los pueblos ind-
genas y las comunidades locales, relacionadas con el empleo de los elementos de la biodiver-
sidad y el conocimiento asociado. Este derecho existe y se reconoce jurdicamente por la sola
existencia de la prctica cultural o el conocimiento relacionado con los recursos genticos y
bioqumicos; no requiere declaracin previa, reconocimiento expreso ni registro oficial; por
tanto, puede comprender prcticas que en el futuro adquieran tal categora.
Artculo 82, Ley de Biodiversidad, Repblica de Costa Rica, 1998

por el gobierno, o cuando no se hayan cumplido determinados requisitos de


explotacin de una patente (en los casos en que las importaciones guarden relacin
con esa explotacin). Al firmar esos tratados, los pases en desarrollo restringen sus
opciones de poltica econmica sin informacin adecuada sobre las consecuencias de
esas normas ms rigurosas para el desarrollo humano.
Entre los dems instrumentos bilaterales que van ms all del Acuerdo sobre los
ADPIC figuran los acuerdos de los Estados Unidos con Camboya, Ecuador y Singapur;
de la Unin Europea con Marruecos, Palestina y Sudfrica; y el tratado entre Suiza y
Viet Nam (GRAIN, 2001). Esos acuerdos estn sentando un precedente peligroso. Al
obligarse a aceptar normas de proteccin ms rigurosas que los que prescribe el
Acuerdo sobre los ADPIC, esos pases ya no pueden aprovechar la flexibilidad que
ofrece ste. En consecuencia, todos los intentos encaminados a conseguir que el
Acuerdo sobre los ADPIC se oriente ms hacia el desarrollo humano carecern de sig-
nificado para esos pases, a no ser que logren que sus obligaciones derivadas del
Acuerdo sobre los ADPIC tengan prioridad sobre aqullas regionales y bilaterales.

Armonizacin de las leyes sobre propiedad intelectual


Algunos acuerdos procuran armonizar las leyes de propiedad intelectual; el Acuerdo
entre la UE y Tnez requiere que este pas haya suscrito el Tratado de Budapest en el
ao 2002, y lo vincula a la UPOV 1991 como sistema modelo sui generis para la pro-
24
teccin de obtenciones vegetales . El Tratado entre la UE y Bangladesh obliga a ste
a desplegar los mejores esfuerzos posibles para haberse sumado a la UPOV 1991 en
el ao 2006. El Tratado entre Estados Unidos y Viet Nam estipula condiciones anlo-

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ASPECTOS DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD INTELECTUAL RELACIONADOS CON EL COMERCIO

RECUADRO 11.5 ACUERDO DE BANGUI REVISADO, 1999


La Organisation Africaine de la Propit Intellectuelle ha establecido las normas sobre la
propiedad intelectual para 15 pases del frica francfona desde la firma del Acuerdo de
Bangui en 1977. En 1999 este Acuerdo fue revisado para ponerlo en consonancia con el
Acuerdo sobre los ADPIC. Era sta una cuestin importante, ya que cuatro de los pases
miembros (Camern, Cte dIvoire, Gabn y Senegal) contaban con estar cumpliendo las dis-
posiciones del Acuerdo sobre los ADPIC el 1 de enero del ao 2000 a ms tardar. El Acuerdo
de Bangui equivale a la legislacin nacional sobre patentes de cada uno de sus 15 pases miem-
bros y en su versin revisada rebasa holgadamente el mbito del Acuerdo sobre los ADPIC.
El Acuerdo de Bangui reconoce el principio regional en el mbito de los derechos, limi-
tando las importaciones paralelas nicamente a los pases miembros. Adems, las licencias
obligatorias no podrn ya concederse si el producto se puede importar; en otras palabras, la
falta de productos patentados disponibles localmente no es ya una razn vlida para otorgar
una licencia obligatoria. Las licencias encaminadas a atender necesidades especiales slo se
pueden conceder para uso local y no para importaciones, lo que deja sin resolver el problema
de los pases que carecen de capacidad de produccin. El Acuerdo de Bangui revisado no ha
sido ratificado todava por todos sus miembros y, por lo tanto, no ha entrado an en vigor.
Sin embargo, sus condiciones vinculantes dificultan ms en esos pases obtener productos
genricos ms baratos mediante importaciones y promover la produccin genrica nacional,
dejando pocas posibilidades de acceso a medicamentos ms baratos.

gas respecto de la UPOV y extiende la proteccin a la difusin por satlite de seales


codificadas, adems de los derechos de proteccin intelectual previstos en el Acuerdo
sobre los ADPIC.

E L E S TA B L E C I M I E N TO D E L P R O G R A M A
El Acuerdo sobre los ADPIC es sin duda el ms controvertido de todos los acuerdos
de la OMC en razn de su mbito y naturaleza. A pesar de sus excepciones y flexibili-
dad posee el potencial necesario para restringir el acceso a medicinas, tecnologa y
conocimientos, y sus implicaciones son inquietantes para los saberes indgenas y la
seguridad alimentaria. Dentro o fuera de la OMC debera discutirse al ms alto nivel
la posibilidad de encontrar una alternativa a ese Acuerdo. Entre tanto, ste debera
orientarse ms hacia el desarrollo mediante algunos cambios fundamentales en su
estructura y en su interpretacin y aplicacin.

Modelos alternativos de los derechos de propiedad intelectual


Para gran parte del mundo en desarrollo, la idoneidad del Acuerdo sobre los ADPIC
es muy cuestionable. Su carcter asimtrico lo hace inapropiado para incluirlo en
negociaciones y discusiones comerciales. Aunque de la proteccin de los derechos de
propiedad intelectual cabe obtener beneficios, para ello son menester determinadas
condiciones previas. La cuestin subyacente es an ms profunda: los pases con bajo
nivel de capacidad profesional y tecnolgica no pueden beneficiarse mucho del
Acuerdo. La experiencia de los pases desarrollados ha demostrado tambin que un
sistema de patentes slido es consecuencia del desarrollo industrial y no su causa. En
trminos del bienestar ptimo de Pareto, este anlisis indica que los pases en desa-
rrollo ni siquiera estarn tan bien dentro del Acuerdo como lo estaran fuera de l.
Desde el punto de vista del desarrollo, por lo tanto, habra que examinar de nuevo el
Acuerdo sobre los ADPIC en tanto que instrumento necesario en el rgimen multi-
lateral de comercio.

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

Aunque en los ltimos decenios se ha reflexionado mucho sobre modelos alter-


nativos de la propiedad intelectual, est claro que se necesitar mucha ms investi-
gacin para generar unos modelos que se ajusten al grado de desarrollo de los diversos
25
pases . Cuestin conexa es cmo los debates sobre propiedad intelectual, incluso si
siguen formando parte de la OMC, pueden desvincularse de las sanciones comer-
ciales. Esto reviste particular importancia porque la OMPI, que debera ser la organi-
zacin apropiada para esa funcin, posee un mandato tcnico sumamente reducido
que la limita a promover la proteccin. Tendra que hacer mucho ms para ayudar a
los pases a establecer regmenes orientados al desarrollo. Los pases miembros han de
comenzar a dialogar para sustituir el Acuerdo sobre los ADPIC y los planes equiva-
lentes de armonizacin sustantiva de arriba a abajo de los DPI por paradigmas de
propiedad intelectual alternativos que no guarden relacin con las sanciones comer-
ciales y que puedan incluir, sin quedar necesariamente circunscritos a ellos, los si-
guientes extremos:
Una escala progresiva de propiedad intelectual en la que las leyes ms
rigurosas se apliquen a los pases con los niveles ms elevados de ingresos y
tecnologa, y donde los pases progresen desde un grado de proteccin a
otro, conforme mejoren su ndice de Desarrollo Humano o el cumplimiento
de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
Un modelo de Acuerdo sobre los ADPIC minus que reduzca
sustancialmente la duracin de la proteccin y la cobertura y que incremente
la autoridad nacional sobre las normas y el mbito de la proteccin, al
mismo tiempo que mantiene un programa minimalista en el plano
internacional.
Un rgimen de DPI con clusulas especficas de exclusin voluntaria en el
caso de determinados tipos de derechos de propiedad y de industrias
especficas.
Regmenes de propiedad intelectual separados para los derechos colectivos y
los derechos individuales.
Con miras a argumentar la conveniencia de sustituir al Acuerdo sobre los ADPIC,
hay una necesidad urgente de unos extensos programas de investigacin y supervisin
que midan todas las repercusiones de ese Acuerdo (y de regmenes alternativos de
propiedad intelectual) sobre el bienestar de diferentes sectores y segmentos (con-
26
sumidores, pequeos agricultores, grandes empresas) de la poblacin .
Es evidente que sustituir o modificar a fondo el Acuerdo sobre los ADPIC no ser
tarea fcil ni repentina, habida cuenta de las diferentes posiciones de los pases sobre
el particular. Sin embargo, reviste suma importancia comenzar a pensar seriamente
en ello en el plano intergubernamental.
Entre tanto y en una lnea paralela, los gobiernos tendrn que utilizar el Acuerdo
lo mejor que puedan para promover su desarrollo social y econmico. Esto requiere
que se cambie el modo como se interpreta y aplica el acuerdo.

Interpretacin y aplicacin del Acuerdo sobre los ADPIC


Aparte de la Declaracin de Doha, hay pocas indicaciones de que el Acuerdo se haya
interpretado realmente con un genuino espritu de equilibrio entre los derechos de
los titulares y los de los usuarios. Desde un punto de vista jurdico, el lenguaje genera-
lista de sus disposiciones ha desempeado dos funciones en el caso de los pases en

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ASPECTOS DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD INTELECTUAL RELACIONADOS CON EL COMERCIO

desarrollo: les ha brindado la posibilidad de interpretarlo con flexibilidad, pero tam-


bin ha dejado el texto expuesto a discusin. Su falta de precisin requiere una enorme
capacidad jurdica especializada, de la que carecen la mayor parte de los pases en
desarrollo. Adems, la experiencia del Brasil (vase el recuadro 11.3) indica que el afn
por utilizar esa flexibilidad suscita una firme oposicin del mundo desarrollado.
Por ltimo, el mecanismo para el cumplimiento el sistema de retorsin en los
procesos de solucin de diferencias- tiene poco en cuenta las diferencias en la capaci-
dad de adoptar represalias. stas entraan muchos gastos y perjuicios para los pases
en desarrollo. Las excepciones son limitadas y concretas, y la carga de la prueba recae
en el presunto infractor. En la prctica, tal cosa reduce mucho el poder de las excep-
ciones.
El Acuerdo sobre los ADPIC no se ha aplicado plenamente en casi ningn pas en
desarrollo y su futuro depender de las decisiones del rgano de solucin de diferen-
cias, que determinarn hasta qu punto el acuerdo se est aplicando en consonancia
con los objetivos de desarrollo social y econmico de los pases miembros. Con carc-
ter prioritario, los pases miembros tendran que hacer lo siguiente:
Facilitar las excepciones de los derechos. Es preciso simplificar los
procedimientos de licencia obligatoria, a fin de hacerlos ms fciles de
invocar, y ampliar su mbito. El Informe sobre Desarrollo Humano 2001
(PNUD, 2001) especifica cinco rasgos caractersticos de una estructura
jurdica apropiada (enfoque administrativo, disposiciones slidas aplicadas
efectivamente por los gobiernos, produccin para la exportacin, reglas
fiables de compensacin y revelacin de las utilidades exigidas), que deben
utilizarse como parmetros para determinar la facilidad de aplicacin de los
artculos 30 y 31. Tambin sugiere que los pases reclamen excepciones ms
extensas, por ejemplo con relacin a instrumentos de investigacin, trmites
de los seguros de vida, tecnologas particulares de inters para reducir la
pobreza en los pases en desarrollo y conocimientos indgenas.
Determinar los precedentes adecuados en los asuntos sobre diferencias.
Buena parte de los efectos del Acuerdo sobre los ADPIC depender de cmo
el rgano de solucin de diferencias lo interprete con referencia a sus
objetivos sociales y econmicos, siendo el primer test la utilizacin de la
Declaracin de Doha. Aunque el texto es claramente ambiguo, la manera
como las decisiones se adopten indicar el margen que permite actualmente
el acuerdo. El rgimen multilateral de comercio tiene la responsabilidad de
velar por que la interpretacin est en consonancia con el desarrollo
humano, reduciendo al mnimo diferencias, represalias y litigios ulteriores.
Crear regmenes alternativos de proteccin en la medida permitida por el
Acuerdo sobre los ADPIC. Hay que arbitrar cuando sea menester regmenes
sui generis para proteger obtenciones vegetales y circuitos integrados, y no
debera haber presin multilateral para promover un sistema particular (tal
como la UPOV 1991) en pases para los que no sea apropiado.
Al amparo del mecanismo de examen previsto, ampliar los perodos de
transicin a fin de que puedan respetarlos todos los pases en desarrollo y no
slo los menos adelantados. Adems, conviene reforzar los artculos 67 y
66.2 para establecer parmetros cronolgicos concretos y medibles para la
asistencia tcnica y la transferencia de tecnologa de conformidad con las
necesidades de los diversos pases en materia de desarrollo.

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

Intervenciones adicionales
Por ltimo, ningn rgimen multilateral de propiedad intelectual puede garantizar
por s solo los objetivos en materia de desarrollo humano. Se necesita una activa inter-
vencin pblica en las siguientes esferas:
Preparar una legislacin nacional que se ocupe de las necesidades de
desarrollo humano en trminos de acceso a la atencin mdica y a los
recursos y oportunidades del progreso tecnolgico.
Lograr que los productos se vendan a precios de mercado y que,
independientemente de su situacin en materia de patentes, sean asequibles
a los consumidores. Parte de esta estrategia debera encaminarse a apoyar la
industria de medicamentos genricos y promover una estructura mercantil
competitiva.
Invertir en investigacin y desarrollo, algo crucial para la competencia
tecnolgica de los pases en desarrollo. Los resultados de la I + D
pblicamente financiada, incluidas las patentes, podran ser entonces objeto
de licencias voluntarias para los productores de esos pases.
Un acuerdo multilateral debe reflejar un equilibrio de intereses entre los pases y
sus poblaciones. No ser sostenible si los intereses de uno o de ms segmentos de esas
poblaciones estn poco o demasiado representados. El Acuerdo sobre los ADPIC, as
como cualquier sistema equivalente de armonizacin de arriba a abajo, tiene que equi-
librar mejor los intereses del segmento ms numeroso: los grupos ms pobres de la
poblacin mundial. Hasta que no permita que intereses de esos grupos se traten ade-
cuadamente o, como mnimo, no se perjudiquen activamente el Acuerdo ir con-
tra sus propios objetivos.

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ASPECTOS DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD INTELECTUAL RELACIONADOS CON EL COMERCIO

ANEXO 11.1
Principales disposiciones del Acuerdo sobre los ADPIC

Aspecto del acuerdo Disposiciones principales


Tipo de proteccin
Derechos de autor y Proteccin de la expresin (como en el Convenio de Berna)
derechos conexos Programas informticos (como fuentes o como destinatarios)
(derechos de los tratados como obras literarias
artistas, intrpretes, Plazo de proteccin: no ser inferior a 50 aos desde la
o ejecutantes, los publicacin o creacin (si la publicacin no se hizo dentro
productores de de los 50 aos a contar desde la creacin) para obras que
fonogramas y los no pertenezcan a personas fsicas.
organismos de
radiodifusin )
Marcas de fbrica o de Inclusin de estas marcas en los bienes y servicios
comercio Plazo de proteccin: perodos de siete aos, renovables
indefinidamente.
No se autorizan las licencias obligatorias
Indicaciones geogrficas Proteccin de las indicaciones geogrficas que identifican el
origen de un producto en una regin o localidad, cuando
determinada calidad, reputacin u otra caracterstica del
producto sea imputable fundamentalmente a su origen
geogrfico.
Proteccin especial de vinos y bebidas espirituosas
Dibujos y modelos Plazo de proteccin: 10 aos
industriales
Patentes Plazo de 20 aos en todas las esferas de la tecnologa, para
todos los productos y procedimientos
La patentabilidad de plantas y animales puede excluirse
(excepto los microorganismos); sin embargo, se espera de
los miembros que protejan las obtenciones vegetales
mediante patentes o un sistema sui generis
Excepciones de los derechos conferidos: Artculo 30, se
autorizan contadas excepciones
Artculo 31, se permiten las licencias obligatorias en
determinadas condiciones
Se invierte la carga de la prueba, que recae en el infractor de
una patente de procedimientos ms bien que en el titular
de la patente
Circuitos integrados Proteccin de los esquemas de trazado durante un mnimo
de 10 aos
No se autoriza el comercio de esquemas de trazado protegidos,
de circuitos integrados en que estn incorporados
esquemas protegidos o de artculos que incorporen un
circuito integrado que contenga un esquema protegido
Se admiten excepciones si la persona que comercia no supiera
y no tuviera motivos razonables para saber que el artculo
incorporaba un esquema de trazado protegido, en cuyo
caso podr exigrsele que pague una regala razonable al
titular del derecho

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

Informacin Proteccin de secretos mercantiles comerciales


no divulgada Disposicin que protege los datos de frmulas qumicas
nuevas necesarias para productos farmacuticos o agrcolas
contra su utilizacin comercial desleal, excepto cuando la
divulgacin sea necesaria para proteger al pblico
Prcticas Libertad de restringir los derechos en caso de prcticas
anticompetitivas anticompetitivas debidas al abuso de los derechos de
propiedad intelectual, tras las oportunas consultas con
otros miembros.
Observancia Procedimientos transparentes y equitativos
Examen por la autoridad judicial, sin obligacin de establecer
un sistema judicial separado para la solucin de diferencias
en materia de DPI.
Se facultan medidas provisionales y en frontera.
Disposicin sobre procedimientos penales (pena de prisin o
sanciones pecuniarias) en caso de falsificacin de marcas
de fbrica o de comercio o de piratera del derecho de autor
Moratoria en la solucin de diferencias hasta el ao 2000 en
casos de no infraccin
Disposiciones transitorias Perodos transitorios para los pases en desarrollo (2000) y para
los pases menos adelantados (2005), que se pueden
prorrogar
Los miembros que no reconozcan derechos de patente para
productos farmacuticos y agrcolas en la fecha de la
entrada en vigor debern facilitar las solicitudes de
patentes y otorgar derechos de comercializacin exclusiva
durante cinco aos o proporcionar una proteccin de la
patente, procediendo del modo que resulte ms rpido
Examen y modificacin Examen bienal del mecanismo establecido
Modificaciones por consenso, subordinadas a las normas
generales de la OMC para enmendar un acuerdo
Fuente: Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio, Anexo 1C,
Acuerdo sobre la OMC

ANEXO 11.2
Los ADPIC y el conocimiento tradicional

Cuestiones de interpretacin y aplicacin para


Opciones en el marco de los ADPIC los pases en desarrollo
PatentesRequisitos de novedad e inventiva

Ha habido pases latinoamericanos que Los conocimientos tradicionales no constituyen


han alegado que los procedimientos innovaciones que, segn el lenguaje de los ADPIC,
para utilizar estos conocimientos y sean nuevas, entraen una actividad inventiva y
recursos pueden seguir protegindose sean susceptibles de aplicacin industrial. Los
si se cumple el requisito de novedad requisitos de novedad e inventiva son difciles de
cumplir, ya que ese conocimiento a menudo ha
estado usndose durante generaciones y reviste
carcter comunitario, lo que significa que no se
ha hecho esfuerzo alguno para mantenerlo
confidencial.

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ASPECTOS DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD INTELECTUAL RELACIONADOS CON EL COMERCIO

Derechos de autor y marcas de fbrica


o de comercio

Las expresiones artsticas de titulares Los derechos de autor y las marcas de fbrica o
de conocimientos tradicionales en de comercio son tambin inadecuados en razn
forma de obras literarias, teatrales o de la propiedad colectiva de este tipo de
pictricas, tejidos, artculos de cermica, conocimiento. La legislacin nacional necesita
esculturas, tapices, dibujos de alfombras aclarar el carcter comunal del conocimiento
y dems, pueden ser protegidos por tradicional y especificar que puede ser objeto de
derechos de autor. Adems, todos los proteccin mediante el derecho de autor. As han
bienes y servicios que pertenecen a hecho Bolivia, China y Marruecos.
comunidades nativas, gremios diversos
y grupos anlogos pueden identificarse
mediante la proteccin de marca
registrada, que los diferenciar y
denominar a efectos comerciales

Indicaciones geogrficas

La identificacin de determinados Las indicaciones geogrficas por lo general


productos y servicios como abarcan slo vinos y bebidas espirituosas.
pertenecientes a la regin en particular Muchos pases en desarrollo quisieran ampliar la
de la que el producto o el servicio cobertura a productos de especial importancia
deriva sus caractersticas es una forma para ellos. Las indicaciones geogrficas no
eficaz de proteger a la industria nativa. protegen conocimientos o tecnologa; lo nico
Las indicaciones geogrficas que se que hacen es impedir la utilizacin engaosa de
utilizan corrientemente, sobre todo en determinadas indicaciones por otras partes.
vinos y bebidas espirituosas, podran ser
utilizadas por los pases en desarrollo
para proteger productos tradicionales.

Proteccin de informacin no divulgada

Los secretos tradicionales de las De suma importancia es que el Acuerdo sobre los
comunidades nativas e indgenas que ADPIC deje los pormenores sobre pautas,
tienen un valor tcnico o econmico en clasificacin, y repartos de beneficios a los pases,
potencia pueden acogerse al artculo 39 lo que ha generado concesiones de patentes
del Acuerdo sobre los ADPIC como discutibles. Ejemplos de ello son la planta
proteccin contra la competencia ayahuasca del Brasil; la crcuma de la India y la
desleal. El control de esa informacin quinina de la regin andina. Algunas de esas
puede permitir su reglamentacin patentes se cancelaron en apelacin (verbigracia
mediante acuerdos contractuales, la crcuma), pero estos ejemplos muestran la
licencias y una remuneracin incapacidad del Acuerdo para enfrentarse con las
consecuencias del artculo 27.3 b)

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

N OTA S
1. Esos nueve pases son los Estados Unidos, Alemania, Japn, Suiza, Reino Unido,
Australia, Pases Bajos, Francia e Irlanda. Conviene tener tambin presente que algunas
de esas transferencias procedan de pases desarrollados. Ahora bien, habida cuenta de que
los pases en desarrollo son consumidores netos de tecnologa, puede darse por supuesto
que el grueso de las transferencias procedan de ellos (Banco Mundial, 2001, pg. 133,
cuadro 5.1).
2. Entre los pases figuran Brasil, China, India, Mxico, Repblica de Corea y
Sudfrica (PNUD, 2001).
3. Los pases desarrollados han aducido que en vista del creciente comercio de bienes
que requieren muchos conocimientos, la proteccin de los DPI es necesaria en los mer-
cados. Sin embargo, este argumento se puede atacar por diversas razones. En primer lugar,
la decisin de vender o no vender depende principalmente del poder adquisitivo de las
poblaciones locales y no del tipo del rgimen de DPI vigente, como puede observarse en
mercados emergentes como China. En segundo trmino, el incremento del comercio no
entraa una proteccin de los DPI para todos los productos en todos los pases y depende
del peso relativo que las diferentes sociedades concedan a los derechos de los vendedores
frente a los de los consumidores. Los pases pobres sencillamente no pueden permitirse el
lujo de pechar con los efectos sobre los precios de monopolio de los ADPIC. Adems,
como el comercio tiene lugar en el contexto de esas condiciones socioeconmicas tan
sumamente diferentes, la armonizacin de las leyes no crear por s sola una demanda
efectiva de productos patentados. Sin embargo, es posible que la ausencia de derechos de
propiedad en otros mercados pueda reducir el incentivo de una divulgacin total por parte
de los titulares de patentes en mercados desarrollados por el temor a imitaciones, lo que
a la larga puede influir en la innovacin. Ahora bien, tal cosa puede contrarrestarse con
otras intervenciones de los gobiernos ms apropiadas en materia de divulgacin, incen-
tivos a la investigacin y esferas conexas.
4. Varios pases menos adelantados disponen de leyes rigurosas en materia de DPI
promulgadas en virtud de acuerdos regionales o bilaterales y en realidad cumplen ya con
el Acuerdo sobre los ADPIC.
5. Segn estimaciones de la OMS para 1998, las enfermedades transmisibles causa-
ban 13,3 millones de fallecimientos de un total mundial de casi 54 millones. En los pases
de ingreso bajo y mediano, la tercera parte de las defunciones eran imputables a enfer-
medades transmisibles, deficiencias en la atencin mdica materna o insuficiencias nutri-
tivas, padecimientos todos ellos que se hubieran podido tratar. Entre ellos figuraban
VIH/SIDA, paludismo, tuberculosis, enfermedades que causan muertes infantiles (como
diarrea, difteria, ttanos y sarampin) y las diversas causas de mortalidad materna. De
todos esos males, el VIH/SIDA se ha convertido probablemente en la enfermedad ms
peligrosa con que se enfrenta actualmente el mundo. Desde que apareci hace una vein-
tena de aos, ms de 60 millones de personas han sido infectadas; en la actualidad es la
causa principal de muerte en el frica subsahariana y la cuarta en todo el mundo
(ONUSIDA y OMS, 2001).
6. Esto se basaba en el incremento de los segmentos patentables de los mercados de
medicamentos para determinados pases. Esos estudios concretos se hicieron en la
Argentina y la India utilizando datos detallados sobre precios (OMC, 2001).
7. La Organizacin Africana de la Propiedad Intelectual, a la que pertenecen 15 pases
del frica occidental francfona, ha ofrecido un sistema de patentes de procedimientos y
productos farmacuticos a partir del Acuerdo de Bangui de 1977, y los miembros de la
Organizacin Regional Africana de la Propiedad Industrial, que comprende a 14 pases
anglfonos, han ofrecido proteccin de patentes farmacuticas desde por lo menos 1984
(www.ohadalegis.com/anglais/intell.percent20property.htm#membership y www.aripo.
wipo.net/protocol html).

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ASPECTOS DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD INTELECTUAL RELACIONADOS CON EL COMERCIO

8. Esto equivale a 2,2 dlares de los Estados Unidos por ao de vida ajustado en fun-
cin de la discapacidad (DALY), 1/20 del promedio mundial (OMS, 2002). DALY mide
el nmero de aos de vida perdidos como consecuencia de la mortalidad prematura y el
de aos de vida equivalentes perdidos por discapacidad crnica.
9. La Declaracin de Doha era importante tambin porque por vez primera pases en
desarrollo, con el grupo africano a la cabeza y la participacin de otros como el Brasil y la
India, negociaron decisivamente un resultado orientado al desarrollo.
10. El ndice de esfuerzo tecnolgico se basa en dos variables: la I + D financiada por
empresas productivas y el nmero de patentes registradas en el plano internacional (en
realidad, en los Estados Unidos) y luego estandarizadas y promediadas para obtener un
ndice de intensidad tecnolgica. El ndice de desempeo industrial se basa en el valor aa-
dido per cpita de las manufacturas, las exportaciones por habitante, los productos de tec-
nologa alta y mediana en porcentaje de las exportaciones, y el valor aadido de las
manufacturas (Lall, 2001).
11. Desde un punto de vista econmico, las subvenciones constituyen la opcin
ptima, ya que recompensan directamente a los innovadores. Al mismo tiempo, requieren
que el costo de la innovacin se calcule ex ante y, por consiguiente, es difcil aplicarlas en
la prctica. En cambio, las patentes constituyen la segunda solucin mejor, ya que distor-
sionan los precios y crean monopolios. Sin embargo, son ms fciles de aplicar porque el
costo de la innovacin ya se ha efectuado.
12. Acumulativa ya que cada innovacin sucesiva se basa en la anterior, y comple-
mentaria puesto que cada innovador potencial sigue un mtodo de investigacin algo
diferente y mejora la probabilidad global de alcanzar un determinado objetivo (Bessen y
Maskin, 2000).
13. Para ms detalles, vase Bessen y Maskin (2000).
14. En algunos casos, las limitaciones de capacidad son el impedimento. El rgimen
sui generis de diseos de circuitos integrados en el marco del Acuerdo sobre los ADPIC
no impide la ingeniera inversa. Sin embargo, pocos pases en desarrollo poseen los
conocimientos o recursos necesarios para hacerla.
15. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD,
1996a) llega a esas cifras calculando los costos de actualizacin, capacitacin y adminis-
tracin en pases seleccionados.
16. Eso se debe principalmente a las diferentes interpretaciones de los tribunales esta-
dounidenses y europeos. Recientes dictmenes en Europa, sin embargo, se aproximan a
la posicin de los Estados Unidos de mayor proteccin, lo que puede representar una apli-
cacin ms rigurosa de los ADPIC a tenor de la jurisprudencia.
17. WT/DS114/R, 17 de marzo de 2000, UE contra el Canad, asunto en el que la
primera impugn una ley canadiense que permita una excepcin anloga no slo para
no realizar pruebas sino tambin para producir y almacenar existencias a fin de lanzarlas
al mercado inmediatamente que expire la patente.
18. En Correa (2000) se pueden encontrar ilustraciones detalladas de esos trmites y
condiciones en la industria farmacutica.
19. Son miembros de la Convencin de 1978 Argentina, Australia, Austria, Bolivia,
Brasil, Chile, China, Colombia, Ecuador, Eslovaquia, Finlandia, Hungra, Japn, Kenya,
Mxico, Noruega, Panam, Paraguay, Polonia, Portugal, Repblica Checa, Trinidad y
Tabago y Ucrania.
20. Son Miembros de la Convencin de 1991 Alemania, Blgica, Bulgaria, Canad,
Dinamarca, Espaa, Estados Unidos, Francia, Irlanda, Israel, Moldova, Nueva Zelandia,
Pases Bajos, Reino Unido, Rusia, Sudfrica, Suecia, y Suiza.

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

21. La versin de UPOV 1978 ofreca uno de esos modelos, aunque no sea en modo
alguno el nico que combina esos objetivos.
22. El trmino proteccin es causa de mucha confusin e impugnacin. A un lado
hay grupos que buscan la proteccin del conocimiento tradicional mediante la propiedad
intelectual a fin de permitir su explotacin comercial. Algunos consideran que as se uti-
lizan los instrumentos de la propiedad intelectual para proteger ese conocimiento y los
recursos biolgicos contra el abuso y la malversacin. Otros ven la posibilidad de que la
proteccin de la propiedad intelectual pueda usarse como instrumento para confirmar el
valor del conocimiento tradicional. Y unos terceros ven en la proteccin de la propiedad
intelectual una forma de asegurarse de que determinados conocimientos son activos pri-
vados que se pueden comercializar para el desarrollo econmico. Hay mucho debate sobre
el grado en el que la propiedad intelectual puede promover cualquiera de esos objetivos y
el papel de la propiedad intelectual entre una gama de otros posibles instrumentos para
progresar hacia esos objetivos. Por otra parte estn los que se manifiestan contra la pro-
teccin por conducto de la propiedad intelectual y en favor de proteger el conocimiento
tradicional con inversiones en comunidades y en sus medios de vida. Algunos grupos
desean delimitar el mbito de la propiedad intelectual, impedir su aplicacin al
conocimiento tradicional de cualquier forma, y prevenirse contra el peligro de que
sociedades extranjeras puedan apropiarse del conocimiento local mediante instrumentos
de la propiedad intelectual. Y otros se manifiestan contra la codificacin del conocimiento
que acompaa a la asignacin de derechos de propiedad. Tambin preocupa que los
gobiernos se apropien del conocimiento tradicional en beneficio del pas o de sectores
privilegiados.
23. La OMPI define el conocimiento tradicional como obras cientficas, artsticas o
literarias basadas en la tradicin; representaciones, invenciones, descubrimientos cient-
ficos, diseos, marcas, nombres y smbolos, informacin no publicada y todas las dems
innovaciones y creaciones basadas en la tradicin resultantes de la actividad intelectual en
las esferas industrial, cientfica, literaria o artstica (OMPI, 2001).
24. El Tratado de Budapest obliga a los pases a reconocer el depsito fsico de una
muestra de un microorganismo como divulgacin de una invencin a efectos de protec-
cin de patentes. En ese sentido, el Tratado suscrito por 49 Estados, 47 de ellos pases
desarrollados- descansa en una red de autoridades reconocidas internacionalmente como
depositarias, que aplican normas especiales al acceso a las muestras biolgicas, especial-
mente para impedir posibles infracciones de patentes. Hay 31 autoridades depositarias en
19 pases, todos ellos -con dos excepciones- pases desarrollados (GRAIN, 2001).
25. La UNCTAD llev a cabo importantes investigaciones en esta esfera en el dece-
nio de 1970 (UNCTAD, 1996b).
26. As se est haciendo a cabo como parte del programa de la OMS de supervisin
de medicamentos esenciales.

REFERENCIAS
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Agenda at the WTO after the Doha Declaration on Public Health. Estudio 9. Friends
World Committee for Consultation, Oficina de los Cuqueros ante las Naciones
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Banco Mundial. 2001. Perspectivas econmicas mundiales y los pases en desarrollo 2002.
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ASPECTOS DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD INTELECTUAL RELACIONADOS CON EL COMERCIO

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ASPECTOS DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD INTELECTUAL RELACIONADOS CON EL COMERCIO

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C APTULO 12
M EDIDAS SOBRE
INVERSIONES RELACIONADAS
CON EL COMERCIO E INVERSIN

Los incentivos utilizan toda una serie de instrumentos de poltica fiscal y monetaria.
Se denominan medidas sobre inversiones relacionadas con el comercio (MIC) cuando
ataen a este ltimo. Algunas MIC entraan prescripciones en materia de resultados.
Tales medidas han sido en extremo importantes para muchos pases en desarrollo y
algunos pases industriales, formando a menudo parte de estrategias generales de
crecimiento econmico, industrializacin y transferencia de tecnologa. Las MIC tam-
bin se han utilizado para prevenir y contrarrestar prcticas anticompetitivas y restric-
tivas del comercio, especialmente por parte de las empresas transnacionales.
Este captulo se inicia con un anlisis del acuerdo sobre las MIC: historia, relacin
con el desarrollo y posible evolucin futura. Acto seguido se examina la inversin
desde un punto de vista ms amplio, por su mucha relacin con aquellas medidas. El
examen se centra en la inversin extranjera directa, con el argumento de que sta y
no la inversin de cartera debera ser el centro de todo debate sobre inversiones en
la Organizacin Mundial del Comercio (OMC). El captulo pasa despus a analizar
cmo ha cambiado la ndole de la IED y de qu manera puede contribuir al desarrollo
humano. Tambin se indica lo que un acuerdo sobre inversin multilateral podra
abarcar en el sistema de la OMC y concluye con algunos de los requisitos y flexibili-
dades que necesitara ese acuerdo.

E L AC U E R D O S O B R E L A S MIC
El acuerdo sobre las MIC se propone eliminar los efectos distorsionadores del co-
mercio de las medidas sobre inversin adoptadas por los miembros de la OMC. No
introduce ninguna obligacin nueva, sino simplemente prohbe las MIC que se con-
sideren incompatibles con las disposiciones del Acuerdo General sobre Aranceles
Aduaneros y Comercio (GATT) de 1994, tanto para los productos agrcolas como para
los industriales. Las medidas que se consideraran incompatibles con el acuerdo tenan
que indicarse (por los pases donde estuvieran en vigor) en un plazo de 90 das a con-
tar desde el 1 de enero de 1995, fecha en que empez a funcionar la OMC.
Se esperaba que los pases industriales miembros eliminaran esas medidas en un
plazo de dos aos, mientras que a los pases en desarrollo se les concedi cinco aos
y a los pases menos adelantados siete aos. El acuerdo prev flexibilidad en estos pla-
zos si un pas experimenta dificultades de aplicacin por razones de desarrollo, finan-
zas o comercio. Por ejemplo, algunos pases en desarrollo recibieron recientemente
una prrroga hasta 2003.
En el acuerdo no se definen las MIC ni se dan criterios objetivos para identifi-
carlas, dejando que los miembros decidan cules de sus disposiciones en ese particu-
lar son ilegales. Ese modo de proceder deja mucho margen a la interpretacin y la
controversia, aunque las MIC que no violan las obligaciones de trato nacional del
artculo III del GATT ni la prohibicin sobre restricciones cuantitativas del artculo

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

IX estn claramente permitidas. El acuerdo pide ms transparencia a la hora de


administrar las MIC, facultando a los pases a que impugnen las medidas que con-
sideren no transparentes.
La orientacin sobre las MIC consisti nicamente en una lista ilustrativa de
medidas incompatibles con las prescripciones de trato y contenido nacionales, as
como con la prohibicin de establecer restricciones cuantitativas que vinculen las
importaciones a unas mnimas exportaciones mediante cortapisas al comercio o en
materia de divisas o bien con obligaciones de exportar una proporcin de las ventas
en el pas. De esta suerte, el acuerdo sobre las MIC no prohbe las prescripciones sobre
resultados. Sin embargo, los subsidios vinculados a esas prescripciones se rigen por el
Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (ASMC) y estn sujetos a sus
disposiciones.
Aunque las medidas sobre las inversiones que no infrinjan los artculos III y IX
del GATT estn permitidas, los pases que han ingresado recientemente en la OMC se
han visto obligados a eliminar las prescripciones nacionales en materia de resultados
como parte de las condiciones de su adhesin, en especial los requisitos relacionados
con la exportacin y la transferencia de tecnologa. Demandas similares, de una OMC
plus, se han hecho a pases que estn en trmite de adhesin a la OMC, incluidos pases
menos adelantados (vase UNCTAD, 2002).

S I T UAC I N AC T UA L
La conferencia ministerial de la OMC celebrada en 2001 en Doha, Qatar, qued en
punto muerto en lo que atae a las inversiones y a las otras tres cuestiones de
Singapur (poltica de la competencia, facilitacin del comercio y transparencia de
contratacin pblica). Casi todos los pases industriales, especialmente los miembros
de la Unin Europea, preferan empezar a negociar un acuerdo sobre esas cuatro cues-
tiones despus de la conferencia de Doha, mientras que muchos pases en desarrollo
queran seguir estudindolas (recuadro 12.1). La declaracin de Doha acord con-
tinuar ese estudio hasta la conferencia de 2003 en Cancn, Mxico. Aunque no es
inevitable que las negociaciones sobre estos extremos comiencen despus de la con-
ferencia de Mxico, la presin se ha intensificado desde la reunin de Doha.
Muchos pases en desarrollo sostienen que a tenor de la experiencia obtenida
hasta la fecha en su aplicacin el acuerdo sobre las MIC no ha tenido en cuenta sus
necesidades. Les preocupan, en especial, los efectos negativos que tiene el acuerdo
sobre el empleo y el valor aadido, ya que prohbe a los pases de industrializacin
tarda aplicar polticas sobre contenido nacional. Esas polticas fueron cruciales en las
estrategias de desarrollo de tanto xito de los actuales pases industriales y de los
nuevos pases industrializados de Asia oriental.
Los pases en desarrollo han expuesto varias razones para mantener las MIC.
Entre ellas figura el asegurar una contribucin ms plena y eficiente de la inversin a
su desarrollo econmico. Por ejemplo, las MIC pueden contribuir a que las pequeas
empresas se expandan hasta alcanzar una escala plenamente competitiva y utilizarse
para que la inversin extranjera directa conduzca a las industrias incipientes a la
madurez. Con ello, esas empresas aumentaran probablemente el empleo y el valor
aadido en el pas. Las MIC tambin pueden mitigar el problema de las regiones des-
favorecidas y acrecer la contribucin de las inversiones a la implantacin y mejora de
la capacidad tecnolgica nacional, aumentando el valor aadido de las exportaciones. En
este contexto, el acuerdo sobre las MIC se contempla por muchos pases en desarrollo
como un gran impedimento para incrementar la tecnologa y elevar el valor aadido.

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MEDIDAS SOBRE INVERSIONES RELACIONADAS CON EL COMERCIO E INVERSIN

RECUADRO 12.1 HISTORIA DE LOS ACUERDOS INTERNACIONALES SOBRE INVERSIN


Los intentos de concertar acuerdos internacionales sobre inversin tienen una larga historia.
A finales del siglo XVIII y en el siglo XIX las potencias europeas y los Estados Unidos fijaron
normas para la proteccin de las inversiones extranjeras que eran superiores al trato nacional.
Adems, no se permita a los pases receptores interferir en los bienes extranjeros ni expropiar-
los.
Los pases latinoamericanos fueron los primeros en impugnar el trato favorable dispen-
sado a los inversores extranjeros. La doctrina Calvo de 1868 estableci los mismos derechos
para extranjeros y nacionales y prohibi a los pases que intervinieran para hacer aplicar las
reclamaciones de sus ciudadanos en otros pases. Entre la Primera Guerra Mundial y la
Segunda, la Sociedad de las Naciones qued paralizada en esta cuestin, y desde la Segunda
Guerra Mundial los pases industriales no pudieron hacer que fructificaran sus esfuerzos por
establecer un rgimen internacional de proteccin de las inversiones internacionales.
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Empleo celebrada en 1947-
1948 examin las inversiones en sus debates sobre la expansin del comercio internacional.
Las medidas sobre inversiones formaban parte de un debate ms general sobre las prcticas
comerciales restrictivas, y en la carta de La Habana sobre una Organizacin Internacional de
Comercio (OIC) figuraban disposiciones al respecto. Pero las negociaciones que condujeron
a la carta y ms adelante al GATT pusieron de relieve que los gobiernos no estaban dispuestos
a someter su poltica en materia de inversiones a normas y disciplinas internacionales.
Tras el fracaso de la OIC, los pases industriales aplicaron medidas de manera bilateral
mediante la promocin de las inversiones y tratados y acuerdos de proteccin. Con esos trata-
dos aquellos pases se aseguraban de que los bienes de los inversores no seran expropiados
sin una pronta, adecuada y efectiva compensacin, lograban un trato no discriminatorio,
podan transferir fondos y disponan de unos procedimientos de solucin de diferencias.
Adems, a finales del decenio de 1950, un grupo de expertos del GATT estudi las prcticas
comerciales restrictivas centrndose en las actividades de los crteles y monopolios interna-
cionales que podan obstar la expansin del comercio mundial e interferir en los objetivos del
GATT.
Posteriormente, la cuestin de las inversiones internacionales volvi a plantearse en las
Naciones Unidas, donde los pases en desarrollo trataron de obtener una aprobacin inter-
nacional a sus aspiraciones soberanas y trataron de modificar las normas internacionales
sobre inversiones que haban predominado en el perodo colonial. Uno de los resultados fue
la Carta de los Derechos y Deberes Econmicos de los Estados, que la Asamblea General de
las Naciones Unidas aprob en 1974. En el artculo 2 de la Carta se establecen los derechos de
cada Estado a regular y ejercer su autoridad sobre las inversiones extranjeras, de conformi-
dad con sus objetivos nacionales y se declara que ningn Estado se ver obligado a conceder
un trato preferencial a las inversiones extranjeras. El proyecto de cdigo de conducta para las
empresas transnacionales, elaborado por el Centro de las Naciones Unidas sobre las Empresas
Transnacionales, trat de un conjunto de cuestiones adicionales, casi todas las cuales siguen
sin resolver debido a que la mayora de los pases industriales se opusieron a que el cdigo
tuviera un carcter jurdicamente vinculante. Adems, toda una serie de normas y principios
equitativos multilateralmente convenidos para el control de las prcticas restrictivas, que se
negoci en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, abarc las
inversiones y la poltica de la competencia, y sufri la misma suerte.
Tras la conclusin de la Ronda de Tokio en 1979 se hicieron nuevos intentos para que el
GATT incluyera en su mbito un nmero limitado de prescripciones en materia de resulta-
dos que podran imponer los pases receptores a los inversores extranjeros, especialmente
sobre contenido nacional y las exportaciones mnimas. Aunque muchos pases en desarrollo
siguieron sosteniendo que las inversiones extranjeras directas quedaban fuera del mandato
del GATT, los Estados Unidos y algunos otros pases industriales adujeron que las prescrip-
ciones afectaban al comercio y deberan ser tratadas en el rgimen internacional.

(El recuadro contina en la pgina siguiente.).

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

Una controversia en 1982 sobre la aplicacin de la Foreign Investment Review Act, que
enfrent a los Estados Unidos con el Canad, reforz esos afanes porque las inversiones se
sometieran a las disciplinas del comercio multilateral. Aunque muchas delegaciones se
mostraron escpticas sobre la conveniencia de llevar esa controversia al GATT, su Consejo
decidi finalmente que un grupo especial investigara la reclamacin de los Estados Unidos.
Entre otras cosas, el grupo fall que la prctica del Canad de exigir a los inversores extran-
jeros directos que adquirieran mercancas canadienses era incompatible con el prrafo 4 del
artculo III del GATT, aunque no con el prrafo 1 del artculo XI. La controversia entre los
Estados Unidos y el Canad prepar el terreno para un tratamiento ms efectivo de las MIC
en el plano multilateral. El fallo tambin parece haber propiciado una enmienda en la legis-
lacin comercial de los Estados Unidos encaminada a que las inversiones se aborden de mane-
ra ms directa.
La inversin fue uno de los puntos importantes de la Ronda Uruguay, estando presente
e influyendo en los debates y acuerdos sobre el Comercio de Servicios (AGCS), las MIC, los
Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC),
la Contratacin Pblica y las Subvenciones. La Omnibus Trade and Competitiveness Act, de
1988, que confiri al Gobierno de los Estados Unidos facultades para negociar en la Ronda
Uruguay haca referencia explcita a las inversiones. Este pas consider que las MIC impedan
a sus empresas transnacionales arbitrar estrategias mundiales coherentes y su eliminacin se
convirti en uno de los aspectos principales de la negociacin para los Estados Unidos y
algunos otros pases industriales durante la Ronda Uruguay.
En el curso de las negociaciones se intent ir ms all de las MIC para elaborar un rgi-
men de las inversiones en general, incluido el derecho de establecimiento y el trato nacional.
Los pases industriales tambin propusieron eliminar todas las MIC, en vez de simplemente
minimizar y evitar sus efectos adversos para el comercio. La mayora de los pases en desa-
rrollo manifestaron su disconformidad con los Estados Unidos, el Japn y otros pases indus-
triales en dos puntos principales: si las disciplinas multilaterales deberan verse limitadas por
los actuales artculos del GATT o bien ampliarse para desarrollar un rgimen de inversiones,
y si algunas o todas las MIC impugnables deberan prohibirse o tratarse caso por caso una vez
demostrados claramente sus efectos directos restrictivos y adversos sobre el comercio. Los
Estados Unidos y el Japn propugnaron un rgimen de inversiones omnicomprensivo, con
las MIC como parte de l. Los pases en desarrollo pidieron la observancia estricta del mandato
del GATT y que se limitaran las negociaciones a las medidas sobre las inversiones con conse-
cuencias directas y suficientemente adversas para el comercio. Aunque los pases en desarrollo
consiguieron limitar el mbito del acuerdo sobre las MIC durante la Ronda Uruguay, en el
artculo IX se dispuso que el acuerdo se revisara en un plazo de cinco aos a contar de su
entrada en vigor, con miras a determinar entonces si se debera complementarse con dis-
posiciones sobre inversiones y poltica de la competencia.
Adems, el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS), que adopta un
enfoque de lista positiva, comprende la liberalizacin de las inversiones, ya que incluye la
presencia comercial como uno de los modos de suministro de servicios (modo 3). En reali-
dad, se cree que el trmino comercio de servicios fue acuado con miras a incluir las inver-
siones en el mbito de los acuerdos de la Ronda Uruguay de una forma ms firme que lo que
permita el acuerdo sobre las MIC, por causa de la oposicin de los pases en desarrollo. Casi
todos stos se opusieron a que se sometiera el comercio de servicios a las disciplinas multi-
laterales y dieron su asentimiento nicamente si esa negociacin se mantena separada de
aqullas sobre el comercio de bienes. De esta suerte, mientras las MIC se discutieron durante
las negociaciones sobre el comercio de bienes, el AGCS se debati en negociaciones separadas
sobre los servicios. Sin embargo, los Estados Unidos y los representantes del sector privado
de las empresas transnacionales procuraron por todos los medios que el comercio de servi-
cios se definiera de modo que incluyera las inversiones y se convirtiera en una terminologa
aceptable. Por consiguiente, no es ninguna sorpresa que los compromisos sobre acceso mxi-
mo a los mercados del AGCS se hayan conseguido con el modo 3, especialmente en lo que
atae a servicios financieros y telecomunicaciones.
Los instrumentos regionales, como el Acuerdo de Libre Comercio de Amrica del Norte

236
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MEDIDAS SOBRE INVERSIONES RELACIONADAS CON EL COMERCIO E INVERSIN

(TLC), van ms lejos que el acuerdo sobre las MIC y el AGCS, ya que prevn un trato nacional
y no discriminatorio al inversor extranjero. El TLC tambin prohbe varias prescripciones en
materia de resultados. Por esta razn, en l los servicios estn claramente diferenciados de las
inversiones. Adems, al mes de enero de 1997 haba en 162 pases 1.330 tratados bilaterales
sobre inversiones frente a menos de 400 a principios del decenio de 1990.
Sigue habiendo grandes discrepancias sobre si se someten o no las inversiones a las dis-
ciplinas del comercio internacional. No satisfechos con el acuerdo sobre las MIC, los pases
industriales ejercieron mucha presin para que se incluyeran cuatro nuevas cuestiones (inver-
siones, poltica de la competencia, facilitacin del comercio y contratacin pblica) en la
primera conferencia ministerial de la OMC, celebrada en Singapur en 1996. La inversin era
probablemente el punto ms importante para ellos. Pese a la resistencia de casi todos los pases
en desarrollo, los miembros acordaron que las cuatro materias (que vinieron en llamarse las
cuestiones de Singapur) fueran todas ellas estudiadas en grupos de trabajo, con miras a
recomendar si deberan negociarse en una conferencia ministerial futura. El debate sobre con-
tratacin pblica se limit a la transparencia, sin tratar del acceso a los mercados.
Al mismo tiempo, la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE)
intent conseguir que sus miembros concertaran un instrumento multilateral sobre inver-
siones, tan solo para fracasar, lo que indica cun difcil es ponerse de acuerdo sobre la inver-
sin incluso entre pases con un nivel similar de desarrollo humano.
Fuente: UNCTAD, 1994; Gibbs y Mashayekhi, 1998; PNUD, 2002; Ganesan, 1998.

Los gobiernos de los pases en desarrollo tambin han aducido que las MIC con-
trarrestan las estrategias restrictivas y distorsionadoras del comercio de las empresas
transnacionales. Por ejemplo, la prescripcin sobre contenido nacional puede uti-
lizarse para aumentar el empleo, proteger la viabilidad de las empresas locales y evi-
tar precios abusivos por parte de las empresas transnacionales. Tales prescripciones
pueden tambin ser una respuesta necesaria a las empresas transnacionales vertical-
mente integradas que dominan el mercado.
As, la industria electrnica emplea poco contenido nacional en los pases en
desarrollo, a pesar de sus muchas actividades en ellos. Tal cosa se debe a que un buen
nmero de las empresas que dominan la industria prefieren obtener los componentes
y piezas de las compaas matrices o de sus sucursales en el extranjero, incluso cuando
piezas de calidad comparable pueden adquirirse en los propios pases en desarrollo
en que trabajan. En consecuencia, la mayor parte del valor aadido de la industria va
1
a parar a las empresas transnacionales .
La aplicacin del Acuerdo sobre las MIC ha planteado varios problemas a los
pases en desarrollo. Entre ellos figuran la dificultad de determinar qu medidas
abarca el acuerdo y asegurar su oportuna notificacin a la OMC, lo inadecuado del
perodo de transicin para la eliminacin de las MIC prohibidas y las controversias
que suscita la falta de claridad de las disposiciones del GATT, el Acuerdo sobre las MIC
y el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias. Sin embargo, ms preo-
cupan las normas sobre solucin de diferencias relacionadas con la prohibicin de
prescripciones sobre contenido nacional, normas que muchos pases en desarrollo
consideran lesivas para sus intereses.
Aunque varios pases han restado importancia a las prescripciones sobre con-
tenido nacional en los ltimos aos, esas prescripciones continan emplendose tanto
en los pases en desarrollo como en los pases industriales, particularmente en el sec-
2
tor del automvil, de los pases en desarrollo . Por consiguiente, desde que entr en
vigor el acuerdo sobre las MIC, ese sector es donde ha habido el mayor nmero de

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

diferencias entre pases industriales y pases en desarrollo. Entre 1995 y febrero de


2002, hubo 11 reclamaciones en el sector (referidas no slo a prescripciones sobre con-
tenido nacional sino tambin a subvenciones, incentivos y balanza de divisas) pre-
sentadas por el Japn, la Comunidad Europea y los Estados Unidos contra cuatro
pases en desarrollo con un gran potencial en el mercado automotriz: el Brasil, la India,
Indonesia y Filipinas. Se dictaron fallos sobre seis de esas denuncias cuatro contra
Indonesia y dos contra la India. La denuncia del Japn contra Indonesia (y otras recla-
maciones similares posteriores contra Indonesia de la Unin Europea y los Estados
Unidos) ponen de manifiesto aspectos preocupantes en materia de desarrollo
(recuadro 12.2).

P E R S P E C T I VA S D E F U T U R O
Una respuesta positiva a algunas de las inquietudes que suscita todo esto en los pases
en desarrollo fue la decisin en julio de 2001 del Consejo del Comercio de Mercancas
de la OMC para ampliar hasta finales de 2001 el perodo de transicin de las MIC noti-
ficadas con arreglo al prrafo 1 del artculo 5. Est previsto conceder otra prrroga de
dos aos a peticin de los interesados y previo cumplimiento de ciertas condiciones,
tales como la presentacin de un plan para la eliminacin progresiva de las MIC.
Aunque tiles a corto plazo, esas prrrogas no resuelven el problema fundamen-
tal del acuerdo sobre las MIC, a saber, no conceder a los pases en desarrollo el espa-
cio que necesitan para utilizar ciertos instrumentos de poltica econmica tales como
las prescripciones sobre contenido nacional y otras sobre resultados que podan
hacer que aumentaran el valor aadido, el empleo y la competencia comercial.
El acuerdo sobre las MIC tal vez no beneficie los intereses de los pases de ingreso
bajo y mediano ni el desarrollo humano. Por consiguiente, debera revisarse con miras
a suprimir la prohibicin de instrumentos que en su da promovieron el desarrollo de
los pases industrializados y de los nuevos pases industriales de hoy en da. Adems,
las disposiciones del acuerdo sobre las MIC y el AGCS (Acuerdo General sobre el
Comercio de Servicios) sobre las prescripciones de resultados deberan armonizarse
de manera congruente: el AGCS las permite mientras que el acuerdo sobre las MIC
prohbe muchas de ellas.
Si no es posible su revocacin, ser menester repensar los parmetros del acuerdo
sobre las MIC mediante exenciones al amparo del trato especial y diferenciado de las
prescripciones en materia de contenido nacional, especialmente en las industrias
automotriz y electrnica de los pases en desarrollo. Estas industrias deberan gozar
de un orden de preferencia elevado por su carcter dinmico y sus muchas posibili-
dades de contribuir al desarrollo humano. Como han dicho algunos, tambin podra
ser conveniente remodelar el acuerdo sobre las MIC para centrarlo en las inversiones
relacionadas con el comercio que tengan consecuencias directas y negativas, en con-
traposicin con la prohibicin absoluta actual de ciertas medidas. Adems, todo
debate encaminado a someter otras medidas sobre inversiones a la disciplina de unas
normas multilaterales debera plantearse con cautela, teniendo presente la experien-
cia obtenida hasta la fecha con las MIC.

INVERSIONES
Los debates en la OCDE acerca del Acuerdo Multilateral sobre Inversiones (vase el
recuadro 12.1) fueron de gran alcance, ms all del concepto tradicional de inversin
extranjera directa (IED) para abarcar prcticamente todo tipo de activos tangibles e
intangibles (OCDE, 1997). De este modo, adems de la IED el acuerdo propuesto
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MEDIDAS SOBRE INVERSIONES RELACIONADAS CON EL COMERCIO E INVERSIN

RECUADRO 12.2 QUEJAS SOBRE EL PROGRAMA DE LA INDUSTRIA DEL AUTOMVIL DE


INDONESIA
En 1997 el Japn pidi a un grupo especial de la OMC que investigara su denuncia de que
Indonesia estaba violando varios artculos del acuerdo sobre las MIC (la Unin Europea y los
Estados Unidos se reservaron derechos de tercera en el asunto). Indonesia no haba notifi-
cado las medidas impugnadas por considerar que su programa nacional de la industria del
automvil, que inclua prescripciones en materia de contenido nacional, no infringa el
acuerdo sobre las MIC. A su juicio, las medidas adoptadas se podan debatir mejor con el
Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (ASMC).
Sin embargo, el grupo fall que las prescripciones recurridas infringan el artculo 2 del
acuerdo sobre las MIC. Adems, el grupo decidi que las exenciones de derechos arancelarios
y de impuestos sobre artculos de lujo, con las que Indonesia incentivaba su programa de
la industria automotriz, constituan subvenciones especficas que haban causado un serio
perjuicio a los intereses de los denunciantes. La interpretacin del artculo 5 del ASMC con-
clua que las MIC podan ser tambin impugnadas en el marco del ASMC.
Ese asunto muestra casi todas las preocupaciones relacionadas con la aplicacin de las
MIC que embargan a los pases en desarrollo. Es muy importante sealar que Indonesia, al
igual que otros muchos pases en desarrollo, tena la conviccin de que se le estaban negando
medidas legtimas de promocin de su industria del automvil. Independientemente de los
mritos concretos del programa en cuestin, esa industria se ha considerado desde siempre
como una de las claves del crecimiento por parte de muchos pases en desarrollo grandes, muy
poblados y con extensos mercados internos. El rpido impulso de la industria automotriz en
esos pases ha producido importantes efectos multiplicadores, con vnculos con el valor aa-
dido, la capacidad tecnolgica y el empleo de esos pases y consecuencias positivas.
A pesar de otros problemas, como su eliminacin debida a presiones polticas internas y
a las condiciones impuestas por las instituciones financieras internacionales durante la crisis
de Asia oriental de finales del decenio de 1990, el programa de la industria automotriz de
Indonesia parece haber tenido consecuencias para el acuerdo sobre las MIC y las futuras nego-
ciaciones en la OMC sobre la inversin. Aunque Indonesia no apel el fallo del grupo espe-
cial, ya que la crisis financiera haca imposible continuar aplicando el programa, las cuestiones
suscitadas por la impugnacin han hecho que muchos pases en desarrollo consideren que el
acuerdo sobre las MIC es hostil a sus intereses y sirve para mantener las diferencias de indus-
trializacin y tecnologa que existen entre los pases de ingreso alto y los pases en desarrollo.
Fuente: Tang, 2002.

inclua tanto la propiedad intelectual como las inversiones de cartera.


Los motivos por los que fracasaron los debates en la OCDE y aqullos sobre inver-
siones en la OMC tienen mucho en comn, incluso aunque los aspectos abarcados
por el Grupo de Trabajo de la OMC sobre la relacin entre Comercio e Inversiones
probablemente fueran ms limitados. Los motivos comunes parecen ser los intereses
estratgicos de las empresas transnacionales que quieren asegurar normas mundiales
uniformes que reduzcan sus costos de transaccin y la incertidumbre que rodea sus
decisiones de invertir, obteniendo simultneamente derechos de propiedad garanti-
zados. Como la inmensa mayora de las empresas transnacionales tiene su sede en
pases de la OCDE no es sorprendente que los gobiernos de sus pases miembros estn
interesados en un acuerdo multilateral sobre las inversiones en esos trminos.
Sin embargo, desde la perspectiva de los pases en desarrollo, esas motivaciones
implican una asimetra de fondo en los debates, ya que hasta la fecha las discusiones
se han centrado en los derechos de los inversores extranjeros en los pases receptores
y no en sus obligaciones. Desde el punto de vista del desarrollo humano, la clave est
en determinar si la inversin extranjera directa contribuye a ese desarrollo y si un
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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

acuerdo multilateral sobre las inversiones en el contexto de la OMC dar a los pases
en desarrollo la flexibilidad y la autonoma que necesitan en su poltica de desarrollo
humano. Habida cuenta de que el acuerdo sobre las MIC ha estado en vigor durante
ms de siete aos, parece obligado tener en cuenta sus resultados al hacer la eva-
luacin.
Aunque la declaracin de Doha de 2001 no define explcitamente qu se entiende
por inversin a efectos del debate en la OMC, en el prrafo pertinente se lee: recono-
ciendo las razones en favor de un marco multilateral destinado a asegurar condiciones
transparentes, estables y previsibles para las inversiones transfronterizas a largo plazo,
en particular las inversiones extranjeras directas, que contribuir a la expansin del
comercio. Esto sugiere que cabe esperar que todo acuerdo propuesto en la OMC se
centre en la inversin extranjera directa a largo plazo y no en las corrientes de cartera
a corto plazo.
Esta interpretacin resulta congruente con los frecuentes recordatorios de los
pases en desarrollo desde la conferencia ministerial de Singapur de 1996 de que el
grupo de trabajo sobre el particular se estableci en el entendimiento de que su labor
se limitara a la inversin extranjera directa (citado en Corea, 1999). Dada la insis-
tencia de la declaracin de Doha y del entendimiento de Singapur, cabe esperar
razonablemente que el Grupo de Trabajo sobre la relacin entre el comercio y las
inversiones centrar su labor, al menos la inicial, exclusivamente en la IED.

El carcter variable de la inversin extranjera directa


Existe un creciente reconocimiento de que en el contexto de la globalizacin
financiera algunas de las caractersticas clsicas de la IED (como su estabilidad y largo
plazo), que la han diferenciado de las inversiones de cartera, pueden estar desapare-
ciendo, con lo que sus signos distintivos se vuelven cada vez ms borrosos. Ello ha
complicado el debate sobre la ndole de la IED y sus beneficios potenciales y reales
para el desarrollo humano. Hace casi un decenio, un estudio del Banco Mundial ilus-
tr el carcter variable de esa inversin en el contexto de la liberalizacin financiera
(Claessens, Dooley y Warner, 1993). Sostenan estos autores que las inversiones en
ladrillos y cemento pueden convertirse fcilmente en activos lquidos y sacarse del
pas. Su estudio sealaba lo siguiente:

Como los inversores directos tienen fbricas y otros activos imposibles de


trasladar, se da algunas veces por sentado que la corriente de inversin directa
es ms estable que otros flujos de capital. No tiene por qu ser as necesariamente.
Aunque un inversor directo por lo general tiene algunos activos inmuebles, en
principio no hay razn para que esos activos no puedan ser plenamente com-
pensados con un pasivo en el mismo pas. Es evidente que el inversor directo
puede obtener prstamos para exportar capital, y generar as una corriente de
salida de capital (citado en Singh, 2001).

En esas situaciones no existe documentacin que distinga la IED de otros tipos


de capital financiero. Los beneficios repatriados fuera del pas anfitrin representan
actualmente una porcin importante de los bienes extranjeros, hasta un 50% en el
caso de quienes invierten en el extranjero desde los Estados Unidos.
Es evidente que la inversin extranjera directa de este tipo no puede compararse
con la acumulacin de capital nacional. En consecuencia, Singh (2001) aduce que en
el contexto de la globalizacin financiera un extremo de primer orden es comprender

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MEDIDAS SOBRE INVERSIONES RELACIONADAS CON EL COMERCIO E INVERSIN

qu incluye la IED. Indica que en el ltimo decenio probablemente se asisti al mayor


volumen de fusiones y adquisiciones transfronterizas de la historia. Aunque en su
mayora se hicieron entre pases industriales, tambin crecieron mucho en los pases
en desarrollo durante la segunda mitad del decenio de 1990. Con exclusin de China,
la proporcin de fusiones y adquisiciones en las cifras conjuntas de la IED de los pases
en desarrollo aument desde una media del 22% durante 1988-1991 al 72% en 1992-
1997 (UNCTAD, 1999b). Adems, casi siempre se trataba de adquisiciones y no de
fusiones.
Esta tendencia se aceler durante la crisis financiera de Asia oriental de 1997 y
despus. Singh sostiene que las consecuencias de esta tendencia son preocupantes para
los pases en desarrollo, porque, a diferencia de la inversin pionera (que representa
una adicin neta del acervo de capital de los pases en desarrollo), la IED en forma de
adquisiciones puede no representar ninguna adicin de capital, empleo o incluso pro-
duccin. No obstante, tal como otros sealan, esa inversin puede surtir efectos posi-
tivos en forma de inversiones subsiguientes, transferencia de tecnologa y equilibrio a
corto plazo de la balanza de pagos. Aunque no hay pruebas concluyentes de las con-
secuencias que para el desarrollo humano tiene esta forma de IED, en conjunto parece
menos probable que genere valor aadido en los pases en desarrollo, por lo menos a
corto plazo, en comparacin con las tradicionales inversiones nuevas en activos pro-
ductivos, que hacen aumentar el acervo de capital del pas receptor.
Finalmente, es importante tener en cuenta que, contrariamente a una opinin
extendida, no todas las formas de IED se hacen en forma de capital. Buena parte se
hace en forma de prstamos, con altos tipos de inters, y con carcter intraempresa-
rial. Algunas veces estos prstamos estn incluso garantizados por el gobierno.

Inversin extranjera directa y desarrollo


A pesar de ciertos rasgos que pueden hacer que la IED sea costosa y de los importantes
cambios habidos en su evolucin, la mayora de los pases en desarrollo la ven con
buenos ojos porque creen que puede contribuir a su crecimiento. Ello se debe a que
el papel que desempean para el desarrollo ciertos tipos de IED est casi univer-
salmente reconocido. Sin embargo, sigue habiendo importantes desacuerdos acerca
de si todas las inversiones extranjeras directas son favorables para el desarrollo y sobre
la naturaleza de los requisitos previos incluido el papel de la poltica gubernamen-
tal que aseguren que la IED desempea un papel positivo.
Quienes defienden la inversin extranjera directa y su inclusin en el rgimen de
comercio multilateral aducen que por general tiene efectos positivos sobre el desa-
rrollo humano, especialmente mediante la transferencia de tecnologa y su influencia
en la productividad nacional (OMC, 1996). Durante los ltimos 20 aos este opti-
mismo sobre el crecimiento econmico, la transferencia de tecnologa y la produc-
tividad como consecuencia de la IED ha movido a la mayora de los pases en
desarrollo a eliminar unilateralmente las barreras a la inversin extranjera, incluido
el capital de cartera. Uno tras otro los pases han adoptado regmenes favorables a la
IED y a las empresas transnacionales y al menos 103 pases ofrecen desde 1998 bene-
ficios fiscales a las empresas extranjeras que establecen servicios de produccin o
administrativos dentro de sus fronteras (Avi-Yonah, 1999, citado en Hanson, 2001).
Esto se ha hecho a pesar de los muchos datos y opiniones coincidentes de que esos
incentivos, ofrecidos en gran medida por razones de competencia entre los pases en
desarrollo, desempean un papel relativamente pequeo en las decisiones de ubi-
cacin de todos los inversores extranjeros salvo unos pocos (como los que se ven atra-

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

dos por las zonas francas). En realidad, como la mayora de los inversores extranjeros
tiene inters en aprovechar las oportunidades que ofrecen los mercados nacionales de
los pases en desarrollo, los datos apuntan a que los incentivos no hacen sino disminuir
los posibles beneficios totales que esos pases pueden obtener con la IED.

Son todas las inversiones extranjeras directas buenas para el desarrollo


humano?
Aunque existen pocas dudas de que las inversiones extranjeras directas pueden desem-
pear un importante papel en promover el desarrollo humano, un aspecto ms
importante es si todas las inversiones directas son favorables para el desarrollo
humano. Muchos de sus defensores propugnan un acuerdo multilateral sobre las
inversiones en el mbito de la OMC, porque a su juicio proporcionara seguridad y
previsibilidad a los inversores extranjeros, mejorando la IED, que se supone que es
buena para los pases en desarrollo.
Son muchos los estudios que se han hecho sobre el efecto de las inversiones
extranjeras directas en nuevas instalaciones sobre diferentes pases, sectores y situa-
ciones. Los resultados son contrapuestos, sin datos concluyentes. Esas inversiones se
han utilizado para distintos fines. Por ejemplo, los pases latinoamericanos se han
basado a menudo en la IED para financiar sus dficit de balanza de pagos, mientras
que los pases asiticos la han utilizado ms para obtener tecnologa. La IED puede
resultar costosa e insostenible si se utiliza con fines de balanza de pagos. Tambin es
mucho ms difcil de diferenciar del capital financiero si se usa de esa manera.
En varios casos la IED no ha materializado sus posibilidades para el desarrollo
humano. Datos slidos de una amplia muestra de plantas manufactureras de pases
en desarrollo no indican que esa inversin haya influido en la productividad. A decir
verdad, la presencia de empresas transnacionales parece deprimir la productividad de
las fbricas nacionales en algunos pases, con consecuencias negativas para el empleo
y otras variables del desarrollo humano (Hanson 2001).
La prdida de oportunidades en materia de transferencia de tecnologa mediante
la IED tambin est bien documentada. En realidad, la transferencia de tecnologa
adecuada y sostenible por conducto de esa inversin ha constituido ms la excepcin
que la regla. Adems, la IED puede ser una manera costosa de conseguir tecnologa.
Esto es as porque, habida cuenta de los muchos riesgos que entraa la IED, los inver-
sores necesitan asegurarse altos beneficios, superiores a los tipos de inters que deven-
gan por lo general los prstamos extranjeros destinados a importar bienes de capital.
Adems, la IED puede surtir efectos negativos en el desarrollo por causa de sus
repercusiones sobre la balanza de pagos, especialmente en el contexto de la liberali-
zacin financiera. Como seala Kregel (1996), la IED puede ejercer una influencia
estructural a corto y largo plazo en la composicin de las corrientes de pagos exter-
nos de un pas. Mientras que la innovacin financiera permite que la IED tenga unos
efectos a corto plazo que son cada vez ms similares en trminos de volatilidad a los
de las inversiones en cartera de valores, lo ms importante es que puede enmascarar
la verdadera posicin de la balanza de pagos de un pas y la sostenibilidad de cualquier
combinacin de medidas econmicas Un pasivo frente al exterior en forma de una
IED acumulada puede crear una fuerza potencialmente perturbadora, capaz de con-
trarrestar cualquier objetivo de poltica interna o exterior.
Por consiguiente, cualesquiera que sean sus mritos potenciales para el desarrollo
humano y existen muchos la IED no ejerce en absoluto una influencia siempre posi-
tiva en las variables ms importantes del desarrollo humano como empleo, produc-

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MEDIDAS SOBRE INVERSIONES RELACIONADAS CON EL COMERCIO E INVERSIN

tividad y transferencia de tecnologa. Un examen a fondo del historial de esa inver-


sin tal vez resume muy bien la cuestin cuando concluye que en lo que atae a sus
repercusiones sobre diferentes parmetros del desarrollo la IED promete ms que hace
(Kumar, 1996).
Algunos tipos de inversin extranjera son preferibles a otros. Como no todos ellos
son igualmente deseables, podra ocurrir que cuanto menos IED tanto mejor a no ser
que toda sea del tipo favorable. Adems, esa inversin puede ser ms conveniente en
algunos sectores que en otros. En suma, los pases en desarrollo necesitan atraer la IED
con criterio selectivo y gestionarla con eficacia a fin de que surta efectos positivos en
el desarrollo humano.

Qu es lo que importa realmente?


Aunque la IED que favorece el desarrollo debe ser bienvenida, los datos sugieren que
no existe una clara correlacin entre el volumen de esa inversin y el desarrollo.
Algunos de los pases que han crecido ms no se han apoyado demasiado en la IED.
Por ejemplo, el Japn y la Repblica de Corea se basaron slo marginalmente en ella
para obtener sus buenos resultados (Centro Sur, 1997; vase tambin UNCTAD,
1997). Aunque las inversiones fueron ms altas en Corea que en el Japn (calculadas
en proporcin de la formacin bruta de capital fijo), figuraron entre las ms bajas de
todos los pases en desarrollo, incluidos los del frica subsahariana. Adems, la IED
en el Japn fue mnima no slo en el decenio en que se hace la comparacin (1984-
1993) sino durante todo el perodo posterior a la Segunda Guerra Mundial. Los datos
de Corea correspondientes a 1970-1994 muestran una pauta similar (Centro Sur,
1997).
Una intervencin apropiada del gobierno es importante y puede suponer una
diferencia crucial. Aunque no recibi mucha IED, Corea hizo un uso estratgico y efi-
caz de la que le lleg. Esto se debi no poco a la accin del gobierno, que impuso
importantes restricciones en materia de propiedad nacional y de prescripciones sobre
resultados.
La experiencia ms reciente de China, el mayor receptor del mundo de IED
durante buena parte del pasado decenio, refuerza esa pauta (UNCTAD, 2002a). China
tambin confirma que las restricciones no afectan significativa o negativamente al volu-
men de IED que un pas puede atraer. Malasia, otro pas que se benefici mucho de
esa inversin a pesar de sus controles y reglamentos, parece reforzar la tesis anterior
(UNCTAD, 1999a). Por el contrario, muchos de los pases con menores controles y la
mayora de los regmenes que se muestran favorables a la inversin extranjera
(muchos de ellos en frica) parecen haber sido los que menos xito tienen en atraer
IED y otras corrientes de capital.
Los pases de Asia sudoriental tambin parecen mostrar que la IED ha tenido ms
xito cuando los gobiernos la han integrado en sus planes nacionales de desarrollo, en
vez de permitir un acceso irrestricto a los mercados. Algunas polticas e instrumentos
gubernamentales (tales como las prescripciones en materia de contenido nacional o
de resultados y ciertos controles de la inversin) a menudo han marcado una dife-
rencia crucial en los beneficios que ha reportado la IED para el desarrollo.
Adems, la IED ms til ha sido aqulla que se ha orientado menos por las necesi-
dades de acceso a los mercados y ms por una pauta en cua, a cuyo tenor esa inver-
sin pas del Japn al Asia oriental y sudoriental, asegurando una divisin dinmica
del trabajo y reforzando la productividad y la tecnologa en todos los pases partici-
3
pantes . Por lo tanto, desde la perspectiva de desarrollo humano parece que el volu-

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

men de IED es mucho menos importante que la manera en que se gestiona, tanto en
los pases de origen como en los receptores, as como el modo en que se integra en los
planes y necesidades nacionales de desarrollo.

El rgimen multilateral no es esencial para atraer IED


La seguridad jurdica que proporciona un acuerdo multilateral sobre inversiones en
la OMC puede mejorar la percepcin que se tenga sobre las inversiones en un pas en
desarrollo (vase infra). Sin embargo, entre los factores ms importantes para atraer
una IED sostenible y favorecedora del desarrollo no figura la naturaleza del rgimen
jurdico, bien sea bilateral o multilateral. Esto no es ninguna sorpresa: se ha escrito
mucho acerca de que los factores ms importantes son principalmente de naturaleza
interna. Entre tales factores figuran la estabilidad poltica y econmica, el tamao del
mercado, la productividad de la mano de obra, la calidad de la salud, la educacin y
la infraestructura fsica, as como la idoneidad de las instituciones, incluida su trans-
parencia.
Si la presencia de un acuerdo multilateral sobre inversiones no constituye un fac-
tor principal para atraer una IED que favorezca el desarrollo, el que se abogue o no
por un acuerdo depender principalmente de que sea o no capaz de aumentar la
autonoma de la poltica econmica, especialmente para encauzar la IED hacia el
desarrollo humano. Un acuerdo de esa ndole tambin necesitar ser ms atractivo
para los pases en desarrollo que seguir dependiendo de los actuales tratados bilate-
rales o de unos compromisos con arreglo a la modalidad 3 del AGCS, que trata de la
presencia comercial de inversores extranjeros pero permite un enfoque de lista posi-
tiva. Muchos pases en desarrollo se muestran renuentes a abandonar la flexibilidad
que proporcionan los tratados bilaterales sobre inversin, que les permiten ajustar dis-
tintos tipos de acuerdo a objetivos diferentes sin temor a controversias ni represalias
(Ganesan, 1998).

Acuerdo multilateral sobre inversiones en la OMC


La cuestin clave es determinar si un acuerdo multilateral sobre inversiones en la
OMC limitara el margen de la poltica econmica de los pases en desarrollo de mane-
ra tal que obstara las estrategias que han tenido xito en pases como Malasia, donde
la IED desempe un papel notable en la economa y contribuy al desarrollo
humano.
Qu es lo que un acuerdo multilateral sobre inversiones podra abarcar que no
estuviera ya incluido en el acuerdo sobre las MIC y en el modo 3 del AGCS?. La
declaracin de Doha de 2001 indic al Grupo de Trabajo sobre la relacin entre
Comercio e Inversiones que centrara su labor en la aclaracin de lo siguiente: alcance
y definicin; transparencia; no discriminacin; modalidades de compromisos previos
al establecimiento basados en un enfoque de listas positivas del tipo previsto en el
AGCS; disposiciones sobre el desarrollo; excepciones y salvaguardias por razones de
balanza de pagos; y celebracin de consultas y solucin de diferencias entre los miembros.
Aunque no hay propuestas en firme en la etapa actual, los pases industriales que
propugnan un acuerdo de esa ndole probablemente pedirn que los pases en desa-
rrollo se comprometan como mnimo a lo siguiente: derecho de establecimiento de
los inversores extranjeros, aplicacin de la clusula de la nacin ms favorecida, trato
nacional, incentivos y proteccin a las inversiones, abolicin de las prescripciones en
materia de resultados todava permitidas en el acuerdo sobre las MIC y solucin de
diferencias obligatoria (Singh, 2001).

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MEDIDAS SOBRE INVERSIONES RELACIONADAS CON EL COMERCIO E INVERSIN

Y lo que es an ms importante, la agenda sobre inversiones de la OMC parece


preocuparse principalmente del acceso a los mercados mediante compromisos pre-
vios de gran alcance (tales como asegurar que la mayora de los sectores estn abier-
tos a las inversiones extranjeras con carcter no discriminatorio; Winters, 2002). En
cuanto tal, es probable que un acuerdo multilateral sobre inversiones en la OMC
difiera considerablemente de los tratados bilaterales, que han gozado de popularidad
entre los pases en desarrollo porque proporcionan un trato nacional a los inversores
extranjeros nicamente en la fase posterior al establecimiento, y no imponen ninguna
restriccin a los pases receptores para establecer y aplicar su propia poltica en mate-
ria de IED (Ganesan, 1998).

Un acuerdo multilateral sobre las inversiones limitara el espacio de la


poltica econmica
Algunos crticos se han preguntado si un marco multilateral sobre inversiones es com-
patible con la necesidad de preservar la flexibilidad de la poltica y la estrategia de
desarrollo. Por su propia naturaleza, un marco multilateral aspira a un enfoque en que
todo se reduce a un modelo uniforme que, aunque reconozca algunas diferencias entre
los pases, permite pocas excepciones duraderas. Esa estructura no parece probable
que proporcione la autonoma y la flexibilidad que los pases en desarrollo necesitan
por otra razn importante: los debates sobre inversin en la OMC se centran en la fase
previa al establecimiento y en qu sectores estn abiertos a las inversiones y a quines
(Winters, 2002).
Poner el acento en la fase previa al establecimiento no aumentar la IED porque
los factores ms esenciales para atraer y mantener esa inversin son de ndole esen-
cialmente nacional y entran en juego nicamente en la fase posterior al estableci-
miento. Adems, la preocupacin con la fase previa reducir y posiblemente
eliminar la capacidad de un gobierno de permitir nicamente la IED que promueva
su crecimiento y surta un efecto positivo sobre el desarrollo humano.
Ms concretamente, un acuerdo multilateral centrado en la fase previa al estableci-
miento significar que los pases ya no podrn restringir los tipos de bienes que
pueden adquirir los extranjeros, especificar la estructura de la propiedad y fijar re-
quisitos para las operaciones futuras de los inversores extranjeros (tales como el
empleo de trabajadores locales, el uso de materias primas nacionales y prescripciones
en materia de exportacin). Todas estas medidas fueron cruciales en el arsenal
utilizado por los pases de Asia oriental y sudoriental en la etapa anterior a la OMC, y que
han tenido mucho xito para el desarrollo humano desde la Segunda Guerra Mundial.
Adems, en las negociaciones de un acuerdo multilateral sobre las inversiones, los
pases industriales tratarn de reducir el margen de eleccin que los pases en desa-
rrollo tienen para recurrir a instrumentos tales como las prescripciones en materia de
resultados actualmente previstas en el acuerdo sobre las MIC (vase la US Trade Act
of 2002, ttulo XXI, seccin 2102). Un acuerdo multilateral, incluso uno basado en el
enfoque de lista positiva al estilo del AGCS, tal como figura en la declaracin de Doha,
sera no obstante obligatorio. La aceptacin del principio de trato nacional, por ejem-
plo, limitara la capacidad de los gobiernos receptores de restringir o excluir las inver-
siones en ciertos sectores y de exigir que en los planes nacionales se especifiquen las
clusulas de propiedad nacional y dems prescripciones en materia de resultados
actualmente permitidas. Ello limitara tambin la capacidad de los gobiernos de con-
trolar y dirigir las inversiones nacionales para fines de desarrollo, reduciendo incluso
la flexibilidad prevista en los tratados bilaterales sobre inversin. Adems, las trans-

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

gresiones del acuerdo propiciarn las controversias y las sanciones de represalia.

La relacin con el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios


Tambin preocupa el que un acuerdo multilateral sobre inversiones podra tragarse
al AGCS, incorporando compromisos del modo 3 en un acuerdo que brindara mucha
menos flexibilidad a los pases en desarrollo. El Tratado de Libre Comercio de Amrica
del Norte (TLC), por ejemplo, contiene obligaciones generales en materia de inver-
siones que no distinguen entre inversiones en bienes y en servicios.
En algunos casos, los pases en desarrollo no han podido mantener las limita-
ciones que autoriza el AGCS. Por ejemplo, en Tailandia las medidas de liberalizacin
de las inversiones impuestas por el Fondo Monetario Internacional (FMI) despus de
la crisis financiera de 1997-1998 abrieron a las inversiones el sector de servicios de dis-
tribucin, a pesar de los compromisos del AGCS, lo que ha provocado la entrada de
grandes minoristas extranjeros, perjudicando a los numerosos minoristas nacionales
que emplean a muchos tailandeses (South-North Development Monitor, Thailand:
Local Retailers up in Arms over Foreign Retail Chains, 16 de agosto de 2002).

Mecanismo para zanjar las controversias entre inversores y Estado


Otro aspecto de las negociaciones multilaterales sobre las inversiones que suscita
mucha preocupacin desde la perspectiva del desarrollo humano es la posible
inclusin de un mecanismo de solucin de diferencias entre el inversor y el Estado,
particularmente si se utiliza como modelo la clusula al respecto del TLC o el fra-
casado acuerdo multilateral sobre inversiones de la OCDE. El TLC, que es el acuerdo
comercial que otorga mayores derechos al inversor, muestra por qu hay y debera
haber motivos de preocupacin (recuadro 12.3).
El proyecto de acuerdo que fracas en la OCDE reflejaba las aspiraciones de
muchos pases industriales y contena mecanismos de arreglo de diferencias entre
Estados y entre inversores y Estado. El arbitraje de las diferencias entre los Estados
tena que seguir un proceso similar al del Entendimiento de Solucin de Diferencias
de la OMC en sus primeras etapas. Se acudira a un Centro internacional de arreglo
de diferencias en materia de inversin para que dictara unas normas si no se alcan-
zara una solucin amistosa. Pero el proyecto de acuerdo tambin tena previsto un sis-
tema de arbitraje para las diferencias entre el inversor y el Estado. Aunque no est claro
qu mecanismo de solucin de diferencias se elegira si hubiera un acuerdo multilate-
ral sobre inversin en el marco de la OMC, el ejemplo del TLC pone de manifiesto
que se trata de un asunto de notable importancia, con consecuencias para los costos
de oportunidad y el desarrollo humano de los pases de ingreso bajo y mediano.

Reconciliacin del principio de la nacin ms favorecida


Otra preocupacin que habr que tener en cuenta es la reconciliacin del principio
de la nacin ms favorecida, que es bsico en todos los acuerdos comerciales multi-
laterales, con el trato especial otorgado en virtud de tratados sobre inversiones bilate-
rales y acuerdos regionales a inversores forneos del mismo grupo tnico en pases
como China y la India. Esta cuestin es importante porque los datos sugieren, por
ejemplo, que en varios casos ese tipo de inversin resulta ms favorable para el desa-
rrollo. Tambin plantea la cuestin de si la aplicacin del principio de la nacin ms
favorecida implica que las clusulas que figuran en acuerdos regionales (tales como el
captulo 11 del TLC relativo al procedimiento de arbitraje de las diferencias entre
inversor y Estado) se incorporarn a un acuerdo multilateral sobre las inversiones.

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MEDIDAS SOBRE INVERSIONES RELACIONADAS CON EL COMERCIO E INVERSIN

Se beneficiarn los pases ms pequeos y vulnerables de un acuerdo


multilateral sobre inversin?
Quienes abogan por un acuerdo multilateral esgrimen algunos argumentos de peso.
Uno de ellos es que los pases ms pequeos y vulnerables estarn en mejor situacin
con los acuerdos multilaterales que con los bilaterales, por causa de las desiguales rela-
ciones de poder entre los pases. Es ste un argumento vlido, pero slo si se puede
garantizar que el acuerdo multilateral ser ms flexible y aumentar el grado de
autonoma de la poltica de desarrollo. Como el anlisis anterior ha demostrado, no
es probable que ello suceda: un acuerdo sobre inversiones en el actual rgimen co-
mercial mundial limitar posiblemente de manera considerable la autonoma de los
pases en desarrollo.
Adems, no puede darse por sentado que un acuerdo multilateral sobre las inver-
siones eliminar la necesidad de tratados bilaterales. Ambos tipos de acuerdos coe-
xisten en la esfera comercial y en otras esferas; uno no puede sustituir al otro. Un nuevo
acuerdo multilateral, adems de aadir otra tanda de obligaciones que pueden reducir
la autonoma de su poltica econmica, posiblemente tambin agotar los limitados
recursos humanos de los pases en desarrollo, especialmente los menos adelantados,
los ms pequeos y los ms vulnerables de ellos. Una vez incorporados al acuerdo,
especialmente como parte del todo nico, ser ms difcil para esos pases retirarse de
un acuerdo multilateral. Tal medida suscitara amenazas de denuncias y sanciones de
represalia, o exigencias de ms concesiones unilaterales.

Unos costos de transaccin ms bajos no es algo inevitable


Otro argumento a favor de un acuerdo multilateral es que ayudara a reducir los cos-
tos de transaccin, especialmente en los pases en desarrollo ms pobres y vulnera-
bles, ya que un solo acuerdo sustituira a toda una multitud de acuerdos bilaterales.
Aunque esto puede ser cierto si se compara el multilateralismo con el bilateralismo de
una manera general, es dudoso que un acuerdo multilateral sustituya a los tratados
bilaterales sobre inversin, por lo menos a corto plazo, sobre todo si los acuerdos bilate-
rales ofrecen condiciones ms favorables y mayor flexibilidad. En vez de reducir los
costos de transaccin, un acuerdo multilateral puede en realidad hacer que aumenten
en los pases en desarrollo, en particular en los pobres y los ms vulnerables.
Parigual importancia tiene el hecho de que un acuerdo multilateral probable-
mente no reducir los costos de transaccin de los inversores extranjeros. Como
sealan Hoekman y Saggi (1999), la mayor parte de los costos de transaccin asocia-
dos a la IED surgen probablemente de las diferencias de idioma, cultura y poltica y
del clima empresarial en general del pas receptor. Familiarizarse con las leyes de inver-
sin de un pas parece una tarea trivial en contraste con este cometido ms agobiante
que se plantea independientemente de que el pas sea signatario de un acuerdo sobre
inversiones multilateral o bilateral.

y el aumento de los costos de oportunidad puede no estar justificado


Finalmente, cabe preguntarse si las autoridades econmicas de los pases en desarrollo
pueden justificar los costos de oportunidad de dedicar los escasos recursos humanos
y de otra ndole a negociar y administrar nuevas cuestiones como la inversin. Y es
que resulta discutible el valor que para el desarrollo tienen estos acuerdos, habida
cuenta de que existen otras prioridades ms acuciantes en materia nacional y de
reduccin de la pobreza.

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

RECUADRO 12.3 DOS EJEMPLOS DEL CAPTULO 11 DEL TLC SOBRE LAS RELACIONES ENTRE
INVERSORES Y EL ESTADO

Metalclad Corporation
Los inversores se han servido de la disposicin del TLC sobre la relacin ente los inversores y
el Estado para impugnar firmemente toda una serie de leyes y reglamentos. Por ejemplo, un
tribunal de arbitraje dictamin que se haban producido violaciones de las normas sobre
inversiones del TLC como consecuencia de la decisin de un municipio mexicano de dene-
gar un permiso a Metalclad Corporation para instalar una planta de eliminacin de desechos
peligrosos en 1997. El gobernador del estado de San Luis Potos orden cerrar las instalaciones
despus de que una auditora geolgica mostr que las instalaciones contaminaran el sistema
de abastecimiento de agua del estado. El gobernador declar entonces que los terrenos forma-
ban parte de una zona ecolgica de 240.000 hectreas. Metalclad adujo que esta medida
equivala a una expropiacin y pidi 90 millones de dlares de indemnizacin.
La decisin se bas en una lectura selectiva de los objetivos del TLC, centrndose en la
promocin de las inversiones. Ello ignora las disposiciones que introducen un factor de equi-
librio en esas cuestiones y que figuran en el prembulo del TLC, y consideran a la proteccin
ambiental y al desarrollo sostenible como principios subyacentes de igual valor. El tribunal
dictamin que los factores ambientales eran de competencia federal y no podan utilizarse
como base para denegar un permiso municipal. De este modo, uno de los aspectos funda-
mentales en que se bas esta decisin impugnaba la ley mexicana sobre las facultades de los
municipios en materias ambientales, a pesar de que las autoridades locales estn en contacto
directo con el problema causado por grandes instalaciones tales como las estaciones de
tratamiento de desechos.
Por lo que atae a los niveles de gobierno y al derecho interno, la decisin tambin crea
incertidumbre sobre la aplicacin y el mbito de las disposiciones mnimas de las normas
internacionales, al igual que en materia de ingerencia de un tribunal en el derecho interno.
Adems, la legitimidad de revisar una orden de cierre teniendo en cuenta nicamente sus con-
secuencias para el inversor, sin ninguna consideracin de la finalidad de la medida adoptada
por el gobierno, plantea una cuestin ms amplia: Acaso el perjuicio de los intereses del
inversor debera ser razn suficiente para decidir en casos que afectan a la salud humana y al
medio ambiente?

Methanex
Methanex es una empresa canadiense que fabrica un ingrediente bsico, el ter metilter-
butlico (EMTB), un aditivo que hace que la combustin de la gasolina sea ms limpia. La
agencia de proteccin ambiental de los Estados Unidos ha clasificado el EMTB como un
carcingeno potencial. Las autoridades del estado de California citan estudios en que se
demuestra que ese ingrediente causa cncer en animales de laboratorio y sntomas tales como
dolores de cabeza y nuseas en los seres humanos. La mayora de los componentes de la
gasolina se adhieren al suelo. El EMTB es muy soluble, provoca fugas incluso en tanques
reforzados y se desplaza a gran velocidad hacia los pozos de agua. A causa de este aditivo, el
agua de Santa Mnica, California, no es potable y la limpieza cuesta a la ciudad una suma esti-
mada en 300 millones de dlares. Adems, las labores de limpieza pueden requerir 30 aos.
En 1999 California orden la eliminacin progresiva del EMTB, fijndose la prohibicin
completa para finales de 2002. Varios otros estados han aplicado despus la misma medida.
Por su parte, Methanex sostiene que el problema son los tanques de gasolina que estn agrie-
tados, no el EMTB. Otra reclamacin de Methanex es que el gobernador de California
decret la prohibicin porque haba recibido contribuciones a la campaa de un fabricante
estadounidense de etanol. Este argumento condujo a otro, basado en el artculo 1106 del cap-
tulo 11 del TLC, en que se prohbe a los gobiernos anfitriones mostrar preferencia por bienes
y servicios nacionales . Methanex tambin reclama que cualquier violacin de un principio
internacional destinado a la proteccin del comercio o las inversiones constituye tambin una
infraccin del artculo 1105 del TLC, que exige que las medidas del Estado sean justas, equi-
tativas y de conformidad con el derecho internacional. La denuncia de la empresa trata de

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MEDIDAS SOBRE INVERSIONES RELACIONADAS CON EL COMERCIO E INVERSIN

ampliar el mbito del captulo 11 del TLC para que en la relacin entre inversor y Estado se
pueda plantear cualquier cuestin de derecho comercial.
Con una necesidad humana bsica esta vez en juego, a saber, el agua potable, las dis-
posiciones del TLC que se inclinan a favor del inversor hacen difcil a los gobiernos decidir
que actividades empresariales amenazan a la salud humana y al medio ambiente. Methanex
quiere que los contribuyentes de los Estados Unidos le compensen por los 970 millones de
lucro cesante a causa de la prohibicin. La amplia definicin de expropiacin permite con-
siderar esa prohibicin como una expropiacin indirecta que, en consecuencia, faculta al
inversor para pedir indemnizacin. El caso Methanex lo decidir, a tenor de los tratados inter-
nacionales, un grupo de rbitros elegidos por el Departamento de Estado de los Estados
Unidos y Methanex. Como en otros casos, estas diferencias entre el inversor y el Estado se
zanjarn a puerta cerrada.
Estos dos asuntos demuestran que el captulo 11 del TLC obliga a los gobiernos a inver-
tir importantes recursos para defender sus procedimientos y leyes frente a las impugnaciones
de los inversores. El resultado probable es que los tres pases miembros del TLC tengan que
pagar a los inversores sumas considerables, y ello simplemente para defender su poder regu-
lador del inters pblico.
Fuente: IISD y WWF, 2001; Hemispheric Social Alliance, 2001.

A decir verdad, hay expertos que han sostenido que desviar recursos de alta cali-
dad, humanos y de otro tipo, apartndolos de las prioridades nacionales, no es pro-
bablemente el mejor uso econmico que cabe hacer de tales recursos (Rodrik, 2001;
Winters, 2002). Incluso si se limitan a la esfera comercial, las prioridades de los pases
en desarrollo, como las de reduccin de la pobreza, se concentran mucho ms en las
tradicionales esferas 'fronterizas' (agricultura y textiles), donde lgicamente deberan
invertir sus limitados recursos si desean optimizar los beneficios.

N OTA S
1. La UNCTAD (2002a) examina el papel de la inversin extranjera directa japonesa
en las redes internacionales de la industria electrnica, as como su poltica en materia de
piezas y proveedores nacionales. El anlisis tambin subraya el escaso valor aadido que
se genera en los pases en desarrollo.
2. Las prescripciones en materia de contenido nacional tambin existen en las indus-
trias tabaquera, audiovisual, farmacutica, de equipos de computadoras y de elaboracin
de alimentos.
3. Varios comentaristas, adems de varias ediciones del Informe sobre el Comercio y
el Desarrollo de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, han
detallado las importantes diferencias entre la inversin extranjera directa estadounidense
y japonesa y las empresas transnacionales a este respecto. Los Estados Unidos, por lo gene-
ral, se han visto motivados ms por razones de acceso a los mercados, mientras que el
Japn, especialmente en Asia sudoriental, se ha guiado por razones de divisin del trabajo
dinmico.

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

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MEDIDAS SOBRE INVERSIONES RELACIONADAS CON EL COMERCIO E INVERSIN

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C APTULO 13
A CUERDO GENERAL SOBRE
EL COMERCIO DE SERVICIOS

Los servicios se han convertido en uno de los determinantes ms importantes del PIB
y el comercio mundiales. Su influencia, por tanto, en el desarrollo humano es muy
grande. Una infraestructura y unos servicios sociales eficaces y equitativos son de cru-
cial importancia para la competitividad de los pases y el bienestar de su poblacin.
Sin contar los pblicos, los servicios representan ms del 60% del PIB de los pases
industriales y el 50% del de los pases en desarrollo (Corner House, 2001).
Tambin son el componente del comercio internacional que aumenta con mayor
rapidez, pasando de 400.000 millones de dlares en 1985 a 1,4 billones en 1999, que
suponen casi la cuarta parte del comercio mundial de mercancas y aproximadamente
las tres quintas partes de las inversiones extranjeras directas (Mashayekhi, 2002). En
1997, correspondan a los pases industriales alrededor de las dos terceras partes del
comercio de servicios (exportaciones e importaciones).
Desde la perspectiva del desarrollo, el Acuerdo General sobre el Comercio de
Servicios (AGCS) es uno de los ms importantes de la OMC. Regula los intercambios
y las inversiones internacionales en el sector de los servicios y ofrece interesantes posi-
bilidades a los pases en desarrollo. Sin embargo, no faltan problemas. Su repercusin
sobre el desarrollo humano depender de lo que influya en la capacidad de los miembros
de la OMC de formular una poltica de desarrollo (es decir, del margen de su poltica
econmica) y de si se materializa el potencial que ofrecen varios de sus artculos.

C A R AC T E R S T I C A S Y E S T R U C T U R A D E L AC U E R D O
El AGCS ofrece un marco jurdico para el comercio de servicios, que se definen, entre
otros, como los que se refieren al transporte, inversiones, educacin, comunicaciones,
servicios financieros, suministro de energa y abastecimiento de agua, y circulacin de
personas. En el acuerdo se pide tambin una liberalizacin negociada y progresiva de
las disposiciones que frenan el comercio y las inversiones en los servicios. Las nego-
ciaciones en ese marco podran tener muchas consecuencias para el desarrollo
humano.
El que se incluyera el comercio de servicios en las negociaciones de la Ronda
Uruguay se debi principalmente a los afanes de sociedades financieras y de teleco-
municaciones transnacionales, que queran que la inversin figurara en el Acuerdo
General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). Si bien esto encontr cierta
resistencia en los pases en desarrollo (vase el recuadro 13.1), el compromiso al que
se lleg consisti en adoptar un sistema de clasificacin con cuatro modos. Esos
modos de suministro de los servicios regulados por el Acuerdo son los siguientes:
El suministro de servicios transfronterizos (modo 1), que abarca los servicios
del territorio de un miembro al territorio de cualquier otro miembro, por
ejemplo los servicios postales o telefnicos internacionales.
El consumo en el extranjero (modo 2), que comprende los servicios en el

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

RECUADRO 13.1 EL ACUERDO GENERAL SOBRE EL COMERCIO DE SERVICIOS SU HISTORIA Y


DNDE SE EST AHORA

Historia
En la Ronda Uruguay fue cuando se trat por primera vez de los servicios en los acuerdos
comerciales internacionales, pero los debates preliminares comenzaron a finales del decenio
de 1970. Por aquel entonces los Estados Unidos deseaban que las normas del GATT se amplia-
ran y se facilitaran con ello las operaciones mundiales de las empresas transnacionales medi-
ante un rgimen contractual previsible y universal. El concepto de comercio de servicios se
invent con tal fin. Con contadas excepciones, los pases en desarrollo no eran partidarios de
que se incluyera ese comercio en las negociaciones, pues estimaban que hacerlo equivaldra a
intentar subrepticiamente introducir en ellas la cuestin de las inversiones.
Sus preocupaciones se intensificaron ante el mandato que daba a los negociadores de los
Estados Unidos la Ley de ese pas sobre Comercio y Aranceles de 1984, que englobaba los ser-
vicios y la inversin bajo el epgrafe de comercio. Los pases en desarrollo aceptaron la
inclusin del comercio de servicios en la Declaracin de Punta del Este de 1986, pero a condi-
cin de que las negociaciones correspondientes discurrieran por separado de aqullas sobre
el comercio de mercancas y de que se orientasen claramente hacia el desarrollo. Las primeras
reuniones sobre los servicios se centraron en definir el comercio de servicios. Los pases
industriales adujeron que la presencia de un proveedor en un mercado extranjero, mediante
una u otra forma de inversin, era algo necesario en la mayor parte de los servicios.
En la reunin ministerial de mitad de perodo celebrada en Montreal en 1988 se acord
que la definicin de comercio de servicios incluyera el movimiento de los factores de pro-
duccin cuando ese movimiento fuera esencial para los proveedores. Esto fue considerado
como una victoria de los pases en desarrollo, pues esta definicin se haba conseguido por
instigacin de un grupo de esos pases, donde figuraban Argentina, Colombia, Cuba, Egipto,
India, Mxico, Pakistn y Per. Los pases en desarrollo haban estado intentando establecer
una simetra entre capital y trabajo, y lo conseguido era un paso en esa direccin. Sin embargo,
esa definicin no abarcaba el establecimiento permanente o la inmigracin, y si tan solo las
actividades caracterizadas por su finalidad especfica, la discrecionalidad de las transacciones
y una duracin limitada.
Entre las reuniones ministeriales de Montreal y Bruselas (en 1990) se trabaj intensa-
mente para precisar las definiciones del comercio de servicios y de los obstculos a ese co-
mercio. La definicin se redact de forma que incluyera el suministro de un de servicio por
un proveedor de servicios de un miembro mediante presencia comercial en el territorio de
cualquier otro miembro. Las medidas que restringan el acceso a los mercados y que com-
prendan todas las formas de prestacin de servicios se agruparon en el artculo XVI del AGCS.
Ante la insistencia de los pases en desarrollo, se decidi que el trato nacional se negociara
mediante compromisos sectoriales y subsectoriales especficos.
La estructura del AGCS refleja las propuestas formuladas por los pases en desarrollo. Se
discuti mucho si los compromisos deberan revestir la forma de lista negativa (lo que sig-
nificaba que las listas comprenderan las medidas que cada pas deseaba mantener, y que cons-
tituan excepciones respecto del acervo comn de normas) o de lista positiva (en la que las
listas enunciaran las condiciones del acceso real y los compromisos en materia de trato
nacional que cada miembro estaba dispuesto a aceptar para cada uno de los sectores de ser-
vicios incluidos). Se estim que la lista negativa era impracticable por varias razones, siendo
la ms importante que no haba acuerdo sobre un objetivo comn. Se estim tambin que
una lista negativa sera demasiado larga y adolecera inevitablemente de errores u omisiones,
y tambin que automticamente debera ir agregando nuevos servicios de resultas del pro-
greso tecnolgico. Sin embargo, para cada sector que figurase en una lista positiva, todos los
obstculos al acceso a los mercados y todas las divergencias respecto del trato nacional se con-
solidaran.

Dnde se est ahora


Al final de la Ronda Uruguay se convino en proseguir las negociaciones sobre tres sectores y
un modo de suministro (el movimiento de personas fsicas) en el marco del AGCS. Despus

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ACUERDO GENERAL SOBRE EL COMERCIO DE SERVICIOS

se han firmado acuerdos sobre telecomunicaciones bsicas y servicios financieros, con el


resultado de unos compromisos sustanciales de liberalizacin, sobre todo en forma de acceso
a las inversiones (vase el recuadro 12.1, para una breve historia de los debates sobre inver-
sin). El transporte martimo, que no se termin en la primera ronda de negociaciones, se
incluy en las negociaciones del ao 2000. Los compromisos sobre el movimiento de personas
fsicas son de alcance limitado (vase infra). As, esas negociaciones sectoriales no ofrecan
ventajas recprocas a los pases en desarrollo.
Al final de la Ronda Uruguay el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios dejaba
para futuras negociaciones los artculos sobre las medidas de salvaguardia urgentes, contrata-
cin pblica y subvenciones. Las negociaciones al respecto no se completaron durante la
primera ronda y por lo tanto tienen que formar parte de la ronda siguiente. Comprendern
dos fases: una primera de establecimiento de normas, sobre servicios relacionados con sub-
venciones, salvaguardias y contratacin pblica, y una segunda de peticiones y ofertas (acceso
a los mercados), en el que los miembros negociarn la ampliacin del acceso a los mercados.
Durante esta nueva fase de concesiones recprocas, se espera que los pases negocien sobre
una base bilateral con demandas y ofertas sectoriales especficas. Esta fase sobre acceso a los
mercados se inici oficialmente en abril de 2002 y comenz con el perodo extraordinario de
sesiones de junio de 2002 del Consejo del Comercio de Servicios. Se contaba con que los pases
miembros depositaran sus ofertas iniciales en marzo de 2003 a ms tardar.
Fuente: Gibbs y Mashayekhi, 1998, 1999; CIEL, 2002; Woodroffe, 2002; OMC, 2002; UNC-
TAD, 1994.

territorio de un miembro a un consumidor de servicios de cualquier otro


miembro, tales como los servicios prestados a los turistas.
La presencia comercial extranjera (modo 3), que son los servicios prestados
por un proveedor de servicios de un miembro mediante presencia comercial
en el territorio de cualquier otro miembro, por ejemplo al establecer
sucursales bancarias fuera del propio pas o adquirir empresas extranjeras.
La presencia de personas fsicas (modo 4), que se refiere a los servicios
prestados por un proveedor de servicios de un miembro mediante la
presencia de personas fsicas de un miembro en el territorio de cualquier
otro miembro, por ejemplo los servicios de tcnicos o trabajadores
extranjeros empleados temporalmente en un pas de acogida.
El AGCS ofrece un marco que permite que los pases elijan los sectores y subsec-
tores que sometern a los principios de acceso a los mercados (artculo XVI) y trato
nacional (artculo XVII), y establezcan las condiciones correspondientes.
El AGCS se diferencia en varios aspectos de los dems acuerdos de la OMC. Por
ejemplo, comprende tanto disciplinas generales que se aplican a todos los importa-
dores de servicios como compromisos especficos que figuran en las listas de pases,
con validez nicamente en el caso de determinadas medidas sectoriales que un go-
bierno acepta explcitamente incluir. Los compromisos generales, que debern acep-
tarse por todas las partes, son el trato de la nacin ms favorecida, las normas de
1
transparencia y la creciente participacin de los pases en desarrollo (recuadro 13.2) .
Los compromisos sectoriales especficos son el acceso a los mercados y el trato
nacional.

P O S I B I L I D A D E S Q U E O F R E C E E L AC U E R D O
El AGCS podra contribuir al desarrollo humano de los pases de ingreso bajo y media-
no. El planteamiento de lista positiva ofrece flexibilidad, y algunos de sus artculos
son potencialmente beneficiosos.

255
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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

RECUADRO 13.2 MBITO DE APLICACIN DEL ACUERDO GENERAL SOBRE EL COMERCIO


DE SERVICIOS
Aplicacin a medidas gubernamentales. Segn los trminos de su artculo I.1, el AGCS se aplica
a las medidas adoptadas por los gobiernos, sea cual fuere su forma o el nivel en que se hayan
adoptado, y especialmente las leyes, los reglamentos, las decisiones administrativas, incluso
las prcticas no escritas que afectan al comercio de servicios. El acuerdo se aplica tambin a
las instituciones no gubernamentales en ejercicio de facultades en ellas delegadas por un poder
pblico de cualquier nivel (artculo 1.3.a.ii).
Aplicacin a los medios de suministro internacional de servicios. Los cuatro modos del sis-
tema del AGCS regulan todos los medios posibles de suministrar un servicio internacional,
incluida la accin gubernamental. Gracias a ese carcter, el acuerdo no slo abarca el comer-
cio transfronterizo tradicional de servicios sino tambin todos los medios y fuentes posibles
de suministro.
Excepciones. No hay salvo en los servicios suministrados en el ejercicio de facultades
gubernamentales (as como en algunos servicios del sector del transporte areo). El artculo
1.1.3.c del AGCS dispone que un servicio suministrado en ejercicio de facultades guberna-
mentales significa todo servicio que no se suministre en condiciones comerciales ni en com-
petencia con uno o varios proveedores de servicios. Esta exclusin se cita a menudo como
prueba de la flexibilidad del acuerdo. Sin embargo, su alcance puede ser bastante limitado, ya
que muchos servicios pblicos entraan aspectos competitivos y comerciales (como el pago
de unas tasas).
Fuente: OMC, 1994, 2001; OCDE, 2001; Sinclair y Grieshaber-Otto, 2002; CIEL, 2002.

Obligaciones sectoriales especficas y enfoque ascendiente


A reserva de que haya negociaciones especficas, los compromisos se refieren al acceso
a los mercados y al trato nacional para sectores determinados y para modos de su-
ministro de servicios concretos. El artculo sobre el acceso a los mercados estipula que,
a menos que un sector o un modo de prestacin de servicios figure en la lista de un
pas, no deber haber limitaciones al nmero de proveedores de servicios, al valor de
los activos o transacciones, al nmero de operaciones de servicios o a la cuanta de la
produccin, al nmero de personas fsicas empleadas, y a la participacin de capital
extranjero. A menos que se disponga otra cosa en virtud del principio de la nacin
ms favorecida y de sus exenciones a la clusula de trato nacional establecida en el
AGCS, los proveedores extranjeros de servicios recibirn el mismo trato (el mejor)
que los proveedores nacionales.
El planteamiento de lista positiva deja a los gobiernos de los pases miembros la
libertad de elegir en principio los sectores o los modos de suministro de servicios que
figurarn en sus obligaciones de liberalizacin (recuadro 13.3). Cada miembro deter-
minar tambin los servicios incluidos en sus listas, prescribiendo los trminos,
lmites y condiciones de los compromisos especficos sobre acceso a los mercados y
trato nacional (Das, 1998a).
Cuando un miembro asuma un compromiso especfico podr determinar (o li-
mitar) el nmero de personas que residirn en el pas como proveedores de servicios,
as como el nmero mximo y el tipo de establecimientos necesarios y permitidos en
el pas. De igual manera, el acuerdo otorga a los miembros flexibilidad para imponer
condiciones, cualificaciones y normas en el acceso a los mercados y el trato nacional
en sectores especficos (recuadro 13.1). Si un gobierno no ha especificado un sector
en su lista de compromisos, no estar obligado a conceder el acceso a los mercados y
el trato nacional en ese sector.

256
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ACUERDO GENERAL SOBRE EL COMERCIO DE SERVICIOS

RECUADRO 13.3 EJEMPLO DE LISTA DE UN PAS SOBRE UN MODO DE SERVICIO:


CHILE Y EL MODO 3
La lista de compromisos de Chile establece los siguientes criterios para la concesin de la pres-
encia comercial:
El efecto de la presencia comercial sobre la actividad econmica, incluido aqul sobre
el empleo; sobre la utilizacin de piezas de repuesto, componentes y servicios pro-
ducidos en el pas; y sobre la exportacin de servicios.
El efecto de la presencia comercial sobre la productividad, la eficiencia industrial, el
desarrollo tecnolgico y la innovacin productiva.
El efecto de la presencia comercial sobre la competencia en el sector de que se trate y
en los dems sectores; sobre la proteccin al consumidor; sobre el buen fun-
cionamiento, la coherencia y la estabilidad del mercado; y sobre el inters nacional.
La contribucin en la presencia comercial a la integracin de Chile en los mercados
mundiales.
Las medidas que se indican en la lista como limitaciones son las siguientes:
Requisitos mnimos de formacin y empleo, como determinado nmero de
nacionales en los consejos de administracin, control efectivo de la empresa por los
accionistas chilenos, formacin de empleados locales y empleo de subcontratistas
nacionales.
Contenido local: por ejemplo, un determinado porcentaje del tiempo de proyeccin
en las salas de cine privadas deber dedicarse a pelculas o anuncios chilenos (80% de
contenido local).
Recargos y diferentes tipos impositivos: por ejemplo, un sistema en rgimen de fran-
quicia con exencin de los derechos de importacin aplicable nicamente a produc-
tores chilenos.
Acceso a la tecnologa: por ejemplo, un proveedor de servicios extranjero deber
emplear tcnicas, material y experiencia de gestin apropiados y de alta calidad, y
estar obligado a transferir su tecnologa y transmitir su experiencia al personal
chileno (concepto de construir-transferir-hacer funcionar).
Informacin sobre las actividades: por ejemplo, un proveedor de servicios extranjero
deber rendir informes completos y sin demora sobre sus actividades, con datos tec-
nolgicos, contables, econmicos y administrativos.

Adems, el AGCS autoriza a los gobiernos a aadir nuevas limitaciones o a reti-


rar las existentes en el caso de compromisos ya asumidos, siempre que compensen a
los miembros cuyos proveedores de servicios hayan podido quedar perjudicados por
ello. El AGCS contiene dos tipos de excepciones generales relativas a consideraciones
legtimas de orden pblico y a intereses esenciales en materia de seguridad que
demuestran tambin una flexibilidad potencial. Adems, el artculo X sobre medidas
de salvaguardia, citado a menudo por los partidarios del AGCS, permitira que los
gobiernos intervinieran, en caso de urgencia, para proteger o salvaguardar a los
proveedores nacionales contra servicios que podran causar un perjuicio grave (las
negociaciones sobre medidas de salvaguardia urgentes, que tropiezan con la oposi-
cin de determinados pases industriales, deberan haber finalizado el 1 de enero de
1998 pero todava no han terminado).

Participacin creciente de los pases en desarrollo y respeto de los objetivos y


niveles de desarrollo de los pases.
El artculo IV del AGCS dispone que la participacin creciente de los pases en desa-
2
rrollo se facilitar mediante compromisos especficos negociados . El artculo regula
tres esferas:

257
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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

CUADRO 13.1
Ejemplo de una lista de servicios de ingeniera establecida por un pas

Lmites del acceso Lmites del Compromisos


a los mercados trato nacional suplementarios
Modo de suministro 1: no consolidado no consolidado
Modo de suministro 2: no consolidado no consolidado
Modo de suministro 3: nicamente mediante ninguno
constitucin de una
sociedad, con un lmite
mximo de capital
extranjero del 51%
Modo de suministro 4: no consolidado, salvo no consolidado
cuando se indique,
en sentido horizontal,
respecto del conjunto
de todos los sectores

Nota: La expresin no consolidado significa que el gobierno no liberaliza el modo de suministro. Ninguno significa que
no hay lmites al modo de suministro: el gobierno se compromete a una liberalizacin completa y a facilitar el acceso a
los mercados. Los mencionados son casos extremos; entre ellos existen situaciones intermedias (vase el recuadro 13.3)
Fuente: Das, 1998a, p. 110.

El fortalecimiento de su capacidad en materia de servicios y de su eficacia y


competitividad, especialmente mediante el acceso a la tecnologa en
condiciones comerciales.
La mejora de su acceso a los canales de distribucin y las redes de
informacin.
La liberalizacin del acceso a los mercados en sectores y modos de
suministro de inters para sus exportaciones.
Con el artculo IV el AGCS reconoce la existencia de una asimetra bsica entre
pases industriales y pases en desarrollo en el sector de los servicios, en particular
entre los pases menos adelantados y los dems. El artculo obliga a los pases indus-
triales a ayudar a los pases en desarrollo a fortalecer sus sectores de servicios, ofre-
ciendo a sus exportaciones un acceso efectivo a los mercados. Los pases en desarrollo
quedan libres en principio de buscar un acceso mayor a los mercados mediante una
liberalizacin que permita concesiones recprocas en el acceso a sectores de inters
para sus exportaciones.
El artculo pide asimismo a los miembros que sean pases desarrollados que
establezcan puntos de contacto para facilitar a los proveedores de servicios de los
pases en desarrollo informacin sobre los aspectos comerciales y tcnicos del su-
ministro de servicios; el registro, reconocimiento y obtencin de ttulos de aptitud
profesional; y la disponibilidad de tecnologa en materia de servicios. Esta disposicin
refuerza la obligacin de transparencia que estipula que los gobiernos debern pu-
blicar o poner a disposicin del pblico todas las medidas pertinentes sobre el acceso
a los mercados y las restricciones discriminatorias en todos los sectores de los servi-
cios (Mashayekhi, 2000a).
El artculo XIX, que trata de la negociacin de compromisos especficos en la

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ACUERDO GENERAL SOBRE EL COMERCIO DE SERVICIOS

parte IV (sobre liberalizacin progresiva), desarrolla el artculo IV. En su prrafo 2


dispone que la liberalizacin se llevar a cabo respetando debidamente los objetivos
de la poltica nacional y el nivel de desarrollo de las partes, tanto en general como en
los distintos sectores. Los pases en desarrollo tendrn la flexibilidad apropiada para
abrir menos sectores, liberalizar menos tipos de transacciones, aumentar progresiva-
mente el acceso a sus mercados a tenor de su situacin en materia de desarrollo y,
cuando otorguen acceso a sus mercados a los proveedores extranjeros de servicios,
fijar a ese acceso condiciones encaminadas al logro de los objetivos a que se refiere el
artculo IV.
Esa flexibilidad es beneficiosa, pues sirve para que los pases en desarrollo con-
serven un margen en su poltica econmica. El artculo permite que los pases en
desarrollo miembros adopten medidas para fortalecer la capacidad de sus servicios,
por ejemplo mediante medidas sobre transferencia de tecnologa, las condiciones de
acceso a las redes por los proveedores extranjeros de servicios, los requisitos en mate-
ria de empleo y otras medidas de poltica nacional, tales como la subvencin de sus
sectores de servicios (UNCTAD, 1994). La principal dificultad consiste en traducir
esas disposiciones en verdaderos compromisos de los pases industriales y de sus
proveedores de servicios.

P R O B L E M A S Q U E P L A N T E A E L AC U E R D O : L A F L E X I B I L I D A D E F E C T I VA
El AGCS no deja de plantear problemas desde la perspectiva de los pases en desa-
rrollo, en particular para las polticas de desarrollo. Esos problemas se deben sobre todo
a su aplicacin prctica y a la capacidad de los pases en desarrollo para beneficiarse
plenamente de la flexibilidad que efectivamente ofrece el Acuerdo y de la materiali-
zacin de los artculos que le son beneficiosos. En esta seccin se examinan los pro-
blemas que plantea la flexibilidad real del Acuerdo. En la siguiente se examinan los
problemas que suscita la citada materializacin.
Los gobiernos de los pases en desarrollo han de tener cierto margen de manio-
bra incluida la capacidad de modificar sus decisiones en caso necesario. El AGCS
ofrece en principio esa flexibilidad. Sin embargo, tal posibilidad es difcil de ponerse
en prctica por causa del tiempo que exige y de su costo elevado. Son varias las cues-
tiones que obligan a preguntarse si los pases en desarrollo pueden realmente benefi-
ciarse de esa flexibilidad potencial.

Poder de negociacin
Mashayekhi (2000b) hace valer que el proceso de negociacin real y los desequilibrios
entre pases en desarrollo y pases industriales no permiten que los primeros se be-
neficien cabalmente de la flexibilidad y de las disposiciones (como las del artculo IV
y XIX) que ofrece el AGCS. As, el procedimiento de ofertas voluntarias no funciona
como es debido. La modalidad de peticiones y ofertas, preferible como es a otras
modalidades que estn sobre la mesa de negociacin, impone a los pases en desarrollo
de forma implcita o incluso explcita la necesidad de ofrecer compromisos
(recuadro 13.4). Como reciben muchas presiones, los gobiernos que carecen del poder
y la capacidad de resistir pueden verse empujados a tomar decisiones precipitadas
sobre qu sectores liberalizan y qu limitaciones fijan a sus compromisos concretos.
Las presiones revisten formas diferentes. En primer lugar, las que se derivan de la
propia naturaleza del acuerdo, incluso en su forma escrita. El principio de la liberali-

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

zacin progresiva implica que un pas debe incrementar gradualmente sus compro-
misos al respecto. En la actual ronda de negociaciones sobre los servicios, que
comenz en marzo de 2000, los pases industriales estn presionando para que haya
una liberalizacin mayor, incluso por los pases en desarrollo. Por ejemplo, la pro-
puesta del 13 de julio de 2000 de los Estados Unidos en favor de un mbito de nego-
ciacin define la labor que hay que realizar como una eliminacin sustancial de la
restricciones al comercio de servicios en todos los sectores con medidas sometidas
actualmente a las disciplinas del AGCS y otras que posiblemente no lo estn y una
tarea que abarca todos los modos de suministro de servicios (Oficina del
Representante Comercial de los Estados Unidos, texto citado en Third World
Network, 2001, pg. 68). A raz de esta propuesta, los Estados Unidos dirigieron en
julio de 2002 demandas detalladas a ms de 120 pases.
En segundo trmino, sobre los pases en desarrollo se han ejercido muchas pre-
siones durante las negociaciones para que liberalicen sectores de servicios funda-
mentales. Los compromisos especficos aceptados inicialmente por los pases en
desarrollo durante la Ronda Uruguay fueron asumidos bajo ese tipo de presiones. Un
ejemplo que se cita a menudo es la negativa estadounidense, al final de la Ronda
Uruguay, a concertar un acuerdo sobre los servicios financieros. Eso suscit dos aos
de intensas negociaciones sobre la liberalizacin del sector financiero, durante los
cuales pases de Asia sudoriental como Malasia sufrieron intensas presiones para que
abrieran sus sectores financieros a los proveedores de servicios de los Estados Unidos
y la Unin Europea (TWN, 2001; Sinclair y Grieshaber-Otto, 2002; Raghavan, 1997b).
Otro ejemplo de esas presiones durante el trmite de las demandas, es una posicin
negociadora adoptada recientemente por la UE: a menos que los pases en desarrollo
liberalicen sus mercados de servicios bancarios y de seguros, la Unin Europea no
ampliar el acceso a su mercado de los textiles, la ropa de vestir y los productos agr-
colas de los pases en desarrollo.
Los pases en desarrollo que entran a formar parte de la OMC se encuentran en
una posicin de debilidad para resistir a esas presiones. La mayor parte de los pases
que han sido admitidos recientemente, en especial China, as como tambin pequeos
pases como Jordania y Omn, tienen listas de concesiones mucho ms largas y deta-
lladas que las aceptadas por los primeros pases en desarrollo que ingresaron en la
OMC. En ese contexto no est de ms recordar que los pases tenan que negociar una
lista de compromisos sobre servicios como condicin para su entrada. Sin embargo,
en las negociaciones en curso no tienen que aceptar ms compromisos a menos que
se estime que son tiles para su desarrollo o que se concedan a cambio de la aplicacin
efectiva de los artculos IV y XIX o de concesiones recprocas autnticas en otros
sectores.
En tercer lugar, se ejercen presiones exteriores notables sobre los pases en desa-
rrollo, en particular los pases endeudados, para que liberalicen su sector de servicios
y procedan a una privatizacin encaminada a liberar recursos. El Fondo Monetario
Internacional y el Banco Mundial, han pedido a los gobiernos de los pases en desa-
rrollo, como parte de las condiciones para obtener prstamos o una condonacin de
deuda, que privaticen empresas pblicas e impongan el pago de derechos a los usua-
rios de servicios esenciales, incluso si son pobres (mediante programas de recuperacin
del costo), tales como la educacin, la atencin mdica, el abastecimiento de agua y el
saneamiento. Aunque esas medidas se anularon en lo que atae al cobro de tasas esco-
lares, el desequilibrio de poder entre pases en desarrollo y pases industriales sigue
siendo crucial para determinar si el AGCS puede ofrecer flexibilidad en la prctica.

260
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ACUERDO GENERAL SOBRE EL COMERCIO DE SERVICIOS

RECUADRO 13.4 EL PROCEDIMIENTO DE PETICIONES Y EL MTODO


BASADO EN UNA FRMULA

En la actual ronda de negociaciones sobre servicios se estn proponiendo nuevos


planteamientos que aceleraran la liberalizacin, que progresa ya con demasiada rpidez para
los pases en desarrollo. El mtodo basado en una frmula tiene por efecto multilateralizar los
procedimientos de peticiones y oferta para el conjunto de los miembros, sectores y modos de
suministro. Su propsito es determinar los subsectores y compromisos relacionados con el
acceso a los mercados y el trato nacional, por modos y medidas, que seran asumidos por todos
los miembros o bien por una masa crtica. Los Estados Unidos han propuesto el mtodo de
la frmula para el comercio electrnico, mientras que Australia, Chile y Nueva Zelandia han
planteado que se eliminen todos los requisitos de residencia y nacionalidad.
Muchos pases aducen que los enfoques propuestos por grupo, por frmula, por modali-
dad horizontal o incluso por el mtodo de listas negativas pueden modificar la naturaleza
del AGCS. Contrariamente al procedimiento de peticiones y ofertas, el mtodo basado en una
frmula, que puede traducirse en un cambio (al menos implcito) hacia el enfoque de listas
negativas, no permite una liberalizacin gradual. Casi todo los pases en desarrollo se han
opuesto a ese mtodo de la frmula y se oponen tambin a que sus listas sean uniformes.
Se han hecho algunas propuestas suplementarias con miras a que se apliquen a todos los
miembros, sea cual fuere su nivel de desarrollo. Dos de esas propuestas son el documento de
referencia sobre las telecomunicaciones bsicas y el anexo sobre servicios financieros. En este
ltimo, por ejemplo, casi todos los pases en desarrollo decidieron seguir el planteamiento del
AGCS ms bien que el mtodo de la frmula y el enfoque de las listas negativas. As y todo, el
primer mtodo puede ser til en los casos en los que se hayan adoptado compromisos sus-
tanciales, por ejemplo en el modo 3 para turismo, telecomunicaciones, servicios financieros
y servicios profesionales y empresariales. Tambin podra ser til para los pases en desarrollo
adoptar ese mtodo de la frmula en el modo 4, con arreglo a una propuesta del Pakistn cen-
trada en la eliminacin de la prueba de las necesidades econmicas basadas en el empleo, la
simplificacin del rgimen de visados y permisos de trabajo y la superacin de los obstculos
que suponen las normas de cualificacin y la exigencia de licencias.
Fuente: Mashayekhi, 2000b; UNCTAD, 2002

Problemas para cambiar en la prctica las decisiones


Los gobiernos necesitan conservar algunas competencias internas importantes,
potencialmente incompatibles con el AGCS, y quiz deseen aadir otras a medida que
sus necesidades de desarrollo vayan apareciendo o evolucionando. A pesar de la fle-
xibilidad potencial ofrecida por las limitaciones horizontales (es decir, por las disposi-
ciones que se aplican a los proveedores extranjeros de todos los servicios que figuran
en las listas) y las limitaciones especficas indicadas en esas listas, es difcil, por no decir
imposible, que un gobierno de un pas en desarrollo pueda beneficiarse en la prctica
de esa flexibilidad. Las limitaciones horizontales se establecen cuando las listas ini-
ciales se confeccionan y resulta complicado, para un pas en desarrollo, aadir nuevas
limitaciones (un examen detallado de esta dificultad figura en Woodroffe, 2002, y
Sinclair y Grieshaber-Otto, 2002, pg. 30 y ss). Las limitaciones a los compromisos
especficos son complejas y pueden ser ms problemticas para los pases en desa-
rrollo. Al igual que las horizontales, esas limitaciones deben fijarse al establecer los
compromisos iniciales; y si bien un pas miembro puede aadir nuevas limitaciones
3
despus, tal cosa es claramente difcil .
Casi todos los pases en desarrollo, en particular los menos adelantados, carecen
de datos e informaciones esenciales para determinar qu sectores y subsectores deben
incluir limitaciones en sus listas, y qu tipos de reglamentacin deben conservar o

261
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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

imponer en el momento de sus compromisos iniciales. Esto dificulta decidir qu tipos


de limitacin han de figurar en las listas. En la prctica la falta de informacin resta
4
flexibilidad al AGCS en tres esferas .
En primer lugar, se precisan muchos conocimientos y mucha clarividencia para
determinar qu esferas conviene liberalizar y qu tipos de limitacin conviene que fi-
guren en las listas del pas, y hay grandes lagunas en los datos sobre el comercio mundial
de servicios. Ni siquiera pueden disponer fcilmente los pases miembros de datos
aproximados sobre el valor de las concesiones intercambiadas en las negociaciones
sobre servicios. Los datos corrientes sobre el comercio de servicios se basan en las
estadsticas sobre balanzas de pagos del FMI. Esas estadsticas son muy agregadas y no
reflejan la clasificacin cuadrimodal del AGCS (TWN, 2001). Las Naciones Unidas y
la UNCTAD intentaron abordar este problema de los datos durante la Ronda Uruguay
pero no encontraron apoyo.
En segundo trmino, el Acuerdo es poco claro. El AGCS no da una definicin sufi-
cientemente clara de los servicios ni tampoco de los sectores a que corresponden
(Woodroffe, 2002). Adems, algunas disposiciones, como las excepciones relativas a
los poderes pblicos, estn mal definidas y no se han sometido a prueba. Eso implica
que el no inscribir entre los compromisos asumidos los de un sector concreto o li-
mitaciones relativas a ese sector no entraa necesariamente una proteccin, y todo
5
depende de cmo se interpreten esos compromisos y por quin .
En tercer lugar, el AGCS se aplica en todos los niveles del gobierno de un pas. En
pases en desarrollo como la India las administraciones locales suministran servicios
esenciales y sin embargo no siempre estn al corriente de los compromisos contra-
dos por el gobierno federal en las instancias internacionales, aunque esas administra-
ciones queden obligadas por tales compromisos. Adems, en el caso concreto de la
India, el gobierno de la Unin teme que el AGCS perjudique la prestacin de servi-
cios esenciales en el plano local sin que el gobierno pueda influir en ese proceso o
impugnarlo. Al mismo tiempo, en muchos casos (quiz menos en la India) puede
haber una falta de comunicacin entre los negociadores comerciales y los ministerios
y administraciones territoriales de un pas sobre los programas y reglamentos exis-
tentes incompatibles con el AGCS. Este problema estructural puede obligar a dar mar-
cha atrs respecto de compromisos asumidos, posibilidad, sin embargo, que no est
debidamente reconocida en el AGCS.

Problemas de las excepciones generales


Aplicar las excepciones generales del artculo XIV del AGCS es difcil para los pases
en desarrollo. Para invocar con xito sus disposiciones, los gobiernos tienen que
demostrar que todas las medidas impugnadas son necesarias para responder a deter-
minadas preocupaciones legtimas de poltica nacional, especialmente la proteccin
de la salud pblica. Ello resulta difcil y oneroso para los pases en desarrollo, que
tienen necesidad constantemente de mantener medidas y preceptos de inters general
y de crear otras nuevas.

E F E C TO S D E L AC U E R D O S O B R E E L D E S A R R O L LO H U M A N O E N E L P L A N O
S E C TO R I A L :
C M O A P L I C A R LO S A R T C U LO S FAVO R A B L E S
Entre los principales efectos del AGCS hay que mencionar los que se refieren al mar-
gen que deja a la poltica de desarrollo humano. El acuerdo presiona a los gobiernos
para que desregularicen sus mercados internos, privaticen sus empresas pblicas y
abran sus mercados al resto del mundo.

262
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ACUERDO GENERAL SOBRE EL COMERCIO DE SERVICIOS

El AGCS tiene dos mecanismos conexos que traducen en la prctica su influen-


cia sobre el espacio que tienen de los gobiernos en su poltica de desarrollo humano.
En primer lugar, normas del AGCS como las de acceso a los mercados y el trato
nacional influyen en el desarrollo humano por sus efectos sobre la libertad de los go-
biernos para formular una poltica propia de desarrollo, en particular en el sector
pblico y en la industria. En segundo trmino, el AGCS afecta directamente a sectores
esenciales muy relacionados con el desarrollo humano. Entre ellos, los que ms intere-
san a los pases en desarrollo son los servicios pblicos, los servicios financieros, el
movimiento de personas fsicas (modo 4) y algunos sectores de inters para la
exportacin, como la construccin.

Implicaciones para el desarrollo humano del principio de acceso a los mercados


Las medidas de acceso a los mercados influyen en la capacidad de los gobiernos de
pases los miembros para arbitrar una estrategia de desarrollo, por causa sobre todo
de los desequilibrios entre los compromisos de los pases en desarrollo y los de los
pases industriales (vase infra). La poltica de desarrollo puede requerir que el go-
bierno proteja ciertos sectores de servicios, pero en virtud del principio del acceso a los
mercados esa proteccin corre el riesgo de verse impugnada. Cabe, por ejemplo, que
esa poltica aconseje limitar el nmero de proveedores de servicios en sectores como
la banca o las telecomunicaciones. Tambin cabe que un gobierno desee asignar parte
del ahorro a productores industriales y agrcolas, y conceda beneficios fiscales a
empresas nacionales, como ya se hizo con xito en algunos pases de Asia oriental y
de Amrica Latina, limitando con ello el ahorro controlado por bancos extranjeros.
Tales medidas requieren que los gobiernos tengan la flexibilidad necesaria para por lo
menos regular el nmero de proveedores de servicios y el valor de sus transacciones
o activos.

El principio del trato nacional y las prioridades del desarrollo


La creacin de un ambiente favorable para las empresas nacionales competentes en
algunos sectores esenciales ha sido un elemento decisivo de la estrategia de inversin
de los pases en desarrollo que han tenido xito econmico (como los de Asia orien-
tal). Para conseguirlo, los gobiernos tienen que cerciorarse, por ejemplo, de que el sec-
tor bancario favorece a las empresas nacionales en la asignacin de los crditos. Del
mismo modo, una parte importante de la estrategia industrial consiste en exigir de los
inversores extranjeros que recurran a proveedores nacionales, contraten personal
local y transfieran conocimientos tcnicos. El AGCS permite esas prescripciones en
materia de resultados en el sector de los servicios. La dificultad para los gobiernos de
los pases en desarrollo consiste en asegurarse de que los compromisos que asumen
les dejan el necesario margen y reflejan debidamente su estrategia general de desa-
rrollo, en particular de desarrollo humano.
Esos compromisos deberan reconocer la existencia de diferencias entre empre-
sas nacionales y extranjeras en su interaccin con la mano de obra y el medio ambien-
te, as como en su forma de reaccionar en caso de inestabilidad. Es probable que las
empresas extranjeras estn mucho menos dispuestas a mantener relaciones de cola-
boracin con los trabajadores y a proteger y preservar el medio ambiente. Y tambin
tienen una tendencia intrnseca a interrumpir sus actividades y salir corriendo si el
clima social y poltico no favorece a sus intereses. Esto obliga a los gobiernos a aplicar
polticas favorables a los establecimientos nacionales, que son ms estables y estn
donde estn para largo tiempo.

263
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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

Desequilibrios en los compromisos y el acceso a los mercados


La traduccin concreta de los artculos del AGCS orientados al desarrollo (artculos
IV y XIX.2) implica asimismo una accin en el plano sectorial. Un examen del AGCS
desde la perspectiva del desarrollo humano debe incluir un anlisis sectorial y modal
suficiente de sus repercusiones sobre ese desarrollo. En consecuencia, las negocia-
ciones sobre servicios debern ocuparse de la tensin e incluso de las contradicciones
entre los intereses de los pases industriales que ven en el AGCS principalmente una
ocasin de incrementar su cuota de mercado en los pases en desarrollo, y los de estos
ltimos que ven en el acceso a los mercados un medio para progresar (UNCTAD,
2002, pg. 2).
Los gobiernos de los pases en desarrollo han asumido compromisos sustanciales
y aceptado una parte de las normas obligatorias sobre el pleno acceso a los mercados
y los modos de suministro de ndole transnacional y mediante la presencia comercial
mayores que los de los pases industriales. Esto representa un compromiso prelimi-
nar sobre medidas futuras, sin experiencia alguna sobre su aplicacin. En cambio, los
pases industriales han asumido muy pocos compromisos de liberalizacin, especial-
mente en el modo 4. Un desequilibrio anlogo es patente en los sectores cuya
exportacin interesa a los pases en desarrollo. Suministrados mayormente con el
modo 4, esos sectores figuran entre aqullos donde los pases en desarrollo pueden
hacerse con un nicho, como salud, transporte, turismo, construccin, educacin, ser-
vicios audiovisuales, energa y servicios profesionales y empresariales (Mashayekhi,
6
2000b) .
El hecho de que los pases en desarrollo no tengan un acceso completo a los mer-
cados en ese modo 4 se analiza detalladamente a continuacin. Adems, se han detec-
tado varios obstculos graves en el acceso de los servicios que los pases en desarrollo
7
exportan :
Las subvenciones, incluidas los subsidios horizontales y los incentivos a la
inversin, que ofrecen los pases industriales en los sectores cuya
exportacin interesa a los pases en desarrollo. El efecto de las posibles
subvenciones resulta especialmente crucial en sectores como el de la
construccin, en el que los proveedores de servicios de pases en desarrollo
tienen una desventaja financiera evidente. Tal cosa tambin reviste
importancia en algunos servicios de alta tecnologa de inters particular para
unos pocos pases en desarrollo.
Las normas tcnicas y la concesin de licencias, especialmente en el
suministro de servicios profesionales a las empresas. El que los pases
industriales no reconozcan muchas de las cualificaciones y normas de los
pases en desarrollo constituye tambin un obstculo importante para
acceder a sus mercados.
La falta de acceso a redes de informacin y distribucin como las
telecomunicaciones y los servicios de transporte areo (mediante alianzas).
Las limitaciones de oferta en los pases en desarrollo suponen tambin un
obstculo eficaz para el acceso de sus exportaciones de bienes y servicios a los merca-
dos.
La participacin creciente de los pases en desarrollo en el comercio de servicios
obliga a eliminar esos desequilibrios en el acceso a los mercados y las limitaciones de
oferta, una necesidad que requiere medidas por parte de los pases industriales. Por
eso, Mashayekhi (2000b, pg. 183) sugiere que

264
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ACUERDO GENERAL SOBRE EL COMERCIO DE SERVICIOS

Los pases desarrollados podran adoptar medidas positivas para aplicar el


artculo IV, por ejemplo estimulando la inversin en los sectores de servicios de
los pases en desarrollo, la transferencia de tecnologa y el acceso a los canales de
distribucin y las redes de informacin mediante incentivos tales como benefi-
cios fiscales a las empresas que inviertan, y facilitando a los pases en desarrollo
el acceso a tecnologa y a las redes y canales.

A su vez, esto requiere que los pases en desarrollo determinen qu sectores les
interesan en razn de su potencial de exportacin o de su papel en el desarrollo
humano. Esos sectores deberan ser objeto de nuevas negociaciones. En la fase actual
de presentacin de peticiones y ofertas en la mesa de negociacin, por ejemplo, los
pases en desarrollo deben invocar la flexibilidad, que otorga el artculo XIX, para ini-
ciar un debate de fondo sobre los actuales desequilibrios derivados en parte de su li-
mitada capacidad de oferta (Das, 2002).

El AGCS, los servicios pblicos y la poltica social


El AGCS tiene importantes implicaciones potenciales para el suministro de servicios
pblicos. Ello es as, en parte, porque la mitad de toda la inversin extranjera directa
en los pases en desarrollo se destina al suministro de esos servicios que en su ma-
yora son servicios pblicos (Oxfam, 2002). Como las negociaciones sobre servicios
sociales bsicos no han acabado todava, numerosos pases en desarrollo no se han
comprometido an en esferas como la salud pblica y la educacin, servicios tradi-
cionalmente pblicos y fuertemente subvencionados. Por ello, los pases en desarrollo
se enfrentan con presiones que les incitan a desregular esos servicios pblicos y co-
mercializarlos. Esto suscita tres preocupaciones.
En primer lugar, como ya se ha dicho, las normas del AGCS no se aplican a los
servicios suministrados en el ejercicio de facultades gubernamentales (vase el
recuadro 13.2), pero ese criterio no impide necesariamente que el acuerdo se inmis-
cuya en servicios fundamentales de importancia crucial para los pobres. Sinclair y
Grieshaber-Otto (2002), entre otros autores, alegan que como el acuerdo no define
claramente trminos esenciales tales como comercial y en competencia con, los gru-
pos especiales de la OMC y el rgano de apelacin tendrn que basarse en su propia
interpretacin. Ello plantea problemas, pues es difcil encontrar un gobierno de un
pas en desarrollo cualquiera que sea el nico proveedor de un servicio pblico deter-
minado. Los servicios de salud pblica y educacin se suministran mediante una mez-
cla que cambia constantemente de empresas pblicas y privadas. Esto significa que un
organismo pblico que preste un servicio estar potencialmente en competencia con
empresas privadas, lo que abre la puerta a impugnaciones y represalias dentro en el
marco del sistema de solucin de diferencias de la OMC (Sinclair y Grieshaber-Otto,
2002).
Adems, el AGCS restringe las actividades de los monopolios y de los proveedores
exclusivos de servicios, pblicos o privados. Muchos gobiernos de pases en desarrollo
siguen basndose en monopolios pblicos en servicios bsicos como educacin, aten-
cin mdica, transporte ferroviario, correos, seguro de enfermedad, distribucin de
agua, y generacin y transmisin de electricidad. Los monopolios deben figurar en las
listas de los pases como limitaciones, o desmantelarse en los sectores con compro-
misos especficos por parte del pas de que se trate (artculo XVI). El AGCS expone
igualmente los monopolios pblicos a la acusacin de competir de forma desleal con

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

sectores que figuren en las listas y que sean ajenos al campo de aplicacin del mono-
8
polio (artculo VIII) . Adems, la obligacin de indemnizar en los casos en que se
ample un monopolio o se establezca uno nuevo podra revelarse muy onerosa para
los pases miembros, en particular para los pases en desarrollo. Si un gobierno que
haya asumido compromisos en su sector del seguro de enfermedad decide ampliar la
cobertura obligatoria del mismo a los medicamentos con receta o a las visitas a domi-
cilio, corre el riesgo de que se impugne esa decisin en virtud del AGCS.
En segundo trmino, el AGCS no obliga a los gobiernos a privatizar, pero facilita
la comercializacin de servicios pblicos fundamentales, en particular cuando se
combina con otras presiones sobre los pases en desarrollo para que privaticen y que
pueden deberse a limitaciones de recursos o a las condiciones de los programas de
ajuste estructural. La privatizacin de servicios sociales bsicos es ya muy pro-
blemtica en los pases en desarrollo. Muchos no han podido privatizar los servicios
sociales con un aumento correspondiente de la competencia, es decir, sin la partici-
pacin de monopolios privados, sobre todo extranjeros. En Amrica Latina, por ejem-
plo, la privatizacin de servicios pblicos ha redundado en la sustitucin de los
monopolios pblicos por otros privados (Oxfam, 2002). Dejar los servicios sociales
en manos de monopolios privados puede tener graves repercusiones, en particular
para la equidad del acceso a servicios bsicos, a causa de las tasas que cobran. Esto no
hara sino marginar an ms a segmentos de la poblacin, tales como pobres y
mujeres.
La rpida privatizacin y comercializacin de los servicios de salud, sin tener en
cuenta la equidad y la accesibilidad, juntamente con presiones encaminadas a reducir
el gasto pblico en salud, puede tener efectos particularmente nefastos en el desa-
rrollo humano. Los programas de recuperacin de gastos, mediante el pago de tasas
por los pacientes o mayores precios de los servicios de salud, han provocado una
menor utilizacin de los servicios mdicos, que llega hasta el 50% en pases como
Ghana, Kenya y Nigeria. Tal cosa ha agravado la mortalidad infantil, la incidencia de
la tuberculosis y de enfermedades de transmisin sexual, y la mortalidad materna. En
Nigeria, el porcentaje de fallecimientos durante el embarazo y el parto ha aumentado
un 56% (Corner House, 2001).
La privatizacin del abastecimiento de agua es otra esfera que preocupa a los
pases en desarrollo, ya que puede limitar el acceso de los pobres a ese servicio. En
algunos casos, su comercializacin ha tenido en el mejor de los casos resultados con-
trapuestos. En Bolivia, pas en el que la tercera parte de la poblacin carece de agua
potable, la privatizacin ha mejorado el acceso al agua canalizada pero ha hecho
aumentar su precio (Oxfam, 2002). Como la elasticidad precio de la demanda de agua
es ms elevada entre los pobres que entre los que no lo son, el aumento de su precio
incrementa las disparidades del consumo de agua en Bolivia. En Port Louis, capital de
Mauricio, la privatizacin del suministro de agua ha hecho que las familias pobres ten-
gan que dedicar el 20% de sus ingresos a pagar ese servicio (Banco Mundial, 2000).
Una de las formas de mejorar el acceso al agua es la subvencin selectiva, su-
biendo los derechos en las regiones ricas y dedicando los fondos as allegados a finan-
ciar un precio ms bajo en las regiones pobres. Pero a menos que un gobierno haya
previsto el empleo de esas subvenciones e incluido las reservas pertinentes en su lista,
no podr impedir que las sociedades extranjeras que suministran agua en las regiones
ricas se beneficien de los compromisos asumidos por el pas en el marco del AGCS,
pues toda medida que el gobierno quiera adoptar sera incompatible con el trato
nacional.

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ACUERDO GENERAL SOBRE EL COMERCIO DE SERVICIOS

Casi ningn pas en desarrollo puede permitirse que los servicios sociales bsicos
queden enteramente en manos privadas, nacionales o extranjeras. El suministro de
esos servicios afecta a cuestiones vitales como equidad, derechos humanos, justicia
social y responsabilidad del Estado, en suma a muchos aspectos del desarrollo
humano (Oxfam, 2002). Por ello, abrir servicios sociales bsicos a la competencia
extranjera y subordinarlos a las normas del AGCS puede suscitar una nueva desregu-
lacin por causa de unas negociaciones en posicin desigual y plantear problemas, en
particular cuando la capacidad de regulacin sea dbil (Oxfam, 2002).
En tercer lugar y en relacin con lo anterior, el Grupo de trabajo sobre
reglamentacin nacional est negociando nuevas propuestas en este particular
(artculo VI.4). Esas negociaciones tienden entre otras cosas a asegurar la calidad de
los servicios pblicos. De aceptarse, las propuestas podran obligar a los gobiernos a
desregular an ms los servicios pblicos y debilitar otras disposiciones de inters
general. Y podran reducir la flexibilidad de su poltica econmica al inmiscuirse en
aspectos que entraan una reglamentacin pblica no discriminatoria de los servicios.
Las propuestas tendientes para ampliar la clusula sobre reglamentacin nacional
no eliminaran el derecho de los gobiernos a regular la calidad de los servicios, pero
restringiran los medios de que disponen para ello. Si se impugnan, las normas sobre
calidad se examinaran en un grupo especial de solucin de diferencias, lo que
obligara a los gobiernos a un ejercicio difcil y costoso para probar que tales normas
son necesarias. Los gobiernos tendran entonces que demostrar, mediante una prueba
de necesidades econmicas, que sus disposiciones no son restricciones innecesarias
del comercio y s necesarias para asegurar la calidad del servicio.
La prueba de necesidades econmicas podra limitar la capacidad y flexibilidad
de los gobiernos para reformar su poltica o su reglamentacin en sectores impor-
tantes de servicios. Una concepcin estrechamente definida de las necesidades podra
conducir a la armonizacin de las polticas internas con las de los pases industriales,
reforzando el planteamiento del tamao nico en una esfera pblica esencial
(Mashayekhi, 2000b). Adems, si se acepta, la prueba de necesidades podra facilitar
que se pusieran en entredicho por burcratas, al amparo de las normas multilaterales
de comercio, reglamentos adoptados y aplicados por instancias elegidas democrti-
camente, menoscabando con ello el papel de los tribunales y los legisladores
nacionales (Woodroffe, 2002).
En el AGCS, el modo 3 (presencia comercial) es el cauce principal por el que dis-
9
curre el comercio relacionado con la salud . Cuando todas las disposiciones del
acuerdo, junto con nuevas propuestas, se combinan con presiones sobre la poltica
econmica (incluidas las obligaciones del AGCS), la presencia comercial puede muy
bien significar que el sistema de salud del pas quede en manos de multinacionales
privadas extranjeras. La inversin extranjera en salud est dominada por empresas
multinacionales gigantes domiciliadas en los Estados Unidos y Europa (Hilary, 2001).
Si bien la inversin extranjera puede ser necesaria para subsanar muchas deficiencias
del sistema de salud de los pases en desarrollo, es arriesgado dejar ese sistema en
manos de inversiones extranjeras directas, cuya inestabilidad es bien conocida: si esas
inversiones dejan de efectuarse, el sistema podra desmoronarse, en particular cuando
10
la capacidad de reglamentacin sea dbil .

Liberalizacin y desregulacin de los servicios financieros


La existencia de servicios financieros eficaces y amplios es un elemento crucial de la
poltica de desarrollo. Sin embargo, como han demostrado la crisis financiera de Asia

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

oriental y otras anteriores y posteriores a ella, la liberalizacin demasiado rpida de


los servicios financieros, como bancos y seguros, puede introducir un factor de inesta-
bilidad en economas ya de por s frgiles. Los compromisos de liberalizacin asu-
midos en virtud del AGCS quiz no sean compatibles con la capacidad de los pases
en desarrollo para regular su sector financiero, lo que es una buena receta de crisis
(Oxfam, 2002). No obstante, casi todas las intervenciones pblicas para reglamentar
subsectores financieros concretos sern seguramente incompatibles con el AGCS.
Los principios del trato nacional y de la nacin ms favorecida pueden favorecer
a entidades financieras extranjeras, que tienen ms base econmica, tcnicas de infor-
macin ms modernas y mayores economas de escala que las sociedades financieras
de los pases en desarrollo, sin contar con su posibilidad de desplazarse dentro de un
pas y entre unos pases y otros. Con arreglo a las disposiciones del AGCS que incitan
a los pases a desregular sus mercados financieros, un pas que haya asumido com-
promisos en ese particular puede verse en la incapacidad de proteger a su propio sec-
tor bancario con beneficios fiscales, crditos, una bonificacin de los tipos de inters
y dems. Todo ello no puede sino comprometer la creacin de capacidad en las enti-
dades financieras para dar crditos a ms largo plazo a empresas generadoras de
nuevas tecnologas y creadoras de empleo, as como para desarrollar nuevos instru-
mentos financieros destinados a pequeas y medianas empresas (PYME).
La liberalizacin rpida y progresiva de los servicios financieros podra perjudicar
a las PYME del sector financiero (por sus efectos directos), pero tambin a las del sec-
tor industrial, en particular en las ramas incipientes. Las mujeres, y como consecuen-
cia el desarrollo humano, se veran particularmente afectadas en los casos en que
posean y gestionen pequeas y medianas empresas, sobre todo en el sector no estruc-
turado (recuadro 13.5). Los compromisos del AGCS podran limitar la facultad de los
gobiernos de los pases miembros de otorgar crditos en condiciones preferentes a las
PYME o de facilitar subvenciones selectivas en consonancia con su poltica industrial
y de desarrollo humano.
Adems, la liberalizacin y la desregulacin de los mercados financieros, en par-
ticular en los pases en desarrollo cuya capacidad de reglamentacin es dbil, causan
inestabilidad y comprometen el desarrollo humano. Buena parte de las corrientes de
capital que se mueven en el plano mundial proviene de pases industriales y reviste la
forma de capitales sumamente lquidos que buscan beneficios de arbitraje y que, por
lo tanto, constituyen fuentes muy poco fiables de financiacin (UNCTAD, 1999). La
liberalizacin de los servicios financieros en los pases en desarrollo puede acelerar la
circulacin de esos capitales sin arrago. As sucedi en la reciente crisis financiera de
Asia oriental, que en muchos aspectos ocasion un grave retroceso del desarrollo
humano de la regin.
El Informe sobre el Comercio y el Desarrollo 2001 de la UNCTAD (2001b) presenta
las normas esenciales que deben respetar los mercados financieros para preservar la
estabilidad financiera nacional e internacional. Esas normas se refieren a la poltica
macroeconmica y la transparencia de los datos, la infraestructura de las instituciones
y de los mercados, y la reglamentacin y supervisin financieras. El AGCS quiz estimu-
le la transparencia en materia de datos y de la poltica seguida, pero puede dificultar
la reglamentacin de otros aspectos de los sistemas financieros. Por ejemplo, es pro-
bable que la liberalizacin financiera dificulte ms el fortalecimiento de las normas
sobre gobernabilidad de las empresas y sobre supervisin bancaria, que son indis-
pensables para la estabilidad financiera nacional.

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ACUERDO GENERAL SOBRE EL COMERCIO DE SERVICIOS

Movimiento de las personas fsicas


El modo 4 de suministro de servicios en el AGCS no abarca la migracin de mano de
obra, sino nicamente el movimiento transfronterizo y temporal de personal cualifi-
cado y no cualificado. Aunque hay una slida justificacin terica y emprica para
apoyar ese movimiento en el sector de los servicios (recuadro 13.6), sigue tropezando
con grandes obstculos, lo que conduce a un desequilibrio entre la circulacin inter-
nacional del capital y la de mano de obra.
La falta de compromisos comerciales apreciables por los pases industriales en
favor del movimiento de personas fsicas es la causa principal del desequilibrio en el
comercio de servicios (Mashayekhi, 2000b). Durante la Ronda Uruguay, los compro-
misos correspondientes al modo 4 se limitaron principalmente a dos categoras:
empleados trasladados en el seno de una misma empresa y que son considerados per-
sonal esencial, tales como directivos y tcnicos vinculados a la presencia comercial de
la empresa en el pas de acogida; y personas en viaje de negocios de breve duracin
que no suelen obtener ingresos durante su estancia (OMC, 2001). Como esas cate-
goras comprenden principalmente profesionales de alto nivel incluidos en el modo
3, los compromisos son ms provechosos para los pases industriales que para los
pases en desarrollo (Butkeviciene, 2000; Mashayekhi, 2000b).
Los obstculos al acceso a los mercados en el modo 4 estn vinculados en trmi-

RECUADRO 13.5 LA MUJER Y LA LIBERALIZACIN FINANCIERA


No se dispone de suficientes datos para llegar a la conclusin de que la liberalizacin financiera
no beneficia a la mujer. As y todo, basndose en la poca investigacin efectuada est claro
que el alegato de que la liberalizacin de los mercados financieros ampliar el acceso a esos
mercados y brindar posibilidades de ahorro y de crdito no se ha demostrado en el caso de
la mujer.
Las mujeres de los pases en desarrollo, que se encuentran desproporcionadamente
excluidas del sector estructurado, se dirigen a menudo a los proveedores de servicios
financieros del sector no estructurado. El sector financiero no estructurado, no reglamentado
y no supervisado est dominado, por proveedores de servicios que suelen ofrecer prstamos
a tipos de inters muy elevados. Con todo, ese sector permite acceder al crdito a consumi-
dores y a pequeas empresas excluidas casi siempre del sector bancario estructurado. Los ser-
vicios financieros del sector no estructurado se ofrecen a menudo por una amplia gama de
personas y empresas, desde amigos y familiares hasta casas de empeo, prestamistas espe-
cializados o que trabajan en un sector determinado y asociaciones de ahorro y de crdito. Las
mujeres estn excluidas ms a menudo que los hombres del sector estructurado, pues sus
transacciones son por lo general de menor cuanta, poseen menos bienes que ofrecer como
garanta, y en algunos casos quiz no puedan obtener un prstamo bancario sin la aprobacin
del marido.
Un examen detallado de las obras que tratan de esta cuestin efectuado por BRIDGE
(una red que lucha por la igualdad entre hombres y mujeres como resultado del desarrollo)
muestra los efectos directos e indirectos de la liberalizacin financiera en los pases en desa-
rrollo y analiza sus repercusiones sobre el gnero en los planos macrosocial, mesosocial y
microsocial. El estudio llega a la conclusin de que los obstculos institucionales que separan
a los sectores financieros estructurado y no estructurado persisten incluso despus de la libe-
ralizacin de los mercados. Un estudio monogrfico de cuatro pases de frica subsahariana
llega a la misma conclusin. Adems, el estudio de BRIDGE no da casi ninguna indicacin de
que la liberalizacin financiera haya sido beneficiosa para las mujeres. Hay una excepcin: las
mujeres que reciben fondos transferidos por familiares que trabajan en el extranjero tendrn
quiz acceso ms fcil a los mercados de divisas desregulados.
Fuente: Gammage y Jumelle, 2002, pg. 70; Baden, 1996; Aryeetey y Nissanke, 1998.

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

nos generales con la naturaleza de los compromisos: requisitos rigurosos sobre visa-
dos, nacionalidad, residencia y concesin de licencias; falta de reconocimiento de las
cualificaciones y la existencia de comparaciones de salarios; y pruebas de necesidades
econmicas. Tambin hay restricciones basadas en los precios, como el canon que se
cobra por los visados, los derechos de entrada y salida, las tasas de aeropuerto y el
importe de las licencias (CUTS, 1999; Mashayekhi, 2000b). Otros importantes
obstculos al acceso a los mercados son la falta de transparencia de las medidas sobre
el movimiento de personas fsicas y la opacidad acerca de la existencia y aplicacin de
las directrices generales relativas a los permisos de trabajo (Butkeviciene, 2000).
Mientras que los pases industriales piden con insistencia que se amplen los com-
promisos del modo 3 por ejemplo respecto de los servicios financieros y de salud y
de otros servicios bsicos, una de las principales deficiencias del AGCS desde la pers-
pectiva del desarrollo humano sigue siendo la falta de aplicacin prctica de sus dis-
posiciones sobre la circulacin de trabajadores. Esas disposiciones podran abarcar
toda una serie de exportaciones de servicios que revisten inters para los pases en
desarrollo, como en el sector de la construccin (vase el recuadro 13.8 en la seccin
siguiente).
No hay ninguna restriccin similar para la circulacin de capitales en el AGCS;
en realidad, ste fomenta la libre circulacin de capitales gracias a la liberalizacin de
los servicios financieros. Shukla (2000) y muchos otros autores indican que tal cosa
ha introducido un sesgo muy fuerte a favor de la circulacin de capitales, los servi-
cios de mucha intensidad tecnolgica y los pases industriales. Hoy en da, las empre-
sas transnacionales basadas en pases extranjeros suministran aproximadamente el
33% de los servicios mundiales, mientras que la transferencia de mano de obra slo
representa el 1% (McCulloghy, Winters y Cirera, 2001; Oxfam, 2002).
Tambin se registra un importante desequilibrio en la aplicacin del AGCS entre
trabajadores cualificados y trabajadores semicualificados o no cualificados. En vez de
facilitar la circulacin de stos ltimos entre los pases excedentarios (pases en desa-
rrollo) y los deficitarios (pases industriales) lo que creara una situacin en la que
saldran ganando todos los compromisos sobre el movimiento de personas fsicas
se centra en los profesionales de alto nivel, que gozan del favor de los pases industria-
les y que a menudo provienen tambin de ellos. Ese desequilibrio agudiza tambin
el problema del xodo de cerebros en los pases en desarrollo. En Jamaica, por ejem-
plo, el 50% de los puestos en enfermera estn vacantes porque los enfermeros o enfer-
meras del pas van a trabajar a Amrica del Norte. Los mdicos cubanos e indios
figuran entre los favoritos de los pases industriales (Corner House, 2001).
Ese desequilibrio plantea problemas de desarrollo humano en los pases de
ingreso bajo y mediano. En el sector de la salud, por ejemplo, los pases en desarrollo
sin suficientes profesionales los hacen venir de pases en los que hay siempre un exce-
dente, como Filipinas. Esto podra parecer una buena solucin desde el punto de vista
del mercado, pero ha hecho que los gobiernos aplacen la solucin de los problemas
que se plantean en la estructura de las carreras dentro del pas y reduzca las cualifica-
ciones del personal de la salud (ICN, 1999).Y lo que es ms importante, muchos pases
que exportan mdicos y otros profesionales padecen ellos mismos una penuria de
ellos. En comparacin con esas prdidas, las ventajas que representan las remesas y los
conocimientos que los especialistas traen consigo cuando vuelven si vuelven quiz
no constituyan una compensacin suficiente.
No obstante, si bien en el AGCS hay un desequilibrio aparente que genera otras
formas de desequilibrio la cuestin no es del todo clara. Los grandes pases en desa-

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ACUERDO GENERAL SOBRE EL COMERCIO DE SERVICIOS

RECUADRO 13.6 CIRCULACIN INTERNACIONAL DE LA MANO DE OBRA:


LA TEORA Y LA PRCTICA
El movimiento internacional de mano de obra se produce por motivos tan diversos como
complejos. La principal explicacin estructural en el plano macroeconmico apunta a las dis-
paridades del nivel de ingresos y de las posibilidades de empleo entre los pases. Del lado de
la oferta, el desempleo y la pobreza son las principales explicaciones. Junto a esos factores
centrfugos figuran factores de atraccin del lado de la demanda, a la vez estticos y dinmi-
cos, como las disparidades entre pases en la cuanta de los salarios y en las posibilidades de
empleo en todo momento, as como las diferencias de remuneracin y de calidad de vida a lo
largo del tiempo. Por causa de la segmentacin del mercado de trabajo, los factores centrfu-
gos predominan en determinados segmentos y los factores de atraccin en otros. Por ejem-
plo, el xodo de cerebros se explica sobre todo por los segundos mientras que la migracin
de trabajadores no cualificados obedece sobre todo a los primeros.
Entre los factores del lado de la demanda que determinan el movimiento de personas
fsicas entre pases pobres y pases ricos figuran la falta de mano de obra en estos ltimos. Hay
diferentes medios de compensar esa penuria. La circulacin de capitales y las corrientes co-
merciales pueden sustituir al trabajo o bien puede importarse mano de obra del extranjero.
En el sector de los servicios, lo primero es poco probable que funcione porque los servicios
no son tan intercambiables como los bienes, e incluso el comercio internacional de servicios
requiere a menudo una proximidad fsica entre el productor y el consumidor para que la
prestacin pueda tener lugar, ya que hay servicios que no se pueden almacenar y transportar
fuera de las fronteras nacionales de la misma manera que los bienes (Nayyar, 2000).
La migracin internacional de mano de obra se puede justificar desde muchos puntos de
vista. Segn la teora tradicional del comercio internacional, la libre circulacin de mano de
obra, al igual que la de capital, entre dos pases supone mejoras de eficacia para ambos. La
migracin internacional de mano de obra ayuda tambin a optimizar la asignacin de recur-
sos y maximizar el bienestar econmico en el mundo en su conjunto, lo mismo que se supone
que hace la libre circulacin de capitales. El movimiento internacional de mano de obra tam-
bin puede justificarse lgicamente hablando de derechos e igualdad: es perfectamente
razonable sostener que toda disposicin sobre entrada de capitales o presencia comercial de
empresas debera tener como contrapartida otras disposiciones sobre migracin, temporal o
no, de trabajadores, de la misma manera que el derecho de establecimiento de empresas (capi-
tal) tiene una contrapartida anloga en el derecho de residencia de las personas (trabajo)
(Nayyar, 2000).
Tambin hay razones empricas que abogan en favor de un movimiento internacional
ms libre de mano de obra. Con un modelo informtico de equilibrio general computable
(EGC), Walmsley y Winters (2002) calculan los efectos de aumentar los permisos de trabajo
temporales en los pases industriales en un 3% de su actual poblacin activa cualificada y no
cualificada, lo que abrira las puertas de los pases industriales a 8 millones de trabajadores
cualificados y a 8,4 millones de no cualificados. (Hay que sealar que el EGC plantea proble-
mas, sobre todo en lo que atae a su grado de agregacin). Los beneficios econmicos poten-
ciales son inmensos: mientras que algunas estimaciones prevn que una liberalizacin
completa del comercio de bienes producira ganancias mundiales de 66.000 millones de
dlares al ao, una liberalizacin completa del movimiento de personas fsicas reportara
ganancias superiores a 150.000 millones de dlares, tambin anuales. Adems, las ganancias
en el plano mundial de la circulacin de mano de obra no cualificada excederan de las que
se derivan de la movilidad de mano de obra cualificada, ya que los insumos perdidos para la
produccin en los pases en desarrollo como consecuencia del traslado de la mano de obra no
cualificada seran probablemente menores en trminos de valor agregado que los que resul-
taran de transferir trabajadores cualificados.
Winters (2002) explica que un gran nmero de indigentes no podra beneficiarse de las
nuevas posibilidades de trabajo en el extranjero. Pero s podran beneficiarse, al menos al prin-
cipio, del efecto de filtracin del bienestar y de los mayores impuestos pagados por los que se
(El recuadro contina en la pgina siguiente.).

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

beneficiaran de esas nuevas posibilidades. Y a la larga, el aumento de los ingresos corres-


pondientes a las cualificaciones necesarias para esa movilidad podra incitar a las personas a
adquirir mejores conocimientos y a los gobiernos a proporcionarlos (Winters, 2002).
A pesar de las ventajas potenciales, la migracin internacional de mano de obra, medida
por el nmero de nuevos inmigrantes por cada 1.000 habitantes del mundo, ha disminuido
entre 1970 y 1990. Esta tendencia contrasta con la registrada en el comercio y en las corrientes
de capital. La cuanta total de la inversin extranjera directa pas de 55.700 millones de dlares
en 1985 a 395.400 millones de dlares en 1997 y a 637.000 millones en 1998. La cifra de nego-
cios de los mercados de divisas aument desde 15.000 millones de dlares durante el decenio
de 1970 a 1,5 billones de dlares en 1998. Y los prstamos bancarios internacionales se dis-
pararon desde 265.000 millones en 1975 a 4,2 billones en 1994 (PNUD, 1999).
Es importante comprender las razones de esta asimetra entre el capital y la mano de obra
pues en ella, particularmente en la que existe entre la libre circulacin de capital y el
movimiento controlado de mano de obra a travs de las fronteras nacionales, radica la
desigualdad en las reglas por las que se rige la globalizacin al final del siglo XX (Nayyar, 2000).
Ese desequilibrio existe y se incrementa por diversas razones que tienen que ver con la ideo-
loga, los intereses y las instituciones. Es difcil disociar esos tres factores, pues los tres forman
parte de la economa poltica de la globalizacin. Con todo, el principal factor determinante
de ese desequilibrio parece ser un aspecto institucional, es decir, los compromisos que asumen
los pases industriales sobre el movimiento de personas fsicas en el marco del AGCS, aspecto
ste que se ve reforzado por los otros dos factores antes citados.

rrollo quieren tener acceso a los mercados laborales de los pases industriales para sus
profesionales independientes, y los pases industriales se afanan por recibirlos
(Winters, 2002).En realidad, los gobiernos de algunos pases en desarrollo como la
India, que en 1998 era el pas que reciba ms remesas de trabajadores estimulan la
migracin, preferentemente de mano de obra cualificada, por estar convencidos de
que esos especialistas forman parte de su ventaja comparativa en el mercado mundial
(Butkeviciene, 2000; Corner House, 2001).
Para las personas cualificadas de pases en desarrollo, un acceso mayor y ms
seguro a los mercados de los pases industriales podra ser beneficioso a plazo media-
no y largo. Sin embargo, Winters (2002) aduce que una de las claves para reducir la
pobreza y las desigualdades internacionales y nacionales consiste en extender eficaz-
mente el modo 4 de suministro de servicios a los trabajadores menos cualificados y, a
fin de cuentas, a los no cualificados.
A decir verdad, a los pases en desarrollo les interesa el acceso a los mercados (no
vinculado con las inversiones) de personas de todas esas categoras (Butkeviciene,
2002). En casi todos los sectores abarcados por el AGCS, el movimiento de personas
fsicas ofrecera a los pases en desarrollo una gran ventaja potencial para promover
su comercio de servicios.
Entre los obstculos antes mencionados que se oponen al acceso a los mercados,
las pruebas de necesidades econmicas parecen ser las ms discutidas y las ms per-
judiciales para las exportaciones de servicios mediante el movimiento de personas
fsicas de pases en desarrollo. Hay varias propuestas para corregir esa situacin. Entre
ellas figura una de Pakistn sobre el establecimiento de listas de exencin de la prueba
de necesidades econmicas, por profesiones o por sectores o por ambos (propuesta
hecha en los preparativos de la Tercera Conferencia Ministerial y citada en
11
Mashayekhi, 2000b) .
La India ha formulado tambin varias propuestas (recuadro 13.7). Recomienda
que los gobiernos:

272
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ACUERDO GENERAL SOBRE EL COMERCIO DE SERVICIOS

Proporcionen informacin gratuita y de fcil acceso sobre el movimiento de


personas fsicas.
Concedan un trato igual a todos los extranjeros.
Normalicen y armonicen las cualificaciones y la experiencia requeridas
mediante acuerdos.
Eliminen todas las trabas al movimiento temporal de profesionales, las
comparaciones de sueldos y salarios con los residentes, y los requisitos de
competencia local y de certificacin, especialmente para ejercer la medicina
(CUTS, 1999).

L A V A PA R A AVA N Z A R
Basndose en el anlisis de este captulo, cabe decir que lo que conviene hacer inmedia-
tamente es dar una aplicacin concreta a los aspectos del AGCS que favorecen el desa-
rrollo. Sera menester para ello que los propios pases en desarrollo presionasen para
que se adoptaran modalidades de negociacin durante el intercambio de ofertas y
peticiones que aseguren que los artculos IV y XIX se apliquen efectivamente en el
plano sectorial. Adems, el propio Acuerdo debera fortalecerse precisando las
acciones requeridas para conseguir los tres objetivos del artculo IV o para lograr su
aplicacin por la va jurdica
El espacio necesario en materia de poltica econmica para hacer progresar el
desarrollo humano no debera abandonarse a cambio de ventajas sobre acceso a los
mercados en los sectores, por ejemplo, de bienes. Tendran que modificarse las dis-
posiciones que impiden que los pases en desarrollo aprovechen la flexibilidad que
ofrece el Acuerdo. Y habra que atenuar los requisitos para modificar los compromisos
y aadir nuevas limitaciones a las listas establecidas por los pases.
Como reconoce el programa de trabajo establecido en Doha, las disposiciones
especiales de los artculos IV y XIX.2 del AGCS permiten que los pases en desarrollo
participen en el comercio internacional de servicios de forma mucho ms eficaz y
equitativa. En consonancia con el espritu de esos artculos, la comunidad interna-
cional y los pases en desarrollo deben encontrar la manera de conseguir que la libera-
lizacin contribuya ms al desarrollo. En el plano sectorial es donde ms fcil podra
lograrse. Debera prestarse asistencia a los pases en desarrollo para que eligiesen los
sectores y subsectores que vayan a liberalizar, determinen las limitaciones y formulen
las solicitudes de acceso a los mercados de los pases industriales en las esferas que ms
les interesen, as como en las ms importantes para el desarrollo humano (recuadros
13.8, 13.9 y 13.10).
No habra que modificar la arquitectura del AGCS aunque cabe mejorarlo con
mtodos como el de la oferta condicional pero s simplificarlo y reducir su mbito
de aplicacin. Tambin debera mejorarse su redaccin y la indicacin de sus lmites.
El sistema multilateral del comercio de servicios puede mejorarse tambin en
varias esferas especficas:
Deberan establecerse medidas concretas con su calendario de aplicacin
para mejorar los compromisos sobre movimiento de personas fsicas, en
particular de trabajadores no cualificados, a fin de reducir la asimetra entre
esos compromisos y los que ataen a la movilidad del capital. Deben
examinarse y eliminarse los obstculos explcitos e implcitos de los pases
industriales tales como las normas sobre inmigracin, concesin de visados y
pruebas de necesidades econmicas.

273
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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

RECUADRO 13.7 ALGUNAS DE LAS PROPUESTAS DE LA INDIA PARA ELIMINAR


LAS LIMITACIONES A LA CIRCULACIN DE PERSONAS FSICAS

Pruebas de las necesidades econmicas (PNE)


Es necesario establecer normas multilaterales para reducir la posibilidad de prcticas
discriminatorias en la utilizacin de las PNE.
Han de establecerse criterios claros para:
Aplicar dichas pruebas.
Establecer normas para los trmites administrativos y de procedimiento.
Especificar cmo limitara el resultado de dichas pruebas la entrada de los
proveedores extranjeros de servicios.
Se debe reducir el nmero de categoras de ocupacin de conformidad con dichas
pruebas y el consenso logrado en las categoras mencionadas.
Se sugiere en particular excluir de la aplicabilidad de las PNE a determinadas
categoras de ocupacin.

Procedimientos administrativos relativos a visados y a permisos de trabajo


Se necesitan directrices/normas multilaterales para abordar este punto, ya que estos procedi-
mientos se utilizan para anular incluso el pequeo acceso a los mercados existente.
Los pases miembros deberan tratar de disponer en el futuro de un sistema de
tramitacin de visados y de permisos de trabajo ms transparente y objetivo.
Los proveedores temporales de servicios deberan separarse del aflujo de mano de
obra permanente de forma que los procedimientos normales de inmigracin no sean
un obstculo para los compromisos asumidos para los movimientos temporales. Esto
podra lograrse sea introduciendo un visado especial AGCS para las categoras de per-
sonal incluidas en los compromisos horizontales y sectoriales contrados por un
miembro en el modo 4 de conformidad con el AGCS, o mediante un apartado espe-
cial del reglamento administrativo dentro del marco general de la poltica de inmi-
gracin.
Las condiciones de entrada y estancia en el caso de una y otra alternativa deberan ser,
sin duda, menos rigurosas que para la inmigracin permanente.
Lo anterior sera posible si las recomendaciones antes citadas sobre especificidad y
transparencia, as como para una clasificacin ms detallada y una cobertura ms
amplia de las categoras de personal, se reflejaran en los compromisos sectoriales y
horizontales, de forma que se consiguiera un poder discrecional mnimo y un mayor
grado de certidumbre.
Entre los principales elementos figuraran:
marcos temporales estrictos dentro de los cuales se concedera el visado (2-4
semanas como mximo);
flexibilidad para los visados, con un plazo ms corto de preaviso para determinadas
categoras de proveedores de servicios;
un procedimiento de aplicacin gil y transparente;
mecanismos para determinar el estado de las solicitudes, las causas de denegacin
y los requisitos que deben cumplirse;
procedimientos de transferencia y de renovacin ms fciles;
visados AGCS destinados a los empleados de determinadas empresas destacados
temporalmente en el extranjero;
incorporacin de mecanismos de salvaguardia idneos para impedir la entrada en
el mercado de trabajo permanente.
Fuente: OMC, 2000b

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ACUERDO GENERAL SOBRE EL COMERCIO DE SERVICIOS

Los pases en desarrollo quiz deseen introducir el mtodo de la oferta


condicional para poner en prctica las disposiciones de los artculos IV y
12
XIX.2 . Este mtodo reconocera las diferencias de capacidad y de desarrollo
entre pases diferentes. Sin embargo, los pases de ingreso bajo y mediano
tambin necesitaran determinar como cabra mejorar su participacin en
sectores seleccionados de los servicios y, para ello, deberan sugerir que se
incluyeran disciplinas suplementarias y negociarlas.
En inters del desarrollo humano es vital que los gobiernos gocen de mayor
flexibilidad a fin de exonerar servicios pblicos bsicos como la salud
pblica, el abastecimiento de agua, la educacin y la proteccin social, del
principio de la liberalizacin progresiva. Por consiguiente, es necesario
arbitrar mecanismos que permitan cerciorarse de que la exencin respecto
de las facultades gubernamentales se entiende bien, no en trminos de
modos de suministro, sino en trminos de funciones (Hilary, 2001). Esto
requiere fortalecer en el AGCS la exclusin de las facultades
gubernamentales. Ser necesaria la cooperacin internacional si se quiere
evitar la innecesaria privatizacin de servicios sociales bsicos o el recurso
por un pas en desarrollo en particular un pas menos adelantado a
dispositivos como los programas de recuperacin de costo para remediar la
falta de recursos en la financiacin de esos servicios sociales. La iniciativa
20/20 constituye una buena base para dicha cooperacin. Esta iniciativa,
propuesta por las Naciones Unidas a principios del decenio de 1990, insta a
los pases en desarrollo a que asignen aproximadamente el 20 % de su
presupuesto nacional a servicios sociales bsicos y a los pases desarrollados
a que destinen a esos servicios alrededor del 20% de su asistencia oficial al
desarrollo.
Las normas del rgimen mundial de comercio no deberan impedir que los
gobiernos de los pases en desarrollo refuercen su reglamentacin nacional y

RECUADRO 13.8 CONSTRUCCIN: UN SECTOR DE SERVICIOS QUE INTERESA A LOS PASES EN


DESARROLLO

El mercado mundial de la construccin y de las obras pblicas se estima en 3,2 billones de


dlares. Durante los 20 ltimos aos, los proyectos en pases en desarrollo, principalmente
en infraestructura, han representado hasta el 70% del trabajo del sector de la construccin en
los mercados internacionales, calculado por el volumen de los contratos.
Lo que representa el sector de la construccin en el PIB vara segn los pases desde un
2 3% hasta ms de un 7%. Sin embargo, como necesita mucha mano de obra, sigue siendo
un empleador relativamente grande que da ocupacin en promedio al 10% de la poblacin
activa. En los pases en desarrollo este sector puede ayudar mucho a reducir la pobreza rural
y dar trabajo a las mujeres. Asimismo, muchos pases en desarrollo, particularmente de Asia,
tienen una importante capacidad de exportacin de servicios de construccin, pero los
obstculos al movimiento de personas fsicas limitan su acceso a los mercados. Los requisitos
en materia de visados y residencia, y las pruebas de necesidades econmicas, incluso para
proyectos de corta duracin, a menudo parecen penalizar a los nacionales de los pases en
desarrollo.
Uno de los medios de mejorar el acceso de estos pases a los mercados de la construccin
consistira en incluir a empresas locales en el diseo y ejecucin de proyectos de construccin
internacional. Eso ha demostrado ser la forma ms eficaz para que los pases en desarrollo
obtengan acceso a la tecnologa.
Fuente: Butkeviciene, Benavides y Tortora, 2002.

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

RECUADRO 13.9 SERVICIO Y DESARROLLO HUMANO: EL SECTOR ENERGTICO


La energa es probablemente la actividad ms importante de la economa mundial, moviendo
al ao de 1,7 a 2 billones de dlares. El Consejo Mundial de la Energa calcula que entre 1990
y 2020 las inversiones en todo el mundo en el sector energtico ascendern a unos 30 billones
de dlares a precios de 1992.
La energa es esencial para alcanzar los objetivos sociales, econmicos y ambientales del
desarrollo humano sostenible, y los servicios correspondientes son cruciales en esa labor. Los
pases en desarrollo afrontan as el reto de lograr un acceso ms fiable y eficaz a la energa
mediante una mayor disponibilidad de los servicios pertinentes. Para conseguir que el vn-
culo entre el acceso a los mercados y el desarrollo quede claramente establecido, el acceso a
los mercados energticos de los pases en desarrollo podra supeditarse a la transferencia de
tecnologa y conocimientos de gestin, la aceptacin por los proveedores extranjeros de las
obligaciones de un servicio pblico, y la creacin de alianzas entre las empresas extranjeras y
nacionales, incluidas las PYME.
Estn en curso negociaciones sobre cuestiones energticas con la finalidad de conseguir
compromisos de acceso a los mercados y de trato nacional lo ms amplios posibles. Canad,
Chile, Estados Unidos, Japn, Noruega, Venezuela y la Unin Europea han presentado sendas
propuestas. Excepcin hecha de la venezolana y hasta cierto punto de la noruega, todas las
propuestas piden una liberalizacin total de los servicios energticos. La propuesta noruega
y la venezolana ponen el acento en la necesidad de promover los intercambios en beneficio
de todos y de asegurar una parte del comercio de los servicios energticos a los pases en desa-
rrollo.
Desde la perspectiva de estos pases, dos cuestiones conexas parecen revestir suma
importancia en las deliberaciones actuales sobre el AGCS: la clasificacin y las disposiciones
adicionales. Si la clasificacin permite una precisin suficiente en la definicin de los servi-
cios energticos, tal como pide la propuesta venezolana, ello facilitar un mtodo en el que
los pases en desarrollo puedan asumir compromisos con ms conocimiento de causa en
esferas concretas, liberalizando sus mercados no de una sola vez sino conforme a sus propias
estrategias de desarrollo nacional. Esta posibilidad es importantsima en vista de la preferen-
cia de los Estados Unidos por la neutralidad tecnolgica.
Los pases en desarrollo deberan esforzarse por vincular sus compromisos de liberali-
zacin a los artculos IV y XIX.2, en particular a las disposiciones sobre transferencia de tec-
nologa y acceso a los canales de distribucin y las redes de informacin, con miras a mejorar
la competitividad de sus empresas en el suministro de servicios energticos. De igual manera,
el aadir un conjunto de obligaciones de servicio pblico a un anexo o a un documento de
referencia aplicables al sector energtico sera un medio de asegurarse de que los pases en
desarrollo obtienen las ventajas que quiz no puedan negociar eficazmente en un marco
bilateral con inversiones o asociados comerciales ms poderosos que ellos.
Con la ayuda de esa estrategia pueden lograrse tres objetivos: igualar las condiciones para
todos, establecer un vnculo claro entre energa y desarrollo humano, y evitar una carrera sui-
cida en la competencia entre pases en desarrollo, en la que stos reduciran sus exigencias en
su afn por atraer inversiones.
Fuente: Butkeviciene, Benavides y Tortora, 2002.

su poltica econmica e introduzcan novedades en ellas, de ser necesario.


Obligaciones como la prueba de necesidades y el criterio de las mnimas
restricciones comerciales no deberan convertirse en limitaciones
obligatorias.
Es urgente remediar la falta de informacin y, por ende, la falta de
previsibilidad que limitan la posibilidad de que los pases en desarrollo elijan
los sectores y subsectores de los servicios que desean liberalizar conforme a

276
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ACUERDO GENERAL SOBRE EL COMERCIO DE SERVICIOS

RECUADRO 13.10 SERVICIOS Y EL DESARROLLO HUMANO:


EL SECTOR DEL MEDIO AMBIENTE
Se estima que el mercado mundial relacionado con el medio ambiente ascendi a 522.000 mi-
llones de dlares en el ao 2000. Mientras que los pases industriales principalmente los
Estados Unidos y los pases de Europa occidental representaban el 85% del mercado, la
demanda de energa en esos pases ha aumentado en su conjunto del 2 al 3% en los ltimos
aos. En cambio, se prev un vigoroso crecimiento de la demanda en los pases en transicin
y posteriormente en los pases en desarrollo, cuando la poltica nacional y los programas de
asistencia al desarrollo se combinen para crear un mercado a partir de las enormes necesi-
dades de equipo y de servicios en el sector del medio ambiente.
Para reforzar tanto la equidad como la eficacia, se necesita un marco slido y eficaz, de
regulacin y de incentivos para los agentes privados que proporcionan servicios ambientales.
En algunos casos como el abastecimiento de agua, los pases en desarrollo deberan actuar con
prudencia al liberar sus mercados y privatizar las empresas pblicas. El sector de los servicios
ambientales presenta tambin problemas de equidad, pues hay que lograr el acceso universal
al agua potable. Tambin plantea la importante cuestin: de determinar de qu forma se
puede asegurar la participacin de las empresas nacionales en el suministro de esos servicios.
Los pases en desarrollo quiz deseen establecer las condiciones a que han de someterse todas
las empresas privadas, fijando tal vez un precio mximo para el consumidor, determinando
el porcentaje de beneficio que deber reinvertirse en infraestructura y especificando las obliga-
ciones de un servicio pblico. Para ayudar a que se cree capacidad en los pases en desarrollo,
los requisitos de acceso a los mercados podran incluir la formacin de personal, la prescrip-
cin de un contenido local mnimo, y la transferencia de tecnologa y conocimientos empre-
sariales.
Fuente: Butkeviciene, Benavides y Tortora, 2002.

sus necesidades de desarrollo humano. Resolver ese problema tambin es


importante para establecer una disposicin de salvaguardia temporal, eficaz
y beneficiosa, ya que los pases necesitarn datos apropiados para demostrar
que el perjuicio causado a sus sectores de servicios se debe al aumento de las
importaciones y a haberse otorgado el acceso a su mercado a proveedores
extranjeros. La solucin requiere un acuerdo sobre el acopio y cotejo de
datos en el plano nacional e internacional en los cuatro modos de
suministro. Al mismo tiempo, los pases en desarrollo necesitarn datos
nacionales, estimados, por ejemplo, con la teora de las opciones (Raghavan,
2000).
Tambin se necesita una evaluacin completa de las repercusiones sobre el
desarrollo humano de la liberalizacin del comercio de servicios en los
pases de ingreso bajo y mediano, basndose en informaciones y datos
completos y mejorados. El artculo XIX.3 obliga al Consejo del Comercio de
Servicios de la OMC a realizar una evaluacin de carcter general y sectorial
de la liberalizacin del comercio de servicios. Tal evaluacin debera hacerse
de forma ms completa. Adems, debera incluir no slo los efectos directos
de la liberalizacin y de la desregulacin en el conjunto de los sectores de
servicios, sino tambin las repercusiones indirectas y a plazo ms largo sobre
los componentes del desarrollo humano, incluidas aqullas sobre grupos
vulnerables como las mujeres pobres. Por ltimo, en congruencia con el
mandato de Doha sobre asistencia tcnica y creacin de capacidad, habra
que establecer un mecanismo de financiacin que fuera rpidamente
accesible a los pases en desarrollo que deseen hacer una evaluacin del
comercio de servicios o quieran pedir que se haga (CIEL, 2002).

277
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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

N OTA S
1. Otra obligacin importante de carcter general se refiere a los monopolios y las
prcticas comerciales (Mashayekhi, 2000a).
2. Esta seccin se inspira en UNCTAD (1994, 2001a; Mashayekhi, 2000a) y OMC
(2002).
3. Aadir limitaciones a compromisos especficos ya asumidos es un proceso largo y
complicado que slo puede comenzar tres aos despus de la fecha en que se asumi el
compromiso. Adems, los dems miembros deben ser informados al menos tres meses
antes de la modificacin. Si se llega a una solucin negociada, el gobierno interesado debe
compensar a los dems pases remplazando los compromisos retirados por otros equiva-
lentes que satisfagan a todos los miembros de la OMC. Si no se logra esa solucin, el go-
bierno que retira su compromiso se expone a represalias (el artculo XXI permite tambin
medidas de retorsin transversales) no limitadas a los sectores de servicios (Sinclair y
Grieshaber-Otto, 2002). Adems, en virtud del principio de la liberalizacin progresiva,
incluso las limitaciones existentes se pueden impugnar en el futuro, por lo que efectiva-
mente existe una flexibilidad inversa.
4. Este anlisis se inspira mucho en Woodroffe (2002) y TWN (2001).
5. Por ejemplo, Canad no ha asumido el compromiso de liberalizar el comercio de
los servicios de salud pblica, pero en cambio se ha comprometido sin limitaciones en lo
que atae a la elaboracin de datos. Esto plantea la cuestin de si la gestin de los registros
mdicos pertenece a los servicios de salud o a los de elaboracin de datos (Sinclair, 2000;
Sinclair y Grieshaber-Otto, 2002).
6. Segn Mashayekhi (2000b, pg. 74), esos sectores han sido establecidos en el anli-
sis sectorial hecho por la UNCTAD y en los perodos de sesiones de la Comisin del
Comercio de Bienes y Servicios.
7. Este anlisis se inspira mucho en Mashayekhi (2000b).
8. Sinclair y Grieshaber-Otto (2002) citan el ejemplo de la enseanza. Dicen que si
un gobierno asume compromisos precisos sobre la enseanza privada puede haber recla-
maciones basadas en que los establecimientos de enseanza postsecundaria abusan de su
posicin de monopolio. Por ejemplo, si una universidad ofrece una enseanza sin crdi-
tos y que compite con enseanzas ofrecidas por establecimientos privados, se expone a la
acusacin de que se aprovecha de su posicin de monopolio para utilizar las instalaciones
y el personal docente correspondiente fuera del campo de aplicacin de ese monopolio.
De igual manera, desde la entrada de China en la OMC, los servicios postales de ese pas
se han visto reprochar por empresas internacionales de mensajeras que abusan de su
posicin de monopolio al fijar los precios que esas empresas deben percibir por la entrega
de paquetes de menos de 500 gramos. En una controversia como la citada, el pas tiene
que adoptar una difcil decisin porque el monopolio de correos depende de los ingresos
en rpida expansin de los envos urgentes para subvencionar la red postal nacional. Esa
subvencin transversal ha permitido que los servicios postales de China hayan podido
enfrentar las reducciones presupuestarias impuestas por el gobierno y cumplir su
cometido, proporcionando servicios postales a todo el pas (McGregor, 2002).
9. Cuando el proveedor del servicio es una poderosa empresa multinacional, el modo
3 slo es una parte del suministro de servicios; diferentes sociedades pueden proporcionar
elementos distintos de los servicios de salud con modos de suministro que varan. En el
estado indio de Maharashtra, por ejemplo, el Banco Mundial presta ayuda a un hospital
privado con material mdico y personal (modos 3 y 4). El proyecto est cofinanciado por
una empresa farmacutica transnacional, Wockhard, que est vinculada a un gigante del
seguro de enfermedad en los Estados Unidos (modo 1) (Corner House, 2001).
10. Hay que examinar tambin la cuestin del acceso de los pases en desarrollo a los
mercados de servicios de salud de los pases industriales. Segn la UNCTAD (2002), el

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ACUERDO GENERAL SOBRE EL COMERCIO DE SERVICIOS

carcter transferible de las cotizaciones del seguro de enfermedad es condicin indis-


pensable para la participacin de los pases en desarrollo en el comercio internacional de
esos servicios. Tambin es menester para una liberalizacin efectiva del acceso a los mer-
cados que se reconozcan las cualificaciones del personal mdico y de otros profesionales
de la salud, con el fin de facilitar el movimiento temporal de las personas fsicas en
determinadas categoras y ocupaciones. Tambin es necesario reconocer que las medidas
encaminadas a proteger la salud de la poblacin de los pases en desarrollo constituyen
una obligacin social para sus gobiernos.
11. La prueba de necesidades econmicas puede usarse con fines pblicos si hay direc-
trices claras, lo que no sucede actualmente en el AGCS (Butkeviciene, 2002).
12. Segn el mtodo de la oferta condicional, los pases en desarrollo estaran dis-
puestos a asumir compromisos de liberalizacin de conformidad con el artculo XIX.2 si
los pases industriales aplican ciertas disposiciones y asumen determinados compromisos
suplementarios para poner en prctica el artculo IV sobre la participacin creciente de
los pases en desarrollo.

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

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C APTULO 14
P OLTICA
DE LA COMPETENCIA

Esta poltica se refiere al conjunto de leyes y reglamentos cuyo objeto es mantener un


grado justo de competencia mediante la eliminacin de prcticas comerciales restric-
tivas en la empresa privada. Segn Graham (2000), comprende tanto las leyes contra
los monopolios (antitrust) como la reglamentacin de las ayudas estatales (por ejem-
plo, subvenciones y medidas similares). Las prcticas restrictivas (o anticompetitivas
o desleales) son las que limitan la entrada al mercado de otras empresas o regulan la
oferta de una manera nociva para los dems productores (existentes o potenciales) o
para los consumidores. Entre ellas figuran la colusin, la fijacin abusiva de precios,
la expansin de capacidad para frenar el acceso a los mercados, y las fusiones y adquisi-
ciones que reducen la competencia.
Tal poltica apunta as a limitar los monopolios para fomentar la competencia y
sus efectos positivos sobre el bienestar. Aunque puede ayudar a las empresas privadas
o a los consumidores, en principio su propsito no es ayudar a competidores espec-
ficos sino establecer condiciones de competencia. Un rasgo fundamental de un mer-
cado competitivo es que los vendedores actuales y potenciales tengan toda la libertad
posible para acceder a l o retirarse del mismo del modo que consideren ms opor-
tuno; dicho en otras palabras, lo que caracteriza a ese mercado es la libre competen-
cia (Graham, 2000).
Hay dos grandes cuestiones analticas en la poltica de la competencia. En primer
lugar, cabe preguntarse s se necesita una normativa nacional en esta esfera y, en caso
afirmativo, cul debera ser su naturaleza. En segundo trmino, es menester una
poltica internacional de la competencia y, de ser as, debera establecerla la
Organizacin Mundial del Comercio (OMC)?.
Como se desprende de una breve historia de la poltica de la competencia en el
plano internacional, hace ya mucho que se viene intentando elaborar un acuerdo
internacional sobre el particular (recuadro 14.1).

EXPERIENCIA D E L A P O L T I C A I N T E R N A D E CO M P E T E N C I A Y L E CC I O N E S
PA R A LO S PA S E S E N D E S A R R O L LO
Hasta hace poco, casi ningn pas en desarrollo tena una poltica oficial de la com-
petencia, ya que no era necesaria. La mayora de los gobiernos de esos pases ejerca
un control considerable sobre la actividad econmica. Si uno de ellos perciba una
conducta anticompetitiva a menudo intervena directamente, (fijando, por ejemplo,
los precios de los medicamentos). A decir verdad, hasta 1990 slo 16 pases en desa-
rrollo tenan una poltica de esa ndole.
Sin embargo, con la desregulacin, la privatizacin y la liberalizacin de los lti-
mos dos decenios esta situacin ha cambiado en casi todos los pases en desarrollo.
Con el aliento y la ayuda de la OMC y de las instituciones financieras internacionales,
50 pases ms completaron su legislacin sobre la competencia en el decenio de 1990,

285
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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

RECUADRO 14.1 LA POLTICA DE LA COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL:


SU HISTORIA RESUMIDA
En el contexto del comercio, la poltica de la competencia no puede examinarse separada-
mente de las inversiones, ya que ambas cuestiones estn estrechamente vinculadas. Los inten-
tos por llegar a un acuerdo en 1980 en la Asamblea General de las Naciones Unidas, respecto
del 'conjunto de principios y normas equitativos multilateralmente convenidos para el con-
trol de las prcticas restrictivas', no tuvo xito porque la mayora de los pases industriales
manifestaron su desacuerdo con el deseo de los pases en desarrollo de que esas normas fueran
jurdicamente obligatorias. El cdigo de conducta para las multinacionales del Centro de las
Naciones Unidas sobre las Empresas Transnacionales, que puede considerarse relacionado
con cuestiones de poltica de inversiones y de la competencia, sufri una suerte similar hace
dos decenios.
Irnicamente, son ahora los pases industriales los que buscan un acuerdo multilateral
obligatorio, aunque de un tipo diferente y en un foro distinto, es decir, en la OMC. Y ahora
son los pases en desarrollo los que se oponen. Los grupos de pases industriales, como la
Unin Europea, apoyan ahora un acuerdo de la OMC sobre el comercio y la poltica de la
competencia, en gran medida por razones de acceso a los mercados muy parecidas a las que
motivaban su deseo de un acuerdo multilateral sobre las inversiones en la misma OMC.
Aunque el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) ha permitido un cierto
incremento del acceso a los mercados de servicios pblicos, telecomunicaciones y servicios
financieros, un cdigo de la competencia basado en la OMC ampliara claramente las posi-
bilidades de acceso al mercado de los pases industriales, tal como expone Graham (2000):
Los proveedores de servicios de telecomunicaciones de los Estados Unidos estn
ciertamente a favor de que se ponga trmino a la poltica gubernamental que con-
cede a las compaas locales derechos de monopolio en servicios de telecomunica-
ciones. Tales derechos han sido durante mucho tiempo barreras infranqueables en
el acceso a los mercados. Aunque muchas naciones actualmente estn en vas de
suprimir o modificar sustancialmente los monopolios de telecomunicaciones
aprobados por el Estado, estos mercados permanecern, sin embargo, muy regula-
dos y probablemente sin posibilidades de competencia. Nuevas medidas de aper-
tura de mercados, propiciadas por la OMC en esa esfera, seran acogidas con
beneplcito por los proveedores de servicios que desean obtener acceso a los mer-
cados.
Japn, aunque apoya activamente un acuerdo sobre poltica de la competencia en la
OMC, aparentemente tiene una motivacin distinta. Deseara que ese acuerdo abarcara efec-
tivamente toda la gama de prcticas antidumping (Graham, 2000). Segn ese autor, este riesgo
para el rgimen antidumping es precisamente la razn que mueve al Departamento de
Comercio de los Estados Unidos a no impulsar activamente un acuerdo sobre poltica de la
competencia en la OMC.
En algunos acuerdos de la OMC ya figuran algunos elementos de poltica de la compe-
tencia. Las acciones antimonopolsticas estn dirigidas especficamente contra la fijacin de
precios abusivos y por debajo del costo, que se consideran desleales para los productores
nacionales. Muchos servicios en los pases en desarrollo se proporcionan mediante mono-
polios estatales, y el artculo VIII del AGCS exige que el miembro de que se trate se asegurar
de que ese proveedor no abuse de su posicin monopolista para actuar en su territorio de
manera incompatible con sus compromisos, es decir, con las obligaciones de trato nacional
y los compromisos especficos asumidos por el miembro con respecto al servicio (Vautier,
Lloyd y Tsai, 1999). De este modo, la OMC se ha ocupado de la competencia cuando guarda
relacin con aspectos concretos del comercio.
Si se acordara una poltica de la competencia obligatoria en el marco de la OMC, la regu-
lacin de las inversiones en virtud del Acuerdo relativo a las Medidas sobre Inversiones rela-
cionadas con el Comercio (MIC) tendra que revisarse. De manera similar, podra surgir un
conflicto con el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual rela-
cionados con el Comercio (ADPIC), que permite prcticas anticompetitivas: la proteccin a
la propiedad intelectual restringe la competencia en razn de que esas limitaciones pro-

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POLTICA DE LA COMPETENCIA

mueven una mayor innovacin a largo plazo.


Reconociendo la importancia de las prcticas anticompetitivas para la direccin y el
volumen de las corrientes internacionales de comercio, la Conferencia Ministerial de la OMC
celebrada en Singapur en diciembre de 1996 incluy a la poltica de la competencia entre las
cuatro cuestiones de Singapur. Tambin estableci un grupo de trabajo sobre la interaccin
entre el comercio y la poltica de la competencia cuyas principales tareas consistan en ase-
gurar que se tenga plenamente en cuenta el programa de desarrollo (OMC, 1999, anexo 1; la
cursiva se ha aadido). Se alent al grupo de trabajo a que buscara cooperacin con otras
organizaciones tales como la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y
Desarrollo (UNCTAD). En cuanto a las inversiones, la declaracin ministerial de Doha de
2001 no inici formalmente negociaciones, pero posibilita negociar un acuerdo despus de la
Quinta Conferencia Ministerial que ha de celebrarse en Mxico en 2003, si existe consenso
explcito para ello.
Segn la declaracin ministerial de Doha (artculo 23), despus del quinto periodo de
sesiones de la Conferencia Ministerial se celebrarn negociaciones sobre la base de una
decisin que se ha de adoptar, por consenso explcito, en ese perodo de sesiones respecto de
las modalidades de las negociaciones [es decir, la manera en que han de llevarse a cabo las
negociaciones].
Fuente: Milberg, 2002; PNUD, 2002.

y otros 27 estn en vas de hacerlo (Singh, 2002). Aproximadamente una tercera parte
de los pases miembros de la OMC todava carece de ese tipo de normativa.
La experiencia de los pases industriales con sus polticas nacionales de la com-
petencia proporciona lecciones tiles a los pases en desarrollo en esta esfera. La
primera y tal vez la leccin ms importante es que en el mundo industrial coexisten
muchos regmenes nacionales. Los Estados Unidos, la Unin Europea y el Japn, por
ejemplo, tienen diferentes polticas de la competencia, que han ido modificando con
arreglo a sus necesidades. Este proceder ha requerido flexibilidad y margen de maniobra.
Los Estados Unidos han centrado su poltica en medidas antimonopolsticas. Su
afn por aplicar medidas de esa ndole ha variado con el tiempo. Recientemente
dejaron de sancionar automticamente las prcticas que amenazan la libre compe-
tencia, independientemente del contexto o de las consecuencias, y se inclinaron hacia
una poltica que considera las prcticas anticompetitivas caso por caso, teniendo en
cuenta esos aspectos (vase Baker, 1999).
La poltica de la competencia de la Unin Europea se dirige a fomentar la armo-
nizacin entre sus miembros. Se ha dicho que su legislacin se centra en buena parte
en una eficiencia esttica y que es menos especfica en cuestiones relacionadas con la
poltica social y las subvenciones estatales (vase Audretsch, Baumol y Burke, 2001).
La poltica de la competencia del Japn ha evolucionado desde el decenio de 1940.
El perodo ms pertinente para los pases en desarrollo es el de 1950-1973, fecha en la
que el Japn era ms bien un pas recin industrializado, a diferencia de hoy en da.
Este perodo de rpido crecimiento econmico y de poltica de la competencia estuvo
vinculada estrechamente a la poltica industrial. sta, aplicada por el Ministerio de
Comercio e Industria (MICI), predomin sobre la poltica de la competencia, que
incumba a la Comisin encargada de velar por un comercio leal. El MICI propici
altos mrgenes de beneficios y de reinversin a la industria, un objetivo que requera
medidas tan anticompetitivas como patrocinar crteles, coordinar las inversiones de
sociedades rivales e intervenir en la entrada y salida de empresas. Todas estas circuns-
tancias, segn Singh (2002), contribuyeron a la alta tasa de concentracin que se
observa en la economa japonesa.

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

No se consideraba que los crteles fueran necesariamente malos. El MICI con-


trolaba la situacin enfrentando entre s a las empresas oligopolistas, premiando a las
que se desempeaban bien en materia de exportaciones o de innovacin tecnolgica
con subvenciones y proteccin frente a las importaciones. El que el ministerio fomen-
tara la cooperacin y la competencia entre crteles y empresas oligopolistas puede
haber sacrificado la eficiencia esttica en aras de maximizar el crecimiento y la pro-
ductividad a largo plazo, es decir, de una eficiencia dinmica. El caso del Japn puede
presentar ciertas semejanzas con Alemania, donde el gobierno alent ms que se
opuso a los crteles en muchas ocasiones.
Un estudio reciente del Banco Mundial (2002) de las leyes de la competencia en
50 pases con esa legislacin tambin encontr importantes diferencias entre los pases
en la definicin de dominio, el tratamiento de los crteles y la aplicacin de las leyes.
Las variaciones de la poltica de la competencia entre pases industriales y otros pases,
que se indican en ese estudio, muestran que en esta esfera como en la del comercio en
general no existe un modelo uniforme. Los pases en desarrollo deberan adoptar
polticas de la competencia que se adapten a sus circunstancias. Tienen que conservar
la flexibilidad y el espacio poltico necesarios para regular la competencia de un modo
que apoye su estrategia de desarrollo a largo plazo. Esa poltica debera tener en cuenta
su nivel de desarrollo, sus instituciones en materia de relaciones laborales e inno-
vacin, y su lugar en la economa mundial. Habida cuenta de los rpidos cambios que
se producen en la esfera de la tecnologa y la mayor movilidad del capital de hoy en
da, los pases en desarrollo han de centrarse tambin en esos factores dinmicos al
pergear su poltica de la competencia.
La experiencia del Japn desde la Segunda Guerra Mundial, con su hincapi en
las fuerzas dinmicas y en una combinacin de cooperacin y competencia, parece
proporcionar las lecciones ms tiles a los pases en desarrollo. Esto se ve confirmado
por la experiencia de otros pases de Asia oriental, de China ms recientemente e
incluso de distritos industriales de Italia (Singh, 2002). No obstante, en el contexto
actual, tal vez la leccin ms importante de lo ocurrido en los pases industriales es
que los pases en desarrollo deberan poder contar con polticas de la competencia que
fueran distintas. Y deberan disear sus leyes y reglamentos nacionales sobre el par-
ticular de un modo suficientemente flexible y dinmico como para responder e
incluso prevenir el cambio de circunstancias en un mundo sometido a una rpida
globalizacin. A decir verdad, Audretsch, Baumol y Burke (2001) sugieren que los
pases industriales deberan adoptar tambin una poltica ms dinmica.
Una segunda leccin para los pases en desarrollo es que los pases industriales no
han aplicado una poltica nacional de la competencia siguiendo un modelo uniforme,
sino que han sido muy selectivos segn los sectores e incluso las empresas de que se
tratara. Tal como dicen dos buenos conocedores de la poltica de la competencia de
los Estados Unidos, Graham y Richardson (1997):

La poltica de la competencia se adapta por lo general a una regulacin secto-


rial que se gua por el inters pblico, especialmente en el transporte, las teleco-
municaciones y los servicios pblicos y a menudo se ajusta a una poltica
industrial que favorece a la agricultura o a sectores de alta tecnologa en preferen-
cia a otrosLa poltica de la competencia nunca se ha aplicado indiscrimi-
nadamente en los mercados financierosOcasionalmente, incluso distingue
entre empresas rivales, tratando a la empresa pblica o semipblica con mayor
tolerancia.

288
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POLTICA DE LA COMPETENCIA

Esto implica que un rgimen nacional que aplique indiscriminadamente las nor-
mas sobre la competencia probablemente no sea adecuado. Los pases necesitarn
mantener la flexibilidad suficiente para elegir los sectores en los que desean aplicarlas.
Una tercera leccin para los pases en desarrollo es que casi todos los pases indus-
triales establecieron en fecha muy reciente su poltica de la competencia, ciertamente
slo despus de que hubieran alcanzado niveles econmicos muy superiores a los de
la mayora de los pases en desarrollo en la actualidad (vase Chang, 2002, caps. 2 y
3). La poltica de los Estados Unidos en esta materia comenz a adquirir forma a
finales del siglo XIX, mientras que en Europa y el Japn se han aplicado efectivamente
disposiciones sobre la competencia tan slo durante los ltimos 50 aos. En algunos
casos (Francia y el Reino Unido) esas disposiciones existan mayormente sobre el
papel.
De esta suerte la poltica de la competencia lleg tarde a los pases industriales, en
relacin con su nivel de desarrollo econmico. Adems, ha variado considerablemente
entre los pases y se ha aplicado de manera selectiva entre distintos sectores y grupos
de intereses. Esto no debe sorprender a nadie, ya que la mayora de los pases indus-
triales aplic estrategias de desarrollo econmico que permitan un grado considera-
ble de proteccionismo y de comportamiento anticompetitivo, con miras a fomentar
su capacidad industrial y conseguir una eficiencia dinmica mediante adelantos tec-
nolgicos. Los pases en desarrollo necesitan aprender las lecciones pertinentes que
brinda la experiencia de pases que ya han logrado la industrializacin.

NECESIDAD D E U N P O L T I C A N AC I O N A L D E L A CO M P E T E N C I A
E N E L M U N D O AC T UA L
Los acontecimientos econmicos nacionales e internacionales de los ltimos dos
decenios sugieren que es importante que los pases en desarrollo establezcan polticas
de la competencia cabales. En el plano nacional, los enormes cambios estructurales
causados por la desregulacin y la privatizacin constituyen la razn principal de esa
necesidad. Sin las adecuadas polticas nacionales sobre la competencia, la privati-
zacin tiene muchas posibilidades de reducir el bienestar social y menoscabar el desa-
rrollo humano (Singh, 2002). En el mbito internacional, el auge de las fusiones
transfronterizas es una amenaza potencialmente grande para la competencia en los
pases en desarrollo. Las fusiones pueden acrecer el poder de mercado de las filiales de
las empresas transnacionales que operan en pases en desarrollo y aumentar los
1
obstculos al ingreso y la competencia en los mercados (Singh y Dhumale, 1999) .
Estas fusiones pueden ser especialmente nocivas para los intereses de los pases de
industrializacin tarda, cuyas empresas todava estn tratando de crear la capacidad
necesaria para competir en los mercados internacionales.
Adems, junto con los beneficios potenciales de la inversin extranjera directa,
2
existen posibles riesgos . Uno de ellos consiste en que la competencia nacional, esen-
cialmente beneficiosa, se ver reducida. Esa inversin puede fomentar la competen-
cia entre las empresas nacionales e impulsarlas hacia un nivel de productividad
internacionalmente competitivo. No obstante, a falta de una poltica de la competen-
cia nacional, adecuada y efectiva, las empresas extranjeras pueden expulsar a la inver-
sin interior, ahogar a la competencia nacional, reducir el crecimiento de la
productividad, aumentar los precios y disminuir las perspectivas de industrializacin.
Debera promulgarse y aplicarse una legislacin sobre la competencia que
restringiera la conducta anticompetitiva de las grandes empresas privadas nacionales,
limitara o impidiese los abusos de la posicin de monopolio de las grandes empresas

289
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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

transnacionales, y apoyara los objetivos del desarrollo humano. Es en esta esfera


donde la experiencia del Japn y de otros pases de Asia oriental probablemente es
ms til.
Pero incluso la poltica de la competencia ms efectiva ser incapaz de limitar la
conducta anticompetitiva en el plano mundial de las grandes empresas transna-
cionales. Para ello se necesitar la cooperacin de los pases industriales, donde tienen
su sede casi todas esas empresas. Y se requerir un marco adecuado de cooperacin
internacional sobre la competencia, similar a las propuestas planteadas por los pases
en desarrollo hace dos decenios que no tuvieron xito. Esa necesidad sigue siendo ms
urgente que nunca.

UN AC U E R D O I N T E R N AC I O N A L S O B R E P O L T I C A D E L A CO M P E T E N C I A
E N L A O R G A N I Z AC I N M U N D I A L D E L CO M E R C I O
La creciente actividad de las empresas transnacionales en ellos podra incitar a los
pases en desarrollo a apoyar una poltica de la competencia internacional. Muchos ya
lo han hecho, impulsados por preocupaciones sobre la ineficiencia esttica derivada
de las prcticas anticompetitivas de esas empresas. Aunque la poltica nacional puede
regular esta amenaza anticompetitiva, una poltica internacional presumiblemente
dara a los pases alguna influencia sobre las fusiones y adquisiciones puramente
extranjeras. Esa cooperacin internacional debera hacerse en la OMC?
Entre los argumentos a favor figuran la necesidad de restringir la conducta anti-
competitiva y la cartelizacin de las grandes empresas industriales nacionales, disci-
plinando el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual
relacionados con el Comercio y atemperando el rigor de las leyes antidumping, al
incluirlas en el marco normal de fijacin de precios abusivos de las leyes sobre la com-
petencia (Singh, 2002). Joseph Stiglitz opina que las normas sobre precios abusivos
son mucho ms estrictas que las medidas antidumping que los pases han venido apli-
cando como parte de los acuerdos de la OMC (Singh, 2002).
Los economistas discrepan sobre los posibles beneficios que reportara a los pases
en desarrollo una poltica de la competencia basada en la OMC. Perroni y Whalley
(1998) calculan un efecto positivo notable, equivalente hasta un 6% del ingreso
nacional de los pases en desarrollo. Apuntan que los beneficios pueden obedecer a
varios factores: menos acciones antidumping contra pases en desarrollo, menor
manipulacin de los precios de los insumos importados y un aumento de competen-
cia interna.
Hoekman y Holmes (1999), no obstante, se muestran escpticos acerca de la
capacidad de un acuerdo basado en la OMC para reducir las actividades de fusin
3
anticompetitivas en los pases en desarrollo . Creen que existe el riesgo de que las
negociaciones se plasmen en un acuerdo que sirva principalmente a los intereses de
los pases industriales que buscan el acceso a los mercados, especialmente cuando
grandes empresas privadas y pblicas controlan una rama de la produccin. Segn
estos autores es poco probable que un acuerdo basado en la OMC resulte til, ya que:
el programa probablemente se centrar en el acceso a los mercados ms que en
las medidas antitrust internacionalesel proceso que sigue la OMC est orientado
hacia los intereses de los exportadores (el acceso a los mercados), no se basa en con-
sideraciones de bienestar nacional, y no hay seguridad de que las normas que se pro-
pongan o se aprueben fomentarn el bienestar.
Estas preocupaciones han quedado reflejadas en los debates del Grupo de Trabajo
de la OMC sobre comercio y poltica de la competencia. Entre otras cuestiones se

290
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POLTICA DE LA COMPETENCIA

debati si una poltica internacional y de carcter uniforme resulta necesaria y, en caso


afirmativo, si la OMC es la organizacin apropiada para ello.
Como dato muy importante para las cuestiones aqu planteadas, los informes
anuales del Grupo de Trabajo revelan que a los pases en desarrollo miembros de la
OMC les preocupa mucho el que un acuerdo basado en la OMC podra limitar su
capacidad de promover un desarrollo sostenible, en particular con polticas industria-
les y de proteccin de empresas incipientes en determinadas circunstancias. La
importancia de estas preocupaciones no puede exagerarse; esas polticas han desem-
peado una parte esencial en todos los casos de industrializacin de los ltimos 300
4
aos, industrializacin que ha facilitado el desarrollo humano .
Una leccin clave de la experiencia histrica y actual de los pases industriales es
que cualquier marco de cooperacin internacional en esta esfera debe conferir a los
pases participantes la flexibilidad necesaria para disear polticas de la competencia
diferentes y para adaptarlas a las necesidades que puedan presentarse. Una poltica de
la competencia uniforme en la OMC no parece probable que consiga este objetivo.
Parigual importancia tiene el que si se establece un marco de esta ndole en el seno
de la OMC, los gobiernos tendrn que conceder a las grandes empresas transna-
cionales un trato nacional es decir, el mismo trato que conceden a las empresas
nacionales antes de que esas empresas hayan decidido en qu sector desean entrar, y
tambin despus de que las empresas se hayan establecido. Esto podra fcilmente
arrojar resultados que seran nocivos para el desarrollo local y la eficiencia mundial.
Por ejemplo, debera admitirse que un pas en desarrollo permitiera a las empresas
nacionales fusionarse o establecer una masa crtica mnima de actividad de I + D, a
fin de competir ms eficazmente con las grandes empresas transnacionales, y al mismo
tiempo denegar dichas oportunidades de fusin a las empresas transnacionales
extranjeras. Sin embargo, ello infringira el principio de trato nacional de la OMC
(Singh, 2002). Tambin podra provocar represalias contra el pas en desarrollo en
otras esferas, como parte del procedimiento de solucin de diferencias de la OMC.

L A V A PA R A AVA N Z A R
El debate sobre los beneficios y los costos de la cooperacin internacional en la esfera
de la competencia en el marco de la OMC muestra un difcil dilema al que se enfrentan
los pases en desarrollo, ya que incluso la poltica nacional de la competencia ms ade-
cuada y efectiva no podr enfrentarse a la conducta anticompetitiva, real o potencial,
de las grandes empresas transnacionales. Este problema sugiere la necesidad de un
acuerdo internacional en la materia, independientemente de que exista uno sobre
inversiones. Sin embargo, por todas las razones aducidas, un acuerdo sobre poltica
de la competencia en el actual rgimen multilateral de comercio no tiene muchas posi-
bilidades de proporcionar a los pases en desarrollo el espacio de poltica econmica
o los resultados que necesitaran obtener de unas normas internacionalmente con-
venidas. Adems, las infracciones al principio de trato nacional o a otros principios
de la OMC les dejaran expuestos a represalias en otras esferas, causando nuevos pro-
blemas. Esta situacin requiere por lo menos dos series de medidas.
En primer lugar, los pases en desarrollo deberan seguir diseando su propia
poltica de la competencia, tanto para regular los monopolios internos como para
controlar la posible conducta anticompetitiva de las grandes empresas transna-
cionales. Los pases que carecen de una poltica de competencia nacional deberan
comenzar a elaborarla. Esa poltica debera servir para contrarrestar las prcticas anti-
competitivas que van en detrimento del desarrollo a largo plazo, independientemente

291
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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

de que esas prcticas desleales procedan de empresas extranjeras o nacionales.Y habra


que impulsar los servicios, la tecnologa, unas industrias incipientes genuinas, unas
prestaciones pblicas eficientes y una capacidad de gestin y comercializacin, y per-
mitir la flexibilidad necesaria para elegir en qu sectores se aplicaran las medidas.
En segundo trmino, los pases en desarrollo deberan coordinar su poltica de la
competencia lo ms posible con otros pases. Los pases miembros de la Unin
Europea as lo han hecho, y los de Mercosur y la Cooperacin Econmica Asia-Pacfico
(CEAP) tambin han comenzado a compartir informacin e incluso a armonizar sus
disposiciones. El acuerdo CEAP se basa en cuatro principios bsicos: no discrimi-
nacin, enfoque omnicomprensivo, transparencia y rendicin de cuentas, lo que es un
buen punto de partida para cualquier acuerdo coordinado (vase Vautier y otros,
1999, para un panorama general).
Existe una razn importante para que esa cooperacin se realice de manera inde-
pendiente y fuera de las actuales normas comerciales multilaterales: la poltica de la
competencia internacional engloba una gama de cuestiones ms amplias que las rela-
cionadas con el comercio. Entre ellas figuran objetivos normativos y sociales muy
diferentes del afn de la OMC por fomentar el libre comercio mediante el acceso a los
mercados.

N OTA S
1. Hoeckman y Holmes (1999) sostienen que las fusiones internacionales que crean
mercados anticompetitivos son una razn importante para que los pases en desarrollo
apoyen una poltica de la competencia internacional en el marco de la OMC. Otra razn
est relacionada con aquellos casos en que a los crteles de exportacin anticompetitivos
no se les impone ningn tipo de restricciones porque no interesa al pas de origen del
crtel.
2. Para un examen de los beneficios y costos de una estrategia de desarrollo dirigida
por la inversin extranjera directa, vase Milberg (1999).
3. Este punto se seala tambin en el informe de 2001 del Grupo de Trabajo sobre la
interaccin entre Comercio y Poltica de Competencia (OMC, 2001b, prrafo 58).
4. La primera etapa de industrializacin y sus conclusiones puede consultarse en
Chang (2002). La experiencia de los pases de industrializacin tarda se describe en
Amsden (2001).

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

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294
chapter15-Spanish New 27/8/03 3:19 pm Page 295

C APTULO 15

T RANSPARENCIA Y
CONTRATACIN PUBLICA

Todas las actividades econmicas de las administraciones pblicas centrales, provin-


ciales o municipales ya sea para proporcionar infraestructura fsica, comprar y man-
tener equipo de defensa o facilitar bienes pblicos, como educacin y atencin a la
salud obligan a adquirir bienes y servicios intermedios. Estas compras de las dife-
rentes administraciones representan del 10 al 20% del PIB, lo que supone una parte
considerable de las finanzas nacionales. Mundialmente, las compras del sector pblico
no relacionadas con la defensa suponen unos 1,5 billones de dlares (Hoekman,
1998). En los pases en desarrollo se calcula que representan del 9 al 13 % del PIB
(Choi, 1999). Cmo se hacen esas compras es, por tanto, crucial para la poltica de
desarrollo.

LAS CO M P R A S D E L S E C TO R P B L I CO E N E L R G I M E N M U LT I L AT E R A L D E
CO M E R C I O
Las adquisiciones gubernamentales quedan exentas de las normas bsicas del trato
nacional en el artculo III del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio
(GATT). La idea de negociar un acuerdo multilateral para establecer transparencia en
esas adquisiciones se abord durante los preparativos de la primera reunin ministe-
rial de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), poco despus de su creacin.
Con todo, existe la percepcin generalizada de que las negociaciones sobre una
poltica de transparencia en las compras del sector pblico se extendern inevitable-
mente a cuestiones de acceso a los mercados. A decir verdad, son varios los pases que
han expresado la esperanza de que ello ocurra como un segundo paso natural, despus
de los debates sobre la transparencia. Segn el ex Representante Comercial de los
Estados Unidos, Charlene Barshefsky:
El estudio sobre la contratacin pblica [del Grupo de Trabajo de la OMC
establecido a raz de la primera reunin ministerial de la OMC celebrada en
Singapur en 1996] es un primer paso hacia un acuerdo sobre la transparencia
en esa contratacin Esta iniciativa ayudar, conforme avance, a crear un
ambiente en que el sector empresarial pueda esperar que se le reconozca una
parte justa al competir por contratos con gobiernos extranjeros (citado en Khor,
1996, pgina 4)
Del mismo modo, la Comisin Europea, en un documento presentado en
Ginebra durante los preparativos de la primera reunin ministerial de la OMC de
Singapur de 1996, afirm su pleno apoyo a los Ministros que adopten decisiones
cuyo objetivo sea reducir o eliminar los efectos perturbadores que para el comercio
tienen las medidas nacionales sobre contratacin pblica de todos los miembros de
la OMC (citado en Khor, 1996, pgina 7).
Sin embargo, toda ampliacin de las negociaciones sobre las compras del sector

295
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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

RECUADRO 15.1 COMPRAS DEL SECTOR PBLICO ADQUISICIONES GUBERNAMENTALES


Y EL RGIMEN MUNDIAL DE COMERCIO: SU HISTORIA RESUMIDA

En la Ronda de Tokio se negoci un cdigo para que las adquisiciones realizadas por los
organismos gubernamentales se rijan por las disciplinas fundamentales de trato nacional y
transparencia, y en la Ronda Uruguay se negociaron modificaciones al mismo. A diferencia
de la mayora de los cdigos de la Ronda de Tokio, el Acuerdo sobre Contratacin Pblica
(ACP) sigue siendo plurilateral (es decir, los pases no estn obligados a firmarlo). El ACP no
se incorpor al concepto del todo nico, a pesar de la decisin ministerial de la reunin de
Marrakech que estableca procedimientos para la adhesin, y que se basaba en el enfoque de
listas positivas. Actualmente el ACP tiene 27 signatarios pero, a pesar de dicho enfoque,
ninguno de ellos es un pas en desarrollo.
Tras la reunin ministerial de la OMC celebrada en 1996 en Singapur, los pases miem-
bros de la OMC identificaron la transparencia de la contratacin pblica como una de las cua-
tro esferas que requeran ms estudio antes de decidir si deban abordarse en negociaciones
comerciales multilaterales. Se constituy un grupo de trabajo para emprender tareas analti-
cas y exploratorias. El grupo tena como mandato negociar nuevas normas o compromisos,
y deba examinar nicamente el tema de la transparencia de las adquisiciones (no el trato
nacional).
Sin embargo, el cmo definir la transparencia sigui siendo una cuestin ambigua. El
ACP utiliza una definicin amplia de transparencia, que abarca especificaciones tcnicas
(artculo VI), procedimientos de licitacin (artculo VII), calificacin de los proveedores
(artculo VIII), invitacin a participar (artculo IX), procedimientos de seleccin (artculo X),
plazos (artculo XI), limitacin restringida (artculo XV) e informacin y examen, as como
las razones de que los candidatos no hayan tenido xito (artculo XVIII). Todos estos requi-
sitos se aplican nicamente cuando las adquisiciones sobrepasan un cierto valor.
Muchas economas industriales, tales como el Canad, el Japn, los Estados Unidos y la
Unin Europea, tenan inters en iniciar negociaciones sobre un nuevo acuerdo en esa esfera,
a pesar de la continua resistencia que ofrecan los pases en desarrollo. Estas tensiones se
pusieron de manifiesto en la reunin ministerial de la OMC de 2001 en Doha. El prrafo 26
de la declaracin ministerial de Doha se redact en consecuencia para aclarar el programa de
las compras pblicas, dejando claro que:
Las negociaciones comenzarn despus de la quinta reunin ministerial en 2003, y
ello nicamente si hay un consenso explcito en esa reunin sobre las modalidades de
negociacin.
Las negociaciones se limitarn a la transparencia y no incluirn cuestiones de acceso
a los mercados.
Un acuerdo multilateral relativo a la transparencia de la contratacin pblica
entraar la necesidad de potenciar la asistencia tcnica y la creacin de capacidad en
los pases ms pobres.
Fuente: OMC, 2001; Srivastava, 1999.

pblico, y su desvo hacia la cuestin del acceso a los mercados resultaran pertur-
badores desde la perspectiva de desarrollo. El programa actual de negociaciones se
limita a la transparencia, pero est muy extendida la idea de que de que ste ser el
primer paso hacia la multilateralizacin del Acuerdo sobre Contratacin Pblica, lo
que supondra que la adhesin al mismo sera obligatoria y no voluntaria (recuadro
15.1). Aunque la transparencia requiere nicamente que los gobiernos divulguen
informacin, las normas sobre compras y los trminos de los contratos, sus defensores
se proponen utilizar el acuerdo para que la contratacin pblica sea ms accesible a

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TRANSPARENCIA Y CONTRATACIN PUBLICA

las empresas extranjeras. Un corolario natural del principio de transparencia sera que
se avanzase hacia un principio de trato nacional de los proveedores, independiente-
mente de la propiedad, la afiliacin y el origen de los productos o servicios. Por estas
razones, el anlisis de la contratacin pblica no puede limitarse a las ventajas y
desventajas de la transparencia nicamente. Las consecuencias de estas negociaciones,
al igual que las de los posibles debates sobre el acceso a los mercados, necesitan eva-
luarse desde la perspectiva del desarrollo humano.

E L D I L E M A D E L D E S A R R O L LO
La transparencia entraa muchos beneficios para el desarrollo y la democracia. En
primer lugar, puede acrecentar el bienestar. Unos procedimientos justos y claros en la
contratacin pblica aumentan su eficiencia, liberando para el desarrollo recursos
escasos en beneficio de otros programas pblicos. Srivastava (1999) estima el ahorro
potencial que cabra efectuar en esta esfera en la India en 7.800 millones de dlares
anuales. En segundo trmino, la transparencia y la apertura de los procedimientos de
contratacin pblica pueden frenar la corrupcin y reducir los pagos ocultos y el
nepotismo, ahorrando una vez ms recursos pblicos y mejorando la asignacin de
recursos. En tercer lugar, en principio el ACP permite a los pases aprovechar las opor-
tunidades de exportacin ofrecidas por las compras del sector pblico de otros miem-
1
bros signatarios . Por ltimo, la transparencia es una de las piedras angulares de una
buena gobernabilidad; aumenta la rendicin de cuentas e introduce controles y equi-
librios en las actividades cotidianas de los gobiernos.
As y todo, el modo en que se defina la transparencia reviste importancia.
Aportar esos beneficios siempre que su mbito se limite a la disponibilidad de infor-
macin sobre normas y procedimientos, sin necesidad de extenderse a la armo-
nizacin o revisin de procedimientos de adquisicin. Pero si la transparencia se
define de manera muy amplia, podra inmiscuirse en el espacio poltico nacional y
regenerar unos costos administrativos y logsticos ms altos.
La posible ampliacin del acuerdo sobre la contratacin pblica hacia el acceso a
los mercados tiene consecuencias ms ambiguas para el desarrollo.

Espacio poltico en el contexto de la pequea y mediana empresa


Al aumentar las limitaciones de los gobiernos, la adhesin a un nuevo acuerdo sobre
contratacin pblica podra restringir la poltica de desarrollo y de apoyo a la pequea
y mediana empresa, haciendo ms difcil optimizar la aplicacin de esa poltica.
El argumento ms firme que los pases han expuesto contra el principio del trato
nacional es la necesidad de proteger a su pequea industria frente a la competencia.
Las razones para proteger a estas industrias a menudo trascienden de la lgica
econmica para englobar consideraciones de equidad, cohesin social, empleo y otras
razones polticas. A menudo se protege a la pequea industria artesanal y a las orga-
nizaciones indgenas y de mujeres frente a la competencia porque se considera que
juegan con desventaja y necesitan as al principio apoyo y proteccin para crecer y
prosperar.
Frecuentemente se pide a los gobiernos que ofrezcan a esas industrias condiciones
preferenciales en materia de precios y compras, dndoles acceso a un mercado asegu-
rado. Con ello se espera que estas industrias protegidas generen empleo e incentiven
la innovacin local. En la India, por ejemplo, las normas sobre compras pblicas, que
estipulan que ciertos productos deben adquirirse exclusivamente al sector de
pequeas empresas, incluso aunque los precios sean hasta un 15% ms altos que los

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

que ofrece el competidor ms prximo, tienen como finalidad evidente ayudar a los
artesanos y a la pequea empresa (Srivastava, 1999). Estas empresas a menudo tam-
bin quedan exentas de pagar derechos de licitacin y se benefician de otras conce-
siones.
De este modo, el mercado de compras del sector pblico puede ofrecer a los
pequeos negocios una base segura para lanzar sus productos. Y durante los perodos
de poca actividad econmica, los gobiernos que se inclinan por medidas de estmulo
fiscal pueden utilizar las compras a las pequeas y medianas empresas para generar
empleo y alentar la recuperacin.

Costos de aplicacin
Aplicar el ACP, o su variante futura, tendr costos apreciables al cambiar de un rgi-
men de contratacin pblica a otro. Tambin los tendr la armonizacin de las com-
pras en los sistemas de gobierno federal, especialmente si las normas abarcan no slo
al gobierno central sino tambin a los gobiernos estatales o regionales y municipales,
as como a los organismos pblicos de compras. Choi (1999) aduce que los costos
econmicos inmediatos de adherirse a un acuerdo sobre contratacin pblica podran
ser una menor oferta nacional, ms desempleo y una mayor carga burocrtica,
derivada de la necesidad de observar las directrices detalladas sobre transparencia y
adquisiciones, as como los requisitos de rendicin de informes. Dado que existen dis-
tintas prioridades en materia de desarrollo, que compiten entre s, y lo limitado de los
recursos para satisfacerlas, estas medidas podran suponer costos de oportunidad sus-
tanciales para los pases en desarrollo.

U N A D I R E CC I N PA R A E L F U T U R O
Mayor transparencia en los procedimientos de contratacin pblica probablemente
aumentar la eficiencia, la claridad y la facilidad del suministro de bienes y servicios
para usos gubernamentales. No obstante, si se incluyen las compras del sector pblico
en el marco de la OMC, ello podra implicar la apertura de este sector a la competen-
cia internacional. Por consiguiente, antes de negociar un acuerdo multilateral que vaya
ms all de la transparencia, o de negociar la adhesin al ACP, los pases en desarrollo
tienen que evaluar cuidadosamente sus implicaciones para el desarrollo humano, es
decir, para el empleo, la distribucin del ingreso y el crecimiento y la sostenibilidad
de la pequea empresa.

298
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TRANSPARENCIA Y CONTRATACIN PUBLICA

N OTA
1. Sin embargo, incluso en la Unin Europea, que es un mercado regional con polti-
cas y procedimientos armonizados, los proveedores extranjeros rara vez obtienen con-
tratos gubernamentales. El libro verde de la Comisin Europea sobre esos contratos,
publicado en 1996, informaba que de todas las transacciones que reunan los requisitos
slo se concedieron el 3% a empresas situadas fuera del pas adquirente (CE, 2002, citado
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C APTULO 16
FACILITACIN DEL COMERCIO

La Organizacin Mundial del Comercio (OMC, 2002a) define la facilitacin del co-
mercio como la simplificacin y armonizacin de los procedimientos comerciales
internacionales. Adems, define estos procedimientos como actividades, prcticas y
formalidades prescritas a efectos de la reunin, presentacin, comunicacin y proce-
samiento de los datos requeridos para el movimiento del comercio internacional de
mercancas (OMC, 2002a). Esta definicin abarca una amplia gama de actividades,
tales como las formalidades del transporte, procedimientos de importacin y
exportacin (por ejemplo, los trmites aduaneros o de concesin de licencias) y los
pagos, seguros y otros requisitos financieros. La facilitacin del comercio no ha sido
histricamente objeto de debate en las negociaciones del rgimen multilateral de co-
mercio, como lo muestra su historia (recuadro 16.1).
De todas las cuestiones propuestas para las nuevas negociaciones, la facilitacin
del comercio quiz sea la menos controvertida. Muchas de las reformas implcitas,
tales como la modernizacin de los servicios e instalaciones y la creacin de capaci-
dad institucional, se consideran ventajosas tanto por los pases industriales como por
los pases en desarrollo. No obstante, aplicar las reformas encaminadas a facilitar del
comercio puede ser un asunto complejo, que lleve tiempo y resulte oneroso para los
pases en desarrollo. Si se aplica el programa de facilitacin del comercio mediante
acuerdos de la OMC obligatorios, sin tener en cuenta las necesidades especiales de los
pases en desarrollo y en particular de los pases menos adelantados, podra aumen-
tar la vulnerabilidad de estos pases. Tambin les supondra costos de aplicacin y de
oportunidad altos, lo que sera nocivo para el desarrollo humano, habida cuenta de la
escasez de recursos financieros y humanos de esos pases y el carcter excluyente de
sus mltiples prioridades.

L A P O S I B I L I D A D D E Q U E AU M E N T E L A V U L N E R A B I L I D A D
La introduccin de nuevos sistemas de facilitacin del comercio podra as aumentar
la vulnerabilidad y generar costos imprevistos para los pases en desarrollo si los sis-
temas se adoptan sin un reconocimiento pleno de sus complejidades institucionales,
de gestin y de otra ndole. El caso del Pakistn ilustra el problema con que se
enfrentan en principio muchos pases en desarrollo y no slo los menos adelantados.
Su paso al sistema de inspecciones previas a la expedicin en 1995-1997, a falta de un
sistema de informacin bien desarrollado y de documentacin completa sobre la
economa del pas, redund en subvaloraciones y sobrevaloraciones sustanciales por
parte de los comerciantes. Con los problemas sin resolver, la recaudacin fiscal dis-
minuy de manera apreciable, obligando al Pakistn a abandonar el experimento.
Una gran parte del problema se deba a la falta de capacidad del Pakistn para
establecer rpidamente el control automatizado y los sistemas de informacin nece-
sarios para apoyar al nuevo sistema de facilitacin del comercio. Ello se tradujo en

301
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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

RECUADRO 16.1 FACILITACIN DEL COMERCIO: SU HISTORIA RESUMIDA


La facilitacin del comercio se ha tratado tradicionalmente en foros ajenos al Acuerdo General
sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y el rgimen comercial. Histricamente, el
foro ms importante ha sido la Organizacin Mundial de Aduanas (OMA). El Convenio
Internacional sobre Simplificacin y Armonizacin de Regmenes Aduaneros (Convenio de
Kyoto), promulgado en 1973 por la OMA, estableci las prcticas ms idneas en los trmites
aduaneros y sent el concepto de que esos trmites deban uniformarse y armonizarse en el
plano internacional. El sistema de la OMA, adoptado en el Convenio Internacional del
Sistema Armonizado de Designacin y Codificacin de Mercancas de 1998, es un sistema de
designacin de los productos que en la actualidad tal vez represente las normas de aduanas
ms ampliamente adoptadas. La Declaracin del Consejo de Cooperacin de Aduanas de la
OMA relativa a la integridad de las aduanas (Convenio de Arusha) de 1993 es la referencia
para tratar cuestiones de corrupcin en el sistema aduanero, al igual que en otros procedi-
mientos. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD),
en su Declaracin de Columbus de 1994, aprob 19 convenios de la OMA.
Aunque el GATT de 1947 haca referencia a las directrices bsicas para la facilitacin del
comercio, toda la labor en esta esfera la llevaron hasta 1996 organizaciones tales como la
OMA, la UNCTAD y la Comisin Econmica para Europa de las Naciones Unidas. Pero en
diciembre de 1996, a peticin de los pases industriales, la Organizacin Mundial del
Comercio (OMC), en su reunin ministerial de Singapur, dio instrucciones al Consejo del
Comercio de Mercancas para que realizara trabajos exploratorios y analticos sobre simpli-
ficacin de los procedimientos que rigen el comercio, aprovechando los trabajos de otras
organizaciones internacionales pertinentes, con objeto de evaluar si procede establecer nor-
mas de la OMC en esta materia (OMC, 2002a). El sector empresarial internacional, principal
abogado de esas medidas, cita nuevas realidades de integracin econmica mundial para jus-
tificar la necesidad de conseguir progresos rpidos en este sector. Sostiene que con los arance-
les actuales mucho ms bajos tras la Ronda Uruguay, las prdidas que sufren las empresas
como resultado de las demoras en frontera, los requisitos de documentacin opacos y a veces
redundantes, y la falta de automatizacin de los procedimientos comerciales establecidos por
los gobiernos a menudo superan al costo de los propios aranceles.
El Consejo del Comercio de Mercancas ha venido trabajando en estas cuestiones desde
1996, a pesar de la inquietud e incluso la oposicin de muchos pases en desarrollo. Est con-
siderando los aspectos que hay que debatir, con miras a incluirlos en el programa futuro de
negociaciones comerciales. En la reunin ministerial de la OMC celebrada en 2001, muchos
pases industriales pidieron normas obligatorias inmediatas para progresar en la facilitacin
del comercio. Esta peticin encontr una firme resistencia. Tras un intenso dilogo se lleg a
una frmula de compromiso en la declaracin ministerial (artculo 27), en la que se indicaba
lo siguiente:
Despus del quinto perodo de sesiones de la Conferencia Ministerial se celebrarn
negociaciones sobre la base de una decisin que se ha de adoptar, por consenso
explcito, en ese perodo de sesiones respecto de las modalidades de las negocia-
ciones. En el perodo que transcurra hasta el quinto perodo de sesiones, el Consejo
del Comercio de Mercancas examinar y, segn proceda, aclarar y mejorar los
aspectos pertinentes de los artculos V, VIII y X del GATT de 1994, e identificar las
necesidades y prioridades de los miembros, en particular los que son pases en desa-
rrollo y menos adelantados, en materia de facilitacin del comercio. Nos compro-
metemos a asegurar la asistencia tcnica y el apoyo a la creacin de capacidad
adecuados en esta esfera.

controles y reglamentos fsicos y administrativos menos eficaces y en una base imposi-


tiva ms reducida, lo que aument las presiones sobre los recursos presupuestarios del
pas (Pirzada, 2002). El potencial de esa vulnerabilidad es especialmente grande en el
rgimen comercial actual debido a la eliminacin de las barreras no arancelarias y la
reduccin de los derechos de aduana. Estos cambios dejan a los pases con muchos

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FACILITACIN DEL COMERCIO

menos instrumentos de poltica econmica para hacer frente a situaciones semejantes.

C O S TO S D E E J E C U C I N Y D E O P O R T U N I D A D
Se espera que si se reducen al mnimo la incidencia y la complejidad de los trmites
de importaciones y exportaciones, y se simplifica la documentacin, aumentar la efi-
ciencia y se obtendrn ganancias absolutas. Sin embargo, existen pocas pruebas con-
cluyentes sobre los beneficios econmicos que puede reportar la facilitacin del
comercio al sector privado y al pblico en general o sobre el costo que supone aplicar
tales medidas en los pases en desarrollo de ingresos bajos.
Los datos actuales sobre los costos de aplicacin proceden en buena parte de la
experiencia de los pases y de los costos de proyectos de donantes. Entre los pases en
desarrollo, la mayor parte de las iniciativas para facilitar el comercio han tenido lugar
-o se han iniciado- en economas relativamente avanzadas, y no existen clculos de los
costos que acarrea sostener esas iniciativas. En los proyectos para aplicar el Acuerdo
sobre Valoracin en Aduana de la OMC, que tambin comprende una reforma ms
amplia de las aduanas, se ha calculado el costo entre 1,6 millones y 16,2 millones de
dlares. Por ejemplo, un programa de seis aos en Tnez para computadorizar y sim-
plificar los trmites cost unos 16,2 millones de dlares (Finger y Schuler, 2000). Sin
embargo, Bolivia aplic un amplio programa de reforma aduanera por valor de 38,5
millones de dlares (Gutirrez, 2001).
Con todo, las estimaciones de costos de proyectos especficos de facilitacin del
comercio no revelan todos los aspectos. Para ser efectivos, esos proyectos necesitan
aplicarse como parte de un proceso de reforma e innovacin ms amplio en la gestin
del comercio, tanto en las empresas privadas como en las administraciones pblicas.
Tomados en su conjunto, los instrumentos para facilitar el comercio, as como la gama
de reformas previas que se necesitan para que esas medidas sean eficaces, pueden
entraar gastos importantes.
Dados los escasos recursos disponibles y las necesidades que tienen que atender
los pases en desarrollo, las medidas de facilitacin del comercio a menudo pueden
traducirse en costos de oportunidad elevados, ya que slo cabe llevarlas a la prctica
a expensas de proyectos de desarrollo que tienen unos beneficios para el desarrollo
humano ms directos. Esto es probable que ocurra sobre todo en los pases ms pobres
y menos adelantados, especialmente en el contexto de una ayuda y asistencia tcnica
1
limitadas .
Adems, las ganancias comprobadas han arrojado resultados distintos y los datos
de la OMC sobre la experiencia de diversas economas tales como Chile, Costa Rica
y Hong Kong, China (RAE) por lo general no captan los dilemas de desarrollo a que
se enfrentan esas economas, en especial las menos desarrolladas (OMC, 1998b, 2000a,
2000c). Singapur aplic un sistema de declaracin electrnica para los comerciantes
que gener unos ahorros calculados en el 1% del PIB, o el 0,4% del comercio exterior,
con la esperanza de que se autofinanciara en tres aos (Woo y Wilson, 2000). Bolivia
observ que la recaudacin de ingresos aument un 25% tras la reforma de su sistema
de aduanas (Bolivia, 2001). Filipinas, sin embargo, seal que su nuevo sistema de
facilitacin del comercio llev a un aumento inicial de recaudacin de ingresos del
2% nicamente, y el costo de mantenimiento del nuevo sistema produjo una crisis
presupuestaria inmediata y la interrupcin de su financiamiento (Jereos, 2001). Por
consiguiente, las ventajas y dems consecuencias diferirn claramente entre los dis-
tintos pases.
Tanto los datos como la experiencia histrica sugieren que la facilitacin del co-

303
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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

mercio fomentar el crecimiento y una mayor integracin comercial. Es una conse-


cuencia lgica, ya que a medida que los pases se hacen ms ricos estarn en condiciones
de adoptar voluntariamente medidas de facilitacin del comercio y de mantenerlas.

L A V A PA R A AVA N Z A R
Las medidas de facilitacin del comercio pueden desempear un papel importante en
la simplificacin de los trmites administrativos, el aumento de la transparencia y la
reduccin de demoras y papeleo. As y todo, los debates futuros en esa esfera necesi-
tan tener en cuenta los limitados recursos y capacidad de los pases en desarrollo, as
como sus puntos vulnerables. Tambin necesitan reconocer los costos de oportu-
nidad, potencialmente importantes, que puedan surgir a expensas del desarrollo
humano, si esas medidas se aplican prematuramente sin haber establecido antes cier-
tos requisitos institucionales y de otra ndole.
Los datos y la experiencia histrica sugieren tambin que sera ms conveniente
que la facilitacin del comercio siguiera tratndose en la Organizacin Mundial de
Aduanas (OMA), dnde ha estado siempre. No slo la OMA tiene la experiencia nece-
saria sino que los acuerdos alcanzados en ese foro sern voluntarios y no sancionables,
preservando la capacidad de los gobiernos para inclinarse por distintas soluciones
polticas que sean ms apropiadas a sus circunstancias y a su limitacin de recursos.
Este planteamiento har posible la introduccin gradual de procedimientos de facili-
tacin del comercio sin incurrir en el riesgo de que aumenten los puntos vulnerables
de los pases de ingreso bajo y mediano o de comprometer sus prioridades en mate-
ria de desarrollo humano.

N OTA
1. Por ejemplo, el presupuesto total de la Unin Europea para la modernizacin de
las aduanas de 10 pases de Europa central y oriental ascendi entre 1990 y 1997 a slo 108
millones de dlares, es decir, a alrededor de 1,5 millones de dlares anuales. Y la mo-
dernizacin de las aduanas es slo una parte de la facilitacin del comercio.

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FACILITACIN DEL COMERCIO

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

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306
chapter17-Spanish NEW 27/8/03 3:20 pm Page 307

C APTULO 17
N ORMAS

En dos acuerdos conexos, el Acuerdo sobre Obstculos Tcnicos al Comercio (OTC)


y el Acuerdo sobre la Aplicacin de Normas Sanitarias y Fitosanitarias (NSF), figuran
de consuno las cuestiones sobre normas de la Organizacin Mundial del Comercio
(OMC). El Acuerdo OTC persigue que los reglamentos, normas, pruebas y certifica-
ciones, que varan de un pas a otro, no creen obstculos innecesarios al comercio. El
NSF se propone impedir que las normas sanitarias y fitosanitarias nacionales sean
demasiado restrictivas y proteccionistas respecto del comercio. Se centra en proteger
la vida humana, animal y vegetal y en resguardar al pas importador de los riesgos
dimanantes de la entrada de plagas, toxinas, enfermedades y aditivos (recuadro 17.1).
Con ambos acuerdos se incita a los pases a que adopten normas internacionales,
aunque se les da flexibilidad para que establezcan disposiciones ms o menos estric-
tas. Si son ms estrictas, hay que justificarlas cientficamente.
Las normas son importantes para el desarrollo humano por tres razones princi-
pales. Protegen la salud pblica, al especificar las reglas en materia de seguridad.
Facilitan el comercio, al aclarar requisitos y procedimientos. Sin embargo, pueden uti-
lizarse (y a menudo se utilizan) para establecer barreras proteccionistas al comercio,
al prohibir la entrada de importaciones que no renen los requisitos de seguridad del
1
pas importador .
Hay tres tipos de normas:
Normas sobre productos, que se refieren a las caractersticas que los bienes
han de reunir, tales como prescripciones en materia de resultados, contenido
nutricional mnimo, toxicidad mxima, emisiones nocivas o interaccin con
sistemas o redes de componentes.
Normas sobre produccin, relativas a las condiciones en que se fabrican los
productos.
Requisitos sobre etiquetado, que permiten a los consumidores informarse
sobre las caractersticas o las condiciones de produccin de un artculo
(Maskus y Wilson, 2000).
Los acuerdos de la OMC instan a los pases a que utilicen las normas emitidas por
las instituciones internacionales encargadas de fijar las normas, como la Organizacin
Internacional de Normalizacin (ISO) para las normas sobre fabricacin de bienes, la
Comisin del Codex Alimentarius para la seguridad de los alimentos, la Oficina
Internacional de Epizootias para la salud animal y la Secretara de la Convencin inter-
nacional de proteccin fitosanitaria para las plantas. Los pases pueden introducir
medidas ms estrictas pero deben justificarlas con una evaluacin de los riesgos. Los
acuerdos tambin permiten que los pases adopten normas menos exigentes que las
establecidas internacionalmente.

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

RECUADRO 17.1 ACUERDOS MULTILATERALES SOBRE NORMAS: SU HISTORIA RESUMIDA


El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) de 1947 especificaba que
los pases podan tomar medidas para proteger la vida de las personas y de los animales y para
preservar los vegetales, a reserva de que esas medidas no constituyesen una discriminacin
arbitraria o injustificable entre pases en que prevalezcan las mismas condiciones, o una
restriccin encubierta al comercio internacional (artculo XXb). Este concepto acab consti-
tuyendo la base del NSF.
Cuando se inici la Ronda Uruguay en 1986 haba un consenso general acerca de la
necesidad de reformar el comercio de productos agrcolas, y se incorporaron a las negocia-
ciones comerciales algunos elementos del NSF. En esos inicios, los Estados Unidos y la
Comunidad Europea propusieron medidas, que el grupo Cairns y el Japn hicieron suyas,
para armonizar las normas basndose en las establecidas por las organizaciones interna-
cionales. Los pases en desarrollo propusieron eliminar las normas sanitarias y fitosanitarias
que actuaban como barreras no arancelarias al comercio y apoyaron la armonizacin inter-
nacional de esas normas, a fin de que los pases industriales no pudieran imponer arbitraria-
mente reglas estrictas. Estas posiciones se manifestaron durante el examen de mitad de
perodo de la Ronda Uruguay, en que se seal como prioridades la armonizacin de las nor-
mas internacionales, el desarrollo de un proceso efectivo para que los miembros de la OMC
notificaran a los dems miembros sus normas, teniendo que aportar conocimientos y dic-
tmenes cientficos, y establecindose un mecanismo eficaz de solucin de diferencias con
carcter preferente.
El Acuerdo sobre Obstculos Tcnicos al Comercio se negoci primeramente en la
Ronda de Tokio (1974-1979). Despus se revis durante la Ronda Uruguay y se incluy en el
acta final de esa Ronda.
Fuente: Zarilli, 2000b

C U E S T I O N E S D E I N T E R S PA R A LO S PA S E S E N D E S A R R O L LO
Las normas tienen vnculos directos e indirectos con el desarrollo humano. Influyen
en la seguridad humana y la salud pblica. Cabe tambin que se utilicen como instru-
mentos proteccionistas que entraen costos de aplicacin sustanciales. Asimismo,
pueden resultar inapropiadas para la situacin de los pases en desarrollo.

Seguridad humana
Los gobiernos necesitan tener la seguridad de que los bienes y servicios de su
economa, ya sean importados o de produccin nacional, cumplen las normas bsi-
cas mnimas de seguridad en relacin con toxinas, aditivos, organismos patgenos y
dems. Al determinar las normas nacionales, ser menester tener en cuenta la capaci-
dad industrial y los recursos del pas. Tambin es importante, aunque ms difcil, equi-
librar las preocupaciones sobre la salud pblica con los niveles aceptables fijados por
las normas internacionales.

Salud pblica
Desde 1999 se viene pidiendo a los pases en desarrollo que proporcionen una justi-
ficacin cientfica de sus normas sanitarias y fitosanitarias. Muchos, sin embargo,
carecen de laboratorios y personal tcnico para llevar a cabo pruebas verdaderamente
cientficas. Esto afecta a su capacidad para establecer y defender sus propias normas,
al igual que para asumir la carga de la prueba que les imponen los pases importa-
dores. Tambin limita su capacidad de negociar acuerdos de reconocimiento mutuo.
Estos acuerdos, negociados bilateralmente, pueden mejorar el acceso a los mercados
ya que reducen la duplicacin de pruebas, la discriminacin de productos y las

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NORMAS

demoras que se registran en procedimientos que llevan mucho tiempo. Por causa de
la falta de confianza en las pruebas de laboratorio de los pases en desarrollo, hay pocos
acuerdos de reconocimiento mutuo con esos Estados (Zarilli, 2000b). Tal como
explica este mismo autor (2000a, pgina 40),

Como importadores, los pases en desarrollo se enfrentan a un riesgo diferente


en la esfera biotecnolgica, a saber, la de importar y utilizar productos que
pueden resultar nocivos para la salud humana o para el medio ambiente. La
limitada capacidad de los pases en desarrollo para controlar los productos en
frontera y establecer su propia evaluacin de los riesgos y beneficios implicados,
as como la falta de legislacin nacional en ese particular, redoblan sus preocu-
paciones al respecto.

Las normas consideradas importantes para la salud pblica en un pas, algunas


veces se consideran como medidas proteccionistas en otro (recuadro 17.2). Por ejem-
plo, la respuesta a la encefalopata espongiforme bovina (EEB), o enfermedad de las
vacas locas, produjo graves conflictos comerciales. En 2001, el Canad prohibi
importar carne de vacuno del Brasil, no con datos cientficos de que en ese pas haba
ganado infectado, sino en razn de que no hubiera documentacin que demostrara
de manera concluyente que el ganado brasileo estaba libre de la enfermedad. De con-
formidad con las disposiciones del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte,
Mxico y los Estados Unidos adoptaron la misma posicin, lo que redund en una
prdida de ms de 85 millones de dlares de exportaciones de carne brasilea
preparada. Esta prohibicin, la ltima en una serie de controversias comerciales, sus-
cit la preocupacin de que era una cuestin ms de comercio que de salud. Menos
de un mes despus, una vez que un equipo tcnico del Brasil, el Canad y los Estados
Unidos hiciera pruebas de comprobacin sobre el terreno y las autoridades brasileas
proporcionaran amplia documentacin, qued revocada la prohibicin.

Las normas como barreras no arancelarias


Los pases en desarrollo se muestran preocupados porque las normas sanitarias y
fitosanitarias cada vez ms estrictas pueden suponer un obstculo no arancelario al
comercio. La decisin de la Unin Europea de aplicar restricciones, que van ms all
de las normas internacionales, sobre el nivel de aflatoxinas (sustancias altamente txi-
cas producidas por ciertos tipos de moho) en las importaciones de nueces, cereales y
frutos secos, por ejemplo, surtir un efecto importante en las exportaciones de frica
y Amrica Latina. Otsuki, Wilson y Sewadeh (2001) calculan que las exportaciones
africanas de estos productos a Europa disminuirn en un 64% (670 millones de
dlares al ao) respecto de las ventas actuales que cumplen las normas internacionales
en ese particular. La industria del cacahuete de los Estados Unidos, que tambin se
ver afectada, calcula que la observancia del mtodo de muestreo de la Unin Europea
har aumentar el costo por lote (16 toneladas) en 150 dlares. Ese costo probable-
mente ser mayor para frica, ya que se espera una tasa de rechazo ms alta.
En otro caso, la Comisin Europea prohibi la importacin de gambas conge-
ladas de Bangladesh entre agosto y diciembre de 1997, aduciendo razones de higiene.
La prohibicin supuso a Bangladesh 14,6 millones de dlares de ingresos perdidos,
mientras que la mejora de las condiciones sanitarias de su industria camaronera cost
17,6 millones de dlares (Henson y otros, 1999).

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

RECUADRO 17.2 LA CONTROVERSIA SOBRE LA CARNE TRATADA CON HORMONAS


Desde 1989 la Unin Europea (UE) ha prohibido la importacin de carne y productos crni-
cos de ganado tratado con seis hormonas de crecimiento prohibidas en su territorio, por con-
siderarlas una amenaza para la salud humana. El Canad y los Estados Unidos, que estiman
que el uso de esas hormonas resulta inocuo, opinaron que la medida de la UE careca de base
cientfica y tena por finalidad proteger a los productores de la UE frente a la competencia de
la importacin. En 1996-1997 los Estados Unidos impugnaron la prohibicin ante el rgano
de solucin de diferencias de la OMC, aduciendo que violaba el Acuerdo sobre la Aplicacin
de Normas Sanitarias y Fitosanitarias.
Los grupos especiales de solucin de diferencias y de apelacin de la OMC fallaron en
agosto de 1997 que la prohibicin no se basaba en datos cientficos ni se haba justificado con
una evaluacin previa de riesgos. La Unin Europea tena la opcin de hacer una evaluacin
de riesgos de la carne tratada con hormonas, y el grupo de arbitraje de la OMC otorg poste-
riormente un plazo de 15 meses para que la prohibicin se ajustara a las disposiciones sobre
normas sanitarias y fitosanitarias. El rgano de apelacin respald la decisin del grupo pero
tambin fall que la prohibicin de la UE no supona una discriminacin y no constitua una
restriccin encubierta al comercio. Adems, disinti de la decisin del grupo de que la pro-
hibicin no era conforme a las normas internacionales.
Despus de proceder a la evaluacin de riesgos, la UE decidi continuar la prohibicin
despus del 13 de mayo de 1999, plazo fijado por la OMC. La Comisin Europea ofreci prue-
bas que demostraban que una de las hormonas aprobadas en los Estados Unidos era cancer-
gena. Las autoridades comerciales y de salud de los Estados Unidos rechazaron ese dato con
otros estudios cientficos, y la OMC fall a su favor, dejando libre el camino para que los
Estados Unidos tomaran represalias con aranceles sobre importaciones agrcolas de la UE por
valor de 116,8 millones de dlares. Desde entonces la Unin Europea ha propuesto ofrecer
compensaciones mediante la liberalizacin de las importaciones de carne de vacuno tratada
con hormonas, pero se ha negado a eliminar la prohibicin de una de las hormonas y ha le-
vantado la prohibicin sobre las otras con carcter provisional nicamente. A los productores
de carne de vacuno de los Estados Unidos les preocupa que se le deje a la Unin Europea la
opcin de pedir a la OMC que detenga las medidas de represalia de los Estados Unidos, sin
haber eliminado completamente la prohibicin.
Esta controversia subraya las tensiones entre las normas multilaterales y las considera-
ciones de poltica interna. Desde la perspectiva de los Estados Unidos, se esgrimi el objetivo
del Acuerdo NSF de impedir que las normas se utilicen como mecanismos proteccionistas. Al
mismo tiempo, la decisin de la OMC recibi muchas crticas de las asociaciones de con-
sumidores y de las organizaciones que se ocupan de la seguridad de los alimentos por haber
dado prioridad al comercio, y no a la salud y seguridad de los alimentos y por inmiscuirse en
cuestiones de poltica interna.
Fuente: Zarilli, 2000a; Hanrahan, 2001.

Participacin en la fijacin de normas


Los pases en desarrollo han tenido en el mejor de los casos poca influencia en la elabo-
racin de las normas internacionales. Por ejemplo, el Acuerdo NSF se desarroll fuera
de la OMC, basado en gran medida en las normas y reglamentos existentes en los
pases industriales, y acto seguido se le incorpor corriendo parejas con el Acuerdo
sobre la Agricultura durante la Ronda Uruguay. Cuando los pases desarrollados han
participado en su elaboracin, las normas se han adoptado frecuentemente por mayo-
ra simple, sin enmiendas que reflejaran las preocupaciones de las minoras (Zarilli,
2000b). Aunque actualmente los pases en desarrollo tienen mayores oportunidades
de hacer or sus opiniones, la plena participacin rebasa a menudo la capacidad
financiera y tcnica de incluso los pases de medianos ingresos. Cabe citar el ejemplo

310
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NORMAS

de Filipinas. Es miembro de los 24 comits tcnicos de la Organizacin Internacional


de Normalizacin pero participa nicamente por correspondencia. Adems, carece de
los conocimientos necesarios para proporcionar insumos tcnicos o reunir la infor-
macin de la industria y presentar su posicin de manera efectiva (OMC, 2001).
El intento de armonizar las normas internacionales basndose en las reglas de los
pases industriales ha causado graves problemas de aplicacin en razn de las distin-
tas circunstancias de los pases y, en muchos casos, de una capacidad inadecuada. En
octubre de 2001, reconociendo la necesidad de respetar el principio de equivalencia,
los miembros de la OMC elaboraron unas directrices que permitan a los pases fijar
normas basadas en su capacidad y sus requisitos, proporcionando al mismo tiempo
informacin adecuada para poder medir la equivalencia de las normas.

Costos de aplicacin
Una vez establecidas las normas, los pases en desarrollo no tienen ms remedio que
cumplirlas, o correr el riesgo de sufrir un menoscabo en su comercio exterior. El
cumplimiento puede requerir mucha inversin. Un proyecto del Banco Mundial de
cinco aos de duracin para ayudar a la Argentina a declarar algunas zonas agrcolas
libres de plagas y enfermedades signific un costo de 82,7 millones de dlares. Y
Hungra invirti ms de 40 millones de dlares en mejorar las condiciones sanitarias
en sus mataderos (Finger y Schuler, 1999).
Ms all de las preocupaciones de acceso a los mercados, los acuerdos NSF y OTC
tambin suscitan algunas cuestiones relacionadas con el debate ms reciente sobre el
comercio internacional de organismos genticamente modificados. Todava no hay
mucha informacin sobre los efectos potenciales en la salud y el medio ambiente de
muchos productos genticamente modificados. Los pases en desarrollo, en particu-
lar, carecen de capacidad para evaluar de manera completa la seguridad de dichos pro-
ductos, y muchos se muestran vacilantes en permitir su importacin.
El artculo 5.7 del Acuerdo NSF permite a los pases adoptar provisionalmente
medidas sanitarias y fitosanitarias que afecten a la importacin de un producto si se
imponen cuando los testimonios cientficos pertinentes sean insuficientes sobre la
base de la informacin pertinente de que se disponga. La medida tiene que ser tem-
poral, a menos que el pas trate de obtener la informacin adicional necesaria para
una evaluacin ms objetiva del riesgo, y revise la medida en un plazo razonable
(Zarilli, 2000a). A la vez que reafirma la necesidad de basar esas medidas en informa-
cin cientfica, el artculo no impide a los pases restringir provisionalmente las
importaciones que se consideran nocivas.
El Acuerdo OTC es ms ambiguo: si se clasifica a los productos genticamente
modificados como productos similares a los productos convencionales, el acuerdo
no da base alguna para tratarlos de manera diferente. Esto tiene importantes conse-
cuencias para los requisitos de etiquetado y, de esta suerte, para las medidas de salud
pblica. Desde 1998, varios ministros del medio ambiente de la UE han mantenido
una moratoria de facto sobre la autorizacin de organismos genticamente modifi-
cados para siembra o uso, basndose en preocupaciones pblicas acerca de sus efec-
tos ecolgicos a largo plazo. Los Estados Unidos aducen que la moratoria es una
barrera al comercio, que se traduce en prdidas de ms de 200 millones de dlares
anuales para los agricultores de maz estadounidenses. Tambin alega que el etique-
tado obligatorio y los requisitos sobre trazas son incongruentes con las normas de la
OMC por ser excesivamente restrictivos para el comercio. El antagonismo entre los
Estados Unidos y la Unin Europea respecto de la inocuidad de los alimentos genti-

311
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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

camente modificados contina a pesar de los esfuerzos desplegados en octubre de


2002 para llegar a un acuerdo. E incluso aunque entraron en vigor nuevas normas en
el mes de octubre, que la Comisin Europea confa en que ayudarn a reiniciar el pro-
cedimiento de aprobaciones, algunos Estados miembros de la UE todava se niegan a
levantar la prohibicin.
Aunque la cuestin sigue sin resolver, existe claramente una lnea sutil entre pro-
teger la salud pblica e impedir el abuso de las normas utilizndolas como instru-
mentos proteccionistas, especialmente por lo que se refiere a las nuevas tecnologas.
Desde la perspectiva del desarrollo humano, los intereses de salud pblica merecen
prioridad.

L A V A PA R A AVA N Z A R
Las normas sanitarias y tcnicas son importantes para proteger la salud y la seguridad
pblica en los pases en desarrollo, pero necesitan configurarse y aplicarse en el plano
nacional. Los acuerdos NSF y OTC crean problemas a los pases en desarrollo: estable-
cen normas que fueron fijadas sin consultar a casi ningn pas en desarrollo, impo-
nen altos costos de aplicacin, y cuando se utilizan como instrumentos de proteccin
pueden arrastrar a los pases a controversias dilatadas, que entraan costos legales y
administrativos sustanciales.
Las normas internacionales deben renegociarse para reflejar de manera ms equi-
tativa las preocupaciones de los pases en desarrollo. Adems, stos deben recibir asis-
tencia financiera y tcnica suficiente para participar en la fijacin de normas
internacionales y para cumplirlas, con lo que influirn en mayor medida en el co-
mercio internacional. La asistencia financiera para capacitar personal cientfico y
establecer laboratorios, tal vez a nivel regional, permitira a los pases en desarrollo
negociar con ms garantas acuerdos de reconocimiento mutuo. Los laboratorios
tambin pueden proporcionar asistencia tcnica a las industrias para facilitar su
puesta al da. Tanto los pases en desarrollo como los pases industriales necesitan una
capacidad adecuada para hacer frente a los desafos que plantean las nuevas tec-
nologas.
El principio fundamental de los acuerdos de la OMC, por el que se exige infor-
macin cientfica para restringir las importaciones, es un principio slido. Resulta, sin
embargo, inadecuado para aquellas tecnologas donde no hay datos suficientes. En
tales casos, se necesita dar prioridad en los acuerdos a la salud pblica y no a la expan-
sin del comercio.

N OTA
1. En teora, las normas tienen propiedades que permiten considerarlas como un
beneficio pblico. Las empresas individuales probablemente no absorban los costos de las
inversiones necesarias para la observancia de las normas, a no ser que se les pida que lo
hagan, pues ello puede hacer que otras empresas se aprovechen de sus esfuerzos (Maskus
y Wilson, 2000). Adems, las normas pueden intensificar el comercio, ya que su cumpli-
miento hace que los bienes sean ms fungibles. Por ejemplo, los usuarios pueden mezclar
componentes en un sistema, si ste est sujeto a ciertas normas. En tal hiptesis, la nor-
malizacin conduce a un aumento ms elstico de la demanda de productos importados
que en un sistema no normalizado (Baldwin, 2000).

312
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NORMAS

REFERENCIAS
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York: Naciones Unidas.

313
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chapter18-Spanish NEW 27/8/03 3:21 pm Page 315

C APTULO 18
C OMERCIO Y
POLTICA AMBIENTAL

La salud y el bienestar econmico de las personas que viven en condiciones de pobreza


dependen de una amplia gama de recursos ambientales: agua potable para beber,
saneamiento y agricultura, tierra frtil y pesqueras sanas para obtener alimentos, pro-
ductos de los ecosistemas forestales y marinos. Adems, la diversidad de la naturaleza
su variedad nutricional y farmacolgica enriquece enormemente la experiencia
fsica y espiritual del ser humano. Pero cuando se agotan los recursos naturales o
cuando se contaminan el aire, el suelo y el agua, las personas pobres y econmica-
mente vulnerables son quienes ms sufren las consecuencias.
El medio ambiente natural est as claramente vinculado al desarrollo humano,
y mantener los recursos ambientales se ha convertido en una necesidad crucial para
ese desarrollo mediante la conservacin del patrimonio intergeneracional. La ge-
neracin actual debe hacer lo necesario para que sus acciones no disminuyan el poten-
cial de las generaciones futuras. El desarrollo humano de hoy no debe realizarse a costa
del maana. De esta suerte, los vnculos entre liberalizacin econmica, proteccin
ambiental y desarrollo humano estn en el centro del debate sobre el desarrollo
sostenible.
Es difcil extraer conclusiones definitivas acerca de si el impacto de la liberali-
zacin econmica sobre el medio ambiente de un pas resultar positivo o negativo.
Bien administrada, la liberalizacin econmica puede contribuir al desarrollo
humano. Tambin puede, sin embargo, crear una presin aadida sobre los escasos
recursos naturales de los que dependen las generaciones presentes y futuras. Por ello,
los gobiernos intervienen a menudo en los mercados para regular el acceso a esos
recursos y proteger al medio ambiente y a los ciudadanos de sus pases frente a los
riesgos que entraan determinados productos y actividades. Cuando estas medidas
ambientales afectan directa o indirectamente al acceso a los mercados o a la compe-
tencia de productos importados pueden suscitar conflictos con las normas comer-
ciales internacionales.
La globalizacin ha incrementado la interaccin entre medidas ambientales y
normas comerciales. A medida que el comercio crece y se extiende, las autoridades
nacionales se vuelven ms sensibles a los riesgos asociados a los productos importa-
dos. Por ejemplo, muchos pases han establecido reglamentos para prohibir o con-
trolar la importacin de desechos peligrosos o de organismos genticamente
modificados. Adems, al entender mejor lo que el medio ambiente realmente significa,
esas autoridades cada vez toman ms medidas encaminadas a proteger no slo el
medio ambiente nacional sino tambin activos ecolgicos de inters para todo el
mundo, tales como la capa de ozono, el sistema climtico y la diversidad biolgica.
Aunque algunas de estas medidas cuentan con el apoyo de acuerdos ambientales mul-
tilaterales, otras se han impuesto unilateralmente y han obligado a preguntarse sobre
su legitimidad y equidad.

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

Tanto los pases industriales como los pases en desarrollo se sirven de medidas
relacionadas con el comercio para conseguir objetivos ambientales y de salud humana
(OMC, 2002). Pero los gobiernos de los pases industriales, que tienen la llave de los
mercados ms importantes, han aplicado estas medidas con mayor frecuencia y con
un impacto mayor sobre el comercio internacional. Las disposiciones ecolgicas rela-
cionadas con el comercio se han utilizado a veces como una forma de proteccionismo,
impidiendo el acceso a los mercados a productos procedentes de pases con normas
menos estrictas o simplemente diferentes. Los productores de los pases en desarrollo
a menudo encuentran difcil, por no decir imposible, observar esas normas ambien-
tales. Cuando se establecen unilateralmente, las normas tienden a basarse en tec-
nologas, percepciones de riesgo y otros sesgos culturales que favorecen, de manera
deliberada o no, a los productos de los pases industriales. Los gobiernos y los pro-
ductores de los pases en desarrollo apenas tienen ms salida que tratar de ajustar sus
propias normas a esas exigencias o perder cuota de mercado.
Esta tensin entre poltica ambiental y libre comercio se ha complicado an ms
por el papel del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y
su sucesor, la Organizacin Mundial del Comercio (recuadro 18.1). Si bien no es una
organizacin ambiental, la OMC tiene jurisdiccin sobre cualquier medida que surta
algn efecto sobre el comercio entre sus miembros, incluidas las medidas ecolgicas.
Los debates en la OMC y en torno a ella rara vez han ido ms all de los extremos
polarizados de los pases industriales y los pases en desarrollo ni han descendido a
examinar las cuestiones desde la perspectiva del desarrollo humano, limitndose a
hacer poltica a nivel internacional. As y todo, los participantes en la conferencia mi-
nisterial de Doha de la OMC en 2001 acordaron incluir las cuestiones ambientales en
el programa sustantivo de las negociaciones comerciales multilaterales. Las conversa-
ciones se centrarn en la relacin entre la OMC y los acuerdos ambientales multila-
terales, en la liberalizacin del comercio de bienes y servicios ambientales, y en la
reduccin de los subsidios en el sector pesquero.
Este captulo intenta hacer un anlisis de los vnculos entre poltica ambiental y
libre comercio desde la perspectiva del desarrollo humano, planteando las siguientes
cuestiones:
Por qu las normas y las medidas ecolgicas utilizadas para aplicarlas,
tienen importancia para el desarrollo humano?
Se encuentran las sociedades en la tesitura de tener que equilibrar unas
normas ambientales estrictas con el comercio y las corrientes de inversin
que necesita el desarrollo econmico?
Cuando haya que establecer un equilibrio entre poltica ambiental y poltica
comercial, qu principios deben guiar esa tarea con miras al desarrollo
humano?
A qu procedimientos e instituciones debera confiarse el equilibrio entre
comercio y medio ambiente?

P O R Q U L A S N O R M A S A M B I E N TA L E S Y L A S M E D I D A S Q U E S E U T I L I Z A N
PA R A A P L I C A R L A S S O N I M P O R TA N T E S PA R A E L D E S A R R O L LO H U M A N O ?
Unas normas ecolgicas efectivas pueden tener enorme importancia para el desa-
rrollo humano. Ya sea en los pases industriales o en los pases en desarrollo, los daos
ambientales casi siempre afectan a los pobres con mayor intensidad (recuadro 18.2).
Irnicamente, aunque los pobres por lo general arrostran las peores consecuencias de

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COMERCIO Y POLTICA AMBIENTAL

RECUADRO 18.1 POLTICA AMBIENTAL Y EL GATT/OMC: HISTORIA DEL ESTABLECIMIENTO


DE UNAS NORMAS IMPLCITAS

Los vnculos entre comercio y medio ambiente han estado implcitamente reconocidos en el
rgimen multilateral de comercio desde el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y
Comercio (GATT) de 1947. Pero ni las partes contratantes del GATT ni los miembros de la
Organizacin Mundial del Comercio (OMC) han establecido un conjunto especfico de
principios y prcticas sobre esos vnculos. El GATT original inclua entre las razones que un
pas poda invocar, para justificar una medida que de otro modo poda violar sus normas, la
proteccin de la vida o la salud humana y animal, la preservacin de vegetales y la conser-
vacin de recursos naturales no renovables. En los aos siguientes, una sensibilizacin mayor
respecto de las preocupaciones ecolgicas y de salud se tradujo en unas normas sobre pro-
ductos ms estrictas en los pases industriales, con el impacto consiguiente en el acceso a los
mercados y el comercio.
La necesidad de lograr un equilibrio entre las preocupaciones comerciales y las ambien-
tales qued reconocida en la Conferencia de Estocolmo sobre el Medio Humano, predece-
sora de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo
celebrada en 1992 en Rio de Janeiro (la Cumbre sobre la Tierra de Rio), y en la Cumbre
Mundial para el Desarrollo Sostenible de 2002, celebrada en Johannesburgo. Los estudios
realizados por la secretara del GATT sobre estos vnculos llevaron al establecimiento en 1971
del Grupo de Trabajo del GATT sobre Medidas Ambientales y Comercio Internacional. Pero
el Grupo de Trabajo no se reuni hasta 1991, fecha en que varios pases europeos pidieron
que se convocase para estudiar cuestiones ecolgicas como preparacin de la Cumbre sobre
la Tierra de Rio.
Sin embargo, el sistema creciente de normas comerciales comenz a extenderse a esferas
de poltica ambiental. Preocupadas ante la posibilidad de que las normas ambientales y otras
disposiciones tcnicas pudieran menoscabar los progresos conseguidos en la apertura de los
mercados mediante la reduccin de los aranceles, las partes contratantes del GATT pidieron
ms disciplinas comerciales dirigidas a frenar ese crecimiento de los obstculos tcnicos.
Durante la Ronda Tokio de negociaciones comerciales del GATT (1973-1979) se lleg a un
acuerdo sobre el cdigo de normas que, entre otras cosas, exiga la no discriminacin y la
transparencia en la preparacin, aprobacin y aplicacin de preceptos y reglamentos tcni-
cos. No trataba especficamente del comercio y sus vnculos ambientales.
Durante la Ronda Uruguay (1986-1994), que condujo o al establecimiento de la OMC,
el mbito de las normas de comercio internacional se expandi de manera notable, pene-
trando incluso en esferas de inters para el ordenamiento ecolgico. Bajo la gida de la OMC,
las normas comerciales de mbito mundial rigen ahora explcitamente el diseo de medidas
cuyo objetivo es proteger la salud y la vida de las personas y los animales o preservar los ve-
getales (Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias), las tcnicas relacionadas con el
medio ambiente (Acuerdo sobre Obstculos Tcnicos al Comercio), las subvenciones rela-
cionadas con la agricultura y el medio ambiente (Acuerdo sobre la Agricultura) y las restric-
ciones a la posibilidad de patentar las invenciones necesarias para proteger el medio ambiente
(Acuerdo sobre los Aspectos de la Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio).
Adems, la carta de la OMC dispone en general la necesidad de que las normas comerciales
permitan la utilizacin ptima de los recursos mundiales de conformidad con el objetivo de
un desarrollo sostenible. Sin embargo, la Ronda Uruguay no condujo a una orientacin
especfica de la manera en que el sistema de la OMC podra conciliar los objetivos, a veces
conflictivos, del comercio y la proteccin ambiental.
Desde la Ronda Uruguay, los negociadores comerciales han venido intentando sin xito
arbitrar una solucin de carcter general. El Comit de Comercio y Medio Ambiente de la
OMC se estableci en 1995 para estudiar la interaccin entre poltica comercial y poltica
ambiental. Celebr docenas de reuniones y formul recomendaciones generales en que se
pide a los miembros de la OMC que elaboren polticas comerciales y ambientales de manera
que se apoyen mutuamente. No obstante, entre tanto, primero el GATT y ahora el sistema
(El recuadro contina en la pgina siguiente.).

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

de solucin de diferencias de la OMC han tramitado varios casos sobre desafos cuestiones
ecolgicas y medidas de salud destinadas a fomentar una atmsfera limpia, proteger las
especies amenazadas, restringir la importacin de alimentos que impliquen riesgos de salud
y prohibir el comercio de amianto. Estas decisiones han producido un batiburrillo de inter-
pretaciones y principios relacionados con el comercio y el medio ambiente, pero de los que
resulta a menudo difcil sacar consecuencias generales.
Fuente: PNUD, 1998b; PNUD, 2002b.

los daos ambientales, rara vez son la causa principal. Los ricos suelen contaminar
ms y contribuyen en mayor medida a fenmenos producidos por el consumo, tales
como el calentamiento global. Tambin tienden a generar ms desechos, incremen-
tando la presin sobre la capacidad de la naturaleza de recuperar su equilibrio
ecolgico. Las normas ambientales ayudan a conservar los recursos naturales y a pre-
venir e invertir los procesos de degradacin ambiental. Ambos aspectos son cruciales
para crear capacidad humana: una base segura de recursos naturales proporciona
oportunidades econmicas y una atmsfera y un agua limpias propician una salud y
nutricin adecuadas, y aumentan la longevidad.
Las normas ambientales tambin aportan beneficios indirectos a los pobres. La
observancia de los requisitos ecolgicos puede traducirse en procedimientos fabriles
limpios, mejores condiciones de trabajo y menos riesgos laborales. Todo ello aumenta
la productividad y mejora la eficiencia, incrementando el crecimiento y los ingresos.
Cabe aducir, claro est, que unas normas ms estrictas suelen elevar los costos, anu-
lando algunos de los beneficios. Pero los estudios empricos ponen de manifiesto que
el gasto que entraa la proteccin ambiental equivale por lo general a una fraccin
muy pequea de los costos de produccin (Walter, 1973; Robinson, 1988; Grossman
y Krueger, 1993). Adems, al promover el uso eficiente de energa y materiales, la pro-
duccin y el consumo que respetan el medio ambiente pueden liberar recursos para
usos alternativos. Tambin generan menos desechos, reduciendo los medios necesa-
rios para su eliminacin.
Cabe tambin que las normas ecolgicas, al minimizar los daos al medio am-
biente, influyan positivamente en el gnero. La ordenacin sostenible de los recursos
forestales e hdricos puede reducir el tiempo que la mujer tiene que dedicar a buscar
agua y recoger lea. Habida cuenta de que la falta de combustible conduce a que los
hogares ms pobres desciendan en la escala del consumo energtico, una poltica
ambiental que fomente el uso de combustibles menos contaminantes no slo protege
a los bosques sino tambin reduce la contaminacin provocada por el combustible y
la lea en los hogares, lo que a su vez hace disminuir los problemas de salud e incluso
la mortalidad de mujeres y nias, que son las principales vctimas de esa clase de con-
taminacin.

S E E N F R E N TA N L A S S O C I E D A D E S CO N L A N E C E S I D A D D E LO G R A R
U N E Q U I L I B R O E N T R E U N A S N O R M A S A M B I E N TA L E S E S T R I C TA S
Y L A S CO R R I E N T E S D E CO M E R C I O E I N V E R S I O N ?
Afecta el aumento de las corrientes comerciales y de capital de manera adversa al
medio ambiente y las normas ecolgicas estrictas desalientan las corrientes de co-
mercio y de inversin? Habida cuenta del debate tan polarizado sobre los vnculos entre
comercio y medio ambiente no es sorprendente que estas preguntas de tipo prctico
se hayan planteado de manera tan brusca y que a menudo se hayan contestado de
modo simplista.

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COMERCIO Y POLTICA AMBIENTAL

RECUADRO 18.2 EFECTOS DEL DETERIORO DEL MEDIO AMBIENTE SOBRE EL MUNDO EN
DESARROLLO

Las enfermedades relacionadas con el agua, tales como la diarrea y el clera, matan a
unos 3 millones de personas en los pases en desarrollo, en su mayora nios menores
de cinco aos.
Las enfermedades transmitidas por vectores, como el paludismo, causan 2,5 millones
de fallecimientos al ao. Dichas enfermedades se vinculan a una amplia gama de
condiciones o factores ambientales relacionados con la contaminacin del agua y un
saneamiento inadecuado.
Casi 3 millones de personas mueren cada ao como consecuencia de la contami-
nacin del aire de los que 2 millones por contaminacin en locales cerrados. Ms del
80% de esas vctimas son mujeres y nias.
Hasta 25 millones de trabajadores agrcolas 11 millones en frica pueden resultar
envenenados por los fertilizantes cada ao.
La erosin del suelo y otros tipos de degradacin de la tierra afectan a ms de 1.000
millones de personas, y unos 250 millones corren el riesgo de perder las cosechas.
La desertificacin le cuesta al mundo unos ingresos de 42.000 millones de dlares.
Durante el ltimo decenio se han perdido 154 millones de hectreas de bosque tropi-
cal, casi tres veces la superficie de Francia.
Alrededor de 650 millones de pobres viven en tierras marginales y ecolgicamente
frgiles en el mundo en desarrollo.
Fuente: Jahan, 1998b); PNUD, 2000.

Perjudican las corrientes de comercio y de capital al medio ambiente? Al exa-


minar los cauces por los que discurren los efectos ambientales no se obtiene una
respuesta concluyente, aunque el examen sugiere que el resultado neto depender de
las condiciones objetivas. Los contados estudios empricos que se han hecho sobre la
relacin entre comercio y medio ambiente tampoco han llegado a una conclusin
definitiva (vase, por ejemplo, Smith y Espinosa, 1996). Las corrientes de capital pri-
vado como la IED o las inversiones de cartera pueden tener un efecto neto positivo o
negativo en el medio ambiente. Pero a falta de datos resulta difcil estimar el efecto
neto real.
Son las normas ambientales importantes para las corrientes de comercio y de
capital? Esas normas pueden afectar a las pautas comerciales al incrementar los cos-
tos de produccin, si ello reduce la capacidad de competir de un pas. Esto ltimo, sin
embargo, no suele suceder, especialmente si se tiene en cuenta que los costos ecolgi-
cos constituyen una parte insignificante de todos los costos de produccin. Las ven-
tajas comparativas derivadas de unas normas ambientales permisivas se ven por lo
general contrarrestadas por otras ventajas comparativas ms importantes, tales como
la diferencia en infraestructura, tecnologa, dotacin de recursos, poltica macro-
econmica y capital fsico humano. Por tanto, las disposiciones ecolgicas ms estric-
tas no reducen la ventaja comparativa y, por ende, no menoscaban competitividad
comercial.

Q U P R I N C I P I O S D E B E N O R I E N TA R E L E Q U I L I B R I O E N T R E P O L T I C A
A M B I E N TA L Y P O L T I C A CO M E R C I A L ?
Por lo general, la proteccin del medio ambiente y la promocin de las corrientes de
comercio e inversin no deben considerarse objetivos mutuamente excluyentes. Sin

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

RECUADRO 18.3 LIBERALIZACIN ECONMICA Y MEDIO AMBIENTE


Estudios monogrficos muestran que la liberalizacin econmica puede surtir tanto efectos
positivos como negativos sobre el medio ambiente. En China, la liberalizacin de las importa-
ciones de algodn ha reducido los cultivos de ese producto en ms del 1%. (en unas 92.000
hectreas). Ello redujo la aplicacin de pesticidas y fertilizantes qumicos, con efectos posi-
tivos para el medio ambiente. Pero cuando creci la produccin textil basada en las importa-
ciones de algodn tambin aumentaron la contaminacin y el consumo del agua. Por
consiguiente, el aumento de los ingresos de exportacin de la industria textil puede verse con-
trarrestado por un mayor uso de recursos y por daos ambientales.
En la Argentina, la liberalizacin del sector de pesqueras martimas tuvo muchos efec-
tos adversos en la sostenibilidad de las especies ms explotadas. El crecimiento de las activi-
dades pesqueras no reglamentadas durante el decenio de 1990 llev a las reservas pisccolas a
rebasar los niveles mximos de capturas sostenibles, lo que se tradujo en un costo directo de
unos 500 millones de dlares. Si se hubiera gestionado adecuadamente la expansin del sec-
tor, las ganancias econmicas netas de la explotacin de las mismas especies hubieran aumen-
tado en 5.000 millones de dlares respecto del mismo perodo de diez aos antes.
La liberalizacin de la acuicultura del camarn en Bangladesh aument en un 70% las
exportaciones del sector entre 1980 y 1998. Sin embargo, un anlisis incluso parcial de la
relacin costo-beneficio muestra que tambin entra mermas importantes en concepto de
degradacin de tierras, destruccin de manglares y daos a la salud humana. Los costos acu-
mulados de estos efectos adversos se han estimado entre un 20 y un 30% de los ingresos
obtenidos con la produccin de camarones.
Fuente: PNUMA, 2002

embargo, en ciertas circunstancias las medidas ecolgicos pueden afectar adversa-


mente al comercio, y la liberalizacin del comercio y de las inversiones puede afectar
adversamente al medio ambiente. Los vnculos entre liberalizacin econmica y pro-
teccin ambiental pueden traducirse, bien en sinergias, bien en conflictos, a tenor de
cmo se establezca la relacin (recuadro 18.3).
Las medidas ambientales relacionadas con el comercio pueden revestir varias for-
mas (PNUD, 2002b):
Impuestos ecolgicos. A fin de interiorizar los costos de los productos
ambientalmente nocivos y alentar a los consumidores a adquirir otros
preferibles desde el punto de vista ecolgico, pueden gravarse con impuestos
el contenido del producto (como por ejemplo el contenido de carbn de un
combustible) o los mtodos de produccin (la energa empleada en la
produccin). Si el impuesto ecolgico se vincula al proceso de produccin y
se recauda sobre un producto importado, puede dar pie a que se piense que
su objetivo es influir en la conducta del Estado exportador.
Subvenciones ambientales y poltica de compras pblicas. Para alentar las
actividades econmicas que respetan el medio ambiente, los gobiernos
pueden hacer pagos directos o indirectos a los productores que cumplan las
normas ecolgicas, y los organismos pblicos utilizar su poder de compra
para apoyar los productos ambientalmente inocuos. Cuando estos pagos o
compras favorecen directa o indirectamente a bienes nacionales puede haber
una infraccin del libre comercio.
Normas tcnicas ambientales. Los gobiernos pueden proteger a los
consumidores y al medio ambiente con normas ecolgicas de carcter
tcnico, tales como prescripciones sobre contenido o disposiciones sobre

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COMERCIO Y POLTICA AMBIENTAL

eficiencia energtica. Estas normas pueden ser de obligado cumplimiento


antes de que un producto se importe o comercialice o formar parte de planes
voluntarios diseados para promover prcticas idneas.
Prohibiciones y cuarentenas comerciales. Los gobiernos pueden adoptar la
medida extrema de prohibir la importacin y venta de productos. Tales
prohibiciones se suelen hacer en forma de disposiciones sanitarias o
fitosanitarias cuya finalidad es proteger la vida y la salud de las personas y los
animales o preservar los vegetales contra las plagas o enfermedades
transmitidas por un producto o impedir la importacin de materiales tan
peligrosos como el amianto o desechos nocivos. Algunos gobiernos han ido
ms lejos, prohibiendo la importacin de productos que en s mismos no
suponen un riesgo para el medio ambiente pero cuya produccin puede
provocar daos ambientales.
Etiquetado ecolgico. Los gobiernos pueden utilizar sistemas de etiquetado
para alertar a los consumidores de los riesgos o beneficios asociados a ciertos
productos. Estos planes pueden ser obligatorios o voluntarios. Los planes
que distinguen entre productos idnticos con arreglo al carcter ms o
menos ecolgico de su produccin han sido criticados por propugnar
medidas que se oponen al libre comercio.

Al decidir sobre la aplicacin de esas medidas, conviene que los gobiernos evalen
los costos y beneficios potenciales de intervenir en el mercado, inclusive las posibles
prdidas y ganancias de bienestar como las que se han descrito antes. Los gobiernos
de los pases miembros de la OMC tambin han de tener en cuenta la compatibilidad
de cualquiera de estas medidas con sus obligaciones comerciales. Adems, todo equi-
librio que haya que establecer entre poltica ambiental y poltica comercial ha de
guiarse por principios que beneficien los intereses de los pobres o al menos que no los
menoscaben. Sin embargo, actualmente las instituciones nacionales e internacionales
con autoridad para conseguir ese equilibrio parecen mal dotadas para incorporar efi-
cazmente aspectos del desarrollo humano.
Aunque las disciplinas de la OMC varan de un acuerdo a otro, las normas co-
merciales evalan generalmente la legitimidad de las medidas ambientales relacionadas
con el comercio con el criterio de si limitan el acceso al mercado de productos impor-
tados, o si de algn otro modo discriminan directa o indirectamente productos
importados similares. Si en el sistema de la OMC se impugna una medida ecolgica
relacionada con el comercio, las restricciones comerciales correspondientes sern
comprobadas a fin de determinar si son necesarias para el logro de un objetivo am-
biental legtimo. Las normas comerciales mundiales persiguen eliminar las medidas
ecolgicas relacionadas con el comercio que restrinjan los intercambios ms de lo
necesario, sean arbitrarias o injustificablemente discriminatorias o equivalgan a un
proteccionismo encubierto. Las evaluaciones cientficas de los riesgos y las reglas inter-
nacionalmente convenidas suelen ser los principales puntos de referencia para deter-
minar la legitimidad de cualquier medida ambiental relacionada con el comercio.
Para los pases en desarrollo las disciplinas de la OMC pueden actuar como una
espada o un escudo al aplicarse a las medidas ambientales relacionadas con el comer-
cio. Proporcionan una base para impugnar disposiciones establecidas con el propsito
ilegtimo de proteger a los mercados frente a la competencia, ayudando a moderar los
daos potenciales que la poltica comercial de un pas puede causar en el desarrollo
de otro (recuadro 18.4). Sin embargo, las disciplinas de la OMC tambin permiten

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

RECUADRO 18.4 LA CONTROVERSIA CAMARN-TORTUGA


India, Malasia, Pakistn y Tailandia recurrieron al sistema de solucin de diferencias de la
OMC para impugnar las restricciones de los Estados Unidos a la importacin de camarn
capturado con redes que se sabe que atrapan y ahogan a tortugas marinas en peligro de extin-
cin. La prohibicin de los Estados Unidos afectaba a todos los pases que no exigan que los
barcos camaroneros de su jurisdiccin utilizaran esencialmente los mismos dispositivos de
exclusin de tortugas que los barcos camaroneros estadounidenses estn obligados a utilizar.
La principal objecin de los pases en desarrollo fue que la prohibicin distingua entre
camarones por lo dems idnticos con arreglo a cmo haban sido capturados. Al condicionar
el acceso a su enorme mercado de consumo, los Estados Unidos estaban en realidad utilizando
su influencia econmica para obligar a otros pases a cambiar sus normas ambientales.
El mecanismo de solucin de diferencias de la OMC lleg a la conclusin de que esta medida
ambiental relacionada con el comercio era arbitraria e injustificada, ya que exiga a los expor-
tadores utilizar esencialmente la misma tecnologa ecolgica empleada en los Estados Unidos
para obtener el acceso al mercado. En consecuencia, se pidi a los Estados Unidos que volviera
a redactar la medida para permitir a los exportadores demostrar que estaban recurriendo a
otras tcnicas para proteger a las tortugas que eran igualmente efectivas pero ms adecuadas
localmente. Tambin inst a los Estados Unidos a que desplegara mayores esfuerzos para
entablar negociaciones bilaterales con sus socios comerciales y proporcionase asistencia
financiera y tcnica a los pases que deseaban cumplir los requisitos establecidos.
El resultado irrit a muchos pases, ya que permita a los Estados Unidos continuar con sus
restricciones a la importacin. De todos modos, las disposiciones de la OMC hicieron que se
ajustara la medida para tomar ms en cuenta las preocupaciones del desarrollo.
Fuente: PNUD, 2002b.

impugnar medidas ecolgicas relacionadas con el comercio establecidas por pases en


desarrollo.
Por ejemplo, varios de estos pases, como China y Sri Lanka, han tratado de
restringir la importacin de cosechas genticamente modificadas, aduciendo preocu-
paciones de salud, ambientales y socioeconmicas. Muchos temen que esos cultivos
redunden en detrimento de las prcticas agrcolas tradicionales y aumenten la depen-
dencia econmica de los agricultores pobres respecto de la tecnologa patentada de
los proveedores de semillas multinacionales. Los exportadores de los pases industri-
ales han presionado a estos pases para que suspendan sus restricciones al comercio,
invocando las disciplinas comerciales de la OMC y la necesidad de justificar los posi-
bles riesgos de los organismos genticamente modificados con argumentos cientfi-
cos slidos. Aunque en la OMC no se ha planteado oficialmente una diferencia sobre
los organismos genticamente modificados, caben pocas dudas de que la amenaza de
posibles sanciones con el respaldo de la OMC ha ayudado a forzar la entrada de estos
productos en los mercados.
Desde la perspectiva del desarrollo humano el asunto no es tan simple. Algunos
sostienen que las semillas genticamente modificadas refuerzan la seguridad alimen-
taria en los pases en desarrollo, al incorporar rasgos genticos que aumentan la pro-
ductividad de las cosechas, su valor nutritivo y su resistencia a sequas y enfermedades.
En el centro del debate est la cuestin de qu grado de libertad debe tener cada pas
para equilibrar sus intereses comerciales y nacionales del modo que considere ms
oportuno, habida cuenta de sus objetivos en materia de desarrollo humano.
Al basarse en criterios cientficos y en normas internacionalmente convenidas
para comprobar la legitimidad de las medidas comerciales, el sistema de la OMC

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COMERCIO Y POLTICA AMBIENTAL

puede colocar en desventaja a los pases que carecen de la capacidad tcnica necesaria
y se encuentran marginados del proceso de fijacin de normas. Cuando los pases en
desarrollo han desempeado un papel ms decisivo en la configuracin de la poltica
comercial internacional fuera del sistema de la OMC, han ayudado a establecer reglas
comerciales ms sensibles a sus preocupaciones. Por ejemplo, en el Convenio de
Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos
y su eliminacin se pide a los exportadores que recaben el consentimiento previo del
importador antes de que pueda efectuarse el envo. Con arreglo al Protocolo de
Cartagena sobre seguridad de la biotecnologa por el que se rige el comercio interna-
cional de semillas y otros productos genticamente modificados, el pas en desarrollo
tiene derecho a exigir que el posible exportador de un producto pague los costos de
una evaluacin cientfica de riesgos antes de decidir si permite su importacin.
Sin embargo, en las negociaciones de la OMC muchos pases en desarrollo con-
sideran que las medidas ecolgicas relacionadas con el comercio obedecen en buena
parte a los intereses ambientales de los pases de ingreso alto. Sostienen esos pases, al
menos de manera implcita, que la calidad ambiental es un lujo que obedece a las pre-
ferencias de los consumidores de los pases industriales. Las normas ambientales que
responden a legtimas preocupaciones sobre la salud de un pas son plenamente acepta-
bles. La controversia surge, sin embargo, cuando esas normas parecen ser arbitrarias,
demasiado exigentes o diseadas para forzar cambios en el comportamiento ambi-
ental del pas exportador. Los pases en desarrollo tildan a tales normas de imperia-
lismo verde o ecoimperialismo, aduciendo que si el sistema comercial contina por esa
va pondr en peligro su crecimiento y desarrollo a largo plazo.
Adems, las restricciones ambientales parecen oponerse a las reformas de liberali-
zacin del comercio que los pases en desarrollo se han visto alentados a proseguir en
los ltimos aos. Y cumplir las normas ecolgicas impuestas por los pases industria-
les podra aumentar la dependencia de muchos de esos pases, al requerir tcnicas de
produccin limpias y certificaciones de calidad ambiental. Estas exigencias entraan
costos. Adems, la tecnologa tal vez slo pueda obtenerse de unas pocas empresas, lo
que les permite imponer precios de monopolio por el uso y concesin de licencias.
Los gobiernos y los consumidores de los pases industriales apoyan cada vez ms
el uso de ecoetiquetas en que se indique que productos tales como el pescado, la
madera y los productos agrcolas se han obtenido de un modo inocuo para el medio
ambiente. Esas etiquetas son casi siempre voluntarias, pero la presin poltica y co-
mercial en su favor es cada vez mayor en muchos sectores de gran inters para los pases
en desarrollo. Para su empleo se exige evaluar el impacto ecolgico de los productos
durante todo su ciclo, desde la produccin hasta su consumo y eliminacin. Los pro-
ductores de los pases en desarrollo no slo tienen que pagar por las ecoetiquetas sino
que a veces estn obligados a obtener ecoetiquetas mltiples para un mismo producto
si quieren exportarlo a diferentes mercados. Adems, muchos tienen dificultades para
recabar informacin adecuada y oportuna sobre los planes de ecoetiquetado, y los
reglamentos de importacin.
Por todas estas razones, muchos negociadores de los pases en desarrollo adop-
tan una postura negativa, incluso hostil, en el debate sobre comercio y medio am-
biente. No han querido aprovechar la oportunidad de proponer sus propios principios
para lograr el equilibrio entre objetivos comerciales y ecolgicos, con miras a distin-
guir entre una poltica ambiental legtima y un proteccionismo encubierto. Sin embargo,
fuera de la OMC, la comunidad internacional ha apoyado varios principios amplios
aplicables al interfaz entre comercio, medio ambiente y desarrollo (recuadro 18.5).

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

Desde la perspectiva del desarrollo humano, estos principios generales pueden


resumirse en tres consideraciones centrales sobre medidas ambientales relacionadas
con el comercio:
Cada pas debe ser libre de resolver sus problemas ambientales internos de
manera congruente con sus prioridades de desarrollo humano. Las medidas
comerciales destinadas a proteger a los consumidores de un pas y a su
medio ambiente nacional contra productos peligrosos constituyen una parte
legtima de su estrategia de desarrollo humano. En cambio, las medidas
comerciales diseadas por otro pas para forzar la armonizacin de las
normas ambientales nacionales son fundamentalmente proteccionistas. Es
inadecuado utilizar la poltica comercial para negar una fuente legtima de
ventajas comparativas proporcionada por las diferencias existentes en
recursos ambientales, capacidad de asimilacin de la contaminacin o
preferencias sociales relativas a resultados ecolgicos. Estas medidas
comerciales, al imponer normas ambientales especficas que pueden ser
inadecuadas, entran en conflicto con las prioridades y la poltica de
desarrollo del pas exportador. Las medidas coercitivas, elaboradas o
impuestas unilateralmente, son intrnsecamente antidemocrticas y se
oponen a los principios del desarrollo humano.
Las medidas comerciales adoptadas en funcin de problemas ambientales
mundiales o transfronterizos, si se elaboran unilateralmente y sin consultar a
los socios comerciales afectados, probablemente se convertirn en
instrumentos ineficientes y poco equitativos que no acertarn a corregir las
deficiencias del mercado. Las normas y polticas negociadas
multilateralmente, basndose en la asignacin de los derechos de propiedad,
la creacin de mercados y las intervenciones en la produccin o el consumo
resultan econmicamente ms eficientes y son ms equitativas. Estas normas
deben guiarse por el principio de una responsabilidad comn pero
diferenciada: las disposiciones ambientales nacionales adoptadas con el
propsito de lograr objetivos en el plano mundial deben tener en cuenta las
diferencias entre pases, en su grado de desarrollo y en su capacidad
financiera y tcnica.
Sin embargo, las medidas comerciales tienen un papel til que desempear
al asegurar la observancia de las normas internacionalmente convenidas,
tales como los acuerdos ambientales multilaterales. La amenaza de posibles
sanciones comerciales puede bastar para modificar la conducta de aqullos
que pudieran apartarse de las normas. En general, las medidas restrictivas
del comercio con fines ambientales son ms legtimas cuando lo que se
persigue es lograr la participacin y la observancia para hacer frente a
problemas ecolgicos universalmente reconocidos.
Estos principios generales solamente pueden adquirir forma cuando se aplican a
medidas de equilibrio especficas. De esta suerte, la legitimidad de las medidas am-
bientales relacionadas con el comercio debe comprobarse caso por caso.

A Q U P R O C E D I M I E N TO S E I N S T I T U C I O N E S D E B E R A CO N F I A R S E L A G E S T I N
D E L E Q U I L I B R I O E N T R E P O L T I C A A M B I E N TA L Y P O L T I C A CO M E R C I A L ?
Alcanzar un consenso internacional sobre el equilibrio entre poltica ambiental y
poltica comercial, ms all de un conjunto de principios generales, es una tarea que
se ha revelado difcil. El Comit de Comercio y Medio Ambiente (CCM) ha

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COMERCIO Y POLTICA AMBIENTAL

RECUADRO 18.5 LOS PRINCIPIOS DE RIO PARA LOGRAR UN EQUILIBRIO


ENTRE COMERCIO Y MEDIO AMBIENTE

En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo celebrada


en Rio de Janeiro en 1992 ms de 100 jefes de Estado y delegaciones de 178 pases aprobaron
la Declaracin de Rio sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Esta Declaracin establece
principios que reflejan un consenso internacional sobre cmo equilibrar las necesidades
ambientales y los objetivos del comercio, principios que han guiado las negociaciones de los
tratados internacionales y las controversias comerciales. A continuacin figuran cuatro de
esos principios:
Los Estados deberan cooperar en la promocin de un sistema econmico interna-
cional favorable y abierto que llevara al crecimiento econmico y el desarrollo susten-
able de todos los pases, a fin de abordar en mejor forma los problemas de la
degradacin ambiental. Las medidas de poltica comercial con fines ecolgicos no
deberan constituir un medio de discriminacin arbitraria o injustificable, o una
restriccin velada del comercio internacional. Se debera evitar tomar medidas
unilaterales para solucionar los problemas ambientales que se producen fuera de la
jurisdiccin del pas importador. Las medidas destinadas a tratar los problemas
ambientales transfronterizos o mundiales deberan, en la medida de lo posible,
basarse en un consenso internacional. (Principio 12)
Los Estados deberan cooperar de manera efectiva para desalentar o prevenir la reubi-
cacin y el traslado a otros Estados de cualesquiera actividades y sustancias que
puedan causar una degradacin ambiental grave o resulten dainos para la salud
humana. (Principio14).
Los Estados deberan promulgar leyes eficaces sobre el medio ambiente. Las normas
ecolgicas, sus objetivos y prioridades deberan reflejar el contexto ambiental y de
desarrollo al que se aplican. Las normas aplicadas por algunos pases pueden resultar
inadecuadas y representar un costo social y econmico injustificado para otros pases,
en particular los pases en desarrollo. (Principio 11)
Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados debern aplicar ampliamente
el criterio de precaucin conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de dao
grave o irreversible, la falta de certeza cientfica absoluta no debera utilizarse como
razn para postergar la adopcin de medidas eficaces en funcin de los costos para
impedir la degradacin del medio ambiente. (Principio 15).

desaprovechado una buena ocasin. En vez de tratar de establecer una sinergia entre
el medio ambiente y el comercio como objetivos igualmente legtimos, el CCM ha
estudiado cmo integrar las preocupaciones ambientales en el marco de los regmenes
comerciales actuales (Ewing y Tarasofsky, 1996). Se ha centrado, con un criterio estre-
cho, en dos cuestiones: determinar si los planes de ecoetiquetado constituyen barreras
al comercio no arancelarias, y si debera haber un refugio seguro en el seno de la OMC
para las medidas relacionadas con el comercio incluidas en los numerosos acuerdos
ambientales multilaterales. Aunque no ha obtenido ningn resultado concreto, el
CCM ha tratado cuestiones analticas, institucionales y polticas. Adems, obser-
vadores y participantes en el debate sobre medio ambiente y comercio hicieron varias
sugerencias en el decenio de 1990 para defender los intereses de todos, con indica-
ciones sobre lo que podan hacer los pases en desarrollo (recuadro 18.6).
El programa de trabajo de la OMC aprobado en la reunin ministerial de Doha,
que abarca de 2002 a enero de 2005, confiere al CCM un mandato renovado y ms
concentrado. El programa de Doha refleja una extraa combinacin, representada por
un difcil conjunto de asuntos comerciales. Se ha dividido esencialmente entre cues-
tiones que se negociarn y las que sern objeto de ms anlisis y debate. Habr nego-

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

RECUADRO 18.6 PROPUESTAS SOBRE MEDIO AMBIENTE Y COMERCIO


EN EL DECENIO DE 1990
Introducir una exencin general en el marco del GATT/OMC para complementar las
exenciones existentes respecto de medidas diseadas para proteger la vida y la salud
de las personas y los animales, preservar los vegetales y conservar los recursos natu-
rales. Los debates se han centrado en el mbito de exencin adecuado. Una redaccin
flexible permitira desviarse mucho de las disciplinas vigentes del GATT/OMC, mien-
tras que otra restringida y estrecha resultara muy difcil de redactar y aplicar.
Alentar el uso de exenciones negociadas, caso por caso, que excluiran de la jurisdic-
cin de la OMC ciertas categoras de medidas relacionadas con el comercio, tales
como las autorizadas por acuerdos multilaterales. Sin embargo, las exenciones
requieren unanimidad en la OMC y hasta ahora no se ha logrado un consenso sobre
el modo de proceder.
Negociar revisiones ambientales de los artculos actuales de la OMC, tal vez con una
minirronda sobre el comercio y el medio ambiente. Aqu pueden plantearse muchos
problemas. Uno de ellos es que cabra aducir que prcticamente todos los artculos
de la OMC requieren una nueva redaccin por razones ambientales.
Adoptar un enfoque ms orientado a cuestiones concretas de comercio y medio am-
biente, tales como revisar los artculos pertinentes de la OMC para aclarar su contenido
ambiental. El problema que aqu se suscita es que en el pasado se han aclarado artcu-
los de la OMC mediante el sistema de solucin de diferencias e informes de grupos
especiales, y aunque ste podra parecer el enfoque obvio, los resultados han sido muy
criticados.
Fuente: PNUD, 2002a.

ciaciones sobre la relacin entre las normas de la OMC y las obligaciones comerciales
especficas de los acuerdos ambientales multilaterales, y sobre la reduccin o elimi-
nacin de barreras arancelarias y no arancelarias al comercio de bienes y servicios
ecolgicos. En ambos casos, ser crucial definir el mbito del mandato. Cabe pregun-
tarse qu acuerdos ambientales multilaterales tienen obligaciones comerciales espec-
ficas, y si las negociaciones terminarn favoreciendo a algunos acuerdos ambientales
a expensas de otros.
Como ya se indic, algunos pases en desarrollo han defendido el inters para el
desarrollo humano de algunos acuerdos ambientales multilaterales. Quieren, por
ejemplo, asegurarse de que el interfaz entre el Acuerdo sobre los Aspectos de los
Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC) y el
Convenio sobre la Diversidad Biolgica respetar los conocimientos tradicionales.
Otros desean que el Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad, el Convenio de
Basilea sobre desechos peligrosos, el Convenio de Rotterdam sobre consentimiento
informado previo y el Convenio de Estocolmo sobre contaminantes orgnicos per-
sistentes defiendan la capacidad de los gobiernos de los pases en desarrollo de utilizar
medidas comerciales para proteger a sus ciudadanos y al medio ambiente nacional. A
muchos pases en desarrollo, sin embargo, tambin les preocupa que estas negocia-
ciones permitan que los acuerdos ambientales multilaterales se conviertan en una
excepcin general para encubrir medidas proteccionistas.
El programa de trabajo de Doha sobre bienes y servicios ambientales ofrece tanto
oportunidades como riesgos para los pases en desarrollo. La liberalizacin del co-
mercio de productos ecolgicos promovera el acceso de los pases en desarrollo a tec-
nologas y conocimientos favorables al medio ambiente. Adems, abrira los mercados
de los pases industriales a productos ecolgicamente preferibles de los pases en

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COMERCIO Y POLTICA AMBIENTAL

desarrollo, incluidos productos agrcolas orgnicos y productos forestales sostenibles


(UNCTAD, 2002). Con todo, los negociadores de los pases en desarrollo deben ase-
gurarse de que la concesin de privilegios a ciertos productos ecolgicos en el acceso
a los mercados no se traduzca en barreras comerciales que se apoyen en los mtodos
de produccin. Tambin han de proceder con cautela en las negociaciones sobre la libe-
ralizacin de servicios ambientales. Preocupa el que estas negociaciones se utilicen
para que los inversores extranjeros adquieran ventaja en sectores tan sensibles desde
el punto de vista ecolgico y del desarrollo como los bosques, las pesqueras y el
abastecimiento de agua.
Con arreglo al programa de trabajo de Doha tambin se negociarn las subven-
ciones a las pesqueras. Muchos pases en desarrollo y defensores del medio ambiente
han hallado un terreno comn al pedir que se reduzcan esos subsidios, que distorsio-
nan los mercados internacionales y suponen una amenaza de extincin para algunas
especies. El mundo gasta aproximadamente de 14.000 a 21.000 millones de dlares
equivalente del 20 al 25% de los ingresos mundiales de las pesqueras cada ao en
apoyar operaciones de pesca ineficientes. Las subvenciones crean un exceso de capaci-
dad entre los productores a quienes benefician, alentndoles a pescar demasiado y
poniendo en peligro a las especies.
En el programa de Doha sobre rganos de la OMC, adems del CCM, tambin se
prevn negociaciones de fondo sobre con el medio ambiente y el desarrollo humano.
Se refieren, entre otras cosas a la relacin entre el Acuerdo sobre los ADPIC y el
Convenio sobre Diversidad Biolgica, en el contexto de la proteccin de los
conocimientos y la cultura tradicionales, y a la reforma de las subvenciones agrcolas,
incluidas aqullas concedidas para proteger al medio ambiente rural y fomentar un
medio de vida sostenible.
Quedan relegadas para un futuro anlisis en el CCM varios extremos de gran
importancia para los pases en desarrollo. En el programa de Doha se pide al CCM
que contine su anlisis de los efectos de las medidas ambientales en el acceso a los
mercados, especialmente para los pases en desarrollo. Este trabajo se centrar en los
requisitos de etiquetado ambiental, las disposiciones pertinentes del acuerdo de los
ADPIC, y las situaciones en que la eliminacin y la reduccin de las restricciones y
distorsiones comerciales beneficiaran al comercio, al medio ambiente y al desarrollo
(situaciones en que ganan todos). Tambin proseguir el examen de las cuestiones que
quedan por resolver relativas a la internalizacin de los costos ambientales; los pro-
cedimientos y mtodos de produccin en que las normas de la OMC entran cada vez
ms en conflicto con el ciclo del producto a nivel mundial, y la eliminacin gradual
de las subvenciones a la energa nacional, a los productos qumicos y al agua, que dis-
torsionan el comercio y daan al medio ambiente.
Por ltimo, durante las negociaciones posteriores a Doha se espera que el CCM
y su rgano gemelo, el Comit de Comercio y Desarrollo, sirvan ambos de foros para
identificar y debatir los aspectos ambientales y econmicos de las negociaciones a fin
de ayudar a que queden bien reflejados los intereses del desarrollo sostenible. Esto
podra abrir nuevas oportunidades para que los gobiernos de los pases en desarrollo
y sus sociedades civiles evaluaran el posible impacto ambiental y econmico de las
normas internacionales de comercio mientras se negocian.
Sin nuevos y grandes esfuerzos de los pases en desarrollo y sus socios en la nego-
ciacin, es probable que el trato de los aspectos ambientales en el sistema multilateral
de comercio siga siendo insatisfactorio desde la perspectiva del desarrollo humano.
Las instituciones que podran haber establecido su jurisdiccin sobre tales extremos

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

de un modo que reflejara ms exactamente esa perspectiva, como por ejemplo la


Comisin de Desarrollo Sostenible, se han mostrado incapaces o no han querido
intervenir. Tampoco contribuy gran cosa el proceso que desemboc en la Cumbre
Mundial sobre Desarrollo Sostenible celebrada en septiembre de 2002.
El plan de ejecucin de la Cumbre hace bien en poner el acento en que la poltica
comercial debe considerarse como un medio de conseguir el desarrollo sostenible y la
erradicacin de la pobreza. Destaca la necesidad de reformar el sistema de subven-
ciones que perjudica al medio ambiente, as como de apoyar a los mercados nacionales
e internacionales en materia de bienes y servicios que sean ecolgicamente inocuos.
Recuerda los principios de Rio para gestionar los vnculos entre el comercio y el medio
ambiente, desalentando las medidas comerciales unilaterales y fomentando el con-
senso internacional para hacer frente a problemas ecolgicos transfronterizos o
mundiales. Adems, recalca la necesidad de ms asistencia tcnica y de creacin de
capacidad para promover una participacin efectiva de los pases en desarrollo en la
elaboracin de la poltica comercial y ambiental. As y todo, la mayor parte del texto
se extrajo de los acuerdos existentes, incluido el programa de Doha, y proporciona
poca orientacin concreta sobre cmo resolver los conflictos que se plantean entre
comercio, medio ambiente y desarrollo.

L A V A PA R A AVA N Z A R
El debate sobre el comercio y el medio ambiente permanece polarizado y tenso, con
los pases en desarrollo actuando casi siempre a la defensiva. Muchos de esos pases
temen el proteccionismo y una captura verde de la poltica comercial por parte de los
grupos de presin de ecologistas de los pases industriales. Adems, tienen la sensacin
de estar a menudo desbordados por los debates multilaterales. Por estas razones, el
programa de trabajo posterior a la reunin de Doha seala la necesidad de que los
pases en desarrollo participen efectivamente en la fijacin de normas y dispongan de
mayor asesoramiento jurdico, cientfico y econmico.
Los pases en desarrollo, convenientemente facultados e informados, pueden pro-
mover un programa positivo, basado en el desarrollo humano, en una nueva ronda
de negociaciones sobre el comercio y el medio ambiente. Ese programa podra pro-
ponerse:
Que la poltica comercial permita a los pases buscar soluciones localmente
apropiadas a sus problemas ambientales sin temor a sanciones comerciales
por parte de pases con diferentes prioridades ecolgicas. Esta flexibilidad
debera incluir la capacidad de imponer restricciones a la importacin para
protegerse contra los riesgos de salud y ambientales asociados a productos
especficos.
Que la relacin progresiva entre las normas del comercio mundial y los
acuerdos ambientales multilaterales respete el principio de responsabilidad
comn pero diferenciada. Las normas ecolgicas nacionales que tienen
objetivos mundiales deben tener en cuenta las diferencias entre pases en
nivel econmico y capacidad financiera y tcnica.
Que los esfuerzos para liberalizar el comercio de bienes y servicios
ambientales ayuden a identificar los productos y sectores que abrirn nuevas
oportunidades a los exportadores de los pases en desarrollo, en vez de
implantar nuevas condiciones para el acceso a los mercados.
Que las autoridades de los pases en desarrollo y los representantes de su

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COMERCIO Y POLTICA AMBIENTAL

sociedad civil participen plena y eficazmente en la evaluacin de los posibles


impactos ambientales y econmicos de las nuevas normas comerciales que se
negocien.
Que las negociaciones sobre cuestiones relacionadas con el medio ambiente
en el marco de la reforma agrcola y de los derechos de propiedad intelectual
tengan en cuenta la dimensin del desarrollo humano. Como ya se vio con
mayor detalle en otros captulos, las iniciativas en esta esfera deberan
permitir que los pases en desarrollo mantengan una poltica comercial que
apoye la seguridad alimentaria y los medios de subsistencia en las zonas
rurales (captulo 5) y aseguren el respeto de los conocimientos tradicionales
(captulo 11).
Todos estos extremos deben tratarse en el contexto del desarrollo humano y no
meramente desde la perspectiva de la liberalizacin de los mercados o la proteccin
ambiental. El objetivo ltimo debe ser coordinar las medidas comerciales y ecolgi-
cas de manera que contribuyan a fomentar la capacidad humana y aumentar las posi-
bilidades de eleccin. Todos los pases, tanto en desarrollo como industriales, deberan
esforzarse por conseguir ese objetivo.

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330
chapter19-Spanish NEW 27/8/03 3:23 pm Page 331

C APTULO 19
F ORTALECIMIENTO
DE LA CAPACIDAD

Un sistema mundial de comercio basado en un marco de negociaciones no puede


arrojar resultados justos a menos que sus miembros tengan capacidad para pactar
acuerdos que beneficien a sus intereses. Ninguna de las reformas propuestas en este
libro aportar los resultados deseados, a menos que los pases en desarrollo disfruten
de capacidad suficiente para aprovechar bien las reformas al servicio de sus objetivos
de progreso. El fortalecimiento de la capacidad de los pases en desarrollo, especial-
mente de los pases menos adelantados, es as una parte crucial del rgimen multila-
teral de comercio orientado hacia el desarrollo humano.
La mayora de los pases en desarrollo carece de capacidad para decidir el pro-
grama y el ritmo de las negociaciones comerciales multilaterales y de intervenir as de
un modo efectivo sobre cuestiones que les conciernen en grado sumo o para cumplir
compromisos del rgimen comercial. En muchas de las reformas propuestas en este
libro figuran medidas para acrecentar esa capacidad.
Muchos de esos pases carecen asimismo de capacidad para buscar la poltica
econmica ms adecuada o eficaz. Ello ocurre sobre todo en los pases del frica sub-
sahariana, que se encuentran en seria desventaja por su inadecuada comprensin de
las complejas cuestiones que se negocian. Hasta fecha muy reciente venan definiendo
sus objetivos en trminos generales, y carecan de los recursos necesarios para hacer
las investigaciones y anlisis que les permitiesen evaluar cmo los diferentes acuerdos
podan afectar a sus intereses (Ohiorhenuan, 1998). En los ltimos aos, sin embargo,
su capacidad para definir los objetivos y defender sus intereses ha experimentado una
mejora. Esto se ha hecho patente en las posiciones adoptadas por el Grupo de ideas
afines, el Grupo Africano, el Grupo de los pases menos adelantados y el Grupo de
frica, el Caribe y el Pacfico, en el perodo preparatorio y en la reunin ministerial
de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) celebrada en Doha en 2001.
Subsiste, no obstante, la urgente necesidad de fortalecer an ms la capacidad de los
pases en desarrollo.
Probablemente, por causa en parte de los distintos intereses en juego en toda una
serie de cuestiones comerciales, los pases en desarrollo, como bloque, no han asig-
nado suficientes recursos financieros o tcnicos a crear un programa de investigacin
independiente sobre asuntos comerciales equivalente al programa de investigacin
sobre poltica financiera y monetaria internacional del Grupo de los Veinticuatro (G-
1
24), con sede en Washington, DC . El programa del G-24, que constituye un modelo
til de investigacin sobre comercio y desarrollo, ya est estudiando algunas de las
nuevas cuestiones, tales como las inversiones y la poltica de la competencia. La
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) me-
diante su programa positivo, el Centro Sur mediante su programa comercial, y algunas
organizaciones no gubernamentales han hecho investigaciones y anlisis de este tipo.
Sin embargo, para ser sostenible, un programa de estas caractersticas necesita ser ge-

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

nuinamente independiente, tanto del sistema de las Naciones Unidas como de las orga-
nizaciones no gubernamentales, as como estar exclusivamente patrocinado y dirigido
por los pases en desarrollo. El programa comercial del Centro Sur, habida cuenta de
su mandato y de su trabajo actual en esta esfera, podra desempear potencialmente
ese papel, si se reforzara y mejorara convenientemente.

ASISTENCIA T C N I C A E N E L M A R CO D E L A O R G A N I Z AC I N M U N D I A L
D E L CO M E R C I O
Esta seccin se centra en cmo desarrollar la capacidad y la asistencia que figuran en
los acuerdos de la OMC y en otras iniciativas suyas distintas, como el Programa inte-
grado de asistencia tcnica a algunos pases menos adelantados y a otros pases de
frica, y el Marco Integrado de asistencia tcnica relacionada con el comercio. Un
anlisis de las medidas que recogen los acuerdos demuestra que tienen un alcance li-
mitado y apuntan principalmente a cuestiones de cumplimiento. En cuanto a las ini-
ciativas patrocinadas por la OMC, han arrojado resultados contrapuestos.

Acuerdos de la Organizacin Mundial del Comercio


En la OMC se estn desplegando esfuerzos para colmar el vaco de capacidad pro-
porcionando asistencia tcnica a tenor de los acuerdos. Esa asistencia pone el acento
en cursillos, seminarios, misiones tcnicas, sesiones de informacin y documentacin
para ayudar a los pases en desarrollo a que se ajusten a las normas de la OMC, cum-
plan sus compromisos y ejerzan sus derechos como miembros.
Cada acuerdo tiene clusulas especficas sobre asistencia tcnica (recuadro 19.1).
Aunque muchas son obligatorias, las disposiciones tienden a ser de difcil aplicacin
porque requieren un acuerdo mutuo sobre cmo se facilita la asistencia.
Las disposiciones sobre asistencia tcnica son amplias, figuran en toda la gama de
acuerdos y su finalidad es ayudar a los pases en desarrollo conforme se integran en el
sistema mundial de comercio. Sin embargo, esa asistencia no ha podido responder
bien a las necesidades reales de los pases en desarrollo en dos aspectos: en ayudarlos
a que participen efectivamente en el plano internacional, y en crear capacidad con
arreglo a sus propios trminos y en funcin de sus necesidades. Tal cosa se explica en
parte porque esa asistencia tcnica se limita principalmente a ayudar a los pases en
desarrollo a que cumplan las disposiciones de la OMC, en vez de contribuir a que
dispongan de capacidad para comerciar ms, negociar mejor o ajustarse internamente
a las exigencias de una integracin cada vez mayor. Tales medidas adolecen de cuatro
defectos principales:

Estn centradas en el cumplimiento. Aunque el propsito de la asistencia


tcnica ha sido ayudar a los pases en desarrollo a que cumplan los acuerdos
y compromisos concertados en el seno de la OMC, no se han hecho muchos
esfuerzos para calcular los costos de cumplimiento e incorporarlos como un
factor ms a la asistencia tcnica. Esos costos pueden ser importantes, ya que
el cumplimiento exige a menudo requisitos administrativos sustanciales,
cambios de legislacin e instituciones nuevas, adems de mecanismos de
aplicacin. Asimismo, las disposiciones de asistencia tcnica estn definidas
de manera muy estrecha y con frecuencia guardan poca relacin con el
desarrollo de los pases. Muchas de esas disposiciones son escasamente
idneas para los pases de ingreso bajo.

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FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD

RECUADRO 19.1 LA ASISTENCIA TCNICA EN LOS ACUERDOS DE LA ORGANIZACIN


MUNDIAL DEL COMERCIO
El Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios se refiere a la asistencia tcnica de
la secretara de la OMC, as como a la necesidad de que los miembros alienten y
apoyen la participacin en la esfera de los servicios de telecomunicaciones.
El Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados
con el Comercio dispone que los miembros prestarn, previa peticin de los intere-
sados y en trminos y condiciones mutuamente acordados, cooperacin tcnica y
financiera a los pases en desarrollo o pases menos adelantados (Artculo 67).
El Acuerdo sobre la Aplicacin de Normas Sanitarias y Fitosanitarias requiere que los
miembros convengan en facilitar la prestacin de asistencia tcnica, de forma bilate-
ral o por conducto de las organizaciones internacionales competentes. Cuando sean
necesarias inversiones sustanciales para que se cumplan las prescripciones sanitarias
o fitosanitarias, el Acuerdo establece que se prestar la asistencia tcnica necesaria
para que los pases en desarrollo puedan mantener y aumentar sus oportunidades de
acceso al mercado para el productos de que se trate (Artculos 9.1 y 9.2).
El Acuerdo sobre los Obstculos Tcnicos al Comercio establece que los miembros,
si as se solicita, asesorarn a los pases en desarrollo sobre las normas pertinentes y
concedern asistencia tcnica, en condiciones que se decidan de comn acuerdo, de
modo que no se creen obstculos innecesarios para las exportaciones de los pases en
desarrollo (Artculos 11 y 12).
En el Acuerdo donde se habla sobre la valoracin en aduana se dice que los pases
industriales miembros proporcionarn asistencia tcnica, en condiciones mutua-
mente convenidas, a los interesados y a los miembros que lo soliciten.
En virtud de las normas de solucin de diferencias, la secretara de la OMC pondr a
disposicin cualquier pas en desarrollo que lo solicite un experto jurdico (Artculo
27.2).

Impulsadas por los donantes. La asistencia tcnica ha sido siempre un proceso


dirigido mayormente desde arriba, con escasa participacin de los pases en
desarrollo. Ese tipo de asistencia nunca ha funcionado histricamente:
menoscaba la capacidad local, distorsiona las prioridades, aumenta las cargas
administrativas y est motivada por las preferencias y necesidades de los
donantes, en vez de responder a las necesidades locales. Como elemento ms
importante cabe destacar que se centra en el desarrollo como
desplazamiento en vez del desarrollo como transformacin (PNUD, 2002).
Estn abiertas a futuras intervenciones. La asistencia tcnica est muy abierta
a futuras intervenciones. Depende de las negociaciones que se celebren ms
adelante y en gran parte ha de facilitarse segn trminos mutuamente
convenidos o si as se solicita. Mucha de la asistencia tcnica se ha utilizado
como instrumento para facilitar un programa ampliado de negociaciones o
como una herramienta poltica para que se acepten determinados mandatos
(Tandon, 2002). Aunque los trminos de las disposiciones de asistencia
tcnica son razonables, resultan difciles de aplicar y con frecuencia
requieren una mayor capacidad de negociacin por parte de los pases en
desarrollo. Adems, aunque las disposiciones son tcnicamente obligatorias,
existen pocos mecanismos para asegurar su aplicacin en la prctica.
Disposiciones inadecuadas e inapropiadas. Las disposiciones sobre asistencia
tcnica resultan inadecuadas para atender a las necesidades de los pases en
desarrollo. La asistencia tcnica no reconoce la diversidad de esos pases ni

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

de sus necesidades, y rara vez va ms all de clasificarlos como pases menos


adelantados o pases en desarrollo. Adems, la OMC dispone de personal y
recursos limitados para responder a demandas y peticiones.

Programa Integrado de asistencia tcnica en algunos pases menos


adelantados y otros pases de frica
En contraste, el Programa Integrado de asistencia tcnica a algunos pases menos ade-
lantados y otros pases de frica (PIAT) parece haber desempeado un papel impor-
tante y til al crear capacidad en las naciones receptoras para entender el sistema de
comercio internacional. El PIAT surgi en 1994 de resultas de una iniciativa de mi-
nistros de comercio africanos que pidieron que se fortaleciera su capacidad para par-
ticipar en la OMC a fin de que sus pases se integraran efectivamente en el sistema
internacional de comercio y pudieran aprovechar sus ventajas y oportunidades nuevas
mediante mayores exportaciones. Formalizado en marzo de 1998, el programa est
patrocinado conjuntamente por el Centro de Comercio Internacional, la OMC y la
UNCTAD. Ha proporcionado asistencia inicial a: cuatro pases menos adelantados
(Benin, Burkina Faso, Repblica Unida de Tanzana y Uganda) y a otros cuatro pases
en desarrollo (Cte dIvoire, Kenya, Ghana y Tnez), todos ellos africanos.
Una de las funciones ms efectivas del PIAT ha sido crear capacidad en la esfera
de los recursos humanos. Otra ha sido fomentar la participacin de los distintos esta-
mentos de un pas en las cuestiones y debates relativos al sistema multilateral de co-
mercio, con inclusin, adems del gobierno, del sector empresarial e incluso de
organizaciones de la sociedad civil. Tambin ha desempeado un papel til al coor-
dinar la experiencia de los negociadores de los distintos pases en Ginebra, con miras
a una mejor articulacin de sus intereses.
Con todo, el PIAT poda haber sido mucho ms efectivo. Ha padecido varios
problemas organizativos y administrativos (Pallangyo, 2002). Una preocupacin fun-
damental es su continuo hincapi en el acceso a los mercados y la comercializacin,
en vez de centrarse en fortalecer la oferta de los pases en desarrollo, que resulta esen-
cial para aumentar las exportaciones. El PIAT tambin podra vincularse de manera
ms explcita a la reduccin de la pobreza y a las estrategias de desarrollo humano.

Marco Integrado para la asistencia tcnica relacionada con el comercio


Junto con las disposiciones de asistencia tcnica que figuran en los acuerdos de la
OMC, la conferencia ministerial de 1996 estableci un programa para ayudar y
fomentar la integracin de los pases menos adelantados en la economa mundial y el
sistema multilateral de comercio. El programa correspondiente es el Marco Integrado
para la asistencia tcnica relacionada con el comercio, una iniciativa conjunta del
Banco Mundial, el Centro de Comercio Internacional, el Fondo Monetario
Internacional, la OMC, el PNUD y la UNCTAD. Est muy admitido que el Marco
Integrado consigui escasos resultados en su primera fase de tres aos, y nicamente
empez a funcionar en el ao 2000, reformado y con un mandato de integrar las activi-
dades comerciales y conexas de los pases menos adelantados, incorporndolas a su
poltica de desarrollo nacional mediante el documento de estrategia para la reduccin
de la pobreza.
El Marco Integrado, en su forma remodelada, trata de identificar las principales
dificultades que impiden que un pas incorpore las prioridades comerciales a su
estrategia de desarrollo nacional. A continuacin, y basndose en los resultados de un
estudio analtico, establece un programa de asistencia tcnica en materias comerciales

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FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD

y afines, a fin de fortalecer la competitividad de la economa, incluida la creacin de


capacidad humana e institucional.
Sin embargo, el Marco Integrado no ha podido hasta la fecha establecer de ma-
nera efectiva un vnculo entre el comercio y las estrategias de reduccin de la pobreza,
en parte porque las estrategias dan prioridad a la poltica de gasto pblico y no a la
mejora de la productividad econmica y la capacidad de oferta (Luke, 2002). Las
actividades pioneras del Marco Integrado llevadas a cabo en Camboya, Madagascar y
Mauritania han puesto en primer plano los problemas de vincular el comercio y las
estrategias de reduccin de la pobreza. Esas actividades se ampliaron a otros 11 pases
menos adelantados hacia fines de 2002, con las correspondientes mejoras, adapta-
ciones y flexibilidad para acomodarse a sus distintas circunstancias.
El Marco Integrado todava se halla en su etapa inicial y sigue centrndose en los
estudios de diagnstico previos, en vez de proseguir con la creacin de capacidad. Por
consiguiente, resulta difcil evaluar su impacto sobre el desarrollo. Aunque es evidente
que el Marco es potencialmente una iniciativa importante, la incorporacin de medi-
das comerciales que favorezcan a los pobres en las estrategias de desarrollo nacional
sigue siendo un grave problema.

LA ASISTENCIA TCNICA DESPUS DE DOHA


Las crecientes crticas de los pases en desarrollo y las organizaciones de la sociedad
civil han hecho que se preste ms atencin a la asistencia tcnica. La cuarta conferen-
cia ministerial de la OMC celebrada en Doha en 2001 subray la necesidad de aumen-
tar esa asistencia a los pases menos adelantados, los pases pequeos y los pases con
economas en transicin con carcter prioritario, al igual que hay que apoyar los
esfuerzos para integrar el comercio en los planes nacionales. En el caso de los pases
menos adelantados, dio instrucciones al Subcomit de la OMC sobre esos pases para
que diseara un programa de trabajo a fin de:
Incorporar elementos relacionados con el comercio del Programa de accin
de Bruselas para los pases menos adelantados de 2001.
Examinar el Marco Integrado y la evaluacin de las actividades
experimentales en curso en algunos pases menos adelantados.
Facilitar y acelerar las negociaciones con los pases menos adelantados que
estn en trmites para adherirse a la OMC.
A raz de la conferencia ministerial de Doha, el Consejo General de la OMC
decidi establecer un fondo ordinario para la asistencia tcnica relacionada con el
comercio, con miras a reunir inicialmente 15 millones de francos suizos. Las con-
tribuciones al fondo fiduciario para el programa de desarrollo de Doha han superado
en ms del doble esa cantidad, y los gobiernos de los pases industriales se compro-
metieron a contribuir con ms de 32 millones de francos suizos para fomentar la asis-
tencia tcnica en el contexto de los acuerdos de la OMC.
Ese fondo es una medida alentadora que reconoce la importancia de la asistencia
tcnica, y cuenta con recursos suficientes. Con todo, los nuevos programas de asis-
tencia tcnica, en el contexto de los acuerdos de la OMC, no parecen diferir mucho
de los antiguos, ni en sus premisas bsicas ni en sus objetivos. nicamente si cambian
la estructura y el contenido de esa asistencia se podr atender efectivamente a las
necesidades de los pases en desarrollo y de los pases menos adelantados. Como punto
de partida, deberan ser las necesidades de esos pases, y no las de los donantes, las que
configuraran las actividades para crear capacidad. Ello debera hacerse bsicamente

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SEGUNDA PARTE. ACUERDOS Y CUESTIONES

con un programa independiente de anlisis e investigacin sobre el comercio, con sede


en Ginebra y motivado por las necesidades de los pases en desarrollo. Podra elabo-
rarse a partir del programa de comercio del Centro Sur o establecerse independiente-
mente.
Por ltimo, la asistencia a los pases en desarrollo ha de vincularse a los costos a
que se enfrentan para aplicar los acuerdos de la OMC. La asistencia tcnica se ha enfo-
cado hacia el cumplimiento, impulsada por los intereses de los donantes y negociada
en el contexto de nuevas concesiones de los pases en desarrollo. Para asegurar que la
asistencia se ajuste directamente a las necesidades de los pases en desarrollo deberan
calcularse los gastos de aplicacin de todos los acuerdos de la OMC, tanto presentes
como futuros, y la asistencia tcnica tendra que estar en consonancia con esos cos-
tos.
Para que el sistema mundial de comercio beneficie a sus miembros ms pobres y
vulnerables, resulta crucial crear capacidad en el contexto de la OMC. Se requiere una
estrategia de orientaciones mltiples, con el fin de que la observancia de las disposi-
ciones de la OMC resulte menos onerosa y desarrolle capacidad de oferta para
aprovechar as las nuevas oportunidades comerciales. Idealmente, esa estrategia
debera tambin apuntar a que todos los pases participen en el sistema multilateral
de comercio con iguales oportunidades de beneficiarse del mismo.

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FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD

N OTA
1. A pesar de los muchos problemas que impiden que ejerza una influencia decisiva
en los debates mundiales sobre la reforma monetaria y financiera internacional, el G-24
ha obtenido algunos logros en los ltimos aos. Uno de ellos ha sido integrar ms a fondo
su programa de investigacin en sus actividades, mediante la creacin de unas reuniones
tcnicas en 1995 en las que los miembros asumieron la responsabilidad de financiar en
parte el programa de investigacin (Mohammed, 2001).

REFERENCIAS
ICTSD (Centro Internacional para el Comercio y el Desarrollo Sostenible). 2002.
Reference Table: Special and Differential Treatment under WTO Agreements.
Ginebra.
Luke, David. 2002. Rethinking the Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP) as an
Instrument for Mainstreaming Trade Capacity Development. Documento presen-
tado en el seminario regional de la OCDE sobre creacin de capacidad comercial,
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ment-70-nodirectorate-no-20-33840-24,00.html#title4].
Mohammed, Azizali. 2001. Governance Issues in Inter-Governmental Groupings of
Developing Countries. Documento de antecedentes. Global Financial Governance
Initiative, Working Group on Institutional Reform, Oxford University. [users.ox.ca.
uk/-ntwoods/wg3.htm].
Ohiorhenuan, John. 1998. Capacity Building Implications of Enhanced African
Participation in Global Trade Rules-Making and Arrangements. Documento de tra-
bajo de la OMC CRC-3-11. Organizacin Mundial del Comercio, Ginebra; African
Economic Research Consortium, Nairobi.
Pallangyo, Abraham. 2002. Integrated Approaches to Trade Capacity Building: Lessons
from the JITAP. Documento presentado en el seminario regional de la OCDE sobre
creacin de capacidad comercial, 26 y 27 de agosto, Mombasa, Kenya. [www.oecd.
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PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo). 2002. Capacidad para el
desarrollo: Nuevas soluciones a viejos problemas. Londres, Earthscan.
Tandon, Yash. 2002. Evaluation of the WTO and Other Forms of Technical Assistance to
Developing Countries in the context of the Uruguay Round of Agreements. Southern
and Eastern African Trade, Information and Negotiations Initiative, Harare,
Zimbabwe.

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