Proyecto:

PROGRAMA INTEGRAL DE MEJORAMIENTO CONTINUO DE LAS

COMPETENCIAS Y CAPACIDADES PROFESIONALES DE LOS SERVIDORES
PBLICOS DEL CONTROL FISCAL MEDIANTE LA FORMACIN, LA
ASISTENCIA TCNICA Y OTRAS ACTIVIDADES DE DESARROLLO

Gua Metodolgica:

GUA DE PRESUPUESTO PBLICO TERRITORIAL

Documento elaborado por:

Oficina de Estudios Especiales y Apoyo Tcnico

Con el apoyo tcnico de:

Doctor JAIME ENRIQUE ARREGOCS MONTERO

JAIME RAL ARDILA BARRERA

Auditor General de la Repblica

Direccin del Proyecto:

FREDY CSPEDES VILLA
Director Oficina de Estudios Especiales y Apoyo Tcnico

Bogot D.C., Septiembre de 2012

 INTRODUCCIN

El presupuesto pblico constituye el elemento rector de las finanzas pblicas y en torno

a l se ejecutan las polticas pblicas, resumidas en la prestacin eficiente de los
servicios pblicos, articulado con los planes de desarrollo, marco fiscal y de gastos de
mediano plazo, plan financiero, de inversiones, indicativos y dems actividades de
planificacin de la organizacin estatal. Por tal motivo, la presupuestacin debidamente
planificada surge como el instrumento fundamental para hacer coincidir la asignacin
de recursos con las necesidades de la comunidad.

En esencia, el Presupuesto es la herramienta que le permite al sector pblico cumplir

con la produccin de bienes y servicios para la satisfaccin de las necesidades de la
poblacin, de conformidad con el rol asignado al Estado en la economa.

La actividad presupuestaria del Estado en todos sus ordenes y niveles se expresa

como una asignacin de recursos para el cumplimiento de una actividad concreta,
dentro de un periodo de tiempo determinado, a fin de obtener resultados concretos,
expresados en bienes y servicios para la satisfaccin de las necesidades de la
poblacin en general, pues el Presupuesto, ms que una herramienta jurdico-
contable es un instrumento de planificacin y un componente importante de la
poltica econmica. Esta es la razn por la cual es indispensable que exista
coherencia entre la poltica fiscal contenida en el presupuesto y las metas y objetivos
definidos a travs de la poltica monetaria y cambiaria y las metas de crecimiento
econmico e inflacin.

Para el ejercicio del control fiscal, el Presupuesto constituye la base fundamental para
evaluar la gestin institucional y del gobierno en general, pues a travs del presupuesto
se asignan los recursos ms importantes con que cuentan las instituciones estatales
para el cumplimiento de los objetivos que les han sido encomendados, y de su uso
eficiente, eficaz, econmico y equitativo, depende en gran medida el crecimiento
econmico y el logro de mayores y mejores condiciones de vida de la sociedad.

En su aspecto operativo, el control fiscal al presupuesto se observa desde dos

perspectivas, acordes con las formas de control encomendadas por la constitucin y las
leyes a los organismos de control: una primera instancia a travs de la auditoria
practicada a cada organismo en particular, bajo la modalidad del control micro, y de otra
parte, a travs del control macro, cuyo objetivo es observar el comportamiento de las
finanzas pblicas de manera agregada para establecer el grado de cumplimiento de
objetivos macroeconmicos, sectoriales o de los diferentes componentes
institucionales, en concordancia si se trata del Estado como un todo, la Nacin o
entidades territoriales.

Vale sealar que la Constitucin Poltica en su artculo 354 le atribuy a las

Contraloras, adems del ejercicio propio del control de la gestin fiscal, la funcin de
llevar la contabilidad presupuestal y rendirle informes al respectivo rganos de control
poltico, lo cual le da una mayor magnitud a la labor fiscalizadora y compromete a los
entes de control fiscal a desarrollar procesos de auditoria y de evaluacin que le

2
permitan realizar un control eficiente y eficaz al gasto pblico y a sus fuentes de
financiacin, en representacin de la sociedad en general.

La Auditora General de la Repblica, consciente de la necesidad de dotar

especialmente a las Contraloras territoriales de instrumentos jurdicos, tericos y
analticos que fundamenten el ejercicio de la gestin fiscal en el orden subnacional, ha
preparado esta gua de presupuesto pblico, con fines de socializacin y capacitacin a
travs de su plataforma virtual, que estamos seguro contribuir a la realizacin de una
mejor labor fiscalizadora en esta importante rea de la administracin territorial.

El presente documento est compuesto por cinco unidades: en la primera se incluyen

componentes temticos tendiente a orientar a los lectores de manera general, sobre el
papel del Presupuesto pblico como respuesta a las funciones econmicas, sociales y
ambientales que le competen al Estado, su entorno normativo a partir de la Constitucin
Poltica, Ley Orgnica del Presupuesto y los enfoques asociados a una efectiva
planificacin territorial; con la segunda unidad se pretende instruir y darle dimensin y
destacar la observancia de los principios presupuestales durante todo el proceso
presupuestal; en la tercera unidad se incluye de manera sistemtica, los diferentes
presupuestos del sector pblico, su composicin estructural y conceptual, con el fin de
poder analizar cada uno de sus componentes de ingresos (fuentes) y gastos (usos),
como elementos fundamentales para analizar de manera objetiva el instrumento
presupuestario; con la cuarta unidad se desarrollan las fases que se cumplen desde la
formulacin y aprobacin del presupuesto pblico hasta su seguimiento y resultados,
en concordancia con los ordenamientos legales. Finalmente, en una quinta unidad se
describen y analizan los principales controles que las normas legales predican respecto
al presupuesto pblico territorial.

3
SIGLAS SIGNIFICADO

BPIN Banco de Programas y Proyectos de Inversin

CGR Contralora General de la Repblica
CONFIS Consejo Superior de Poltica Fiscal
CONPES Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social
CDP Certificado de Disponibilidad Presupuestal
CEP Corporacin de Eleccin Popular
CP Constitucin Poltica
DGPPN Direccin General del Presupuesto Pblico Nacional
DNP Departamento Nacional de Planeacin
EDS Entidades Descentralizadas por Servicio
EICE Empresa Industrial y Comercial del Estado
EOP Estatuto Orgnico del Presupuesto
ESE Empresas Sociales del Estado
ET Entidad o Ente Territorial
GNC Gobierno Nacional Central
LOP Ley Orgnica del Presupuesto
MFMP Marco Fiscal de Mediano Plazo
MGMP Marco de Gasto de Mediano Plazo
MHCP Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
OEC Operaciones Efectivas de Caja
PAC Programa Anual de Caja Mensualizado
PF Plan Financiero
PGET Presupuesto General Entidad Territorial
PGN Presupuesto General de la Nacin
PIB Producto Interno Bruto
PD Plan de Desarrollo
PDT Plan de Desarrollo Territorial
POAI Programa Operativo Anual de Inversiones
RDE Rentas de Destinacin Especfica
RP Registro Presupuestal
SEM Sociedad de Economa Mixta
SIIF Sistema Integrado de Informacin Financiera
SPC Sector Pblico Consolidado
SGP Sistema General de Participaciones
SGR Sistema General de Regalas
SPNF Sector Pblico No Financiero
VF Vigencias Futuras
VFE Vigencias Fiscales Futuras Excepcionales
VFO Vigencias Fiscales Futuras Ordinarias

4
 NDICE GENERAL

INTRODUCCIN 5

UNIDAD 1

NOCIONES Y BASES GENERALES DEL PRESUPUESTO PBLICO Y LA

PLANIFICACIN ESTATAL

1.1 Origen y evolucin del Presupuesto Pblico 11

1.2. El papel del Estado como mecanismo de asignacin de

Recursos.. 11

1.3 Nociones y definicin de Presupuesto.. 13

1.4 Presupuesto General del Sector Pblico.. 15

1.4.1 Nivel Nacional.... 16

1.4.1.1 Sector Central Nacional.. 16

1.4.1.1.1. Rama Legislativa.. 17

1.4.1.1.2 Rama Ejecutiva. 17

1.4.1.1.3 Rama Judicial 18

1.4.1.1.4 rganos de Control 19

1.4.1.1.4.1 Contralora General de la Repblica.. 19

1.4.1.1.4.2 Procuradura General de la Nacin.. 20

1.4.1.1.4.3 Auditoria General de la Repblica.. 21

1.4.1.1.5 Organizacin Electoral.. 22

1.4.1.2 Sector descentralizado nacional. 23

1.4.2 Las Entidades Territoriales.. 24

1.4.2.1 Nivel departamental 25

1.4.2.1.1 Sector central departamental 26

5
1.4.2.1.2 Sector descentralizado departamental. 26

1.4.2.2 Nivel local (distrital y municipal).. 26

1.3.2.2.1 Sector central distrital y municipal. 27

1.3.2.2.2. Sector descentralizado distrital o municipal 27

1.5 Sistema presupuestal y planificacin 27

1.5.1 Objetivos y conformacin del Sistema Presupuestal.. 28

1.5.1.1 El Marco Fiscal de Mediano Plazo-MFMP 28

1.5.1.2 Plan Operativo Anual de Inversiones POAI. 34

1.5.1.3 Marco de Gastos de Mediano Plazo-MGMP 36

1.5.1.4 El Plan de Desarrollo. 38

1.5.1.4.1 Planes de desarrollo en las entidades territoriales.. 39

1.5.1.4.1.1 Formulacin y Aprobacin del Plan de Desarrollo.. 40

UNIDAD 2

PRINCIPIOS DEL SISTEMA PRESUPUESTAL

2.1 Planificacin. 44

2.2 Anualidad.. 45

2.3 Universalidad 47

2.4 Unidad de Caja 48

2.5 Programacin integral.. 50

2.6 Especializacin 51

2.7 Inembargabilidad. 51

2.8 Coherencia Macroeconmica y Homeostasis Presupuestal 55

6
2.9 Principio de legalidad del gasto pblico 56

2.10 Principio de unidad presupuestal 56

2.11 Principio de autonoma presupuestal. 56

2.12 Principios presupuestales del Sistema General de Regalas 57

UNIDAD 3

CONFORMACIN DEL PRESUPUESTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES

3.1 Concepto de Presupuesto Territorial.. 60

3.2 Presupuesto Participativo.. 61

3.3 Cobertura del Estatuto de Presupuesto General Territorial 61

3.3.1 El presupuesto General Departamental 62

3.3.2 Clasificacin del Presupuesto General del Departamento.. 63

3.3.2.1 Definicin de los ingresos. 64

3.3.2.1.1 Ingresos Corrientes 64

3.3.2.1.2 Recursos de Capital ... 67

3.3.2.1.3 Fondos especiales.. 69

3.3.2.1.4 Ingresos de los Establecimientos Pblicos. 69

3.3.3 Presupuesto General Distrital o Municipal 69

3.3.3.1 Clasificacin del Presupuesto Distrital o Municipal... 70

3.3.3.1.1 Presupuesto de Ingresos.. 71

3.3.3.1.1.1 Ingresos Corrientes. 71

3.3.3.1.1.2 Recursos de Capital. 74

3.3.3.1.1.3 Ingresos propios de lo Establecimiento Pblicos-EP del

orden Distrital o Municipal.. 76

3.3.3.1.2 Presupuesto de gastos 76

7
3.3.3.1.2.1 Gastos de Funcionamiento 74

3.3.3.1.2.1.1 Gastos de personal.. 74

3.3.3.1.2.1.2 Gastos Generales... 77

3.3.3.1.2.1.3 Transferencias corrientes 80

3.3.3.1.2.1.4 Transferencias de capital. 84

3.3.3.1.2.1.5 Gastos de comercializacin y produccin.. 84

3.3.3.1.2.2 Servicio de la deuda pblica 84

3.3.3.1.2.3 Gastos de inversin.. 85

UNIDAD 4

EL PROCESO PRESUPUESTAL TERRITORIAL

4.1 La programacin y elaboracin del presupuesto. 86

4.2 Presentacin del Proyecto de Presupuesto 90

4.3 Estudio y aprobacin del proyecto de presupuesto

Territorial.. 92

4.4 Decreto de liquidacin 94

4.5 Ejecucin del Presupuesto 95

4.5.1 Ejecucin de ingresos 96

4.5.1.1 Registro del recaudo de los ingresos 97

4.5.2 Ejecucin presupuestal de gastos. 98

4.5.2.1 La afectacin presupuestal... 98

4.5.2.1.1 Proceso de afectacin presupuestal 99

4.5.2.2 Constitucin de reservas presupuestales y cuentas por

Pagar 103

4.5.2.3 Programa Anual Mensualizado de Caja PAC. 106

8
4.5.2.4 Modificaciones presupuestales 106

4.5.2.4.1 Adiciones presupuestales. 107

4.5.2.4.2 Traslados Presupuestales. 108

4.5.2.4.3 Reducciones y aplazamientos Presupuestales.. 109

4.5.2.5 Registros de ejecucin presupuestal de gastos. 110

4.5.2.6 Vigencias Futuras. 111

4.5.2.6.1 Antecedentes legales.. 112

4.5.2.6.2 Vigencias Futuras Ordinarias para Entidades Territoriales.. 113

4.5.2.6.3 Vigencias Futuras Excepcionales para Entidades

Territoriales 114

4.5.2.6.4 Vigencias Futuras e implicaciones disciplinarias 115

4.5.2.6.5 Complementos conceptuales y jurisprudenciales sobre

Las Vigencias Futuras. 116

4.5.2.7 Seguimiento y Evaluacin del Presupuesto.. 117

Unidad 5

CONTROLES AL PRESUPUESTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES

5.1 Control Poltico al presupuesto 120

5.2 Control Disciplinario 122

5.3 Control Interno.. 124

5.3.1 Control de resultados y de gestin. 124

5.3.2 Control tcnico-jurdico 125

5.3.3 Control Econmico-administrativo... 125

5.3.4 Control Fiscal.. 126

9
5.4.1 Control fiscal macropresupuestal- Lectura de apoyo.. 128

5.4.2 Control fiscal a los ingresos pblicos... 130

5.5 Control ciudadano 131

ANEXOS

GUIA METODOLGICA PARA AUDITAR EL PRESUPUESTO

PBLICO TERRITORIAL. 134
MANUAL PARA EL REGISTRO DE LA CONTABILIDAD PRESUPUESTAL.. 168

10
 UNIDAD 1

NOCIONES Y BASES GENERALES DEL PRESUPUESTO PBLICO Y LA

PLANIFICACIN ESTATAL

1.1 Origen y evolucin del Presupuesto Pblico

El propsito de presupuestar siempre ha existido en la mente humana, as lo

demuestra el hecho de que civilizaciones antiguas hacan estimaciones para
pronosticar los resultados de sus cosechas, con el objeto de prevenir los ao de
escasez. Los romanos estimaban la cantidad de botines que podran obtener de los
pueblos conquistados y los tributos que les podran llegar a exigir. No obstante, solo
hasta finales del siglo XVIII es cuando el presupuesto comenz a utilizarse como una
ayuda en la administracin pblica, al sostener el ministro de finanzas de Inglaterra al
Parlamento, sus planes de gastos para el periodo fiscal siguiente, incluyendo un
resumen de gastos del ao anterior, y un programa de impuestos y
recomendaciones.

1.2. El papel del Estado como mecanismo de asignacin de recursos

La funcin principal del Estado en un sistema econmico, consiste en proporcionar

un marco regulatorio que defina las condiciones bajo las cuales opera la economa,
la cual concentra tres grandes funciones:

a) La de Estabilizacin: Mediante la aplicacin de la poltica fiscal, monetaria y

cambiaria, para mantener altos niveles de empleo, estabilidad de precios y
cambiaria, para lograr un crecimiento econmico sostenido y baja tasa de
inflacin.

b) La de Redistribucin: Consistente en ajustes adecuados de la distribucin

del ingreso y la riqueza, consultando lo que la sociedad interpreta como
equitativa.

c) La de Asignacin: Comprende provisin de bienes sociales, o proceso

mediante el cual se divide el uso de los recursos totales entre bienes privados
y sociales, y se selecciona la mezcla de bienes sociales.

11
 Grfica 1. Funcin econmica del Estado a travs de la accin presupuestaria

Motor
Estabilizacin Crecimiento
Econmico

Reduccin
Recursos Accin Presupuestaria Gasto Redistribucin Desigualdad
Sociedad del Estado Pblico
Social

Provisin
Asignacin
Bienes
Sociales
Fuente: MHCP-Direccin General del Presupuesto Pblico
P
En su esencia, el Presupuesto antes que una herramienta jurdico-contable,
docie
constituye un instrumento de planificacin y un componente importante de la poltica
dad econmica. Esta es la razn por la cual es indispensable que exista coherencia entre
el presupuesto y las metas y objetivos definidos a travs de la poltica econmica, y
ms concretamente, las polticas monetaria y cambiaria y las metas de crecimiento e
inflacin.

En la misin de propender por alcanzar y hacer sostenible el bienestar de la

sociedad, una adecuada redistribucin del ingreso y una eficiente asignacin de
recursos resultan fundamentales. Estos logros requieren como principales
instrumentos la planificacin y adecuadas tcnicas de programacin, que concluyen
con la expresin financiera de corto plazo, esto es, el PRESUPUESTO. Mediante la
Planeacin Presupuestal se pretende, interpretar las necesidades ms apremiantes,
frente a recursos pblicos escasos

PLANEACIN
Expresin de la accin estatal a travs de la cual se establecen orientaciones, polticas y
propsitos de corto, mediano y largo plazo, que buscan influir en el funcionamiento de la
economa y en las estructuras y tendencias del desarrollo, para atender a sus
obligaciones constitucionales y legales.

Diagnosticar o reconocer la
PLANEACIN ESTATAL problemtica que afecta a la
comunidad para formular
soluciones

En esencia, todos los planes se deben elaborar recurriendo a tcnicas especficas de

programacin y expresarse en presupuestos anuales (principio de anualidad), los
cuales debern constituir planes de corto plazo concordantes con el Plan de
Desarrollo, donde se identifiquen los cometidos a satisfacer, necesidades

12
apremiantes de la comunidad durante el ao de su vigencia y los recursos que los
financiarn.

Desde otro punto de vista, el presupuesto constituye una herramienta clave de la

poltica pblica de un pas determinado, rector de las finanzas pblicas e instrumento
por excelencia de la poltica fiscal, pues no se podra realizar una poltica pblica
determinada, ni cumplir los objetivos y metas de desarrollo propuestos por el Estado
a travs de las entidades y organismos que lo conforman, si no se cuenta en ltima
instancia con los recursos financieros que el Estado percibe, fundamentalmente, por
medio de impuestos.

1.3 Nociones y definicin de Presupuesto

A medida que el Estado va ampliando sus actuaciones en lo social, poltico,

econmico y ambiental, el estudio del presupuesto adquiere cada vez ms
importancia, pues a travs de l concurre un conjunto de organizaciones con
funciones encomendadas a cada una de ellas. A diferencia de las finanzas privadas,
el dueo tiene la discrecionalidad de decidir los instrumentos de gestin, en lo
pblico el Estado tiene la potestad de imponer tributos y autorizar gastos en nombre
de la colectividad, representado por el rgano legislativo, con base en lo que propone
el Ejecutivo, a quien compete su gestin y ejecucin.

Etimolgicamente el trmino PRESUPUESTO viene del latn PRE que significa

antes, y SUPONERE, calcular, computar. La Asociacin Internacional de
Presupuesto Pblico ASIP, lo define: El presupuesto es la herramienta que le
permite al sector pblico cumplir con la produccin de bienes y servicios pblicos
para satisfaccin de las necesidades de la poblacin de conformidad con el rol
asignado al Estado en la economa y sociedad del pas. Fritz Neumark, hacendista
holands, define el presupuesto como: El resumen sistemtico, confeccionado en
periodos regulares, de las previsiones, en principio obligatorias de los gastos
proyectados y de las estimaciones de los ingresos previstos para cubrir gastos.

El Presupuesto se relaciona tambin con las previsiones anuales de ingresos y

gastos de una organizacin, sea esta pblica o privada. Tambin se le seala como
un instrumento de carcter financiero y econmico, mediante el cual el Estado planea
y programa los ingresos y los gastos para un periodo de tiempo determinado, en
nuestro caso un ao (principio de anualidad).

El mecanismo presupuestal es instrumento para racionalizar la asignacin de

recursos pblicos y se le atribuyen notables caractersticas para ejercer el control
poltico del legislativo sobre el ejecutivo y tambin herramienta coordinada e
indispensable para alcanzar los fines de la poltica econmica.

La expresin Presupuesto, asociada semnticamente a un clculo anticipado, no

genera por ello elementos de simplicidad, pues tanto las fuentes (ingresos), como
sus usos (gastos), demandan rigor en su determinacin para que quede expresado lo
ms cercano a las previsiones y poder realizar la menor cantidad posible de
modificaciones durante su ejecucin, pero que en todo caso debe mantener la
13
flexibilidad necesaria para responder con apremio a la satisfaccin de necesidades
no previstas inicialmente. Es decir, dado que se trata de un estimativo, es
indispensable realizar durante su ejecucin, una permanente evaluacin y
seguimiento sobre su comportamiento, tales como sobrestimaciones y
subestimaciones, con el fin de poder realizar los ajustes necesarios para hacerlo
concordante con la realidad o necesidades a satisfacer.

Hoy da, para el caso de la Nacin, el presupuesto debe elaborarse y ejecutarse de

manera coherente con la poltica macroeconmica, pues no hay duda que a travs
de este se desarrollan los principales instrumentos de poltica fiscal por parte del
gobierno, pues en l se concreta la actuacin de los gobiernos en la bsqueda del
bienestar de la comunidad.

La actividad presupuestaria del Estado, en cualquiera de sus niveles, se expresa

como una asignacin de recursos para el cumplimiento de una actividad concreta, en
un perodo de tiempo, a fin de obtener unos resultados concretos (bienes y servicios)
para la satisfaccin de las necesidades pblicas. Existe por tanto, interrelaciones
entre presupuesto, accin estatal y organizacin social.

Grfica 2. Accin presupuestaria del Estado

SOCIEDAD/ESTADO PRESUPUESTO

PRODUCCIN DE RECURSOS
NECESIDAD PBLICA ACCIONES TIEMPO
BIENES Y SERVICIOS

Fuente: Asociacin Internacional de Presupuesto Pblico-ASIP

Dentro de las restricciones impuestas el sistema econmico y poltico, las

autoridades gubernamentales valoran las necesidades de los agentes econmicos y
buscan la forma ms eficiente de producir cantidades alternativas de los distintos
tipos de bienes. Mediante la toma de decisiones basadas en la racionalidad
econmica, el Estado decide qu bienes producir, mediante qu mtodos debern
producirse y cmo deben producirlos los distintos individuos.

Los gobiernos utilizan los recursos para que, mediante reasignaciones de factores
productivos, sea posible lograr una mejor situacin que la existente, de acuerdo con
sus juicios de valor, la tecnologa disponible y la distribucin de los bienes entre los
individuos. Esto conduce a una situacin en la que la produccin se encuentra
organizada de la mejor manera posible y el enfoque dado a la produccin de los
bienes depender de las directrices emanadas por las autoridades gubernamentales.

14
Lo anterior significa que la asignacin ptima de los recursos se obtiene de las
decisiones administrativas centrales, con las limitaciones impuestas por el modelo
econmico adoptado por cada Nacin.

Por otro lado, el Presupuesto como instrumento financiero por excelencia, est
llamado a permitir al Estado garantizar el cumplimiento de su funcin econmica y
asegurar la coordinacin y organizacin eficiente en la produccin de bienes y
servicios pblicos.

1.4 Presupuesto General del Sector Pblico

De acuerdo con el artculo 37 de la Ley 42 de 1993 (Ley orgnica del Control Fiscal):
El presupuesto general del sector pblico est conformado por la consolidacin de
los presupuestos general de la Nacin y de las entidades descentralizadas
territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden a que pertenezcan, de
los particulares o entidades que manejen fondos de la Nacin, pero slo con relacin
a dichos fondos y de los fondos sin personera jurdica denominados Especiales o
Cuenta creados por ley o con autorizacin de sta.

Grfica 3. Presupuesto general del sector pblico

El Presupuesto General de la Nacin-PGN a su vez est conformado por el

Presupuesto Nacional ms el presupuesto de los Establecimientos Pblicos del
orden nacional.

Grfica 4. Presupuesto General de la Nacin

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIN

Presupuesto Nacional Presupuesto Estapblicos Nales

nacionales

Rama Legislativa, Judicial,

Ministerio Pblico, CGR,
Organizacin Electoral, Rama
Establecimientos pblicos del
Ejecutiva (menos entidades
orden nacional 15
Descentralizadas con personera
Jurdica), Polica Nacional y
Servicio de La Deuda.
En materia financiera y presupuestal debemos considerar en primer lugar, que el
sector pblico colombiano no financiero est integrado por tres niveles: El nacional,
el regional y el local.

Grfica 5. rdenes y Niveles del Estado Colombiano

SECTOR PBLICO NO FINANCIERO

ORDENES Y NIVELES

DEPARTAMENTAL MUNICIPAL Y
ORDENES NACIONAL (REGIONAL) DISTRITAL (LOCAL)

SECTOR CENTRAL SECTOR CENTRAL SECTOR CENTRAL

NIVELES

SECTOR SECTOR SECTOR

DESCENTRALIZADO DESCENTRALIZADO DESCENTRALIZADO

En cada uno de los niveles se pueden identificar un sector central y un sector

descentralizado. Cuando la Constitucin Poltica se refiere a las entidades
descentralizadas territorialmente hace referencia a los departamentos, distritos,
municipios, territorios indgenas y las dems que se creen conforme a las normas
constitucionales y legales (regiones, reas metropolitanas, provincias, etc.); y el
sector descentralizado hace referencia a las descentralizadas por servicio, lo cual
trataremos ms adelante.

1.4.1 Nivel Nacional

Responsable de fijar los objetivos globales de desarrollo econmico y social y de

orientar con polticas a todos los entes territoriales.

1.4.1.1Sector Central Nacional

Comprende los rganos de las tres ramas del poder pblico que han sido ubicados
en este sector, como tambin otros autnomos e independientes para el
cumplimiento de los fines del Estado, como los organismos de control y la
organizacin electoral.
16
Estos organismos no cuentan con recursos propios, ya que en concordancia con el
principio de Unidad de Caja, todos los recursos que recauden en cumplimiento de su
objeto social deben enviarlos a la Direccin General de Crdito Pblico y Tesoro
Nacional, conocida tambin como Tesorera General de la Nacin. Esto conlleva a
que no cuenten de manera particular con Presupuesto de Ingresos.

1.4.1.1.1. Rama Legislativa.

Integrada por el Congreso de la Repblica, que a su vez est integrado por el

Sanado de la Repblica y la Cmara de representantes, segn el artculo 114 de la
Constitucin Poltica, al Congreso corresponde reformar la Constitucin, hacer las
leyes y ejercer el control poltico sobre el gobierno y la administracin.

Grfica 6. Organigrama de la Rama Legislativa

CONGRESO DE LA REPBLICA

CMARA DE
SENADO DE LA REPBLICA
REPRESENTANTES

7 COMISIONES 7 COMISIONES
CONSTITUCIONALES CONSTITUCIONALES

4 COMISIONES LEGALES 5 COMISIONES LEGALES

2 COMISIONES ESPECIALES 2 COMISIONES ESPECIALES

COMISIONES ACCIDENTALES COMISIONES ACCIDENTALES

1.4.1.1.2 Rama Ejecutiva

Es la actividad del Estado que tiene por objeto la realizacin de los cometidos en
cuanto requieren ejecucin prctica, mediante actos jurdicos y operaciones
materiales. La funcin primordial de la Rama Ejecutiva consiste en hacer que las
decisiones legislativas y judiciales se conviertan en hechos reales.

17
La estructura y organizacin de la rama ejecutiva est establecida en el artculo 38
de la Ley 489 de 1998.Tiene un sector central y un sector descentralizado. El central
est integrado por: la Presidencia de la Repblica, Vicepresidencia de la Repblica,
los Consejos Superiores de la Administracin, los Ministerios, los Departamentos
administrativos, las Superintendencias y unidades administrativas especiales sin
personera jurdica.

Grfica 7. Organigrama de la Rama Ejecutiva

Fuente: Libardo Rodrguez R.-Estructura del Estado Colombiano

Los organismos pertenecientes a esta esta Rama del poder pblico, junto con los
dems organismos y entidades de naturaleza pblica que de manera permanente
tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la
prestacin de servicios pblicos del Estado colombiano, integran la administracin
pblica.

1.4.1.1.3 Rama Judicial

Le corresponde dirimir los conflictos derivados de la aplicacin de las normas

legales, a travs de tres jurisdicciones principales: la comn u ordinaria, la
contencioso administrativa, la constitucional y las jurisdicciones especiales.

18
 Grfica 8. Organigrama de la Rama Judicial

Fuente: Libardo Rodrguez R.-Estructura del Estado Colombiano

1.4.1.1.4 rganos de Control

La Constitucin Poltica hace referencia a estos organismos en el Ttulo X De los

organismos de control, haciendo especial referencia a la Contralora General de la
Repblica y a la Procuradura General de la Nacin, a los cuales se agrega la
Auditora General de la Repblica.

1.4.1.1.4.1 Contralora General de la Repblica

La Constitucin Poltica de 1991, en su artculo 267, establece que: "El control fiscal
es una funcin pblica que ejercer la Contralora General de la Repblica, la cual
vigila la gestin fiscal de la administracin y de los particulares o entidades que
manejan fondos o bienes de la Nacin

19
 Grfica 9. Organigrama del Control Fiscal

Fuente: Libardo Rodrguez R.-Estructura del Estado Colombiano

La Contralora General de la Repblica-CGR, es el mximo organismo de control

fiscal del Estado. Adems de la CGR existen contraloras departamentales, distritales
y municipales, para ejercicio del control fiscal en su jurisdiccin correspondiente.

Al tenor del artculo 272 de la Constitucin Poltica, en los municipios donde no existe
contralora tal funcin es ejercida por la contralora departamental.

1.4.1.1.4.2 Procuradura General de la Nacin

Es un organismo de control, encargado de velar por la aplicacin de la ley y por los

intereses generales de la sociedad, forma parte del denominado ministerio pblico,
del cual forman parte tambin la Defensora del Pueblo y los Personeros
municipales.

20
Grfica 10. Organigrama de la Procuradura General de la Nacin

Fuente: Libardo Rodrguez R.-Estructura del Estado Colombiano

El artculo 118 de la Carta Constitucional contempla que al Ministerio Pblico

le corresponde la guarda y promocin de los derechos humanos, la proteccin
del inters pblico y la vigilancia de la conducta oficial de quienes
desempean funciones pblica.

1.4.1.1.4.3 Auditoria General de la Repblica.

Es un organismo de vigilancia de la gestin fiscal, dotado de autonoma jurdica,

administrativa, contractual y presupuestal, que le corresponde ejercer la vigilancia de
la gestin fiscal de la Contralora General de la Repblica y de las contraloras
departamentales. Tambin puede ejercer control excepcional sobre las cuentas de
las Contraloras distritales y municipales.

21
 Grfica 11. Organigrama de la Auditora General de la Repblica

Fuente: Libardo Rodrguez R.-Estructura del Estado Colombiano

1.4.1.1.5 Organizacin Electoral.

Tiene a su cargo las elecciones, su direccin y vigilancia, as como lo relativo a la

identidad de las personas.

Grfica 12. Organigrama de la Registradura Nacional del Estado Civil.

Fuente: Libardo Rodrguez R.-Estructura del Estado Colombiano

La OE est constituida por el Consejo Nacional Electoral, la Registradura Nacional

del Estado Civil y dems dependencias de la Organizacin electoral.

22
1.4.1.2 Sector descentralizado nacional

Est constituido por entidades a las cuales se les ha otorgado por la ley
competencias y funciones de la administracin, para ejercer una actividad
especializada. Nos referimos entonces a uno de los tipos de descentralizacin:
especializada o por servicio, dotadas de personera jurdica, autonoma
administrativa y patrimonio independiente.

Segn la Ley 489 de 1998, el sector descentralizado por servicios del orden nacional,
est constituido por las siguientes entidades:

a) Los establecimientos pblicos;

b) Las empresas industriales y comerciales del Estado;
c) Las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personera
jurdica;
d) Las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios pblicos
domiciliarios;
e) Los institutos cientficos y tecnolgicos;
f) Las sociedades pblicas y las sociedades de economa mixta;
g) Las dems entidades administrativas nacionales con personera jurdica que cree,
organice o autorice la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder
Pblico1.

Estas entidades adelantan en nombre del Estado diversas actividades: Industriales,

comerciales, servicios pblicos domiciliarios, servicios de salud, educacin,
transporte areo y terrestre, entre otros.

Las entidades descentralizadas por servicios son creadas por la Ley o autorizadas
por esta, algunas de ellas se rigen por normas del derecho pblico integralmente,
como es el caso de los establecimientos pblicos, mientras que otras por normas del
derecho privado con excepciones de Ley, es decir, algunas de sus actuaciones
deben acogerse a normas del derecho privado, situacin esta a que se deben acoger
las empresas industriales y comerciales del Estado en casos como la contratacin
administrativa al acogerse para algunos tipos de contrato al Estatuto de Contratacin
(Ley 80 de 1993) como norma de derecho pblico, y para otros casos al Cdigo de
Comercio como norma de derecho privado.

La personera Jurdica de que estn dotadas estas entidades es una habilidad para
adquirir derechos y contraer obligaciones, lo cual realiza a travs de un
representante legal que puede denominarse, Gerente, Director, Presidente, Rector,
etc.

Son muchos los aspectos que caracterizan a estas entidades, toda vez que se les
encomienda el cumplimiento especializado de un determinado tipo de servicio
pblico, por eso es muy importante que desde el punto de vista del control fiscal,
antes de ejercer la correspondiente evaluacin de la gestin fiscal, se tenga pleno

1
Ley 489 de 1998
23
conocimiento respecto a su naturaleza jurdica, orden al que pertenece,
caractersticas, objeto social del mismo y dems aspectos que la caracterizan, ya
que en esta medida se pude determinar las normas que le son aplicables y los
parmetros para evaluar su gestin fiscal.

Desde el punto de vista financiero y presupuestal debemos decir que las entidades
descentralizadas por servicio vienen a ser una inversin que hace el nivel central,
que puede ser de carcter directo o indirecto, con el 100% de capital pblico o en
otros casos un porcentaje, como es el caso de las sociedades de economa mixta.
Tambin pueden crearse entidades descentralizadas pblicas en forma de sociedad,
donde aportan la Nacin, el departamento, el municipio, distrito u otra entidad pblica
descentralizada.

Es importante tener en cuenta que las entidades descentralizadas por servicio son de
distinto orden (nacional, distrital o municipal), algunas de ellas financian su objeto
social con los recursos provenientes de sus operaciones o recursos propios, inclusive
pueden llegar a generar excedentes financieros, pero otras no generan suficientes
recursos para autofinanciarse, por lo que pueden llegar a recibir a manera de
transferencia recursos del nivel central al que pertenecen o recurrir al
endeudamiento.

Los entes descentralizados por servicios, a diferencia de los organismos del nivel
central, si cuentan con presupuesto de ingresos, el cual est constituido por los
recursos propios y por los aportes que a manera de transferencia reciben del nivel
central; sin embargo pueden llegar a financiarse autnomamente.

Nuestro tema es Presupuestal, por tanto no ampliamos elementos particulares de

cada una de estas entidades, lo que puede ser tema de otra gua, no obstante en el
contenido integral de este mdulo continuaremos tratando aspectos relacionados con
estos.

1.4.2 Las Entidades Territoriales

La Constitucin Poltica en su Ttulo XI hace referencia a la Organizacin Territorial y

seala en el artculo 286, que son entidades territoriales los departamentos, los
distritos, los municipios y los territorios indgenas. Tambin que la ley le podr darles
el carcter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan.

24
 Grfica 13. Organigrama de la organizacin territorial

Fuente: Libardo Rodrguez R.-Estructura del Estado Colombiano

Segn el artculo 287 de la Carta Poltica, las entidades territoriales gozan de

autonoma para la gestin de sus intereses, y dentro de los lmites de la Constitucin
y la ley.

Grfica 14. Autonoma de las entidades territoriales

1.4.2.1 Nivel departamental

Corresponde a este nivel definir la planeacin y promocin del desarrollo econmico

y social de su territorio, ejerciendo funciones administrativas de coordinacin, de
complementariedad de la accin municipal, de intermediacin entre la nacin y los
municipios de prestacin de los servicios que determinen la constitucin y las leyes.

La 617 de 2000, en su artculo 1, se refiere a CATEGORIZACIN

PRESUPUESTAL DE LOS DEPARTAMENTOS y seala que teniendo en cuenta su
capacidad de gestin administrativa y fiscal y de acuerdo con su poblacin e ingresos

25
corrientes de libre destinacin se establecen las categora especial, primera,
segunda, tercera y cuarta.

1.4.2.1.1 Sector central departamental

La ley 489 de 1998, en su artculo 39 seala que las gobernaciones, las secretaras
de despacho y los departamentos administrativos son los organismos principales de
la Administracin departamental, los dems les estn adscritos o vinculados,
cumplen sus funciones bajo su orientacin, coordinacin y control en los trminos
que sealen la ley y las ordenanzas.

El artculo 299 de la C.P, establece la existencia en cada departamento de una

Corporacin de Eleccin Popular-CEP encargada de ejercer el control poltico sobre
los actos de los gobernadores, secretarios de despacho y directores de institutos
descentralizados, que se denominar Asamblea departamental, cuyas funciones
estn consagradas en el artculo 300 de la Carta Constitucional.

En esencia, la gobernacin, las secretarias del despacho, los departamentos

administrativos, la asamblea departamental y la contralora departamental, son los
rganos del sector central departamental.

1.4.2.1.2 Sector descentralizado departamental

De manera similar al orden nacional, las entidades descentralizadas por servicios del
orden departamental estn constituidas por: los establecimientos pblicos, las
empresas industriales y comerciales, las ESE, y las empresas oficiales de servicios
pblicos domiciliarios; los institutos cientficos y tecnolgicos; las sociedades pblicas
y las sociedades de economa mixta; las dems entidades administrativas
departamentales con personera jurdica que se creen, organicen o autoricen
conforme a las normas legales.

1.4.2.2 Nivel local (distrital y municipal)

La Carta Poltica considera el municipio como la entidad fundamental de la divisin

poltico-administrativa del Estado, y que como tal le corresponde prestar los
servicios pblicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso
local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participacin ciudadana, el
mejoramiento social y cultural de los habitantes, y las dems funciones que se le
asignen.

De otra parte, consagra la existencia de entidades territoriales del orden local

sometida a rgimen especial respecto a los municipios comunes, que les da el
nombre de distrito, como son los casos del Distrito Capital de Bogot, el Cultural de
Cartagena de Indias, el Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, el Cultual e
Histrico de Santa Marta y recientemente el Distrito Especial, Industrial, Portuario,
Biodiverso y Ecoturstico de Buenaventura.

26
La Ley 617 de 2000, ARTICULO 6o. hace referencia a la CATEGORIZACIN DE
LOS DISTRITOS Y MUNICIPIOS, y seala que los distritos y municipios se
clasificarn atendiendo su poblacin e ingresos corrientes de libre destinacin en
categora especial y de la primera hasta la sexta.

El Congreso de la Repblica expidi Ley 1551 DE 2012, con el objeto modernizar la

normativa relacionada con el rgimen municipal, dentro de la autonoma que
reconoce a los municipios la Constitucin y la ley, como instrumento de gestin para
cumplir sus competencias y funciones.

Dicha Ley modifica y adiciona aspectos del rgimen municipal contenidos

especialmente en la Ley 136 de 1994, y se dan nuevos lineamientos en materia de
competencias, categorizacin, requisitos para la creacin de nuevos municipios,
participacin comunitaria, entre otros aspectos.

1.4.2.2.1 Sector central distrital y municipal

De manera similar al orden nacional y departamental, el sector central distrital y

municipal est conformado por el Concejo Municipal, la Alcalda, las Secretaras y
Departamentos Administrativos, Tesorera, la Contralora y la Personera.

1.4.2.2.2 Sector descentralizado distrital o municipal

Similar al orden nacional y departamental, las entidades descentralizadas por

servicios del orden distrital y municipal, est constituido por: los establecimientos
pblicos, las empresas industriales y comerciales, las empresas sociales del Estado
y las empresas oficiales de servicios pblicos domiciliarios; los institutos cientficos y
tecnolgicos; las sociedades pblicas y las sociedades de economa mixta; las
dems entidades administrativas distritales o municipales con personera jurdica que
creen, organicen o autoricen conforme a las normas legales.

1.5 Sistema presupuestal y planificacin

El presupuesto no es un instrumento financiero aislado, pues junto con el concurren

otros elementos con informacin financiera y proyecciones histricas de corto,
mediano y largo plazo que fundamentan la presupuestacin, lo cual se conoce con el
nombre de Sistema Presupuestal.

27
 Grfica 15. Componente de la Planificacin

COMPONENTES DE LA PLANIFICACIN

Polticas y Carcter operativo

orientacin de con acciones a corto
acciones y mediano plazo

Marco Fiscal de Mediano Plazo-

MFMP, Plan Operativo Anual de
Inversiones-POAI, Plan Anual de
PLAN DE DESARROLLO Inversiones, Plan Financiero,
Marco de Gastos de Mediano
Plazo-MGMP, Presupuesto Anual,
PAC

El proceso de planificacin cuenta en sntesis, con dos tipos de instrumentos, unos

de orientacin de polticas y acciones de desarrollo, como es el Plan de Desarrollo, y
otros de carcter operativo, que conlleva acciones de corto plazo, como son el Marco
Fiscal de Mediano Plazo-MFMP, el Plan Financiero, el Marco de Gastos de Mediano
Plazo-, el Plan Operativo Anual de Inversiones-POAI, el Presupuesto Anual y el
Programa Anual de Caja-PAC.

1.5.1 Objetivos y conformacin del Sistema Presupuestal.

Segn el artculo 2. del Decreto 4730 de 2005, son objetivos del SP: el equilibrio
entre los ingresos y los gastos pblicos que permita la sostenibilidad de las finanzas
pblicas en el mediano plazo; la asignacin de los recursos de acuerdo con las
disponibilidades de ingresos y las prioridades de gasto; y la utilizacin eficiente de los
recursos en un contexto de transparencia. Este mismo Decreto seala que: El
Sistema Presupuestal est constituido por el Plan Financiero, incluido en el Marco
Fiscal de Mediano Plazo; el Presupuesto Anual de la Nacin y el Plan Operativo
Anual de Inversiones.

Veamos en qu consiste cada uno de ellos, dndole un enfoque hacia lo territorial:

1.5.1.1 El Marco Fiscal de Mediano Plazo-MFMP

Con la expedicin de la Ley 819 de 2003 y con el objetivo de promover la

responsabilidad en las finanzas territoriales, estableci el Marco Fiscal de Mediano

28
Plazo - MFMP, como un instrumento de referencia con perspectiva de diez aos para
la toma de decisiones fiscales en la elaboracin de los presupuestos anuales.

Las entidades territoriales-E.T deben presentar a la CEP (Asamblea Departamental o

Concejo Distrital o Municipal) al mismo tiempo que se presenta el proyecto de
presupuesto, el MFMP, que es un instrumento de referencia con perspectiva de diez
(10) aos para la toma de decisiones fiscales.

El MFMP, como Instrumento referencial presenta la tendencia futura de las finanzas

de la entidad territorial, determina montos de ahorro, flujos de caja y situacin fiscal y
cumple entre otros los siguientes propsitos:

o Ser una referencia general y un instrumento informativo de la situacin de las

finanzas de la ET.

o Elaborar la proyeccin tcnica de la sostenibilidad fiscal territorial a 10 aos.

o Promover la sostenibilidad de las finanzas en el mediano plazo sin involucrar las

condiciones polticas que afectan la gestin territorial.

o Sustentar el desarrollo de la actividad del gobierno territorial, en el logro de sus

objetivos de poltica.

Segn el artculo 5 de la Ley 819 de 2003, dicho Marco debe contener como
mnimo:

o El Plan Financiero-PF.
o Metas de supervit primario.
o Metas de deuda pblica y anlisis de su sostenibilidad.
o Acciones y medidas especificas para el cumplimiento de las metas,
con los cronogramas de ejecucin.
o Informe de resultados fiscales de la vigencia fiscal anterior.
o Estimacin del costo fiscal de las exenciones tributarias existentes
en la vigencia anterior.
o Relacin de los pasivos exigibles y de los contingentes.
o Costo fiscal de los proyectos de acuerdo u ordenanza sancionados
en la vigencia fiscal anterior.
o Indicadores de gestin presupuestal y de resultado de los objetivos,
planes y programas desagregados para mayor control del
presupuesto

a. El plan financiero: El Plan Financiero-PF de la entidad territorial es un

programa de ingresos y gastos de caja, con sus posibilidades de
financiamiento. Es un instrumento de planificacin y gestin financiera del
sector pblico departamental, distrital o municipal, que tiene como base las
operaciones efectivas, en consideracin a las previsiones de ingresos, gastos,
dficit y su financiacin compatibles con el Programa Anual de Caja-PAC.
29
 Al definirse las metas mximas de pagos a efectuarse durante una vigencia
fiscal, el PF sirve de base para elaborar el MFMP, el presupuesto en cada
vigencia y el POAI. De esa manera se constituye en un elemento fundamental
del sistema presupuestal.

Para su elaboracin se recomienda seguir los siguientes pasos:

Elaborar un diagnstico de la situacin fiscal del ente territorial y sus

entidades descentralizadas por servicio.

Hacer un pronstico de los gastos a realizar, los ingresos a recaudar, el

clculo del dficit y su financiacin.

Fijar metas financieras, determinando los objetivos y metas que se

requieren alcanzar en materia financiera y asignar recursos de acuerdo con
estas metas.

El proceso de aprobacin del PF debe estar reglamentado en el Estatuto de

Presupuesto Territorial, elaborado en concordancia con la Ley Orgnica del
Presupuesto.

La responsabilidad de elaboracin del PF recae en la Secretaria de Hacienda

o quien haga sus veces, en coordinacin con Planeacin. Una vez elaborado
pasa al Consejo de Gobierno o al Consejo Municipal, Distrital o Departamental
de Poltica Econmica y Social- CONPES o quien haga sus veces, dar su
visto bueno. Posteriormente debe someterse a consideracin del Comit de
Hacienda o al Consejo de Poltica Fiscal-CONFIS del ente territorial, rgano
que bajo la direccin del mandatario seccional o local, y en concordancia con
el artculo 26 del Decreto 111 de 1996, tiene la competencia de aprobar,
modificar y evaluar el PF, como tambin, ordenar las medidas para su estricto
cumplimiento.

b. Metas de supervit primario: Para la determinacin del supervit primario

los departamentos, distritos y municipios de categora especial, primera y
segunda estn en la obligacin de establecer su meta de Supervit Primario,
utilizando los datos que tenga la E.T proyectados como ingresos corrientes,
recursos de capital, gastos de funcionamiento e inversin, dentro del proyecto
de presupuesto correspondiente. Cada ao el Gobierno territorial determinar
para la vigencia fiscal siguiente una meta de supervit primario para el sector
pblico no financiero consistente con el plan financiero y metas indicativas
para los supervit primarios de las diez (10) vigencias fiscales. Su clculo se
realiza a partir de la ejecucin presupuestal de la siguiente forma:

SP = IC + RC - GF - GI

IC = Ingresos Corrientes
RC = Recursos de Capital (Descontando recursos del crdito, Privatizaciones
y Capitalizaciones)
30
 GF = Gastos de Funcionamiento
GI = Gastos de Inversin GI (incluidos los gastos de inversin que se van a
efectuar en esa vigencia que tengan autorizacin de vigencias futuras)
SP = Supervit Primario

Se entiende que la deuda es sostenible si el Supervit Primario es mayor o

igual al servicio de la deuda (Amortizaciones + Intereses) de todos los crditos
vigentes en la respectiva vigencia fiscal.

Supervit Primario > = Servicio de la Deuda (Deuda Sostenible)

Indicadores:

1. Supervit Primario / Intereses >= 100%

2. Intereses / Ahorro operacional <= 40%
3. Saldo de deuda / Ingresos corrientes <= 80%

c. Metas de deuda pblica y anlisis de su sostenibilidad. A partir de este

componente del MFMP, se busca determinar el clculo de la sostenibilidad de
la deuda en el horizonte de los 10 aos. Para su obtencin, en cada vigencia
se debe observar la sostenibilidad del endeudamiento, considerando su
compatibilidad con las metas de supervit primario. Asimismo, se debe
establecer el cumplimiento de los dos indicadores definidos por la ley 358 de
19972.

d. Acciones y medidas especficas para el cumplimiento de las metas. De

este procedimiento se extraen las estrategias y actividades financieras, con
las cuales el gobernante territorial se ha de comprometer durante
administracin, con el fin de garantizar las metas de ingresos, gastos y
financiamiento; por tanto constituye un insumo para la elaboracin del Plan de
Accin de la Secretara de Hacienda o quien haga sus veces, con observancia
en los siguientes aspectos:

o Las metas deben ser viables financiera e institucionalmente

o Cumplirse, segn los cronogramas de ejecucin
o Identificar al responsable de su ejecucin.
o Identificar el cronograma de ejecucin a los programas.
o Indicadores de seguimiento.
o Estar articuladas al plan de accin de cada dependencia.

e. Informe de resultados fiscales de la vigencia fiscal anterior. Este informe

debe incluir:

o Grado de cumplimiento de metas previstas

o Explicacin de incumplimiento

2
Reglamenta el artculo 364 de la Constitucin y contiene disposiciones en materia de endeudamiento pblico.
Se le conoce tambin como ley de semforos.
31
 o Medidas para corregirlas
o Estrategia para incorporacin en las siguientes vigencias
o Indicadores de seguimiento permanente

f. Estimacin del costo fiscal de las exenciones tributarias existentes en la

vigencia anterior:

Este otro componente pretende dar cuenta del impacto que han tenido las
decisiones adoptadas en vigencias anteriores, que impliquen exenciones
tributarias, ya sean exenciones o incentivos tributarios, dando cuenta de los
siguientes aspectos:

o Monto de la exencin o incentivos

o Plazo
o Beneficiarios
o Cumplimiento del objetivo por el cual se da la exencin o
incentivo
o Revisin de su continuidad

g. Relacin de los pasivos exigibles y de los contingentes

Los pasivos contingentes son obligaciones pecuniarias sometidas a condicin,

es decir, aquellas en virtud de la cual la E. T. estipula contractualmente a favor
de un contratista el pago de una suma de dinero, determinada o determinable
a partir de factores identificados, por la ocurrencia de un hecho futuro incierto.

Las contingencias se generan por el riesgo de la ocurrencia de cualquiera de

los siguientes hechos, entre otros:

- Que deba pagarse la deuda u obligaciones de un tercero por haberse

otorgado un aval o garanta.

- Que se pierda un juicio, litigio o demanda y a consecuencia de ello deba

pagarse una suma de dinero a un tercero.

- Existencia de pasivos pensionales.

- Que la E. T. deba cubrir la garanta otorgada en procesos de contratacin

para el desarrollo de proyectos con participacin privada, concesiones.

- Que la E. T. deba cubrir una garanta otorgada en contratos de crdito.

Para efectos del MFMP, los pasivos contingentes de las ET debern tener una
valoracin numrica y su existencia obliga incluso a crear un fondo para
contingencias cuyo valor depender del monto de contingencias y de la

32
 probabilidad de que se convierta en realidad, caso en el cual se convierten en
pasivos exigibles3.

h. Costo fiscal de los proyectos de ordenanza o acuerdo sancionados en la

vigencia fiscal anterior:

Su finalidad es determinar que impacto han tenido las Ordenanzas o Acuerdos

aprobados o que entraron en vigencia el ao anterior y poder presentar a la
CEP, la cuantificacin y efecto de los costos ocasionados por los mismos,
incluyendo el gasto presupuestal que dichas decisiones generaron en la
vigencia fiscal. Con este anlisis se garantiza la corresponsabilidad Gobierno
Territorial-CEP, en la bsqueda de la sostenibilidad fiscal y financiera de la ET
en el largo plazo.

De manera particular este componente debe informar acerca de:

o Valoracin monetaria del acto administrativo

o Beneficiarios
o Fuentes de recursos
o Recaudo no percibido por efectos de la reforma
o Cronograma

i. Indicadores de seguimiento a la gestin presupuestal y de resultado de

los objetivos, planes y programas desagregados para mayor control del
presupuesto.

El seguimiento a la gestin y resultados presupuestales es un elemento

fundamental y que la normatividad presupuestal pblica exige para todos los
niveles de administracin pblica. El DNP realiza el seguimiento de las
finanzas territoriales con los Indicadores de Desempeo Fiscal y el Ministerio
de Hacienda y Crdito Pblico realiza el seguimiento a la viabilidad fiscal de
los departamentos y de los municipios que se encuentren en programas de
reestructuracin de pasivos. De tal manera que el DNP recomienda a las ET
utilizar estos mismos indicadores para realizar dicho seguimiento, y sugiere
incluirlos en el Plan de Desarrollo territorial para efecto de diagnstico y
metas.

El MFMP le brinda al equipo de gobierno, un panorama general y detallado sobre la

situacin de las finanzas de la ET y abarca un anlisis detallado de la su estructura de
los gastos y los ingresos para atenderlos, los pasivos y las contingencias que se puedan

3
El artculo 194 el CCA, se refiere a los Aportes al Fondo de Contingencias, en el sentido de que las entidades
pblicas tanto nacionales como territoriales, del nivel central y descentralizado, deben efectuar una valoracin
de las contingencias para todos los procesos judiciales que se adelanten en su contra, y con base en lo anterior
debern efectuar aportes al Fondo de Contingencias de que trata la Ley 448 de 1998, o las normas que la
modifiquen o sustituyan, en los montos, condiciones, porcentajes, cuantas y plazos que determine el respectivo
organismo, con el fin de atender, oportunamente, las obligaciones dinerarias contenidas en providencias
judiciales en firme.
33
enfrentar en el mediano plazo y la sostenibilidad de la deuda pblica, dentro de los
aspectos considerados ms relevantes.

Como se trata de una proyeccin a diez (10) aos, el MFMP debe ser revisado cada ao,
tanto en la parte ya ejecutada para determinar los ajustes y medidas necesarias, como
en la parte futura, tomando en consideracin que tenga un impacto dentro del mismo,
como es el caso de pasivos que no se tenan considerados, reformas tributarias con
impacto en los ingresos, demandas a favor o en contra y normas expedidas durante la
ltima vigencia que impliquen un mayor gasto4.

1.5.1.2 Plan Operativo Anual de Inversiones POAI

Es un instrumento de programacin de la inversin anual, en el cual se relacionan los

proyectos de inversin clasificados por sectores, rganos y programas.

Esta programacin debe estar acorde con las metas financieras establecidas en el Plan
Financiero del MFMP, con las prioridades definidas en el Plan de Desarrollo del ente
territorial y con la inversin sectorial fijada en el Marco de Gastos de Mediano Plazo-
MGMP, para que sea integrado al Presupuesto Anual como el componente de gasto de
inversin.

El Plan en cuestin debe incluir un orden de prioridad para los programas y proyectos de
inversin y las vigencias necesarias para la ejecucin de los mismos. En este sentido, los
diferentes Programas deben encontrarse radicados en el Banco de Programas y
Proyectos-BPIN de Inversin de la entidad territorial, en razn a que es la garanta de
que se trata de programas debidamente evaluados y son viables y ptimos para
solucionar los problemas de la comunidad.

El POAI, es considerado el principal vnculo entre el Plan de Desarrollo y el Sistema

Presupuestal, en la medida que se constituye en el punto de partida para ejecutar el PD.,
ya que contiene la programacin anual de las inversiones.

En tal sentido, el principio presupuestal de Planificacin, establece que el Presupuesto

General del Departamento, Distrito o Municipio, debe guardar concordancia con los
contenidos en el Plan de Desarrollo en sus componentes estratgico y plurianual de
inversiones y con los dems instrumentos del Sistema Presupuestal.

Dentro del ciclo presupuestal, el POAI precede al presupuesto territorial, y debe ser el
resultado de la participacin de todas las reas de la administracin en la programacin
anual de inversiones. De manera que es el componente de inversin del presupuesto
anual y debe reflejarse en los planes de accin de las dependencias y rganos
ejecutores, para que se pueda hacer seguimiento al PD y determinar el aporte que hace
cada una de las reas al logro de las metas de desarrollo territorial.

4
La Contralora General de la Repblica mediante Resolucin Orgnica 05993 de 2008, estableci la obligacin
de los gobernadores y alcaldes de presentarle anualmente, antes del 15 de febrero de cada vigencia, el MFMP
de la respectiva entidad territorial, para fines evaluativos.
34
El POAI recoge la programacin de la inversin contenida en el Plan de Desarrollo y el
MFMP y las previsiones de fuentes de financiamiento dadas en el Plan Financiero, y de
acuerdo con estos determina programas y proyectos de inversin para la vigencia fiscal,
su priorizacin y las fuentes de financiacin.

Las ET cuentan en forma general con dos tipos de recursos: propios o libre destinacin5
y los provenientes de transferencias.

Los provenientes de transferencias, son provenientes del Sistema General de

Participaciones, Sistema General de Regalas, cofinanciacin, Fondo de Solidaridad y
Garanta-FOSYGA, los ms significativos, conceptos que ampliaremos ms adelante. No
obstante la destinacin especfica, en algunos casos consagrados en las normas legales
(Ley 715 de 2001), se autoriza a algunas entidades territoriales de baja categorizacin,
apropiar recursos de transferencias como libre destinacin, en respuesta a un
mecanismo para suplir dficit de financiamiento de sus gastos.

El mayor porcentaje de inversin a nivel territorial se realiza con recursos provenientes

de transferencias. Los ajustes fiscales aplicados a los entes territoriales, especialmente
con la Ley 617 de 2000, han pretendido generar inversin autnoma, ya que en algunos
departamentos y municipios los recursos propios cubren escasamente los gastos de
funcionamiento.

Para calcular el monto total disponible en inversin se debe partir del anlisis de la
situacin financiera del ente territorial, de las respectivas polticas y proyecciones
financieras. En tal sentido el POAI deber ser elaborado por los funcionarios
responsables del proceso de planeacin y aprobado por la Asamblea departamental o
Concejo distrital o municipal, segn el caso.

Segn las orientaciones impartidas por el MHCP y el DNP, el POAI debe cumplir
bsicamente dos pasos dentro de su conformacin:

o Preparacin del proyecto

o Aprobacin

Una vez aprobado el POAI se deben integrar los programas y subprogramas en el

proyecto de presupuesto general de la ET.

El Banco de Programas y Proyectos de Inversin. El BPIN constituye la instancia que

enlaza la planeacin con la programacin y el seguimiento de programas y proyectos de
inversin pblica, por medio de sus componentes y funciones. Est integrado por

5
Los recursos propios son los que genera la entidad territorial en cumplimiento de su misin y competencias o
facultades que le han otorgado las normas legales para recaudar sus propios impuestos, enajenar sus activos,
generar rendimientos por la inversin de recursos, allegar recursos provenientes del crdito, entre otros, los
cuales gestiona directamente el ente subnacional, y su significacin depende de la capacidad econmica del
mismo.

35
instrumentos de tipo legal e institucional, educacin, capacitacin y asistencia tcnica,
metodologas y sistemas y herramientas computacionales.

El BPIN se considera un instrumento para el registro y priorizacin de los programas y

proyectos que se vayan a ejecutar y que son susceptibles de ser financiados con
recursos del ente territorial.

Segn las normas presupuestales, los proyectos de inversin que se incorporen al POAI
deben ser aquellos registrados en el BPIN Territorial programados para la vigencia fiscal.
Con este mecanismo se garantiza el cumplimiento de lo contemplado en el Artculo 68
del Decreto 111 de 1996, que establece que no podr ejecutarse ningn programa o
proyecto que forme parte del Presupuesto hasta tanto no se haya evaluado por el rgano
competente y registrado en el Banco de Programas y Proyectos de Inversin-BPIN.

El fundamento del BPIN est regulado por las siguientes normas:

o Ley 152 de 1994 (Orgnica del Plan de Desarrollo)

o Estatuto Orgnico del Presupuesto (compilado en el Decreto 111
de 1996)
o Ley 617 de 2000
o Ley 819 de 2003

1.5.1.3 Marco de Gastos de Mediano Plazo-MGMP

El MGMP se considera un proceso estratgico de proyeccin y priorizacin de gasto, a

travs del cual las decisiones presupuestales anuales son conducidas por prioridades de
poltica y disciplinadas por una restriccin de recursos de mediano plazo.

Se trata de un complemento e insumo fundamental para el Plan de Desarrollo, en la

medida en que el MGMP es un ejercicio que comprende:

La totalidad del gasto (inversin, funcionamiento y servicio de la deuda) y la

articula a las prioridades de poltica;

Se desarrolla como parte del proceso de programacin presupuestal anual; y

Se renueva cada ao, de tal modo que no se agota en el tiempo sino que se
actualiza de acuerdo con el desarrollo de la situacin fiscal y la revisin de las
polticas de gobierno.

El MGMP tampoco se considera un sistema de presupuestacin plurianual territorial que

establece asignaciones de gasto de fuerza legal a varios aos, ya que bajo un MGMP se
mantiene la anualidad del sistema presupuestal, slo que se hacen explcitos los posibles
efectos y restricciones que el gasto presente tenga en el futuro.

As, a partir de las prioridades de poltica del gobierno territorial y de las metas fiscales
de mediano plazo existentes, se definen unos techos de gasto que cubren un perodo de
cuatro (4) aos que es renovado anualmente, donde el techo del primer ao es
36
consistente con el presupuesto anual, mientras los techos para los aos siguientes son
estimaciones indicativas que se convierten en la lnea de base para un nuevo perodo de
programacin

El MGMP se constituye en el nexo que permite articular el diseo de polticas, la

planeacin de la poltica fiscal de mediano plazo y la programacin presupuestal anual.

El MGMP genera importantes beneficios en trminos de disciplina fiscal (consistencia

entre el nivel de gasto y la disponibilidad de recursos en el corto y mediano plazo),
asignacin estratgica de recursos (conciliacin entre las prioridades del gobierno y lo
que cabe dentro de las posibilidades de pago) y eficiencia y efectividad en el gasto
(provisin de bienes y servicios de calidad que contribuyan al cumplimiento de
prioridades de poltica a costos razonables).

En lo relativo a la disciplina fiscal, al superar el horizonte anual del proceso de

programacin presupuestal tradicional e introducir una fase estratgica al inicio de dicho
proceso, el MGMP permite:

a) Revelar en forma oportuna la restriccin de recursos de mediano plazo a la que

se enfrentan cada uno de los sectores del gobierno, de acuerdo con las
prioridades generales de poltica y las metas fiscales vigentes.

b) Desarrollar propuestas de gasto sectorial que se ajusten a las restricciones de

mediano plazo existentes, de tal modo que se tenga en cuenta el costo de
mantener en el tiempo las iniciativas de poltica que se aprueben en el presente.
As, el MGMP contribuye al logro de un objetivo fundamental del gobierno
territorial, como es el de garantizar la sostenibilidad financiera de la ET.

En lo relativo a la asignacin estratgica de recursos, en la medida en que se

establece una amplia participacin de las diferentes instancias del gobierno en las
decisiones sobre la distribucin del gasto, y que existe una secuencia segn la cual
las decisiones estratgicas sobre cambios de poltica anteceden a las decisiones
sobre el detalle del presupuesto anual, el MGMP hace posible lo siguiente:

o Articular el diseo y la revisin de polticas a la asignacin del gasto, de forma

tal que la planeacin atienda la disponibilidad de recursos en el mediano plazo
y que el presupuesto refleje las prioridades de poltica del gobierno territorial.

o Concentrar las discusiones asociadas a la programacin presupuestal en las

propuestas de cambios de poltica que se presenten. Con ello, se evita el
desgaste de revisar la totalidad del detalle del presupuesto y (dada una
restriccin de recursos de mediano plazo) se abre el espacio necesario para
desarrollar ejercicios de repriorizacin de gasto, los cuales permiten una
mayor focalizacin de los recursos pblicos y hacen ms flexible la gestin
presupuestal.

En lo relativo a la eficiencia y efectividad del gasto, el MGMP permite crear un

entorno que facilita y promueve la gestin estratgica de los diferentes sectores del
37
gobierno territorial, lo que resulta fundamental para hacer un uso ms eficiente y
efectivo de los recursos. Esto es as gracias a que el MGMP:

o Ofrece mayor predictibilidad a los gerentes pblicos (se provee informacin

oportuna sobre la disponibilidad de recursos de mediano plazo).

o Promueve una mayor autonoma en la programacin de los recursos (y,

paulatinamente, en la ejecucin de los mismos) pues, bajo unas restricciones
generales de mediano plazo, los sectores adquieren la iniciativa para proponer
reasignaciones de gasto entre sus programas y entidades.

o Promueve una gestin orientada al desempeo (las proyecciones

presupuestales deben estar justificadas en trminos de resultados).

o Genera una mayor legitimidad en torno a las decisiones que se aprueben

durante el proceso de programacin presupuestal, de manera que se reduce
la resistencia a su implementacin y, por lo tanto, se incrementa la
probabilidad de alcanzar los objetivos de poltica trazados.

o El mayor nivel de certeza en la disponibilidad de recursos en el mediano plazo

permite avanzar hacia una mayor correspondencia entre la programacin y la
ejecucin presupuestal anual.

El MGMP tiene su sustento normativo en la Ley 819 de 2003 (Ley de

Responsabilidad Fiscal) y en el Decreto Reglamentario 4730 de 2005 (Decreto
Reglamentario de las normas orgnicas del presupuesto).

1.5.1.4 El Plan de Desarrollo

En la tarea de asignacin de recursos, los gobiernos de distinto orden elaboran

planes con el fin de lograr ciertas metas de desarrollo econmico, social y ambiental.
En el proceso de elaboracin de dichos planes se contemplan las prioridades que
deben tenerse en cuenta para incrementar el nivel de bienestar de la comunidad.

Estos planes, conocidos como planes de desarrollo, se deben cuantificar con el fin de
que los gobiernos posean un instrumento que les permita evaluar su gestin.

Los Planes de Desarrollo-PD son estrategias generales o disposiciones tomadas con

el fin de ejecutar un proyecto que afecta toda la actividad econmica. De all surge el
concepto de presupuesto como herramienta financiera que las autoridades
gubernamentales utilizan con el objeto de lograr sus metas de desarrollo. Debe ser la
rplica financiera del PD.

El presupuesto pblico es, en este contexto, un PD elemental donde se esbozan los

lineamientos generales sobre la accin gubernamental en el entorno econmico.
Como instrumento de desarrollo econmico, social y ambiental, plasma las obras
prioritarias de los gobiernos, por medio de estimativos sobre las sumas que el sector

38
privado transfiere en forma de impuestos al sector pblico y el clculo de los gastos a
travs de los cuales el gobierno revierte a la economa los recursos captados.

1.5.1.4.1 Planes de desarrollo en las entidades territoriales

En Colombia, cada uno de los niveles de gobierno tiene la responsabilidad de

planear para el desarrollo integral del pas y de las entidades territoriales en
particular, a travs de un proceso de transformacin multidimensional, sostenible,
incluyente, articulado entre los niveles de gobierno, y orientado a la consolidacin
progresiva del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la
poblacin en armona y equilibrio con lo ambiental, lo sociocultural, lo econmico y lo
poltico, y en consideracin con el contexto global.

Esta labor fue facilitada con la Constitucin Poltica de 1991 y la Ley 152 de 1994, al
establecer que cada entidad territorial debe contar con un Plan de Desarrollo-PD,
cuya elaboracin es responsabilidad y obligacin constitucional y legal de los
alcaldes y gobernadores de las entidades territoriales.

Los PD de las entidades territoriales son la carta de navegacin y el principal

instrumento de planeacin para su desarrollo integral. Son un instrumento poltico y
tcnico, construido de forma democrtica y pluralista, donde se concretan las
decisiones, acciones, medios y recursos para promover el bienestar integral de la
poblacin, garantizar los derechos humanos, y fortalecer la democracia participativa.
Por lo tanto, son el ms importante instrumento de planeacin y de gestin pblica
para lograr los fines esenciales del Estado establecidos en la Constitucin Poltica de
1991.

De tal manera que en su artculo 339, dicha Carta Poltica establece que las
entidades territoriales deben elaborar y adoptar de manera concertada entre ellas y
el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente
de sus recursos y el desempeo adecuado de las funciones que les hayan sido
asignadas por la Constitucin y la ley.

39
 Grfica 16. Planes de desarrollo territorial

Parte
estratgica

Planes de
desarrollo de
las entidades
territoriales
Paln de
inversin a
mediano y
corto plazo

Los PD de las entidades territoriales estn conformados por una parte estratgica y
un Plan de Inversiones a mediano y corto plazo, en los trminos y condiciones que
de manera general reglamenta la correspondiente Asamblea Departamental o
Concejo Distrital o Municipal.

1.5.1.4.1.1 Formulacin y Aprobacin del Plan de Desarrollo

Para estructurar el PD, los Gobernadores y Alcaldes deben sealar cuales son los
objetivos y metas que quieren lograr en la administracin del ente territorial, tanto a
mediano como a largo plazo. De igual forma deben indicar los procedimientos,
mecanismos, estrategias y polticas que van a implementar para el logro de los fines
que se han propuesto realizar.

El ordenamiento constitucional demanda la necesaria coordinacin con el gobierno

nacional, con el fin de que el PD de los entes subnacionales guarde relacin el Plan
Nacional de Desarrollo-PND y viceversa, de ah que en el Consejo Nacional de
Planeacin6 tengan asiento representantes de las entidades territoriales.
La Ley 152 de 1994, orgnica del Plan de Desarrollo, se refiere de manera particular
a los PD territoriales. En relacin con los procedimientos, establece:

6
Artculo. 340 de la C.P. Habr un Consejo Nacional de Planeacin integrado por representantes de las
entidades territoriales y de los sectores econmicos, sociales, ecolgicos, comunitarios y culturales. El, conejo
tendr carcter consultivo y servir de foro para la discusin del plan nacional de desarrolloEn las entidades
territoriales habr tambin consejos de planeacin, segn lo determine la ley

40
Artculo 36.- En materia de elaboracin, aprobacin, ejecucin seguimiento y
evaluacin de los planes de desarrollo de las entidades territoriales, se aplicarn, en
cuanto sean compatibles, las mismas reglas previstas en esta Ley para el Plan
Nacional de Desarrollo.

Artculo 37.- Para los efectos del procedimiento correspondiente, se entiende que:

a) En lugar del Departamento Nacional de Planeacin actuar la Secretara,

Departamento Administrativo u oficina de Planeacin de la entidad territorial o la
dependencia que haga sus veces;

b) En lugar del Conpes, actuar el Consejo de Gobierno, o la autoridad de

planeacin que le sea equivalente en las otras entidades territoriales. En lugar del
Consejo Nacional de Planeacin lo har el respectivo Consejo Territorial de
Planeacin que se organice en desarrollo de lo dispuesto por la presente Ley;

c) En lugar del Congreso, la Asamblea, Consejo o la instancia de planeacin que le

sea equivalente en las otras entidades territoriales.

Artculo 38.- Los planes de las entidades territoriales. Se adoptarn con el fin de
garantizar el uso eficiente de los recursos y el desempeo adecuado de sus
funciones. La concertacin de que trata el artculo 339 de la Constitucin proceder
cuando se trate de programas y proyectos de responsabilidad compartida entre la
Nacin y las entidades territoriales, o que deban ser objeto de cofinanciacin.

Los programas y proyectos de cofinanciacin de las entidades territoriales tendrn

como prioridad el gasto pblico social y en su distribucin territorial se debern tener
en cuenta el tamao poblacional, el nmero de personas con necesidades bsicas
insatisfechas y la eficiencia fiscal y administrativa.

Seala la Ley del Plan en su Artculo 39, que para efecto de la elaboracin del
proyecto del PD las ET debern observar, en cuanto sean compatibles, las normas
previstas para el Plan Nacional, sin embargo deber tenerse especialmente en
cuenta lo siguiente:

o El Alcalde o Gobernador elegido impartir las orientaciones para la

elaboracin de los planes de desarrollo conforme al programa de gobierno
presentado al inscribirse como candidato.

o Una vez elegido el mandatario territorial respectivo, todas las dependencias y,

en particular, las autoridades y organismos de planeacin, le prestarn a los
candidatos electos y a las personas que stos designen para el efecto, todo el
apoyo administrativo, tcnico y de informacin que sea necesario para la
elaboracin del plan.

Los programas y proyectos de cofinanciacin de las entidades territoriales

tendrn como prioridad el gasto pblico social y en su distribucin territorial se

41
 deber tener en cuenta el tamao poblacional, el nmero de personas con NBI
y la eficiencia fiscal y administrativa.

o El mandatario territorial, deber presentar por conducto del secretario de

planeacin o jefe de la oficina que haga sus veces en la respectiva ET, a
consideracin del Consejo de Gobierno o el cuerpo que haga sus veces, el
proyecto del plan en forma integral o por elementos o componentes del
mismo.

Le corresponde a dicho Consejo de Gobierno, consolidar el documento que

contenga la totalidad de las partes del plan, dentro de los dos (2) meses
siguientes a la posesin del respectivo Alcalde o Gobernador conforme a la
Constitucin Poltica y a las disposiciones de la presente Ley.

o Simultneamente a la presentacin del proyecto de plan a consideracin del

Consejo de Gobierno o el cuerpo que haga sus veces, la respectiva
administracin territorial deber convocar a constituirse el Consejo Territorial
de Planeacin.

o El proyecto de plan como documento consolidado, deber ser presentado por

el Alcalde o Gobernador a consideracin de los Consejos Territoriales de
Planeacin, a ms tardar dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de
su posesin, para anlisis y discusin y con el propsito de que rinda su
concepto y formule las recomendaciones que considere convenientes.

En la misma oportunidad, la mxima autoridad administrativa deber enviar

copia de esta informacin a la respectiva CEP.

o El respectivo Consejo Territorial de Planeacin deber realizar su labor antes

de transcurrido un (1) mes contado desde la fecha en que haya presentando
ante dicho Consejo el documento consolidado del respectivo plan.

Si transcurriere dicho mes sin que el respectivo Consejo Territorial se hubiere

reunido o pronunciado sobre la totalidad o parte del proyecto del plan,
considerar surtido el requisito en esa fecha. Tanto los Consejos Territoriales
de Planeacin, como las CEP debern verificar la correspondencia de los
planes con los programas de gobierno que hayan sido registrados al momento
de la inscripcin como candidato por el Alcalde o Gobernador electo.

En lo que respecta a la aprobacin, la Ley 152, seala en su artculo 40, que los
planes sern sometidos a la consideracin de la CEP dentro de los primeros cuatro
(4) meses del respectivo perodo del Gobernador o Alcalde para su aprobacin. La
CEP deber decidir sobre los Planes dentro del mes siguiente a su presentacin y si
transcurre ese lapso sin adoptar decisin alguna, el Gobernador o alcalde podr
adoptarlos mediante decreto.

En su artculo 41, la misma Ley Orgnica del plan, hace referencia a los Planes de
Accin en las ET y expresa que con base en los planes generales departamentales
42
o municipales aprobados por el correspondiente CEP, cada secretara y
departamento administrativo preparar, con la coordinacin de la oficina de
planeacin, su correspondiente plan de accin y lo someter a la aprobacin del
respectivo Consejo de Gobierno departamental, distrital o municipal. En el caso de
los sectores financiados con transferencias nacionales, especialmente educacin y
salud, estos planes debern ajustarse a las normas legales establecidas para dichas
transferencias.

Tambin seala en el referido artculo, que para el caso de los municipios, adems
de los PD contarn con un plan de ordenamiento que se regir por las disposiciones
especiales sobre la materia, que el Gobierno Nacional y los departamentos
brindarn las orientaciones y apoyo tcnico para la elaboracin de los planes de
ordenamiento territorial.

En cuanto a la evaluacin, el artculo 42 de la Ley en comento seala que

corresponde a los organismos departamentales de planeacin efectuar la evaluacin
de gestin y resultados de los planes y programas de desarrollo e inversin tanto del
respectivo departamento, como de los municipios de su jurisdiccin.

Los mandatarios territoriales, al tenor de el artculo 43 de la Ley 152, debern

presentar informe anual de la ejecucin de los planes a la respectiva CEP o la
autoridad administrativa que hiciere sus veces en los otros tipos de entidades
territoriales que llegaren a crearse.

En cuanto a la armonizacin del presupuesto, el artculo 44, expresa que en los

presupuestos anuales se debe reflejar el plan plurianual de inversin, y que las CEP
debern definir los procedimientos a travs de los cuales los Planes territoriales
sern armonizados con los respectivos presupuestos.

Las directrices normativas en materia de PD territorial tambin hacen referencia a la

articulacin y ajuste de los planes, en tal sentido, los planes de las entidades
territoriales de los diversos niveles, ente s y con respecto al Plan Nacional, tendrn
en cuenta las polticas, estrategias y programas que son de inters mutuo y le dan
coherencia a las acciones gubernamentales. Si durante la vigencia del plan de las
entidades territoriales se establecen nuevos planes en las entidades del nivel ms
amplio, el respectivo mandatario podr presentar para la aprobacin de la Asamblea
o del Concejo, ajustes a su plan plurianual de inversiones, para hacerlo consistente
con aqullos7.

Finalmente, en su Captulo XI, la Ley 152 reglamenta lo relacionado con la

Planeacin regional, al sealar las funciones especiales de la planificacin en
relacin con el PD y las autoridades e instancias de planeacin.

7
Artculo 45 de la Ley 152 de 1994
43
 UNIDAD 2

PRINCIPIOS DEL SISTEMA PRESUPUESTAL

Mediante sentencia C-337 de 1993, la Corte Constitucional sostuvo la tesis de que

"Los principios consagrados en el estatuto Orgnico del Presupuesto, son
precedentes que condicionan la validez del proceso presupuestal, de manera que al
no ser tenidos en cuenta, vician la legitimidad del mismo. No son simples requisitos,
sino pautas determinadas por la Ley Orgnica y determinantes de la ley anual de
presupuesto

Los principios del sistema estn contemplados en los artculos 12 al 24 del Decreto
111 de 1996, que compila la Ley Orgnica del Presupuesto. No obstante, para las
entidades territoriales le son aplicables los siguientes: la planificacin, la anualidad, la
universalidad, la unidad de caja, la programacin integral, la especializacin,
inembargabilidad y la homeostasis (Ley 38/89, artculo 8o. Ley 179/94, artculo 4o.).

Grfica 17. Principios del sistema presupuestal

PLANIFICACIN

ANUALIDAD

UNIVERSALIDAD

UNIDAD DE CAJA

PROGRAMACION INTEGRAL

ESPECIALIZACIN

INEMBARGABILIDAD

COHERENCIA MACROECONMICA

HOMEOSTASIS PRESUPUESTAL

2.1 Planificacin

Este principio seala que el Presupuesto General de la ET deber guardar

concordancia con los contenidos del Plan de Desarrollo-PD, del Plan de Inversiones-

44
PI, del Plan Financiero-PF y del Plan Operativo Anual de Inversiones-POAI,
territoriales8.

Este principio presupuestal nos demuestra que el presupuesto no es una rueda

suelta como suceda hace algunos aos. A partir del momento en que se entraron a
aplicar instrumentos de planificacin en el sector pblico, bsicamente en materia de
inversin pblica con perspectiva plurianual, el presupuesto entr a formar parte de
lo que hoy conocemos como Sistema Presupuestal.

Los instrumentos de planificacin estatal han venido amplindose. Hoy da, adems
de los contenidos en el Decreto 111 de 19969, sin embargo, con la promulgacin de
la Ley 819 de 2003 se incorporan: el Marco Fiscal de Mediano Plazo-MFMP y el
Marco de Gastos de Mediano Plazo-MGMP. Podramos considerar tambin el
Programa Anual de Caja-PAC, en la medida que constituye una programacin de
pagos, acordes con la disponibilidad de recursos.

2.2 Anualidad

El ao fiscal comienza el 1o. de enero y termina el 31 de diciembre de cada ao.

Despus del 31 de diciembre no podrn asumirse compromisos con cargo a las
apropiaciones del ao fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiacin
no afectados por compromisos caducarn sin excepcin10.

Es sabido que en materia de inversin, la mayoria de los proyectos se ejecutan a

ms de un ao, lo que nos lleva a deducir que para el caso de proyectos plurianuales
este principio requiere que anualmente se programe y ejecute la partida
correspondiente para su avance y conclusin.

La plurianualidad est ligada al concepto de vigencias futuras, que trataremos ms

adelante, con lo cual se pretende, fundamentalmente, garantizar la inclusin de
apropiaciones en las prximas anualidades presupuestales para la conclusin y
puesta en marcha de proyectos y gastos especiales que requieren para su ejecucin
varias vigencias fiscales.

Tambin es concordante el concepto de anualidad con la constitucin de reservas

presupuestales y cuentas por pagar, que pretende garantizar la afectacin de
apropiaciones presupuestales al cierre de cada vigencia, como resultado de la
asuncin de compromisos y obligaciones derivados de la adquisicin de bienes y
servicios que no alcanzaron a recibirse a 31 de diciembre de la respectiva vigencia
(reservas presupuestales), o que a pesar de haberse recibido no alcanzaron a ser
pagados (cuentas por pagar).

A pesar de que la anualidad genera elementos evaluativos importantes para la

gestin presupuestal, es importante considerar que el presupuesto por si solo no

8
Ley 38 de 1989, art.9, Ley 179 de 1994, art. 5
9
Compila la Ley 38 de 1989, Ley 179 de 1994 y 225 de 1995, que hasta ese momento constituan la Ley
Orgnica del Presupuesto-LOP.
10
Ley 38 de 1989, artculo 10
45
aporta los suficientes instrumentos para evaluar la gestin de manera integral; ms
an, contiene limitaciones informativas que son recogidos por la contabilidad
financiera.

El hecho de que presupuesto se apruebe para ser ejecutado ao por ao implica

que se cierre cada 31 de diciembre, para iniciar la ejecucin de un nuevo
presupuesto el primero de enero de la siguiente vigencia, sin que se arrojen saldos
histricos acumulativos, que si es propio de la contabilidad financiera.

Presupuestalmente, las apropiaciones o fuentes, se asocian al concepto de gastos,

trtese de funcionamiento o inversin, con lo que se generara en principio un efecto
negativo sobre el patrimonio pblico, pues en el caso de la contabilidad financiera el
efecto es distinto, en casos como la formacin bruta de capital fijo11, inclusive se
puede observar el efecto patrimonial derivado de inversin social y ambiental.

Son varios los elementos diferenciales entre lo contable presupuestal y lo contable

financiero atribuible a la caracterizacin de uno y otro sistema de informacin. Es
observable tambin, como por el carcter monetario del presupuesto, no resulta
probable registrar provisiones, estimaciones, depreciaciones; tampoco contingencias,
acogidas al hecho de que todo gasto para ser incorporado debe estar debidamente
comprobado o autorizado, que obedezca a normas prexistente o a crditos
judicialmente reconocidos.

El rigor presupuestal tambin establece, para el caso de ingresos, que no es

permitido incorporar directamente recursos que no figuren en el presupuesto, ni
registrar contingencias a favor hasta tanto se generen de manera efectiva, o en el
primer caso, cuando sean adicionados legalmente.

Los elementos evaluadores en materia de ejecucin presupuestal, han permitido

tradicionalmente la generacin conceptual de un sistema de ejecucin mixta, de
causacin en el caso de los gastos y de caja para los ingresos. Esto quiere decir que
a 31 de diciembre, los gastos ejecutados lo constituye la sumatoria de los pagos,
agregando las reservas presupuestales y cuentas por pagar, mientras que en el caso
de los ingresos se toma como ejecucin lo recaudado hasta la fecha de cierre (31 de
diciembre), ya que lo que no se alcanz a recaudar entrar a formar parte de la
ejecucin de vigencias siguientes.

Destacar los aspectos disimiles entre uno y otro subsistema de informacin no

implica destacar la importancia de uno con respecto a otro, pues desde el punto de
vista de las finanzas pblicas ambos pertenecen con sus caractersticas propias a un
sistema integrado, junto con otros subsistemas como la deuda, cartera, tesorera,
almacenes e inventarios, entre otros; lo importante es considerar que para fines
evaluativos, en trminos resultados, hay que tenerlos en cuenta a todos para derivar
verdaderas fundamentaciones, pues el presupuesto por si solo adolece de una
amplia gama de informacin.

11
Inversin en activos o bienes de capital que permiten desarrollar la actividad de produccin, para generar
otros bienes.
46
Jurisprudencia

En la sentencia C-337 del 19 de agosto de 1993, la Corte Constitucional sostuvo la

siguiente tesis respecto del principio de anualidad: "Este principio hace parte de
nuestro ordenamiento jurdico debido a la funcin de control poltico integral del
Congreso, pues a medida que ste se consolid, reclam para s la intervencin en
los asuntos fiscales, de manera peridica y continua. Su objetivo principal es facilitar
la labor de armonizar la gestin presupuestal con otras actividades que tienen lugar
tambin dentro del marco anual. El principio de anualidad tiene, pues, la ventaja de
acomodar la gestin".

2.3 Universalidad

El presupuesto contendr la totalidad de los gastos pblicos que se espere realizar

durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia ninguna autoridad podr
efectuar gastos pblicos, erogaciones con cargo al Tesoro o transferir crdito alguno,
que no figuren en el presupuesto12.

Este principio compromete a realizar una acertada programacin presupuestal, pues

a pesar que el presupuesto es susceptible de modificaciones durante su ejecucin,
no debe sometrsele a constantes modificaciones derivadas de la imprevisin. A
pesar de que las normas presupuestales actuales no establecen un lmite a las
modificaciones, resulta evidente una mala gestin en la estimacin de gastos cuando
se observan elevados porcentajes en las modificaciones con relacin al presupuesto
inicialmente aprobado13.

La posibilidad de incorporar gastos en la medida que se presenten situaciones no

previstas inicialmente, es un mecanismo de flexibilidad frente a las multiplex
inflexibilidades de los presupuestos pblicos, no obstante deben atenderse diferentes
reglas fiscales, con el fin de que el presupuesto guarde concordancia con los dems
instrumentos de poltica fiscal y de la economa en general.

Otro elemento a tener en cuenta en la inclusin de los gastos es que el presupuesto

per se no crea gastos, es decir, la norma aprobatoria del presupuesto (ley,
ordenanza o acuerdo) autoriza los montos de apropiaciones para una vigencia
determinada, acorde con un unos recursos que se esperan obtener, pero tanto los
ingresos como esos gastos deben obedecer a normas o autorizaciones
prexistentes14.

12
Ley 38 de 1989, artculo 11, Ley 179 de 1994, artculo 55, inciso 3, Ley 225 de 1995, artculo 22.
13
Este lmite de modificaciones existi en el estatuto presupuestal anterior (Decreto 294 de 1973), cuando se
estableca un lmite del 30%, pero que dejaba la opcin de desbordar tal porcentaje bajo situaciones justificadas
que siempre resultaban.
14
As lo establece el artculo 346 de la Carta Constitucional, cuando seala que en el presupuesto de
apropiaciones se deben incluir las partidas, siempre y cuando correspondan a crditos judicialmente
reconocidos, o a gastos decretados previamente, o los propuestos por el gobierno respectivo para atender el
funcionamiento de la administracin, o para pagar la deuda, o destinados a dar cumplimiento al Plan de
Desarrollo.
47
De tal manera que la estimacin de gastos debe estar siempre acogida a un
fundamento jurdico, pues a quien legalmente corresponde preparar el proyecto de
presupuesto en los diferentes niveles de la administracin pblica es al ejecutivo o
gobierno, quien de no hacerlo con observancia a situaciones normativas prexistentes
respecto a ingresos y gastos, estara arrogndose competencias que no le
corresponden.

Una situacin especial relacionada con este principio est dada por el tema de las
sentencias y conciliaciones. Interpretando el referido artculo 346 de la CP, la
incorporacin al presupuesto est fundamentada en la ejecutoria de la sentencia y
no en procesos previos de este tipo de contingencia; mientras que para proceder a
conciliar no se requiere disponibilidad presupuestal, pero si una vez conciliado.

La prohibicin de inclusin de apropiacin en el caso de procesos no ejecutoriados,

no exime tomar las previsiones del caso a travs de otros instrumentos, como el de
contar con fondos de sustentacin o de contingencias para atender estos eventos
que deben figurar registrados durante todo el proceso que se surte en la contabilidad
financiera, en su etapa inicial (cuentas de orden deudoras), fallado en primera
instancia (pasivo contingente) o fallado definitivamente en contra y debidamente
ejecutoriado (pasivo corriente), a partir de lo cual debe apropiarse
presupuestalmente, recurriendo a una adicin, traslado presupuestal o su
programacin en el presupuesto de la siguiente vigencia, mediante una juiciosa
evaluacin y toma de decisiones respecto a las alternativas.

Jurisprudencia

La Sala Plena de la Corte Constitucional sostuvo en la sentencia C-337 del 19 de

agosto de 1993 la siguiente tesis para justificar la existencia de este principio: "Su
consagracin obedece a que se vio la necesidad de una concepcin total, puesto que
el control poltico fiscal exige la universalidad y no la parcialidad, en aras de la
objetividad, controlando el todo, se controlan las partes, pero no lo contrario. El
control poltico y operativo del presupuesto se puede realizar efectivamente, siempre
y cuando los ingresos y gastos figuren all. La finalidad, pues, no es otra que la
efectividad del control. "Sin embargo, debe la Corte reiterar que esta Corporacin ya
se ha pronunciado sobre la inconstitucionalidad del principio anteriormente citado:
"La Corte encuentra que el precepto de universalidad no se aviene con el actual
artculo 347 de la Carta Poltica. El mencionado principio se predica nicamente del
gasto y no de los ingresos o rentas"15.

2.4 Unidad de Caja

Este principio pregona que con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital
se atender el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto de
la entidad territorial16; es decir, que los recursos captados deben ir a un acervo
comn de donde se realizarn los giros respectivos, lo que permite en principio no

15
Sentencia C-478 del 6 de agosto de 1992
16
Ley 38 de 1989, artculo 12; Ley 179 de 1994, artculo 55, incisos 3,8 y 18; Ley 225 de 1995, artculo 5.
48
contar con restricciones respecto a la utilizacin de los fondos disponibles acordes
con la necesidad de atender el pago de los gastos.

Al tenor de este principio, se niega la existencia de rentas con destinacin especfica,

no obstante la Constitucin Poltica en su artculo 359 consagra como excepciones:
a) Las participaciones previstas en la Constitucin a favor de los departamentos,
distritos y municipios, b) Las destinadas a inversin social y c) Las que, con base en
leyes anteriores, se asigna a entidades de previsin social y a las antiguas
intendencias y comisaras.

Las entidades territoriales reciben recursos derivados de transferencias,

especialmente de la Nacin, para fines especficos, como es el caso del Sistema
General de Participaciones, regalas, cofinanciacin, entre otros, a los cuales no le es
aplicable el principio en comento. En este caso debemos comprender que la Unidad
de Caja se aplica a los recursos propios o de libre destinacin, constituyendo la
tesorera departamental, distrital o municipal, la dependencia donde confluyen los
distintos recursos de tal naturaleza, para con ellos atender el pago de las distintas
obligaciones financiadas con estas mismas fuentes.

Para el caso de los fondos con destinacin especifica, las mismas normas que los
reglamentan hacen los sealamientos respecto a su manejo, independiente de los
recursos propios, por tanto, deben tenerse en cuentas bancarias independientes17,
ya que es una medida necesaria para ejercer control sobre los mismos.

Este principio presupuestal contempla, adems, que los excedentes financieros18 que
determinen los establecimientos pblicos de las entidades territoriales son del
Departamento, Distrito o Municipio, pues en realidad estos rganos son desde el
punto de vista financiero, una inversin que realizan los niveles centrales territoriales;
por tanto, es su dueo en representacin de la poblacin territorial, verdaderos
socios o aportantes. En este caso, la generacin de excedentes financieros se
asimila a la determinacin de utilidades, repartida entre los propietarios o socios de
una empresa privada. Vale sealar que cuando estas entidades descentralizadas
generan prdidas, es preciso apropiar recursos para solventarlas.

17
Ley 715 de 2001, artculo 57. Fondos de Salud. Las entidades territoriales, para la administracin y manejo de
los recursos del Sistema General de Participaciones y de todos los dems recursos destinados al sector salud,
debern organizar un fondo departamental, distrital o municipal de salud, segn el caso, que se manejar como
una cuenta especial de su presupuesto, separada de las dems rentas de la entidad territorial y con unidad de
caja al interior del mismo, conservando un manejo contable y presupuestal independiente y exclusivo, que
permita identificar con precisin el origen y destinacin de los recursos de cada fuente. En ningn caso, los
recursos destinados a la salud podrn hacer unidad de caja con las dems rentas de la entidad territorial. El
manejo contable de los fondos de salud debe regirse por las disposiciones que en tal sentido expida la
Contadura General de la Nacin. Los recursos del rgimen subsidiado no podrn hacer unidad de caja con
ningn otro recurso.
18
Por cuestiones metodolgicas, la Direccin General del Presupuesto Nacional, DGPN, y el Departamento
Nacional de Planeacin, DNP, han definido el concepto de excedente financiero de la siguiente manera: Es un
efecto patrimonial resultante de deducir al valor del patrimonio el monto del capital social y el de las reservas
legales de la entidad, a 31 de Diciembre del ao que se analiza.
49
No obstante la existencia de metodologa en el orden nacional para la determinacin
del excedente financiero de las entidades descentralizadas, en los estatutos
presupuestales de cada ET, debe contemplarse la forma de clculo autnoma.

Tambin trata el EOP, lo relacionado con los rendimientos financieros de los

Establecimientos Pblicos provenientes de la inversin de los recursos originados en
los aportes de la entidad territorial (sector central) deben ser consignados en la
Tesorera del ente territorial, en la fecha que indiquen los reglamentos. Se exceptan
los obtenidos con los recursos recibidos por los rganos de previsin y seguridad
social, para el pago de prestaciones sociales de carcter econmico.

La Unidad de Caja no es solo aplicable a los niveles centrales territoriales, la cual

como hemos dicho se concreta en los recursos que llegan a la respectiva tesorera
departamental, distrital o municipal; en el caso de una entidad descentralizada por
servicios (EP, EIC, SEM), la unidad de caja se da con respecto a la tesorera de cada
una de ellas. Lo mismo que en el caso de recursos con destinacin especfica, tipo
SGP, donde la unidad de caja se aplica al interior de estos mismos recursos.

2.5 Programacin integral

Seala que todo programa presupuestal debe contemplar simultneamente los

gastos de inversin y de funcionamiento que las exigencias tcnicas y
administrativas demanden como necesarios para su ejecucin y operacin, de
conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes. Agrega que el
programa presupuestal incluye las obras complementarias que garanticen su cabal
ejecucin19.

Es importante sealar que este principio vino a solucionar grandes problemas que se
presentaban con relacin a la inversin fsica, especialmente, pues antes de que se
estableciera, los proyectos que no alcanzaban a concluirse dentro del periodo de
gobierno del respectivo mandatario, regularmente quedaban como obras inconclusas
y algunas se llegaban a inaugurar sin haberse concluido. Pero lo ms desacertado
que se presentaba era el hecho de que la programacin de la inversin no se haca
de manera integral; es decir, para la construccin de un hospital, por ejemplo, se
presupuestaba la construccin de la edificacin u obra fsica, y no se inclua la
dotacin interna y los gastos del personal que iba a atender el servicio dentro del
proyecto. De tal manera que se terminaba la obra, se inauguraba y permaneca en
este estado por mucho tiempo sin entrar en operacin, toda vez que faltaba todo el
equipamiento y las personas necesarias para su funcionamiento.

Hoy da, correspondiendo a este principio presupuestal, la programacin

presupuestal debe realizarse incluyendo todos los costos y gastos necesarios hasta
que entre en operacin el proyecto, trtese de inversin fsica o social.

Tambin es importante que en el momento de hacer la programacin presupuestal

de los proyectos de inversin, se tenga un concepto claro asociado a los costos del

19
Ley 38 de 1989, artculo 55, inciso 3
50
mismos, ya que ello nos permite incorporar como parte del proyecto, todo concepto
identificado con el mismo desde sus etapas previas como estudios de prefactibilidad,
estudios de suelo, planos, etc., segn el tipo de inversin, hasta la puesta en marcha
del mismo, teniendo en cuenta que muchos conceptos que desde el punto de vista
presupuestal son tratados como gastos de funcionamiento, en este caso tendrn la
connotacin de gastos de inversin, bajo el concepto de que entrara a formar parte
del costo del proyecto, todas las erogaciones necesarias hasta la conclusin y puesta
en operacin dicho proyecto.

Parte de las confusiones para la identificacin de los conceptos de gastos de

funcionamiento y gastos de inversin desde el punto de vista presupuestal, es la falta
de claridad conceptual en las instituciones pblicas, para poder distinguir cuando se
considera costo y cuando gasto, aspectos que si son tratados y definidos en la
contabilidad financiera.

2.6 Especializacin

Las apropiaciones deben referirse en cada rgano de la administracin a su objeto y

funciones, y se ejecutarn estrictamente conforme al fin para el cual fueron
programadas20.

Hay dos aspectos que destacar con relacin a este principio presupuestal, el primero,
que cada entidad u organismo pblico es creado para cumplir un fin determinado en
nombre del Estado y no se justifica la existencia de ms de uno de ellos para cumplir
los mismos objetivos. Por tanto, cada vez que se crean las instituciones se les seala
el objeto social a cumplir y la fuente de recursos con que contar para el
cumplimiento del mismo, que anualmente va a programar, aprobar y ejecutar. De esa
manera se concibe que no debe destinar tales recursos a fines que corresponden a
otra entidad u organismo dentro del mismo Estado.

El segundo aspecto tiene que ver con las apropiaciones propiamente dichas, es algo
parecido a una destinacin especfica. Es decir, cuando el presupuesto es aprobado,
integralmente es un Ley en el orden nacional, una Ordenanza en el orden
departamental y Acuerdo en el orden distrital y municipal. De tal manera que el
monto del presupuesto es distribuido en cada concepto de gasto, que para algunos
constituye una inflexibilidad pero que al tenor de las normas hay que ejecutarlo
conforme a la distribucin aprobada. Existe, desde luego, el mecanismo para poder
utilizar o variar la distribucin inicial, a travs de modificaciones presupuestales, pero
recordando que esto es posible realizar mediante una norma de igual o mayor
jerarqua.

2.7 Inembargabilidad

Las rentas incorporadas al Presupuesto del Departamento, Distrito y Municipio son

inembargables, as como los bienes y derechos de los rganos que lo conforman. No
obstante la anterior consideracin, los funcionarios competentes debern adoptar las

20
Ley 38 de 1989, artculo 14; Ley 179 de 1994, artculo 55, inciso 3
51
medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los rganos
respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarn en su
integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias21.

Segn lo reglamentado por la LOP, la inembargabilidad incluye los recursos del

Sistema General de Participaciones y del Sistema General de Regalas, que como
sabemos llegan a las ET provenientes de la Nacin, mediante el mecanismo de
transferencias. Seala tambin que los funcionarios judiciales se abstendrn de
decretar rdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en dicha norma, lo
que se considera causal de mala conducta.

De los principios presupuestales contenidos en la LOP, este ha sido tal vez el ms

controvertido, pues no ha sido suficiente lo contenido en la Ley Orgnica con fines de
proteccin de los recursos pblicos, para evitar que se sigan embargando, lo que ha
generado un singular enfrentamiento entre la jerarqua de la Ley y los mandamientos
judiciales expresados en cada una de las sentencias proferidas en contra de las
entidades estatales.

El sentido de la inembargabilidad no se deriva solo del hecho de querer amparar los

recursos pblicos, que hasta determinado momento se consideraban desprotegidos
frente a las apetencias de los demandantes del Estado en general, sino que de
hecho la norma presupuestal prohbe incurrir en un gasto que no est debidamente
presupuestado. Es decir, cuando se aprueba el presupuesto se asignan unas
apropiaciones, dentro de las cuales resultara inconstitucional incorporar un gasto
que an no existe, recurdese lo sealado en el principio de Universalidad, y los
expresado en la Constitucin Poltica, en el sentido que debe obedecer a un crdito
judicialmente reconocido.

De tal manera, que lo que habra que hacer es, a partir del momento en que quede
ejecutoriada la sentencia, incorporar mediante modificacin presupuestal (adicin o
traslado) la apropiacin y la financiacin del mismo, para proceder a su pago, caso
para el cual se han debido tomar las previsiones correspondientes a travs de un
fondo de contingencias, segn lo seala el Cdigo Contencioso Administrativo. Una
tercera opcin sera incorporarlo en el presupuesto de la siguiente vigencia, lo que no
resulta recomendable debido a lo oneroso, dada la generacin de intereses a que
esto conlleva. Lo anterior sin perjuicio de que puede llegar a surtirse en materia de
conciliacin.

Pero bien, el hecho de que los recursos pblicos no sean sujeto de embargo, no es
bice para que no se adelanten procesos y se condene a cualquier entidad pblica.

El Cdigo Contencioso Administrativo-CCA22, en su artculo 192, se refiere al

Cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades pblicas, y
seala que: Cuando la sentencia imponga una condena que no implique el pago o
devolucin de una cantidad lquida de dinero, la autoridad a quien corresponda su
ejecucin dentro del trmino de treinta (30) das contados desde su comunicacin,
21
Ley 38 de 1989, artculo 16; Ley 179 de 1994, artculo 6, 55, inciso 3
22
Ley 1437 de 2011
52
adoptar las medidas necesarias para su cumplimiento.-Las condenas impuestas a
entidades pblicas consistentes en el pago o devolucin de una suma de dinero
sern cumplidas en un plazo mximo de diez (10) meses, contados a partir de la
fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deber
presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada.- Las cantidades
lquidas reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que
aprueben una conciliacin devengarn intereses moratorios a partir de la ejecutoria
de la respectiva sentencia o del auto, segn lo previsto en este Cdigo.- Cuando el
fallo de primera instancia sea de carcter condenatorio y contra el mismo se
interponga el recurso de apelacin, el Juez o Magistrado deber citar a audiencia de
conciliacin, que deber celebrarse antes de resolver sobre la concesin del recurso.
La asistencia a esta audiencia ser obligatoria. Si el apelante no asiste a la
audiencia, se declarar desierto el recurso.- Cumplidos tres (3) meses desde la
ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe
una conciliacin, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable
para hacerla efectiva, cesar la causacin de intereses desde entonces hasta
cuando se presente la solicitud.- En asuntos de carcter laboral, cuando se condene
al reintegro, si dentro del trmino de tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de la
providencia que as lo disponga, este no pudiere llevarse a cabo por causas
imputables al interesado, en adelante cesar la causacin de emolumentos de todo
tipo.-
El incumplimiento por parte de las autoridades de las disposiciones relacionadas con
el reconocimiento y pago de crditos judicialmente reconocidos acarrear las
sanciones penales, disciplinarias, fiscales y patrimoniales a que haya lugar.-
Ejecutoriada la sentencia, para su cumplimiento, la Secretara remitir los oficios
correspondientes.

En el artculo 194 el CCA, se refiere a los Aportes al Fondo de Contingencias, en

el sentido de que las entidades pblicas tanto nacionales como territoriales, del nivel
central y descentralizado, deben efectuar una valoracin de las contingencias para
todos los procesos judiciales que se adelanten en su contra, y con base en lo anterior
debern efectuar aportes al Fondo de Contingencias de que trata la Ley 448 de
199823, o las normas que la modifiquen o sustituyan, en los montos, condiciones,
porcentajes, cuantas y plazos que determine el respectivo organismo, con el fin de
atender, oportunamente, las obligaciones dinerarias contenidas en providencias
judiciales en firme.

Tambin seala el CCA, que no obstante lo anterior, en la medida en que una

contingencia se encuentre debidamente provisionada en el Fondo de Contingencias,
y se genere la obligacin de pago de la condena, este se har con base en el
procedimiento descrito por esta misma norma, de tal manera que los procesos cuya
condena quede ejecutoriada antes de valorar la contingencia, se pagarn
directamente con cargo al presupuesto de la respectiva entidad, dentro de los doce
(12) meses siguientes a la ejecutoria de la providencia, previa la correspondiente
solicitud de pago.

23
Por medio de la cual se adoptan medidas en relacin con el manejo de las obligaciones contingentes de las
entidades estatales y se dictan otras disposiciones en materia de endeudamiento pblico.
53
Agrega el CCA, que las entidades priorizarn, dentro del marco de gasto del sector
correspondiente, los recursos para atender las condenas y para aportar al Fondo de
Contingencias segn la valoracin que se haya efectuado.

En el artculo 195, el mismo Cdigo seala el trmite para el pago de condenas o

conciliaciones, que deber estar sujeto a las siguientes reglas:

a. Ejecutoriada la providencia que imponga una condena o apruebe una

conciliacin cuya contingencia haya sido provisionada en el Fondo de
Contingencias, la entidad obligada, en un plazo mximo de diez (10) das,
requerir al Fondo el giro de los recursos para el respectivo pago.

b. El Fondo adelantar los trmites correspondientes para girar los recursos a la

entidad obligada en el menor tiempo posible, respetando el orden de
radicacin de los requerimientos a que se refiere el numeral anterior.

c. La entidad obligada deber realizar el pago efectivo de la condena al

beneficiario, dentro de los cinco (5) das siguientes a la recepcin de los
recursos.

d. Las sumas de dinero reconocidas en providencias que impongan o liquiden

una condena o que aprueben una conciliacin, devengarn intereses
moratorios a una tasa equivalente al DTF desde su ejecutoria. No obstante,
una vez vencido el trmino de los diez (10) meses de que trata el inciso
segundo del artculo 192 de este Cdigo o el de los cinco (5) das establecidos
en el numeral anterior, lo que ocurra primero, sin que la entidad obligada
hubiese realizado el pago efectivo del crdito judicialmente reconocido, las
cantidades lquidas adeudadas causarn un inters moratorio a la tasa
comercial.

La ordenacin del gasto y la verificacin de requisitos de los beneficiarios, radica

exclusivamente en cada una de las entidades, sin que implique responsabilidad
alguna para las dems entidades que participan en el proceso de pago de las
sentencias o conciliaciones, ni para el Fondo de Contingencias. En todo caso, las
acciones de repeticin a que haya lugar con ocasin de los pagos que se realicen
con cargo al Fondo de Contingencias, debern ser adelantadas por la entidad
condenada.

La reglamentacin de los temas antes sealados, segn el CCA, qued a cargo del
Gobierno Nacional, con el fin de que se cumplan los trminos para el pago efectivo a
los beneficiarios, y estableci que el incumplimiento a las disposiciones relacionadas
con el reconocimiento de crditos judicialmente reconocidos y con el cumplimiento de
la totalidad de los requisitos acarrear las sanciones penales, disciplinarias y fiscales
a que haya lugar, situaciones que ya haban quedado recogidas en la Ley Orgnica
del Presupuesto y en el Cdigo Disciplinario nico.

Finalmente establece el CCA en este mismo artculo, que el monto asignado para
sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso
54
sern inembargables, as como los recursos del Fondo de Contingencias. La orden
de embargo de estos recursos ser falta disciplinaria.

Jurisprudencia

Al definir la constitucionalidad del artculo 16 de la Ley 38 de 1989, el juez

constitucional, en sentencia C-546 del 1 de octubre de 1992, afirm que "Para la
Corte Constitucional, entonces, el principio de inembargabilidad presupuestal es una
garanta que es necesario preservar y defender, ya que ella permite proteger los
recursos financieros del Estado, destinados por definicin, en un Estado Social de
Derecho, a satisfacer los requerimientos indispensables para la realizacin de la
dignidad humana".

2.8 Coherencia Macroeconmica y Homeostasis Presupuestal.

La LOP contempla dos principios ms del Sistema Presupuestal, de especial

aplicacin para el Presupuesto General de la Nacin, no obstante de estos podemos
recoger aspectos convenientes para el orden territorial.

En el primer caso, la coherencia que el presupuesto debe tener con metas

macroeconmicas trazadas por el gobierno nacional en coordinacin con el Banco de
la Repblica parecera trazar una distancia en la participacin de las entidades
territoriales en las decisiones de impacto econmico y en particular parecera que la
forma en que se elaboren y ejecuten los presupuestos territoriales no tendra impacto
macroeconmico. No obstante, la Nacin es responsable de fijar los objetivos
globales de desarrollo econmico y social y de orientar con polticas a todos los
entes territoriales; a eso se debe la presencia permanente de entidades del orden
nacional asesorando, coordinando, supervisando, monitoreando, fiscalizando, entre
otros aspectos, la gestin fiscal territorial.

Cuando han existido desbordamientos en la situacin fiscal de las ET ha sido

necesario promover reformas en materia de responsabilidad, disciplina y reglas
fiscales, como ha sido el caso de la Ley 617 de 2000 y la 819 de 2003.

En cuanto al principio de Homeostasis Presupuestal, pretende hacer compatible el

comportamiento de los presupuestos con el ritmo de crecimiento de la economa. Es
invitar a reflexionar que las finanzas pblicas en general forman parte de la economa
como un todo. Tambin, que los recursos pblicos son limitados y una buena
ejecucin presupuestal no se evala a partir de lo que se haya ejecutado o gastado,
sino en la media de las necesidades que satisfaga, la cobertura que haya tenido, los
objetivos y metas cumplidas de acuerdo con lo planeado.

Un presupuesto congruente con las metas que se han trazado implica entonces que
no necesariamente todos los recursos que ingresan deben gastarse, y mucho menos
comprometer gatos ms all de las disponibilidades de recursos, o gastar de acuerdo
con el ciclo de los ingresos, pues una buena gestin de las finanzas pblicas
recomienda crecimiento sostenible, lo cual se puede lograr generando ahorro en
pocas de bonaza, para ser aplicado en poca de vacas flaca.
55
La recomendacin es importante, dada la creencia en los fiscos territoriales de que
todo recurso extraordinario que se reciba durante la vigencia, necesariamente debe
gastarse, lo que implica actuar en forma cclica, sin realizar una evaluacin previa
respecto a la priorizacin y conveniencia de utilizarlo en la presente vigencia, aplazar
su ejecucin para la siguiente o generar ahorro bajo un comportamiento
contracclico.

La interpretacin del acervo jurisprudencial en materia presupuestal lleva a

considerar que adems de los anteriores, se consideran principios presupuestales,
entre otros, los de legalidad presupuestal, unidad presupuestal y autonoma
presupuestal.

2.9 Principio de legalidad del gasto pblico.

Este principio no contemplado en la LOP, se fundamenta en jurisprudencia de la

Corte Constitucional, que ha sealado expresamente que los componentes del ciclo
presupuestal, en sus diferentes etapas, no solo deben estar necesariamente
regulados por una norma de superior jerarqua, como la Constitucin o la ley
orgnica, tal como lo dispone el artculo 352 de la Carta, sino que, este proceso no
puede ser decidido y realizado solamente por el poder ejecutivo con exclusin de la
representacin popular, sino que debe contar en algunos momentos del ciclo
presupuestal con el concurso del Congreso, de las asambleas departamentales o
de los concejos municipales, segn el caso (al menos en las fases de discusin y
aprobacin de los presupuestos)24.

2.10 Principio de unidad presupuestal

Seala que todos los ingresos y gastos del Estado deben sujetarse a los principios
contemplados en la Constitucin y desarrollados por la Ley Orgnica de
Presupuesto-LOP, independientemente de la naturaleza del ente pblico de que se
trate, o del nivel de Gobierno al que pertenezca. Los ingresos y gastos deben estar
agrupados en un mismo documento y deben ser presentados simultneamente para
su aprobacin.

Con el desarrollo de este principio se evita que el presupuesto se presente de

manera dismil, lo que dificultara el control poltico, el control fiscal y financiero del
mismo, su consolidacin y anlisis de la ejecucin tanto activa como pasiva.

2.11 Principio de autonoma presupuestal

Se interpreta como la capacidad que la Constitucin y las Leyes les han conferido a
ciertos organismos para comprometer, contratar y ordenar el gasto. As lo ha
expresado la Corte Constitucional, cuando seala que: () la autonoma
presupuestal garantizada por la Constitucin a los rganos de control, se refiere a su
libertad de ordenar el gasto, contratar y ejecutar, dentro del marco de la ley, del

24
RESTREPO, Juan Camilo. Hacienda pblica. Bogot, U. Externado de Colombia, 8. Ed, oct. 2006, p. 243.
56
presupuesto aprobado, y no atribuye a ente distinto del Gobierno la iniciativa y la
facultad de formulacin del proyecto de presupuesto, la que por su naturaleza
supone la posibilidad de modificar los anteproyectos de las entidades que conforman
las diferentes secciones del presupuesto general de la Nacin (C.P. art. 352 y L. 179
de 1994, art. 16).25

De otra parte, la LOP, en su artculo 110, seala: Los rganos que son una seccin
en el Presupuesto General de la Nacin, tendrn la capacidad de contratar y
comprometer a nombre de la persona jurdica de la cual hagan parte, y ordenar el
gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva seccin, lo
que constituye la autonoma presupuestal a que se refieren la Constitucin Poltica y
la ley. Estas facultades estarn en cabeza del jefe de cada rgano quien podr
delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y sern
ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de
Contratacin de la Administracin Pblica26 y en las disposiciones legales vigentes.

2.12 Principios presupuestales del Sistema General de Regalas

Mediante el Acto Legislativo 05 de 2011 se constituy en Colombia el Sistema

General de Regalas-SGR, estableciendo que este estar integrado por el conjunto
de ingresos, asignaciones, rganos, procedimientos y regulaciones.

En su reglamentacin mediante la Ley 1530 de 2012, en el Ttulo V-RGIMEN

PRESUPUESTAL, Captulo I- Del Sistema Presupuestal, artculo 62 seala:
Principios del Sistema Presupuestal. El Sistema Presupuestal del Sistema
General de Regalas se regir por los principios de planificacin regional;
programacin integral; plurianualidad, coordinacin, continuidad; desarrollo armnico
de las regiones; concurrencia y complementariedad; inembargabilidad; publicidad y
transparencia.

La misma norma defini en los artculos subsiguientes tales principios, as:

Artculo 63. Planificacin regional. Los componentes del Sistema Presupuestal

del Sistema General de Regalas debern guardar concordancia con los ejercicios de
planeacin regional, que a su vez buscarn articular el Plan Nacional de Desarrollo y
los planes de desarrollo de las entidades territoriales, y los planes de vida de las
comunidades indgenas y los de etnodesarrollo de las comunidades Negras,
Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras.
Artculo 64. Programacin integral. Los proyectos de inversin registrados en el
Banco de Programas y Proyectos de Inversin del Sistema General de Regalas
incorporarn, en forma integral, todos los gastos asociados al respectivo proyecto de
inversin, sin que los mismos correspondan a gastos corrientes, entendidos estos
como gastos recurrentes que son de carcter permanente y posteriores a la
terminacin del proyecto.

25
Corte Constitucional: Sentencia C-592 del 7 de diciembre de 1995. MP: Eduardo Cifuentes Muoz.
26
Ley 80 de 1993 y dems normas que la modifican y adicionan.
57
Artculo 65. Plurianualidad. Los componentes del Sistema Presupuestal del
Sistema General de Regalas deben propender porque este opere con un horizonte
de mediano plazo, en el cual se puedan identificar los ingresos del mismo y se
definan presupuestos que abarquen una bianualidad, la cual comienza el 1 de enero
y termina el 31 de diciembre del ao siguiente al de su inicio.
Artculo 66. Coordinacin. La Nacin y las entidades territoriales coordinarn sus
actuaciones con el fin de optimizar los recursos que integran el Sistema General de
Regalas. As, propendern por la gestin integral de iniciativas de impacto regional,
sin que a travs del Presupuesto General de la Nacin, de los presupuestos de las
Empresas Industriales y Comerciales del Estado y de las Entidades Territoriales se
incluyan apropiaciones para el financiamiento de las mismas iniciativas, salvo que
correspondan a mecanismos de cofinanciacin.
Artculo 67. Continuidad. A travs de los componentes del Sistema Presupuestal
del Sistema General de Regalas se buscar la real ejecucin de los proyectos. Los
diferentes rganos del Sistema General de Regalas propendern porque en forma
prioritaria se dispongan de los recursos necesarios para que aquellos tengan cabal
culminacin.
Artculo 68. Desarrollo armnico de las regiones. El Sistema Presupuestal del
Sistema General de Regalas propender por la distribucin equitativa de las
oportunidades y beneficios como factores bsicos de desarrollo de las regiones,
segn los criterios definidos por la Constitucin Poltica y la presente ley.
Artculo 69. Concurrencia y complementariedad. A travs del Sistema
Presupuestal del Sistema General de Regalas se financiarn iniciativas que
permitan el desarrollo integral de las regiones, complementando las competencias
del nivel nacional y los niveles territoriales.
Artculo 70. Inembargabilidad. Los recursos del Sistema General de Regalas son
inembargables, as como las rentas incorporadas en el presupuesto del Sistema. Las
decisiones de la autoridad judicial que contravengan lo dispuesto en la presente ley,
harn incurrir al funcionario judicial que la profiera en falta disciplinaria gravsima, sin
perjuicio de la Responsabilidad Fiscal.
Artculo 71. Publicidad y transparencia. Debe garantizarse el acceso a la
informacin del Sistema General de Regalas, con el fin de fortalecer la lucha contra
la corrupcin, en trminos de eficiencia de la gestin pblica de las entidades
involucradas en el mismo, contribuyendo al proceso de generacin de opinin pblica
y control social.

58
 Unidad 3

CONFORMACIN DEL PRESUPUESTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES

La Constitucin Poltica en su artculo 352 seala que: . la ley orgnica del

presupuesto regular lo correspondiente a la programacin, aprobacin,
modificacin, ejecucin de los presupuestos de la Nacin, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizaos de cualquier nivel administrativo, y su
coordinacin con el plan nacional de desarrollo, Reitera dicho artculo, la
preminencia de la Ley Orgnica en todo el proceso presupuestario y ordena la
aplicacin de los principios constitucionales en lo pertinente a las entidades
territoriales. As mismo, evidencia la coordinacin y complementacin que ha de
existir entre la Constitucin y la Ley Orgnica, en materia fiscal.

De otra parte, el artculo 353 establece la aplicacin extensiva de los principios y

disposiciones que se consagran para el nivel nacional para la elaboracin,
aprobacin y ejecucin del presupuesto, al nivel territorial. Esta norma, conforme lo
expresa la Corte Constitucional, habr de entenderse como una regla de
interpretacin adicional que va a complementar lo que establece el artculo 352 de la
Carta. As, debe entenderse que en cualquier ET, el orden de aplicabilidad de las
normas es el siguiente: en primer lugar la Constitucin y, posteriormente, lo
dispuesto por la norma orgnica del presupuesto. Estas normas sealan, cmo la
Ley Orgnica y, conforme a ella todos los presupuestos tanto de la nacin, como
territoriales y de las entidades descentralizadas por servicios, deben ceirse a lo
establecido en el ttulo XII de la Carta Poltica. Es decir, someterse a los artculos 345
a 353 de la Carta Poltica, normas que se refieren a las etapas de elaboracin,
programacin, aprobacin, modificacin y ejecucin del presupuesto (con excepcin
de los artculos 350, que hace referencia al gasto social, y 345, que consagra el
principio de legalidad).

Los artculos 345 al 353 de la C.N, constituyen lo que se ha denominado el ncleo

rector en materia presupuestal colombiana, ya que consagran los principios de
procedimiento de contenido fiscal, que a su vez constituyen las bases sustantivas y
procedimentales de todo el proceso presupuestal.

La LOP se encuentra compilada, en gran parte, por el Decreto 111 de 1996, y en su

artculo 109 seala: Las entidades territoriales al expedir las normas orgnicas de
presupuesto debern seguir las disposiciones de la ley orgnica del presupuesto,
adaptndolas a la organizacin, normas constitucionales y condiciones de cada
entidad territorial.

Al tenor de lo contemplado en la LOP, las entidades territoriales iniciaron el proceso

tendiente a adaptar, no adoptar, su propio Estatuto Presupuestal. Podemos asumir
entonces, que cada ET debe contar en estos con un estatuto presupuestal bajo los
lineamientos de la LOP.

59
3.1 Concepto de Presupuesto Territorial

Es una herramienta fundamental para la ejecucin de la poltica econmica y fiscal

de las ET, a travs de su funcin como financiador y/o proveedor de bienes y
servicios en nombre del Estado dentro de su jurisdiccin.

Herramienta utilizada por la ET, que le permite cumplir con la produccin de bienes y
servicios para satisfacer NBI de la poblacin.

Podemos tambin decir que: consiste en las previsiones anuales de ingresos y

gastos de las ET, con el fin de cumplir los objetivos encomendados por el Estado.

Es un instrumento de carcter financiero y econmico mediante el cual, el las

entidades descentralizadas territorialmente, planean y programan los ingresos y
gastos en un perodo de tiempo determinado.

Podemos encontrar infinidades de conceptos y definiciones sobre el presupuesto

territorial a partir de los elementos que caracterizan a los presupuestos pblicos.
Inclusive podemos hacerlo coincidir con la autorizacin que le da la Asamblea
Departamental (ordenanza) o Concejo Distrital o Municipal (acuerdo), al mandatario
de la entidad territorial para que estime unos ingresos, autorizndole unos gastos
para un ao determinado.

En esencia el presupuesto se asimila en la parte de gastos a una tarjeta de crdito,

toda vez que lo que se aprueba es un cupo al Alcalde o Gobernador para
comprometer unas apropiaciones o gastos durante el ao, lo cual no deben
sobrepasar lo autorizado.

Desde el punto de vista jurdico, el presupuesto pblico es una Ley (nivel nacional),
una Ordenanza (nivel departamental) y un Acuerdo (nivel distrital y municipal). Es
una norma sui generis, ya que tiene, para todos los casos, vigencia de solo un ao.

El presupuesto es el principal instrumento que permite poner en prctica las

actividades contenidas en el Plan de Desarrollo y as continuamos encontrando
definiciones, asociadas a su funcionalidad dentro de las finanzas pblicas
territoriales, en este caso.

Cada persona que conozca la manera operativa y procedimental del presupuesto

pblico, puede emitir un concepto sobre el mismo. Entonces, as como surgen
definiciones informales, tambin surgen algunos definiciones institucionalizadas,
como la de la Asociacin Internacional de Presupuesto Pblico, ASIP, que hemos
consignado en la Unidad 1 de este documento27.

27
El presupuesto es la herramienta que le permite al sector pblico cumplir con la produccin de bienes y
servicios pblicos para satisfaccin de las necesidades de la poblacin de conformidad con el rol asignado al
Estado en la economa y sociedad del pas.
60
3.2 Presupuesto Participativo

En esencia, un Presupuesto Participativo es un mecanismo de participacin social y

una herramienta de gestin local que permite a la ciudadana y a las instituciones
pblicas de un determinado territorio, construir conjuntamente desarrollo humano
sostenible. En la medida en que la institucin posibilita que su poblacin se organice
para conocer y entender su presupuesto, proponer y elegir como se ejecuta,
intervenir en las prioridades de inversin y controlar permanentemente la ejecucin
de los recursos pblicos.

El xito de un proceso de presupuesto participativo, est medido por la forma en

que la entidad territorial articule esta herramienta de gestin local, a todo su
quehacer administrativo y se asuma como una poltica pblica desde la que se
adelantan procesos formativos, que cualifican la participacin ciudadana y hacen
sostenible el proceso.

El artculo 40 de la Ley 1551 de 2012, en el pargrafo 3, seala: El Concejo

Municipal o Distrital podr constituir, para apoyar la inversin social en los
Corregimientos, Comunas y localidades, un presupuesto
participativo que permita a los ciudadanos deliberar y decidir en la distribucin
de un porcentaje del presupuesto municipal, a travs de las JAL, asignado a sus
respectivas comunas, corregimientos y localidades, observando las normas y
Ias disposiciones nacionales y municipales que rigen el ejercicio de la planeacin,
el presupuesto y la contratacin, en concordancia con el Plan de Desarrollo
Municipal. En todo caso los procesos de planeacin local sern insumo para
la formulacin del plan municipal de desarrollo, as mismo se dar prioridad a
las propuestas de inversin presentadas por los respectivos Consejos
Comunales y Corregimientos de Planeacin que dentro de sus respectivos
planes garanticen complemento con trabajo comunitario, dentro del marco de
los convenios.

Para la implementacin y ejecucin del presupuesto participativo, la

administracin municipal garantizar los recursos necesarios para la
operacin y puesta en marcha del programa de planeacin y presupuesto
participativo en cada una de las Comunas y Corregimientos del municipio y
distrito dentro del plan plurianual de inversiones. Se crear dentro del
Presupuesto Municipal un componente denominado Presupuesto Participativo
que har parte del Estatuto Orgnico del Presupuesto del Municipio o Distrito.

3.3 Cobertura del Estatuto de Presupuesto General Territorial

El Estatuto de Presupuesto de la Entidad Territorial, est integrado por dos niveles:

Un primer nivel: Compuesto por el Presupuesto General de la Entidad Territorial,

integrado por el presupuesto departamental, distrital o municipal (sector central) y por
los Presupuestos de los Establecimientos Pblicos de los rdenes correspondientes.

61
Un segundo nivel: Incluye la fijacin de metas financieras a todos el sector pblico
territorial y la distribucin de los excedentes financieros de las Empresas Industriales
y Comerciales del Estado y Sociedades de Economa Mixta del orden Territorial, con
el rgimen de aquellas, sin perjuicio de la autonoma que la Constitucin Poltica, las
leyes, Ordenanzas y Acuerdos les concede

Grfica 18. Cobertura del Estatuto Presupuestal Territorial

COBERTURA DEL ESTATUTO PRESUPUESTAL TERRITORIAL

P
R La Asamblea Departamental,
I Concejo Distrital o Municipal,
M Presupuesto de los
Contralora Departamental,
E Establecimientos
R Distrital o Municipal, Personera
Pblicos del orden
Distrital o Municipal, Despacho
N Departamental,
del Gobernador o Alcalde,
I Distrital o Municipal
V Secretarias y Departamentos
E
Administrativos
L

S
E
G Incluye la fijacin de metas financiera a todos el sector pblico
U
N
territorial y la distribucin de los excedentes financieros de las
D Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de
O
Economa Mixta del orden Territorial, con el rgimen de
N aquellas, sin perjuicio de la autonoma que la Constitucin
I Poltica, las Leyes, Ordenanzas y Acuerdos les conceden.
V
E
L

3.3.1 El presupuesto General Departamental. Est conformado por el presupuesto

departamental (sector central), ms el presupuesto de los Establecimientos Pblicos
del orden Departamental.

62
 Grfica 19. Presupuesto General Departamental

Los programas de gastos de las entidades y dependencias mencionadas, hacen

parte del Presupuesto General Departamental, y se financian con los ingresos
recibidos a travs de la Tesorera Departamental (unidad de caja), de donde se les
gira o pagan los gastos en la medida de su ejecucin, acorde con la programacin de
pagos establecida en el PAC.

En el caso de los Establecimientos Pblicos, corresponde a los presupuestos

aprobados a las entidades de este orden que poseen; personera jurdica, autonoma
administrativa, patrimonio independiente, estn adscritos al Despacho del
Gobernador o a una secretara o departamento administrativo, que cumplen
funciones especialmente de tipo administrativo y se rigen por normas del derecho
pblico.

Tambin vale la pena sealar que la caracterstica de patrimonio independiente que

poseen los Establecimientos Pblicos, en este caso del orden departamental, indica
que est constituido por recursos o rentas propias (venta de bienes y servicios)
derivados de su ejercicio, rendimientos financieros, donaciones, enajenacin de
activos y las transferencias que reciba acorde con los ordenamientos legales y
ordenanzas.

Los presupuestos pblicos de los distintos niveles del Estado guardan similitud
estructural y normativa, sin embargo es lgico suponer que estn diferenciados
especialmente por los tipos de recursos que cada uno de ellos maneja para cumplir
los fines que les han sido encomendados.

Desarrollaremos esta parte teniendo en cuenta la estructura caracterstica de los dos

niveles caractersticos de entidad territorial: a) Departamentos, y b) Distritos y
Municipios.

3.3.2 Clasificacin del Presupuesto General del Departamento

El presupuesto General de los departamentos est conformado por tres partes: a) El

presupuesto de Ingresos, b) El Presupuesto de Gastos y c) Las Disposiciones
Generales.

63
El presupuesto de ingresos contiene el estimativo de lo que se espera recibir durante
el ao por concepto ingresos corrientes, recursos de capital y los ingresos propios de
los establecimientos pblicos del orden departamental.

El presupuesto de gastos comprende el estimativo de lo que se espera erogar

durante la vigencia por concepto de gastos de Funcionamiento, el Servicio de la
Deuda e Inversin.

La tercera parte del presupuesto departamental esta constituida por las

Disposiciones Generales, que son normas aplicables solo para el ao en que va a
regir el presupuesto, y tienen como finalidad regular la ejecucin activa y pasiva del
presupuesto.

Las disposiciones generales se consideran normas complementarias a las

establecidas en el estatuto presupuestal del departamento.

Grfica 20. Presupuesto General del Departamento

3.3.2.1 Definicin de los ingresos

3.3.2.1.1 Ingresos Corrientes.

Son los recursos que percibe permanentemente el Departamento, en desarrollo de lo

establecido en las disposiciones legales, por concepto de la aplicacin de impuestos,
contribuciones, tasas y multas. De acuerdo con su origen se clasifican en tributarios y
no tributarios. Su denominacin esta asociada a la regularidad con que se reciben.

Ingresos Tributarios. Son los impuestos propiamente dichos, estn conformados

por aquellos recursos que percibe el Departamento sin contraprestacin directa
alguna, fijados en virtud de norma legal. Se clasifican en directos e indirectos.

64
o Impuestos Directos. Son los gravmenes establecidos por la Ley que recaen
sobre los bienes y renta de las personas, naturales y/o jurdicas. Consultan la
capacidad de pago del contribuyente. Ejemplo:

o Impuesto sobre vehculos automotores

o Impuesto de registro

o Impuestos Indirectos. No consultan la capacidad de pago del contribuyente. Se

aplican a las personas naturales y/o jurdicas y recaen sobre las transacciones
econmicas, la produccin, el comercio, la prestacin de servicios, el consumo,
los servicios, etc. Por lo general, son pagados en forma indirecta por el
contribuyente (el responsable de declararlo es otra persona distinta de la
sealada por la Ley, en virtud de la incidencia del tributo).

Impuestos Indirectos departamentales

o Consumo de cigarrillos nacionales

o Consumo de cigarrillos extranjeros
o Consumo de cervezas nacionales
o Consumo de cerveza extranjeras
o Consumo de licores extranjeros
o Consumo de vinos nacionales
o Consumo de vinos extranjeros
o Degello de ganado mayor
o Estampilla prodesarrollo
o Estampilla prodesarrollo-Ley 863/03
o Estampilla proelectrificacin
o Estampilla proelectrificacin- Ley 863/03
o Estampilla procultura
o Estampilla procultura- Ley 863/03
o Estampilla pro-Hospitales Universitarios
o Estampilla pro-Hospitales Universitarios- Ley 863/03
o Sobretasa a la gasolina motor extra y corriente.

Que es un Impuesto?. Impuesto es una contribucin que con carcter

obligatorio establece el Estado, para con ello atender el suministro de servicios
pblicos o mejorar los existentes, sin que por ello exista una retribucin
proporcional a quien lo pague.

Ingresos no Tributarios. Son los ingresos percibidos por el gobierno

departamental, que aunque son obligatorios dependen de las decisiones o
actuaciones de los contribuyentes o provienen de la prestacin de servicios.

Este rubro incluye los ingresos originados por una contraprestacin especfica,
cuyas tarifas se encuentran reguladas por la autoridad competente, los
provenientes de pagos efectuados por concepto de sanciones pecuniarias
impuestas por el departamento a personas naturales o jurdicas que incumplen

65
 algn mandato legal y aquellos otros que constituyendo un ingreso corriente no
puedan clasificarse en los tems anteriores.

Comprende los conceptos de: tasas y tarifas, multas, aportes, rendimientos,

participaciones, regalas y compensaciones, contribucin por valorizacin,
cofinanciacin, transferencias del sector elctrico, degello ganado mayor.

Ingreso no tributarios departamentales

o Tasas
o Trnsito y Transporte
o Sistematizacin
o Expedicin de Certificados y Paz y Salvos

o Tasas, Multas y Contribuciones. En este rubro se incluyen los ingresos

originados por la contraprestacin de servicios especficos que se encuentran
regulados por el gobierno departamental y los provenientes de pagos
efectuados por concepto de sanciones pecuniarias impuestas por las
autoridades departamentales a personas naturales o jurdicas que incumplen
un mandato u ordenamiento legal.

Diferencia entre tasa e impuesto

TASA IMPUESTO
Existe una contraprestacin No existe contraprestacin
Su carcter de pago es voluntario Su carcter de pago es obligatorio
Es temporal Es permanente

o Rentas Contractuales. Son los ingresos que percibe el departamento, con el

carcter de contraprestacin, por efecto de la aplicacin de un contrato o
convenio.

o Otros Ingresos no Tributarios. Constituidos por aquellos recursos que no

pueden clasificarse en los tems anteriores.

Transferencias. Son los recursos que percibe el departamento de otros gobiernos

(nacional, distrital y municipal) por mandato legal, como es el caso de los
provenientes de la Nacin por el Sistema General de Participaciones-SGP, segn lo
establecido en la Constitucin Poltica en sus artculos 356 y 357, reglamentado por
la Ley 715 de 2001 y 1176 de 2007 y de las entidades descentralizadas por pago de
compromisos adquiridos como el Plan de Gestin Ambiental o Estratificacin por
parte de las empresas.

Tambin se incluyen aqu los recursos que se obtengan para la cofinanciacin de

proyectos, de entidades pblicas o privadas, al igual que los provenientes del
Sistema General de Regalas-SGR, de conformidad con lo establecido en el Acto
Legislativo 05 de 2011, reglamentado por la Ley 1530 de 2012.

66
3.3.2.1.2 Recursos de Capital

Son ingresos que percibe el departamento, sin una regularidad permanente,

provenientes entre otras de las siguientes fuentes:

Recursos del Crdito. Son los ingresos provenientes de las operaciones de crdito
pblico que tienen por objeto dotar a las entidades de recursos, bienes o servicios,
con plazo para su pago. Dentro de estas operaciones estn comprendidas entre
otras, la contratacin de emprstitos, la emisin, suscripcin y colocacin de ttulos
de deuda pblica, los crditos de proveedores y el otorgamiento de garantas para
las obligaciones de pago.

La incorporacin en el Presupuesto del Departamento, de los recursos de crdito

autorizados y aun no contratados y perfeccionados, estar limitada en su cuanta a la
determinada en el acto administrativo que autorice su contratacin o emisin.

Las operaciones de crdito pblico pueden ser internas o externas.

o Recursos del Crdito Interno: Son los recursos provenientes de operaciones de

crdito pblico, que de conformidad con las disposiciones cambiarias se celebren
exclusivamente entre residentes del territorio colombiano, para ser pagados en
moneda legal colombiana.

o Recursos del Crdito Externo: Son los recursos provenientes de operaciones

de crdito pblico, que se celebren con entidades comerciales, multilaterales,
gobiernos u organismos del exterior, pagaderos en moneda extranjera.

Recursos del balance. Son los provenientes de rendimientos por operaciones

financieras, donaciones, diferencial cambiario, excedentes financieros de los
establecimientos pblicos del orden departamental y de las empresas industriales y
comerciales del Estado de este orden, sociedades de economa mixta y otros
recursos de capital.

Recursos del Balance del Tesoro: Ingresos provenientes de la liquidacin del

ejercicio fiscal del ao inmediatamente anterior. Incluye, entre otros el supervit
fiscal, la cancelacin de reservas o pasivos no exigibles y la venta de activos
definidos as:

o Supervit Fiscal. Se origina en el cierre de la vigencia fiscal del ao

inmediatamente anterior y es el resultado de restar de la disponibilidad neta en
tesorera las exigibilidades como son: los recursos con destinacin especfica, las
reservas presupuestales constituidas a 31 de diciembre y las cuentas por pagar.

Al mismo tiempo se determinan los reconocimientos, entendidos ellos como los

ingresos que al cierre de la vigencia fiscal no han ingresado a la Tesorera, pero
de los cuales se tiene certeza que se recaudarn en una fecha posterior al 31 de
diciembre, se registrarn como ejecutados o causados en el presupuesto de
ingresos de la vigencia fiscal que se cierra. Deben estar certificados por parte de
67
 la persona natural o jurdica, pblica o privada en la cual se originan los recursos,
o mediante los clculos efectuados con base en las disposiciones legales
vigentes.

Con base en el estado de tesorera, las reservas presupuestales y los

reconocimientos, se determina el supervit fiscal, o los excedentes financieros
segn sea el caso.

o Cancelacin de Reservas y cuentas por pagar. Recursos liberados por la

cancelacin de las reservas presupuestales y cuentas por pagar susceptibles de
incorporar en el presupuesto, o por concepto de pasivos no exigibles al cesar la
obligacin de pago.

o Venta de Activos. Son los ingresos que recibe el departamento por la venta de
activos considerados no necesarios para sus actividades, incluidos los ttulos
valores con vencimiento mayor a un ao.

Rendimientos por Operaciones Financieras. Corresponde a los ingresos

obtenidos por la colocacin de los recursos del departamento en el mercado de
capitales o en ttulos valores.

Diferencial Cambiario. Se define como el mayor o menor valor en pesos, originado

por la diferencia entre las tasas de cambio utilizadas en la incorporacin al
Presupuesto General del Departamento de los recursos del crdito nominados en
moneda extranjera y las tasas de cambio vigentes a la fecha de su utilizacin o de su
monetizacin o conversin a pesos. Si la diferencia es positiva constituye un
ingreso, mientras que si es negativa constituye un gasto.

Excedente financieros de las entidades descentralizadas por servicios.

Corresponde al monto de recursos provenientes del cierre fiscal de estas entidades y
que cada ao el Departamento de Poltica Econmica y Fiscal o quien haga sus
veces, determina que entrarn a hacer parte de los ingresos del departamento.

El excedente financiero es un efecto patrimonial resultante de deducir al valor del

patrimonio el monto del capital social y el de las reservas legales de la entidad, a 31
de Diciembre del ao que se analiza. Se puede resumir as:

EXCEDENTE FINANCIERO = PATRIMONIO CAPITAL SOCIAL RESERVAS LEGALES

Donaciones. Son aquellos recursos que percibe el departamento a ttulo gratuito, de

personas naturales o jurdicas, nacionales o internacionales, de carcter no
rembolsable.

Cofinanciacin. Son los recursos que recibe el departamento, provenientes de otra

entidad pblica (nacin, distrito, municipio) por concepto de la participacin conjunta
en la realizacin o ejecucin de un proyecto o actividad.

68
Otros ingresos de capital: Corresponde a aquellos recursos de capital diferentes a
los definidos anteriormente.

3.3.2.1.3 Fondos especiales.

Constituyen fondos especiales en el orden departamental, los ingresos creados y

definidos en la ley u ordenanza, para la prestacin de un servicio pblico especfico,
as como los pertenecientes a fondos sin personera jurdica creados legalmente28.

3.3.2.1.4 Ingresos de los Establecimientos Pblicos

Corresponde a los ingresos propios generados por los EP del orden departamental,
compuestos por las rentas propias o ingresos corrientes y los recursos de capital
generados por la actividad para la cual se cre el rgano respectivo.

Ingresos corrientes o rentas propias. Son todos los ingresos corrientes de los
establecimientos pblicos, excluidos los aportes y transferencias del departamento,
entendidos como aquellos que estas las entidades reciben ordinariamente en funcin
de su actividad o que por disposiciones legales les hayan sido asignados.

Recursos de capital. Constituidos por los recursos del crdito externo e interno con
vencimiento mayor de un ao, el diferencial cambiario, los rendimientos por
operaciones financieras, los excedentes financieros que el CONPES departamental o
quien haga sus veces les reasigne y las donaciones. Los crditos de tesorera, es
decir, los contratados con plazo igual o inferior a un ao, no tienen efectos
presupuestales con excepcin del pago de los intereses que estos causen, los cuales
se debern imputar como un gasto financiero.

3.3.3 Presupuesto General Distrital o Municipal.

En forma similar a los departamentos, el presupuesto general del nivel distrital o

municipal, comprende:

a) Presupuesto distrital o municipal (sector central), compuesto por:

o El Presupuesto del Concejo Distrital o Municipal

o El Presupuesto de la Contralora Distrital o Municipal (si la hubiere)
o El Presupuesto de la Personera Distrital o Municipal
o El Presupuesto del Despacho del Alcalde, Secretaras, Tesorera y
Departamentos Administrativos.

28
Art. 27 de la Ley 225 de 1995 y art. 30 del Decreto 111 de 1996
69
 Grfica 21. Presupuesto General Distrital o Municipal

b) El de los establecimientos pblicos lo conforman las entidades con esta

naturaleza jurdica del orden distrital o municipal.

3.3.3.1 Clasificacin del Presupuesto Distrital o Municipal

El presupuesto General de los distritos o municipios est conformado por tres partes:
a) El presupuesto de Ingresos, b) El presupuesto de gastos y c)
Las disposiciones generales.

El presupuesto de ingresos contiene el estimativo de lo que se espera recibir durante

el ao por concepto de: Ingresos corrientes, recursos de capital y los ingresos
propios de los establecimientos pblicos del orden distrital o municipal.

El presupuesto de gastos comprende el estimativo de lo que se espera erogar

durante la vigencia por concepto de: Gastos de funcionamiento, el servicio de la
deuda e inversin.

La tercera parte del presupuesto distrital o municipal esta constituida por las
disposiciones generales, que son normas aplicables solo para el ao en que va a
regir el presupuesto, y tienen como finalidad regular la ejecucin activa y pasiva del
presupuesto.

Las disposiciones generales se consideran normas complementarias a las

establecidas en el estatuto presupuestal del distrito o municipio.

70
 Grfica 22. Clasificacin de los ingresos municipales

Presupuesto de ingresos distrital o municipal

o Ingresos corrientes
o Recursos de capital
o Ingresos de los Establecimientos Pblicos

3.3.3.1.1 Presupuesto de Ingresos

Esta compuesto por el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, integrado por

la estimacin de los ingresos y recursos que el municipio y los Establecimientos
Pblicos del orden Municipal esperan recaudar durante el ao fiscal, y comprende los
siguientes conceptos:

3.3.3.1.1.1 Ingresos Corrientes. Son los recursos que llegan al municipio en forma
regular. Es decir, disponibilidades normales y permanentes del gobierno municipal,
que corresponden a las funciones y competencias del municipio.

Estos se clasifican en tributarios y no tributarios, as:

Ingresos Tributarios. Se refieren a los ingresos que tienen el carcter de impuestos.

Para mayor claridad se debe tener en cuenta que los impuestos son ingresos del
tesoro municipal que cumplen con las siguientes caractersticas:

71
 o Son propiedad del ente territorial
o Tienen carcter obligatorio
o Son generales, segn su base gravable
o No generan contraprestacin alguna
o Son exigidos coactivamente, si es del caso

Los Ingresos tributarios municipales se clasifican en: Impuestos directos e impuestos

indirectos.

Impuestos Directos. Son gravmenes establecidos por la ley que recaen sobre la
renta, los ingresos y la riqueza de las personas naturales y/o jurdicas. Consultan
capacidad de pago. (Ley 64 de 1931), entre ellos encontramos:

o Circulacin y trnsito por transporte pblico

o Predial unificado
o Porcentaje del Impuesto predial para Corporaciones
Autnomas Regionales

Impuestos Indirectos. Es aquel que recae indirectamente sobre las personas

naturales o jurdicas que demandan bienes y servicios con base en las Leyes,
Ordenanzas y Acuerdos. (Ley 64 de 1931).

o Impuesto al transporte de hidrocarburos

o Degello de ganado mayor
o Industria y comercio
o Avisos y tableros
o Publicidad exterior visual
o Delineacin y urbanismo
o Espectculos pblicos
o Impuesto de ocupacin de vas
o Juegos de suerte y azar
o Juegos promocionales municipales
o A las ventas por sistema de clubes
o Rifas
o Billetes, tiquetes, boletas de rifas y premios de las mismas
o A las apuestas en toda clase de juegos permitidos
o De casinos
o Sobre apuestas mutuas
o Gravmenes a concursos hpicos y caninos
o Porcentaje de juegos de suerte y azar para Colciencias
o Degello de ganado menor
o Sobretasa bomberil
o Sobretasa consumo gasolina motor
o Estampillas
o Alumbrado pblico
o Plusvala
o Registro de marcas y herretes
o Pesas y medidas
72
 o Contribucin del 5% sobre contratos

Ingresos no Tributarios. Esta categora incluye todo ingreso de los distritos o

municipios por conceptos diferentes a los impuestos. Son ejemplo de ellos los
recursos obtenidos por la prestacin de servicios, en el desarrollo de contratos y
otros.

Tasas. Son las sumas que reciben el distrito o municipio, provenientes de

las personas que hacen uso o se benefician de un bien o servicio derivado
de sus actividades.

Multas. Son sanciones pecuniarias que pagan las personas, naturales o

jurdicas, por infringir una norma o mandato legal.

Transferencias y Participaciones. Son recursos que se reciben de la

Nacin o de otras entidades pblicas del orden nacional en atencin a un
mandato legal, entre las que podemos sealar: los provenientes del
Sistema General de Participaciones-SGP, del Sistema General de
Regalas-SGR y los de cofinanciacin.

Fondos Especiales. Es un sistema de manejo de recursos pblicos con el

fin de prestar un servicio pblico especfico, sin que a ello se le incorpore la
condicin de personera jurdica.

Contribuciones. Son obligaciones econmicas que las normas establecen

a determinados sectores de la poblacin como contraprestacin a
beneficios directos o indirectos originados por la construccin de obras
pblicas o prestacin de servicios especficos, entre las cuales
encontramos:

o Contribucin en plusvala
o Contribucin especial de seguridad
o Contribucin de valorizacin
o Contribucin para bomberos

Sobretasas. Son aquellas que recaen sobre algunos tributos previamente

establecidos y tienen como caracterstica que los recursos captados se
destinan a un fin especfico, entre las que tenemos:

o Sobretasas para las Corporaciones Autnomas Regionales

o Sobretasas para las reas metropolitanas
o Sobretasa a la gasolina y ACPM

Otros Ingresos no Tributarios. Constituidos por aquellos recursos que no

pueden clasificarse en los tems anteriores.

73
3.3.3.1.1.2 Recursos de Capital

Los recursos de capital son ingresos no recurrentes o permanentes que percibe el

Municipio, provenientes entre otras de las siguientes fuentes:

o Recursos del crdito

o Recursos del balance
o Rendimientos por operaciones financieras
o Donaciones
o Diferencial cambiario
o Excedentes financieros de los entes descentralizados
o Otros recursos de capital

Recursos del Crdito. Son los ingresos provenientes de las operaciones de crdito
pblico que tienen por objeto dotar a las entidades de recursos, bienes o servicios,
con plazo para su pago o aquellas mediante las cuales el Distrito o Municipio acta
como deudor solidario o garante de obligaciones de pago. Dentro de estas
operaciones estn comprendidas entre otras, la contratacin de emprstitos, la
emisin, suscripcin y colocacin de ttulos de deuda pblica, los crditos de
proveedores y el otorgamiento de garantas para las obligaciones de pago.

La incorporacin al presupuesto del distrito o municipio de los recursos del crdito

autorizados y aun no contratados y perfeccionados, estar limitada en su cuanta a la
determinada en el acto administrativo que autorice su contratacin o emisin.

Las operaciones de crdito pblico pueden ser internas o externas.

Recursos del crdito interno. Son los recursos provenientes de operaciones de

crdito pblico, que de conformidad con las disposiciones cambiarias, se celebren
exclusivamente, entre residentes del territorio colombiano para ser pagaderos en
moneda legal colombiana.

Recursos del crdito externo. Son los recursos provenientes de operaciones de

crdito pblico, que se celebren con entidades financieras, comerciales,
multilaterales, gobiernos u organismos del exterior, pagaderos en moneda extranjera.

Recursos del Balance del Tesoro. Ingresos provenientes de la liquidacin del

ejercicio fiscal del ao inmediatamente anterior. Incluye, entre otros el supervit
fiscal, cancelacin de reservas y la venta de activos definidos as:

o Supervit Fiscal. Se origina en el cierre de la vigencia fiscal del ao

inmediatamente anterior y es el resultado de restar de la disponibilidad neta en
tesorera las exigibilidades como son: los recursos con destinacin especfica,
las reservas presupuestales constituidas a 31 de diciembre y las cuentas por
pagar.

Al mismo tiempo se determinan los reconocimientos, entendidos ellos como

los ingresos que al cierre de la vigencia fiscal no han ingresado a la tesorera,
74
 pero de los cuales se tiene certeza que se recaudarn en una fecha posterior
al 31 de diciembre, se registrarn como ejecutados o causados en el
presupuesto de ingresos de la vigencia fiscal que se cierra.

Deben estar certificados por parte de la persona natural o jurdica, pblica o

privada en la cual se originan los recursos, o mediante los clculos efectuados
con base en las disposiciones legales vigentes.

Con base en el estado de tesorera, las reservas presupuestales y los

reconocimientos, se determina el supervit fiscal, o los excedentes financieros
segn sea el caso.

o Cancelacin de Reservas. Recursos liberados por la cancelacin de las

reservas presupuestales, pasivos exigibles y cuentas por pagar susceptibles
de incorporar al presupuesto.

o Venta de Activos. Son los ingresos que recibe el Distrito o Municipio por la
venta de activos no corrientes de su propiedad, incluidos los ttulos valores
con vencimiento mayor a un ao.

Rentas Contractuales. Son los ingresos que percibe el Distrito o Municipio, con
el carcter de contraprestacin, por efecto de la aplicacin de un contrato o
convenio.

Recuperacin de cartera vencida. Ingresos provenientes del pago realizado por

otras entidades pblicas del sector central o descentralizado, a quienes el Distrito
o Municipio le haba concedido algn crdito.

Excedentes Financieros de las entidades descentralizadas por servicio del

orden distrital o municipal. Recursos proveniente de la generacin del
excedente financiero de las entidades descentralizadas del orden distrital o
municipal, determinado a partir del patrimonio y restarle el capital social y las
reservas legales.

Patrimonio
(menos) Capital social
(menos)Reserva legal
= Excedente financiero

Rendimientos Financieros: Corresponde a los ingresos obtenidos por la

colocacin de los recursos del Municipio en el mercado de capitales o en ttulos
valores.

Otros Ingresos de Capital. Corresponde a aquellos recursos de capital

diferentes a los definidos anteriormente.

75
 o Diferencial Cambiario. Recursos provenientes de la diferencia positiva en el
las tasas de cambio por operaciones en monedad extranjera, determinado
entre el momento de su desembolso y su monetizacin o conversin a pesos.

o Donaciones. Son aquellos recursos que se perciben de diferentes entidades

u organismos del nivel nacional o internacional a ttulo gratuito, con carcter
no rembolsable.

3.3.3.1.1.3 Ingresos propios de lo Establecimiento Pblicos-EP del orden

distrital o municipal.

Corresponde a los ingresos generados por los EP del orden distrital o municipal en
cumplimiento de las actividades u objetivos para los cuales han sido creados.

Ingresos corrientes o rentas propias. Todos los ingresos corrientes de los

establecimientos pblicos, excluidos los aportes y transferencias de la ET,
entendidos como aquellos que las entidades reciben ordinariamente en funcin
de su actividad o que por disposiciones legales les hayan sido asignados.

Recursos de capital. Todos los recursos del crdito externo e interno con
vencimiento mayor de un ao, el diferencial cambiario, los rendimientos por
operaciones financieras, los excedentes financieros que se les reasignen y las
donaciones.

3.3.3.1.2 Presupuesto de gastos

El Presupuesto de Gastos incluye las erogaciones que pretende realizar la ET,

durante la respectiva vigencia fiscal, distinguiendo entre funcionamiento, servicio de
la deuda e inversin.

76
 Grfica 23. Clasificacin del presupuesto de gastos

FUNCIONAMIENTO SERVICIO DE LA DEUDA

Dirigidos a atender las necesidades de
las entidades para cumplir a cabalidad
con las funciones asignadas a la entidad
territorial en la Constitucin y en las
leyes
Destinados al cumplimiento de las
obligaciones correspondientes al pago de
amortizaciones, intereses, comisiones e
imprevistos, originados por operaciones
de crdito pblico. (Crditos externos e
internos)

entidades
GASTOS
para cumplir a cabalidad
con

las funciones asignadas en

la INVERSIN
Erogaciones que permiten incrementarla
capacidad de produccin y la
Constitucin y la Ley productividad en el campo de la
infraestructura fsica, econmica y social

Diseo: MHCP Direccin del Presupuesto Pblico Nacional

3.3.3.1.2.1 Gastos de Funcionamiento

Son las apropiaciones necesarias para la adquisicin de bienes y servicios

necesarios para el normal desarrollo de las actividades administrativas, tcnicas y
operativas. Comprende los gastos por servicios personales, gastos generales,
aportes patronales y transferencias de funcionamiento.

3.3.3.1.2.1.1. Gastos de personal.

Corresponden a aquellos gastos en que incurren las ET como contraprestacin a los

servicios prestados por las personas con base en una relacin laboral directa o a
travs de contrato, que comprende los siguientes conceptos:

Servicios personales asociados a la nmina. Comprende la remuneracin por

concepto de sueldos y dems factores salariales legalmente establecidos, de los
servidores pblicos vinculados a la planta de personal, tales como:

o Sueldos de personal de nmina. Remuneraciones a los empleados de la ET

que pertenecen a la planta aprobada y autorizada legalmente, que incluye: la
jornada ordinaria; la jornada nocturna; las jornadas mixtas; el trabajo ordinario
en das dominicales y festivos; los incrementos por antigedad.

77
o Horas extras y das festivos. Comprende la remuneracin que debe
reconocerse a los empleados que realizan horas adicionales de trabajo
respecto a la jornada ordinaria. Su reconocimiento y pago estn sujetos a las
limitaciones establecidas en las disposiciones legales vigentes.

o Indemnizacin por vacaciones. Es la compensacin en dinero por concepto

de vacaciones causadas y no disfrutadas, reconocida y pagada al personal
que se desvincula del ET o a quienes por necesidades del servicio no les ha
sido autorizado el tiempo de disfrute, previa expedicin de la resolucin
motivada expedida por el Alcalde o quien haga sus veces.

o Prima Tcnica. Reconocimiento econmico que se hace a algunos servidores

pblicos, pagaderos de acuerdo al cargo que desempean, otorgada
conforme a los requerimientos legales.

o Gastos de representacin. Apropiacin destinada a compensar gastos que

ocasiona el desempeo de un cargo del nivel ejecutivo, asesor o directivo,
otorgada de acuerdo con las disposiciones legales vigentes.

o Bonificacin por servicios prestados. Es la apropiacin destinada al pago

por cada ao continuo de servicios a que tienen derecho los empleados
pblicos y, segn lo contratado, los trabajadores oficiales, equivalente a los
porcentajes sealados por las normas legales vigentes sobre la materia,
correspondientes a la asignacin bsica mensual, incrementos por antigedad
y gastos de representacin.

o Auxilio de transporte. Pago que se realiza a los empleados pblicos que por
ley tienen derecho y, segn lo contratado, a los trabajadores oficiales, en la
cuanta y condiciones establecidas para ello. Cuando la Entidad Territorial-ET
suministre el transporte a sus servidores no habr lugar a este
reconocimiento.

o Subsidio de Alimentacin. Pago a los empleados pblicos de la ET y, segn

lo contratado a los trabajadores oficiales de determinados niveles salariales
para contribuir a su manutencin en la cuanta y condiciones sealadas por
las normas legales. Cuando la ET suministre la alimentacin a sus servidores
no habr lugar a este reconocimiento.

o Prima de Servicios. Pago a que tienen derecho los empleados pblicos y,

segn lo contratado, los trabajadores oficiales, en forma proporcional al tiempo
laborado, siempre que hubieren servido en el respectiva ET por lo menos un
semestre.

o Prima de Navidad. Prestacin social a favor de los empleados y trabajadores,

como retribucin especial por servicios prestados durante cada ao o
proporcional al tiempo laborado, pagadera en el mes de diciembre de la
vigencia correspondiente, de conformidad con las normas sobre la materia.

78
 o Prima de Vacaciones. Reconocimiento y pago a los empleados y
trabajadores de la administracin territorial, por cada ao de servicio o
proporcional al tiempo laborado, liquidada con el salario devengado en el
momento del disfrute, conforme a las normas legales vigentes.

o Bonificacin especial de recreacin. Corresponde al pago que se realiza a

los empleados pblicos y, segn lo contratado, a los trabajadores oficiales,
equivalente a dos (2) das de la asignacin bsica mensual que les
corresponda en el momento de iniciar el disfrute del respectivo perodo
vacacional, segn lo autorizado en normas legales vigentes.

o Indemnizaciones laborales. Apropiaciones destinadas a sufragar los gastos

ocasionados por los pagos que la ET debe efectuar, originado por la supresin
de cargos derivados de reformas administrativas o de ajustes fiscales, y en
general las derivadas de ordenamientos legales, para lo cual no fue necesario
adelantar proceso jurdico alguno.

o Otras primas y bonificaciones. Lo constituyen aquellos gastos de personal

por concepto de primas extraordinarias y bonificaciones diferentes a las
enunciadas anteriormente.

Servicios personales indirectos. Son aquellos gastos destinados a atender la

contratacin de personas naturales o jurdicas para que presten servicios calificados
o profesionales que no pueden ser desarrollados por personal de planta. Incluye la
remuneracin al personal que se vincule en forma ocasional, para atender
actividades netamente temporales o para compensar la falta de personal de planta
en caso de licencias o vacaciones. Segn los ordenamientos legales, dicha
remuneracin debe incluir las prestaciones sociales a que tengan derecho, as como
las contribuciones a que haya lugar. Comprende los conceptos tales como:

o Jornales. Constituye el salario estipulado por das y pagadero por perodos no

mayores de una semana, por el desempeo de actividades netamente
transitorias que no pueden ser desarrolladas con personal de planta. Segn el
ordenamiento legal, por este rubro debern pagarse las prestaciones sociales
y las transferencias a que legalmente tenga derecho quien desarrolla la
actividad, previo certificado de disponibilidad presupuestal, expedido por el
jefe de presupuesto de la ET o quien haga sus veces.

o Personal Supernumerario. Es la remuneracin al personal ocasional que las

normas legales autoricen vincular para suplir a los empleados pblicos de la
ET, en caso de licencias, vacaciones, o para desarrollar actividades
netamente transitorias que no puedan atenderse con personal de planta. Con
cargo a este mismo rubro deben pagarse las prestaciones sociales y las
transferencias a que legalmente tengan derecho los supernumerarios.

De este concepto se derivan las denominadas nminas paralelas, que

aunque es una denominacin que carece de fundamento legal, se llegan a
tipificar cuando en efecto se comprueba el exceso de personal contratado
79
 inclusive para atender labores innecesarias, ya que pueden ser atendidas por
el personal de planta.

o Honorarios. Con cargo a este rubro se deben cubrir conforme a los

reglamentos, los estipendios a los servicios profesionales, prestados en forma
transitoria y espordica, por personas naturales o jurdicas, para desarrollar
actividades relacionadas con la atencin de los negocios o el cumplimiento de
las funciones a cargo de la ET contratante, cuando las mismas no puedan
cumplirse con personal de planta. Por este rubro se podrn pagar los
honorarios de los miembros de las juntas directivas.

o Remuneracin Servicios Tcnicos. Pago que se realiza por servicios

calificados a personas naturales o jurdicas que se prestan en forma continua
para asuntos propios del rgano, los cuales no pueden ser atendidos con
personal de planta de la ET o que se requieran conocimientos especializados
y estn sujetos al rgimen contractual vigente.

o Otros Gastos de Personal. Corresponde a los Gastos de Personal que no

estn clasificados dentro de las definiciones anteriores y se encuentran
autorizados por norma legal vigente.

3.3.3.1.2.1.2 Gastos Generales

Son las erogaciones relacionadas con la adquisicin de bienes y servicios necesarias

para el normal funcionamiento de la organizacin territorial, as como para el pago de
impuestos, contribuciones, tasas y multas a que est sometida la misma.

Adquisicin de bienes y servicios. Gastos por la compra de bienes muebles

destinados a apoyar el desarrollo de las funciones del ente territorial, tambin
derivados de la contratacin y el pago a personas naturales o jurdicas por la
prestacin de un servicio que complementa el desarrollo de las funciones del ET y
permite mantener y proteger los bienes que son de su propiedad o estn a su cargo,
as como los pagos por concepto de tasas a que se est obligado legalmente. Dentro
de este concepto se encuentran: compra de equipo, materiales y suministros, gastos
imprevistos, otros gastos generales por adquisicin de bienes y servicios,
sostenimiento de semovientes, capacitacin, bienestar social y estmulos,
mantenimiento, servicios pblicos, arrendamientos, viticos y gastos de viaje,
impresos y publicaciones, comunicaciones y transporte, gastos judiciales, seguros.

o Compra de equipo. Apropiacin destinada a la adquisicin de bienes

tangibles de consumo duradero que deben inventariarse. Las adquisiciones se
harn con sujecin al plan de compras.

o Arrendamientos. Apropiacin destinada a cubrir los gastos ocasionados por

cnones de arrendamiento de bienes inmuebles de propiedad oficial o
particular, ocupados por las entidades de la administracin territorial y de
bienes muebles como maquinaria y equipo especializados.

80
o Dotacin. Partida destinada para atender el suministro de vestuario de trabajo
para empleados y trabajadores de las entidades de la administracin territorial,
segn las labores que desempeen, de conformidad con lo ordenado en la
Ley, y convenios vigentes.

o Gastos de Computador. Erogaciones por concepto de servicios de

arrendamiento y mantenimiento de equipos de computacin Hardware y
Software, de procesamiento electrnico de datos de grabacin e impresin,
contratos cuyo objeto sea facilitar el funcionamiento de sistemas de computo;
la adquisicin de medios magnticos de almacenamiento de informacin,
suministro para impresin y dems gastos necesarios para el continuo y
eficiente manejo del hardware y el software que requiera la entidad. En ningn
caso incluye adquisicin de equipos de cmputo y equipos de impresin y
comunicaciones.

o Viticos y gastos de viaje. Rubro para atender los gastos de transporte,

manutencin y alojamiento de los empleados y trabajadores de las ET que se
desplacen a desempear funciones propias de su cargo fuera de la sede
habitual de trabajo, de acuerdo con las normas vigentes.

o Este rubro tambin incluye los gastos de traslado de los empleados

pblicos y sus familias cuando estn autorizados para ello y, segn lo
contratado, a los trabajadores oficiales.

o No se podrn imputar a este rubro los gastos correspondientes a la

movilizacin dentro del permetro urbano de cada ciudad, ni viticos y
gastos de viaje a contratistas, salvo que se estipule as en el respectivo
contrato.

o Los viticos solo podrn computarse como factor salarial para la

liquidacin de cesantas y pensiones cuando se cumplan las
condiciones sealadas en el literal i) del artculo 45 del Decreto-Ley
1045 de 1978.

o Comunicacin y Transporte. Con cargo a esta apropiacin se cubren los

gastos por concepto de portes areos y terrestres, empaques, embalajes y
acarreos, alquiler de lneas telefnicas, tlex, fax, telgrafo, servicio de
mensajera, correo postal, correo electrnico, provisin del servicio de internet,
beeper, celular, intranet, extranet y otros medios de comunicacin y transporte
colectivo dentro de la ciudad de los empleados y funcionarios.

o Gastos judiciales. Rubro a travs del cual e atienden los gastos que los ET
deben realizar para atender la defensa de sus intereses en los procesos
judiciales que cursan en su contra o cuando acta como demandante,
diferentes a los honorarios de los abogados defensores.

o Por este rubro se atendern gastos, tales como: fotocopias de

expedientes, transmisin de documentos va fax, traslado de testigos,
81
 transporte para efectuar peritazgos, y dems costos judiciales
relacionados con los procesos.

o Impresos y Publicaciones. Rubro destinado a la compra de material

didctico, libros de consulta, peridicos y revistas, suscripciones, diseo,
diagramacin, divulgacin y edicin de libros, revistas, cartillas, vdeos y
memorias, pago de avisos de televisin, edicin de formas, fotocopias,
encuadernacin, empaste, sellos, avisos, formularios, fotografas,
autenticaciones y calcomanas por revisin de vehculos.

o Sentencias y conciliaciones. Provee los recursos para pagar el valor de las

sentencias, laudos, conciliaciones y providencias de autoridades
jurisdiccionales competentes en contra de la administracin territorial y en
favor de terceros y los gastos conexos a los procesos judiciales y
extrajudiciales.

o Mantenimiento y reparaciones. Por este rubro se registran las erogaciones

correspondientes a la conservacin y reparacin de bienes muebles e
inmuebles de propiedad del ET y los repuestos y accesorios que se requieran
para tal fin; contratos por servicios de aseo y cafetera, gastos de
administracin, vigilancia y mantenimiento de inmuebles que ocupen las
entidades territoriales.

o Materiales y Suministros. Apropiacin destinada a la adquisicin de bienes

tangibles e intangibles de consumo final o fungibles, que no se deban
inventariar por las diferentes dependencias y no sean objeto de devolucin,
tales como papelera, tiles de escritorio, cafetera y aseo; medicinas,
materiales desechables de laboratorio y uso mdico, materiales para
seguridad y vigilancia; campaas agrcolas, educativas y similares, material
fotogrfico, material necesario para artes grficas y microfilmacin. Se
incluyen los disquetes y discos compactos, llantas, lubricantes, repuestos y
accesorios.

Las adquisiciones por este rubro debern realizarse con sujecin al plan de
compras.

o Gastos imprevistos. Erogaciones excepcionales de carcter eventual o

fortuito de inaplazable e imprescindible realizacin para el funcionamiento de
las Entidades Territoriales-ET. No podrn imputarse a este rubro gastos
suntuarios o correspondientes a conceptos de adquisicin de bienes o
servicios ya definidos, erogaciones peridicas o permanentes, ni utilizarse
para completar partidas insuficientes.

La afectacin de este rubro requiere resolucin motivada, suscrita por el

Gobernador o Alcalde o su delegado, previa aprobacin y registro de la oficina
de presupuesto o la dependencia que haga sus veces.

82
o Seguros. Apropiacin destinada a cubrir el costo previsto en los contratos o
plizas para amparar la propiedad inmueble, maquinaria, vehculos, equipos,
seguros de vida y seguro de lesiones corporales que ampare a funcionarios de
la administracin territorial. Igualmente se pagarn con cargo a este rubro los
seguros que requieran el levantamiento de embargos judiciales y los
deducibles por concepto de reclamaciones a compaas aseguradoras.

o Suministro de Alimentos. Comprende los gastos de alimentacin para los

reclusos de las crceles dependientes de la ET.

o Servicios Pblicos. Rubro para sufragar el pago de los servicios de energa

elctrica, acueducto, alcantarillado, aseo, gas, y telefona pblica conmutada,
telefona mvil celular, sistemas troncalizados, telefona satelital, servicios al
valor agregado e instalaciones en los cuales funcionen las entidades de la
Administracin Seccional o local, cualquiera que sea el ao de su causacin.
Tambin incluye aquellos costos accesorios tales como reinstalaciones,
acometidas y traslados.

o Capacitacin. Rubro destinado a promover el desarrollo integral del recurso

humano, elevar el nivel de compromiso de los empleados, fortalecer la
capacidad de aportar conocimientos, habilidades y actitudes para el mejor
desempeo laboral, facilitar la preparacin permanente de los empleados y
para contribuir al mejoramiento Institucional.

No se debern hacer erogaciones con destino al pago de la educacin

definida como Formal de conformidad con la Ley general de educacin.

o Bienestar e Incentivos. Rubro destinado a sufragar los gastos generados en

procesos permanentes orientados a crear, mantener y mejorar las condiciones
que favorezcan el desarrollo integral del empleado y el de su familia en
aspectos del nivel educativo, recreativo, habitacional y de salud, de
conformidad con las disposiciones legales vigentes.

o Promocin Institucional. Apropiacin para gastos por concepto de eventos

oficiales, y gastos tendientes a fortalecer la imagen institucional, los recaudos
de la administracin territorial y los que se ocasionen en las actividades
propias de la administracin y dems actos protocolarios.

o Impuestos, Tasas, Contribuciones y Multas. Apropiacin destinada al pago

de tributos, tasas, contribuciones y multas que se ocasionen para el normal
funcionamiento de la administracin territorial, cualquiera que sea el ao de su
causacin. Entre estos se incluye el pago por el certificado de emisiones
atmosfricas de fuentes mviles o anlisis de gases a los vehculos oficiales.

o Intereses y Comisiones. Apropiacin destinada al pago de los intereses y

comisiones que se ocasionan por los crditos de tesorera y dems servicios
financieros.

83
3.3.3.1.2.1.3 Transferencias corrientes

Son recursos que las ET transfieren a entidades nacionales, departamentales o

municipales pblicas o privadas, con fundamento en un mandato legal. De igual
forma, involucra las apropiaciones destinadas a la previsin y seguridad social,
cuando la ET asume directamente la atencin de las mismas.

Las transferencias corrientes se clasifican de la siguiente manera:

Transferencias por convenios con el sector privado. Estas transferencias

corresponden a las apropiaciones que los rganos desarrollan en cumplimiento de
sus funciones a travs de convenios con entidades privadas.

Transferencias al sector pblico. Comprende las apropiaciones que los ET

destinan con fundamento en un mandato legal a entidades pblicas del orden
nacional o regional, o a empresas pblicas financieras o no financieras o a otras
entidades pblicas del orden territorial, para que desarrollen un fin especfico.

Transferencias de previsin y seguridad social. De acuerdo al objeto del gasto

comprende entre otras las relacionadas con:

o Pensiones y jubilaciones. Son los pagos por concepto de nminas de

pensionados y jubilados, que los ET realizan directamente, en los trminos
sealados en las normas legales vigentes.

o Cesantas. Son los gastos provenientes de pagos por concepto de

cesantas que los rganos hacen directamente al personal, conforme al
rgimen especial que le seale la ley o la norma legal que lo sustenta.

3.3.3.1.2.1.4 Transferencias de capital

Comprende aportes a rganos y entidades para gastos de capital y la capitalizacin

del ente receptor.

3.3.3.1.2.1.5 Gastos de comercializacin y produccin

Corresponde a aquellos gastos que realizan las administraciones territoriales para

adquirir bienes, servicios e insumos que participan directamente en el proceso de
produccin o comercializacin, distinguiendo las actividades que realizan entre
comercial, industrial y agrcola.

3.3.3.1.2.2 Servicio de la deuda pblica

Son las apropiaciones destinadas a la cancelacin o pago de la deuda contrada con

plazo mayor a un ao, tanto interna como externa, que comprende el pago de capital,
los intereses, las comisiones, y los imprevistos originados en operaciones de crdito
pblico que incluyen los gastos necesarios para la consecucin de los crditos
externos, realizadas conforme a la ley. Comprende los siguientes conceptos:
84
Servicio de la deuda interna. Constituye el monto total de pagos que se causen
durante la vigencia fiscal por amortizacin, intereses, gastos y comisiones,
correspondientes a emprstitos con acreedores nacionales y que se paguen en
pesos colombianos. El servicio de la deuda interna se clasifica tambin en las
subcuentas:

o Amortizacin deuda pblica interna. Corresponde al monto programado

anualmente para amortizar el pago de las cuotas que se causen durante la
vigencia fiscal, derivado de emprstitos con acreedores nacionales y que se
paguen en pesos colombianos. Esta subcuenta se clasifica por objeto del
gasto en entidades financieras y ttulos valores.

o Intereses, comisiones y gastos deuda pblica interna. Es el monto total de

pagos que se causen durante la vigencia fiscal por concepto de intereses,
gastos y comisiones de emprstitos con acreedores que se pague en moneda
nacional. Esta subcuenta se clasifica por objeto del gasto en entidades
financieras y ttulos valores

Servicio de la deuda externa. Es el monto total de pagos que se causen durante la

vigencia fiscal por amortizacin, intereses y comisiones correspondientes a
emprstitos con acreedores del exterior y pagaderos en moneda extranjera. El
servicio de la deuda externa se clasifica en las subcuentas:

o Amortizacin deuda pblica externa. Corresponde al monto programado

anualmente para amortizar el pago de las cuotas que se causen durante la
vigencia fiscal, derivado de emprstitos con acreedores internacionales y
que se paguen en moneda extranjera. Se clasifica por objeto del gasto en
banca comercial, banca de fomento, gobiernos, organismos multilaterales,
proveedores, cuenta especial de deuda externa.

o Intereses, comisiones y gastos deuda pblica externa. Comprende el

monto total de pagos que se causen durante la vigencia fiscal por concepto
de intereses, gastos y comisiones de emprstitos con acreedores
internacionales y que se paguen en moneda extranjera. Se clasifica por
objeto del gasto en banca comercial, banca de fomento, gobiernos,
organismos multilaterales, proveedores, cuenta especial de deuda externa.

3.3.3.1.2.3 Gastos de inversin

Lo constituyen las erogaciones susceptibles de causar rditos o de ser de algn

modo econmicamente productivas, o que se materialicen en bienes de utilizacin
perdurable, llamados tambin de capital por oposicin a los de funcionamiento, que
se hayan destinado por lo comn a extinguirse con su empleo. Este concepto incluye
los gastos destinados a crear infraestructura social. La caracterstica fundamental de
estos gastos es que su asignacin permita acrecentar la capacidad de produccin y
la productividad en el campo de la estructura fsica, econmica y social territorial.

85
 UNIDAD 4

EL PROCESO PRESUPUESTAL TERRITORIAL

Conceptualmente el proceso presupuestal constituye las diferentes etapas que

recorre el presupuesto desde su inicio hasta su ejecucin, extendida en nuestro caso
para efectos de seguimiento y evaluacin.

4.1 La Programacin y elaboracin del presupuesto

En esta etapa del proceso presupuestal se establecen los lineamientos, instrumentos

y procedimientos para la elaboracin, presentacin, estudio y aprobacin del
presupuesto de las entidades territoriales.

La programacin es una actividad que se desarrolla de manera permanente y

continua, teniendo como parmetro el calendario presupuestal, as como la
coordinacin de la oficina de presupuesto y la secretaria de planeacin de la ET, en
lo referente a inversin.

La oficina o direccin de presupuesto deber elaborar un cronograma con las

actividades a desarrollar como programacin presupuestal, que deber dar a conocer
a las dependencias involucradas en el proceso mediante circular en que se indique
el calendario correspondiente.

En dicha programacin se deben definir los lineamientos de poltica presupuestal,

consistente en una herramienta de programacin presupuestal mediante la cual se
determinan los objetivos, metas y parmetros a tener en cuenta para la elaboracin
del presupuesto de la siguiente vigencia, se establecen las pautas generales que las
entidades deben seguir, las principales variables fiscales a tener en cuenta para sus
proyecciones, los aspectos sobre disciplina fiscal, la asignacin estratgica del gasto
de acuerdo a prioridades y el uso eficiente y eficaz de los recursos.

En lo que respecta a ingresos, se deben definir, clasificar y calcular teniendo como

fundamente el Plan Financiero, pues las fuentes de financiacin son aquellos
recursos que tienen por objeto atender las necesidades de los rganos y entidades
para cumplir a cabalidad con las funciones asignadas en la Constitucin y la ley.

El proceso de elaboracin del presupuesto de las ET se sustenta legalmente en la

aplicacin de la Ley Orgnica del Presupuesto-LOP compilada en el Decreto 111 de
1996, complementado con las dems normas en materia de endeudamiento pblico
territorial, de ajuste y responsabilidad fiscal, de distribucin de competencias y de
reglamentacin de los recursos del Sistema General de Participaciones-SGP y del
Sistema General de Regalas, entre otras.

86
 Grfica 24. Etapas del Proceso presupuestal Territorial

Presentacin Estudio y
Programacin
del proyecto aprobacin

Seguimiento y
Ejecucin Liquidacin
evaluacin

En concordancia con el artculo 8 de la Ley 819 de 2003, la preparacin y

elaboracin del presupuesto general de las ET, deber sujetarse a los
correspondientes: Marcos Fiscales de Mediano Plazo-MFMP, el cual contiene el Plan
Financiero, pero tambin al Plan Plurianual de Inversiones, el Marco de Gastos de
Mediano Plazo-MGMP y al Plan Operativo Anual de Inversiones. En tal sentido, el
proyecto de presupuesto, aunque constituye un proceso de requerimientos
especialmente analticos, resulta hoy da relativamente fcil incorporar las fuentes
(ingresos) y usos (gastos), ya que en si el presupuesto es considerado el ltimo
componente del sistema presupuestal. Esto no le resta importancia al presupuesto,
pero en efecto, cuando se llega al presupuesto, un alto porcentaje de su
procesamiento se encuentra definido.

Mediante el presupuesto anual cada administracin de las ET propone poner en

ejecucin los programas y proyectos definidos en su Plan de Desarrollo. De esa
manera, el presupuesto se constituye en el principal instrumento para ejecutar las
grandes metas del programa de gobierno en cada jurisdiccin, limitados por los
recursos disponibles para su realizacin. De ah el hecho, de que a pesar de tener
radicado en un Banco de Programas y Proyectos mltiples y variados cometidos,
asociados a necesidades, en muchos casos apremiantes, es necesario no solo
viabilizarlos, sino adems priorizarlos, dada la limitacin de recursos.

En lo que respecta a la formulacin de los gastos de funcionamiento, la ET debe

tener presente los siguientes elementos: a) El Plan de compras de bienes y servicios,
a partir del cual se proyecte el gasto de los servicios generales, tanto del sector
central de la administracin, como de los rganos de control y b) La proyeccin de
los gastos de personal, tanto del sector central de la administracin, como de los
rganos de control, teniendo en cuenta el rgimen prestacional y salarial de los
empleados pblicos del nivel territorial y las leyes 136 de 1994, 330 de 1996, 617 de
2000, 1148 de 2007 y 1551 de 2012, 1551 de 2012, entre otras.

87
En cuanto al servicio de la deuda, la base sern los distintos contratos de crdito,
tanto internos como externos y el estimativo de los ttulos que los tenedores esperan
redimir durante la vigencia.

En la etapa de preparacin del presupuesto de la ET los funcionarios de la secretara

de planeacin y de la secretara de hacienda o quien haga sus veces, son los
responsables de la programacin y preparacin del proyecto de presupuesto, y a su
vez estn facultados para adoptar los parmetros econmicos que servirn para su
sustentacin ante el Consejo de Gobierno.

88
 Grfica 25. Proceso general de elaboracin del Presupuesto de la Entidad
Territorial

Inicio Fin

Bajo la direccin del mandatario Acuerdo u Ordenanza Mandatario ET expide

territorial, la Secretaria de Hacienda autorizando los recursos Decreto de Liquidacin
elabora el MFMP adicionales

El COMPES o Consejo de Gobierno El mandatario de la

de la entidad territorial aprueba el ET dicta decreto de
MFMP suspensin de las
Proyecto de partidas que
Ordenanza o pretendan financiar
Acuerdo el faltante de
ingresos
El Plan Financiero y las metas de
supervit primerio del MFMP son
aprobados por el CONFIS de la ET
El mandatario de la ET presenta El CEP aprueba el
un proyecto de Ordenanza o presupuesto de la ET
Acuerdo con nuevas rentas
El Plan Financiero se incorpora al
MFMP

Ingresos menores
que los gastos
Bajo la direccin del mandatario de
la ET, la Secretara de Planeacin en
coordinacin con la Secretaria de
Hacienda, teniendo en cuenta el PD,
EL mandatario de la ET presenta proyecto
elaboran el POAI
definitivo de presupuesto al rgano colegiado de
eleccin popular

El POAI es aprobado por el CONPES

El mandatario de la ET presenta proyecto a las
de la ET o por el Consejo de
Comisiones Econmicas del rgano colegiado de
Gobierno
eleccin popular en la fecha indicada

POAI aprobado La SH y de Planeacin bajo la direccin del

mandatario de la ET consolidan el Proyecto de
Presupuesto

El PAOI se remite a la Secretaria de La Secretaria de Hacienda o quien haga sus veces

Hacienda para que sea incorporado al prepara las Disposiciones Generales del proyecto de 89
proyecto de presupuesto presupuesto
Toda ET debe contar, adems de su Estatuto Presupuestal, con manuales de
procedimientos e instructivos para el desarrollo eficiente y eficaz de la labor de
preparacin o clculo presupuestal y dems etapas del proceso, labor en la cual
cuenta son suficiente asesora y acompaamiento de la Direccin de Apoyo Fiscal
del Ministerio de hacienda y Crdito Pblico y del Departamento Nacional de
Planeacin - Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible.

Dentro de los elementos de apoyo al proceso de elaboracin del proyecto de

presupuesto, se debe contar con los formatos diseados por la Direccin Territorial
de Presupuesto, lo cuales contarn entre otros aspecto con una gua para indicar
que solo se podrn incluir las apropiaciones que corresponden a:

o Crditos Judicialmente Reconocidos.

o Gastos decretados conforme a Leyes, Ordenanzas o Acuerdos
o Las destinadas a dar cumplimiento al Plan de Desarrollo del ente
territorial
o Vigencias Futuras

En lo que respecta a las fuentes de financiacin con que se atender el pago de los
gastos, debe tenerse en cuenta que estas son de dos tipos en los ET:

o Fuentes exgenas. Son aquellas que provienen de las transferencias de

recursos de la Nacin o participacin de los recursos del Estado, como son
las del Sistema General de Participaciones-SGP y del Sistema General de
Regalas-SGR, condicionadas en un alto porcentaje a destinacin
especfica.

o Fuentes endgenas. Constituidas por los recursos que se originan en su

jurisdiccin, en virtud de un esfuerzo propio, o por decisin poltica de las
autoridades locales, como son los recursos procedentes del recaudo,
contemplados en fuentes tributarias propias, como lo determin la
sentencia C-897de 1999.

4.2 Presentacin del Proyecto de Presupuesto

El proyecto de presupuesto anual deber presentarse a consideracin de la

Asamblea Departamental o Concejo Distrital o Municipal dentro de la fecha que
establezcan los reglamentos. En el caso se los municipios se ha establecido su
presentacin dentro de los tres (3) primeros das de las sesiones ordinarias del mes
de noviembre.

A partir de la vigencia de la Ley 819 de 2003, las ETs de categora especial, primera
y segunda categora, deben presentar a la Asamblea o Concejo, junto con el
proyecto de presupuesto para la vigencia siguiente, un Marco Fiscal de Mediano
Plazo-MFMP.

90
Es un hecho que en materia presupuestal, tanto los ingresos como los gastos deben
estar debidamente discriminados. El nivel de desagregacin con que se debe
presentar el proyecto de presupuesto de la ET no se encuentra determinado
legalmente, como si existe para la Nacin29, situacin que conlleva a que la
Asamblea o Concejo exija su presentacin y aprobacin al nivel de desagregacin
ms amplio posible, lo que implica, ya en el proceso de ejecucin, requerir trmite a
travs de estos rganos de eleccin popular cualquier modificacin que afecte el
nivel de desagregacin aprobado, situacin que no se presenta en el nivel nacional,
donde el trmite modificatorio solo se dara si afecta el presupuesto a nivel de
grandes rubros.

La Constitucin Poltica de 1991, al establecer la posibilidad de aprobar el

presupuesto anual sin la igualdad entre ingresos y gastos suprimi el principio
presupuestal de equilibrio, contemplado hasta ese momento en la Ley Orgnica del
Presupuesto, sin que con ello se estuviere propiciando la generacin de un dficit
implcito.

Al tenor de la Ley Orgnica del Presupuesto30 se interpreta que si los ingresos

legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el
Gobernador o Alcalde, por conducto de la Secretaria de Hacienda o quien haga sus
veces, mediante un proyecto de Ordenanza o Acuerdo, segn el caso, propondr a
la Corporacin de Eleccin Popular-CEP, los mecanismos para la obtencin de
nuevas rentas o la modificacin de las existentes que financien el monto de los
gastos propuestos. En dicho proyecto se harn los ajustes al proyecto de
presupuesto de rentas hasta por el monto de los gastos desfinanciados (Ley 179/94,
artculo 24).

En caso que el presupuesto se apruebe sin que se hubiere expedido la Ordenanza o

Acuerdo con los recursos adicionales a que se refiere el artculo 347 de la
Constitucin Poltica, el Gobierno suspender mediante decreto las apropiaciones
que no cuenten con financiacin, hasta tanto se produzca una decisin final del
Congreso.31

El proyecto con los nuevos recursos continan su trmite en la vigencia siguiente, de

tal manera que si la CEP aprueba los recursos faltantes el presupuesto queda
financiado y se liberan los recursos que haban sido suspendidos. Pero si la CEP
decide no aprobarlos, el Gobierno Territorial debe finalmente hacer los ajustes, lo
que implica aplazar aquellos gastos desfinanciados.

Segn las normas presupuestales, si el proyecto no se presenta dentro de la fecha

establecida, regir el presupuesto de la vigencia anterior. Tambin si la CEP no

29
Decreto 568 de 1996, artculo 14: -El proyecto de presupuesto de Gastos se presentar al Congreso
clasificado en secciones presupuestales distinguiendo entre cada una los gastos de funcionamiento, servicio de
la deuda pblica y los gastos de inversin. Los gastos de inversin se clasificarn en Programas y
Subprogramas
30
Decreto 111 de 1996, artculo 54.
31
Decreto 111 de 1996, artculo 55
91
expide el presupuesto antes de la fecha lmite, rige el proyecto presentado por el
gobernador o alcalde. 32

Que se entiende por presupuesto del ao anterior?. Resulta utpico pensar que
es exactamente el mismo, por tanto, hace referencia especialmente a la cuanta,
situacin que todo gobierno evitara llegase a suceder, por cuanto lo ms probable es
que tenga que disminuir la cuanta del proyecto presentado y ajustarse a la del ao
anterior, que se supone menor.

De acuerdo con la Ley Orgnica del Presupuesto-LOP, se entiende por presupuesto

del ao anterior:

o El sancionado o adoptado por el Gobierno y liquidado para el ao

fiscal en curso
o Los crditos adicionales debidamente aprobados para el ao fiscal
en curso
o Los traslados de apropiaciones efectuadas al presupuesto para el
ao fiscal en curso

Acogerse al presupuesto del ao anterior implica al tenor del artculo 348 de la

Constitucin Poltica, que la Secretara de Hacienda o quien haga sus veces, debe
hacer nuevas estimaciones de rentas y recursos de capital con el fin de ajustarlos a
los montos del nuevo presupuesto; de tal manera que si dicho ajuste no alcanza a
cubrir el total de los gastos, podr el Gobierno de la ET, reducir los gastos y suprimir
o modificar o refundir empleos hasta el monto calculado de rentas y recursos de
capital del nuevo ao fiscal.

No obstante la repeticin del presupuesto, la Inversin se debe repetir por su cuanta

total, quedando el Gobierno facultado para distribuir el monto de los ingresos
calculados, de acuerdo con los requerimientos del Plan Operativo Anual de
Inversiones 33.

Tambin establece la LOP que: Cuando no se incluyan en el decreto de repeticin

del presupuesto nuevas rentas o recursos de capital que hayan de causarse en el
respectivo ao fiscal por no figurar en el presupuesto de cuya repeticin se trata, o
por figurar en forma diferente, podrn abrirse, con base en ellos, los crditos
adicionales34.

4.3 Estudio y aprobacin del proyecto de presupuesto territorial

El trmite adelantado en la CEP para aprobar el proyecto de presupuesto es similar

al seguido para las Ordenanzas y Acuerdos. Se presenta a travs de la Secretara de
la CEP, luego pasa a la comisin de presupuesto para su primer debate y
32
La aprobacin del proyecto de presupuesto mediante decreto del mandatario territorial por vencimiento del
trmino para su aprobacin por parte del rgano colegiado de eleccin popular se le denomina dictadura
fiscal.
33
Ley 38/89, artculo 52; Ley 179/94, artculo 55, inciso 1o. y 18
34
Ley 38/89, artculo 53. Ley 179/94, artculo 55, inciso 2o.
92
posteriormente su aprobacin en la plenaria. En el proceso de discusin y estudio el
gobierno territorial va a estar representado por el Secretario de Hacienda y Jefe o
Director de Presupuesto, con el fin de asesorar y darle las explicaciones del caso
respecto al proyecto a los diputados o concejales, segn el caso.

Durante el proceso de estudio y aprobacin, el presupuesto puede llegar a ser

devuelto al gobierno territorial en las fechas que establezca el Estatuto de
Presupuesto de la ET, con el fin de hacerle las enmiendas formuladas por CEP. El
proyecto no puede incluir mayores cuantas o nuevos proyectos a no ser que cuente
con la anuencia del Gobierno Territorial y siempre y cuanto se cuente con la
viabilidad jurdica y financiera.

Veamos que sucede en el Municipio al tenor de la Ley 136 de 1994:

Segn el artculo 73 de dicha norma, el proyecto de presupuesto, para convertirse
definitivamente en Acuerdo, debe aprobarse en dos debates, celebrados en distintos
das. El proyecto ser presentado en la secretara del Concejo, la cual lo repartir a
la Comisin de Presupuesto, encargada de darle aprobacin en primer debate.
La presidencia del Concejo debe designar un ponente para primero y segundo
debate. El segundo debate le corresponder a la sesin plenaria.
El proyecto de presupuesto debe ser sometido a consideracin de la plenaria de la
Corporacin, tres das despus de su aprobacin en la comisin respectiva.
Cuando el proyecto de Acuerdo hubiere sido negado en primer debate, podr ser
nuevamente considerado por el Concejo a solicitud del gobierno municipal.
El estudio y discusin del proyecto de presupuesto de la entidad subnacional puede
generar varios resultados:

No es aprobado por CEP dentro de la fecha establecida en el Estatuto

Territorial de Presupuesto-, caso en el cual debe ser adoptado por el
mandatario territorial por decreto.

El proyecto de presupuesto es aprobado, caso en el cual se remite al

mandatario para su sancin. El gobernante territorial puede sancionar la
Ordenanza o Acuerdo, en cuyo caso debe publicarlo dentro de los 10 das
siguientes. En el caso de los municipios debe remitirlo al Gobernador, en
los 5 das siguientes a la sancin.
Un aspecto poco conocido en materia del trmite para la aprobacin del proyecto de
presupuesto es lo consagrado en el artculo 77 de la Ley 136 de 1994, referido a la
participacin ciudadana en el estudio: Para expresar sus opiniones, toda persona
natural o jurdica, podr presentar observaciones sobre cualquier proyecto de
acuerdo cuyo estudio y examen se est adelantando en alguna de las comisiones
permanentes. La mesa directiva del Concejo dispondr los das, horarios y duracin
de las intervenciones, as como el procedimiento que asegure el debido y oportuno
ejercicio de este derecho. Para su intervencin el interesado deber inscribirse
previamente en el respectivo libro de registro que se abrir para tal efecto.- Con
93
excepcin de las personas con limitaciones fsicas o sensoriales, las observaciones u
opiniones presentadas debern formularse siempre por escrito y sern publicadas
oportunamente en la Gaceta del Concejo.
De conformidad con el artculo 78 de la misma Ley, el alcalde puede objetar los
proyectos de acuerdo del presupuesto aprobado por el Concejo por motivos de
inconveniencia o por ser contrarios a la Constitucin, la ley y las ordenanzas.
En el orden municipal, el Alcalde dispone de cinco (5) das para devolver con
objeciones el proyecto de no ms de veinte artculos, de diez das cuando el proyecto
sea de veintiuno a cincuenta artculos y hasta de veinte das cuando el proyecto
exceda cincuenta artculos.
En caso de que el Concejo no est reunido, el Alcalde est en la obligacin de
convocarlo en la semana siguiente a la fecha de las objeciones. Este perodo de
sesiones no podr ser superior a cinco das.
De otra parte, segn lo establece el artculo 79 de la Ley en comento: Si la plenaria
del Concejo rechazare las objeciones por inconveniencia, el Alcalde deber
sancionar el proyecto en un trmino no mayor de ocho (8) das. Si no lo sanciona, el
Presidente de la Corporacin proceder a sancionarlo y publicarlo.
Tambin pueden derivarse objeciones de derecho conforme a lo contemplado en el
artculo 80 de la misma Ley 136, as: Si las objeciones jurdicas no fueren acogidas,
el alcalde enviar dentro de los diez (10) das siguientes, el proyecto acompaado de
una exposicin de motivos de las objeciones al Tribunal Administrativo que tenga
jurisdiccin en el municipio. Si el Tribunal las considera fundadas, el proyecto se
archivar. Si decidiere que son infundadas, el alcalde sancionar el proyecto dentro
de los tres das siguientes al recibo de la comunicacin respectiva. Si el Tribunal
considera parcialmente viciado el proyecto, as lo indicar al Concejo para que se
reconsidere.
Una vez cumplido este trmite, el proyecto se remitir de nuevo al Tribunal para fallo
definitivo.
Una vez aprobado el Acuerdo de Presupuesto deber ser publicado en el respectivo
diario, gaceta o emisora local o regional, lo cual debe realizarse dentro de los diez
(10) das siguientes a su sancin.35
Dentro de los cinco (5) das siguientes a la sancin, el alcalde enviar copia del
acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribucin del
numeral 10 del artculo 305 de la Constitucin. La revisin no suspende los efectos
de los acuerdos.36
4.4 Decreto de liquidacin

Una vez aprobado el presupuesto, el Mandatario de la ET sanciona la respectiva

Ordenanza o Acuerdo. Tambin le corresponde expedir el decreto de liquidacin del

35
Artculo 81 de la Ley 136 de 1994
36
Artculo 82 de la Ley 136 de 1994
94
Presupuesto General Territorial-PGT, ambos antes de que se inicie la nueva vigencia
fiscal. En la preparacin de este decreto se toma como base el proyecto de
presupuesto presentado por el Gobierno Territorial a consideracin del CEP y se
incluyen todas las modificaciones realizadas durante su trmite en ese rgano. Este
decreto de liquidacin debe acompaarse de un anexo que tiene el detalle del gasto
para el ao fiscal respectivo.

Segn lo establecido en la LOP37, al Gobierno Territorial le corresponde dictar el

Decreto de Liquidacin del Presupuesto de su respectivo territorio.

En la preparacin de este decreto la Secretara de Hacienda del ET deber observar

las siguientes pautas:

Tomar como base el proyecto de presupuesto presentado por el Gobierno

Territorial a la consideracin del CEP.

Insertar todas las modificaciones que se le hayan hecho en el CEP.

Este decreto se acompaar con un anexo que tendr el detalle del gasto
para el ao fiscal respectivo (Ley 38 de 1989, art. 54; Ley 179 de 1994,
art.31).

4.5 Ejecucin del Presupuesto

La ejecucin del presupuesto es una etapa del proceso presupuestal de especial

importancia, pues en ella se desarrollan los dos elementos esenciales del mismo: el
recaudo de los recursos (ejecucin activa) y la aplicacin de los gastos (ejecucin
pasiva), denominados tambin fuentes y usos.

La gestin presupuestal genera una gran responsabilidad y por ello la aplicacin de

conocimientos precisos sobre la materia, pues un mal manejo no solo dara al traste
con los cometidos estatales de mejorar las condiciones socioeconmicas de la
comunidad, sino que le genera a quienes participan en su proceso implicaciones de
tipo penal, fiscal y disciplinario, cuando se realiza sin observancia en las normas y
reglamentos.

La particular caracterstica del presupuesto pblico de constituir una autorizacin o

cupo concedido al correspondiente mandatario, representante legal u ordenador,
para comprometer gastos limitados en cuanta y durante un tiempo determinado lleva
consigo la premisa de no poder adquirir compromiso alguno sin la previa
disponibilidad de apropiacin presupuestal, pero que a pesar de ello muchos
gestores pblicos arbitrariamente exceden.

Pero es necesario recalcar que la ejecucin es tanto de ingresos como de gastos,

porque en muchos casos se focaliza la atencin slo a estos ltimos, lo que genera
por lo regular que la responsabilidad de los jefes de presupuesto se asuma en torno

37
Decreto 111 de 1996, artculo 67
95
a la sola ejecucin pasiva, dejando la responsabilidad de la ejecucin de los ingresos
al tesorero. La responsabilidad por tanto no es por el componente presupuestal de
fuentes y usos, sino por requerir llevarse de manera sincronizada la una con la otra;
es decir, que en el proceso de ejecucin referido a gastos no se consulta solo
disponibilidad de las apropiaciones, sino tambin la manera como se estn llevando
a cabo las expectativas de recaudo para el pago de los gastos.

La gestin presupuestal est acompaada de un acervo normativo que precisan las

funcionalidades del mismo y que van ajustndose en la medida que las
circunstancias vayan requiriendo adoptar otros mecanismos. Es copiosa la
informacin que a manera de instructivos entidades como el DNP, el Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico, el Banco de la Repblica, la Contralora General de la
Repblica, la Auditora General de la Repblica y la Contadura General de la
Nacin, emiten para facilitar el proceso y advertir permanentemente de las posible
irregularidades que pueden llegar a cometerse.

Pero adems de las normas especficas en materia presupuestal es necesaria la

observancia de normas relacionadas con el tema como la contabilidad pblica, la
deuda pblica, la contratacin administrativa y el control fiscal interno y externo.

La ejecucin presupuestal queda consignada en los libros de registro presupuestal.

Para tal efecto la Contralora General de la Repblica, con base en las atribuciones
constitucionales contempladas en el artculo 354 y las legales contenidas en la Ley
42 de 1993, expidi la Resolucin Orgnica 6224 de 2010, mediante la cual
reglamenta entre otros aspectos sus facultades en materia presupuestal relacionadas
con definiciones, procedimientos para la afectacin, el registro presupuestal y
estructuracin de libros de contabilidad presupuestal.

En relacin con los libros oficiales de la contabilidad presupuestal, la CGR a travs

de su reglamentacin extendi su pronunciamiento a todo el sector pblico
colombiano, estableciendo definiciones y procedimientos para determinar la
afectacin presupuestal, el registro presupuestal, su estructuracin y sistematizacin,
aspectos que quedaron consignados en el Manual para el Registro de Contabilidad
Presupuestal Pblica que hace parte integral de la citada Resolucin Orgnica.

No obstante las competencias constitucionales y legales en materia de contabilidad

presupuestal, la CGR con fines de unificacin de la contabilidad presupuestal del
sector pblico, se fundament en la Resolucin 036 de 1998, expedida por la
Direccin General del Presupuesto Pblico del MHCP, mediante la cual se
determinaron los procedimientos con relacin al registro de los libros contables de las
entidades que integran el Presupuesto General de la Nacin.

4.5.1 Ejecucin de ingresos

A la ejecucin de ingresos tambin se le llama ejecucin activa y tiene como base el

recaudo de cada rengln presupuestado. Dentro del concepto contable-financiero a
este tipo de ejecucin se le denomina de caja, que en esencia consiste en registrar el
ingreso solo hasta el momento en que se produce la corriente monetaria o recibo del

96
efectivo y no en el momento en que se adquiere el derecho. Se contrapone este
sistema al de causacin que registra el ingreso desde el momento en que se tiene
derecho a percibirlo, aunque no se haya producido su recaudo, lo cual permitira al
cierre de la vigencia registrar no solo lo recaudado sino lo reconocido y dejado de
percibir, situacin que se dara en vigencias siguientes y de esa manera pertenece a
la ejecucin del ao en que se recaudo.

Grfica 26. Etapas de la ejecucin de Ingresos

HECHO ECONMICO
- VENTA DE BIENES
- PRESTACIN DE UN SERVICIO
- IMPOSICIN DE TRIBUTOS, TASAS Y
MULTAS
- CONTRATO DE CRDITO

RECONOCIMIENTO (Causacin)
- FACTURACIN
- DECLARACIONES TRIBUTARIAS
- COMPARENDO
- ACTO ADMINISTRATIVO
- DESEMBOLSOS DE CRDITO
CONTROL
- FISCALIZACIN TRIBUTARIA
- ADMINISTRACIN DE CARTERA

RECAUDO
- SISTEMA BANCARIO
- DIRECTAMENTE EN LAS TESORERAS

Fuente: Direccin General del Presupuesto Pblico Nacional

En el recaudo de ingresos es importante tener en cuenta que est debidamente

soportado mediante acto administrativo o cualquier otro documento que ampara el
hecho generador del recurso, observando adems, que se trate de ingresos
debidamente presupuestados, pues si en verdad es positivo recaudar inclusive por
encima de lo presupuestado, tambin se debe tener en cuenta que si se trata de un
recurso no contemplado no se debe incorporar como ejecucin ya que toda fuente de
financiacin debe figurar en el presupuesto y su incorporacin para ser utilizada
requiere surtir el proceso de modificacin presupuestal.

En cuanto a los ingresos propios de los EP Territoriales, estos son recaudados

directamente por sus respectivas tesoreras, en donde se cumple el principio de
unidad de caja.

4.5.1.1 Registro del recaudo de los ingresos

Consiste en el monto de los recursos recaudados durante una vigencia fiscal por la
ET por concepto de cada uno de los conceptos detallados en el anexo del
presupuesto de Ingresos del Presupuesto General de la respectiva entidad
subnacional. El registro en los libros de presupuesto deber indicar la fecha, valor,

97
tipo y documento soporte de la operacin, el tercero, con su identificacin y concepto
por el cual se recauda el ingreso.

4.5.2 Ejecucin presupuestal de gastos

Una vez surtido el proceso de aprobacin y liquidacin del presupuesto en la

vigencia anterior, las ET disponen a partir del 1. de enero de cada vigencia con
apropiaciones presupuestales para atender todo lo programado gastar en
funcionamiento, pago de deuda e inversin.

Segn el Decreto 1957 de 2007, reglamentario del EOP, en su artculo 1, establece

que Los compromisos presupuestales legalmente adquiridos, se cumplen o
ejecutan, tratndose de contratos o convenios, con la recepcin de los bienes y
servicios, y en los dems eventos, con el cumplimiento de los requisitos que hagan
exigible su pago.

De otra parte, el Decreto 111 de 1996, en su artculo 18, hace referencia al principio
presupuestal de Especializacin y seala: Las apropiaciones deben referirse en
cada rgano de la administracin a su objeto y funciones, y se ejecutarn
estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas.

Al tenor de la LOP (artculo 89): Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto

General Territorial, son autorizaciones mximas de gasto que la CEP aprueba para
ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Despus del
31 de diciembre de cada ao estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no
podrn comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse.

4.5.2.1 La afectacin presupuestal

Uno de los aspectos fundamentales para salvaguardar el lmite de las autorizaciones

para gastos del presupuesto lo constituye la disposicin contenida en el EOP, en el
sentido de que los actos administrativos dictados que afecten las apropiaciones
presupuestales deben contar con certificado de disponibilidad presupuestal previos,
con lo que se garantiza la existencia de apropiacin suficiente para atender los
gastos que se pretenden realizar38.

38
Artculo 71 del Decreto 111 de 1996
98
 Grfica 27. Proceso de afectacin presupuestal

PAGOS

REGISTRO
OBLIGACIN

REGISTRO
PRESUPUESTAL
COMPROMISO

CERTIFICADO DE
DISPONIBILIDAD-
CDP P

APROPIACIN

PAC

Fuente: Direccin General del Presupuesto Pblico Nacional-Adaptacin del autor

4.5.2.1.1 Proceso de afectacin presupuestal

El Decreto 1957 de 2007, en su Artculo 1, seala: Los compromisos

presupuestales legalmente adquiridos, se cumplen o ejecutan, tratndose de
contratos o convenios, con la recepcin de los bienes y servicios, y en los dems
eventos, con el cumplimiento de los requisitos que hagan exigible su pago.

Para pactar la recepcin de bienes y servicios en vigencias siguientes a la de

celebracin del compromiso, se debe contar previamente con una autorizacin por
parte del Confis o de quien ste delegue, de acuerdo con lo establecido en la ley,
para asumir obligaciones con cargo a presupuestos de vigencias futuras.

o Apropiacin. Se define como el monto mximo autorizado para asumir

compromisos con un objeto determinado durante la vigencia fiscal. En
concordancia con el principio presupuestal de Anualidad, despus del 31 de
diciembre de cada ao estas autorizaciones expiran y en consecuencia no
podrn comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse.

El presupuesto aprobado anualmente para cada ET consta realmente de tres

partes: Presupuesto de Ingresos, Presupuesto de Gastos y una tercera
denominada Disposiciones Generales. En esta ltima parte se presentan los
diferentes conceptos de gastos definidos, indicando qu clase de gastos
deben imputarse a ellos, pero tambin que conceptos no deben ser
imputados. En otros casos expresar el requerimiento de actos administrativos
para afectarlo, formalidades de tipo contractual, comportamiento de los gastos
con relacin a los cambios de vigencia, entre otros aspectos, todo enmarcado
dentro de los objetivos de las Disposiciones Generales de incluir elementos
que permitan una eficiente y eficaz ejecucin presupuestal.

99
 La especificidad de cada apropiacin es un hecho caracterstico de los
presupuestos que algunos podran llegarlo a considerar dentro de las
inflexibilidades del mismo, pero con ello se evita la discrecionalidad del
ordenador, pues no se trata en efecto de un acervo como en el caso de los
ingresos. Adems, se debe tener en cuenta que el presupuesto integralmente
es una norma: Ley, Ordenanza, Acuerdo, excepcionalmente Decreto; de tal
manera que afectarlo de manera irregular implcitamente es violar la norma,
que como sabemos solo puede ser modificada mediante una de igual o
superior jerarqua, tal como se procede en caso de las modificaciones
presupuestales.

La definicin o descripcin de cada apropiacin o concepto de gasto debe ser

un hecho obligatorio para todo presupuesto, inclusive debe serlo tambin para
los ingresos, ya que es un instrumento de control interno que permite verificar
si en efecto el presupuesto se est ejecutando conforme a lo planeado.
Tambin, si se est cumpliendo con el principio presupuestal de
Especializacin.

o Certificado de disponibilidad presupuestal. es el documento expedido

por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces con el cual se garantiza la
existencia de apropiacin presupuestal disponible y libre de afectacin para la
asuncin de compromisos. Este documento afecta preliminarmente el
presupuesto mientras se perfecciona el compromiso y se efecta el
correspondiente registro presupuestal39.

Las ET deben llevar un registro de los CDP, que les permita establecer en
todo momento los saldos de apropiacin disponibles con el fin de poder
expedir nuevas disponibilidades y evitar excederse de las mismas.

Tambin se recomienda mediante el control interno, establecer el tiempo por

el cual se expiden los CDP y realizar un seguimiento a su expedicin con el fin
de verificar su utilizacin y expiracin, de tal manera que los CDP no utilizados
despus de una fecha determinada puedan ser anulados y as habilitar las
apropiaciones para nuevas disponibilidades.

El procedimiento previo de CDP para contraer compromisos deja como

evidencia que las entidades pblicas para adquirir bienes y servicios no
requieren disponibilidad de dinero o efectivo sino establecer si cuenta con
cupo en el presupuesto, pues si requiriera disponibilidad de dinero el
certificado de disponibilidad le sera solicitado al Tesorero. Tambin que las
operaciones de adquisicin de bienes y servicios se pagan posteriores a su
recibo a satisfaccin, excepto las adquisiciones mediante el sistema de caja
menor, por las caractersticas de este tipo de gastos.

o El Registro Presupuestal-RP. es la operacin mediante la cual se

perfecciona el compromiso y se afecta en forma definitiva la apropiacin,
garantizando que sta no ser desviada a ningn otro fin. En esta operacin
39
Artculo 19 del Decreto 568 de 1996
100
 se debe indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que
haya lugar40.

Las normas presupuestales son reiterativas en consagrar la observancia de no

contraer obligaciones cuando no exista la apropiacin, o excederse del sado
disponible, ya que esta contravencin acarrea responsabilidad personal y
pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones.41

El RP es uno de los requisitos para el perfeccionamiento de los contratos y por

tanto para proceder a su inicio, aspecto que por mucho tiempo origin
confusiones, ya que al tenor del artculo 41 de la Ley 80 de 1993 no se
contemplaba esta requisito, pero que ms adelante, mediante el Decreto 679
de 1994 en su artculo 26 se seal: De los requisitos de ejecucin. En
desarrollo de lo dispuesto en el artculo 41 de la Ley 80 de 1993, para la
ejecucin del contrato se requerir de la aprobacin de la garanta y de la
existencia de la disponibilidad presupuestal correspondientes. Lo anterior sin
perjuicio de que se efecte el correspondiente registro presupuestal, cuando a
ello haya lugar, de acuerdo con la ley orgnica de presupuesto y sus
disposiciones complementarias.

o Compromisos. Son los provenientes de actos y contratos expedidos o

celebrados por las ET, en desarrollo de la capacidad de contratar y de
comprometer el presupuesto, realizados en cumplimiento de las funciones
pblicas asignadas por la Constitucin Poltica y la ley. Dichos actos deben
desarrollar el objeto de la apropiacin presupuestal. Ya hemos observado
como previamente a la adquisicin del compromiso (bien sea a travs de la
expedicin de actos administrativos o de la celebracin de contratos), toda
entidad pblica ejecutora debe contar con el respectivo CDP. La adquisicin
de compromisos sin haberse tramitado el CDP y el RP, da lugar a los
denominados hechos cumplidos, que consiste precisamente en contraer
compromisos u obligaciones sin haber surtido previamente dichos requisitos.

Los hechos cumplidos es una irregularidad dentro del proceso presupuestal no

definida explcitamente en la LOP, pero si implcitamente, partiendo incluso del
concepto general de que para poder ejecutar un gasto este debe estar
previamente presupuestado. Este tipo de observacin se deja consignado
dentro de las disposiciones generales del presupuesto, donde se expresa la
prohibicin de realizar pagos de bienes y servicios cuando se configuren como
hechos cumplidos.

Los requisitos previos a la adquisicin e compromisos pueden llegar a generar

problemas de tipo jurdico y de carcter fiscalista en las ET, y han sido
sucesivos los casos en que posterior a la culminacin del periodo de gobierno
se presentan innumerables casos de personas que requieren pagos por la
prestacin de un servicio o el suministro de un bien, encontrndose la
limitacin de no poderles tramitar el pago por corresponder a compromisos u
40
Artculo 20 del Decreto 568 de 1996
41
Ley 38 de 1989, art. 86; Ley 179 de 1994, art.49
101
 obligaciones de una vigencia ya expirada y sobre la cual no se constituy la
correspondiente reserva presupuestal o no figura en la relacin de cuentas por
pagar, en razn de haberse omitido la expedicin del CDP y el RP, casos en
los cuales las ET son demandadas y as se ven abocadas a enfrentar
engorrosos procesos judiciales, procesos conciliatorios, condenas,
sustentaciones ante las CEP para que aprueben las modificaciones
presupuestales por fallos en contra, entre otros aspectos.

Los hechos cumplidos pueden llegar a presentarse con existencia de

apropiacin o sin existencia de apropiacin, ya que al no consultar la
disponibilidad presupuestal esta puede llegar a comprometerse para otra
finalidad y no dejar saldo disponible para el gasto realizado incorrectamente.
De todas maneras, la norma presupuestal prohbe tramitar pagos cuando se
tipifiquen como hechos cumplidos, pero hay que tener en cuenta que cuando
el tercero demanda exigiendo mediante proceso judicial el pago, el
demandado es la ET y no el ordenador del gasto, quien deber responder a
travs de acciones de repeticin o de procesos de responsabilidad fiscal, pero
que en todo caso la situacin debe ser evaluada en contexto.

o Registro de la Obligacin. Consiste en registrar las sumas adeudadas a

terceros por la ET como consecuencia del perfeccionamiento u cumplimiento
de compromisos adquiridos en ocasin de la prestacin de servicios o el
suministro de bienes y dems exigibilidades pendientes de pago, incluidos los
anticipos pactados y no pagados, en desarrollo de normas presupuestales y
de contratacin administrativa.

En la gestin financiera de las ET y entidades pblicas en general es

importante distinguir la diferencia entre compromiso y obligacin. En el primer
caso la entidad no ha recibido el bien o el servicio y por tanto el tercero no ha
adquirido el derecho a exigirnos el pago; un ejemplo de ello son las reservas
presupuestales, un contrato perfeccionado pero que an no ha desarrollado el
objeto del mismo. En el segundo caso la existencia de obligacin obedece al
hecho de que ya el tercero me entreg a satisfaccin total o parcial los bienes
y servicios y por tanto, a partir del momento de la entrega a satisfaccin
adquiere el derecho a exigirnos el pago. Es lo que se conoce como pasivo,
que desde el punto de vista presupuestal est asociado el concepto de
cuentas por pagar.

o El Pago. Es la operacin mediante la cual la ET, una vez verificados los

requisitos previstos en el acto administrativo o en el contrato, la programacin
de pagos contenida en el PAC y dems normas que regulan esta materia,
desembolsa a favor de un beneficiario un monto de dinero expresado en
pesos colombianos, mediante cheque o por consignacin en la cuenta
bancaria del mismo, extinguiendo con ello la respectiva obligacin.

102
4.5.2.2 Constitucin de reservas presupuestales y cuentas por pagar

Conceptualmente las reservas presupuestales son los compromisos legalmente

constituidos por las entidades que conforman el Presupuesto General de la ET, que
cuentan con registro presupuestal, pero cuyo objeto no fue cumplido antes del cierre
de la vigencia fiscal para la cual rige el presupuesto, y que por tanto debern pagarse
en la vigencia siguiente, con cargo al presupuesto de la vigencia anterior.

Compromisos - Obligaciones = Reservas Presupuestales

Decreto 111 de 1996: Artculo 89. Al cierre de la vigencia fiscal cada rgano
constituir las reservas presupuestales con los compromisos que al 31 de diciembre
no se hayan cumplido, siempre y cuando estn legalmente contrados y desarrollen
el objeto de la apropiacin. Las reservas presupuestales solo podrn utilizarse para
cancelar los compromisos que les dieron origen.

o Cuentas por Pagar. Son obligaciones que al cierre de la vigencia no

alcanzaron a ser pagadas a las personas beneficiarias por el suministro de
bienes y servicios. Para su constitucin se requiere entonces: que hayan sido
expedidos los correspondientes CDT y RP; que los bienes y servicios se
hayan recibido efectivamente. Tambin forman parte de las Cuentas por
Pagar que se constituyan al cierre de la vigencia, los anticipos entregados a
los contratistas que no alcanzaron a ser legalizados.

El artculo 31 del Decreto 4730 de 2005, modificado por el artculo 6 del

Decreto 1957 de 2007, seala que: Cada rgano constituir al 31 de
diciembre del ao cuentas por pagar con los recursos correspondientes a los
anticipos pactados en los contratos, a los bienes y servicios recibidos, y con
los recursos respecto de los cuales se hayan cumplido los requisitos que
hagan exigible su pago.

Las cuentas por pagar sern constituidas por los empleados de manejo de las
pagaduras o tesoreras con la aprobacin del ordenador del gasto.

Obligaciones - Pagos = Cuentas por Pagar

A la suma de las reservas presupuestales ms las cuentas por pagar se le

denominan Rezago Presupuestal.

Reservas Presupuestales + Cuentas por Pagar = Rezago

Presupuestal
Decreto 111 de 1996: Artculo 89. Igualmente, cada rgano constituir al
31 de diciembre del ao cuentas por pagar con las obligaciones
correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de
bienes y servicios.
103
 En el control de las reservas presupuestales y cuentas por pagar, las ET
deben tener en cuenta los siguientes aspectos:

o Que tanto las reservas presupuestales como las cuentas por pagar afectan
el presupuesto de la vigencia en que fueron constituidas.

o Que las reservas presupuestales y la cuentas por pagar que no se ejecuten

durante la vigencia siguiente a la de su constitucin, fenecen.42

Ejecutar en este caso no se refiere a su ejecucin presupuestal,

recurdese que ya fueron imputadas al presupuesto del ao en que se
constituyeron. La ejecucin de las cuentas por pagar es su pago y en el
caso de las reservas presupuestales es la recepcin del bien o el servicio,
lo cual indica que una reserva presupuestal (compromiso) se puede
convertir en una cuenta por pagar (obligacin).

o Si durante el ao de la vigencia de la reserva o de la cuenta por pagar

desaparece el compromiso o la obligacin que las origin, el ordenador del
gasto y el jefe de presupuesto procedern a su cancelacin y elaborarn
un acta para que se efecten los ajustes respectivos.

o Que para pactar la recepcin de bienes y servicios en vigencias siguientes

a la de celebracin del compromiso, se debe contar previamente con una
autorizacin por parte del Confis Territorial o de quien este delegue, de
acuerdo con lo establecido en la ley, para asumir obligaciones con cargo a
presupuestos de vigencias futuras.

o Que tanto las reservas presupuestales como las cuentas por pagar, son
adems de un hecho presupuestal, una expresin contable-financiera que
debe figurar registrada en la contabilidad: las cuentas por pagar como un
pasivo y las reservas presupuestales en cuentas de orden acreedoras, en
razn a que no constituyen una obligacin.

Debe tenerse en cuenta que las reservas presupuestales que se constituyen al cierre
de la vigencia, debido a que constituyen compromisos por no haberse desarrollado el
objeto de la apropiacin, la obligacin se dara en la vigencia siguiente con la
recepcin del bien o el servicio, lo que implica pasar de un compromiso a una
obligacin.

Tambin es importante analizar qu sucede con las reservas presupuestales y

cuentas por pagar que se cancelan por fenecimiento del tiempo de su constitucin,
pues en el caso de las primeras no hay inconveniente especial, si se cancelan al
cierre de la siguiente vigencia o antes es debido a que el bien o el servicio finalmente
no se recibi o el contrato finalmente no se ejecut; contablemente se realiza la
reversin del registro o ajuste correspondiente. Pero en el caso de las cuentas por

42
Decreto 568 de 1996: Artculo 38.
104
pagar se debe entender que la cancelacin o el fenecimiento se da por el
ordenamiento presupuestal, pues su fenecimiento puede obedecer por no haberse
podido realizar el pago, lo que indica que la obligacin como tal persiste. Es el tpico
caso de las Vigencias Expiradas.

Cuando los casos de Vigencias Expiradas son recurrentes o significativos, es

recomendable constituir un rubro para el pago de estas obligaciones, con el fin de
evitar engorrosos trmites de modificacin presupuestal cuando el beneficiario se
presente en una vigencia posterior al fenecimiento de dichas obligaciones.

Para efectos de anlisis histrico de la ejecucin presupuestal se debe tener en

cuenta que la constitucin de reservas presupuestales y cuentas fueron conceptos
que en su momento se tomaron como ejecucin, pero que al cancelarse constituiran
un menor valor de las afectaciones presupuestales, que indica especialmente, en el
caso de las reservas presupuestales que el presupuesto se ejecut con el registro
presupuestal del compromiso y no con el desarrollo del objeto.

La cancelacin de cuentas por pagar origina un recurso presupuestal bajo el

concepto de recursos del balance, que en la contabilidad financiera se refleja al
debitar el pasivo y acreditar una cuenta de ingresos.

Cuadro 28. Rezago presupuestal y deuda flotante

Cifras en billones de pesos

Apropiaciones Compromisos Obligaciones Pagos

150 130 120 105

Apropiaciones Reserva Cuentas por

Expiradas Presupuestal Pagar
20 10 15

Rezago
Presupuestal
vigencia 2011
25

Rezago de 2010
pagado en 2011
18

Deuda Flotante
7

Fuente: CGR-Inorme Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro

105
La constitucin en cada vigencia, de rezago presupuestal y su posterior formalizacin
o ejecucin via pago, en el caso de las cuentas por pagar o recepcin de los bienes y
servicios en el caso de las reservas presupuestales y su posterior pago, no garantiza
que no vayan quedando saldos pendientes, que generan la nacesidad de adoptar
instrumentos de gestin de pagos, pero que an as, van siendo acumulativas a
travs de Deuda Flotante, que se obtiene de la diferencia del rezago presupuestal
de una vigencia, menos el rezago presupuestal pagado de la vigencia
inmediatamente anterior, lo que comnmente se conoce tambin como la diferencia
de rezagos.

4.5.2.3 Programa Anual Mensualizado de Caja - PAC. Este instrumento de

planeacin de la ejecucin presupuestal permite definir el monto mensual de fondos
disponibles para efectuar el pago de los compromisos y obligaciones asumidos en
desarrollo de las apropiaciones presupuestales incorporadas en el Presupuesto de la
ET. En esencia el PAC fija el monto mximo autorizado para efectuar pagos.

La aprobacin del PAC corresponde al CONFIS de la entidad territorial, con

fundamento en las metas mximas de pago establecidas en el Plan Financiero. En el
caso de los Establecimientos Pblicos del orden territorial corresponde a las juntas o
consejos directivos o al representante legal cuando no exista junta o consejo
directivo, como tambin sus modificaciones.

El PAC est establecido para regular la ejecucin presupuestal de gastos respecto a

las disponibilidades de la tesorera.

Una de las reglas de cumplimiento consiste en que no se deben adquirir

compromisos de pago por encima de los montos aprobados en el PAC.

Tambin debe tenerse en cuenta que como el PAC, contiene es la programacin de

pagos durante la vigencia, por tanto no va a tener concordancia con el presupuesto
del ao, ya que adems de los pagos de la vigencia actual va a contener la
programacin del pago del rezago presupuestal, bajo el concepto de pagos de la
vigencia anterior.

4.5.2.4 Modificaciones presupuestales

Se presentan por la necesidad de realizar ajustes con relacin a la programacin o

estimacin inicial derivado de varios factores como: el cambio de comportamiento de
la economa no previsto; situaciones coyunturales, fortuitas e imprevistas de
inaplazable atencin, aplazamiento de programas y proyectos, factores de tipo
poltico, social o ambiental, entre otros.

Substancialmente el presupuesto es un instrumento con alto contenido de

inflexibilidades. Sin embargo, no obstante su planificacin previa se originan
aspectos que son necesarios modificar en aras a atender prioritariamente la realidad
sobre lo supuesto.

106
Existen diferentes tipos de modificaciones presupuestales. En el caso de las ET
podemos considerar: Las adiciones, reducciones, traslados (crditos y
contracrditos), aplazamientos.

Grfica 28. Modificaciones presupuestales

Adiciones

Traslados
o Modificaciones
Presupuestales
Reducciones y Aplazamientos

Equilibrio decretado por suspensin mientras

se expide ordenanza o acuerdo de financiacin

4.5.2.4.1 Adiciones presupuestales

Es el procedimiento que se adelanta para incorporar conceptos de gastos no

contemplados en el presupuesto inicial. Para adicionar el nuevo gasto se requiere
contar con el recurso que lo va a financiar, por tal motivo se requiere la expedicin de
la correspondiente certificacin de la existencia de tal fuente. Regularmente las
normas presupuestales han sealado al jefe de presupuesto como el responsable de
certificar tal disponibilidad, lo cual no resulta prctico, teniendo en cuenta que dicho
funcionario no maneja disponibilidad de fondos, de tal manera que tal atribucin
podra recaer en el tesorero o en contador de la ET.

Como se trata de incrementar el monto del presupuesto, se requiere que el gobierno

de la ET presente a la CEP, un proyecto de Ordenanza o Acuerdo para tales efectos.

La normas presupuestales recomiendan que antes de proceder a tramitar la adicin

se evale la posibilidad de efectuarla mediante contracrditos, o sea a travs de un
traslado presupuestal. Tambin, que cuando no sea posible, las adiciones
presupuestales podrn efectuarse cuando se cumpla con algunos de los siguientes
requisitos:

o Tener el carcter de extraordinarios e imprevisibles, frente a la estimacin

inicial de gastos;

o Contar con mayores ingresos.

En caso de que ninguno de los requisitos antes previstos se cumpla, y se requiera la

respectiva adicin, la Secretara de Hacienda preparar una actualizacin del MFMP,
107
un anlisis de las implicaciones de dicha adicin y un conjunto de
recomendaciones43.

No todas las operaciones de modificacin presupuestal requiere trmite a travs de

la CEP, la el LOP y sus decretos reglamentarios prevn que pueden hacerse
mediante otros mecanismos que regulan y facilitan el manejo presupuestal, tales
como traslados realizados en el anexo del decreto de liquidacin, sin exceder los
montos totales aprobados por la CEP. De ah la importancia de no aprobar el
presupuesto territorial por parte de la Asamblea o Concejo tan desagregado, ya que
cada vez que la modificacin afecta ese nivel, se requiere tramitarlo mediante
Ordenanza o Acuerdo, mientras que si la desagregacin fue realizada mediante el
anexo del decreto de liquidacin del presupuesto, sin exceder los montos totales
aprobados por la CEP para funcionamiento, servicio de la deuda y la distribucin
para inversin, se podr hacer mediante resolucin expedida por el respectivo
mandatario.44

Las actuales normas presupuestales no contemplan de manera taxativa un lmite o

porcentaje mximo a las adiciones, como si fueron establecidas en el anterior EOP45,
no obstante es una disyuntiva. De una parte, el presupuesto no puede constituir un
instrumento rgido para poder responder oportunamente a las necesidades de ajuste,
para hacerlas compatibles con la realidad meditica, esto supone que por encima del
cuestionamiento de su incremento debe estar la satisfaccin de las necesidades de
la comunidad, y del otro, se presenta el hecho de que un presupuesto adicionado en
forma excesiva con relacin al monto inicial puede ser el resultado de una mala
programacin y estimacin, situacin que contrara el principio presupuestal de
Universalidad.

De todas maneras, vale recordar que el incremento al presupuesto no est dado por
la disponibilidad de los recursos, sino por las necesidades a satisfacer, y dentro de
un concepto macroeconmico, al comportamiento de la economa, las metas que en
materia monetaria, poltica cambiaria y fiscal se hayan propuesto los gobiernos.

En el caso de las ET es factible que adems de las polticas internas, estas pueden
llegar a ser dictadas por el gobierno central como medidas que buscan sostenibilidad
fiscal.

4.5.2.4.2 Traslados Presupuestales

Consiste en surtir una apropiacin insuficiente o agotada con los recursos sobrantes
de otra, con lo cual no e altera el monto total del presupuesto. Con su viabilidad
estaramos evitando recurrir a modificaciones presupuestales, por tanto los traslados
constituyen un mecanismo de recomposicin de las apropiaciones, no obstante su
excesiva utilizacin resulta indicadora de una mala programacin y gestin
presupuestal.

43
Decreto 4730 de 2005: Artculo 28.
44
Decreto 4730 de 2005: Artculo 29.
45
Decreto Ley 294 de 1993
108
Las normas presupuestales establecen que el jefe de presupuesto o quien haga sus
veces es quien debe expedir la correspondiente certificacin que indique la
existencia libre y suficiente de apropiacin que se pretende trasladar, no sealan sin
embargo que en dicha certificacin se seale, adems, que el saldo que queda en la
apropiacin cubre suficientemente las necesidades de gasto hasta el final de la
vigencia, que sin embargo podra ser contemplado en normas de control interno.
Esto por el hecho de que con alguna regularidad se presenta el hecho de que
despus de haber trasladado apropiaciones de un rubro, es necesario volver a
surtirlo, lo que estara indicando una deficiente ejecucin.

En materia de traslados presupuestales, las normas legales en materia presupuestal

no contemplan tampoco un monto o porcentaje mximo, pues si bien es un
instrumento de flexibilidad y de recomposicin presupuestal, un excesivo traslado
durante una vigencia determinada es indicadora de una mala programacin y
distribucin presupuestal.

Los traslados pueden autorizarse atendiendo el nivel de desagregacin presupuestal

que afecte. Es decir, si el traslado por ejemplo afecta el nivel de desagregacin
general aprobado por el CEP requerir tramitar la correspondiente ordenanza o
acuerdo; mientras que si afecta niveles de desagregacin ms bajos, procede el
decreto o resolucin ejecutiva.

Las normas presupuestales de los ET pueden contemplar situaciones como las que
proceden en el orden nacional cuando se trata de trasladar recursos de inversin,
estableciendo concepto previo de la Secretaria de Planeacin, como un mecanismo
para salvaguardar la vulnerabilidad de los recursos destinados a la inversin fsica,
econmica, social y ambiental del ET.

Es importante aclarar que el mecanismo de traslado de disponibilidad procede en el

caso del presupuesto de gastos, pues no es factible esta prctica en el caso de los
ingresos, ya que estara indicando el cambio de naturaleza del ingreso, de suceder el
traslado de recursos de un rubro de ingreso a otro no sera indicativo de traslado sino
de reclasificacin presupuestal.

No obstante la regulacin en materia de traslados, podra eventualmente darse el

traslado de recurso de financiacin. El presupuesto de gastos al aprobarse se indica
cual es la fuente que lo va a financiar, de tal manera que si por alguna circunstancia
se evala durante la ejecucin presupuestal cambiar dicha fuente, se recurrira a la
modificacin presupuestal correspondiente.

4.5.2.4.3 Reducciones y aplazamientos Presupuestales

Los procedimientos de reduccin y aplazamiento de apropiaciones presupuestales

estn consagrados en los artculos 76 y 77 del EOP. Estas operaciones se
presentan cuando la ET o alguna de sus entidades que conforman el Presupuesto
General Territorial, requiere reducir o posponer la apropiacin de un gasto, dado que
las estimaciones de los recaudos de ingresos muestran que estos van a ser menores
a los previstos y se requiere mantener el equilibrio presupuestal. Cuando esto ocurre
109
se puede reformar, si fuere el caso, el PAC con el fin de eliminar los saldos
disponibles para compromisos u obligaciones de las apropiaciones reducidas o
aplazadas; caso en el cual las autorizaciones que se expidan con cargo a estas
apropiaciones, no tendrn valor alguno.

Como en el caso de las adiciones, el Gobierno territorial puede reducir apropiaciones

por caso como el o perfeccionamiento de recursos del crdito autorizados o porque
las expectativas fiscales permiten determinar un menor recaudo de ingresos respecto
a lo presupuestado.

Las reducciones o aplazamientos total o parcial de las apropiaciones presupuestales

pueden ser realizados en cualquier mes del ao fiscal mediante decreto, previo
concepto del Consejo de Gobierno. De manera particular se puede presentar cuando
no fueren aprobados los nuevos recursos por la CEP o que fueren insuficientes para
atender los gastos, cuando el presupuesto se aprueba desequilibrado en
concordancia con el artculo 347 de la Constitucin Poltica.46

Efectuar reducciones y aplazamientos presupuestales debe ser el resultado de los

anlisis evaluativos que de la ejecucin se realice durante cada vigencia, pues de
poco servira realizarlo pasado el cierre de vigencia. La evaluacin y seguimiento no
solo es una exigencia de gestin presupuestal, sino que puede tener implicaciones
de tipo disciplinario, tal como lo contempla la Ley 734 de 200247, Artculo 48. Faltas
Gravsimas, numeral 25: No adoptar las acciones establecidas en el estatuto
orgnico del presupuesto, cuando las apropiaciones de gasto sean superiores al
recaudo efectivo de los ingresos.

4.5.2.5 Registros de ejecucin presupuestal de gastos

La Resolucin 036 de 1998 de la DGPPN contiene los formularios e informes en los

cuales se debe registrar los movimientos que se efecten a cada rubro presupuestal.
Estos formularios son:

o Libro de registro de apropiaciones, compromisos, obligaciones y

pagos;
o Libro de registro de reservas presupuestales;
o Libro de registro de cuentas por pagar;
o Libro de registro de vigencias futuras;
o Informe mensual de ejecucin del presupuesto de gastos
apropiaciones de la vigencia;
o Informe mensual de ejecucin del presupuesto de gastos reservas
presupuestales, e
o Informe mensual de ejecucin del presupuesto de gastos cuentas
por pagar.

46
Ley 38 de 1989, art. 63; Ley 179 de 1994, art.34) Decreto 111 de 1996: Artculo 77
47
Cdigo Disciplinario nico
110
4.5.2.6 Vigencias Futuras

Las Vigencias Futuras-VF son un instrumento de planificacin presupuestal y

financiero, que consiste en autorizar la asuncin de obligaciones que afecten los
presupuestos de vigencias posteriores. Se realiza con el fin de garantizar la
existencia de apropiaciones suficientes en los aos siguientes para asumir
compromisos y obligaciones con cargo a ellas, como tambin disponer de los
recursos financieros, y de esa manera garantizar el avance y conclusin de
proyectos plurianuales.

En Colombia existen dos clases de vigencias futuras: Ordinarias, cuya ejecucin se

inicia con el presupuesto de la vigencia en curso, y Excepcionales, cuyas
obligaciones afectan el presupuesto de vigencias fiscales futuras y no cuentan con
una apropiacin en el presupuesto de la vigencia en que son autorizadas.

El tema de las Vigencias Futuras se puede abordar conceptualmente a partir del

principio presupuestal de anualidad, segn el cual: El ao fiscal comienza el 1. de
enero y termina el 31 de diciembre de cada ao. Despus del 31 de diciembre no
podrn asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del ao fiscal que se
cierra en esa fecha y los saldos de apropiacin no afectados por compromisos
caducarn sin excepcin.48

Colocando el tema de VF en contexto, tambin podemos relacionarlas con el

principio presupuestal de Programacin Integral, que seala que todo programa
presupuestal debe contemplar simultneamente los gastos de inversin y de
funcionamiento que las exigencias tcnicas y administrativas demanden como
necesarios para su ejecucin y operacin, de conformidad con los procedimientos y
normas legales vigentes. Agrega que el programa presupuestal incluye las obras
complementarias que garanticen su cabal ejecucin.

En esencia, la programacin integral pretende que todo proyecto que se inicie llegue
a su conclusin, referenciada por su puesta en marcha, situacin que no debe
quedar supeditada a la anualidad presupuestal, que fue propio del pasado,
caracterizado por un cmulo de obras inconclusas, ya que proyectos iniciados en un
periodo de gobierno determinado, quedaba sujeta su continuidad a la
discrecionalidad del mandatario sucesor.

Se trata de acomodar la gestin presupuestal a la realidad de los objetivos y

resultados, ya que en virtud de la anualidad presupuestal no es posible adquirir
compromisos que excedan en su ejecucin la vigencia fiscal respectiva. Sin
embargo, la necesidad de hacer operativa la dinmica presupuestal llev al
Congreso de la Repblica a incorporar inicialmente en la LOP, un mecanismo que
permitiera adquirir compromisos con cargo a las apropiaciones de las vigencias
durante las cuales se estima se van a estar ejecutando las apropiaciones para el

48
Ley 38/89, artculo 10
111
cumplimiento de un objeto determinado, hasta su total conclusin y/o puesta en
marcha.

Sobre el mismo principio de anualidad, se pronunci la Honorable Corte

Constitucional en los siguientes trminos:

4.5.2.6.1 Antecedentes legales

La figura de las VF en el ordenamiento colombiano ha venido evolucionando desde

su contemplacin inicial en la Ley 38 de 1989 hasta los actuales reglamentaciones
basadas fundamentalmente en la Ley 819 de 2003 y ltimamente con la expedicin
de la Ley 1483 de 2011.

Con la Constitucin Poltica de 1991 se entr a darle un tratamiento especfico a las

vigencias futuras, cuando se estableci que el Plan Nacional de Desarrollo deba
incorporar los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de
inversin pblica nacional y la especificacin de los recursos financieros requeridos
para su ejecucin -denominada Plan de Inversiones Pblicas. La primera
aproximacin a su reglamentacin a partir del contenido constitucional se dio con la
Ley 21 de 1992, como ley anual de presupuesto y por ende con aplicabilidad limitada
a la vigencia fiscal colombiana, motivo por el cual fue demandada y la Corte
Constitucional declar inexequible el articulado correspondiente, y en Sentencia C-
337 de 1993, expres lo siguiente: Hoy en da con el avance tcnico de la materia
presupuestal, y al incorporarse el principio de planeacin que por naturaleza implica
el cmputo a largo plazo-, la anualidad del presupuesto deja de ser un principio
absoluto, para ser simplemente un punto de referencia, ms no de clculo
determinado al rigor de un periodo inmodificable. [] Y es razonable que as suceda,
por cuanto es un hecho que si la actividad presupuestal debe estar acorde con la
planeacin, es lgico que el presupuesto al reflejar las pautas de planeacin, deba
contemplar la plurianualidad, desarrollando as el proceso fiscal, compuesto de
sucesivas etapas [].

Debido a la declaratoria de inconstitucionalidad referida, el Gobierno Nacional

propuso al Congreso de la Repblica en el mes de octubre de 1993 un proyecto de
Ley Orgnica de Presupuesto modificatoria de la Ley 38 de 1989, el cual dio origen a
la Ley 179 de 1994. Con esta ltima ley se abri paso a las denominadas vigencias
futuras ordinarias.

En consideracin a que las VF ordinarias requeran contar con apropiacin

presupuestal en la vigencia fiscal en que se imparte su aprobacin, en 1994 se
present un nuevo proyecto de ley modificatorio de la Ley 38 de 1989, en el cual se
propuso una nueva reforma al esquema de vigencias futuras, derivado de lo cual, el
Congreso aprob la Ley 225 de 1995, tambin modificatoria de la LOP, que permiti
introducir una nueva modalidad de vigencias futuras que se denominaran
excepcionales. Con esta ltima modificacin se adoptaron lineamientos bsicos que
permitan contar con mecanismos reglamentados para la financiacin de iniciativas
que superaran el ao fiscal. Posteriormente se aprob la Ley de Responsabilidad
Fiscal (Ley 819 de 2003), por la cual se dictaron normas orgnicas en materia de
112
presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y de una manera ms concreta el
rgimen de vigencias futuras49.

4.5.2.6.2 Vigencias Futuras Ordinarias para Entidades Territoriales. Se

encuentran reguladas por la Ley 819, que en su artculo 12 seala los siguientes
aspectos:

a) Las autorizaciones para comprometer VF sern impartidas por la asamblea o

concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobacin por el
Confis territorial o el rgano que haga sus veces.

b) Se podr autorizar la asuncin de obligaciones que afecten presupuestos de

vigencias futuras cuando su ejecucin se inicie con presupuesto de la vigencia
en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas
siempre y cuando se cumpla que:

o El monto mximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las

mismas consulte las metas plurianuales del MFMP de que trata el artculo
1o de dicha Ley;

o Como mnimo, de las VF que se soliciten se deber contar con apropiacin

del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean
autorizadas;

o Cuando se trate de proyectos que conlleven inversin nacional deber

obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de
Planeacin-DNP.

c) El CEP se abstendr de otorgar la autorizacin si los proyectos objeto de la no

estn consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los
compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos
futuros de mantenimiento y/o administracin, excede su capacidad de
endeudamiento.

d) La autorizacin por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo
a VF no podr superar el respectivo perodo de gobierno. Se exceptan los
proyectos de gastos de inversin en aquellos casos en que el Consejo de
Gobierno previamente los declare de importancia estratgica.

e) En las ET, queda prohibida la aprobacin de cualquier vigencia futura, en el

ltimo ao de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la
celebracin de operaciones conexas de crdito pblico50.

49
Documento Vigencias Futuras, Direccin de Inversiones y Finanzas Pblicas - Departamento Nacional de
Planeacin, Julio 23 de 2010
50
Ley 80 de 1993, Artculo 6, OPERACIONES CONEXAS. Se consideran conexas a las operaciones de crdito
pblico, a las operaciones asimiladas o a las de manejo de la deuda pblica, los actos o contratos relacionados
que constituyen un medio necesario para la realizacin de tales operaciones.
113
Es importante aclarar que el mnimo del 15%, se aplica a proyectos que vayan a ser
financiados con recursos de las ET. De tal manera que en caso de proyectos
cofinanciados con recursos de la Nacin o de otra entidad, que requieran vigencias
futuras, el monto mnimo del 15% se aplicar a la parte financiada por la ET,
independientemente del monto del proyecto, y solo sobre lo que es vigencia futura,
es decir, sobre el costo del proyecto en las prximas vigencias.

El MHCP, en lo que tiene que ver con las excepciones de las operaciones de crdito
pblico, se fundamenta en que estas y sus operaciones asimiladas, y el compromiso
de vigencias futuras, son conceptos fiscales y financieros diferentes y por tanto
regulados por normas distintas. Las operaciones de crdito pblico tienen por objeto
proveer de recursos, bienes o servicios a las entidades pblicas para financiar un
gasto previamente definido y los recursos as obtenidos deben ser incorporados
como ingresos presupuestales y no como gastos, aunque la cancelacin de estos
prstamos al igual que sus intereses se pacten a futuro con cargo al servicio de la
deuda. Entre tanto, las vigencias futuras son una operacin de gasto y no de ingreso,
de suerte que dichas apropiaciones presupuestales se entienden ejecutadas cuando
se desarrolla el objeto de las mismas en cada vigencia fiscal. A ttulo de ejemplo, una
vigencia futura se constituye cuando un rgano celebra un contrato con un tercero
con el propsito de que se realice una obra que abarca varias anualidades o cuando
constituyan garantas a las concesiones, etc.51

Respecto al caso anterior, dicho Ministerio considera tambin, que las normas que
regulan una y otra materia son diferentes, y por este hecho, las limitaciones que rigen
el compromiso de vigencias futuras no se aplica para la contratacin de operaciones
de crdito pblico y asimiladas a estas, ni para la determinacin de capacidad de
endeudamiento, ya que esta situacin se encuentra regulada por la Ley 758 de 1997,
el captulo III de la Ley 819 de 2003 y sus decretos reglamentarios.

4.5.2.6.3 Vigencias Futuras Excepcionales para Entidades Territoriales. Se

encuentran reguladas por la Ley 1483 de 2011, norma que al respecto contempla:

a) Que las Asambleas o Concejos respectivos, a iniciativa del gobierno local, podrn
autorizar la asuncin de obligaciones que afecten presupuestos de VFs sin
apropiacin en el presupuesto del ao en que se concede la autorizacin,
siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos:

o Las VFs excepcionales solo podrn ser autorizadas para proyectos de

infraestructura, energa, comunicaciones, y en gasto pblico social en los
sectores de educacin, salud, agua potable y saneamiento bsico, que se
encuentren debidamente inscritos y viabilizados en los respectivos bancos de
proyectos.

o El monto mximo de VFs, plazo y las condiciones de las mismas deben

consultar las metas plurianuales del MFMP de que trata el artculo 5o de la
Ley 819 de 2003.

51
MHCP, Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales Ley 819 de 2003, pag. 35
114
 o Se cuente con aprobacin previa del Confis territorial o el rgano que haga
sus veces.

o Cuando se trate de proyectos que conlleven inversin nacional deber

obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de
Planeacin.

b) La CEP deber abstenerse de otorgar la autorizacin, si los proyectos objeto de

la VF no estn consignados en el Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo
respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por
esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administracin, excede
la capacidad de endeudamiento de la entidad territorial, de forma que se
garantice la sujecin territorial a la disciplina fiscal, en los trminos del Captulo II
de la Ley 819 de 2003.

c) Los montos por vigencia que se comprometan por parte de las entidades
territoriales como VFs ordinarias y excepcionales, se descontarn de los ingresos
que sirven de base para el clculo de la capacidad de endeudamiento, teniendo
en cuenta la inflexibilidad que se genera en la aprobacin de los presupuestos de
las vigencias afectadas con los gastos aprobados de manera anticipada.

d) La autorizacin por parte de la Asamblea o Concejo respectivo, para

comprometer presupuesto con cargo a VFs no podr superar el respectivo
perodo de gobierno. Se exceptan los proyectos de gastos de inversin en
aquellos casos en que el Consejo de Gobierno, con fundamento en estudios de
reconocido valor tcnico que contemplen la definicin de obras prioritarias e
ingeniera de detalle, de acuerdo a la reglamentacin del Gobierno Nacional,
previamente los declare de importancia estratgica.

e) En las ET queda prohibida la aprobacin de cualquier VF, en el ltimo ao de

gobierno del respectivo gobernador o alcalde; excepto para aquellos proyectos de
cofinanciacin con participacin total o mayoritaria de la Nacin y la ltima
doceava del Sistema General de Participaciones.

f) El plazo de ejecucin de cualquier VF aprobada debe ser igual al plazo de

ejecucin del proyecto o gasto objeto de la misma.

4.5.2.6.4 Vigencias Futuras e implicaciones disciplinarias

Desde el punto de vista disciplinario, el artculo 48 de la Ley 734 de 2002 (Cdigo

Disciplinario nico) seala que constituye falta disciplinaria gravsima: 22. Asumir
compromisos sobre apropiaciones presupuestales inexistentes o en exceso del saldo
disponible de apropiacin o que afecten vigencias futuras, sin contar con las
autorizaciones pertinentes.

115
4.5.2.6.5 Complementos conceptuales y jurisprudenciales sobre las Vigencias
Futuras:

o El MHCP-D.G.P.N ha insistido en numerosos conceptos en que el mecanismo

para hacer viable la ejecucin de contratos de duracin superior a un ao no es el
de las reservas presupuestales si no el de las vigencias futuras. Mediante este
sistema, los gastos que haya de realizar la ET durante la ejecucin del contrato
que los origina, afectan las vigencias fiscales en que se causen y no nicamente
la del perodo presupuestal en que se celebr, con lo cual se evitan las
distorsiones propias de las reservas presupuestales.

o Las VF para servicio de la deuda proceden cuando no corresponden a contratos

de emprstito ni a contrapartidas, los cuales se rigen por las normas que regulan
las operaciones de crdito pblico.

o Las autorizaciones de VF que no se utilicen a 31 de diciembre del ao en el cual

fueron expedidas, caducan sin excepcin.

El mecanismo de vigencias futuras ha sido avalado por la Corte Constitucional en las

diferentes sentencias sobre la Materia:

En la sentencia C-337 de 1993, referente de todas aquellas que despus se han

promulgado sobre VF, la Corte seal taxativamente: Por la esencia misma de la ley
del Plan, resulta obvio que deban contemplarse presupuestos plurianuales, ya que
en ella necesariamente se prevn propsitos y objetivos nacionales de largo plazo,
as como programas y proyectos de inversin pblica nacional que, como
consecuencia lgica del ejercicio de planeacin propio del desarrollo de todo Estado,
exige que el Gobierno de turno contemple diversas metas econmicas que debern
cumplirse en el transcurso de varias anualidades. Es imposible planear un desarrollo
armnico e integral sobre la base de una anualidad absoluta, ya que la labor de
planear el desarrollo sugiere la previsin de metas a largo plazo para establecer los
propsitos de mediano y corto plazo, como medidas coordinadas para llegar al fin.
Sin la plurianualidad, el proceso presupuestal no estara en armona con el proceso
de planeacin, lo cual contraviene el espritu de la Carta. Aadiendo en la misma
sentencia: Hoy en da con el avance tcnico de la materia presupuestal, y al
incorporarse el principio de planeacin -que, por naturaleza implica el cmputo a
largo plazo-, la anualidad del presupuesto deja de ser un principio absoluto, para ser
simplemente un punto de referencia, mas no de clculo determinado al rigor de un
periodo inmodificable. El presupuesto, de acuerdo con el artculo 17 de la Ley 38 de
1989, puede ser plurianual siempre y cuando tenga la aprobacin del Consejo
Superior de Poltica Fiscal (CONFIS).

Posteriormente en la Sentencia C-357 de 1994, la Corte expres:

Cuando un rgano requiera celebrar compromisos que cubran varias vigencias
fiscales, deber cumplir con los requisitos exigidos en la reglamentacin expedida
por el Consejo Superior de Poltica Fiscal -CONFIS-. Los recursos necesarios para
desarrollar estas actividades debern ser incorporados en los proyectos de
presupuesto de la vigencia fiscal correspondiente. Esta norma es semejante al
116
artculo 76 de la Ley 21 de 1992, declarado exequible en sentencia C-337/93, de
agosto 19 de 1993. El texto del artculo 76, ser este: Cuando los organismos y
entidades requieran celebrar compromisos que cubran varias vigencias fiscales,
debern cumplir con los requisitos exigidos en la reglamentacin expedida por el
Consejo Superior de Poltica Fiscal, CONFIS. El cargo formulado en aquella
oportunidad era el de la violacin del principio de la anualidad, consagrado en los
artculos 346 de la Constitucin y 100 de la Ley 38 de 1989. Y ste es el mismo que
se esgrime ahora contra el artculo 40. Sentencias de la Corte Constitucional: C-337
de 1993. MP: Vladimiro Naranjo Mesa, y C-357 de 1994. MP: Jorge Arango Meja.

La Corte declar exequible el artculo 76, considerando que es lgico que en el

Presupuesto de cada ao se hagan las apropiaciones correspondientes a los gastos
que deban hacerse en varias vigencias sucesivas (Sentencia C-337/93, agosto 19 de
1993, Magistrado Ponente Dr. Vladimiro Naranjo Mesa)... (...) En sntesis: en nada
viola la Constitucin el que se contraigan compromisos que cubran varias vigencias
fiscales, y que en cada presupuesto anual se hagan las apropiaciones
correspondientes. As lo declarar la Corte (...) La sentencia C- 023 de 1996, por su
parte, seal expresamente: (...) Artculo 9: Por qu es exequible.

Invocando, errneamente, el artculo 345 de la Constitucin se dice que es

inexequible la norma que permite la autorizacin de obligaciones que afecten
presupuestos de vigencias futuras. Se olvida que la administracin puede asumir
compromisos que, por su magnitud o por su costo, deban cumplirse durante varios
aos, es decir, bajo la vigencia de diversos presupuestos sucesivos. Por ello, el
artculo acusado establece una serie de previsiones, como stas: la autorizacin la
autorizacin de los Concejos, las Asambleas, etc., en lo que les compete; la
obligacin de presentar, en el proyecto de presupuesto anual, un articulado sobre la
asuncin de compromisos para vigencias futuras. Corte Constitucional: Sentencia C-
023 de 1996. MP. Jorge Arango Meja.

El principio de la anualidad del presupuesto, como ya lo defini la Corte

Constitucional, no implica el que la administracin pblica no pueda programar obras
que se ejecuten en vigencias sucesivas, pues tal limitacin sera absurda. As lo
defini la Corte en la Sentencia C-357 del 11 de agosto de 1994, Magistrado
Ponente: Jorge Arango Meja. En consecuencia, se declarar exequible el artculo 9
de la Ley 179 de 1994.52

4.5.2.7 Seguimiento y Evaluacin del Presupuesto.

Las ET en sus respectivos Estatutos Presupuestales deben establecer los

lineamientos bajo los cuales se ha de ejercer el seguimiento y evaluacin de sus
presupuestos, adoptando procedimientos similares a los contenidos en la LOP para
el Presupuesto General de la Nacin.

En tal sentido, damos algunas orientaciones sobre aspectos que podran tenerse en
cuenta en el diseo y aplicacin de dichos procedimientos, por tanto no constituye un

117
elemento de forzosa aceptacin, pero si de importante orientacin para dicho
propsito.

El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico -Direccin General del Presupuesto

Nacional, para realizar la programacin y la ejecucin presupuestal, efectuar el
seguimiento financiero del presupuesto de las entidades Territoriales en relacin con
los recursos del Sistema General de Participaciones, del Sistema General de Regala
y dems transferencias.
(Ley 38 de 1989, art. 77; Ley 179 de 1994, art.40). Decreto 111 de 1996: Artculo 93.

Las ET en relacin con el SGP y SGR, deben enviar al Ministerio de Hacienda y

Crdito Pblico -Direccin General del Presupuesto Nacional, la informacin que
stos le soliciten para el seguimiento presupuestal y para el centro de informacin
presupuestal. El Departamento Nacional de Planeacin-DNP podr solicitar
directamente la informacin financiera necesaria para evaluar la inversin pblica y
para realizar el control de resultados.

En cada ET, la Secretara de Hacienda, o quien haga sus veces, ser el centro de
informacin presupuestal en el cual se consolidar lo pertinente a la programacin,
ejecucin y seguimiento del Presupuesto General de la ET, de las Empresas
Industriales y Comerciales del Estado y de las Sociedades de Economa Mixta con
rgimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado dedicadas a actividades no
financieras, del orden territorial.

Las ET en sus estatutos presupuestales debern determinar, en concordancia con lo

establecido en la LOP las normas y procedimientos que sobre suministro de
informacin, registros presupuestales y su sistematizacin debern seguir los
rganos del orden territorial

El seguimiento est vinculado directamente con la programacin y ejecucin del

presupuesto del rgano respectivo. Con l se busca evaluar las tendencias de gasto
de cada rubro presupuestal y generar los elementos de juicio que permitan una mejor
formulacin de las operaciones presupuestales de la vigencia y la programacin de
las vigencias siguientes.

Desde el punto de vista del presupuesto, el seguimiento de la ejecucin trata de

establecer la capacidad de ejecucin de las ET a lo largo de la cadena presupuestal
(apropiacin, compromiso, obligacin y pago) que permita, a su vez, la programacin
de futuras operaciones presupuestales.
(Decreto 4730 de 2005: Artculo 34. Seguimiento y Evaluacin Presupuestal).

En cada ET, la Secretara de Hacienda y su dependencia de presupuesto, en

concordancia con lo que se aplica en el nivel nacional, debern efectuar el
seguimiento del Presupuesto General de la ET, razn por la cual ser el centro de
informacin presupuestal.

La secretara de planeacin o quien haga sus veces, realizar el seguimiento y

evaluacin de la gestin de los proyectos de inversin.
118
Los rganos que hacen parte del Presupuesto General de la ET, deben enviar la
informacin que se les solicite la Secretara de Hacienda o quien haga sus veces y la
Secretara de Planeacin, segn su competencia, para el seguimiento presupuestal,
y en caso de no hacerlo, el Confis territorial podr suspender o limitar el Programa
Anual de Caja.

La Secretara de Hacienda o quien haga sus veces y la de Planeacin, debern

establecer una agenda de evaluaciones, as como los estndares mnimos de calidad
y las metodologas de las evaluaciones.

Es importante aclarar que el seguimiento financiero del presupuesto no constituye un

mecanismo de control, pues ste est asignado por la Constitucin y la ley a la
Contralora correspondiente, as como el control poltico, que est a cargo de la
correspondiente Asamblea o Concejo. El seguimiento es ms bien una herramienta
de anlisis de la ejecucin presupuestal, simultneo o posterior, que permite adoptar
criterios consistentes y oportunos para mejorar el proceso de programacin
presupuestal y efectuar correctivos a la misma ejecucin.

119
 Unidad 5

CONTROLES AL PRESUPUESTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES

El presupuesto de las ET est sujeto a varios tipos de controles, los cuales permiten
durante el proceso presupuestal, especialmente durante su ejecucin y posterior a
ella, realizar las evaluaciones correspondientes con el fin cumplir los ordenamientos
normativos correspondientes, pero especialmente cumplir con los objetivos
propuestos, mediante la asignacin y distribucin de bienes y servicios a la
comunidad a la cual sirve, y dentro de un contexto macroeconmico, a travs de la
poltica fiscal contribuir con las metas macroeconmicas propuestas por el gobierno
nacional para lograr crecimiento econmico sostenible.

Grfica 29. Controles al presupuesto territorial

Control
Poltico

Control
Control Fiscal
Disciplinario
Controles
al
Presupuesto

Control Control
Ciudadano Interno

5.1 Control Poltico al presupuesto

De acuerdo con el artculo 114 de la Constitucin Poltica le corresponde al Congreso

de la Repblica de Colombia, reformar la Carta Poltica, hacer las leyes y ejercer el
control poltico sobre el gobierno y la administracin pblica.

El control poltico que realiza el Congreso, adems de lo previsto en el artculo 135-3

de la Constitucin, se desarrolla en el captulo X de la Ley 5 de 1992 b. Citacin
de los Jefes de Departamento Administrativo a las Comisiones Constitucionales; c.
Examen de los informes que el Presidente de la Repblica, los Ministros del
Despacho y los Jefes de Departamento Administrativo, presenten a consideracin de
las Cmaras, en especial el mensaje sobre los actos de la administracin y el informe

120
sobre la ejecucin de los planes y programas, a que hace referencia el numeral 12
del artculo 189 de la Constitucin Poltica.

El captulo XII de la LOP habla - DEL CONTROL POLTICO Y EL SEGUIMIENTO

FINANCIERO. (Ley 38 de 1989, Art. 76, Ley 179 de 1994, Art. 55, inciso 1, Decreto
111 de 1996: Artculo 95. ). CONTROL POLTICO NACIONAL. Sin perjuicio de las
prescripciones constitucionales sobre la materia, el Congreso de la Repblica
ejercer el control poltico sobre el presupuesto mediante los siguientes
instrumentos: ... d) Anlisis que adelante la Cmara de Representantes para el
fenecimiento definitivo de la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro, que
presente el Contralor General de la Repblica.

En el orden territorial, es la funcin que tiene la CEP (Asamblea departamental o

Concejo distrital o municipal), de citar a los miembros del gobierno territorial, para
evaluar sus actividades frente a la administracin.

Constituye una evaluacin crtica y poltica del desempeo de un funcionario o la

validez de las estrategias del Gobierno, fundamentado en el suministro o acopio de
informacin que fundamente el debate y cuestionamientos a la administracin.

En el orden nacional el principal mecanismo de cuestionamiento queda reflejado en

la denominada mocin de censura-MC como mecanismo del control poltico. La
MC fue introducida en la Constitucin Poltica de 1991 con la finalidad de que el
Congreso ejerciera el control poltico que le corresponde como funcin
constitucional sobre el gobierno y la administracin publica. Tiene el alcance de un
cuestionamiento que coadyuva en el mejoramiento de la gestin y de la funcin
pblica.

A nivel Territorial, el Acto Legislativo No. 01 de 2007, al modificar los artculos 300 y
301 de la Constitucin Poltica, concedi a las Asambleas departamentales y
concejos distritales y municipales, respectivamente, competencias para aplicar la
mocin de censura contra los secretarios de despacho. Ya anteriormente a nivel
municipal el artculo 39 de la Ley 136 de 1994 haba creado la figura de mocin de
observaciones.

La 1551 de 2012, Por la cual se dictan normas para modernizar la organizacin y el

funcionamiento de los municipios en su artculo 18 modifica el artculo 32 de la Ley
136 de 1994, sobre atribuciones de los Concejos Municipales, y en su numeral 2,
seala: Exigir informes escritos o citar a los secretarios de la Alcalda,
Directores de departamentos administrativos o entidades descentralizadas del
orden municipal, al contralor y al personero, as como a cualquier funcionario
municipal, excepto el alcalde, para que haga declaraciones orales sobre asuntos
relacionados con la marcha del municipio. Igualmente los concejos municipales
podrn invitar a los diferentes funcionarios del Orden Departamental, as como a

121
los representantes legales de los organismos descentralizados y de los
establecimientos pblicos del orden nacional, con sedes en el respectivo
departamento o municipio, en relacin con temas de inters local.

De otra parte, el artculo 165, numeral 6 de la Ley 136 de 1994, sobre Atribuciones
del Contralor Municipal, este debe: Presentar anualmente al Concejo un informe
sobre el estado de las finanzas de la entidad territorial, a nivel central y
descentralizado, acompaado de su concepto sobre el manejo dado a los bienes y
fondos pblicos.

No obstante contemplar las leyes la obligatoriedad de la administracin y del

Contralor territorial correspondientes, informes a la CEP territorial, no hay
sealamientos expresos de los resultados del control poltico ejercido por dichas
corporaciones, en forma similar a lo que opera en el orden nacional con relacin a la
Cmara de Representantes, que en cumplimiento de lo establecido en el ordinal 2
del artculo 178 de la CP, debe Examinar y fenecer la cuenta general del
presupuesto y del tesoro que le presente el Contralor General de la Repblica. Para
tal finalidad existe en dicha Corporacin legislativa, una clula congresional
especializada en esta labor, denominada Comisin Legal de Cuentas, con
funciones definidas en el artculo 310 de la Ley 5 de 1992.

5.2 Control Disciplinario

El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. La Procuradura General de la

Nacin es titular del ejercicio preferente del poder disciplinario en cuyo desarrollo
podr iniciar, proseguir o remitir cualquier investigacin o juzgamiento de
competencia de los rganos de control disciplinario interno de las entidades pblicas.
Igualmente podr asumir el proceso en segunda instancia.

En virtud de la misma potestad, mediante decisin motivada, de oficio o a peticin de

cualquier persona, podr avocar el conocimiento de aquellos asuntos que se tramitan
internamente en las dems dependencias del control disciplinario. Tambin se
proceder en la misma forma cuando se desprenda del conocimiento de un
proceso53

El artculo 48 de la Ley 734 de 2002, Cdigo Disciplinario nico. En materia

presupuestal considera falta gravsima los siguientes aspectos:

20. Autorizar u ordenar la utilizacin indebida, o utilizar indebidamente rentas que

tienen destinacin especfica en la Constitucin o en la ley.

21. Autorizar o pagar gastos por fuera de los establecidos en el artculo 346 de la
Constitucin Poltica.

53
Artculos 1 y 3 de la Ley 734 de 2002, Cdigo Disciplinario nico
122
22. Asumir compromisos sobre apropiaciones presupuestales inexistentes o en
exceso del saldo disponible de apropiacin o que afecten vigencias futuras, sin
contar con las autorizaciones pertinentes.

23. Ordenar o efectuar el pago de obligaciones en exceso del saldo disponible en el

Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC).

24. No incluir en el presupuesto las apropiaciones necesarias y suficientes, cuando

exista la posibilidad, para cubrir el dficit fiscal, servir la deuda pblica y atender
debidamente el pago de sentencias, crditos judicialmente reconocidos, laudos
arbitrales, conciliaciones y servicios pblicos domiciliarios.

25. No adoptar las acciones establecidas en el estatuto orgnico del presupuesto,

cuando las apropiaciones de gasto sean superiores al recaudo efectivo de los
ingresos.

26. No llevar en debida forma los libros de registro de la ejecucin presupuestal de

ingresos y gastos, ni los de contabilidad financiera.

27. Efectuar inversin de recursos pblicos en condiciones que no garanticen,

necesariamente y en orden de precedencia, liquidez, seguridad y rentabilidad del
mercado.

28. No efectuar oportunamente e injustificadamente, salvo la existencia de acuerdos

especiales de pago, los descuentos o no realizar puntualmente los pagos por
concepto de aportes patronales o del servidor pblico para los sistemas de
pensiones, salud y riesgos profesionales del sistema integrado de seguridad social,
o, respecto de las cesantas, no hacerlo en el plazo legal sealado y en el orden
estricto en que se hubieren radicado las solicitudes. De igual forma, no presupuestar
ni efectuar oportunamente el pago por concepto de aportes patronales
correspondiente al 3% de las nminas de los servidores pblicos al ICBF.

El tema del control disciplinario al presupuesto ha tenido especial significacin a

partir de la expedicin de la Ley 38 de 1989 (una de las leyes componentes de la
LOP). Mediante el artculo 92, literal c) de dicha norma se contempl la creacin
dentro del Ministerio Pblico, la Procuradura Delegada para Asuntos
Presupuestales, la cual tendra a su cargo la prctica de las investigaciones que
los particulares y entidades soliciten por presuntas contravenciones a las
disposiciones constitucionales y legales de orden presupuestal, que se deriven de los
informes que someta a su consideracin el Director General del Presupuesto o los
ordenadores del gasto, dicha norma fue derogada posteriormente por el artculo 71
de la Ley 179 de 1994, de tal manera que dicha funcin es ejercida hoy da por la
Procuradura Delegada para la Economa y la Hacienda Pblica.

123
5.3 Control Interno

Segn el artculo 3 de la Ley 87 de 1993, el sistema de control interno forma parte

de los sistemas contables, financieros, de planeacin, de informacin y
operacionales de la respectiva entidad.

El sistema de control interno tiene como objetivos:

o Proteger los recursos de la organizacin, buscando su adecuada

administracin ante posibles riesgos que lo afecten;
o Garantizar la eficacia, la eficiencia y economa en todas las operaciones
promoviendo y facilitando la correcta ejecucin de las funciones y actividades
definidas para el logro de la misin institucional;
o Velar porque todas las actividades y recursos de la organizacin estn
dirigidos al cumplimiento de los objetivos de la entidad;
o Garantizar la correcta evaluacin y seguimiento de la gestin organizacional;
o Asegurar la oportunidad y confiabilidad de la informacin y de sus registros;
o Definir y aplicar medidas para prevenir los riesgos, detectar y corregir las
desviaciones que se presenten en la organizacin y que puedan afectar el
logro de sus objetivos;
o Garantizar que el Sistema de Control Interno disponga de sus propios
mecanismos de verificacin y evaluacin;
o Velar porque la entidad disponga de procesos de planeacin y mecanismos
adecuados para el diseo y desarrollo organizacional, de acuerdo con su
naturaleza y caractersticas. Ver el art. 10, Decreto Nacional 205 de 2003.

Para el umplimiento de los objetivos sealados, las ET deben elaborar y aprobar

manuales de procedimientos de CI en materia presupuestal, dentro de los cuales se
indique la manera de dar cumplimiento a los siguientes controles conexos:

5.3.1 Control de resultados y de gestin.

Le correspondera realizarlo a la Secretara de Planeacin, en coordinacin con la

Secretaria de Hacienda, con base en el Plan Operativo de Inversiones-POI- (Ley
715/03).

Programa las participaciones y controla las ejecutorias de los Entes Territoriales

como beneficiarios de recursos provenientes del PGN.

Este control le corresponde tambin ejercerlo a las Contraloras, en ejercicio del

control de gestin con enfoque integral.

124
 Grfica 30. Control de gestin y resultados

Es el examen de la eficiencia y eficacia de las

entidades en la administracin de los recursos
Gestin presupuestales.

Examen que se realiza para establecer en qu

medida se logran slos objetivos y cumplen los
Resultados planes, programas y proyectos adoptados por
la administracin, en un perodo determinado

5.3.2 Control tcnico-jurdico.

Lo ejercen las ET, a travs de las Secretara u Oficinas de Planeacin, en

coordinacin con la Oficina Jurdica. Consiste en la comprobacin que se hace de las
operaciones presupuestales, con el fin de establecer que se realicen o hayan
realizado conforme a las normas que le son aplicables.

Tambin le corresponde ejercerlo a la Contralora correspondiente en cumplimiento

del control de legalidad.

5.3.3 Control Econmico-administrativo.

Le corresponde a la Secretara de Hacienda del ET, y debe realizarlo en forma

previa, perceptiva y posterior.

125
 Grfica 31. Control econmico-administrativo

Operaciones
efectivas de
ingresos y
gastos
Programa Verificacin y
Anual de anlisis del
Caja-PAC Presupuesto

Ejecucin

5.4 Control Fiscal

La Contralora Territorial en concordancia con la LOP, debe ejercer la vigilancia fiscal

de la ejecucin del presupuesto sobre todos los sujetos presupuestales (Ley 38 de
1989, art.79; Ley 179 de 1994. art.71).

Las competencias de las Contraloras en materia presupuestal son bastante mplias.

De una parte, la Constitucin Poltica de 1991 en su artculo 354 estableci la

atribucin de las Contraloras de llevar la contabilidad de la ejecucin del
presupuesto y en ese sentido separ esta competencia de las que corresponden al
Contador General de la Nacin en materia de contabilidad pblica financiera. Esta
atribucin que no ha sido tan comprensible fue ratificada por la H. Corte
Constitucional mediante sentencia C-557 de 2009.

El control de la gestin fiscal al presupuesto por parte de las Contraloras,

comprende dos grandes conceptos: Un control micro y un control macro. El primero
se ejerce a travs del proceso de auditora a cada sujeto de control, dentro de la cual
se encuentra el rea de presupuesto; mientras que el control macro comprende el
consolidado o agregado de los presupuestos

126
 Grfica 32. Control fiscal macropresupuestal

CF
micro

Control fiscal
CF micro macro CF micro
presupuestal

CF
micro

En el caso de las ET territoriales hemos estudiado el caso del Presupuesto General,

compuesto por el nivel central (gobernacin o alcalda y sus respectivas secretaras,
ms Asamblea, Concejo municipal, contralora, personera, entre otros), ms los
establecimientos pblicos del nivel territorial. Si quisiramos tener un presupuesto
general de todo el sector pblico de la ET, le agregaramos el presupuesto de la
Empresas industriales y comerciales del Estado del orden territorial, Sociedades de
Economa Mixta del mismo orden, y as: ESEs, universidades, colegios e institutos
tcnicos, empresas de servicios pblicos domiciliarios. Se incluira, adems, recursos
pblicos del ET en poder de particulares (fiducias, convenios, fondos de fomento,
etc.).

Los procesos de consolidacin cada da son ms propicios realizar, aprovechando

los avances en las TICs54, de tal manera que en el futuro se podra lograr consolidar
el Departamento con los municipios y todas las entidades descentralizas por servicio-
EDS; la regin con todos los departamentos municipios y EDS, y as sucesivamente.

El seguimiento realizado al presupuesto pretende entre otros aspectos, contar con

elementos para la toma de decisiones ya sea de manera global o sectorial, dentro del
proceso de evaluar la gestin fiscal y las polticas pblicas.

54
Tecnologa de la Informacin y la Comunicacin
127
Cuando analizamos el instrumento presupuestal de manera consolidada estamos
analizando el gasto pblico de manera integral y su impacto sobre la economa, pero
tambin, al tenor de los principios del control fiscal, se trata de establecer la
eficiencia, la eficacia, la economa y la equidad, especialmente.

De otra parte, cuando establecemos el comportamiento de ingreso y gastos desde el

punto de vista sectorial, podemos ver los efectos de la ejecucin de los diferentes
programas y proyectos de un rea en particular y su articulacin con la poltica
general de cada gobierno en particular.

5.4.1 Control fiscal macropresupuestal- Lectura de apoyo

El Control Fiscal Macro Territorial tiene como objetivo examinar el comportamiento

de las finanzas pblicas de los Departamentos, Distritos y Municipios de manera
agregada.

Segn el artculo 32, del Decreto Ley 267 de 2000, el nivel macro de la vigilancia de
la gestin fiscal, consiste en la consolidacin de anlisis, resultados y situaciones en
que se encuentran y desarrollan las finalidades del Estado, tanto a escala general y
territorial, como por sectores de actividad.

En esencia, las Contraloras por mandato de la Constitucin Poltica y la Ley, deben

compilar las estadsticas fiscales de su jurisdiccin, lo cual les permite conformar
acervos informativos para elaborar los informes que deben presentar a las
Corporaciones de Eleccin Popular-CEP y atender los requerimientos de entidades
de control y de gestin del nivel nacional.

La Constitucin Poltica y las normas legales le conceden a las Contraloras de

diferente orden, suficientes competencias para el requerimiento de informacin a las
distintas administraciones, con fines de control, auditora e insumo para la
preparacin de informes y resultados que anualmente debe presentar a las CEP,
mandatarios territoriales y disponerlo a la ciudadana en general, quienes le han
encomendado la funcin de velar por el buen manejo de los recursos que les
pertenece.

En este mismo tenor, los rgano de control deben auditar la informacin financiera,
presupuestal y estadstica en general, para analizar y evaluar la consistencia de la
poltica fiscal y ambiental de los gobiernos territoriales, establecer los resultados
superavitarios o deficitarios de sus finanzas, lo cual fundamenta los diferentes
informes que conforme a los ordenamientos legales debe presentar a las Asambleas
y Concejos distritales y municipales y dems usuarios del nivel nacional y territorial.

La funcin de control fiscal macro no se traduce en el solo hecho de presentar los

informes de ley, mas que esto es poder concretar unas cifras oficiales confiables y
oportunas que sirvan para la toma de decisiones y verdadero direccionamiento de la
fiscalidad territorial y por extensin de la economa nacional, pues la diversidad de
cifras, indicadores y fuentes de informacin, son aspectos de gran impacto
cuestionado por organismos econmicos multilaterales. De esa manera, las cifras
128
reveladas por las Contraloras, ms que lograr su aceptabilidad por parte de las
autoridades econmicas en el concierto nacional y territorial, originan polmica y por
no decirlo, rechazo por parte de los gobiernos de distinto orden, donde en la mayora
de los casos los resultados, cifras e indicadores se reflejan y manejan acorde con la
coyuntura poltica del momento. Estos aspectos han sido evidentes en la
determinacin y proyeccin del PIB, inflacin, desempleo, dficit fiscal y deuda
pblica.

La Constitucin Poltica de 1991, le concedi a la CGR especiales competencias

relacionadas con el presupuesto pblico. En el orden nacional debe llevar la
contabilidad de la ejecucin del presupuesto (art. 354 C.P.) y consolidarlo con el de
las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios de cualquier orden y
los recursos pblicos manejados por particulares, lo cual constituye en esencia el
presupuesto general del sector pblico.

La contabilidad de la ejecucin del presupuesto, como lo seala el artculo 37 de la

Ley 42 de 1993, consiste bsicamente en UN SISTEMA DE INFORMACIN SOBRE
LA EJECUCIN DE INGRESOS Y GASTOS, DEL PRESUPUESTO, E INCLUYE
LOS RECONOCIMIENTOS Y RECAUDOS Y LA ORDENACIN DE GASTOS Y DE
PAGOS. Contrariando principios adoptados por la contabilidad financiera-patrimonial,
esta se lleva mediante el mtodo de partida simple, consistente en una afectacin
lineal de sumatorias y restas para efectos de resultado (presupuesto inicial, ms
adiciones, menos reducciones, presupuesto definitivo, ejecucin y saldo).

La Contadura General de la Nacin, desde la expedicin inicial del Plan General de

Contabilidad Pblica se arrog la competencia de llevar la contabilidad
presupuestal e incorpor dentro de la nomenclatura contable las denominadas
cuentas cero (0) de Presupuesto y Tesorera, lo cual permite llevar el presupuesto
por partida doble, sin que ello constituya una labor obligatoria, pues es claro que la
competencia le fue atribuida a la CGR.

Vale sealar que el presupuesto es uno de los componentes ms importantes de la

poltica fiscal. Constituye una pieza clave para el cumplimiento de las metas fiscales
del gobierno y un elemento necesario para favorecer el crecimiento econmico, lleva
a determinar la viabilidad econmica y financiera del mismo, ya que con base en los
supuestos que lo soportan, se evala la consistencia de las metas de dficit del
sector pblico no financiero.

Con base en las competencias sobre esta materia, la CGR tambin se pronuncia
anualmente sobre el proyecto de presupuesto que en cada legislatura el Gobierno
presenta a consideracin del Congreso y tambin sobre el monto antes del 15 de
septiembre de cada vigencia fiscal, aunque con muy poco efecto sobre las
decisiones ya tomadas por el ejecutivo.

Las competencias de la Contralora en materia presupuestal han sido ratificadas por

Sentencia C-557/09, pronunciada con exequibilidad como resultado de demanda de
inconstitucionalidad interpuesta contra el artculo 37 de la Ley 42 de 1993. En dicha
sentencia se concreta tambin, la competencia de la CGR de determinar una
129
nomenclatura presupuestal en concordancia con la Ley Orgnica del presupuesto,
aspecto necesario en el procesamiento y consolidacin de la informacin.

Sera importante proponerse afianzar la solidez de las competencias de la CGR en

materia presupuestal y sustentar la confiabilidad de los resultados en torno a su
ejecucin, de tal manera que constituyan herramienta de ajustes fiscales, pues de
manera deliberada la ley orgnica a partir de la Ley 38 de 1989, excluy a la CGR
como fuente de informacin vlida a tener en cuenta al formular los presupuestos en
cada vigencia fiscal. Es decir, las recomendaciones de la CGR en materia
presupuestal quedaron sin relevancia a partir de dicha norma, ya que es totalmente
discrecional del gobierno en la formulacin del presupuesto la observancia del
pronunciamiento del rgano de control fiscal sobre esta materia, resultado de un
control micro y macro. Normas anteriores en materia presupuestal contemplaban que
el gobierno en la formulacin del presupuesto deba tener en cuenta las
recomendaciones de las Contraloras.55

5.4.2 Control fiscal a los ingresos pblicos:

Ha sido tradicional en el ejercicio del control fiscal, focalizar el control en los gastos,
en contraposicin a las fuentes o recursos que los financian.
No existe una justificacin valedera, pero parecera se derivara del anacrnico
concepto del control fiscal que estableca como objetivo: velar por el buen uso de los
recursos pblicos, lo que conlleva a tener como referencia los usos ms no las
fuentes. En efecto, las fuentes y usos son la esencia del presupuesto, en los cuales
los primeros se proyectan recibir y los segundos se autorizan realizar, durante la
vigencia fiscal.
Estructural y funcionalmente en las entidades pblicas se puede observar como el
jefe de presupuesto o quien hace sus veces, atiende todo lo relacionado con la
ejecucin de los gastos, mientras que los ingresos son gestionados, recaudados,
erogados y contabilizados o registrados por los tesoreros.
Se podra considerar que las interpretaciones que se dan en materia presupuestal
dificultaran precisar el alcance de este control, ya que es comn comparar el
presupuesto con una tarjeta de crdito que se les expide a los representantes legales
u ordenadores del gasto, donde el lmite no son los ingresos propiamente dichos,
sino las apropiaciones. No obstante muchas personas asocian el presupuesto con el
dinero o las disponibilidades de efectivo manejado a travs de la tesorera.
Existe mucha realidad el considerar que la evasin y elusin tributaria obedecen en
gran medida a la falta de control interno y externo sobre los tributos. En efecto, poca
atencin ha merecido determinar en ejercicio del control fiscal, la elevada cartera por
impuestos existente en el sector pblico, que de llegarse a recuperar le evitaran al
Estado colombiano entre tres y cuatro reformas tributarias de tipo fiscalista, pero que
tambin es cierto, los saldos reflejados como cartera constituyen una situacin
incierta o de saldos insolutos, sin evidencias ni confiabilidad de registros en la
contabilidad financiera.
55
Decreto Ley 294 de 1973
130
Las prescripciones constituyen un hecho recurrente en la administracin tributaria,
los cinco (5) aos establecidos para declararla es propiciada por la mala gestin y las
actuaciones corruptas de algunos funcionarios que determinan la prescripcin o
desaparicin de las obligaciones.
A travs del proceso de saneamiento contable en el sector pblico colombiano,
ordenado por la Ley 716 de 2001, se pudo establecer la dimensin de esta
problemtica, pues al inicio del mismo, la cartera tributaria de la Nacin, administrada
por la DIAN, ascenda a un poco ms de los $5 billones, saldo que poco vari al
finalizar la vigencia del ordenamiento legal que pretenda revelar los verdaderos
saldos reflejados en los estados financieros pblicos.
De que se conozca no existen procesos de responsabilidad alguno adelantado por
una mala gestin de ingresos, por el contrario la gestin de gastos es considerada un
aportante permanente de evidencias que fundamentan o justifican establecer el
detrimento al patrimonio pblico, pero una negligente gestin en los recaudos poca
importancia ha merecido, a pesar de consagrase en la Constitucin Poltica en su
artculo 6 la responsabilidad de los servidores pblicos ante las autoridades por
omisin en el ejercicio de sus funciones.
Vale considerar que el asunto poco tiene que ver con el aspecto normativo, pues la
legislacin actual es suficiente para atender los propsitos de ejercer un control
eficiente y eficaz, pues por encima estn la pertenencia por lo pblico y el desarrollo
de una cultura dirigida hacia lo que es afecto a todos.
La determinacin de programas de auditora de ingresos debe constituir un concepto
de obligatorio desarrollo en el proceso auditor. El cumplimiento de la tarea de control
se enfrenta a los despropsitos de las administraciones de mostrar evidencias que
soporten la generacin de hallazgos y la formulacin de las glosas correspondientes,
como sucede en los casos en que se abstiene de proferir los actos administrativos de
declaratoria de prescripciones y caducidades, porque ello implcitamente generara
las investigaciones del caso para establecer responsabilidades.
Otro aspecto deficiente son las limitaciones del ejercicio del control fiscal para
establecer responsabilidades, pues los procesos seguidos a los contribuyentes
pasan de mano en mano, lo cual dificulta establecer en cabeza de quien recaen las
omisiones que finalmente originan la prdida de los recursos pblicos por carteras
incobrables.
5.5 Control ciudadano

La Constitucin Poltica de 1991 incorpor significativas bases para la participacin

de la ciudadana en la gestin de las entidades pblicas. En el artculo 270 seala:
La ley organizar las formas y los sistemas de participacin ciudadana que permitan
vigilar la gestin pblica que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus
resultados.

Los fundamentos constitucionales y legales han despertado en la ciudadana

conciencia respecto a la necesidad de vigilar controlar la gestin pblica, a travs de
los mecanismos establecidos.
131
El proceso legislativo en desarrollo del mandato constitucional dieron lugar a la
promulgacin de la Ley 134 de 1994, referente a normas de mecanismos de
participacin ciudadana. Esta normas contempla en su Captulo I, la
Democratizacin, del control y de la fiscalizacin de la administracin pblica y en el
artculo 99, establece lo relacionado con la participacin administrativa como
derecho de las personas. La participacin en la gestin administrativa se ejercer por
los particulares y por las organizaciones civiles en los trminos de la Constitucin, y
de aquellos que se sealen mediante la ley que desarrolle el inciso final del artculo
103 de la Constitucin Poltica y establezcan los procedimientos reglamentarios
requeridos para el efecto, los requisitos que deban cumplirse, la definicin de las
decisiones y materias objeto de la participacin, as como de sus excepciones y las
entidades en las cuales operarn estos procedimientos.

Otro desarrollo legislativo qued consagrado en el artculo 167 de la Ley 136 de

1994, sealar la Participacin Comunitaria en los Organismos de Control: Los
organismos de control fiscal vincularn a la comunidad en la realizacin de su
gestin fiscal sobre el desarrollo de los planes, programas y actividades que realice
la entidad fiscalizada, para que ella a travs de los ciudadanos y de los organismos
de participacin comunitaria, pueda garantizar que la funcin del Estado est
orientada a buscar beneficios de inters comn, que ayuden a valorar que sus
contribuciones estn siendo dirigidas en bsqueda de beneficio social.

Tambin se estableci la participacin ciudadana en la contratacin administrativa,

as lo seala el artculo 66 de la Ley 80 de 1993:

132
ANEXOS

133
 GUIA METODOLGICA PARA AUDITAR EL PRESUPUESTO PBLICO
TERRITORIAL

Introduccin

La Auditora General de la Repblica-AGR, en su propsito de contribuir a la

generacin de herramientas que hagan ms fcil y expedito el ejercicio del control
fiscal tanto interno como externo, de los recurso pblicos en el nivel territorial, ha
preparado esta gua metodolgica para la auditoria de los presupuestos
departamentales, distritales y municipales a cargo de las respectivas contraloras.

Esta herramienta de apoyo al proceso de auditoria est dirigida a crear elementos

de juicio aplicados al control interno y externo en el rea de presupuesto de las ET,
conscientes de las grandes falencias que sobre el instrumento presupuestal se
evidencian, en gran medida por la falta de procedimientos e instrumentos de tipo
analtico y conceptual. Tambin por la fijacin recurrente en la importancia de
algunas reas de la administracin, como es el caso de la contratacin, en
consideracin a la poca importancia concedida a otras.

Tradicionalmente, a pesar de que el presupuesto constituye el instrumentos rector de

las finanzas pblicas, los procesos de auditoria son laxos, limitados y poco
contemplativos de la problemtica presupuestal, muchas veces por la falta de
conocimiento de este importante instrumento, ya que para su evaluacin y control se
requiere no solamente conocer y aplicar las tcnicas de auditoria generalmente
aceptadas, sino un conocimiento integral asociado a elementos de tipo econmico,
fiscal, jurdico, conceptual, poltico, financiero y ambiental, entre otros aspectos.

La auditoria al presupuesto pblico debe constituir un instrumento fundamental del

proceso auditor, ya que a partir de este se obtienen y asignan los recursos con que
se cumplen todos los cometidos estatales. Por tanto, de l dependen todas las
ejecutorias de las administraciones pblicas de distinto orden, en nombre del Estado.

La gua, adems de elementos instrumentales de auditora, contiene dos grandes

temas de apoyo al proceso auditor, relacionado el primero con el sealamiento de las
actuaciones irregulares ms frecuentes en cada etapa del proceso presupuestal, con
indicacin de normas que expresan su cumplimiento y un segundo de carcter
operativo, donde se describen procedimientos de auditora observables durante cada
etapa del proceso auditor al instrumento presupuestal de las entidades territoriales.

1. ALCANCE DE LA GUIA

Esta gua no contiene todos los elementos que el proceso auditor requiere,
pero si incorpora elementos metodolgicos para ser insertados dentro de una
134
gua general que involucre todas las reas sujetas al control de cada
administracin territorial.

Se ha elaborado enfocada al nivel de presupuesto general territorial, en

consideracin a las caractersticas comunes de los departamentos, distritos,
municipios y establecimientos pblicos de estos mismos rdenes. Por tanto,
no involucra las caractersticas propias de empresas industriales y comerciales
de estado, sociedades de economa mixta asimiladas a estas y dems
entidades descentralizadas por servicio, no obstante contiene elementos
sustanciales que contribuiran al diseo de procedimientos propios para tales
organizaciones pblicas.

El documento en cuestin, por si solo no contiene todos los elementos que

fundamentan el ejercicio del control de la gestin fiscal presupuestal, pero si
aporta a los que lo consulten elementos esenciales para establecer dentro de
las diferentes etapas del proceso presupuestal, los hechos de mayor
relevancia a tener en cuenta para determinar las falencias en la gestin
presupuestal, tanto de ingresos como de gastos, y de otra parte un
sealamiento de los principales procedimientos seguidos en el proceso de
auditoria al presupuesto que pueden conducir al diseo de otros ms
especficos o acordes con las caractersticas particulares de cada sujeto de
control

El diseo de esta gua no se ha realizado con fines propiamente normativo,

pero si basada en el acervo de normas que regulan el presupuesto pblico,
pues es bsicamente un soporte en los procesos de capacitacin virtual que
adelanta de manera recurrente durante cada vigencia fiscal la AGR a travs
de su plataforma informtica. Tampoco es un documento rgido, ya que como
elemento de enseanza o gua, se espera su retroalimentacin durante los
procesos de enseanza-aprendizaje y el contacto con las realidades
institucionales, caso en el cual se requiere previa autorizacin de la AGR para
su implementacin, dando as, tanto a los docentes como a los capacitandos,
elementos de juicio iniciales para sus aportes a un mejoramiento continuo.

La utilizacin de los instrumentos contemplados en esta gua no se limitan al

componente de control fiscal (interno y externo), pues tambin la
administracin en su disposicin de participar en los proceso de capacitacin
que adelanta la AGR puede recurrir a su observancia y gua, toda vez que en
l se consignan actuaciones de tipo presupuestal que no contraran el
ordenamiento jurdico de especial observancia para la administracin territorial
y de fundamentacin para el diseo o actualizacin de sus estatutos
presupuestales.

135
 Para una mejor utilizacin de la Gua, se recomienda realizar una lectura a las
Unidades precedentes relacionadas especficamente con el tema presupuestal
pblico territorial.

Se hace necesario tambin, la realizacin de una lectura con sentido crtico,

ya que el componente presupuestal en el caso colombiano est regulado por
una amplia, dispersa, cambiante y permanente emisin normativa, lo cual no
es bice para que se pueda contar con elementos actualizados acordes con
las exigencias de apoyo a la gestin presupuestal de las entidades
territoriales.

2. DESARROLLO CONCEPTUAL

Desde hace mucho tiempo, los diferentes rganos de control estatal han
tratado de adelantar una funcin coordinada que permita la adopcin de
procesos y procedimientos estndares que sirvan a las diferentes instancias
encargadas de esta labor en nombre del Estado.

Existen muchas coincidencias entre las herramientas que uno y otro

organismo adopta para desarrollar sus competencias, pues en principio todo
debe estar acogido al ordenamiento jurdico, labor dificultada por la amplia
regulacin normativa, donde adems concurre la jurisprudencia y los
pronunciamientos doctrinarios.

Para la propuesta de esta gua se ha recurrido, en primer lugar a los

contenidos constitucionales, legales y reglamentarios relacionados con el
desarrollo normativo presupuestal en lo fiscal, disciplinario y penal, apoyado
por otras instancias de control como son el poltico y la participacin
ciudadana.

De otra parte, los procedimientos de auditora contenidos, se expresan sin

perjuicio de los instrumentos que cada rgano de control interno o externo
aplica para la prctica de auditora, acorde con normas de auditora de general
aceptacin. Se han desarrollado, adems, con la finalidad de poderlos ajustar
a situaciones particulares de los sujetos de control, y en ese sentido constituye
un instrumento dinmico no rgido o inflexible, para permitir inclusive irle
incorporando ms elementos o procedimientos, en concordancia con los
objetivos institucionales y los elementos de juicio que los auditores, tanto en el
proceso de planeacin como de ejecucin de la auditora consideren
incorporar.

3. SITUACIONES IRREGULARES MS FRECUENTES EN MATERIA

PRESUPUESTAL

136
La prctica de controles, tanto interno como externos ha llevado a determinar
situaciones irregulares que de manera recurrente se presentan durante el
proceso presupuestal, que al precisarlas pretenden advertir su no comisin
hacia el futuro. Este aspecto se enmarca dentro del verdadero objetivo del
control fiscal, de mejorar de manera progresiva la gestin institucional,
contrario a lo que en el pasado se interpretaba, al asociar la eficiencia del
control con el mayor nmero de hallazgos, observaciones e informes que
manifestaban de manera recurrente el empeoramiento de las organizaciones
pblicas.

Vale aclarar que el ejercicio del control fiscal en el rea de presupuesto, as

como en las dems reas de la administracin, se debe ejercer sin sustraerse
de la posibilidad de denunciar o dar traslado a las distintas instancias del
Estado, de los hechos que en materia penal o disciplinaria se establezcan
durante su ejercicio o prctica de control. Es por ello que dentro del concepto
de irregularidades incluimos todas ellas, sin distingo de competencias o
instancias para ser abocadas.

3.1. En la preparacin del presupuesto

En concordancia con las normas constitucionales y legales, las Contraloras

no ejercen control previo al presupuesto. Esto no es bice para que de manera
posterior pueda hacer las observaciones correspondientes respecto a las
actuaciones de la administracin durante el proceso de elaboracin,
proyeccin o clculo del instrumento presupuestal, o recurriendo a la funcin
de advertencia para prevenir en la comisin de actuaciones, que de realizarse
generara la formulacin de glosas u observaciones, y probablemente otros
tipos de actuaciones de tipo penal, fiscal o disciplinario.

A continuacin se presentan las actuaciones irregulares que con ms

frecuencia se han podido establecer se cometen en las ET en la etapa de
preparacin del presupuesto:

3.1.1 Inconsistencias metodolgicas legales y/o de clculo

Decreto 111 de 1996, Artculo 35. La base para calcular las rentas que
deben incluirse en el proyecto de presupuesto, es el recaudo de cada rengln
rentstico, de acuerdo con la metodologa que establezca en este caso la
Secretara de Hacienda, sin tomar en consideracin los costos de su
recaudo.

3.1.2 Inclusin de gastos no autorizados

Constitucin Poltica, artculo 346: Slo deben incluirse partidas para atender
crditos judicialmente reconocidos, gastos decretados conforme a ley anterior,
137
el funcionamiento de la administracin y el cumplimiento del Plan de
Desarrollo.

Es importante tener en cuenta que el presupuesto no crea gastos, todo gasto

en el incorporado debe estar previamente autorizado u obedecer a una norma
prexistente.

Tambin hay que tener en cuenta que la Constitucin Poltica, en su artculo

355 prohibi decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o
jurdicas de derecho privado, lo cual debe ser de especial observancia.

Decreto Ley 1222 de 1986, artculo 262: No podr hacerse ningn gasto
pblico que no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas
Departamentales o las Municipalidades ni transferirse ningn crdito a un
objeto no previsto en el respectivo presupuesto.

3.1.3 No inclusin de apropiaciones para pago de sentencias, dficit

fiscal, servicio de la deuda y servicios pblicos domiciliarios.

Decreto 111 de 1996, Artculo 19: INEMBARGABILIDAD. No obstante la

anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes debern adoptar las
medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los rganos
respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarn en su
integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias.

Decreto 111 de 1996, Artculo 44: (Concordancia) Los jefes de los rganos
que conforman el Presupuesto General Territorial, asignarn en sus
anteproyectos de presupuesto y girarn oportunamente los recursos
apropiados para servir la deuda pblica y atender el pago de los servicios
pblicos domiciliarios, incluidos los de agua, luz y telfono. A quienes no
cumplan con esta obligacin se les iniciar un juicio fiscal de cuentas por parte
de la Contralora respectiva, en el que se podrn imponer las multas que se
estimen necesarias hasta que se garantice su cumplimiento.

Esta disposicin se aplicar a las entidades territoriales (Ley 38/89, artculo

88. Ley 179/94, Artculo 50.

Decreto 111 de 1996, artculo 45. Los crditos judicialmente reconocidos,

los laudos arbitrales y las conciliaciones se presupuestarn en cada seccin
presupuestal a la que corresponda el negocio respectivo y con cargo a sus
apropiaciones se pagarn las obligaciones que se deriven de stos.

Ser responsabilidad de cada rgano defender los intereses del Estado,

debiendo realizar todas las actuaciones necesarias en los procesos y cumplir

138
las decisiones judiciales, para lo cual el jefe de cada rgano tomar las
medidas conducentes.

En caso de negligencia de algn servidor pblico en la defensa, de estos

intereses y en el cumplimiento de estas actuaciones, el juez que le
correspondi fallar el proceso contra el Estado, de oficio, o cualquier
ciudadano, deber hacerlo conocer del rgano respectivo para que se inicien
las investigaciones administrativas, fiscales y/o penales del caso.

Adems, los servidores pblicos respondern patrimonialmente por los

intereses y dems perjuicios que se causen para el Tesoro Pblico como
consecuencia del incumplimiento, imputables a ellos, en el pago de estas
obligaciones.

Notificado el acto administrativo que ordena el pago de las obligaciones de

que trata este artculo y encontrndose el dinero a disposicin del beneficiario
o apoderado, segn el caso, no se causarn intereses. Si transcurridos 20
das el interesado no efectu el cobro, las sumas a pagar se depositarn en la
cuenta depsitos judiciales a rdenes del respectivo juez o el tribunal o a favor
de l o los beneficiarios (Ley 179/94, artculo 65).

En concordancia con el artculo 46 del Decreto 111 1996, cuando en el

ejercicio fiscal anterior a aquel en el cual se prepara el proyecto de
presupuesto resultara un dficit fiscal, la Secretara de Hacienda del ente
Territorial, incluir forzosamente la partida necesaria para saldarlo. La no
inclusin de esta partida ser motivo para que la comisin respectiva de la
Asamblea o Concejo devuelva el proyecto de presupuesto.

Ley 734 de 2002, Art. 48, numeral 24 Cdigo Disciplinario nico:

Constituye falta gravsima. No incluir en el presupuesto las apropiaciones
necesarias y suficientes, cuando exista la posibilidad, para cubrir el dficit
fiscal, servir la deuda pblica y atender debidamente el pago de sentencias,
crditos judicialmente reconocidos, laudos arbitrales, conciliaciones y servicios
pblicos domiciliarios.

3.1.4 No inclusin de apropiaciones para gastos decretados legalmente.

Ley 3, ao 1991, Art. 21. Fondos de Vivienda de Inters Social y Reforma

Urbana, estar constituido, entre otros, por al menos el 5% de los ingresos
corrientes municipales.

139
Ley 19, ao 1991, Art. 2. Fondo de Fomento y Desarrollo del Deporte. Los
alcaldes municipales fijarn la suma o porcentaje dentro del presupuesto para
el funcionamiento del Fondo.

Ley 1448 de 2011, artculo 50: Asistencia Funeraria ... las entidades
territoriales, en concordancia con las disposiciones legales pagarn con
cargo a sus presupuestos y sin intermediarios, a las vctimas a que se refiere
la presente ley, los gastos funerarios de las mismas, siempre y cuando no
cuenten con recursos para sufragarlos.

3.1. 5 No inclusin de apropiaciones para contraloras y personeras.

Decreto 111 d3 1996, Artculo 106. Los alcaldes y los concejos distritales y
municipales, al elaborar y aprobar lo presupuestos, respectivamente, tendrn
en cuenta que las apropiaciones para gastos de funcionamiento de las
contraloras y personeras, no podrn ser superiores a las que fueron
aprobadas en el presupuesto vigente, incrementadas en un porcentaje igual al
ndice de precios al consumidor esperado para la respectiva vigencia fiscal
(Ley 225/95, artculo 28).

Artculo 107. La programacin, preparacin, elaboracin, presentacin,

aprobacin, modificacin y ejecucin de las apropiaciones de las contraloras y
personeras distritales y municipales se regirn por las disposiciones
contenidas en las normas orgnicas del presupuesto de los distritos y
municipios que se dicten de conformidad con la Ley Orgnica del Presupuesto
o de esta ltima en ausencia de las primeras (Ley 225/95, artculo 29).

ARTICULO 108. Las contraloras y personaras distritales y municipales

tendrn la autonoma presupuestal sealada en la Ley Orgnica del
Presupuesto (Ley 225/95, artculo 30).

Ley 166 de 1994, artculo 2o. APROPIACIONES PRESUPUESTALES

PARA LAS PERSONERAS Y CONTRALORAS DISTRITALES Y
MUNICIPALES. Los alcaldes municipales y distritales y los concejos
municipales y distritales al elaborar y aprobar los presupuestos, tendrn en
cuenta que las apropiaciones para las contraloras y personeras no podrn
ser inferiores a los presupuestados, aprobado y ajustado para la vigencia en
curso, e incrementados en un porcentaje igual al ndice de precios al
consumidor.

PARGRAFO 1o. Como los presupuestos anuales de los entes territoriales

deben ser aprobados por los concejos municipales y distritales durante las
sesiones correspondientes al mes de noviembre, el ndice de precios al
consumidor a que se refiere el inciso anterior, se tomar sobre el acumulado

140
correspondiente a los ltimos doce meses, con corte a 31 de octubre del
respectivo ao.

PARGRAFO 2o. Para los fines previstos en el presente artculo el ndice de

precios al consumidor, ser el correspondiente al total fijado para el nivel
nacional por el Departamento Administrativo Nacional de Estadstica, DANE.

Si el ndice de precios al consumidor resultare inferior al porcentaje decretado

por el Gobierno Nacional para el aumento del salario mnimo legal, se tomar
este ltimo como base mnima para fijar los presupuestos de las personeras y
contraloras distritales y municipales, para lo cual los alcaldes efectuarn las
modificaciones y ajustes presupuestales del caso.

Ley 330 de 1998, artculo 8, numeral 15. Atribuciones del Contralor

Departamental: Elaborar el proyecto de presupuesto de la Contralora y
presentarlo al Gobernador dentro de los trminos establecidos por la ley para
ser incorporado al proyecto de presupuesto anual de rentas y gastos.

De otra parte, la Ley 177 del 28 de diciembre de 1994, determin el

procedimiento para la preparacin de los presupuestos de las contraloras y
las personeras del orden municipal y distrital. Con relacin a las primeras, se
estableci que el contralor deber preparar el proyecto de gastos para incluir
en el presupuesto y slo se podra modificar por el concejo, a su propia
iniciativa, sin que, en esta etapa de preparacin, pudiera participar el alcalde;
adicionalmente, estableci que ya en la etapa de ejecucin del presupuesto no
poda ser objeto de traslados administrativos.

3.1.6 Sobrestimacin de ingresos

Decreto 111, ao 1996, Art. 35. El cmputo de las rentas que deban incluirse
en el proyecto de presupuesto, tendr como base el recaudo de cada rengln
rentstico, de acuerdo con la metodologa que establezca la Secretara de
Hacienda, sin tomar en consideracin los costos de su recaudo.

3.1.7 Incluir ingresos que no estn debidamente soportados en

disposiciones legales vigentes.

Todo ingreso que se incorpore al presupuesto debe estar soportado en una

norma prexistente. Vale recordar que el presupuesto no crea ingresos, esta es
una competencia que la Constitucin Poltica en tiempo de paz se la atribuye
al Congreso, Asamblea y Concejo.

Constitucin Poltica, artculo 338. En tiempo de paz, solamente el

Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y
municipales podrn imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las

141
ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y
pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades
fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes,
como recuperacin de los costos de los servicios que les presten o
participacin en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el
mtodo para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto,
deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

3.1.8 No clasificar debidamente un ingreso.

Decreto 111 de 1996, artculo 27. Los ingresos corrientes se clasificarn en

tributarios y no tributarios. Los ingresos tributarios se subclasificarn en
impuestos directos e indirectos, y los ingresos no tributarios comprendern las
tasas y las multas (Ley 38/89, artculo 20. Ley 179/94, artculo 55, inciso 10 y
artculos 67 y 71).

3.1.9 No solicitar apropiaciones presupuestales para compromisos

adquiridos mediante vigencias futuras.

Ley 819 de 2003, artculo 10 Vigencias Futuras Ordinarias. La Secretara

de Hacienda incluir en los proyectos de presupuesto las asignaciones
necesarias para darle cumplimiento a lo dispuesto en este artculo.

3.1.10 Incluir programas o proyectos no previstos en el plan de

desarrollo, ni inscritos en el Banco de Programas y Proyectos de
Inversin-BPIN.

Constitucin Poltica, artculo 346. En concordancia, el Gobierno de la ET,

formular anualmente el Presupuesto de Rentas y Ordenanza o Acuerdo de
Apropiaciones que deber corresponder al Plan de Desarrollo y lo presentar
a la CEP, en la fecha que establezcan los reglamentos.

En la Ley de Apropiaciones no podr incluirse partida alguna que no

corresponda.. o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de
Desarrollo.

Decreto 4730 de 2005: Artculo 11. Elaboracin del Plan Operativo Anual
de Inversiones. En forma concordante con esta norma, la Secretara de
Planeacin, en coordinacin con la Secretara de Hacienda de la ET
presentarn el Plan Operativo Anual de Inversiones para su aprobacin por el
CONPES o quien haga sus veces. El Plan ser elaborado con base en los
criterios establecidos por la ET, incluyendo los proyectos debidamente
inscritos y evaluados en el Banco de Proyectos de Inversin y guardar

142
consistencia con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gasto de
Mediano Plazo.

3.1.11 No tener en cuenta la correspondencia entre las fuentes de

financiamiento y el uso que se le puede dar a cada una.

Decreto 4730 de 2005: Artculo 2. Objetivos y Conformacin del Sistema

Presupuestal. Son objetivos del Sistema Presupuestal: el equilibrio entre los
ingresos y los gastos pblicos que permita la sostenibilidad de las finanzas
pblicas en el mediano plazo; la asignacin de los recursos de acuerdo con
las disponibilidades de ingresos y las prioridades de gasto; y la utilizacin
eficiente de los recursos en un contexto de transparencia.

3.2 Presentacin y aprobacin

3.2.1 Incumplimiento de trminos

Decreto Ley 1333 de 1986, Art. 266. Alcaldes de Municipios de categoras

tercera a sexta presentan proyecto de presupuesto al Concejo el primer da de
sesiones de noviembre.

Ley 136, ao 94, Art. 23, Literal c). Alcaldes de municipios de categora
especial, primera y segunda, presentan proyecto de presupuesto al Concejo el
primer da de sesiones de octubre.

Decreto Ley 1333 de 1986, artculo 266: Alcaldes de Municipios de

categoras tercera a sexta presentan proyecto de presupuesto al Concejo el
primer da de sesiones de noviembre.

Artculo 76. Concejo remite acuerdo de presupuesto al Alcalde para sancin,

dentro de los siguientes cinco (5) das hbiles siguientes.

Artculo 78. Alcalde dispone mximo de 5, 10 o 20 das hbiles, para devolver

con objeciones el Acuerdo de presupuesto al Concejo, si contiene hasta 20, 50
o ms artculos, respectivamente.

Artculo 81. Sancionado un acuerdo, este ser publicado en el respectivo

diario, o gaceta, o emisora local o regional. La publicacin deber realizarse
dentro de los diez das siguientes a su sancin.

Artculo 82. Dentro de los cinco (5) das siguientes a la sancin, el alcalde
enviar copia del acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla
con la atribucin del numeral diez (10) del artculo 305 de la Constitucin. La
revisin no suspende los efectos de los acuerdos.

143
Ley 177 de 1994, Artculo 4. El Artculo 79 de la Ley 179, quedar as:
OBJECIONES POR INCONVENIENCIA. Si la Plenaria del Concejo rechazare
las objeciones por inconveniencia, el Alcalde deber sancionar el proyecto en
un trmino no mayor de ocho (8) das. Si no lo sanciona, el Presidente de la
Corporacin proceder a sancionarlo y publicarlo.

3.2.2. Alterar el contenido del proyecto de presupuesto en forma ilegal

Constitucin Nacional, artculo 349. La Asamblea Departamental o el

Concejo Distrital o Municipal, slo puede aumentar los cmputos de rentas, de
recursos del crdito y del balance del Tesoro, con concepto previo y favorable
del Secretario de Hacienda.

Constitucin Nacional, artculo 351. La Asamblea Departamental o el

Concejo Distrital o Municipal, slo puede aumentar las partidas de gastos o
incluir una nueva con la aceptacin escrita del Secretario de Hacienda.
Tampoco puede eliminar o reducir partidas de gastos destinadas al servicio de
la deuda dems obligaciones contractuales, a la atencin de los gastos
ordinarios de la Administracin y al Plan de Inversin

3.2.3 No objetar el presupuesto siendo inconstitucional o ilegal

Constitucin Nacional, artculo 315, Numeral 6. Es atribucin del Alcalde

objetar los Acuerdos que sean contrarios al ordenamiento jurdico.

Decreto 111 de 1996, Art. 109. Alcalde dispone de cinco (5) das para remitir
al Tribunal Administrativo el Acuerdo de presupuesto objetado por ser
contrario a la Constitucin o la Ley. As mismo, el Tribunal dispone de veinte
(20) das hbiles para pronunciarse.

3.2.4 Expedir el presupuesto sin tener facultad legal

Constitucin Poltica, artculo 300, ordinal 5. Corresponde a las

Asambleas departamentales por medio de ordenanzas: Expedir las normas
orgnicas del presupuesto departamental y el presupuesto anual de rentas y
gastos.

Constitucin Poltica, artculo 313, ordinal 5. Corresponde a los Concejos

dictar las normas orgnicas del presupuesto y expedir anualmente el
Presupuesto de Rentas y Gastos.

Segn las normas presupuestales, si la CEP no aprueba el presupuesto

dentro del tiempo establecido por los ordenamientos legales, lo aprueba por

144
Decreto el correspondiente Gobernador o Alcalde. A este figura se le conoce
como dictadura discal.

3.3 Ordenacin del gasto

3.3.1 Exceder la apropiacin disponible

Decreto 111 de 1996: Artculo 89. Las apropiaciones incluidas en el

Presupuesto General de la ET son autorizaciones mximas de gasto que la
CEP aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal
respectiva ().

Ley 734 de 2002, artculo 48, Faltas gravsimas, numeral 22. Asumir
compromisos sobre apropiaciones presupuestales inexistentes o en exceso
del saldo disponible de apropiacin

3.3.2 Afectar apropiaciones que no corresponden con el objeto del gasto

Decreto 111 de 1996: Artculo 18. Especializacin. Las apropiaciones

deben referirse en cada rgano de la administracin a su objeto y funciones, y
se ejecutarn estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas
(Ley 38 de 1989, art.14; Ley 179 de 1994, art.55, inciso 3).

3.3.3 Ordenar gastos no autorizados en el presupuesto

Decreto 111 de 1996: Artculo 71. Todos los actos administrativos que
afecten las apropiaciones presupuestales debern contar con certificados de
disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiacin suficiente
para atender estos gastos. Igualmente, estos compromisos debern contar
con registro presupuestal para que los recursos con l financiados no sean
desviados a ningn otro fin. En consecuencia, ninguna autoridad podr
contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo
disponible.

Decreto 111, artculo 112. Adems de la responsabilidad penal a que haya

lugar, sern fiscalmente responsables:

a) Los ordenadores de gasto y cualquier otro funcionario que contraiga a

nombre de los rganos oficiales obligaciones no autorizadas en la ley.

b) Los funcionarios de los rganos que contabilicen obligaciones contradas

contra expresa prohibicin.

145
3.3.4 Comprometer vigencias futuras sin autorizacin legal

Decreto 111 de 1996, artculo 71: En consecuencia, ninguna autoridad

podr contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del
saldo disponible, o sin la autorizacin previa del CONFIS o por quien ste
delegue, para comprometer vigencias futuras

Ley 734 de 2002, artculo 48, Faltas gravsimas, numeral 22. Asumir
compromisos. que afecten vigencias futuras, sin contar con las
autorizaciones pertinentes.

Ley 819 de 2003, artculo 12. VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS PARA

ENTIDADES TERRITORIALES. En las entidades territoriales, las
autorizaciones para comprometer vigencias futuras sern impartidas por la
asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa
aprobacin por el Confis territorial o el rgano que haga sus veces.

Ley 1483 de 2011, Artculo 1. VIGENCIAS FUTURAS EXCEPCIONALES

PARA ENTIDADES TERRITORIALES. En las entidades territoriales, las
asambleas o concejos respectivos, a iniciativa del gobierno local, podrn
autorizar la asuncin de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias
futuras sin apropiacin en el presupuesto del ao en que se concede la
autorizacin, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos:

a) Las vigencias futuras excepcionales solo podrn ser autorizadas para

proyectos de infraestructura, energa, comunicaciones, y en gasto pblico
social en los sectores de educacin, salud, agua potable y saneamiento
bsico, que se encuentren debidamente inscritos y viabilizados en los
respectivos bancos de proyectos.

b) El monto mximo de vigencias futuras, plazo y las condiciones de las

mismas deben consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano
Plazo de que trata el artculo 5o de la Ley 819 de 2003.

c) Se cuente con aprobacin previa del Confis territorial o el rgano que haga
sus veces.

d) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversin nacional deber

obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de
Planeacin.

146
La corporacin de eleccin popular se abstendr de otorgar la autorizacin, si
los proyectos objeto de la vigencia futura no estn consignados en el Plan de
Inversiones del Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los
compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos
futuros de mantenimiento y/o administracin, excede la capacidad de
endeudamiento de la entidad territorial, de forma que se garantice la sujecin
territorial a la disciplina fiscal, en los trminos del Captulo II de la Ley 819 de
2003.

Los montos por vigencia que se comprometan por parte de las entidades
territoriales como vigencias futuras ordinarias y excepcionales, se descontarn
de los ingresos que sirven de base para el clculo de la capacidad de
endeudamiento, teniendo en cuenta la inflexibilidad que se genera en la
aprobacin de los presupuestos de las vigencias afectadas con los gastos
aprobados de manera anticipada.

La autorizacin por parte de la asamblea o concejo respectivo, para

comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podr superar el
respectivo perodo de gobierno. Se exceptan los proyectos de gastos de
inversin en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno, con fundamento
en estudios de reconocido valor tcnico que contemplen la definicin de obras
prioritarias e ingeniera de detalle, de acuerdo a la reglamentacin del
Gobierno Nacional, previamente los declare de importancia estratgica.

PARGRAFO 1o. En las entidades territoriales, queda prohibida la

aprobacin de cualquier vigencia futura, en el ltimo ao de gobierno del
respectivo gobernador o alcalde; excepto para aquellos proyectos de
cofinanciacin con participacin total o mayoritaria de la Nacin y la ltima
doceava del Sistema General de Participaciones.

PARGRAFO 2o. El plazo de ejecucin de cualquier vigencia futura aprobada

debe ser igual al plazo de ejecucin del proyecto o gasto objeto de la misma.

3.3.5 Omitir o expedir en forma irregular el certificado de disponibilidad

presupuestal

Decreto 568 de 1996: Artculo 19.- El certificado de disponibilidad es el

documento expedido por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces con el
cual se garantiza la existencia de apropiacin presupuestal disponible y libre
de afectacin para la asuncin de compromisos. Este documento afecta
preliminarmente el presupuesto mientras se perfecciona el compromiso y se
efecta el correspondiente registro presupuestal. En consecuencia, los
rganos debern llevar un registro de stos que permita determinar los saldos
de apropiacin disponible para expedir nuevas disponibilidades.

147
3.4. Compromisos

3.4.1 Omitir el registro presupuestal del compromiso

Decreto 568 de 1996: Artculo 20. El registro presupuestal es la operacin

mediante la cual se perfecciona el compromiso y se afecta en forma definitiva
la apropiacin, garantizando que sta no ser desviada a ningn otro fin. En
esta operacin se debe indicar claramente el valor y el plazo de las
prestaciones a las que haya lugar.

3.4.2 Prolongar la vigencia fiscal

Decreto 111 de 1996: Artculo 89. Las apropiaciones incluidas en el

Presupuesto General de la ET son autorizaciones mximas de gasto que la
CEP aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal
respectiva. Despus del 31 de diciembre de cada ao estas autorizaciones
expiran y, en consecuencia, no podrn comprometerse, adicionarse,
transferirse ni contracreditarse. ().

3.4.3 Ordenar gastos sin tener facultad legal

DECRETO 111 DE 1996, artculo 112. Adems de la responsabilidad penal a

que haya lugar, sern fiscalmente responsables:

.Los ordenadores de gasto y cualquier otro funcionario que contraiga a

nombre de los rganos oficiales obligaciones no autorizadas en la ley, o que
expidan giros para pagos de las mismas.

3.4.4. No ejecutar presupuesto, planes y programas

Se enmarca dentro del ejercicio del control de la gestin fiscal y del control
fiscal interno.

3.4.5 Omitir o expedir en forma irregular el Programa Anual de Caja PAC

Decreto 111 de 1996: a) Del Programa Anual Mensualizado de Caja -PAC:

Artculo 73. La ejecucin de los gastos del Presupuesto General de la ET se
har a travs del Programa Anual Mensualizado de Caja -PAC-. Este es el
instrumento mediante el cual se define el monto mximo mensual de fondos
disponibles y el monto mximo mensual de pagos de los establecimientos
pblicos del orden territorial en lo que se refiere a sus propios ingresos, con el
fin de cumplir sus compromisos. En consecuencia, los pagos se harn
teniendo en cuenta el PAC y se sujetarn a los montos aprobados en l.

El Programa Anual de Caja estar clasificado en la forma que establezca el

Gobierno Territorial y ser elaborado por los diferentes rganos que

148
conforman el Presupuesto General Territorial, con la asesora de la Secretara
de Hacienda del ente territorial y teniendo en cuenta las metas financieras
establecidas por el CONFIS territorial.

El PAC correspondiente a las apropiaciones de cada vigencia fiscal, tendr

como lmite mximo el valor del presupuesto de ese perodo. Se podrn
reducir las apropiaciones cuando se compruebe una inadecuada ejecucin del
PAC o cuando el comportamiento de ingresos o las condiciones
macroeconmicas as lo exijan.

Las apropiaciones suspendidas, incluidas las que se financian con los

recursos adicionales a que hace referencia el artculo 347 de la Constitucin
Poltica, lo mismo que aquellas financiadas con recursos del crdito no
perfeccionadas, slo se incluirn en el PAC cuando cese en sus efectos la
suspensin o cuando lo autorice el Confis Territorial o quien haga sus veces,
mientras se perfeccionan los contratos de emprstito.

Ley 734 de 2002, artculo 48, Faltas gravsimas, numeral 23. Ordenar o
efectuar el pago de obligaciones en exceso del saldo disponible en el
Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC).

Decreto 4730 de 2005: Artculo 27. Seguimiento al Programa Anual

Mensualizado de Caja. El Confis Territorial o quien haga sus veces har un
seguimiento trimestral al Programa Anual Mensualizado de Caja, con el objeto
de definir o modificar los montos mximos de pago mensuales por entidad,
teniendo en cuenta el monto global de PAC aprobado, las prioridades de
gasto, el nivel de ejecucin y las restricciones fiscales y financieras.

3.4.6 Ordenar o efectuar pagos sin el lleno de requisitos legales

Decreto 111, ao 1996, Artculo 113. Los ordenadores y pagadores sern

solidariamente responsables de los pagos que efecten sin el lleno de los
requisitos legales.

Ley 734 de 2002, artculo 48, numeral 21. Faltas gravsimas. Autorizar o
pagar gastos por fuera de los establecidos en el artculo 346 de la Constitucin
Poltica.

3.4.7 Omitir o retardar pago de obligaciones legalmente contradas.

Decreto 111 de 1996, Artculo 44. Las ET asignarn en sus anteproyectos de

presupuesto y girarn oportunamente los recursos apropiados para servir la
149
deuda pblica y atender el pago de los servicios pblicos domiciliarios,
incluidos los de agua, luz y telfono. A quienes no cumplan con esta
obligacin se les iniciar un juicio fiscal de cuentas por parte de la Contralora
respectiva, en el que se podrn imponer las multas que se estimen necesarias
hasta que se garantice su cumplimiento.

Esta disposicin se aplicar a las entidades territoriales (L. 38/89, art. 88; L.
179/94, art. 50).

Decreto 111 de 1996, Artculo 45. Los crditos judicialmente reconocidos,

los laudos arbitrales, y las conciliaciones se presupuestarn en cada seccin
presupuestal a la que corresponda el negocio respectivo y con cargo a sus
apropiaciones se pagarn las obligaciones que se deriven de stos.

Ser responsabilidad de cada rgano defender los intereses del Estado,

debiendo realizar todas las actuaciones necesarias en los procesos y cumplir
las decisiones judiciales, para lo cual el jefe de cada rgano tomar las
medidas conducentes.

En caso de negligencia de algn servidor pblico en la defensa de estos

intereses y en el cumplimiento de estas actuaciones, el juez que le
correspondi fallar el proceso contra el Estado, de oficio, o cualquier
ciudadano, deber hacerlo conocer del rgano respectivo para que se inicien
las investigaciones administrativas, fiscales y/o penales del caso.

Adems, los servidores pblicos respondern patrimonialmente por los

intereses y dems perjuicios que se causen para el tesoro pblico como
consecuencia del incumplimiento, imputables a ellos, en el pago de estas
obligaciones.

Notificado el acto administrativo que ordena el pago de las obligaciones de

que trata este artculo y encontrndose el dinero a disposicin del beneficiario
o apoderado, segn el caso, no se causarn intereses. Si transcurridos 20
das el interesado no efectu el cobro, las sumas a pagar se depositarn en la
cuenta depsitos judiciales a rdenes del respectivo juez o el tribunal y a favor
de l o los beneficiarios (L. 179/94, art. 65).

Decreto 111 de 1996, artculo 112, Pargrafo. Los ordenadores, pagadores,

auditores y dems funcionarios responsables que estando disponibles los
fondos y legalizados los compromisos demoren sin justa causa su
cancelacin o pago, incurrirn en causal de mala conducta.

Ley 734 de 2002, (Cdigo Disciplinario nico), artculo 48, Faltas

gravsimas, numeral 24. No incluir en el presupuesto las apropiaciones
necesarias y suficientes, cuando exista la posibilidad, para cubrir el dficit
150
fiscal, servir la deuda pblica y atender debidamente el pago de sentencias,
crditos judicialmente reconocidos, laudos arbitrales, conciliaciones y servicios
pblicos domiciliarios.

3.4.8 No efectuar los pagos, descuentos ni girar en forma oportuna las

transferencias de ley

Ley 734 de 2002, (Cdigo Disciplinario nico), artculo 48, Faltas

gravsimas, numeral 28. No efectuar oportunamente e injustificadamente,
salvo la existencia de acuerdos especiales de pago, los descuentos o no
realizar puntualmente los pagos por concepto de aportes patronales o del
servidor pblico para los sistemas de pensiones, salud y riesgos profesionales
del sistema integrado de seguridad social, o, respecto de las cesantas, no
hacerlo en el plazo legal sealado y en el orden estricto en que se hubieren
radicado las solicitudes. De igual forma, no presupuestar ni efectuar
oportunamente el pago por concepto de aportes patronales correspondiente al
3% de las nminas de los servidores pblicos al ICBF.

3.4.9 Realizar transacciones cuando se configuran como hechos

cumplidos.

Ordenanza o Acuerdo de Obligaciones anuales, en disposiciones

generales. Prohbese tramitar actos administrativos u obligaciones que
afecten el presupuesto de gastos cuando no renan los requisitos legales o se
configuren como hechos cumplidos. El representante legal y ordenador del
gasto o en quienes estos hayan delegado, respondern disciplinaria, fiscal y
penalmente por incumplir lo establecido en esta norma.

3.4.10 Omitir o llevar en forma inadecuada la contabilidad presupuestal

Ley 734 de 2002, (Cdigo Disciplinario nico), artculo 48, Faltas

gravsimas, numeral 26. No llevar en debida forma los libros de registro de la
ejecucin presupuestal de ingresos y gastos, ni los de contabilidad financiera.

3.4.11. Afectar rubros que no corresponden con el objeto del gasto

Decreto 111 de 1996, Artculo 112, literal b). Adems de la responsabilidad

penal a que haya lugar, sern fiscalmente responsables: Los funcionarios
de los rganos que contabilicen obligaciones contradas contra expresa
prohibicin o emitan giros para el pago de las mismas;

3.4.12 Ordenar gastos no autorizados en el presupuesto

Decreto 111 de 1996, Artculo 112, literal d). Los Pagadores y el Auditor
Fiscal que efecten y autoricen pagos, cuando con ellos se violen los

151
preceptos consagrados en el presente Estatuto y en las dems normas que
regulan la materia

3.4.13 Apropiarse de dineros pblicos

Ley 190 de 1995, artculo 19. Peculado por apropiacin. "El servidor
pblico que se apropie en provecho suyo o de un tercero de bienes del Estado
o de empresas o instituciones en que esta tenga parte o de bienes o fondos
para-fiscales, o de bienes de particulares cuya administracin, tenencia o
custodia se le haya confiado por razn o con ocasin de sus funciones,
incurra en prisin de seis (6) o (15) aos, multa equivalente de seis (6) a
(15).

3.4.14 Omitir cuenta corriente separada para el manejo de las rentas de

destinacin especfica

Ley 715 de 2001, Artculo 57. Fondos de Salud. Las entidades territoriales,
para la administracin y manejo de los recursos del Sistema General de
Participaciones-SGP y de todos los dems recursos destinados al sector
salud, debern organizar un fondo departamental, distrital o municipal de
salud, segn el caso, que se manejar como una cuenta especial de su
presupuesto, separada de las dems rentas de la entidad territorial y con
unidad de caja al interior del mismo, conservando un manejo contable y
presupuestal independiente y exclusivo, que permita identificar con precisin
el origen y destinacin de los recursos de cada fuente. En ningn caso, los
recursos destinados a la salud podrn hacer unidad de caja con las dems
rentas de la entidad territorial. El manejo contable de los fondos de salud debe
regirse por las disposiciones que en tal sentido expida la Contadura General
de la Nacin.

Los recursos del rgimen subsidiado no podrn hacer unidad de caja con
ningn otro recurso.

3.4.15 Cambiar la destinacin de los recursos

Ley 190 de 1995, Artculo 32. Peculado por aplicacin oficial diferente.
El empleado oficial que d a los bienes del Estado o de empresas o
instituciones en que ste tenga parte, cuya administracin o custodia se le
haya confiado por razn de sus funciones, aplicacin oficial diferente de
aquella a que estn destinados, o comprometa sumas superiores a las fijadas
en el presupuesto, o las invierta o utilice en forma no prevista en ste, incurrir
en prisin de seis (6) meses a tres (3) aos, (multa de un mil a cincuenta mil
pesos)* e interdiccin de derechos y funciones pblicas de uno (1) a tres (3)
aos.

152
3.4.16 Omitir o llevar inadecuadamente la contabilidad presupuestal

Ley 734 de 2002, artculo 48, faltas gravsimas, numeral 26: No llevar en
debida forma los libros de registro de la ejecucin presupuestal de ingresos y
gastos, ni los de contabilidad financiera

3.5 - Manejo de recursos

3.5.1Negligencia en el recaudo de rentas

Constitucin Nacional, Artculo 6. Los servidores pblicos son responsables

ante las autoridades por omisin en el ejercicio de sus funciones.

Decreto 111 de 1996, artculo 75. Corresponde a la Secretara de Hacienda

de la ET efectuar el recaudo de las rentas y recursos de capital del
Presupuesto General Territorial, por conducto de las oficinas de manejo de
sus dependencias o de las entidades de derecho pblico o privado delegadas
para el efecto; se exceptan las rentas de que trata el artculo 22 de este
estatuto (corresponde al artculo 34 del presente estatuto). (Ley 38/89, artculo
61).

Estatuto anticorrupcin, Artculo 114. FACULTADES DE INVESTIGACIN

DE LOS ORGANISMOS DE CONTROL FISCAL. Los organismos de control
fiscal en el desarrollo de sus funciones contarn con las siguientes facultades:

a. Adelantar las investigaciones que estimen convenientes para establecer la

ocurrencia de hechos generadores de dao patrimonial al Estado
originados en el menoscabo, disminucin, perjuicio, detrimento, prdida, o
deterioro de los bienes o recursos pblicos, producida por una gestin
fiscal antieconmica, ineficaz, ineficiente, e inoportuna y que en trminos
generales no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines
esenciales del Estado

3.5.2 Ejecutar ingresos que no figuran en el presupuesto

Constitucin Poltica, Artculo 345.- En tiempo de paz no se podr percibir

contribucin o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas.. ,

3.5.3 Utilizar recurso con destinacin especfica para fines distintos

Ley 734 de 2002, artculo 48, faltas gravsimas, numeral 21. Autorizar u
ordenar la utilizacin indebida, o utilizar indebidamente rentas que tienen
destinacin especfica en la Constitucin o en la ley.

3.5.4 No tener la suficiente previsin en la inversin de los recursos

153
Ley 734 de 2002, artculo 48, faltas gravsimas, numeral 27. Efectuar
inversin de recursos pblicos en condiciones que no garanticen,
necesariamente y en orden de precedencia, liquidez, seguridad y rentabilidad
del mercado.

Ley 610 de 2000, artculo 3o. GESTIN FISCAL. Para los efectos de la
presente ley, se entiende por gestin fiscal el conjunto de actividades
econmicas, jurdicas y tecnolgicas, que realizan los servidores pblicos y las
personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos
pblicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisicin, planeacin,
conservacin, administracin, custodia, explotacin, enajenacin, consumo,
adjudicacin, gasto, inversin y disposicin de los bienes pblicos, as como a
la recaudacin, manejo e inversin de sus rentas en orden a cumplir los fines
esenciales del Estado, con sujecin a los principios de legalidad, eficiencia,
economa, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia,
publicidad y valoracin de los costos ambientales.

3.5.5 Expedir cheques sin fondos

Decreto 410, de 1971, Artculo 714.(C.C). El librador de un cheque debe

tener provisin de fondos disponibles en el banco librado.

Art. 731. El librador de un cheque presentado en tiempo y no pagado por su

culpa abonar al tenedor, como sancin, el 20% del importe del cheque.

3.6 Modificaciones al presupuesto

3.6.1 Ignorar la expedicin de certificados de disponibilidad en casos de

adiciones y traslados presupuestales.

Decreto 111 de 1996, Artculo 82. La disponibilidad de los ingresos para abrir
crditos adicionales ser certificada por el contador general de la ET. La
disponibilidad en caso de traslado presupuestal ser certificada por el jefe de
presupuesto o quien haga sus veces.

3.6.2 Efectuar modificaciones sin tener facultad legal

La competencia corresponde segn el nivel que afecte el acto de modificacin

(ordenanza, acuerdo, decreto, resolucin): Asamblea, Gobernador, Concejo,
Alcalde, Secretaria de Hacienda.

Decreto 111 de 1996: Artculo 80. El Gobierno Territorial presentar a la CEP

proyectos de Ordenanza o Acuerdo sobre traslados y crditos adicionales al
presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuanta de las
apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto

154
por concepto de Gastos de Funcionamiento, Servicio de la Deuda Pblica e
Inversin (Ley 38 de 1989, art.66; Ley 179 de 1994, art.55, incisos 13 y 17).

3.6.3 Efectuar modificaciones en exceso

Efectuar modificaciones en exceso no es propiamente una contravencin, ya

que las normas generales en materia presupuestal no lo contemplan como tal,
ni establecen un lmite o porcentaje mximo, como lo si lo llegaron a
establecer LOP anteriores, no obstante, cuando resulta una prctica
recurrente es recomendable establecer un techo y las vas de excepcin.

Producir modificaciones en forma excesiva puede ser indicativo de una mala

programacin o clculo presupuestal, que se refleja en una mala gestin, y
que contrara el ordenamiento del principio del sistema presupuestal de
Universalidad: Decreto 111 de 1996, Artculo 15. UNIVERSALIDAD. El
presupuesto contendr la totalidad de los gastos pblicos que se espere
realizar durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia, ninguna
autoridad podr efectuar gastos pblicos, erogaciones con cargo al Tesoro o
transferir crdito alguno, que no figuren en el presupuesto (Ley 38/89, artculo
11. Ley 179/94, artculo 55, inciso 3o. Ley 225/95, artculo 22).

Decreto 111 de 1996, Artculo 76. En cualquier mes del ao fiscal, el

Gobierno Nacional, previo concepto del Consejo de Ministros, podr reducir o
aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de
ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico estimare que los recaudos del ao puedan ser inferiores al total de los
gastos y obligaciones contradas que deban pagarse con cargo a tales
recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o
que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se
refiere el artculo 347 de la Constitucin Poltica; o que no se perfeccionen los
recursos del crdito autorizados: o que la coherencia macroeconmica as lo
exija. En tales casos el Gobierno podr prohibir o someter a condiciones
especiales la asuncin de nuevos compromisos y obligaciones (Ley 38/89,
artculo 63, Ley 179/94, artculo 34).

Artculo 77. Cuando el Gobierno se viere precisado a reducir las

apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, sealar, por medio
de decreto, las apropiaciones a las que se aplican unas u otras medidas.
Expedido el decreto se proceder a reformar, si fuere el caso, el Programa
Anual de Caja para eliminar los saldos disponibles para compromisos u
obligaciones de las apropiaciones reducidas o aplazadas y las autorizaciones
que se expidan con cargo a apropiaciones aplazadas no tendrn valor alguno.
Salvo que el Gobierno lo autorice, no se podrn abrir crditos adicionales con

155
base en el monto de los apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este
caso (Ley 38/89, artculo 64, Ley 179/94, artculo 55, inciso 6o.).

3.6.4 No efectuar los ajustes o modificaciones presupuestales necesarios

Ley 734 de 2002, artculo 48, faltas gravsimas, numeral 25. No adoptar as
acciones establecidas en el estatuto orgnico del presupuesto, cuando las
apropiaciones de gasto sean superiores al recaudo efectivo de los ingresos.

Decreto 4730 de 2005: Artculo 28. Modificaciones Presupuestales. Si

durante la ejecucin del Presupuesto General de la Nacin fuese necesario
modificar el monto del presupuesto para complementar los recursos
insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios
autorizados por la ley, el Gobierno Territorial presentar a la CEP un proyecto
de Ordenanza o Acuerdo para tales efectos.

La modificacin se realizar preferiblemente mediante un contracrdito en la

vigencia en curso. Cuando no sea posible, las adiciones presupuestales
podrn efectuarse cuando se cumpla con alguno de los siguientes requisitos:
a) Tener el carcter de extraordinarios e imprevisibles, frente a la estimacin
inicial de gastos; b) Contar con mayores ingresos. En caso de que ninguno de
los requisitos antes previstos se cumpla, y se requiera la respectiva adicin, la
Secretara de Hacienda preparar una actualizacin del Marco Fiscal de
Mediano Plazo, un anlisis de las implicaciones de dicha adicin y un conjunto
de recomendaciones.

3.7 Constitucin de reservas y cuentas por pagar

3.7.1 Omitir la constitucin de reservas y cuentas por pagar

Decreto 111 de 1996, Artculo 80. Al cierre de la vigencia fiscal cada rgano
constituir las reservas presupuestales con los compromisos que al 31 de
diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estn legalmente
contrados y desarrollen el objeto de la apropiacin. Las reservas
presupuestales solo podrn utilizarse para cancelar los compromisos que les
dieron origen.

Igualmente, cada rgano constituir al 31 de diciembre del ao cuentas por

pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los
contratos y a la entrega de bienes y servicios.

3.7.2 No cancelar las reservas presupuestales y cuentas por pagar

Decreto 568 de 1996: Artculo 38. Las reservas presupuestales y cuentas por
pagar constituidas por las ET que no se ejecuten durante el ao de su
vigencia fenecern.
156
 3.7.3 No incorporar a las cuentas por pagar obligaciones que cumplen
requisitos

Decreto 1957 de 2007: Artculo 3. Cuando quiera que se encuentre en

trmite una licitacin, concurso de mritos o cualquier otro proceso de
seleccin del contratista con todos los requerimientos legales, incluida la
disponibilidad presupuestal, y la celebracin y perfeccionamiento del
respectivo contrato se efecte en la vigencia fiscal siguiente, este se atender
con el presupuesto de esta ltima vigencia.

Decreto 1957 de 2007: Artculo 6. El artculo 31 del Decreto 4730 de 2005

quedar as: Artculo 31. Cuentas por pagar. Cada rgano constituir al 31
de diciembre del ao cuentas por pagar con los recursos correspondientes a
los anticipos pactados en los contratos, a los bienes y servicios recibidos, y
con los recursos respecto de los cuales se hayan cumplido los requisitos que
hagan exigible su pago.

3.7.4 Constituir reservas y cuentas por pagar por fuera del tiempo lmite

En cada Estatuto presupuestal de las ET deber estar contemplada la fecha

lmite para constituir las reservas presupuestales y cuentas por pagar de la
vigencia respectiva.

En el caso de la Nacin, Decreto 1957 de 2007: Artculo 6. El artculo 31

del Decreto 4730 de 2005 quedar as: Cuentas por pagar. Las cuentas por
pagar sern constituidas a ms tardar el 20 de enero de cada ao Estas
sern constituidas por los empleados de manejo de las pagaduras o
tesoreras con la aprobacin del ordenador del gasto.

3.7.5 Constituir reservas presupuestales y cuentas por pagar sin soporte

3.7.6 Pagar compromisos no incluidos en las reservas

3.7.7 Modificar las reservas mediante traslados y adiciones

4. PROCEDIMIENTOS DE AUDITORIA AL PRESUPUESTO TERRITORIAL

OBJETIVO

Verificar el comportamiento del presupuesto, tanto de ingresos como de

gastos, incluidas las adiciones, reducciones, pagos, constitucin y ejecucin
de reservas presupuestales y cuentas por pagar, durante la vigencia
analizada, en concordancia con las diferentes etapas del proceso
presupuestal, y el cumplimiento de las normas que regulan la materia.

157
4.1 PRESUPUESTO DE INGRESOS

Corresponde a la fuente de recursos aprobados para la vigencia presupuestal

y con las cuales se financiaran los diferentes gastos para la misma.

4.1.1 AUDITORIA AL PRESUPUESTO INICIAL DE INGRESOS

Corresponde al monto de las rentas y recursos de capital aprobados para la

ET por la CEP para la correspondiente vigencia.

Procedimiento de auditora:

a. Verifique el monto del presupuesto de ingresos para la vigencia y

compruebe que el monto registrado en los aplicativos informticos y en los
libros de la contabilidad presupuestal correspondan al aprobado mediante
Ordenanza o Acuerdo por la CEP, para la vigencia correspondiente.

b. Compruebe la informacin contenida en los libros de registro presupuestal,

en los cuales deben estar contenidos la fecha, el concepto, tipo y
documento soporte de la operacin, el tercero responsable del pago y el
valor recaudado.

c. Recuerde que en casos excepcionales el presupuesto puede ser aprobado

por Decreto del mandatario territorial (dictadura fiscal). En este caso,
determine las razones por las cuales la CEP no aprob el presupuesto de
la ET, con el fin de contar con elementos evaluativos del proceso
presupuestal de la vigencia.

d. Compruebe que los rubros presupuestales para ingresos estn

debidamente discriminados y guarden concordancia con el acto
aprobatorio y decreto o resolucin de distribucin.

e. Constate la concordancia de lo presupuestado como ingresos con lo

aprobado para gastos, con el fin de establecer la financiacin de las
apropiaciones. De encontrarse desequilibrado verifique las causas o
razones de tal situacin.

f. Compruebe en caso de que el presupuesto se haya aprobado

desequilibrado (los gastos mayores que los ingresos), se encuentre en
trmite de aprobacin el proyecto de obtencin de recursos que financian
la diferencia, pues en caso de que este no sea aprobado, verifique se
efecte el ajuste correspondiente con el fin de dejar equilibrado ingresos
frente a gastos.

158
4.1.2 AUDITORIA A LAS MODIFICACIONES DEL PRESUPUESTO DE
INGRESOS

Son actuaciones basadas en norma legal expedida por los competentes, que
autorizan incrementar o disminuir el monto de los ingresos inicialmente
aprobados, por circunstancias que las mismas autorizaciones expresan.

a. Compruebe que en el caso de las adiciones presupuestales se haya

expedido la correspondiente certificacin de existencia y disponibilidad
del recurso que sirvieron para incrementar el presupuesto.

b. Constate que se haya expedido la correspondiente norma autorizando

incorporar los nuevos ingresos al presupuesto.

c. Verifique que los ingresos que se utilizaron para adicionar el

presupuesto obedecen a recursos creados por una norma pre
existente, pues el solo acto de adicin presupuestal no legaliza la
existencia y disponibilidad de un recurso.

d. Compruebe que la adicin de ingresos, bajo el concepto de fuente, se

haya realizado para financiar usos o gastos por igual monto, de tal
manera que no se haya afectado el equilibrio presupuestal.

e. Establezca la razonabilidad de las adiciones presupuestales, pues la

sola existencia de nuevos o mayores ingresos no son causa justificable
de incremento presupuestal, ya que dentro de un punto de vista
econmico es recomendable la generacin de ahorro, acorde con las
circunstancias de tipo fiscal de la entidad territorial.

f. Determine la existencia de normas y procedimientos de control interno

que regulan las modificaciones presupuestales, con el fin de establecer
casos como montos y fechas lmites para producir tales operaciones y
dems regulaciones sobre la materia.

g. Compruebe que en el proceso de modificacin presupuestal de

ingresos no se efecten traslados o crditos y contracrditos, pues en
este caso no se contempla este tipo de operacin, ya que esto
implicara un cambio de naturaleza del ingreso. No obstante, es factible
la realizacin de reclasificaciones o un cambio de fuente de

159
 financiacin, para lo cual se requiere la autorizacin legal56
correspondiente.

4.1.3 AUDITORIA AL PRESUPUESTO DE INGRESOS DEFINITIVO

Resulta de sumar al presupuesto inicial las adiciones y deducirle las

reducciones presupuestales.

Procedimiento de auditora:

a. Verifique que las adiciones al presupuesto de ingreso estn amparadas

en la correspondiente norma expedida para el efecto. Recuerde que el
presupuesto en su monto debe ser modificado por otra norma de igual
o superior jerarqua.

b. Compruebe que las autorizaciones expedidas en materia presupuestal

para la modificacin de los ingresos hayan sido expedidos por las
personas u organismos competentes y corresponda a norma de mayor
o igual jerarqua.

c. Compruebe que el monto del presupuesto definitivo sea igual al del

presupuesto inicial ms las adiciones menos las reducciones. En caso
de encontrar diferencias averige las causas de las mismas y solicite si
es el caso las modificaciones o ajustes pertinentes, de lo contrario
consgnelo dentro del plan de mejoramiento que suscriba con la ET.

4.1.4 AUDITORIA AL PRESUPUESTO DE INGRESOS DEFINITIVO

Es el proceso a travs del cual las ET recaudan los ingresos presupuestados

para la vigencia correspondiente.

Procedimiento de auditora:

a. Compruebe que todo ingreso recaudado corresponda a los aprobados

en el presupuesto inicial o incorporado mediante adicin.

b. Verifique que los ingresos recaudados hayan sido consignados

oportunamente en las respectivas cuentas corrientes y de ahorro
abiertas para tales efectos.

c. Compare el presupuesto definitivo con la ejecucin a fin de establecer

el porcentaje de ejecucin del presupuesto de la vigencia. Recuerde
56
La autorizacin legal no implica el acatamiento taxativo a una Ley, sino a una norma expedida por autoridad
competente.
160
 que en este caso la ejecucin puede llegar ser superior que lo
presupuestado, caso en el cual determine a que obedeci la situacin
superavitaria.

d. Compruebe el registro de los ingresos en los libros de registro

presupuestal o en los aplicativos dispuestos para tal fin.

e. En la evaluacin de la gestin, tenga en cuenta que las operaciones de

gestin presupuestal de ingresos incluye las operaciones establecidas
en la respectiva Ordenanza o Acuerdo que conlleven a: el
reconocimiento de derechos por cobrar, la anulacin o compensacin
delos derechos por cobrar, el recaudo y las devoluciones.

f. Compruebe que la informacin consignada en los libros de registro

presupuestal de ingresos se lleven acorde con las pautas sealadas
por la Contralora General de la Repblica-CGR, en el Manual para el
registro de la Contabilidad Presupuestal incluido en el Anexo a este
documento.

4.2 PRESUPUESTO DE GASTOS

Contiene las apropiaciones incluidas en el presupuesto de la ET, con el fin de

atender los gastos presupuestados para la vigencia fiscal correspondiente.

4.2.1 AUDITORIA AL PRESUPUESTO INICIAL DE GASTOS

El presupuesto inicial de gastos contiene las apropiaciones aprobadas para la

vigencia fiscal correspondiente mediante Ordenanza o Acuerdo o en casos
excepcionales mediante Decreto del mandatario territorial.

Procedimiento de auditora:

a. Verifique el monto del presupuesto de la ET aprobado para la respectiva

vigencia y compruebe que el monto de la apropiacin inicial del
presupuesto registrado en los aplicativos informticos o en los libros de
registro presupuestal, corresponda al aprobado mediante Ordenanza o
Acuerdo.

b. Compruebe la concordancia del presupuesto de gastos con el de ingresos,

con el fin de establecer la financiacin de las erogaciones. De encontrase
desequilibrado verifique las causas o razones de tal situacin.

161
c. Cercirese en caso de que el presupuesto haya sido aprobado
desequilibrado (los gastos superan a los ingresos), que se encuentre en
trmite el proyecto de aprobacin de los recursos faltantes.

d. Verifique que en el presupuesto de la respectiva vigencia se hayan

incluido las apropiaciones presupuestales para atender los proyectos
plurianuales amparados con vigencias futuras aprobadas.

e. Compruebe en caso del mayor valor presupuestal de gastos sobre

ingresos que el gobierno territorial haya dictado el respectivo decreto de
suspensin de los gastos a financiar con los nuevos ingresos.

f. Constate que en caso de que la Asamblea o Concejo no haya aprobado el

proyecto para la obtencin de los recursos que se pretendan para
financiar el mayor gasto, el gobierno territorial haya efectuado los ajustes
correspondientes tendientes a dejar equilibrado los conceptos de fuentes y
usos presupuestales.

4.2.2 AUDITORIA A LAS MODIFICACIONES PRESUPUESTALES DE

GASTOS

Las modificaciones presupuestales de gastos de las ET incluyen las adiciones,

reducciones, traslados o crditos y contracrditos y aplazamientos,
bsicamente.

Como caracterstica especial recuerde que en el caso de traslados

presupuestales no se altera el monto total del presupuesto, ya que consiste
bsicamente en sacar de una apropiacin y trasladarla a otra en igual monto.

Procedimientos de auditora.

a. Compruebe en caso de adiciones al presupuesto de gastos, se haya

expedido la correspondiente disposicin y se haya contado
simultneamente con la fuente de financiacin.

b. Constate que previa la adicin presupuestal se haya tramitado la

certificacin de la existencia del recurso disponible para financiar los
gastos que se adicionan por parte del funcionario autorizado.

Aunque algunas normas conceden esta atribucin al jefe de

presupuesto, resulta ms factible dejarla a cargo del tesorero o jefe
de contabilidad, ya que se trata de certificar la existencia de un
recurso que an no hace parte del presupuesto.

162
 c. Verifique, si es del caso, selectivamente, la expedicin de los
certificados de disponibilidad expedidos por el jefe de presupuesto o
quien haga sus veces para proceder a realizar traslados
presupuestales.

d. En este caso anterior, compruebe, adems, el comportamiento de

las apropiaciones contracreditadas, ya que en algunos casos son
desprovistas sin una verdadera planeacin, requiriendo
posteriormente provisionarlas, lo cual genera un comportamiento
inadecuado en las apropiaciones en relacin con los objetivos
institucionales.

e. Realice una evaluacin de los crditos y contracrditos (traslados

presupuestales) realizados durante cada vigencia con el fin de
evaluar la gestin presupuestal en relacin con la programacin y
estimacin presupuestal.

f. Compruebe en caso de traslados de inversin a funcionamiento que

exista, adems del certificado de disponibilidad y libre afectacin de
la apropiacin la correspondiente autorizacin por parte de la
Secretaria de Planeacin respecto a la viabilidad del traslado
realizado.

4.2.3 AUDITORIA A LAS APROPIACIONES DEFINITIVAS

Es el presupuesto inicial de la ET ms las adiciones, menos las reducciones

presupuestales.

Procedimientos de auditora:

a. Verifique que las apropiaciones y valores adicionados al presupuesto estn

amparados en la correspondiente norma expedida para el efecto.

b. Compruebe que las disposiciones expedidas en materia presupuestal para

su modificacin hayan sido expedidos por las personas u organismos
competentes y corresponda a norma de mayor o igual jerarqua.

c. Compruebe que el monto de la apropiacin definitiva sea igual al monto de

la apropiacin inicial ms las adiciones menos las reducciones. En caso de
encontrar diferencias averige las causas de las mismas.

163
4.2.4 AUDITORIA A LA EJECUCIN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS

Es la afectacin de los rubros de gastos con base en los registros

presupuestales (RP) derivado de un compromiso debidamente perfeccionado.

Procedimientos de auditora:

a. Compruebe que en la adquisicin de todo compromiso se haya expedido y

registrado previamente el correspondiente Certificado de Disponibilidad
Presupuestal (CDP), por parte del Jefe de Presupuesto o quien haga sus
veces.

b. Verifique la expedicin de los correspondientes registros presupuestales

(RP).
c. Compruebe que los CDP hayan sido aprobados para un periodo
determinado, durante el cual debe haberse adquirido el compromiso.

d. Compruebe que los CDP no utilizados, despus de determinada fecha

sean anulados y habilitada la correspondiente apropiacin.

e. Verifique que todo pago se haya tramitado cumpliendo los requisitos

previos en materia presupuestal, de lo contrario haga las observaciones
correspondientes, pues esto constituye un hecho cumplido.

f. Constate los pagos realizados bajo la figura de hechos cumplidos con el fin
de dejar consignada la observacin correspondiente, lo mismo que las
razones aducidas por la administracin del ente territorial.

g. Compruebe que los compromisos registrados no sean superiores a los

CDP expedidos. Esto denotara la adquisicin de compromisos sin el lleno
de este requisito previo o sin consultar la disponibilidad presupuestal, lo
cual puede generar tambin, un hecho cumplido.

h. Compruebe que la ejecucin presupuestal va pagos no sea superior a las

obligaciones, pues indicara la realizacin de pagos en exceso o por fuera
de la disponibilidad presupuestal, lo cual merece un anlisis de su parte y
el requerimiento a la administracin del en territorial.

i. Compruebe que los pagos realizados estn acordes con la programacin

del PAC.

164
j. Verifique que despus de 31 de diciembre de cada vigencia la entidad no
continu utilizando las apropiaciones presupuestales y por tanto los saldos
de apropiaciones no comprometidas no fueron utilizados a otro fin.

k. Constate el cumplimiento de los pagos de compromisos oportunamente,

relacionados con el servicio de la deuda, sentencias y conciliaciones,
servicios pblicos domiciliarios, aportes parafiscales, entre otros, y advierta
si es posible a la administracin territorial respecto a las consecuencias e
implicaciones de tipo fiscal y disciplinario que tales omisiones originan.

l. Compruebe la apertura o existencia de cuentas corrientes separadas para

el manejo de recursos con destinacin especfica, como es el caso del
Sistema General de Participaciones-SGP y Sistema General de Regala
SGR, de tal manera que le permita constatar que con tales recursos no se
realiza unidad de caja.

m. Constate que las apropiaciones presupuestales se ejecutan conformen al

fin para el cual fueron creadas.

n. Verifique que la ejecucin presupuestal de gastos se realice de manera

concordante con la Marco Fiscal de Gastos aprobado por la ET.

o. Compruebe que en el PAC aprobado se incluya la programacin de pagos

de la vigencia y los de la vigencia anterior (rezago presupuestal).

p. Realice un anlisis a la ejecucin presupuestal de gastos a partir del

porcentaje ejecutado, con el fin de evaluar la gestin y el cumplimiento de
los objetivos propuestos.

q. Constate que cuando se aprueben vigencias futuras ordinarias estas hayan

contado como mnimo con el 15% de apropiacin en la vigencia que se
inicia la ejecucin del proyecto con ellas financiado.

4.2.5 AUDITORIA A LAS RESERVAS PRESUPUESTALES Y CUENTAS

POR PAGAR (Rezago Presupuestal)

Comprende la constitucin y pago de reservas presupuestales y cuentas por

pagar constituidas al cierre de cada vigencia fiscal, representativas de
compromisos y obligaciones que quedaron pendientes de recibo del bien o el
servicio o de pago de la obligacin, respectivamente, a 31 de diciembre.

165
 4.2.5.1 Reservas Presupuestales

Son los compromisos constituidos al cierre de la vigencia, amparados con

apropiacin presupuestal, sobre los cuales an no se han recibido los bienes y
servicios.

Procedimientos de auditora:

a. Verifique que en la constitucin de las Reservas Presupuestales se hayan

expedidos los CDP y RP correspondientes.

b. Compruebe que las Reservas Presupuestales se hayan constituido para

amparar la adquisicin de bienes y servicios debidamente soportados,
sobre los cuales al cierre de la vigencia no alcanzaron a ser recibidos.
c. Compruebe que cuando los compromisos que dieron lugar a la constitucin
de reservas presupuestales sean anulados, se efecten las cancelaciones
correspondientes de las reservas constituidas.

d. Compruebe que las reservas presupuestales constituidas al cierre de la

vigencia anterior y no se haya recibido el bien o servicio que las origin,
sean canceladas.

e. Verifique que las reservas presupuestales hayan sido registradas en la

contabilidad financiera en Cuentas de Orden Acreedoras y cruce esta
informacin con la de presupuesto.

4.2.5.2 Cuentas por pagar

Son las obligaciones constituidas al cierre de la vigencia, por concepto de bienes

y servicios recibidos sobre los cuales no fue posible realizar los pagos antes del
31 de diciembre, por tanto debe ser realizado en la vigencia siguiente.

Procedimientos de auditora:

a. Verifique que los hechos que dieron lugar a la constitucin de cuentas por
pagar, estn amparados en los correspondientes CDP y RP correspondientes.

b. Compruebe que la constitucin de cuentas por pagar corresponda a

transacciones para la adquisicin de bienes y servicios efectivamente
recibidos y debidamente soportados.

c. Verifique que las cuentas por pagar no lleven ms de una vigencia

constituidas.

166
d. Verifique que las cuentas por pagar constituidas al cierre de la vigencia
anterior y que hayan sido pagadas sean canceladas.

e. Compruebe que el monto de ejecucin de las cuentas por pagar no sea

superior al monto constituido inicialmente.

Es de recordar que estas, una vez aprobadas no se pueden adicionar ni

trasladar, pero si, cancelar o anular.

ANEXO 2

167
MANUAL PARA EL REGISTRO DE LA CONTABILIDAD PRESUPUESTAL
PBLICA

168
 CONTENIDO

CAPTULO I

DE LOS TIPOS DE REGISTRO PRESUPUESTAL

A. DE INGRESOS
B. DE APROPIACIONES Y COMPROMISOS
C. DE OBLIGACIONES Y PAGOS AUTORIZADOS
D. DE LAS VIGENCIAS FUTURAS
E. DE LAS RESERVAS PRESUPUESTALES Y CUENTAS POR PAGAR

CAPTULO II

DEL PROCESO DE AFECTACIN

A. De expedicin del Certificado de Disponibilidad Presupuestal -CDP-

B. Del Registro Presupuestal del Compromiso
C. Del Registro Presupuestal de la Obligacin
D. Del Registro de la Vigencia Futura

CAPTULO III

DE LOS LIBROS DE REGISTRO PRESUPUESTAL

1. LIBRO DE REGISTRO DE INGRESOS

2. LIBRO DE REGISTRO DE APROPIACIONES, COMPROMISOS,
OBLIGACIONES Y PAGOS
3. LIBRO DE REGISTRO DE VIGENCIAS FUTURAS
4. LIBRO DE REGISTRO DE RESERVAS PRESUPUESTALES
5. LIBRO DE REGISTRO DE CUENTAS POR PAGAR

169
 MANUAL PARA EL REGISTRO DE LA CONTABILIDAD PRESUPUESTAL
PBLICA

Objetivo

Con el presente documento, la Contralora General de la Repblica define los

estndares para el registro de la Contabilidad Presupuestal de las entidades pblicas
del orden Nacional y Subnacional, el cual comprende las definiciones bsicas de la
programacin y ejecucin presupuestal, junto con la estructura de columnas que
contiene cada uno de los libros de registro presupuestal en materia de ingresos y
gastos que debern aplicar las entidades del Sector Pblico Colombiano.

La informacin registrada en los libros de contabilidad presupuestal que contiene

este manual deber realizarse de conformidad con los conceptos del clasificador
presupuestal contenido en los parmetros de la Categora Presupuestal de la
plataforma CHIP que administra la Contralora General de la Repblica, que le sean
aplicables a las entidades del SECTOR GOBIERNO GENERAL EMPRESAS de los
niveles Nacional Subnacional.

CAPTULO I

DE LOS TIPOS DE REGISTRO PRESUPUESTAL

Para efectos de realizar los diferentes registros en cada uno de los libros, y en donde
aplique debern utilizarse los valores vlidos dispuestos para cada concepto en las
tablas de ayuda de la categora presupuestal de la plataforma CHIP.

Los tipos de registro que deben llevarse en los Libros de Registro Presupuestal son
los que a continuacin se relacionan, los cuales no pueden interpretarse como una
autorizacin general de afectacin presupuestal.

A. DE INGRESOS

Indica el monto de los recursos a ser recaudados en una vigencia fiscal por la
entidad pblica y el monto total de los ingresos recaudados a quienes corresponda
administrarlos de acuerdo con la ley, para cada uno de los conceptos detallados en
el anexo del Presupuesto de Ingresos del Presupuesto General de la Nacin,
Ordenanza en el caso de Departamentos, Acuerdo en el caso de Municipios o su
equivalente para las dems entidades del Sector Pblico. El registro en los libros de
presupuesto sealar la fecha, el concepto, tipo y documento soporte de la
operacin, el tercero y el valor por el cual se recaudan efectivamente los ingresos del
Presupuesto.

B. DE APROPIACIONES Y COMPROMISOS

170
Indica el monto disponible para efectuar gastos y el monto de los compromisos
asumidos de cada una de las apropiaciones establecidas en el anexo del decreto de
liquidacin del Presupuesto General de la Nacin, Ordenanza en el caso de
Departamentos, Acuerdo en el caso de Municipios o su equivalente para las dems
entidades del Sector Pblico. El registro en los libros de presupuesto indicar la
fecha, el concepto, tipo y documento soporte de la operacin, el tercero y la cuanta
de la operacin. Igualmente contendr la totalidad de los certificados de
disponibilidad expedidos y de los compromisos que afecten las apropiaciones.

C. DE OBLIGACIONES Y PAGOS AUTORIZADOS

Indica los saldos de las obligaciones pendientes de autorizacin de pago para cada
una de las apropiaciones incluidas en el anexo del decreto de liquidacin del
Presupuesto General de la Nacin, Ordenanza en el caso de Departamentos,
Acuerdo en el caso de Municipios o su equivalente para las dems entidades del
Sector Pblico. Este registro en los libros de presupuesto llevar la fecha, el
concepto, tipo y documento soporte de la operacin, el tercero y las cuantas de
todas las obligaciones y pagos autorizados.

D. DE LAS VIGENCIAS FUTURAS

Registra el monto de los compromisos adquiridos con cargo a una autorizacin de

gasto impartida por el CONFIS o por quien ste delegue (Orden Nacional), y aquellas
que, en el orden subnacional, autorice la Asamblea o el Concejo respectivo, previa
aprobacin por el Confis territorial o el rgano que haga sus veces.

Este registro en los libros de presupuesto llevar la fecha, el concepto, tipo y

documento soporte de la operacin para todos y cada uno de los aos afectados.
Tambin presenta los saldos no utilizados de dichas autorizaciones los cuales
fenecen el 31 de diciembre del ao en el cual se otorg esta autorizacin.

E. DE LAS RESERVAS PRESUPUESTALES Y LAS CUENTAS POR PAGAR

Indica los saldos de los compromisos y las obligaciones pendientes de autorizacin

de pago por cada una de las apropiaciones constituidas como Reservas
Presupuestales o Cuentas por Pagar. Estos registros en los libros de presupuesto
sealan la fecha, el concepto, tipo y documento soporte de la operacin, el tercero y
las cuantas de las obligaciones y pagos autorizados.

171
 CAPTULO II

DEL PROCESO DE AFECTACIN

Las etapas del proceso de afectacin son:

A. Expedicin del correspondiente certificado de disponibilidad por el jefe de

presupuesto del rgano respectivo o quin haga sus veces, previo a la adquisicin
del compromiso.

A1. De la expedicin del Certificado de Disponibilidad Presupuestal -CDP-

Definicin: De acuerdo con lo establecido por el Estatuto Orgnico del Presupuesto

y sus decretos reglamentarios, el certificado de disponibilidad presupuestal es un
documento expedido por el jefe de presupuesto o por quien haga sus veces con el
cual se garantiza la existencia de apropiacin presupuestal disponible y libre de
afectacin para la asuncin de compromisos con cargo al presupuesto de la
respectiva vigencia fiscal.

Definicin del Registro: Se entiende por registro del certificado de disponibilidad

presupuestal la elaboracin y expedicin del documento que afecta preliminarmente
el presupuesto mientras se perfecciona el compromiso.

Obligatoriedad: Los rganos que integran el Sector Pblico no podrn adquirir

compromisos, ni dictar actos con cargo al presupuesto sin soportarlos previamente
con el certificado de disponibilidad presupuestal, debidamente expedido por el jefe de
presupuesto o por el funcionario que desempee estas funciones en cada rgano.

Expedicin: Las dependencias de presupuesto o quienes hagan sus veces en cada

rgano expedirn los certificados de disponibilidad presupuestal hasta por el valor
del saldo que se encuentre libre de afectacin en la respectiva apropiacin
presupuestal.

Vigencia: El Certificado de Disponibilidad Presupuestal tendr una vigencia

equivalente al trmino del proceso de asuncin del respectivo compromiso.

B. Registro presupuestal de los compromisos legalmente adquiridos y que

desarrollen el objeto de la apropiacin, efectuado por el jefe de presupuesto del
rgano respectivo o quien haga sus veces.

B1. Del Registro Presupuestal del Compromiso

Definicin: Son compromisos los actos realizados por los rganos que en desarrollo
de la capacidad de contratar y de comprometer el presupuesto a nombre de la
persona jurdica de la cual hagan parte, se encuentren en el proceso de llevar a cabo
el objeto establecido en los mismos. Dichos actos deben desarrollar el objeto de la
apropiacin presupuestal.

172
Definicin del Registro: Se entiende por registro presupuestal del compromiso la
imputacin presupuestal mediante la cual se afecta en forma definitiva la apropiacin,
garantizando que sta solo se utilizar para ese fin. Esta operacin indica el valor y
el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. El acto del registro perfecciona el
compromiso.

Obligatoriedad: De conformidad con el Estatuto Orgnico del Presupuesto y dems

normas reglamentarias no se podrn atender compromisos con cargo al presupuesto
que no cuenten previamente con el registro presupuestal correspondiente en el que
se indique claramente el valor y plazo de las prestaciones a que haya lugar.

Expedicin: El jefe de presupuesto o quien haga sus veces en cada rgano ser el
responsable de efectuar el registro presupuestal correspondiente en los trminos y
con el cumplimiento de los requisitos establecidos en las normas legales.

Vigencia: El registro presupuestal del compromiso tendr vigencia por el plazo

estipulado de las prestaciones a las que haya lugar segn la normatividad y
condiciones existentes en el contrato.

C. Registro de las obligaciones y autorizaciones de pago, que corresponde a los

actos mediante los cuales se determina la exigibilidad de los compromisos cuando se
haya llevado a cabo el objeto establecido en ellos y se ordena su pago.

C1. Del Registro Presupuestal de la Obligacin

Definicin: Se entiende por obligacin el monto adeudado producto del desarrollo de

los compromisos adquiridos por el valor equivalente a los bienes recibidos, servicios
prestados y dems exigibilidades pendientes de pago, incluidos los anticipos no
pagados que se hayan pactado en desarrollo de las normas presupuestales y de
contratacin administrativa.

Definicin del Registro: Se entiende por registro presupuestal de la obligacin la

imputacin mediante la cual se afecta el compromiso en el que sta se origina,
estableciendo el plazo en el que debe atenderse su pago.

Obligatoriedad: Los rganos que integran el Gobierno General de los rdenes

nacional y territorial debern efectuar el registro presupuestal correspondiente para
determinar la exigibilidad de los compromisos y expedir las autorizaciones de pago.

Expedicin: El jefe de presupuesto o quien haga sus veces en cada rgano ser el
responsable de efectuar el registro presupuestal correspondiente en los trminos y
con el cumplimiento de los requisitos establecidos en las normas legales.

Vigencia: El registro presupuestal de la obligacin tendr vigencia equivalente al

trmino del proceso de ejecucin de los pagos autorizados.

D. La autorizacin de gasto impartida por el Consejo Superior de Poltica Fiscal -

CONFIS- o por la autoridad que este delegue para Vigencias Futuras (Orden
173
Nacional), y aquellas que, en el orden subnacional, autorice la Asamblea o el
Concejo respectivo, previa aprobacin por el Confis territorial o el rgano que haga
sus veces, es el documento soporte para incluir en el certificado de disponibilidad
respectivo el monto de las apropiaciones de vigencias presupuestales futuras
afectadas, por el jefe de presupuesto del rgano respectivo o quin haga sus veces.

D1. Del Registro de la Vigencia Futura

Expedicin: En cada vigencia fiscal el jefe de presupuesto o quien haga sus veces
registrar los compromisos adquiridos con cargo a las autorizaciones de vigencias
futuras sin que para ello se requiera expedir un nuevo certificado de disponibilidad.

174
 CAPTULO III

DE LOS LIBROS DE REGISTRO PRESUPUESTAL

Para efecto de llevar el registro de todas las operaciones presupuestales las

dependencias encargadas en cada rgano deben llevar los siguientes libros:

1. Libro de Registro de Ingresos

2. Libro de Registro de Apropiaciones, Compromisos, Obligaciones y Pagos
3. Libro de Registro de Vigencias Futuras
4. Libro de Registro de Reservas Presupuestales
5. Libro de Registro de Cuentas por Pagar

1. LIBRO DE REGISTRO DE INGRESOS

En este libro deben registrarse las operaciones inherentes a la gestin de los

ingresos pblicos indicando la fecha, el nmero, la clase, el signo, el valor, el
documento soporte y el tercero. Son operaciones de gestin del presupuesto de
ingresos las operaciones establecidas en la ley que conlleven a: el reconocimiento de
derechos por cobrar, la anulacin o compensacin de los derechos por cobrar, el
recaudo y las devoluciones.

Para el diligenciamiento de este libro se seguirn las siguientes instrucciones:

El registro de las operaciones podr realizarse: a) En forma detallada, reflejando

cada uno de los documentos que afectan al concepto o b).En forma resumida,
registrando mediante una nica operacin la totalidad de los documentos del mismo
tipo que afectan el concepto.

En caso de que se utilice el procedimiento previsto en el literal b).- anterior, los

registros auxiliares correspondientes reflejarn los soportes unitarios por fechas para
su registro en este libro.

Al inicio de la vigencia se abre el registro para cada uno de los rubros aprobados en
el anexo de la Ley del Presupuesto General de la Nacin, Ordenanza en el caso de
Departamentos, Acuerdo en el caso de Municipios o su equivalente para las dems
entidades del Sector Pblico.

Cada registro en libros deber llevarse de acuerdo con el siguiente detalle:

A.- ENCABEZAMIENTO: Consta de las siguientes partes:

A.1 IDENTIFICACION INSTITUCIONAL

1-. Nombre del Libro: "Libro de Registro de Ingresos".

2-. Seccin o Cdigo CHIP: Cdigo y nombre del rgano al cual corresponde el
presupuesto de Ingresos. Para los rganos que integran el Presupuesto General de
175
la Nacin corresponde al cdigo asignado en SIIF-Nacin y para los dems rganos
del Sector Pblico corresponde al cdigo CHIP.

3-. Unidad Ejecutora: Cdigo y nombre de la(s) dependencia(s) que administra(n)

recursos de acuerdo con la Ley.

4-. Regional: Cdigo y nombre de las regionales que de acuerdo con las necesidades
haya establecido el rgano.

5-. Vigencia: Ao durante el cual rige el presupuesto.

A.2 IDENTIFICACION PRESUPUESTAL

6-. Tipo de Ingreso: Cdigo tomado del clasificador de ingresos contenido en los
formularios de la categora presupuestal de la plataforma CHIP. En su nivel de mayor
agregacin contiene, entre otros, los conceptos de: Ingresos Corrientes, De Capital,
Parafiscal, Fondos Especiales y Disponibilidad Inicial.

7-. Grupo: Corresponde al detalle de los ingresos que componen cada uno de los
tipos de ingresos de acuerdo con el anexo de la Ley del Presupuesto General de la
Nacin, Ordenanza en el caso de Departamentos, Acuerdo en el caso de Municipios
o su equivalente para las dems entidades del Sector Pblico.

8-. Subgrupo: Corresponde al detalle de los ingresos que componen cada uno de los
grupos de acuerdo con el anexo de la Ley del Presupuesto General de la Nacin,
Ordenanza en el caso de Departamentos, Acuerdo en el caso de Municipios o su
equivalente para las dems entidades del Sector Pblico.

9-. Nivel: Corresponde al detalle de los ingresos que componen cada uno de los
subgrupos de acuerdo con el anexo de la Ley del Presupuesto General de la Nacin,
Ordenanza en el caso de Departamentos, Acuerdo en el caso de Municipios o su
equivalente para las dems entidades del Sector Pblico.

10-. Subnivel: Corresponde al detalle de los ingresos que componen cada uno de los
niveles de acuerdo con el anexo de la Ley del Presupuesto General de la Nacin,
Ordenanza en el caso de Departamentos, Acuerdo en el caso de Municipios o su
equivalente para las dems entidades del Sector Pblico.

11-. Numeral: Cdigo que identifica el detalle del subnivel de ingreso segn el anexo
de la Ley del Presupuesto General de la Nacin, Ordenanza en el caso de
Departamentos, Acuerdo en el caso de Municipios o su equivalente para las dems
entidades del Sector Pblico, acompaado de su descripcin.

12-. Concepto: Cdigo que desagrega el numeral, segn las necesidades de

informacin precisas en cada caso, acompaado de su descripcin.

176
13-. Recurso: Agrupacin de los ingresos para determinar la fuente de financiacin
de los gastos. Se debern abrir igual nmero de hojas como agrupaciones de
recursos y orgenes especficos existan para un mismo concepto de ingreso.

14-. Origen: Cdigo tomado de la tabla de origen especfico del ingreso contenido en
los documentos soporte para la elaboracin de los formularios de ingreso de la
categora presupuestal de la plataforma CHIP.

15-. Acto administrativo (solo para departamentos y municipios): tipo y nmero de

documento que restringe o libera la libre destinacin de un recurso corriente (Ley
617de 2000).

B.- COLUMNARIO: Consta de las siguientes columnas:

1-. Fecha: Indica el da y el mes en que se produce la operacin que se registra.

2-. Operacin: Identifica, a travs de las cuatro subcolumnas que la integran -

Nmero, Clase, Signo, Valor- la naturaleza de la operacin objeto del registro.

2.1-. Subcolumna (3) - Nmero: Identifica el nmero secuencial correspondiente a la

transaccin que se registra.

2.2-. Subcolumna (4) - Clase: Especifica en forma precisa la operacin que origina el
registro, indicando la columna o subcolumna que la operacin afecta.

2.3-. Subcolumna (5) - Signo: Describe el signo: uno si es positivo o dos si es

negativo la operacin que se realiza.

2.4-. Subcolumna (6) - Valor: Monto de la transaccin que se registra.

3-. Documento Soporte: Identifica a travs de las dos columnas que la integran tipo y
nmero del documento.

3.1-. Subcolumna (7) - Tipo: Describe el tipo de documento.

3.2-. Subcolumna (8) - Nmero: Se refiere al nmero de la secuencia del documento.

4-. Tercero (9): Cdigo de identificacin de la Entidad Pblica con la que se est
efectuando una operacin. Para las dems Entidades corresponde al cdigo con el
que se agregan las operaciones con el respectivo sector (Privado o Internacional).

5-. Aforo: Identifica a travs de las tres columnas que la integran: aumento,
disminucin y el total del Aforo.

5.1-. Subcolumna (10) - Aumento: Incluye el Aforo Inicial, las Adiciones, los Crditos
y los Desaplazamientos del Aforo.

177
5.2-. Subcolumna (11) - Disminucin: Incluye las Reducciones, los Contracrditos y
los Aplazamientos del Aforo.

5.3-. Subcolumna (12) - Total: Refleja el monto del aforo vigente, equivalente al aforo
inicial, ms las adiciones al aforo, menos las disminuciones a ste (subcolumna 12 =
subcolumnas 10 - 11).

6-. Derechos por Cobrar: Esta columna a travs de las tres subcolumnas que la
integran (Derechos Causados, Derechos Anulados y Total) muestra despus de cada
operacin el valor neto actualizado de los Derechos reconocidos por cobrar.

6.1-. Subcolumna (13) - Derechos Causados: Son aquellos soportados en los actos
en los cuales se determina la cuanta del ingreso que deba recibirse.

6.2-. Subcolumna (14) - Derechos Anulados: Valor de las disminuciones

determinadas por la autoridad competente, de acuerdo con lo previsto en las normas
legales que le sean de aplicacin.

6.3-. Subcolumna (15) - Total: Refleja el monto acumulado de los derechos por
cobrar a la fecha, equivalente al valor de los derechos causados, menos los
derechos anulados (subcolumna 15 = subcolumnas 13 - 14).

7-. Recaudo Efectivo: Esta columna, a travs de sus tres subcolumnas (Efectivo,
Devolucin y Total) indica el valor recaudado en dinero.

7.1-. Subcolumna (16) - Efectivo: Monto recaudado en dinero por concepto de

ingresos de la vigencia o cuentas por cobrar.

7.2-. Subcolumna (17) - Devolucin: Esta columna muestra el valor de las

devoluciones de ingresos definidas por la Administracin de conformidad con las
normas legales, en razn de haberse recibido previamente los correspondientes
ingresos, empleando como medio de pago el Efectivo.

7.3-. Subcolumna (18) - Total: Refleja el monto acumulado del recaudo en dinero a la
fecha, equivalente al valor de lo recaudado en efectivo, menos las devoluciones en
efectivo (subcolumna 18 = subcolumnas 16 - 17).

8-. Recaudo en Papeles: Esta columna refleja el monto recaudado en valores

recibidos por la administracin en ttulos que pueden utilizarse para atender
obligaciones tributarias de acuerdo con la Ley. Se divide en tres subcolumnas
(utilizacin, emisin y total).

8.1-. Subcolumna (19) - Utilizacin: Monto recaudado en papeles.

8.2-. Subcolumna (20) - Emisin: Esta columna, muestra el valor de las devoluciones
de ingresos definidas por la Administracin de conformidad con las normas legales,
en razn de haberse recibido previamente los correspondientes ingresos, empleando
como medio de devolucin los Papeles.
178
8.3-. Subcolumna (21) - Total: Refleja el monto acumulado del recaudo en papeles a
la fecha, equivalente al valor de lo recaudado en papeles, menos las devoluciones en
papeles (subcolumna 21 = subcolumnas 19 - 20).

9-. Recaudo Bruto (22): Esta columna indica despus de cada operacin el valor
bruto actualizado de los derechos reconocidos recaudados, cualquiera que sea el
medio de pago empleado, es decir recaudo en efectivo ms papeles menos
devoluciones en efectivo menos devoluciones en papeles (columna 22 =
subcolumnas 18 + 21).

10-. Otras formas de recaudo: Refleja los derechos cancelados por medios diferentes
al efectivo y papeles, en especial las compensaciones y la dacin en pago de
acuerdo con la Ley. Se divide en tres subcolumnas: Ejecucin, Reversin y Total.

10.1-. Subcolumna (23) - Ejecucin: Monto recaudado por medios diferentes al

efectivo o papeles por concepto de ingresos.

10.2-. Subcolumna (24) - Reversin: Esta columna, muestra el valor de las

devoluciones de ingresos definidas por la Administracin de conformidad con las
normas legales, en razn de haberse recibido previamente los correspondientes
ingresos, empleando medios de pago diferentes al efectivo o papeles.

10.3-. Subcolumna (25) - Total: Refleja el monto acumulado del recaudo empleando
medios de pago diferentes al efectivo o papeles a la fecha, equivalente al valor de lo
recaudado, menos las reversiones (subcolumna 25 = subcolumnas 23 - 24).

11-. Aforo sin ejecutar (26): Aforo no ejecutado, resultante de restar del total del
aforo, el monto del recaudo bruto y las otras cancelaciones (columna 26 =
subcolumna 12 - columna 22 - subcolumna 25).

12-. Pendiente de cobro (27): Saldo adeudado por los contribuyentes o terceros,
resultante de restar del total de los derechos por cobrar, el monto del recaudo bruto y
las otras cancelaciones (columna 27 = subcolumna 15 - columna 22 - subcolumna
25).

13-. Descripcin (28): Esta columna tiene carcter opcional y posibilita una
descripcin concisa de la transaccin que origina el registro.

2. LIBRO DE REGISTRO DE APROPIACIONES, COMPROMISOS,

OBLIGACIONES Y PAGOS

Refleja la apropiacin vigente, la apropiacin vigente no afectada, el total de los

certificados de disponibilidad expedidos, los compromisos contrados, los certificados
de disponibilidad pendientes de comprometer; el total de obligaciones causadas y los
compromisos pendientes de causar; el total de pagos realizados y las obligaciones
por pagar.

179
En este libro debe registrarse diariamente cada una de las operaciones que afecten
el presupuesto de gastos por cada uno de los rubros del anexo del Decreto de
liquidacin del presupuesto indicando la fecha, el nmero, la clase, el tipo y el valor
del documento que autoriza la operacin, de acuerdo con las siguientes
instrucciones:

A.- ENCABEZAMIENTO: Consta de las siguientes partes:

A.1 IDENTIFICACION INSTITUCIONAL

1-. Nombre del Libro: "Libro de Registro de Apropiaciones, Compromisos,

Obligaciones y Pagos".

2-. Seccin o Cdigo CHIP: Cdigo y nombre del rgano al cual corresponden las
apropiaciones. Para los rganos que integran el Presupuesto General de la Nacin
corresponde al cdigo asignado en SIIF-Nacin y para los dems rganos del Sector
Pblico corresponde al cdigo CHIP.

3-. Unidad Ejecutora: Cdigo y nombre de la(s) dependencia(s) que realiza(n)

actividades especficas sealadas por la Ley dentro de la Entidad, y se encuentran
identificadas en el anexo del Decreto de Liquidacin del Presupuesto, Ordenanza en
el caso de Departamentos, Acuerdo en el caso de Municipios o su equivalente para
las dems entidades del Sector Pblico.

4-. Regional: Cdigo y nombre de las regionales, de acuerdo con las necesidades
establecidas por el rgano.

5-. Vigencia: Ao para el cual rige el presupuesto.

A.2 IDENTIFICACION PRESUPUESTAL

6-. Identificacin Presupuestal: Cdigo tomado del clasificador de gasto contenido en

los formularios de la categora presupuestal de la plataforma CHIP. En su nivel de
mayor agregacin contiene, entre otros, los conceptos de: Funcionamiento, Deuda,
Inversin y Operacin Comercial.

7-. Descripcin: Nombre de cada uno de los rubros del Presupuesto de Gastos
asociado a la identificacin presupuestal.

8-. Recurso: Agrupacin de los ingresos para determinar la fuente de financiacin de

los gastos. Se debern abrir igual nmero de hojas como agrupaciones de recursos y
finalidades existan para un mismo concepto de gasto.

9-. Finalidad: Clasificacin de la finalidad econmica de los gastos. En esta seccin y

lugar se deber insertar tantas filas como fuentes de financiacin que tenga el gasto.

B.- COLUMNARIO: Consta de las siguientes columnas:

180
1-. Fecha: Indica el da y el mes en que se produce la operacin que se registra.

2-. Operacin: Esta columna, a travs de las cuatro subcolumnas que la integran -
Nmero, Clase, Signo y Valor- identifica el evento de gestin que se est registrando.

2.1-. Subcolumna (3) - Nmero: Identifica el nmero secuencial correspondiente a la

clase de transaccin que se registra.

2.2-. Subcolumna (4) - Clase: Especifica en forma precisa la operacin que origina el
registro indicando la columna o subcolumna que la operacin afecta.

2.3-. Subcolumna (5) - Signo: Describe el signo: uno si es positivo o dos si es

negativo la operacin que se realiza.

2.4-. Subcolumna (6) - Valor: Monto de la transaccin que se registra.

3-. Documento Soporte: Esta columna se divide en dos subcolumnas: Tipo y

Nmero.

3.1-. Subcolumna (7) - Tipo: Indica el documento soporte que autoriza la transaccin.

3.2-. Subcolumna (8) - Nmero: Identifica el nmero del respectivo documento

soporte que autoriza la transaccin.

4-. Tercero (9): Cdigo de identificacin de la Entidad Pblica con la que se est
efectuando una operacin. Para las dems Entidades corresponde al cdigo con el
que se agregan las operaciones con el respectivo sector (Privado o Internacional).

5-. Apropiacin Vigente: A travs de las seis subcolumnas que la integran, muestra el
monto de la apropiacin aprobada a la fecha y sus condicionamientos.

5.1-. Subcolumna (10) - Aumento: Incluye la Apropiacin Inicial, las Adiciones, los
Crditos y los Desaplazamientos de la Apropiacin.

5.2-. Subcolumna (11) - Disminucin: Incluye las Reducciones, los Contracrditos y

los Aplazamientos de la Apropiacin.

5.3-. Subcolumna (12) - Total: Refleja el monto de apropiacin vigente, equivalente a

la apropiacin inicial, ms las adiciones, menos las disminuciones (subcolumna 12 =
subcolumnas 10 - 11).

5.4-. Subcolumna (13) - Condicionada: Monto de la apropiacin que presenta

restricciones para su afectacin, con base en las leyendas: Previo concepto o
distribucin previo concepto; las que requieran autorizacin previa del CONFIS para
comprometerse por corresponder a recursos del crdito autorizado o del
perfeccionamiento del contrato de emprstito; y las aplazadas en desarrollo de lo
dispuesto en los artculos 76 y 77 del Estatuto Orgnico, y para cuando sea del caso,

181
las instrucciones impartidas por el Confis regional o quien haga sus veces, de
acuerdo con el Estatuto de Presupuesto que le aplique.

5.5-. Subcolumna (14) - Liberada: Monto de la apropiacin liberada de las

restricciones para su afectacin.

5.6-. Subcolumna (15) - Apropiacin disponible: Refleja el monto de apropiacin

susceptible de afectar, equivalente a la apropiacin total vigente, menos los
condicionamientos ms las liberaciones (subcolumna 15 = subcolumnas 12 - 13 +
14).

6-. Certificados de Disponibilidad Presupuestal: Monto acumulado de los Certificados

de Disponibilidad Presupuestal expedidos a la fecha. Est compuesto por tres
subcolumnas Constitucin, Reversin y Total.

6.1-. Subcolumna (16) - Constitucin: Monto de CDPs expedidos con cargo a las
apropiaciones de la vigencia, o expedicin de stos con cargo al cupo de vigencia
futura autorizada.

6.2-. Subcolumna (17) - Reversin: Monto de reversin de CDPs expedidos con

cargo a las apropiaciones de la vigencia, o con cargo al cupo de vigencia futura
autorizada.

6.3-. Subcolumna (18) - Total: Refleja el monto neto de CDPs expedidos equivalente
a la expedicin de CDPs, menos las reversiones de stos (subcolumna 18 =
subcolumnas 16 - 17). Diferenciando vigencia, de aquellos soportados con cargo al
cupo de vigencia futura autorizada.

7-. Apropiacin Vigente no Afectada (19): Es el resultado de restar al total de la

apropiacin disponible el total de los Certificados de Disponibilidad Presupuestal
expedidos (columna 19 = subcolumnas 15 - 18).

8-. Compromisos: Monto acumulado de los compromisos adquiridos a la fecha. Est

compuesto por tres subcolumnas Constitucin, Reversin y Total.

8.1-. Subcolumna (20) - Constitucin: Monto de los compromisos constituidos de la

vigencia, junto con los derivados de la utilizacin del cupo de la vigencia futura.

8.2-. Subcolumna (21) - Reversin: Monto de reversin de compromisos de la

vigencia, junto con aquellos derivados de la utilizacin del cupo de la vigencia futura.

8.3-. Subcolumna (22) - Total: Refleja el monto de los compromisos constitudos

(subcolumna 22 = subcolumnas 20 - 21). Diferenciando los de la vigencia, de los
originados por la utilizacin del cupo de la vigencia futura.

9-. Certificados de Disponibilidad Presupuestal por Comprometer (23): Saldo

equivalente al monto total de Certificados de Disponibilidad Presupuestal expedidos
menos el total de compromisos adquiridos (columna 23 = subcolumnas 18 - 22).
182
10-. Obligaciones: Corresponde al valor acumulado del cumplimiento de los
compromisos reconocidos con base en el recibo a satisfaccin de los bienes, obras o
servicios; as como los anticipos pactados, los impuestos, sentencias o
conciliaciones. Compuesta por tres subcolumnas a saber: Contradas, Reversin y
Total.

10.1-. Subcolumna (24) - Contradas: Monto de las obligaciones contradas de la

vigencia, y las derivadas de la utilizacin del cupo de vigencias futuras.

10.2-. Subcolumna (25) - Reversin: Monto de reversin de obligaciones contradas

de la vigencia, y las derivadas de la utilizacin del cupo de vigencias futuras.

10.3-. Subcolumna (26) - Total: Refleja el monto de las obligaciones contradas,

equivalente a las obligaciones contradas, menos las reversiones efectuadas.

11-. Compromisos por obligar (27): Saldo equivalente al total de compromisos

adquiridos menos el total de obligaciones causadas (columna 27 = subcolumnas 22 -
26).

12-. Pagos: Monto acumulado de los pagos realizados a la fecha, previa autorizacin
impartida por el ordenador del gasto. Compuesta por tres subcolumnas a saber:
Ejecucin, Reversin y Total.

12.1-. Subcolumna (28) - Ejecucin: Monto de pagos efectuados de la vigencia, junto

con aquellos realizados con cargo soportada en la utilizacin del cupo de la vigencia
futura.

12.2-. Subcolumna (29) - Reversin: Monto de reversiones de pagos de la vigencia, y

los derivados de la utilizacin de la vigencia futura.

12.3-. Subcolumna (30) - Total: Refleja el monto de pagos efectuados, equivalente a

los pagos ejecutados, menos las reversiones de los pagos (subcolumna 30 =
subcolumnas 28 - 29).

13-. Obligaciones por Pagar (31): Corresponde a la diferencia entre el monto

acumulado de las Obligaciones y el monto acumulado de los pagos realizados a la
fecha (columna 31 = subcolumnas 26 - 30).

14-. Descripcin (32): Esta columna tiene carcter opcional y posibilita una
descripcin concisa de la transaccin que origina el registro.

3. LIBRO DE REGISTRO DE VIGENCIAS FUTURAS

Se registran los cupos de vigencias futuras autorizados por el CONFIS o por quien
este delegue (Orden Nacional), y cuando sea del caso, aquellas autorizaciones
impartidas por la Asamblea o Concejo respectivo, previa aprobacin por el Confis
territorial o el rgano que haga sus veces (Orden Subnacional).
183
Este libro se diligenciar y llevar de acuerdo con las siguientes instrucciones:

A.- ENCABEZAMIENTO: Consta de las siguientes partes:

A.1 IDENTIFICACION INSTITUCIONAL

1-. Nombre del Libro: "Libro de Registro de Vigencias Futuras".

2-. Seccin o Cdigo CHIP: Cdigo y nombre del rgano al cual corresponden las
apropiaciones. Para los rganos que integran el Presupuesto General de la Nacin
corresponde al cdigo asignado en SIIF-Nacin y para los dems rganos del Sector
Pblico No Financiero corresponde al cdigo CHIP.

3-. Vigencia: Ao en el cual se autorizan los cupos de vigencias futuras.

A.2 IDENTIFICACION PRESUPUESTAL

4-. Identificacin presupuestal: Identificacin numrica para cada autorizacin

otorgada al mximo nivel de desagregacin de Funcionamiento, Operacin
Comercial e Inversin. Esta identificacin ser la misma para todos los aos que
conforma la autorizacin de la vigencia futura. Para efectos del los registros
relacionados con las reprogramaciones que pueden ser objeto, stos debern
incorporarse en la misma hoja en que se registro la autorizacin inicial.

5-. Recurso: Identificacin de la fuente de financiacin del gasto.

6-. Finalidad: Cdigo tomado de la tabla de gasto por finalidad econmica contenido
en los documentos soporte para la elaboracin de los formularios de gasto de la
categora presupuestal de la plataforma CHIP.

B.- COLUMNARIO: El libro est constituido por las siguientes columnas:

1-. Fecha: Indica el da, el mes y el ao en que se produce la operacin que se

registra.

2-. Vigencia: Indica el ao al cual le es autorizado un cupo de vigencia futura.

Igualmente indica el tipo de autorizacin dada a dicha autorizacin. A saber:
Ordinaria, Excepcional o De importancia estratgica.

3-. Operacin: Esta columna, a travs de las cuatro subcolumnas que la integran -
Nmero, Clase, Signo y Valor- identifica el objeto del registro.

3.1-. Subcolumna (6) - Nmero: Identifica el nmero secuencial correspondiente a la

clase de transaccin que se registra.
3.2-. Subcolumna (7) - Clase: Especifica en forma precisa la operacin que origina el
registro indicando la columna o subcolumna que la operacin afecta.

184
3.3-. Subcolumna (8) - Signo: Identifica el signo positivo o negativo de la operacin.

3.4-. Subcolumna (9) - Valor: Monto de la transaccin que se registra.

4-. Documento Aprobacin: Esta columna se divide en tres subcolumnas: Fecha,

Tipo y Nmero.

4.1-. Subcolumna (10) Fecha: Da/Mes/Ao. 4.2-. Subcolumna (11) - Tipo: Tipo de
documento expedido por el CONFIS o quien haya sido delegado (Orden nacional).
Por el CONFIS territorial o el rgano que haga sus veces (Orden subnacional).

4.3-. Subcolumna (12) - Nmero: Identifica el nmero del respectivo documento en el

cual se concedi la aprobacin.

5-. Documento Autorizacin: Esta columna se divide en tres subcolumnas: Fecha,

Tipo y Nmero.

5.1-. Subcolumna (13) Fecha: Da/Mes/Ao. 5.2-. Subcolumna (14) - Tipo: Tipo de
documento (solo para el orden subnacional) Ordenanza Acuerdo.

5.3-. Subcolumna (15) - Nmero: Identifica el nmero de la respectiva Ordenanza u

Acuerdo a travs del cual se otorg la autorizacin.

6-. Valor Autorizado: Esta columna, a travs de las cuatro subcolumnas que la
integran, muestra, para todos y cada uno de los aos el monto de las autorizaciones
inicialmente concedidas, junto con las reprogramaciones que en el transcurso del
tiempo se hayan realizado.

6.1-. Subcolumna (16) - Inicial: Valor inicialmente autorizado para todos y cada uno
de los aos que conforman el cupo de vigencia futura.

6.2-. Subcolumna (17) - Nuevo valor autorizado: Corresponde a las

reprogramaciones para todos y cada uno de los aos del cupo inicialmente
autorizado.

6.3-. Subcolumna (18) - Valor anterior autorizado: Corresponde al monto autorizado

vigente, para todos y cada uno de los aos, antes de la reprogramacin.

6.4-. Subcolumna (19) - Total: Es una columna de resultado que muestra por ao los
valores vigentes que han sido autorizados junto con sus modificaciones (subcolumna
19 = subcolumnas 16 + 17 - 18).

7-. Compromisos: Esta columna, a travs de las cuatro subcolumnas que la integran
muestra el monto de los compromisos asumidos por ao con cargo a los cupos
autorizados, junto con aquellos que hayan sido objeto de reprogramacin. Se precisa
que los registros aqu consignados deben corresponder a los incorporados en el
LIBRO DE REGISTRO DE APROPIACIONES, COMPROMISOS, OBLIGACIONES
Y PAGOS de la vigencia en curso e identificados con las sigla VF.
185
7.1-. Subcolumna (20) - Inicial: Valor de los compromisos asumidos en todos y cada
uno de los aos con cargo al cupo autorizado inicialmente.

7.2-. Subcolumna (21) - Nuevo valor comprometido: Valor de los compromisos

asumidos para todos y cada uno de los aos con cargo al cupo total vigente
autorizado (columna 19).

7.3-. Subcolumna (22) - Valor anterior comprometido: Corresponde a los

compromisos adquiridos para todos y cada uno de los aos con cargo al cupo
vigente antes de la reprogramacin.

7.4-. Subcolumna (23) - Total: Refleja el total de los compromisos en todos y cada
uno de los aos ao asumidos con cargo a los cupos de vigencias futuras
autorizados, incluyendo las modificaciones realizadas (subcolumna 23 =
subcolumnas 20 + 21 - 22).

8-. Saldo por comprometer (24): Valor no comprometido en todos y cada uno de los
aos para cada una de las vigencias futuras. Corresponde a la diferencia existente
entre el valor autorizado y el valor comprometido (columna 24 = subcolumnas 19 -
23).

9-. Descripcin (25): En esta columna se describe el objeto del contrato del bien o
servicio a recibir.

10-. Tercero (26) - Nit: Cdigo de identificacin de la Entidad Pblica con la que se
est efectuando una operacin. Nmero de identificacin (NIT) de la persona natural
o jurdica con que se contrata.

11-. Tercero (27) - Razn Social: Razn social de la persona natural o jurdica con
que se contrata.

4. LIBRO DE REGISTRO DE RESERVAS PRESUPUESTALES

Este libro presenta las reservas constituidas con cargo al presupuesto de la vigencia
anterior en los respectivos rubros del anexo del Decreto de Liquidacin del
Presupuesto, Ordenanza en el caso de Departamentos, Acuerdo en el caso de
Municipios o su equivalente para los Establecimientos Pblicos, su ejecucin y los
saldos. Se diligenciar y llevar de acuerdo con las instrucciones que ms adelante
se presentan.

Se precisa que las reservas presupuestales constituidas, que no se ejecuten durante

el ao de su vigencia fenecern.

A.- ENCABEZAMIENTO: Consta de las siguientes partes:

A.1 IDENTIFICACION INSTITUCIONAL

186
1-. Nombre del Libro: "Libro de Registro de Reservas Presupuestales".

2-. Seccin o Cdigo CHIP: Cdigo y nombre del rgano al cual corresponden las
apropiaciones. Para los rganos que integran el Presupuesto General de la Nacin
corresponde al cdigo asignado en SIIF-Nacin y para los dems rganos del Sector
Pblico corresponde al cdigo CHIP.

3-. Unidad Ejecutora: Cdigo y nombre de la(s) dependencia(s) que realiza(n)

actividades especficas sealadas por la Ley dentro de la Entidad, y se encuentran
identificadas en el anexo del Decreto de Liquidacin del Presupuesto, Ordenanza en
el caso de Departamentos, Acuerdo en el caso de Municipios o su equivalente para
los Establecimientos Pblicos.

4-. Regional: Cdigo y nombre de las regionales, de acuerdo con las necesidades
establecidas por el rgano.

5-. Vigencia: Ao al que pertenecen las reservas constituidas.

A.2 IDENTIFICACION PRESUPUESTAL

6-. Identificacin Presupuestal: Cdigo de cada rubro presupuestal, conforme al

anexo del Decreto de Liquidacin del presupuesto, Ordenanza en el caso de
Departamentos, Acuerdo en el caso de Municipios o su equivalente para los
Establecimientos Pblicos, de la vigencia fiscal anterior.

7-. Descripcin: Nombre de cada uno de los rubros del Presupuesto de Gastos del
ao fiscal al que corresponden las reservas constituidas, asociado a la identificacin
presupuestal.

8-. Recurso: Agrupacin que permiten establecer las fuentes que financian un gasto.
Se debern abrir igual nmero de hojas como agrupaciones de recursos y finalidades
existan para un mismo concepto de gasto que se reserva.

9-. Finalidad: Clasificacin de la finalidad econmica de los gastos.

B.- COLUMNARIO: Consta de las siguientes columnas:

1-. Fecha: Indica el da y el mes en que se produce la operacin que se registra.

2-. Operacin: Esta columna, a travs de las cuatro subcolumnas que la integran -
Nmero, Clase, Signo y Valor- identifica el evento de gestin que se est registrando.

2.1-. Subcolumna (3) - Nmero: Identifica el nmero secuencial correspondiente a la

clase de transaccin que se registra.

2.2-. Subcolumna (4) - Clase: Especifica en forma precisa la operacin que origina el
registro indicando la columna o subcolumna que la operacin afecta.

187
2.3-. Subcolumna (5) - Signo: Indica el signo positivo o negativo de la operacin.

2.4-. Subcolumna (6) - Valor: Monto de la transaccin que se registra.

3-. Documento Soporte: Esta columna se divide en dos subcolumnas: Tipo y

Nmero.

3.1-. Subcolumna (7) - Tipo: Indica el documento soporte que autoriza la transaccin.

3.2-. Subcolumna (8) - Nmero: Identifica el nmero del respectivo documento

soporte que autoriza la transaccin.

4-. Tercero (9): Cdigo de identificacin de la Entidad Pblica con la que se est
efectuando una operacin. Para las dems Entidades corresponde al cdigo con el
que se agregan las operaciones con el respectivo sector (Privado o Internacional).

5-. Reserva constituida: Monto actual de la reserva presupuestal constituida. Esta

columna se compone de las subcolumnas Inicial, Cancelacin y Total.

5.1-. Subcolumna (10) - Inicial: Monto de reserva presupuestal constituida. Estos

registros mantienen los atributos de registro consignados en el libro de
Apropiaciones, Compromisos, Obligaciones y Pagos.

5.2-. Subcolumna (11) - Cancelacin: Registro de los valores anulados de las

reservas presupuestales constituidas.

5.3-. Subcolumna (12) - Total: Refleja el monto neto de reservas presupuestales

constitudas, equivalente a la constitucin de reservas presupuestales, menos sus
cancelaciones (subcolumna 12 = subcolumnas 10 - 11). Diferenciando las de la
ejecucin de la reserva en la vigencia, de las originadas por la utilizacin del cupo de
la vigencia futura.

6-. Obligaciones: Corresponde al valor acumulado del cumplimiento de los

compromisos que respaldan la reserva, con base en el recibo a satisfaccin de los
bienes, obras o servicios. Est compuesta por las subcolumnas, Contradas,
Reversin y Total. Estos registros mantienen los atributos de registro consignados en
el libro de Apropiaciones, Compromisos, Obligaciones y Pagos.

6.1-. Subcolumna (13) - Contradas: Monto de obligaciones contradas con cargo a la

reserva constituida.

6.2-. Subcolumna (14) - Reversin: Registro de los valores reversados de las

obligaciones contradas.

6.3-. Subcolumna (15) - Total: Refleja el monto neto de obligaciones contradas,

equivalente a las obligaciones contradas, menos las reversiones de las obligaciones
contradas (subcolumna 15 = subcolumnas 13 - 14). Diferenciando las de la

188
ejecucin de la reserva en la vigencia, de las originadas por la utilizacin del cupo de
la vigencia futura.

7-. Reservas por Obligar (16): Saldo equivalente al total de las reservas constituidas
menos el total de las reservas presupuestales que se han convertido en obligaciones
(columna 16 = subcolumnas 12 - 15). Diferenciando las derivadas de la ejecucin de
la reserva en la vigencia, de las originadas por la utilizacin del cupo de la vigencia
futura. Este monto a 31 de diciembre fenece, de acuerdo con las normas legales.

8-. Pagos: Monto acumulado de los pagos realizados a la fecha, previa autorizacin
impartida por el ordenador del gasto. Compuesta por tres subcolumnas a saber:
Ejecucin, Reversin y Total.

8.1-. Subcolumna (17) - Ejecucin: Monto de los pagos realizados con cargo a las
obligaciones contradas de la reserva presupuestal.

8.2-. Subcolumna (18) - Reversin: Registro de los valores reversados de los pagos
realizados de la reserva.

8.3-. Subcolumna (19) - Total: Refleja el monto neto de pagos efectuados,

equivalente a los ejecutados, menos sus reversiones (subcolumna 19 = subcolumnas
17 - 18). Diferenciando los de la ejecucin de la reserva en la vigencia, de los
originados por la utilizacin del cupo de la vigencia futura.

9-. Obligaciones por Pagar (20): Es el resultado de restar del total de las obligaciones
causadas el total de los pagos realizados a la fecha (columna 20 = subcolumnas 15 -
19). Diferenciando las derivadas de la ejecucin de la reserva en la vigencia, de las
originadas por la utilizacin del cupo de la vigencia futura.

10-. Descripcin (21): Esta columna tiene carcter opcional y posibilita una
descripcin concisa de la transaccin que origina el registro.

5. LIBRO DE REGISTRO DE CUENTAS POR PAGAR

Este libro presenta las cuentas por pagar constituidas con cargo al presupuesto de la
vigencia anterior en los respectivos rubros del anexo del Decreto de Liquidacin del
Presupuesto, Ordenanza en el caso de Departamentos, Acuerdo en el caso de
Municipios o su equivalente para los Establecimientos Pblicos su ejecucin y los
saldos. Se diligenciar y llevar de acuerdo con las instrucciones que ms adelante
se presentan.

Se precisa que las cuentas por pagar constituidas, que no se ejecuten durante el ao
de su vigencia fenecern.

A - ENCABEZAMIENTO: Consta de las siguientes partes:

A.1 IDENTIFICACION INSTITUCIONAL

189
1-. Nombre del Libro: "Libro de Registro de Cuentas por Pagar".

2-. Seccin o Cdigo CHIP: Cdigo y nombre del rgano al cual corresponden las
apropiaciones. Para los rganos que integran el Presupuesto General de la Nacin
corresponde al cdigo asignado en SIIF-Nacin y para los dems rganos del Sector
Pblico corresponde al cdigo CHIP.

3-. Unidad Ejecutora: Cdigo y nombre de la(s) dependencia(s) que realiza(n)

actividades especficas sealadas por la Ley dentro de la Entidad, y se encuentran
identificadas en el anexo del Decreto de Liquidacin del Presupuesto, Ordenanza en
el caso de Departamentos, Acuerdo en el caso de Municipios o su equivalente para
los Establecimientos Pblicos.

4-. Regional: Cdigo y nombre de las regionales, de acuerdo con las necesidades
establecidas por el rgano.

5-. Vigencia: Ao al que pertenecen las cuentas por pagar constituidas.

A.2 IDENTIFICACION PRESUPUESTAL

6-. Identificacin Presupuestal: Cdigo de cada rubro presupuestal, conforme al

anexo del Decreto de Liquidacin del presupuesto, Ordenanza en el caso de
Departamentos, Acuerdo en el caso de Municipios o su equivalente para los
Establecimientos Pblicos, de la vigencia fiscal anterior.

7-. Descripcin: Indica el nombre de cada uno de los rubros del gasto, conforme al
anexo del Decreto de Liquidacin del presupuesto del ao fiscal a que corresponden
las cuentas por pagar.

8-. Recurso: Agrupacin que permiten establecer las fuentes que financian un gasto.
Se debern abrir igual nmero de hojas como agrupaciones de recursos y finalidades
existan para un mismo concepto de gasto con cuentas por pagar constituidas.

9-. Finalidad: Clasificacin de la finalidad econmica de los gastos.

B- COLUMNARIO: Consta de las siguientes columnas:

1-. Fecha: Indica el da y el mes en que se produce la operacin que se registra.

2-. Operacin: Esta columna, a travs de las cuatro subcolumnas que la integran -
Nmero, Clase, Signo y Valor- identifica el evento de gestin que se est registrando.

2.1-. Subcolumna (3) - Nmero: Identifica el nmero secuencial correspondiente a la

clase de transaccin que se registra.

2.2-. Subcolumna (4) - Clase: Especifica en forma precisa la operacin que origina el
registro, indicando la columna o subcolumna que la operacin afecta.

190
2.3-. Subcolumna (5) - Signo: Indica el signo positivo o negativo de la operacin.

2.4-. Subcolumna (6) - Valor: Monto de la transaccin que se registra.

3-. Documento Soporte: Esta columna se divide en dos subcolumnas: Tipo y

Nmero.

3.1-. Subcolumna (7) - Tipo: Indica el documento soporte que autoriza la transaccin.

3.2-. Subcolumna (8) - Nmero: Identifica el nmero del respectivo documento

soporte que autoriza la transaccin.

4-. Tercero (9): Cdigo de identificacin de la Entidad Pblica con la que se est
efectuando una operacin. Para las dems Entidades corresponde al cdigo con el
que se agregan las operaciones con el respectivo sector (Privado o Internacional).

5-. Cuentas por Pagar Constituidas: Monto actual de las cuentas por pagar
constituidas. Esta columna se compone de las subcolumnas Inicial, Cancelacin y
Total.

5.1-. Subcolumna (10) - Inicial: Monto de la cuenta por pagar constituida. Estos
registros mantienen los atributos de registro consignados en el libro de
Apropiaciones, Compromisos, Obligaciones y Pagos.

5.2-. Subcolumna (11) - Cancelacin: Registro de los valores anulados de las

cuentas por pagar constituidas.

5.3-. Subcolumna (12) - Total: Refleja el monto neto de las cuentas por pagar
constitudas, equivalente a la constitucin de cuentas por pagar, menos sus
cancelaciones (subcolumna 12 = subcolumnas 10 - 11). Diferenciando las de la
ejecucin de las cuentas por pagar en la vigencia, de las originadas por la utilizacin
del cupo de la vigencia futura.

6-. Pagos: Monto acumulado de los pagos realizados a la fecha, previa autorizacin
impartida por el ordenador del gasto. Compuesta por tres subcolumnas a saber:
Ejecucin, Reversin y Total.

6.1-. Subcolumna (13) - Ejecucin: Monto de los pagos realizados con cargo a las
obligaciones contradas.

6.2-. Subcolumna (14) - Reversin: Registro de los valores reversados de los pagos
realizados.

6.3-. Subcolumna (15) - Total: Refleja el monto neto de pagos efectuados,

equivalente a los ejecutados, menos sus reversiones (subcolumna 15 = subcolumnas
13 - 14). Diferenciando los de la ejecucin de las cuentas por pagar en la vigencia,
de los originados por la utilizacin del cupo de la vigencia futura.

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7-. Cuentas por Pagar pendientes (16): Es el resultado de restar al total de las
Cuentas por Pagar constituidas el total de los pagos realizados a la fecha (columna
16 = subcolumnas 12 -15). Diferenciando las derivadas de la ejecucin de las
cuentas por pagar en la vigencia, de las originadas por la utilizacin del cupo de la
vigencia futura.

8-. Descripcin (Concepto): Esta columna tiene carcter opcional y posibilita una
descripcin concisa de la transaccin que origina el registro.

192
193