Proteccin social, derechos y corresponsabilidades en Amrica

Latina: un camino a la integralidad

Simone Cecchini
Rodrigo Martnez

Con la colaboracin de:

Aldo Madariaga
Claudia Robles

(Borrador)

Divisin de Desarrollo Social

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe

Santiago de Chile, 13 de agosto de 2010

 ndice

Introduccin ............................................................................................................................ 1
A. Situando el anlisis de la proteccin social ................................................................... 1
B. El Estado y la proteccin social ..................................................................................... 2
C. Objetivos y contenidos del libro .................................................................................... 4
Captulo I. Poltica y proteccin social ................................................................................... 8
A. Las polticas sociales del ltimo siglo y la proteccin social ........................................ 8
B. Proteccin social, un concepto en evolucin ............................................................... 13
Captulo II. La proteccin social en la Amrica Latina del bicentenario ............................. 24
A. La situacin actual, una realidad de brechas y logros ................................................. 24
B. Regmenes de bienestar y gasto social ......................................................................... 26
C. Las instituciones de la proteccin social ...................................................................... 31
1. Las entidades y organismos a cargo ......................................................................... 31
2. La coordinacin interinstitucional ............................................................................ 36
D. El financiamiento para la proteccin social ................................................................. 40
E. La proteccin social como un derecho ......................................................................... 46
F. Las polticas actuales a la luz de los enfoques conceptuales ........................................ 50
Captulo III. Los programas de transferencias con corresponsabilidad (PTC) y la proteccin
social ..................................................................................................................................... 62
A. El rol de los PTC en la poltica social en Amrica Latina ........................................... 62
B. Los PTC y su diversidad .............................................................................................. 66
1. Programas de transferencia de ingresos con condicionalidad blanda....................... 68
2. Programas de incentivo a la demanda con corresponsabilidad fuerte ...................... 76
3. Sistemas o redes de coordinacin programtica con corresponsabilidades ............. 81
Captulo IV. Hacia una proteccin social integral ................................................................ 88
A. Proteccin, promocin y poltica social....................................................................... 88
B. Funciones de la proteccin social integral ................................................................... 90
C. Ejes de la proteccin social integral............................................................................. 92
D. Proteccin social: derechos universales adaptados a las distintas necesidades de la
poblacin .......................................................................................................................... 94
E. Componentes e instrumentos de la proteccin social ................................................ 103
1. Asistencia social ..................................................................................................... 105
2. Seguridad social ...................................................................................................... 108
3. Regulacin de los mercados laborales .................................................................... 110
F. Institucionalidad y proteccin social .......................................................................... 111
1. Coordinacin institucional ...................................................................................... 111
2. Informacin para la gestin .................................................................................... 114
3. Contralora y resolucin de conflictos .................................................................... 116
Captulo V. Los PTC como puerta de entrada a la proteccin social integral .................... 119
A. Integracin alrededor de la demanda de proteccin social ........................................ 121
B. Integracin de la oferta de proteccin social ............................................................. 122
C. Adecuacin de la disponibilidad y calidad de la oferta de servicios ......................... 127
D. Articulacin de la demanda de proteccin con la oferta de servicios........................ 131
E. Apoyo a la generacin de capacidades institucionales .............................................. 132
F. Egreso de los PTC y proteccin social ....................................................................... 133
 G. Generacin de ingreso e insercin laboral ................................................................. 135
Captulo VI. Consolidando la proteccin social en Amrica Latina: principales desafos 138
A. Enfoque de derechos: factibilidad de implementacin en la regin .......................... 139
B. El financiamiento: mltiples demandas y escasos recursos ....................................... 140
C. La heterogeneidad poblacional y las brechas de proteccin ...................................... 141
D. La coordinacin intersectorial, un requisito bsico ................................................... 143
E. Informacin para la gestin ........................................................................................ 144
F. Rol de los PTC ........................................................................................................... 145
Anexos ................................................................................................................................ 150
Anexo I. La proteccin social y los derechos econmicos, sociales y culturales........... 150
Anexo II. Propuestas de proteccin social como garanta ciudadana............................. 155
A. De la renta mnima a la renta bsica de ciudadana ............................................... 155
B. Pensiones universales............................................................................................. 158
C. Piso bsico de seguridad social .............................................................................. 160
D. Garantas sociales .................................................................................................. 162
E. Universalismo bsico ............................................................................................. 164
F. Sntesis: entre las propuestas y la realidad de la proteccin social en la regin .... 166
Anexo III. Tres grandes referentes para los PTC de la regin ....................................... 168
1. Progresa/Oportunidades.......................................................................................... 168
2. Bolsa Famlia .......................................................................................................... 171
3. Chile Solidario ........................................................................................................ 174
Anexo estadstico ............................................................................................................ 178
Bibliografa ......................................................................................................................... 189
Introduccin

A. Situando el anlisis de la proteccin social

La persistencia de grandes problemas como la pobreza, la desigualdad, la vulnerabilidad, el

desempleo y la informalidad laboral en Amrica Latina, as como su agudizacin frente a la
crisis de fines 2008 y comienzos de 2009, obligan tal como ha ocurrido en otros
documentos de la CEPAL1 a hacer un fuerte llamado para que los pases latinoamericanos
fortalezcan sus sistemas de proteccin social. Fortalecer la proteccin social contribuye a
crear sociedades ms justas, en las cuales todos los ciudadanos pueden realizar sus derechos
econmicos, sociales y culturales (DESC). Significa asimismo invertir en el capital ms
importante a disposicin de los pases para sostener el crecimiento, el capital humano.2 Y
cuando los pases logran fortalecer el capital humano de sus ciudadanos a lo largo de todo
el ciclo de vida, las ganancias pueden ser enormes en trminos de mayor productividad y
cohesin social.

La atencin concitada por la persistencia de la pobreza y desigualdad con su aumento

significativo durante la dcada perdida de los ochenta y lenta reduccin en los perodos
de crecimiento econmico es uno de los principales antecedentes de la reflexin
contempornea sobre proteccin social en Amrica Latina y es central para los anlisis que
desarrollamos en este libro. Asimismo, al momento de pensar en la satisfaccin de las
necesidades de proteccin social, el empleo aparece como un elemento fundamental. Esto
se debe a que es principalmente a travs de esta va que los trabajadores y sus familiares
dependientes acceden a ingresos estables y a polticas de seguridad social. Sin embargo, la
regin enfrenta una promesa incumplida respecto del logro del pleno empleo y del trabajo
decente, donde los mercados laborales no han logrado alcanzar un rol de puerta de acceso
universal a la proteccin social (Naciones Unidas, 2010).

Es as como, en un contexto de crisis de integracin va mercado formal del empleo,

emergen desafos importantes para la regin como la extensin de los dispositivos de
proteccin social hacia quienes hoy no cuentan con stos y el mejoramiento de su calidad
(CEPAL, 2006; Uthoff, 2006). Para esto, se requiere de la puesta en marcha de dispositivos
polticos, institucionales, y de diseo de polticas adecuadas a los actuales desafos, as
como de instrumentos de asistencia y seguridad social de naturaleza no contributiva,
concatenados con la serie de instrumentos contributivos ya existentes.

1
Vase en particular los documentos presentados en el Perodo de Sesiones de la CEPAL de 2006,
La proteccin de cara al futuro: Acceso, financiamiento y solidaridad, y de 2010 La hora de la
igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir, as como el Panorama social de Amrica Latina
2009.
2
El concepto de capital humano apunta a los activos que las personas tienen en las dimensiones de
salud, educacin y capacitacin. Operacionalmente, puede ser definido con arreglo a los aos de
escolaridad y acceso a servicios de salud, y puede tambin incluir la calidad y naturaleza de los
servicios en educacin y salud. Propiciar el desarrollo humano significa aumentar las capacidades y
potencialidades de las personas para alcanzar las opciones que ellas decidan (Cohen y Franco, 2006:
45).

1
En el mbito de los instrumentos no contributivos, en la regin se han introducido prcticas
innovadoras como son los programas de transferencias con corresponsabilidad (PTC)3, los
que, dados sus primeros resultados, estn siendo replicados en la mayora de los pases, as
como en otros continentes. Es importante entonces destacar los avances y logros, pero
tambin mirar de manera crtica los nuevos programas y polticas de proteccin social y
reduccin de la pobreza actualmente en desarrollo de cara a los desafos que plantean las
metas de igualdad y justicia social para la regin.

Como se ver a lo largo del presente libro, la proteccin social tiene por objetivos:
garantizar un ingreso que posibilite sostener niveles mnimos de calidad de vida para el
desarrollo de las personas, posibilitar el acceso a servicios sociales y de promocin y
garantizar el trabajo decente. Para lo cual debe considerar tres grandes componentes: la
asistencia social, de corte no contributivo; la seguridad social, de corte contributivo; y la
regulacin de los mercados laborales, que consiste en normativas y estndares orientadas a
garantizar el trabajo decente (vase figura 1).

Figura 1. Componentes de la proteccin social

PROTECCIN
SOCIAL

ASISTENCIA SEGURIDAD REGULACIN

SOCIAL SOCIAL DEL MERCADO
LABORAL

Fuente: Elaboracin propia.

B. El Estado y la proteccin social

La proteccin social ha sido definida por el Consejo Econmico y Social de las Naciones
Unidas (Naciones Unidas, 2000) como un conjunto de polticas y programas pblicos y
privados adoptados ante contingencias, de manera de compensar frente a la ausencia o
cada del ingreso laboral, brindar asistencia a las familias con nios y entregar acceso a la
salud y vivienda. Estas medidas se ocupan tanto de las necesidades de proteccin y
promocin de quienes se encuentran en situacin de pobreza y pobreza extrema, como de

3
El concepto de corresponsabilidad fue originalmente introducido por Levy y Rodrguez (2005; ver
tambin Cohen y Franco, 2006). Esta nomenclatura invita a considerar no slo los elementos
asociados al incentivo a la demanda, sino tambin aquellos que tienen que ver con la oferta de
servicios sociales y la infraestructura social. En nuestro caso interesa resaltar el hecho de que son
tanto los beneficiarios como el propio Estado quienes deben comprometerse en las acciones que el
programa requiere. En la bibliografa, estos programas son tambin llamados programas de
transferencias condicionadas, programas de transferencias monetarias condicionadas, programas de
transferencias en efectivo condicionadas, o bien CCT por su sigla en ingls (conditional cash
transfers).

2
las de aseguramiento de quienes, no siendo pobres, deben enfrentar distintas contingencias
a lo largo de su ciclo de vida y, particularmente, frente a eventos crticos (ibid). As, al
centro de la proteccin social est el concepto del riesgo y la capacidad para elaborar
estrategias protectoras oportunas, efectivas y eficientes de proteccin en las que tanto el
Estado, como la familia, el mercado y las organizaciones sociales y comunitarias
intervienen.

Las reflexiones incluidas en este libro se centran principalmente en el papel del Estado en
la provisin de proteccin social y la promocin de sus ciudadanos, con un nfasis
particular en la asistencia social dirigida a los ciudadanos ms pobres y vulnerables. Al
mismo tiempo, reconocemos que el bienestar y la proteccin social son provistos tambin
por otros tres grandes actores el mercado, las familias y las organizaciones sociales y
comunitarias (vase figura 2) y que un sistema de proteccin integral tiene que tomar en
cuenta sus interacciones. Sin embargo, identificamos en el Estado la responsabilidad
primaria de garantizar los DESC de sus ciudadanos.

Figura 2. Los proveedores de bienestar y proteccin social

Estado

Familias Mercado

Organizaciones sociales y comunitarias

Fuente: elaboracin propia.

Si la proteccin social se dejara nicamente al mercado, los ms dbiles quedaran

excluidos, como se puede observar con la falta de cobertura de trabajadores informales y
pobres en los sistemas privados de pensiones. Dicho esto, es importante destacar que el
mercado juega un papel muy importante para la sustentabilidad financiera de la proteccin
social tema que reviste una particular importancia a la luz del rpido envejecimiento de la
poblacin latinoamericana. Aunque el debate en torno a los mecanismos que pueden
garantizar la sustentabilidad futura de la proteccin social (Carrera et al., 2009; Sojo y
Uthoff, 2006; Holzmann et al., 2008) es un tema que trasciende el alcance de este libro,
cabe aqu destacar que en la regin, adems de seguir fortaleciendo el pilar solidario y no
contributivo de la proteccin social (CEPAL, 2006), es necesario establecer el marco
regulatorio y los incentivos adecuados para que las familias y trabajadores que estn en
condiciones de cotizar en sistemas de pensiones o de salud lo hagan. Al respecto, la
reciente reforma del sistema de pensiones chileno es ilustrativa: al mismo tiempo que se

3
fortalece el pilar solidario, se mantienen los incentivos para que los trabajadores formales
coticen y lo hagan tambin de manera voluntaria (Berstein et al. 2009; Fajnzylber, 2010
Uthoff, 2009). La articulacin de ambos sistemas es fundamental para alcanzar una
proteccin social integral.

Es un hecho tambin que si la proteccin social quedara nicamente en manos de las

familias, esto significara que las mujeres, que han ejercido histricamente esa funcin, se
vern obligadas a dedicar gran parte de su tiempo al trabajo no remunerado de cuidado de
nios, ancianos y enfermos, disminuyendo as sus posibilidades de participar en el trabajo
remunerado. Como ha sido destacado por CEPAL (2010a), en la regin se mantiene una
estructura rgida de la divisin sexual del trabajo, al tiempo que aumenta la demanda por
cuidado.

El papel de las organizaciones sociales y comunitarias aun no es valorado suficientemente

en la literatura en materia de proteccin y promocin social, aunque algunos autores
(Pautassi y Zibecchi, 2010) han mostrado el importante rol jugado por ellas para suplir las
deficiencias de los tres otros grandes actores (Estado, mercado y familias)4. Pese a su
contribucin, estas organizaciones cuentan con limitados recursos para asumir la
responsabilidad social completa en este mbito, papel que le cabe fundamentalmente al
Estado al concebir la proteccin social como un derecho y no como un privilegio o
complemento.

C. Objetivos y contenidos del libro

Este libro tiene como objetivo fomentar el dilogo en materia de proteccin social en
nuestra regin, promoviendo ideas que creemos clave para avanzar en este mbito: la
relevancia del enfoque de derechos para el desarrollo social, la importancia de la
integralidad de los sistemas de proteccin social, as como su eficacia, eficiencia y equidad.
La principal atencin en el libro est puesta en el anlisis sobre la incorporacin y
articulacin de mecanismos fundados en garantas de ciudadana, lo que requiere de la
consolidacin de estrategias para el acceso a polticas de promocin social y a instrumentos
de asistencia y seguridad social de naturaleza no contributiva, junto al fortalecimiento de
las de tipo contributiva. Al mismo tiempo, se hace imprescindible la implementacin de
polticas para la regulacin de los mercados laborales, ya que stas cumplen un rol
relevante en la reduccin y mitigacin de los riesgos asociados al desempleo y al dficit de
trabajo decente, y con ello, a la superacin sustentable de parte importante de los riesgos
que conciernen a la proteccin social. As, lo que se persigue es contribuir a la generacin
de estrategias para la reduccin de las brechas en el acceso a la proteccin y promocin
social, a cimentar polticas sociales ms integrales que den cuenta de la indivisibilidad de
los derechos de los ciudadanos y, por lo tanto, a construir sociedades ms igualitarias.

Pese a haberse convertido en uno de los pilares de las estrategias de desarrollo social, en
Amrica Latina no existe una mirada nica respecto de la proteccin social, al contrario,
sta ha sido concebida desde distintos puntos de vista y en base a diferentes dimensiones
4
ste es el caso de la provisin de cuidado infantil en Buenos Aires (vase Pautassi y Zibecchi,
2009).

4
analticas y polticas. Es as como en este libro se examina los principales debates en curso
sobre la proteccin social y los PTC, se identifica el rol que a stos se les asigna, se
caracterizan las polticas relacionadas que actualmente se desarrollan en la regin y se
discute sobre los elementos conceptuales, requerimientos y desafos a acometer para
consolidar sistemas integrales de proteccin social. Para ello, se identifican los principales
enfoques que guan su diseo e implementacin, los resultados alcanzados y las brechas de
proteccin existentes, as como las transformaciones que se estn implementando en
distintos pases para alcanzar una gestin efectiva y sustentable en esta materia.

El libro se estructura como sigue. En el captulo I, se ofrece una mirada histrica de las
orientaciones de la poltica social en la regin. Con esto se busca situar el desarrollo del
discurso y de las polticas especficas de proteccin social, identificando los contextos en
las que stas aparecen, as como las discusiones conceptuales y propuestas que las nutren.
Se distinguen cuatro enfoques de proteccin social que dan cuenta de un proceso
acumulativo en las polticas y opciones de diseo que stos incorporan: i) la proteccin al
sector formal, que es el enfoque de ms larga data en la regin y que refiere a la
proteccin brindada histricamente a quienes se encuentran insertos en el sector formal del
mercado laboral; ii) la proteccin frente a situaciones de emergencia, que surge en el
contexto de los programas de ajuste estructural a la economa y la bsqueda por estrategias
para reducir los impactos de la crisis de la deuda sobre la poblacin ms pobre; iii) la
proteccin como asistencia y acceso a la promocin, que mantiene estrechos vnculos con
el enfoque anterior, pero activando vnculos entre las polticas de mitigacin y superacin
de los riesgos, con las de prevencin de su ocurrencia y la acumulacin de capital humano;
y, iv) la proteccin como garanta ciudadana, segn la cual la proteccin abarca un
conjunto de derechos que el Estado tiene la obligacin de cautelar. As, se refinan los
procesos para dar mejor cuenta de los riesgos, se introducen transformaciones en sus
lgicas de operacin y se elaboran estndares de mnimos sociales incrementales que los
Estados deben resguardar. En torno a este ltimo enfoque coexisten una serie de propuestas
y miradas sobre polticas concretas y formas de concebir la proteccin social que son
destacadas en el captulo siguiente, al analizar los esfuerzos realizan hoy los pases de la
regin en esta materia.

En el captulo II, se entrega una sinopsis del estado de la proteccin social en Amrica
Latina y el Caribe, identificando los principales esfuerzos que los pases han desarrollado
en esta materia. En primer lugar, se muestran las brechas existentes en materia de
informalidad laboral y cobertura en seguridad social, as como de los niveles de gasto y sus
efectos redistributivos asociados a la proteccin social. A seguir, se describen las
instituciones y los actores que participan de la proteccin social tanto a nivel del diseo y
gestin de sus polticas, como de la coordinacin intersectorial desarrollada para la
articulacin de stas, para luego caracterizar los principales debates en torno a las fuentes
y sistemas de financiamiento de las polticas de seguridad y asistencia social. En
consideracin de la relevancia que ha adquirido el enfoque de derechos bajo un enfoque de
proteccin social como garanta ciudadana, a continuacin revisamos la desigual intensidad
con que ste ha sido incorporado a tales polticas en la regin, haciendo un paralelo con el
reconocimiento constitucional de los derechos sociales que realizan los pases y la
definicin de regmenes de garantas explcitas en mbitos relacionados con la proteccin
social. El captulo cierra con una discusin sobre las caractersticas de las polticas de

5
proteccin social actualmente vigentes en distintos pases la regin, destacndose que
mientras algunos se ocupan de consolidar un aparato de asistencia y promocin social para
personas y familias viviendo en situacin de pobreza particularmente, a travs de PTC,
otros han incorporado acciones ms amplias, enlazando polticas de asistencia y seguridad
social de tipo no contributiva y que pueden situarse entre una orientacin de asistencia y
acceso a la promocin y de garanta ciudana, y algunos concentran sus esfuerzos en la
articulacin de sistemas de proteccin social incrementales en las garantas que
consolidan para el conjunto de la ciudadana. En todos estos casos, las trayectorias
institucionales tienen un rol preponderante en sentar capacidades bsicas de operacin y
orientaciones para las polticas.

Una caracterstica en la regin es que en las polticas de proteccin social identificadas en

los pases, los PTC se encuentran muy presentes. Considerando ello, en el captulo III se
presenta un panorama general de dichos programas enfatizando la diversidad de formas que
han adquirido. Se desarrolla as una aproximacin analtica a esta diversidad que nos
permite comprender de mejor manera su rol en la poltica de proteccin social.
Sostendremos que dadas las caractersticas de los distintos programas, y el sentido que la
dada transferencias/corresponsabilidades adquiere al interior de cada uno de ellos, es
posible identificar tres tipos de PTC, cuyos referentes pueden encontrarse en los programas
Progresa/Oportunidades de Mxico, Bolsa Famlia de Brasil y ChileSolidario. Se ver que
cada uno de estos tipos supone definiciones de poltica distintas en los objetivos que se
proponen y en el cmo utilizan el instrumento de las transferencias y las
corresponsabilidades. En funcin de ello intentaremos identificar los requerimientos
institucionales que necesitan para funcionar de manera ms efectiva, as como tambin
aquellos necesarios para insertarlos en el conjunto de una poltica de proteccin social.

En el captulo IV se exponen aquellos elementos que son consustanciales a un enfoque

integral de la proteccin social. En primer lugar, se aclara el rol de la proteccin social en el
concepto ms amplio de poltica social, identificando las diferencias y articulaciones entre
proteccin y promocin social. En segundo lugar, se revisan las funciones principales de la
proteccin social en relacin a los grupos que atiende y los derechos que le conciernen.
Estas funciones son: i) garantizar el cumplimiento de condiciones de vida que permitan un
mnimo nivel de bienestar y compensar frente a la cada de ingresos bajo estndares
esenciales; ii) facilitar el acceso a servicios sociales y de promocin; y, iii) promover
mejores polticas laborales ante los riesgos de la precariedad del mercado de trabajo. En
tercer lugar, se analiza el vnculo entre la proteccin social y las necesidades diferenciadas
de la poblacin a las que sta hace frente. En cuarto lugar, se describe en profundidad los
componentes de la proteccin social la asistencia social, la seguridad social y la regulacin
de los mercados laborales, identificando sus instrumentos y polticas. En la quinta seccin,
se reflexiona sobre los aspectos requeridos para la institucionalidad de la proteccin social
integral: la coordinacin intersectorial, la puesta en marcha de sistemas de informacin para
la gestin y la definicin de instrumentos de contralora y resolucin de conflictos.

El captulo V describe las potencialidades de los PTC para actuar como puerta de entrada a
la proteccin social integral a partir de su capacidad para: incorporar a grupos
poblacionales pobres a la oferta pblica de servicios; fortalecer la coordinacin de la oferta
pblica (intersectorial y entre niveles del Estado); mejorar la articulacin entre la demanda

6
y oferta de servicios; brindar apoyo a la generacin de capacidades institucionales para la
informacin, seguimiento y evaluacin de las acciones y beneficios asociados a estos
programas; y definir mecanismos de egreso que conecten a sus beneficiarios con otras
polticas de proteccin y promocin social.

En el captulo VI, se identifican lecciones, as como desafos presentes y futuros para la

proteccin social y los PTC en Amrica Latina. Nudos crticos son la consolidacin de un
enfoque de derechos al interior de las polticas de proteccin social; los desafos
institucionales para una gestin integral e intersectorial de la proteccin social; el dilema
generado a partir de esquemas diferenciados para grupos vulnerables y el sentido igualitario
de la proteccin bajo los principios de la ciudadana; y las posibilidades para consolidar
esquemas sustentables de proteccin social ante escenarios cambiantes en lo econmico y
poltico. Adicionalmente, aspectos de sustentabilidad fiscal, as como de fortalecimiento de
los vnculos entre polticas de proteccin, promocin social y empleo, juegan un papel
importante. En lo relativo al desafo de afianzar a los PTC como parte de sistemas
integrales de proteccin social, los tres elementos principales a considerar son la
adecuacin de la oferta de servicios sociales, la generacin de capacidades institucionales
en particular sobre procedimientos de gestin y operacin de los programas pblicos, como
aquellos que permiten la seleccin y registro de los beneficiarios y la elaboracin de
estrategias de graduacin de las familias beneficiarias.

Al final del libro se presenta una serie de anexos que complementan la informacin
presentada a lo largo del libro. En el primero se revisan los tres principales instrumentos de
derechos humanos para la proteccin social la Declaracin Universal del Derechos
Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, y la
Convencin Americana de Derechos Humanos y el Protocolo de San Salvador y su
relacin con la proteccin social. En el segundo se sintetizan las propuestas ms recientes
que se han formulado en materia de universalizacin de las garantas ciudadanas desde
diversas instituciones. Finalmente, en el tercero se presenta una serie de cuadros con
informacin estadstica respecto de las brechas de proteccin en la regin.

7
Captulo I. Poltica y proteccin social
Para comprender las actuales condiciones de la proteccin social en Amrica Latina, es
importante destacar algunos elementos centrales de la historia de la poltica social en la
regin. En el presente captulo presentamos una breve resea de las orientaciones de las
polticas sociales implementadas durante el ltimo siglo en los pases de la regin,
particularmente en lo que dice relacin con la proteccin social. De forma complementaria
a este anlisis, identificamos los principales enfoques tericos y propuestas conceptuales
que han guiado el desarrollo de la proteccin social en la regin durante los ltimos aos
para localizar su trayectoria y diversidad.

A. Las polticas sociales del ltimo siglo y la proteccin social

La funcin social siempre ha formado parte del rol del gobierno de los pases de Amrica
Latina, pero el grado en que este rol es asumido, as como los nfasis y las prioridades
asignadas, han cambiado en el tiempo. Esto ha sido el resultado de las distintas corrientes
de pensamiento econmico y social que han primado en determinados momentos histricos
y del espacio de poder que estas corrientes han alcanzado en los pases. Aun cuando no se
puede hablar de procesos estrictamente homogneos en los distintos pases, varios autores
han planteado que la evolucin de la poltica social estara marcada bsicamente por tres
momentos: la etapa previa a la gran depresin de 1929, la fase de mayor industrializacin y
crecimiento hacia adentro vivida hasta la dcada de 1980 y la de la economa de mercado y
la globalizacin (Marchesi, 2004; Cohen y Franco, 2005; Andrenacci y Repetto, 2006). Tal
como ilustra la figura I.1, dichas etapas han sido bautizadas de acuerdo al modelo de
desarrollo que prima en cada una de ellas: liberal primario, substitucin de importaciones, y
de disciplina y austeridad fiscal. Cada una de estas etapas considera rasgos particulares en
cuanto al desarrollo de las polticas de seguridad social, as como a las principales
directrices que rigen la asistencia social y las polticas sectoriales en la regin. A su vez,
estos modelos dan origen a concepciones especficas respecto del papel del Estado y de la
proteccin social.5

A estas etapas, proponemos sumar el surgimiento de una cuarta, en desarrollo en este siglo
e indicada en la ltima columna de la figura II.1. Planteamos que actualmente coexisten dos
enfoques de poltica social en la regin, no excluyentes entre s, aun cuando el segundo de
ellos ha alcanzado mayor visibilidad en aos recientes: uno surgido al alero de la
competitividad sistmica, en el que conceptos tales como el de capital humano y la
transmisin intergeneracional de la pobreza cobran relevancia; otro, estrechamente
vinculado al discurso y enfoque de derechos y garantas de ciudadana. A partir de estos
debates, con un correlato en las miradas de desarrollo, Estado y proteccin social que
propugnan, surgen los elementos de poltica que describiremos en los siguientes captulos.

5
Cabe destacar que la correlacin entre la evolucin de los modelos de desarrollo y las polticas
sociales no es estricta, y que a un determinado modelo de desarrollo pueden corresponder distintas
orientaciones de poltica social. La figura es solamente ilustrativa de grandes tendencias.

8
Figura II.1. LA PROTECCION SOCIAL EN CUATRO MOMENTOS DE LA POLTICA SOCIAL

1. Comienzos siglo XIX 2. Crisis 1929 3. Crisis deuda 4. Siglo XXI

Modelo de Liberal primario Sustitucin de Disciplina y Competitividad

desarrollo
importaciones austeridad fiscal sistmica

Principales Asistencia
Primeros como de
ejemplos Seguridad social del Seguridad social con Asistencia: romper la
caractersticas
de la caridad; polticas
seguridad social del Asistencia
sector formal como
urbano Asistencia como
fondos de Asistencia como
transmisin
proteccin y sectoriales
sector formal urbano caridad; polticas caridad; polticas
capitalizacin caridad; polticasde
intergeneracional
promocin
social sectoriales sectoriales
individual sectoriales
la pobreza
Proteccin como
Asistencia como Asistencia: subsidios
seguridad social Proteccin
al consumocomode Asistencia:
Proteccin como Proteccin como
caridad Estado subsidiario-
asociada al mercado seguridad
alimentossocial
y focalizacin en los
seguridad social seguridad social
promotor
de trabajo formal. asociada al mercado
combustibles pobres, Fondos
asociada de
al mercado asociada al mercado
de trabajo formal. Inversin
de trabajo Social
formal. de trabajo formal.
Comienzan polticas Proteccin como
sectoriales de Centralismo y Orientacin a la asistencia y acceso
Asistencialismo
educacin y salud crecimiento de los demanda, a la promocin
Asistencialismo
sectores de salud y Asistencialismo Asistencialismo
descentralizacin,
educacin externalizacin de
Escasa regulacin servicios sociales Sistemas de
del Estado Estado proveedor proteccin social
Estado subsidiario- sobre mnimos
mitigador incrementales

Proteccin basada Proteccin frente a Estado garante

en el empleo formal situaciones de
emergencia Proteccin como
garanta ciudadana

Fuente: elaboracin propia.

i) El modelo liberal primario, con crecimiento hacia fuera, marca el primer momento. En lo
social, sus indicadores caractersticos son, por un lado, la conformacin de las sociedades
nacionales y el sentido de pertenencia de los ciudadanos a un pas y, por otro, la caridad,
donde la atencin a los problemas sociales son percibidos como una accin humanitaria
de ayuda a los ms necesitados, con gran participacin de organizaciones de la sociedad
civil y la iglesia. Se mantiene as una poltica social no-secularizada y poco
institucionalizada, en que las lites polticas, econmicas y sociales son proveedoras y
financistas de servicios. A finales de este perodo surgen las primeras instituciones de la
seguridad social, como mutuales y seguros asociativos, las que se orientan
fundamentalmente a los asalariados urbanos y se desenvuelven con una todava escasa
regulacin del Estado. Al tiempo que se inicia una fase expansiva en cuanto a la cobertura
de servicios sociales relacionados con la salud y la educacin pblicas. A principios de los
aos veinte, en los pases del Cono Sur comienzan a aparecer los primeros esquemas de
seguridad social inspirados en el modelo bismarckiano.6

6
En Uruguay, las primeras discusiones sobre mecanismos de seguridad social emergen en la
primera mitad del siglo diecinueve (Bonino et al., 2007). Los sistemas de seguridad social que
surgen durante el siglo veinte a lo largo de Amrica Latina son fundamentalmente de naturaleza
corporativa y contributiva, y dejan fuera a vastos sectores de la poblacin que no estn insertos en
organizaciones vinculadas al mercado formal del trabajo (gremios, sindicatos, etc.) o no cuentan
con mecanismos de acceso a las estructuras de poder (fundamentalmente, los partidos polticos).

9
ii) La segunda etapa, durante la post-guerra mundial y la guerra fra, se caracteriza por el
desarrollo de un modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones, con
crecimiento hacia adentro y la importancia de la planificacin estatal. Los principales temas
de la poltica social se relacionaron con la justicia, el orden social y la seguridad social, en
lo cual tuvo gran repercusin la presin de la sociedad organizada y los sindicatos. A ello
se suman la continua expansin de los sectores de educacin y salud, as como la discusin
sobre el acceso a la tierra y las reformas agrarias. El enfoque de la poltica social tiene una
base universalista pero con serias limitaciones en la cobertura, con lo cual la poblacin
priorizada fueron asalariados, clases medias y sectores organizados, lo que Duhau (1997)
llama universalismo fragmentado o estratificado. Se observa as un nfasis en la
proteccin del trabajador asalariado (Franco, 1996), para quienes se implementan
instrumentos como el seguro por desempleo de Uruguay (1958), las asignaciones familiares
para trabajadores privados del Instituto Mexicano de Seguro Social (1943) o la
consagracin del derecho a la seguridad social en la ley 14.370 en Argentina (1954)7. La
asistencia social se limita principalmente a los subsidios para el consumo de alimentos y
combustibles, aunque comienzan tambin algunos programas de alimentacin8 y pequeos
programas de transferencias para grupos vulnerables como los discapacitados (Ferreira y
Robalino, 2010).

El modelo de gestin de la poltica social de la poca se caracteriza por la lgica de

planificacin central, tendencia histrica latinoamericana en la que influyen tanto razones
polticas como la organizacin unitaria de la mayora de los pases y el centralismo
larvado de los que tienen una estructura federal (Franco, 2003). Destaca a su vez, un
desarrollo de la organizacin de tipo burocrtico y un impulso fuerte a los sectores, lo
que fue positivo en trminos del conocimiento y desarrollo de polticas especializadas, pero
con problemas de descoordinacin que dificultaron la capacidad de generar una
intervencin integral. El financiamiento de la poltica social fue principalmente estatal y la
distribucin de los recursos se realiz bsicamente a travs de un subsidio a la oferta, lo que
permiti en varios pases extender la presencia del Estado en la provisin de servicios,
observndose una escasa participacin del sector privado en este mbito. En tanto, este
perodo cont con una fuerte presin de parte de sectores sociales sobre el Estado para
representar sus demandas.

Por ltimo, esta etapa se caracteriz por la proteccin de algunos precios y provisin de
subsidios para facilitar el acceso a ciertos bienes y servicios, pero combinada con una alta
inflacin, el aumento de la deuda externa y el corporativismo, con una divisin de la
sociedad entre trabajadores formales (y sus familias) y los informales, urbanos y rurales, lo

7
En el caso argentino, el primer antecedente de la seguridad social contributiva es el de la Ley 4349
de 1904, a travs de la que se crea la Caja Nacional de Jubilaciones y Pensiones para empleados y
funcionarios de la Administracin Pblica Nacional, del Consejo Nacional de Educacin, de los
Bancos de la Nacin e Hipotecario, de los Ferrocarriles del Estado y de la Justicia Nacional (Abritta
et al., s/ref: 97).
8
Entre otros, el Programa Costarricense de Alimentacin Complementaria de 1951, el Programa
Nacional de Alimentacin Complementaria (PNAC) de Chile, que en 1954 comenz la entrega de
leche a nios y mujeres embarazadas, y la la Campaa de Alimentacin Escolar de Brasil de 1955.

10
que, como se ver ms adelante, tuvo una expresin muy fuerte en la concepcin de la
proteccin social y la forma en que se organizaron estas polticas en la regin.

iii) En torno a la crisis de la deuda de principios de la dcada de 1980 se potencia una etapa
marcada por un enfoque neoliberal de crecimiento hacia afuera con disciplina y austeridad
fiscal, con reformas orientadas a disminuir la inflacin y fomentar el crecimiento
econmico, pero desatendiendo el problema de la desigualdad en la distribucin del ingreso
(Cornia et al., 1987). Esto ltimo en el entendido de que los beneficios del crecimiento se
distribuiran progresivamente en la poblacin (la teora del chorreo). En ello, la idea que
el mercado es el mejor instrumento para asignar bienes y servicios, as como el llamado
Consenso de Washington,9 tuvieron un rol clave.

La poltica social de este perodo se caracteriza por la focalizacin hacia los ms pobres,
con la lgica de racionalizar el uso de los recursos escasos, como se puede observar por
ejemplo en el Programa de Alimentacin Escolar de la Junta Nacional de Auxilio Escolar y
Becas (JUNAEB) de Chile y el Programa de Abasto Social de Mxico. Con esto, la
preocupacin por la eficiencia en la gestin, asociada a los requerimientos de disciplina
fiscal, es un elemento priorizado, el que con el tiempo fue pasando a ser complemento,
central pero no nico, del objetivo de maximizar los impactos o la efectividad de los
programas. As, ya no slo importa gastar para producir bienes y servicios, sino gastar bien
para que stos alcancen los objetivos perseguidos.

A lo anterior se suma una lgica de mercado de servicios sociales con el fomento de los
subsidios a la demanda para potenciar la competencia de los oferentes, sean estos pblicos
o privados, a travs de un sistema de libre eleccin, como ocurre por ejemplo en el sistema
educacional chileno, en que los alumnos son portadores de la subvencin educacional que
entrega el Estado, independientemente de si eligen estudiar en una escuela administrada por
el sector pblico o por privados. La competencia tambin se da en la distribucin de
recursos a travs de licitaciones y concursos para el financiamiento de programas y
proyectos, tanto de administracin pblica como privada. Esto dio pie al desarrollo de las
redes de proteccin social as como a los conocidos fondos de inversin social (FIS),10 que
marcaron de manera importante la gestin social en la regin, al identificarlas como una
herramienta ms gil que los ministerios sectoriales para la distribucin de recursos de
inversin pblica para servicios sociales bsicos de salud, educacin primaria y de agua y
saneamiento, aun cuando en muchos casos no lograron dar el salto de pasar de la lgica de
la ejecucin presupuestaria y la eficacia productiva hacia la efectividad social y la
eficiencia.

9
El Consenso de Washington consiste en diez recomendaciones centrales de polticas: disciplina
fiscal, reordenamiento de las prioridades del gasto pblico, reforma impositiva, liberalizacin de las
tasas de inters, tasas de cambio competitivas, liberalizacin del comercio internacional,
liberalizacin de la entrada de inversiones extranjeras directas, privatizacin de las empresas
pblicas, desregulacin de los mercados en particular el de trabajo y derechos de propiedad
(Williamson, 1994).
10
FIS de Bolivia, FHIS de Honduras, FONCODES de Per, FONVIS de Venezuela, son ejemplos
de estos fondos.

11
Acorde con esta orientacin de racionalizacin y competitividad, en este perodo tambin
se da una relevancia importante a la descentralizacin, procurando lograr una gestin de
recursos y proyectos ms autnoma del gobierno central, as como la externalizacin o
tercerizacin de la produccin, dando un impulso a la participacin de privados y
organizaciones no gubernamentales (ONG) en la gestin.

La orientacin indicada tiene un reflejo en el mbito de la proteccin social. En este

perodo se produce una gran transformacin de los fondos de jubilaciones y pensiones y del
aseguramiento de la salud en el sector formal. A partir de los problemas de sostenibilidad
fiscal de la seguridad social basada en fondos de reparto, surge la idea de los fondos
individuales, bajo el supuesto de que con un mercado de trabajo formal y estabilidad
laboral una persona puede juntar los recursos necesarios para una jubilacin digna y que, a
su vez, ello le permite financiar un seguro de salud para su familia. Con ello, de cierta
manera se rompe con la lgica de universalismo fragmentado preexistente y se generan
administradoras privadas de dichos recursos (AFP en Chile, AFJP en Argentina, etc.) y se
potencia la participacin de aseguradoras de salud (como las ISAPRES de Chile). As, la
proteccin social del perodo queda marcada por un enfoque dual. Por un lado una
seguridad social de los asalariados fundada en la capitalizacin individual y el
aseguramiento, por otro una asistencia social orientada a cubrir ciertos niveles mnimos de
bienestar y mitigar las consecuencias asociadas a la pobreza extrema. En consecuencia, en
este perodo el Estado asume cada vez ms un rol subsidiario y de control y evaluacin,
disminuyendo al menos proporcionalmente su rol proveedor, situacin que se observa muy
claramente en el caso chileno.

iv) Desde mediados de la dcada de los noventa comienzan a darse elementos que van
configurando un nuevo enfoque de desarrollo con el paradigma de la competitividad
sistmica, donde la insercin en una economa global depende de las capacidades
organizacionales y gerenciales de un pas para combinar una variedad de factores
(econmicos y no-econmicos) y para articular diversos actores (Lechner y Caldern,
1998). Este es un perodo de consolidacin de la institucionalidad democrtica, en el cual se
dan las reformas del Estado de segunda generacin (Marchesi, 2004) y la dirigencia
poltica apunta a plasmar en algunas acciones concretas la idea de un Estado ms presente,
con mayor capacidad de intervenir en el desarrollo econmico y social (Repetto, 2010a:
1). A su vez, en torno al ao 2000, se comienzan a instaurar con fuerza conceptos como
garanta de derechos (humanos, econmicos, sociales y culturales), ciudadana plena y
cohesin social al interior de los enfoques que guan la poltica social (CEPAL, 2007b).
stos dan cuenta de una preocupacin explcita por lograr mejores niveles de distribucin
de los beneficios del desarrollo econmico y disminuir la alta desigualdad prevalente. As,
las personas pasan de ser considerados consumidores y beneficiarios a convertirse en
ciudadanos titulares de derechos.

En cuanto a la poltica social, el hecho de ser una etapa en proceso dificulta un anlisis
definitivo, pero hay algunos elementos identificables. Por un lado, la tensin entre
universalismo y focalizacin vuelve a la agenda, pero va logrando integralidad en la idea de
focalizar recursos para universalizar derechos o mnimos sociales, ya no productos iguales
para todos ni slo para algunos, sino polticas universales con servicios diferenciados segn
la variedad de necesidades y brechas de una poblacin heterognea. As, no slo las

12
diferencias socioeconmicas sino las tnicas y culturales, de gnero, edad y lugar de
residencia empiezan a ser tomadas como variables centrales en los aspectos sustantivos y
administrativos de dicha poltica. Por otra parte, se potencia la preocupacin por la calidad
de servicio (objetiva y subjetiva) y los principios de efectividad y eficiencia, junto a la de
genera sinergias en la lgica de redes de atencin y proteccin.

En trminos de actores, se mantiene, sino se potencia, la articulacin pblico privada,

donde tanto las organizaciones de ambos sectores, las ONG y otras instituciones de la
sociedad civil participan. Pero el Estado potencia su rol regulador, asumiendo
progresivamente un carcter de garante, no necesariamente proveedor pero tampoco slo
subsidiario.

Este escenario abre nuevos espacios de discusin sobre la proteccin social, como la
articulacin de modelos de capitalizacin individual con solidaridad (CEPAL, 2006;
Uthoff, 2006), la flexi-seguridad laboral y el derecho a tener un ingreso mnimo que
permita salir al menos de la pobreza extrema, con enfoques que enfatizan acciones de corto
y largo plazo. La siguiente seccin identifica los contextos y debates que han inspirado el
surgimiento de distintos enfoques y propuestas sobre proteccin social.

B. Proteccin social, un concepto en evolucin

Los cambios que han experimentado las polticas sociales, y particularmente las de
proteccin social, no han ocurrido de manera aislada de la discusin conceptual que se ha
dado en la academia, los organismos de la cooperacin internacional y las instituciones
financieras. Ms an, se evidencia una constante retroalimentacin, en la que, aun cuando
no siempre las implementaciones reales reflejen de manera adecuada lo que las propuestas
analticas presentan, es posible observar la evolucin sobre los conceptos y las lneas de
intervencin que aparecen como ms adecuadas para hacer frente a dicha situacin, as
como identificar en qu medida estn actualmente presentes en los distintos pases.

En las ltimas dcadas ha habido un prolfico debate sobre la pobreza y la desigualdad, la

multidimensionalidad de sus causas y consecuencias, la forma de medirla, el rol y desafos
que ella supone para distintos actores, la efectividad de las polticas y los enfoques que se
han de adoptar para lograr impactos relevantes, ante la coincidencia existente sobre falta de
mecanismos efectivos de proteccin formal frente a los riesgos evidenciados por quienes
viven en esa situacin. As, la discusin sobre proteccin social ha derivando en una
extensa literatura, donde coexisten anlisis de tipo histrico (Draibe y Riesco, 2007;
Filgueira, C. y Filgueira, F., 2002), conceptual (Barrientos e Hinojosa-Valencia, 2009;
Barrientos y Hulme, 2008; Cook y Kabeer, 2009; Norton et al., 2002) y normativo
(CEPAL, 2006; Naciones Unidas, 2009a), junto con propuestas concretas para su
implementacin y ampliacin.11

11
Vase, por ejemplo, Banco Mundial, 2005; CEPAL, 2006; Deveraux, 2002a, 2002b; Holzmann y
Jorgensen, 1999; OECD, 2009; OIT, 2008a, 2008b.

13
En dicho contexto, tanto en el anlisis del concepto, como en la definicin de objetivos y
alternativas de polticas sobre proteccin social es posible identificar diversas miradas
(Barrientos y Hulme, 2008; Cook y Kabeer, 2009; Norton et al., 2002): desde la economa
del empleo, normalmente se la concibe circunscrita al mbito de las pensiones y
jubilaciones (proteccin como seguridad); otros centran su contribucin en la generacin de
instrumentos de proteccin para pobres y vulnerables (proteccin como asistencia); en tanto
que otros integran ambas visiones en una ms amplia, que incluye adems a la regulacin
del mercado laboral entre sus componentes.12 Coincidentemente, algunos autores
comprenden el alcance de la proteccin social en funcin de los dos primeros componentes:
asistencia y seguridad social (Ferreira y Robalino, 2010; Norton et al. 2002), mientras que
en formulaciones ms recientes, los tres componentes mencionados aparecen como
inseparables en el diseo de sistemas de proteccin social (Banco Mundial, 2001b;
Barrientos y Hulme, 2008; Holzmann y Jorgensen, 1999).

En Amrica Latina, las discusiones ms recientes estn intrnsecamente asociadas al

desarrollo de los debates sobre pobreza y la falta de mecanismos de proteccin formal
frente a los riesgos evidenciados por quienes viven en esa situacin (cf. Barrientos y
Hulme, 2008; Cook y Kabeer, 2009). En este libro adoptamos una mirada amplia de la
proteccin social como garanta de ciudadana, y por tanto, universal en su orientacin, aun
cuando reconocemos que es necesario incorporar instrumentos diferenciados y focalizados
para consolidarla, brindando atencin primero a quienes se encuentran en situacin de
mayor pobreza y vulnerabilidad. La mirada que aqu se propone no puede ignorar que la
realidad de la pobreza sigue siendo una constante en nuestra regin, con un crecimiento
significativo durante la dcada perdida de los aos ochenta, y una lenta reduccin en los
perodos de crecimiento econmico.

Diversos actores han participado en el desarrollo conceptual de esta perspectiva, la que ha

experimentado un auge considerable a partir de la dcada de los noventa. En aos
posteriores a la definicin de la proteccin social hecha por las Naciones Unidas en el ao
2000 (vase seccin 1.B de la Introduccin), la definicin de proteccin social se ha
ampliado para incorporar de manera explcita la alusin al enfoque de derechos. Mientras la
Organizacin Internacional del Trabajo (OIT, 2008a) ha definido a la proteccin social en
funcin de los derechos a beneficios y prestaciones a los que la ciudadana puede acceder,
de manera de protegerse frente al brusco decaimiento en sus estndares de vida, la CEPAL
(2006) lo hace en funcin de generar respuestas asistenciales, de promocin y desarrollo
social, ante los riesgos del entorno, bajo un enfoque de derechos. Desde otro prisma, el
Banco Mundial ha instalado una concepcin de la proteccin en funcin de su capacidad
para responder ex ante y ex post a diversos escenarios de riesgos (Holzmann y Jorgensen,
1999). En aos recientes, este organismo ha complementado esta formulacin desde el

12
Es relevante distinguir entre aquellos autores que enfatizan el rol de la regulacin de los mercados
laborales (Barrientos y Hulme, 2008) y del fortalecimiento de las instituciones laborales (Weller,
2008) para la proteccin social (vase seccin IV.E.3), de quienes relevan el papel de las polticas
laborales y de mejoramiento de la empleabilidad de los trabajadores (vase Ribe et al., 2010). En la
concepcin que aqu formulamos sobre proteccin social, stas ltimas cabran en el marco de las
polticas de promocin social (vase seccin IV.A), las que si bien muestran fuertes sinergias con
las de proteccin social, operan bajo distintos esfuerzos de implementacin.

14
prisma del nuevo contrato social requerido para brindar una proteccin social eficaz a todos
los ciudadanos. Esta nueva propuesta enfatiza los desafos que impone la informalidad
como barrera de entrada a la proteccin social y la fragmentacin en el acceso a polticas de
proteccin social para trabajadores formales e informales, as como la necesidad de
encontrar mecanismos para extender la seguridad social contributiva a todos los ciudadanos
independientemente de su situacin laboral, complementando esta accin con el
fortalecimiento sustentable de su capital humano y empleabilidad (Ferreira y Robalino
2010; Ribe et al., 2010).

Finalmente, la Organizacin de los Estados Americanos (OEA) ha instalado dos instancias

de cooperacin horizontal en materia de proteccin social y dilogo respecto de sus
polticas en Amrica Latina y el Caribe. En primer lugar, el Departamento de Desarrollo
Social y Empleo (SEDI) cumple el rol de secretara tcnica de las reuniones de ministros y
altas autoridades de Desarrollo Social en el marco del Consejo Interamericano para el
Desarrollo Integral. Siempre dentro del SEDI, en 2009 se lanz oficialmente la Red
Interamericana de Proteccin Social, la cual busca facilitar el intercambio de experiencias y
prcticas en materia de proteccin social entre los pases de la regin.13

Aqu, entendemos que la proteccin social incluye al conjunto de arreglos institucionales

especficos surgido ante el limitado poder de integracin del empleo formal a las
estructuras de la seguridad social. Nos interesa rescatar la innovacin en el diseo de
polticas e instrumentos, as como de gestin para construir sistemas integrales e
incluyentes de promocin y proteccin social para el conjunto de la ciudadana. Sin
embargo, esta mirada no es ni ha sido universal, sino al contrario es posible observar
distintas concepciones, entre las cuales identificamos cuatro enfoques que han marcado la
discusin.

1. La reflexin respecto de la proteccin social que estuvo presente durante gran parte del
siglo pasado estuvo vinculada a la seguridad social y a una sociedad del trabajo (CEPAL
2006: 34). Se trataba de un enfoque de proteccin basada en el empleo formal, y que,
como se ha sealado en la seccin anterior, da cuenta de una primera aproximacin de
aquellos mecanismos requeridos para brindar proteccin a los trabajadores ante
circunstancias inesperadas (desempleo, enfermedad o accidentes laborales), as como a lo
largo de las etapas del ciclo de vida (fundamentalmente, a travs de las pensiones y
jubilaciones, y seguros de sobrevivencia a los familiares de los trabajadores).

Este enfoque de proteccin se edific a travs de instrumentos y mecanismos como los

seguros sociales y las mutuales, as como de legislacin laboral elaborada por los Estados
ante las demandas por mejoras laborales de los trabajadores formales organizados en
gremios y asociaciones.14 Estos instrumentos resultaron, en la prctica, estratificantes en
cuanto a su cobertura, pues slo estaban disponibles para quienes estuvieran vinculados al
mundo del trabajo formal (Filgueira y Filgueira 2002). Se dejaba as a importantes sectores
sociales fuera de tal cobertura particularmente, a los trabajadores rurales y pobres urbanos

13
Vase [en lnea]: < http://www.sedi.oas.org/ddse/espanol/default.asp>.
14
Por ejemplo, las reformas laborales pioneras en Uruguay en la dcada de 1920 o la Ley del
Seguro Social de 1943 en Mxico.

15
no asalariados, situacin que se ha agravado con las tendencias recientes del mercado
laboral. En tal contexto, la CEPAL (2006) ha hablado de la promesa incumplida del pleno
empleo, refirindose a la conviccin de que, a travs de este campo, se lograra consolidar
los derechos asociados a la ciudadana social (Marshall, 1950) en Amrica Latina. De esta
forma, si bien este enfoque de proteccin social se ha mantenido a lo largo del tiempo, los
gobiernos de la regin, as como diversas instituciones internacionales, han puesto una
mayor atencin en cmo generar mecanismos que logren proveer de un nivel bsico de
proteccin para quienes permanecen, por diversas razones, fuera del mercado del empleo.

2. Sobre la base de estas consideraciones, as como de las transformaciones que operan en

los paradigmas de la poltica social, se identifica la necesidad de elaborar enfoques ms
integrales y articulados para la superacin de la pobreza. Este inters se intensifica a partir
del diagnstico de los impactos generados por los ciclos de crisis econmica que golpearon
la regin. La volatilidad de los precios, la precariedad de los empleos, y las numerosas
restricciones para acceder a mecanismos pblicos y privados de aseguramiento, afectan de
manera ms intensa a los pobres y vulnerables, disminuyendo su acceso a recursos para
incrementar su consumo y proteger su bienestar ante eventos crticos, y, por tanto,
dejndolos ms expuestos a experimentar prdidas presentes y futuras en el capital
acumulado (Cook y Kabeer, 2009: 4). Se comienza a hablar entonces de las redes de
seguridad (safety nets) tambin conocidas como redes de proteccin social o
programas de bienestar social (Len, 2008: 134; Serrano, 2005).15 Estas redes incluyen el
conjunto de polticas y programas de reduccin de la pobreza existentes hasta aquel
momento: programas de transferencias en dinero o especies, subsidios monetarios a la
alimentacin y electricidad, programas de empleos de emergencia, FIS, unidos al acceso
gratuito a los servicios sociales de corte ms tradicional (salud, educacin, transporte, y en
algunos casos, vivienda) (Grosh et al. 2008: 5-6). sas son entendidas como
intervenciones compensatorias que incrementan el ingreso y otros activos mediante
transferencias focalizadas, que estn diseadas especficamente para sostener o aumentar el
bienestar de los grupos pobres o vulnerables en perodos de transicin [o crisis] econmica
(Graham, 1994 en Cohen y Franco, 2006a: 47), razn por la cual llamamos a este enfoque
proteccin frente a situaciones de emergencia.16

Se trata de polticas de naturaleza no contributiva y focalizada en quienes viven en

situacin de pobreza y pobreza extrema, las cuales no incluyen polticas de seguridad social
(Grosh et al., 2008: 4). Sus acciones son implementadas mientras las personas buscan
nuevas oportunidades econmicas que, supuestamente, les permitirn mejorar su situacin
de manera expedita (Barrientos y Hulme, 2008). Su novedad es coordinar, precisamente
desde la perspectiva de una red, la oferta pblica para mitigar los impactos de los eventos

15
Mesa-Lago (2000: 41) les llama redes mnimas de proteccin social. En este documento se opta
por hablar de redes de seguridad para distinguirlas de los sistemas de proteccin social que dan
cuenta de una mirada ms comprehensiva a nivel conceptual y operativo. Tales sistemas son a veces
llamados redes de proteccin social, de all que se procure evitar la confusin entre ambos
enfoques.
16
Este enfoque estuvo presente, de manera implcita o explcita, en las primeras formulaciones de
los FIS y las redes de seguridad social (por ejemplo, el Fondo de Inversin Social Hondureo y el
programa BONOSOL de Bolivia), entre fines de los aos ochenta y la dcada de los noventa.

16
crticos. Su intencionalidad es incorporar a esta red de carcter temporal, a quienes se
encuentran fuera del alcance de las polticas sociales y no cuentan con suficiente capacidad
de respuesta autnoma ante riesgos. Si bien se trata de intervenciones de carcter residual,
que buscan responder a travs de medidas mitigadoras y compensatorias en el corto plazo
ante las cadas bruscas en los ingresos que afectan a los hogares ms pobres (Deveraux,
2002a; Conway y Norton, 2002), estas redes son un antecedente directo de las discusiones
ms recientes sobre proteccin social.

Hacia fines de los aos noventa, el Banco Mundial desarrolla un marco de anlisis para
comprender y desarrollar polticas asociadas a la proteccin social: el manejo social del
riesgo (MSR). Este define una serie de estrategias que pueden ser implementadas para
identificar tempranamente las diversas fuentes y tipos de riesgos, prevenirlos, mitigarlos y
superarlos (Holzmann y Jorgensen, 1999, Serrano y Raczynski, 2003). Bsicamente, el
MSR pretende destacar el impacto de las imperfecciones del mercado en el riesgo que
enfrentan las familias (Munro, 2008) y la necesidad de generar medidas pblicas de
proteccin social para reducir la vulnerabilidad, activar el consumo y promover la equidad
frente a la gestin de los riesgos de los individuos, hogares y comunidades, especialmente,
de los hogares de menores ingresos (pobres y vulnerables). Tales mecanismos deben
ponerse en marcha ante la ausencia o deficiencia de los mercados, y son concebidos como
intervenciones acotadas en el tiempo que buscan contribuir al desarrollo econmico. De
esta forma, el MSR distingue entre tres estrategias: informales, de mercado y pblicas.
Adicionalmente, identifica responsabilidades pblicas e individuales con respecto a la
proteccin social. Las responsabilidades pblicas se vinculan a las polticas y a la
regulacin de los mecanismos de mercado, mientras que las individuales pueden ser
formales (ahorro sistemtico, los seguros privados, tener un empleo en el sector formal de
la economa, e invertir en la educacin de los hijos) o informales (redes sociales y
comunitarias).

El MSR ha sido criticado, sin embargo, desde la ptica de su limitado alcance para
transformar las estructuras econmicas y redistributivas, a la base de los riesgos (Cook y
Kabeer, 2009; Lo Vuolo, 2009; Sojo, 2003). Progresivamente, comienza a instalarse en la
agenda un enfoque de derechos como necesario complemento al anlisis ms tcnico
respecto de los riesgos puntuales que enfrentan diversos grupos poblaciones y la forma de
resolverlos.

3. A fines del pasado milenio y comienzos del presente, se hace patente la necesidad de
generar estrategias que logren ir ms all de los eventos crticos y sus efectos inmediatos en
el decaimiento estacional de los estndares de vida de las personas y familias. Se busca
intervenir ante impactos de ms largo plazo en la trasmisin intergeneracional de la pobreza
y en prdidas agregadas en el bienestar de las familias y sus integrantes, derivadas de la
adopcin de estrategias familiares ante el riesgo que comprometen activos esenciales.17 As,
la pobreza comienza a ser vista como un fenmeno dinmico, de mltiples entradas y
salidas en el tiempo, que requiere de intervenciones ms complejas y persistentes para su

17
Wood (2003) describe la situacin que confrontan quienes viven en situacin de pobreza como
mantenerse pobres para estar seguros (to stay secure they stay poor ) (en Barrientos y Hulme
2005: 10).

17
superacin. Por lo tanto, la proteccin social debiera asumir roles de corto y largo plazo en
el combate a la pobreza (Banco Mundial, 2001b), junto con hacer frente a las necesidades
ms urgentes derivadas de los riesgos y crisis, a sta le corresponder apoyar la
conservacin y acumulacin de activos incluyendo, por ejemplo, las pensiones no
contributivas a travs de polticas de prevencin, as como aportar en la transformacin de
las condiciones socioeconmicas a la base de la pobreza (Acosta y Ramrez, 2004;
Barrientos y Hulme, 2005: 9).18 A esta versin ms amplia de la proteccin social
denominamos proteccin como asistencia y acceso a la promocin.19

Este nuevo enfoque queda plasmado en el ttulo del primer instructivo sectorial de
proteccin social del Banco Mundial (Social protection sector strategy: from safety net to
springboard) que evidencia el trnsito que sta experimenta desde las redes de seguridad
(safety nets) a la nocin de un trampoln (springboard) (Banco Mundial, 2001b; Cook y
Kabeer, 2009: 8), trascendiendo a las respuestas centradas slo en el plano de
emergencia.20 Progresivamente, se incorporan otras medidas, que haban quedado
relegadas durante la poca de ajuste estructural, como la regulacin de los mercados
laborales, la entrega de transferencias de tipo no contributivo a los adultos mayores que no
cuenten con mecanismos formales de seguridad social y la incorporacin de beneficios de
aseguramiento contra el desempleo (ibid; Acosta y Ramrez, 2004).

Si bien en la prctica ambos enfoques proteccin frente a situaciones de emergencia y

como asistencia y acceso a la promocin pueden verse en contigidad uno con el otro, y
comparten una atencin centrada en la pobreza como eje principal de accin, distinguimos
entre ambas no slo en funcin de su dimensin temporal, sino fundamentalmente de las
polticas que articulan. Si en el primer caso se trata de respuestas ad-hoc formuladas
desde un escenario de crisis, en el segundo se va consolidando una mirada de ms largo
aliento, con intervenciones ms articuladas entre s y que pretenden responder a las
necesidades de proteccin de familias y hogares a lo largo del ciclo de vida. Las polticas
diseadas en el marco del enfoque de proteccin social frente a situaciones de emergencia
no siempre fueron capaces de alcanzar a la poblacin viviendo en situacin de extrema
pobreza, como en el caso de los FIS (Britto, 2004; Deveraux, 2002a), en tanto que bajo la
proteccin como asistencia y acceso a la promocin se incluye un diseo ms atento a las
necesidades de quienes viven en la pobreza, pobreza extrema y vulnerabilidad.

Asimismo, bajo este ltimo enfoque crecientemente se distingue entre acciones

promocionales y de proteccin: mientras stas ltimas quedan asociadas a los conceptos de
riesgo y vulnerabilidad (vase recuadro I.1), las primeras se vinculan ms estrechamente
18
Acosta y Ramrez (2004: 48) llaman la atencin sobre la necesidad de combinar, al interior de
sistemas integrales de proteccin social, mecanismos de mitigacin de los riesgos asociados a crisis
econmicas, as como anti-cclicos, en momentos de mayor estabilidad. Se espera que estos
mecanismos permitan mantener el funcionamiento de la proteccin social en sus dimensiones de
financiamiento y operacin.
19
Barrientos y Hulme (2008: 4) llaman a este enfoque un nuevo paradigma en proteccin social y
Deveraux (2002b) lo ha entendido como proteccin social para el nuevo milenio.
20
En un reciente informe del Banco Mundial (Ferreira y Robalino, 2010) se propone el trmino
opportunity ropes (cuerdas de oportunidad) para hacer nfasis en el tema de la promocin social
sustentable.

18
con las estrategias de fortalecimiento del capital humano y el mejoramiento de los servicios
relacionados en cobertura y calidad.21 Concretamente, las polticas de promocin social
consisten en el conjunto de esfuerzos especficos para el fortalecimiento de los activos con
que cuentan las familias. Son polticas de promocin las sectoriales de salud y educacin (y
otras como vivienda), junto con los programas para elevar los ingresos de las familias (ej.
microcrdito) y mejorar la empleabilidad de familias y personas en situacin de pobreza y
vulnerabilidad a travs de esquemas de capacitacin (Deveraux, 2002a; Dreze y Sen, 1989).

Debido a su potencialidad para fortalecer los activos con que cuentan los hogares,
protegiendo ante los riesgos y contribuyendo a la superacin de la pobreza, las polticas de
formacin de capital humano se encuentran en ntima relacin con las de proteccin social.
sta ltima se encarga de resguardar las condiciones que garantizarn el acceso y
mantencin de los individuos y familias dentro de los sistemas de formacin de capital
humano previniendo, por ejemplo, el trabajo infantil como estrategia para enfrentar
determinados eventos crticos. A su vez, el fortalecimiento del capital humano es un
activo que, en el largo plazo, puede proteger de forma significativa frente a determinados
riesgos. Como veremos ms adelante, est lgica de complementariedad entre aspectos de
proteccin y promocionales est detrs de los programas de transferencia con
corresponsabilidad (PTC), que demandan una mayor articulacin entre su componente de
transferencia de ingresos y la oferta pblica sectorial vinculada a los mbitos de formacin
de capital humano (salud y educacin).

Recuadro I.1
EL RIESGO Y LA VULNERABILIDAD COMO CONCEPTOS CLAVES DE LA
PROTECCIN SOCIAL

Al centro de las definiciones ms recientes sobre proteccin social se encuentran las ideas de
riesgo y vulnerabilidad. Las condiciones del entorno o eventos que constituyen riesgo son
aquellas que [] pueden daar el bienestar y son inciertas en cuanto a su ocurrencia (Sojo,
2007: 119). Si bien el riesgo y los eventos crticos afectan a todos dentro de una sociedad, lo
hacen de manera ms intensa en quienes viven en situacin de pobreza y pobreza extrema y los
que, no siendo pobres, son vulnerables a la pobreza. Por vulnerabilidad se entender la
probabilidad de ser pobre en el futuro o de sufrir dao a partir de un determinado riesgo o
amenaza (Barrientos y Hulme, 2008: 4).

Aplicado al campo de la seguridad alimentaria, el PMA define a la vulnerabilidad alimentaria

como la probabilidad de que se produzca una disminucin aguda del acceso a alimentos, o a su
consumo, en relacin a un valor mnimo que define niveles crticos de bienestar humano (2002
en Martnez, R. y Fernndez, 2006: 6). Es posible traducir esta definicin a los siguientes

21
Entre 1999 y 2001 aparecen una serie de documentos conceptuales desde el Banco Mundial
reconociendo los lmites del crecimiento econmico y las polticas macroeconmicas para conducir
por s solas a la eliminacin de la pobreza (Banco Mundial, 2001a y 2001b; Holzmann y Jorgensen,
1999). El Informe sobre el desarrollo mundial 2000/2001: Lucha contra la pobreza da cuenta
precisamente de esta preocupacin e identifica tres mbitos centrales de accin para la nueva
estrategia de combate a la pobreza: la creacin de oportunidades, el empoderamiento de quienes
viven en situacin de pobreza y la proteccin social (Banco Mundial, 2001a). Al mismo tiempo,
numerosos estudios dan cuenta del papel determinante que juega la educacin en la pobreza medida
a travs de ingresos (Fiszbein y Psacharopoulos, 1995 y CEPAL, 2002 en Britto, 2004: 2).

19
trminos de relacin:

Vulnerabilidad = riesgo capacidad de respuesta (ibid)

Esta definicin parece no slo ser vlida para la seguridad alimentaria y desnutricin, sino que es
aplicable a las restricciones de ingreso y pobreza, as como a otros mbitos de la proteccin
social. En efecto, de acuerdo a esta definicin, un aspecto clave para identificar quines o qu
grupos son vulnerables es la capacidad de respuesta de los individuos y familias frente a los
distintos tipos de riesgo. En esta relacin, sern ms vulnerables quienes menor capacidad de
respuesta tengan.

La capacidad de respuesta puede fundarse en los activos de los que disponen los hogares, familias
e individuos, junto con la capacidad social e institucional para hacer frente a situaciones de riesgo
y la estructura de oportunidades existente en la sociedad.

Los activos son el conjunto de recursos que en una instancia dada pueden ser movilizados en
busca de mejoras en el bienestar o de evitar cadas en el bienestar de un hogar (Kaztman et al.
1999: 9). Entre estos activos se cuentan: el capital humano (salud, educacin-conocimiento), el
capital social (redes de apoyo, contactos y acceso a informacin), el capital fsico o patrimonial
(alimentos, tierra y otros), los ingresos y el trabajo (ibid: 12; Moser, 1996 en Escobar y Gonzlez
de la Rocha, 2002). En cada uno de estos tipos de activos, se trata de atributos individuales o
familiares sobre los que se ejerce comando y que pueden ser mobilizados para su acumulacin,
consumo e inversin productiva (Kaztman et al. 1999: 13-14).

El capital social es el que permite activar mecanismos ms all del hogar para dar proteccin ante
situaciones de riesgo social, econmico o ambiental que conlleve cada brusca de ingresos o
prdida de activos. La expresin informal de estos mecanismos es la que se genera de manera
autnoma la propia comunidad y algunos ejemplos recurrentes son, las asociaciones de
consumidores, los mercados de trueque, la minga y las ollas comunes. La expresin ms formal
es la que ofrece la institucionalidad del Estado a travs de sus instrumentos de asistencia social,
va distribucin de recursos, bienes y servicios o empleos de emergencia.

La estructura de oportunidades, por otra parte, est compuesta tanto por mecanismos de mercado
como estatales, y refiere al conjunto de fuentes de renovacin y acumulacin de activos,
facilitando a los hogares el uso de sus propios recursos o suministrndoles otros que les son tiles
para su integracin a la sociedad (Kaztman y Filgueira, F. 2006: 9). Estas estructuras pueden, por
una parte, proveer nuevos activos o regenerar aquellos agotados (por ejemplo, a travs de los
servicios de salud y educacin gratuita); y, por la otra, facilitar un uso ms eficiente de los
recursos con los que un hogar cuenta (por ejemplo, abriendo guarderas infantiles para liberar
recursos humanos que pueden ser invertidos en la produccin de ingresos) (ibid: 10). Incorporan,
por tanto, polticas y estrategias de promocin y proteccin social.

Fuente: Escobar y Gonzlez de la Rocha (2002); Kaztman et al. (1999); Kaztman y Filgueira, F. (2006);
Martnez, R. y Fernndez (2006).

4. La necesidad de instalar una visin ms inclusiva y sustentable de la proteccin social, es

el antecedente de un cuarto enfoque de proteccin social. ste ltimo trasciende un foco
exclusivo en quienes viven en situacin de pobreza y se orienta a asegurar niveles mnimos
de proteccin al conjunto de la ciudadana: es el que denominamos proteccin social
como garanta ciudadana y que entrega las orientaciones fundamentales para la
integralidad de la proteccin social.

20
Es posible identificar este enfoque a partir de una serie de debates, anlisis y esquemas
concretos de proteccin social en la regin (CEPAL, 2006; Filgueira, F. et al. 2009a;
Molina, 2006; OIT, 2008a, 2008b; Naciones Unidas, 2009a, 2000), ms que en una sola
formulacin. En su conjunto, se evidencia una bsqueda compartida en torno a los
siguientes elementos:

1. Esquemas de proteccin social construidos a partir de la nocin de ciudadana social

y de los DESC, en el que el Estado tiene un rol central como garante de los
estndares bsicos establecidos por un enfoque de derechos y los acordados por
cada sociedad.

2. Una orientacin universal de la proteccin social como objetivo ltimo,

manteniendo la focalizacin de las acciones como instrumento para optimizar la
distribucin de recursos y evidenciando posiciones contrastantes sobre la
introduccin de criterios de condicionalidad.

3. Una serie de estndares de contenidos, acceso y calidad, entendidos como mnimos

sociales,22 los que han sido incorporados en diversos mecanismos y propuestas
para traducir la universalidad de la proteccin social a polticas concretas.

4. Instrumentos diseados en funcin de mejorar la identificacin de los riesgos que

enfrentan las familias y distintos grupos, fortalecer la acumulacin de activos y
contribuir a la plena realizacin de sus derechos, lo cual requiere gestionar la
proteccin social desde una ptica de integralidad, intersectorialidad y adaptabilidad
de sus acciones, a travs de sistemas de polticas de proteccin y promocin
social, ms que de programas e intervenciones aisladas.

La especificidad del enfoque de proteccin social como garanta ciudadana reside, en

primer lugar, en su aporte incremental, instalando una mirada sinrgica de la proteccin
social que trasciende al mismo tiempo que incluye los mbitos de la seguridad y la
asistencia social. Ms all de definir polticas de proteccin social a priori, se identifican
necesidades y vacos de intervencin, complejizando el diseo y la gestin requerida. Es en
este sentido que hablamos de la integralidad de la proteccin social.

As, frente a la proteccin basada en el empleo formal, este enfoque ampla la mirada hacia
quienes se encuentran fuera de l de manera transitoria o permanente. Lo anterior puede
aplicarse a grupos que se ubican en el sector informal de la economa, desempean distintos

22
El origen de este enfoque se sita en discusiones de filosofa poltica sobre conceptos como
capacidades, libertades, justicia social y desarrollo humano (cf. Rawls, 1999, 1971; Sen, 1999).
Incluyen, por tanto, un amplio campo de posturas y controversias sobre qu verdaderamente
podemos definir como mnimo y sobre qu condiciones es posible asentar su garanta para toda o
parte de la ciudadana. En esta lnea, han surgido debates en torno a la utilidad de criterios
focalizados para la entrega de beneficios sociales (Rothstein, 1998 en SEP, 2004), las ventajas y
desventajas de instrumentos como transferencias monetarias o en especie e ingresos ciudadanos
(Van Parijs, 1995 en ibid).

21
roles dentro de la estructura de la economa del cuidado, o atraviesan por distintas etapas
del ciclo de vida (nios, nias, jvenes y adultos mayores). Por otra parte, frente a un
enfoque de proteccin ante emergencias, o como asistencia y promocin, en que las
respuestas estn guiadas por polticas prediseadas para atender la situacin de pobreza de
grupos de la poblacin, este enfoque se orienta a partir de los requerimientos que surgen de
necesidades diferenciadas, adecuando los instrumentos disponibles y la oferta pblica para
universalizar el acceso a la proteccin.

Este enfoque reconoce en la normativa internacional sobre derechos humanos un marco

conceptual capaz de otorgar referentes para el desarrollo. Como tal, tiene asiento directo en
los contenidos de los derechos ratificados por los Estados, que a su vez tienen la obligacin
de respetar, proteger y promover su realizacin, los cuales tienen la caracterstica de ser
complementarios e indivisibles (Abramovich, 2006: 43).

En el caso de la proteccin social, estos contenidos son principalmente otorgados por los
DESC, cuya realizacin es entendida como una precondicin para los derechos civiles y
polticos (vase Anexo I). Los cuatro principios que debieran estar incorporados a nivel
conceptual y operativo en los sistemas de proteccin social en marcha son: i) igualdad y no
discriminacin; ii) participacin y empoderamiento; iii) rendicin de cuentas y iv)
transparencia, los que generan obligaciones de carcter irrenunciable, universal y
progresivo para los Estados con sus ciudadanos (ibid). As, la titularidad de derechos se
convierte en una garanta y fundamento de la ciudadana (CEPAL, 2006: 18).

sta perspectiva se fundamenta en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de

1948, pero es durante la ltima dcada cuando su mensaje empieza a tener ms presencia y
ganar ms adeptos en la poltica social de Amrica Latina, tanto entre los analistas como
entre los equipos a cargo de su diseo e implementacin. Como plantean Abramovich y
Pautassi (2009), estos derechos, al ser aplicados a las estrategias de desarrollo, permiten
fijar pautas y criterios para el diseo e implementacin de estrategias de desarrollo
sustentable y polticas sociales. Estas pautas, se traducen en estndares jurdicos como la
obligacin de garantizar el contenido mnimo de los derechos, la obligacin para los
Estados de no aplicar polticas regresivas sino progresivas, la obligacin de garantizar la
participacin ciudadana, as como en principios igualdad y no discriminacin,
universalidad; acceso a la justicia, acceso a la informacin pblica, los que se utilizan para
desarrollar una matriz til en la definicin de las polticas y estrategias de intervencin
tanto de los Estados como de los actores sociales y las agencias de cooperacin para el
desarrollo, como tambin para el diseo de acciones para la fiscalizacin y evaluacin de
polticas pblicas (Ibid).

Por lo tanto, este enfoque busca contribuir a que los Estados puedan cumplir con las
obligaciones adquiridas a travs de los mandatos incorporados en las cartas
constitucionales, as como en los Pactos y Tratados Internacionales. Este cumplimiento
demanda a los Estados la generacin de medidas positivas en polticas pblicas, al tiempo
que facilita la implementacin de mecanismos de seguimiento respecto de stas ltimas
(ibid). As, en la regin cada vez es ms frecuente encontrar programas sociales, polticas
sectoriales y reformas enteras diseadas desde un enfoque de derechos. Algunos ejemplos
de esta tendencia son el Plan Auge y el Sistema de Proteccin Social en Chile o programas,

22
como Oportunidades en Mxico o Bolsa Famlia en Brasil, que incluyen en su formulacin
una referencia directa a los estndares de derechos, an cuando el conjunto de sus
intervenciones no surge nicamente de esta matriz.

Desde esta perspectiva, el Estado adquiere un rol como garante frente a la ciudadana en
funcin de un conjunto de estndares que definen mnimos sociales de proteccin social y
que establecen bases comunes respecto de la calidad y acceso (cobertura) de los servicios y
beneficios asociados con las polticas de proteccin social, independientemente de que su
provisin sea estatal, privada o mixta. Al estar garantizados en su acceso para toda la
ciudadana, estos mnimos son universales. El ciudadano no es slo un consumidor y
demandante de servicios, sino un agente y sujeto de sus derechos, con capacidad para
exigir su realizacin. Las garantas no definen techos mximos de proteccin o
aseguramiento sino mnimos incrementales, los que puedan ser extendidos de acuerdo a
los pactos sociales y fiscales que se fije cada sociedad.

Pensar la proteccin social desde un marco normativo de derechos supone generar

estndares concretos para su implementacin, mbito sobre el cual aun subsisten deudas
importantes en la regin. Es as como durante los ltimos aos diversos organismos
internacionales y pblicos, adems de crculos acadmicos, han elaborado una serie de
propuestas para la profundizacin de un enfoque de proteccin social sustentado en
derechos. Pese a su diversidad, estas propuestas dan cuenta de una cierta coincidencia en la
identificacin de aquellos aspectos que se hace necesario reforzar, coincidiendo en la
bsqueda de mecanismos para profundizar su alcance hacia la realizacin de la ciudadana
social y la extensin de mecanismos de proteccin a quienes an se encuentran fuera de su
alcance.

Concretamente, identificamos seis propuestas (vase Anexo II). Por una parte, aquellas que
apuntan hacia la universalizacin de la provisin de los instrumentos existentes, como la
renta bsica de ciudadana (Suplicy, 2009; Standing, 2007), que busca instalar un ingreso
universal como un derecho ciudadano, y las pensiones universales (Kidd, 2008). Por otra
parte, encontramos una serie de propuestas orientadas a universalizar el acceso a la
proteccin social y no necesariamente su provisin. ste es el caso de las pensiones
asistenciales y el piso bsico de seguridad social (OIT, 2008a, 2008b), instrumentos que
buscan implementarse en pases donde la seguridad social no est garantizada para el
conjunto de la ciudadana. Junto a estos instrumentos, el Banco Mundial ha venido
insistiendo en la necesidad de buscar frmulas para extender el acceso a la seguridad social
de tipo contributivo a todos los trabajadores de manera incremental (Ferreira y Robalino
2010; Levy 2008). Finalmente, identificamos enfoques como el de las garantas sociales
(Gacita-Mari y Norton 2009) y el universalismo bsico (Filgueira, F. et al, 2006), los
cuales se sitan en una posicin intermedia, operando como aproximaciones metodolgicas
y de procedimiento para poder avanzar en la consolidacin de la proteccin social y la
realizacin de lo derechos.

23
Captulo II. La proteccin social en la Amrica Latina del
bicentenario

Las distintas coneptualizaciones y orientaciones analticas sobre la proteccin social en la

regin, as como las polticas propiamente implementadas en los pases, prefiguran el
contexto en el cual cabe analizar las caractersticas de las polticas actualmente vigentes, los
recursos involucrados y los arreglos institucionales desarrollados para su implementacin.
A continuacin, se presentan algunos de los elementos ms destacables de ellos, sus
avances y limitaciones.

A. La situacin actual, una realidad de brechas y logros

En el ao 2008, en Amrica Latina 180 millones de personas un tercio de la poblacin de

la regin vivan en la pobreza, de las cuales 71 millones se encontraban en la indigencia.
Se estima que en 2009, otros nueve millones de personas habran cado en la pobreza a
causa de la crisis econmica global, el aumento del desempleo e informalidad y los aun
insuficientes mecanismos de proteccin social. Muchos otros ciudadanos continuarn
viviendo en una situacin de vulnerabilidad, con enormes dificultades para enfrentar shocks
econmicos o de otra ndole.23

Visto lo anterior, es posible afirmar que pese a ser una regin que tempranamente introdujo
lo que llamamos enfoque de proteccin basado en el empleo formal (vase I.B),
fundamentalmente sustentado en polticas de seguridad social (Draibe y Riesco, 2007;
Mesa-Lago, 2004), actualmente en Amrica Latina coexisten dos realidades muy distintas
para los ciudadanos (Bertranou, E. 2008; CEPAL, 2006, 2008a; Filgueira, F. 2007; Regalia,
2006). Por una parte, es posible identificar un porcentaje minoritario de la poblacin
integrado al mercado formal del trabajo y que cuenta con algn tipo de seguridad social, es
decir, tienen acceso a un conjunto de acciones para el aseguramiento frente a las
contingencias y riesgos estructurales. Por otra parte, este escenario coexiste con un segundo
caracterizado por la exclusin del mercado formal del trabajo de una parte importante de la
poblacin, que no tienen acceso a tales mecanismos. El origen de esta dualidad debe
buscarse en los fundamentos de la seguridad social anclada en la expansin del mercado
formal del trabajo (Lo Vuolo, 2009), promesa largamente incumplida en la regin (CEPAL,
2006).

Los datos estadsticos a disposicin muestran como en la regin la precariedad en el

mercado del trabajo se vincula a la informalidad y el empleo en sectores de baja
productividad. En 2008, alrededor de la mitad de los trabajadores se encontraban en los
sectores de baja productividad e ingresos, con escasa o nula cobertura de seguridad social

23
Segn CEPAL (2010a), entre el 37% (en Uruguay) y el 86% (Honduras) de la poblacin de los
pases de nuestra regin es indigente, pobre o vulnerable a la pobreza, o sea su ingreso per cpita no
supera 1,8 veces la lnea de pobreza de su pas. Vase tambin CEPAL (2010b).

24
(vase figura I.1).24 En el mismo ao, frente a una afiliacin del 51,5% del total de los
ocupados de 15 aos y ms a un sistema de seguridad social, solamente el 19,1% de los
ocupados en el sector informal contaba con cobertura de la proteccin social. Entre los
ocupados en las reas rurales, la cobertura llegaba al 27%. Preocupa, en particular, la alta
proporcin de mujeres ocupadas en sectores de baja productividad (55,5%) en comparacin
con los hombres (45,9%) (Naciones Unidas, 2010) (Vase cuadro 3 del anexo
estadstico).25

Grfico II.1
AMRICA LATINA (18 PASES): OCUPADOS EN SECTORES DE BAJA
PRODUCTIVIDAD (SECTOR INFORMAL) Y OCUPADOS NO AFILIADOS A LA
SEGURIDAD SOCIAL, ALREDEDOR DE 2008
(En porcentajes)
90.0

80.0

70.0

60.0

50.0

40.0

30.0

20.0

10.0

0.0

Ocupados en sectores de baja productividad Ocupados no af iliados a la seguridad social

Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos
pases.
a/ Areas urbanas.
b/ Promedio simple.

24
La informalidad se refiere, de acuerdo a CEPAL, a los ocupados en el sector de baja
productividad, o sea los empleadores o asalariados (profesionales y tcnicos o no) que trabajan en
empresas con hasta cinco empleados (microempresas), que trabajan en el empleo domstico o que
son trabajadores independientes no calificados (cuenta propia y familiares no remunerados sin
calificacin profesional o tcnica).
25
Estos datos se refieren al promedio ponderado de los pases de Amrica Latina. En la figura I.1 se
presentan datos para el promedio simple de la regin.

25
Asimismo, en 2006, cerca del 41% de los trabajadores de 12 pases de la regin, no
contaban con un contrato formal de trabajo (CEPAL, 2009a), cifra que da cuenta de capas
medias que tambin se ven excluidas de un tipo de relacin laboral contractual, y que, por
tanto, se vuelven ms vulnerables. En el mismo ao, entre los asalariados del sector de baja
productividad, tan slo 26,2% aportaba a los sistemas de seguridad social, lo que contrasta
radicalmente con el 76,7% de los asalariados en el sector de productividad media y alta,
quienes s cotizaban en estos sistemas.

Cabe destacar que estos problemas estructurales del empleo no se han resuelto an en
perodos de crecimiento como el que se vivi entre 2003 y 2008, mantenindose altos
niveles de vulnerabilidad al empobrecimiento (CEPAL, 2010a). Claramente, empleo e
ingresos son activos de los que las familias pobres y vulnerables de la regin no disponen
de forma permanente, pese a ser aqul el principal recurso con que cuentan la gran mayora
de los hogares en la regin para garantizar la subsistencia (Cecchini y Uthoff, 2008;
CEPAL, 2009a).26

Asimismo, existe un conjunto de personas entre las cuales figuran los adultos mayores,
nios y discapacitados quienes se encuentran fuera del mercado del trabajo. Aunque en
determinados casos estn cubiertas por la seguridad social a travs de seguros y pensiones
del cnyuge o familiar, frecuentemente se encuentran fuera de tal acceso y por tanto
demandan de mecanismos de proteccin social.

De esta manera, la proteccin social ha debido hacer frente a diversos escenarios,

generando mecanismos de aseguramiento asociados y no al mercado del trabajo (asistencia
y seguridad social), y protegiendo ante cadas bruscas en el ingreso a travs de la asistencia
social (sobre los componentes de la proteccin social, vase III.D). En particular, el
conjunto de las transferencias de ingresos estatales (ingresos no salariales, como las
transferencias asistenciales y las pensiones no contributivas) muestran un claro impacto en
la mejora de los niveles de bienestar de los hogares ms pobres (CEPAL, 2010a). Junto
con el desarrollo de una serie de iniciativas en materia de asistencia social tales como los
PTC para las familias viviendo en situacin de pobreza extrema, las pensiones no
contributivas han expandido la proteccin social a sectores tradicionalmente excluidos de
sta (ibid). Esto contrasta con instrumentos de la seguridad social, como el aseguramiento
privado y las indemnizaciones laborales y de salud, que son altamente regresivas,
concentrndose en sectores de mayores ingresos y entre quienes se encuentran incorporados
al mercado formal del empleo (ibid, Mesa-Lago, 2009).

B. Regmenes de bienestar y gasto social

En la regin, encontramos gran variabilidad en cuanto a los arreglos de proteccin social y

los niveles as como los efectos redistributivos del gasto pblico social. Muchos pases

26
De acuerdo a datos de la CEPAL, las remuneraciones provenientes del trabajo representan en
promedio el 79% de los ingresos de los hogares de la regin. De este porcentaje, los salarios
representan aproximadamente dos terceras partes, lo que equivale al 52% del ingreso total (CEPAL
2009a).

26
de Amrica Latina han logrado avanzar en la proteccin de sus ciudadanos, extendiendo la
cobertura a grupos hasta hace pocos aos excluidos. 27 Esto ha ocurrido en parte gracias al
aumento del gasto o, mejor dicho, de la inversin social, el que desde 1990-1991 ha
aumentado en promedio 5 puntos porcentuales, alcanzando en 2006-2007 el 17% del PIB.
Este avance, aunque significativo, aun es insuficiente, si consideramos que la regin se
sita 8 puntos porcentuales por debajo de los pases de la Organizacin para la Cooperacin
y el Desarrollo Econmico (OCDE), cuyo gasto social alcanza el 25% del PIB (CEPAL,
2010a). Asimismo, los niveles de gasto social per cpita varan mucho segn los pases de
un mnimo de 100 dlares en Nicaragua hasta un mximo de 2.000 dlares en Argentina y
en algunos casos no se condicen con su nivel de desarrollo (vase grfico II.2 y cuadros 1 y
2 del anexo estadstico).

Grfico II.2.
Amrica Latina y el Caribe (21 pases): Gasto pblico social y producto interno bruto per
cpita, 2006-2007 (en dlares de 2000)

Fuente: elaboracin propia, sobre la base de CEPAL (2010a).

27
Con la excepcin de Hait, que antes de la ocurrencia del terremoto de enero de 2010 se
encontraba en una fase inicial de consolidacin de sus redes de servicios sociales bsicos,
prcticamente en todos los pases de Amrica Latina existen mecanismos de acceso a las polticas
sectoriales de salud y educacin, por dbiles y bajos en cobertura y gasto social que stas sean.
Asimismo, casi en la totalidad de los pases de la regin se han implementado programas de
transferencias con o sin corresponsabilidad, ya sea como principal instrumento de asistencia social o
como complemento al conjunto de programas de asistencia y seguridad social.

27
Ahora bien, al analizar el impacto redistributivo de las transferencias monetarias publicas y
privadas (vase grfico II.3 y cuadro 2 del anexo) es posible apreciar que stas contribuyen
a disminuir la concentracin del ingreso primario, particularmente en pases con una mayor
consolidacin de sus sistemas de seguridad social y que tienen una mayor cobertura, como
los casos de Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay. Sin embargo, aun cuando reducen la
concentracin observada en el ingreso primario, las transferencias no siempre son
progresivas en trminos absolutos, pues en algunos pases se centran en hogares de ingreso
primario ms elevado, lo que resulta del peso de las jubilaciones y de que la proporcin de
hogares que depende slo de stas es inferior. Por otro lado, cabe tener presente que las
transferencias slo representan el 9% del ingreso total, pero llegan a representar un tercio
del ingreso de quienes las reciben, particularmente en hogares compuestos slo por adultos
mayores (CEPAL, 2010a: 106).
Grfico II.3
AMRICA LATINA (18 PASES): COEFICIENTE GINI DEL INGRESO PER CPITA DE LOS
HOGARES ANTES a/ Y DESPUS DE TRANSFERENCIAS, ALREDEDOR DE 2008

0.700
P a s es do nde la c o nc entrac i n
del ingres o a umenta
0.650

GTM BRA
Gini ingreso total

0.600
HND COL
RDO BOL
0.550 PRY NIC
MEX CHL
AL PAN ARG
PER ECU
0.500 CRI

SLV
0.450
URY P a s es do nde la c o nc entrac i n
VEN del ingres o dis minuye

0.400
0.400 0.450 0.500 0.550 0.600 0.650 0.700
Gini ingreso prim ario

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL, 2010a), sobre la base de tabulaciones
especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.

a/ Corresponde al ingreso primario, despus de impuestos y aportes a la seguridad social.

Una forma de ordenar la variabilidad existente en cuanto al desempeo de la proteccin

social en la regin es considerando los esfuerzos de gasto social que evidencia cada pas,
as como los resultados en trminos de cobertura en seguridad social, salud y educacin.
Siguiendo la clasificacin presentada en el Panorama Social de Amrica Latina 2009 de la
CEPAL (2010a), distinguimos tres grupos de pases segn sus niveles de gasto social, lo
que tiene implicancias en los resultados de la proteccin social, con diferentes coberturas
(y contribuciones) en seguridad social, salud y educacin (vase cuadro II.1). Como es
posible apreciar, incluso en el caso del primer grupo el de mayor gasto social no hay una

28
cobertura universal de la seguridad social, lo que genera un llamado de atencin hacia la
bsqueda de alternativas para el mejoramiento de las respuestas estatales en este mbito.

Cuadro II.1
AMRICA LATINA: INDICADORES DE GASTO SOCIAL, COBERTURA EN SEGURIDAD
SOCIAL, SALUD Y EDUCACIN
(En promedios simples para cada grupo de pases)

Indicador Grupo I Grupo II Grupo III Amrica Latina

Argentina, Brasil, Colombia, Mxico, Bolivia (Estado
Chile, Costa Rica, Venezuela (Rep. Plurinacional de),
Panam, Uruguay Bolivariana.de) Ecuador, El
Salvador, Guatemala,
Honduras,
Nicaragua, Paraguay,
Per, Rep.
Dominicana
Gasto social
Gasto pblico social 1 209 619 181 597
per cpita (en
dlares) a/
Gasto pblico social 18,6 11,8 10,2 13,3
como % del PIB a/
Gasto pblico en 7,9 4,9 2,6 4,6 c/
seguridad y
asistencia como %
del PIB b/
Gasto pblico en 3,9 2,2 2,3 3,1 c/
salud como % del
PIB b/
Gasto pblico en 4,5 4,3 4,1 4,7 c/
educacin como %
del PIB b/
Cobertura en seguridad social, salud y educacin
Ocupados que 53,1 34,3 20,0 49,8
aportan al sistema de
seguridad social (en
%) d/
Cobertura de 64,4 26,6 14,1 32,8 f/
pensiones y
jubilaciones. reas
urbanas (en %) d/
Cobertura de 69,7 45,6 17,2 39,4 f/
aseguramiento en
salud (en %) d/
Tasa de 79,0 64,5 63,8 68,9 f/
escolarizacin de la
poblacin de 15 a 17
aos e/
Fuente: CEPAL (2010a y 2010b); Mesa Lago (2009) y Sistema de Informacin de Tendencias Educativas en Amrica
Latina (SITEAL) para la tasa de escolarizacin de poblacin de 15 a 17. Disponible en lnea:
http://www.siteal.iipe-oei.org/modulos/ResumenesEstadisticosV1/upload/resumen_estI_nacional.pdf
[Ultimo acceso: noviembre de 2009].
a/ En dlares del 2000. Datos de 2007/2008.
b/ En dlares del 2000. Datos de 2006/2007.
c/ Promedio simple de 20 pases.
d/ No incluye Brasil. Los datos corresponden a los aos 2004, 2005 y 2006.
e/ Alrededor de 2006. No incluye Venezuela y Repblica Dominicana.
f/ Promedio simple de 18 pases.

29
Como criterio de clasificacin de los diversos arreglos de proteccin social existente en los
pases se puede tambin considerar el nivel de desarrollo humano (Filgueira, F., 2007: 17-
28), distinguiendo entre pases con desarrollo humano alto (Argentina, Chile, Costa Rica y
Uruguay), medio (Brasil, Colombia, Mxico, Panam, Paraguay, Per y Repblica
Bolivariana de Venezuela) y medio-bajo (Estado Plurinacional de Bolivia, Ecuador, El
Salvador, Honduras, Nicaragua, Guatemala y Repblica Dominicana).

En este contexto, subsisten brechas evidentes en la provisin de bienestar en la regin, las

cuales quedan de manifiesto al contrastar las formulaciones sobre proteccin social de los
pases y sus niveles de gasto y cobertura actuales. As, si bien es posible identificar una
serie de iniciativas tendientes a ampliar progresivamente el acceso a la proteccin social
para el conjunto de la poblacin, al compararlas con los niveles de gasto social asociados se
evidencia una brecha transversal de bienestar, ms o menos pronunciada, en los pases.
Como se muestra en el cuadro II.1 la mitad de la poblacin ocupada de la regin tiene
cobertura de la seguridad social, situacin que en los pases con menor gasto social slo
llega a un quinto. De tal forma, dichas brechas permanecen ms all de la capacidad de
gasto social de los pases, y pueden ser comprendidas en funcin de la capacidad de los
trabajadores para generar ingresos laborales que permiten proveer sustento adecuado a sus
familiares, brindando proteccin a los dependientes y a quienes carecen de ingresos
suficientes a partir de su incorporacin en el mercado laboral (CEPAL, 2010b).

La situacin actual refleja, por un lado, los distintos procesos histricos asumidos por los
pases durante el siglo XX. As, mientras algunos, como Argentina, Chile, Cuba, Uruguay y
luego Costa Rica fueron pioneros en desarrollar programas de seguridad social de tipo
contributiva y no contributiva en los aos veinte y treinta, Colombia y Mxico lo hicieron a
partir de los aos cuarenta y cincuenta y otros, como Bolivia, El Salvador y Per,
introducen estos programas a partir de la dcada de los sesenta y no cuentan con pensiones
asistenciales (Mesa-Lago 2004: 186-187). Por otro lado, estos procesos derivan en modelos
de distintas caractersticas: los universal estratificados en Argentina, Chile y Uruguay,
donde mayores niveles de proteccin se asocian a la pertenencia a grupos insertos en el
mercado de empleo formal; los regmenes duales en Brasil y Mxico, altamente
heterogneos en su distribucin territorial, de recursos y de los niveles de proteccin entre
regiones geogrficas; y los regmenes excluyentes en pases como el Estado Plurinacional
de Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Repblica
Dominicana, en los cuales las elites son las que se han beneficiado prioritariamente de los
recursos estatales prcticamente sin ningn tipo de redistribucin pblica de recursos
(Filgueira, F. y Filgueira, C. 2002: 135; Martnez, J. 2008a, 2008b).28

La heterogeidad de situaciones da cuenta de distintas visiones existentes en la regin con

respecto al rol del Estado en garantizar el acceso a la proteccin social frente a otros actores
como el mercado, la familia y las organizaciones sociales y comunitarias, que en
determinados pases cobran mayor relevancia ante la ausencia de polticas asociadas. Esta
diversidad se ha evidenciado por medio de una serie de anlisis en los cuales se distinguen
los mecanismos por los cuales la proteccin en la regin es asumida por estos actores,
dando lugar a diferentes tipos de regmenes de bienestar (Marcel y Rivera, 2008; Martnez,

28
Vase tambin: Marcel y Rivera (2008); Martnez, J. (2008a, 2008b); Wood y Gough, 2006.

30
J., 2008a, 2008b; Wood y Gough, 2006). En aquellos donde el Estado est menos presente
en la provisin de proteccin social y donde es ms difcil acceder a servicios sociales por
fuera del mercado, la familia y sus sistemas de cuidados domsticos basados en la divisin
sexual del trabajo adquieren un rol fundamental (Martnez, J., 2008a). ste es el caso de los
regmenes informal-familiarista (ibid) en el que cabra ubicar a Colombia, Ecuador, El
Salvador, Estado Plurinacional de Bolivia, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay,
Per, Repblica Dominicana y Repblica Bolivariana de Venezuela.

Con respecto a los pases donde el Estado est ms presente en los regmenes de bienestar,
J. Martnez (2008a) introduce dos categoras: por una parte, un rgimen estatal-
productivista (Argentina y Chile) y uno estatal-proteccionista (Brasil, Costa Rica, Mxico,
Panam y Uruguay). En el primero, el mercado incorpora ms activamente a los
trabajadores al empleo formal (lo que J. Martnez llama mercantilizacin) y es, a la vez,
un actor importante en la provisin del bienestar (o proteccin, de acuerdo con nuestra
conceptualizacin). Adems, los recursos estatales estn fuertemente orientados a la
formacin de capital humano (ms alto gasto en salud y educacin). En el caso del rgimen
estatal-proteccionista, la mercantilizacin de la fuerza del trabajo es media, existen mayores
niveles de informalidad en el empleo, y el Estado interviene ms activamente que en otros
casos en la regulacin de los mercados laborales y en la generacin de esquemas no
contributivos.

Esta diversidad de arreglos y capacidades debe tenerse en cuenta a la hora de plantear los
requerimientos y desafos de un sistema de proteccin social integral, como se revisar en
adelante.

C. Las instituciones de la proteccin social

En el presente apartado se presentan algunos de los elementos destacables de la

institucionalidad vigente en los pases de la regin a fin de visualizar el estado de desarrollo
y potencialidades existentes para avanzar en polticas de proteccin social.

1. Las entidades y organismos a cargo

La proteccin social en los pases de la regin muestra una diversidad en cuanto a la

participacin de actores institucionales, tanto pblicos como privados, en la
implementacin y operacin de sus polticas. Esta diversidad es resultado de la naturaleza
de la proteccin social, la cual incorpora distintas dimensiones y componentes la
asistencia y seguridad social, y la regulacin de los mercados laborales (vase IV.E) y,
como revisaremos en adelante, requiere de mltiples sinergias para su funcionamiento
integral.

En primer lugar, cabe destacar que el Estado central y sus entidades ministeriales, as como
secretaras, cumplen un rol clave en el diseo, implementacin, evaluacin y controlara de
la proteccin social. Las carteras de desarrollo social, salud, educacin, trabajo y previsin

31
(o seguridad) social, estn frecuentemente involucradas tanto en los mbitos contributivos
(seguridad) como no contributivos (asistencia) de la proteccin social, as como en la
definicin de polticas y regulaciones vinculadas al mercado laboral. Estas instituciones
pueden participar tanto en la generacin de polticas, como en su coordinacin o en parte de
su operacin.

En cuanto a la seguridad social de tipo contributivo, histricamente han confluido distintos

actores, cuya participacin se mantiene hasta la actualidad. En la regin, tempranamente se
crearon instrumentos previsionales administrados directamente por las uniones sindicales o
los gremios de cada rama a travs de las cajas de previsin, como la Caja de Industria y
Comercio de Uruguay, creada en 1919 como fondo de pensiones para los empleados de
estos sectores. En otros casos, estos instrumentos son gestionados por el Estado, como los
servicios del seguro social o los institutos de seguridad social29 (Draibe y Riesco 2007: 43).
Con las reformas implementadas durante las dcadas de los ochenta y noventa, entran a
jugar un rol ms determinante las instituciones privadas de seguridad social, aun cuando las
instituciones pblicas mantienen un rol importante tanto en la definicin y control de
polticas y niveles de aseguramiento garantizados, como en la gestin de tales polticas. En
el mbito del sector privado, encontramos los seguros privados, los administradores de
fondos de pensiones30, y las mutuales de seguridad31, cuya cobertura est principalmente
disponible para los trabajadores formales, debido a la naturaleza contributiva que tienen los
requisitos de entrada al sistema.

En resumen, hoy en la regin no existe un modelo nico de seguridad social, siendo posible
identificar diversos tipos de regmenes, entre los que se combinan instrumentos de tipo
contributivo, de tipo universal, de seguro social, y mixtos, tanto pblicos como privados
(OIT, 2001 en Bertranou, F. et al., 2002: 12).
29
En la regin, existen mltiples ejemplos de institutos de seguridad social entre ellos el Instituto
Guatemalteco de Seguridad Social, Instituto Hondureo del Seguro Social, Instituto Mexicano del
Seguro Social, Instituto Nicaragense de Seguridad Social e Instituto Salvadoreo del Seguro
Social-. Por lo general, se trata de instituciones autnomas de derecho pblico, con personera
jurdica propia. En otros casos, como en Chile, se crea un servicio pblico sujeto a las disposiciones
del Ministerio del Trabajo para la gestin de pensiones solidarias (parcial o totalmente no
contributivas) y de los regmenes previsionales anteriormente tramitados por el Instituto Nacional
de Pensiones: el Instituto de Previsin Social. En el caso de Honduras, adems del Instituto
Hondureo del Seguro Social, existen otros cuatro institutos que proveen pensiones a grupos
especficos: i) el Instituto Nacional de Previsin del Magisterio (para docentes del sector pblico y
privado); ii) el Instituto Nacional de Jubilaciones y Pensiones de los Empleados y Funcionarios del
Poder Ejecutivo; iii) el Instituto de Previsin Militar; y iv) el Instituto de los Trabajadores
Universitarios (Badillo et al., 2009). En el caso de Mxico, son tres las instituciones pblicas
directamente vinculadas a la seguridad social de los trabajadores: el Instituto Mexicano del Seguro
Social (IMSS), el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado
(ISSSTE) y la Secretara de Salud.
30
Por ejemplo, los Fondos de Ahorro Previsional en Uruguay o las Administradoras de Fondos de
Pensiones (AFP) en Chile. Estas instituciones privadas estn desigualmente presentes en la regin,
de acuerdo a los parmetros de reforma emprendidos por los distintos pases y donde el Estado y
mercado tienen mayor o menor participacin.
31
Entidades de naturaleza privada sin fines de lucro encargados de brindar garantas de cobertura en
salud ante riesgos laborales a los trabajadores afiliados a estos esquemas.

32
En el mbito especfico de la seguridad social en salud, a las instituciones ya sealadas, se
suman otras vinculadas tanto al aseguramiento como a la provisin de servicios de salud.
As, por ejemplo, al papel que cumplen los seguros pblicos y privados en salud frente a
licencias mdicas, enfermedades laborales o invalidez, as como maternidad, se aade la
participacin de los ministerios o secretaras de salud, y de los proveedores privados en
salud, donde stos existan. Sin embargo, es importante precisar que la situacin del sector
salud en la proteccin social no ha quedado suficientemente clarificada en la regin, en
trminos de definir con mayor especificidad cul es la funcin de la seguridad social en este
campo y hasta qu punto los mbitos de proteccin el aseguramiento de la cobertura y
acceso y de promocin y oferta de servicios, propiamente tal deben ser coordinados
conjuntamente dentro del primero de ellos (proteccin).

En el campo de la salud, la mayora de los pases de la regin cuentan con tres sistemas:
pblico, seguro social por concepto de enfermedad y maternidad, y privado (Mesa-Lago,
2009: 216). Los sistemas pblicos protegen a la poblacin no asegurada por otros
mecanismos, aun cuando se evidencian mltiples problemas de cobertura y calidad en los
servicios efectivamente provistos. Brasil y Cuba no tienen un sistema de seguro social, sino
un sistema nacional pblico, mientras que Chile combina el sistema pblico y de seguro
social (Mesa-Lago, 2009: 216). A pesar de la existencia en la mayora de los pases de
constituciones y legislacin que establecen el derecho a contar con algn tipo de cobertura
en salud, brindar proteccin a la maternidad y/o tener acceso a sistemas universales y
gratuitos para quienes no cuentan con seguro de salud alguno, en la prctica en casi la
mitad de estos pases esta legislacin no se cumple a cabalidad (Mesa-Lago, 2008: 10). Este
panorama es particularmente controversial si consideramos que uno de los principios de la
seguridad social es precisamente su universalidad, a los que se une la solidaridad y
eficiencia (CEPAL, 2006).

Por el lado de la asistencia social y las prestaciones de naturaleza no contributiva, los

programas de transferencias con y sin corresponsabilidad que existen en la regin, son
gestionados fundamentalmente por los ministerios y secretaras sectoriales encargadas de
los mbitos que estos programas consideran.

En el caso especfico de los PTC, parece haber una tendencia a instalar estos programas en
las entidades ministeriales vinculadas especficamente a los temas de desarrollo social y
reduccin de la pobreza tales como ministerios de desarrollo social y de planificacin, lo
que es congruente con su insercin en una visin de largo plazo dentro del conjunto de la
poltica social, aunque en algunas ocasiones se trata de ministerios jvenes o excesivamente
tcnicos, lo que les resta peso poltico. Este anclaje institucional debiera fomentar la
intersectorialidad en la direccin de los programas, aunque a costa de una atencin menos
precisa de los elementos relativos a cada sector particular lo que pudiera acarrear problemas
cuando los programas tienen objetivos fuertes en componentes de capital humano.32 Un

32
Reimers, DeShano da Silva y Trevino (2006) destacan para el sector educacin los problemas que
se producen cuando los programas no son gestionados por los Ministerios del ramo. Entre ellos
mencionan la falta de una especificidad propiamente educacional en el abordaje de los problemas,

33
segundo conjunto de PTC parte ms bien desde un punto de vista sectorial, esto es, se
incorpora a la estructura de ministerios y secretarias sectoriales (salud y educacin o, en
caso de Argentina, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social33). Si bien esto
tiene que ver con que algunos programas tienen orientaciones sectoriales especficas, ello
reduce la capacidad de los mismos de articularse con otros sectores y pudiera tender a
generar duplicidad de funciones y acciones. Cabe destacar tambin que los PTC han
permitido abrir vnculos con otras instituciones que llevan a cabo programas de desarrollo
social por ejemplo, en las reas de microemprendimiento y de acceso a crditos, insertas
en los ministerios sociales, as como de desarrollo rural o de economa y/o de
empleabilidad a cargo de programas de empleo o de capacitacin, como se revisar en el
captulo V.

En la decisin sobre la instalacin de los programas en una y otra institucionalidad, entran

en juego elementos como los siguientes: las expertise del manejo de cierta poblacin
objetivo, individual en el caso de los ministerios sectoriales (p.ej. estudiantes) versus
familiar en el caso de los ministerios de desarrollo social; la mayor experiencia con
programas focalizados y familias pobres en los ministerios de desarrollo social, pero a la
vez, mayor experiencia e historia de prcticas de asistencialismo y clientelismo, por
mencionar algunos. El caso de Brasil y la transformacin de sus programas sectoriales
Bolsa Escola (educacin) y Bolsa Alimentao/Carto Alimentao (salud) en el programa
intersectorial Bolsa Famlia tal como lo presenta Draibe (2006) son una buena muestra de
los trade offs que se producen entre la efectividad en los objetivos de capital humano y la
racionalizacin de la poltica social y sus estructuras.34 Un tercer grupo de PTC se asienta
en estructuras altamente subordinadas a fluctuaciones polticas como son las agencias
dependientes de la Presidencia de la Repblica o el despacho de la Primera Dama (Bastagli,
2009; Cecchini y Madariaga, 2010). En estos casos, el riesgo de sostenibilidad poltica
resulta considerable.

Ms all de que un programa pueda funcionar bien en un determinado escenario y tener

resultados positivos, implementar un PTC sin marcos legales e institucionales claros y
especficos supone una serie de riesgos no slo en trminos del alcance, continuidad y
legitimidad del programa (Hailu, Medeiros y Nonaka, 2008; Repetto, 2009), sino tambin
de proteccin de estndares en materia de derechos humanos (Naciones Unidas, 2009a).
Medeiros, Britto y Soares (2008), por ejemplo, muestran la distinta situacin de dos
programas de transferencias focalizadas en Brasil, Bolsa Famlia y el Beneficio de
Prestao Continuada (BPC). El primero se asienta sobre una ley que establece de manera
algo subjetiva (sic) que la seleccin de beneficiarios depende de la disponibilidad de

poca consideracin de las experiencias acumuladas en la materia, adems del bajo involucramiento
de los funcionarios del sector, entre otros. Ver para el caso de Brasil, Draibe (2006).
33
En Argentina, las transferencias no contributivas de asistencia social son gestionadas tanto por el
MTEySS, como por el Ministerio de Desarrollo Social (MDS). As, por ejemplo, el Plan Mayores es
de responsabilidad institucional compartida entre el MTEySS, el MDS y el Consejo Nacional de
Coordinacin de Polticas Sociales, mientras el Programa Jefes de Hogar es gestionado por el
MTEySS.Vase [en lnea]: < http://www.trabajo.gob.ar/index.asp>
34
En Levy y Rodrguez (2005) puede encontrarse un relato de las estrategias de racionalizacin de
programas y recursos fiscales asociadas a la implementacin de Progresa en Mxico, p. 119 y ss.

34
recursos y de la coordinacin entre las estructuras federal y municipal. De este modo, aun
cuando se encuentra establecido por ley, la recepcin de los beneficios de Bolsa Famlia no
depende nicamente del cumplimiento de los criterios de elegibilidad del programa, sino
bsicamente de que existan recursos para ello. El programa BPC en cambio, fue fijado por
la constitucin de 1988, y en tanto que derecho constitucional, debe ser recibido por
quienquiera que cumpla el criterio de elegibilidad, adems de poder ser exigido legalmente
en caso que esto no fuera as.

Otro tipo de transferencias y prestaciones asociadas a la asistencia social son gestionadas

desde entidades insertas en los ministerios del trabajo, previsin y seguridad social. ste es
el caso de los subsidios a la contratacin de trabajadores que viven en situacin de pobreza
y vulnerabilidad, as como de subsidios especficos al consumo, creados al interior de los
ministerios encargados de la poltica econmica y finanzas. Por su parte, las pensiones
asistenciales y solidarias son principalmente implementadas a partir de las instituciones
pblicas de seguridad social descritas ms arriba o de otras creadas para tal efecto en la
regin. As, por ejemplo, en Mxico, en el ao 2006, se cre el Sistema de Seguridad Social
Popular para atender a los trabajadores por cuenta propia, no asalariados y por honorarios
no incorporados a los sistemas de seguridad social pre-existentes e identificados a travs
del programa Oportunidades, en tanto en Argentina, el sistema de pensiones no
contributivas es gestionado tanto por el Ministerio de Desarrollo Social (MDS) y la
Administracin Nacional de Seguridad Social (ANSES), bajo la jurisdiccin del Ministerio
del Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS).

Adems de las entidades ministeriales (secretaras y divisiones), otras instituciones pblicas

participan tambin activamente de la generacin de polticas de proteccin social. En el
caso de Costa Rica, por ejemplo, el responsable de gestionar distintos programas de
transferencias y subsidios (entre ellos el PTC Avancemos) es el Instituto Mixto de Ayuda
Social (IMAS), una institucin autnoma con personera jurdica propia y financiada con
diversas fuentes de aportes: el fondo de desarrollo y asignaciones familiares (FODESAF),
instituciones estatales descentralizadas, municipios, entidades internacionales, sector
privado y ONGs (IMAS, 2010; Romn, 2010).

A las instituciones pblicas de nivel central, tambin se han incorporado crecientemente

aquellas de naturaleza descentralizada a nivel territorial. Pases como Argentina, Brasil35 y
Mxico cuentan con instrumentos de asistencia y seguridad social especficamente creados
al interior de determinados estados federales y municipalidades. As, por ejemplo, en
Mxico el programa 70 y ms opera a nivel federal y brinda pensiones asistenciales a los
adultos mayores que son parte de familias beneficiarias del programa Oportunidades y
habitan en localidades de menos de 30,000 habitantes. Estas polticas coexisten con las
implementadas por el distrito federal en materia de pensiones alimentarias universales. Al
mismo tiempo, estos tres programas tienen dependencia institucional distinta: el Apoyo
para Adultos Mayores de Oportunidades es implementado a travs de la Coordinacin
Nacional del Programa Oportunidades; el programa 70 y ms depende de la Secretara de

35
El caso de Brasil, paradigmtico en la gestin descentralizada de la asistencia social, es discutido
en mayor profundidad en el captulo IV.

35
Desarrollo Social; y la pensin alimentaria, del Instituto para la Atencin de los Adultos
Mayores del D.F (vase Rubio y Garfia 2010).

A la institucionalidad descrita, se suma aquella encargada de velar por el correcto

cumplimiento de las funciones de las instituciones pblicas y privadas, as como de las
regulaciones del mercado del trabajo. ste es el caso de las superintendencias de seguridad
social, as como de las direcciones del trabajo. En Chile, la Superintendencia de Pensiones
fue creada en 2008. Es una entidad autnoma, pero regida por la normativa del Ministerio
del Trabajo y Previsin Social, la que ejerce funciones de contralora del sistema de
pensiones solidarias, las administradoras privadas de fondos de pensiones (AFP) y de la
administradora de fondos de cesanta (AGC). En otros casos, la dependencia institucional
de las contraloras no est bajo el nivel ministerial. En el caso de Costa Rica, la
Superintendencia de Pensiones creada en 1996 es dependiente del Banco Central. Cumple
funciones de regulacin, fiscalizacin y supervisin tanto de los regmenes bsicos de
pensiones, como de los complementarios gestionados por operadores privados.36

2. La coordinacin interinstitucional

Adems del conjunto de instituciones que participan directamente de la gestin, provisin y

regulacin de la proteccin social, es posible identificar en la regin una serie de instancias
de coordinacin de la poltica social. stas actan a nivel poltico, tcnico y operativo y se
vinculan, de diversas formas, con la coordinacin de los sistemas y/o polticas de
proteccin social. En Amrica Latina, entre las experiencias a nivel poltico se destacan los
gabinetes sociales, identificados como alternativas para cumplir con las funciones de una
autoridad social.37 Si bien estos hasta ahora no han sido totalmente exitosos,
particularmente porque en muchos casos se mantiene la duplicidad de tareas y la
segmentacin sectorial, han generado un espacio de comunicacin propicio para
profundizar la coordinacin. Ejemplos de estos casos son el Gabinete Social de Uruguay, el
Gabinete Social de Paraguay, el CONPES Social en Colombia y las cmaras sectoriales que
articulan grupos de ministros en el caso de Brasil.

Un modelo distinto es el desarrollado en Ecuador a partir del 2007, donde se instituyeron

ministerios coordinadores en distintos mbitos, entre ellos el Ministerio de Coordinacin de
Desarrollo Social, encargado especficamente de administrar el registro de los beneficiarios
de los programas sociales y de coordinar los programas sociales desarrollados a travs de

36
Otros pases que cuentan con instituciones similares son Argentina, Estado Plurinacional de
Bolivia, Colombia, El Salvador, Mxico, Per, Repblica Dominicana y Uruguay. En otros casos,
como en el de Honduras, son las propias instituciones encargadas del sistema de pensiones los
cinco institutos especializados- las encargadas de realizar las funciones de control y vigilancia,
junto a la supervisin de la Comisin Nacional de Bancos y Seguros.
37
Franco (2004) define cuatro funciones de la autoridad social: priorizar, coordinar, asignar
recursos, controlar y evaluar.

36
distintos ministerios.38 Aun es muy pronto para evaluar los resultados que ha generado este
modelo, lo que es claro es que requiere un muy fuerte apoyo poltico y disponibilidad
cooperativa de los distintos ministerios para generar las sinergias esperadas.

Histricamente, las primeras damas han tenido un rol clave en este nivel de coordinacin,
particularmente en las polticas sociales relacionadas con la infancia, la lucha contra la
pobreza y la desnutricin. Actualmente su participacin continaparticularmente en los
pases de Amrica Central, por ejemplo en Honduras, donde la Primera Dama ejerca hasta
la crisis poltica de 2009 funciones de coordinacin de determinados programas de
asistencia social (Repetto, 2010b: 43) o en Guatemala, donde tiene a su cargo la
coordinacin del Consejo de Cohesin Social, encargado de coordinar el PTC Mi Familia
Progresa. Un desafo que emerge en torno a este modelo de coordinacin, particularmente
con respecto a la proteccin social, es el de profundizar su componente tcnico y
combinarlo, de manera adecuada, con el rol poltico que stos han adquirido.

En cuanto a la coordinacin tcnica, la experiencia regional de las redes de proteccin

social de los aos 1980 y los FIS aparece ilustrativa. Una caracterstica bastante comn a
estas experiencias es que no se han radicado al interior de un ministerio en especfico sino
que se han generado modelos relativamente autnomos de gestin. Como postula Sojo
(2007: 117), cuando se implantaron los FIS, su operacin autnoma respecto de los
ministerios y de los sectores sociales fue destacada como una de sus virtudes y postulada
como garanta de agilidad, eficacia y eficiencia. Sin embargo, sus relaciones competitivas
con lo sectorial, ms que garantizar agilidad o eficiencia, incrementaron la fragmentacin
administrativa de las polticas universales, pues se aadieron superposiciones y
duplicidades, o bien se provocaron discontinuidades con la dinmica sectorial (ibid.).

Entre las experiencias actuales de coordinacin a nivel tcnico, se destaca el sistema Chile
Solidario, cuya Secretara Ejecutiva ha tenido el rol de articular las instituciones
responsables de entregar prestaciones sociales y asegurar su funcionamiento en red, junto
con generar recursos especficos para las necesidades no cubiertas por la oferta regular
(ampliando los programas sociales vigentes o generando otros nuevos) y velar por la
gestin de la informacin, manteniendo un sistema integrado de soporte, para lo cual opera
en base a convenios interinstitucionales directos y bajo un marco legal que rige el
funcionamiento de todo el sistema y regula el rgimen de garantas (MIDEPLAN, 2009),
caracterizndose adems por el hecho que utilizar la gestin presupuestaria como un
mecanismo de control de los avances y compromisos por parte de los distintos organismos
involucrados en la labor del sistema de proteccin social. 39

38
Ministerios de Finanzas, Trabajo y Empleo, Salud Pblica, Inclusin Econmica y Social,
Educacin, Desarrollo Urbano y Vivienda, Agricultura, Ganadera, Acuicultura y Pesca, la
Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo, y la Secretara Nacional del Migrante.
39
Si bien la Secretara no cuenta con recursos polticos ni monetarios especficos para generar
incentivos a estos organismos para comprometer su aporte al funcionamiento de todo el Sistema, el
hecho de poder retener las asignaciones destinadas sectorialmente a cada Ministerio y Servicio
involucrado, se ha convertido en una estrategia clave para fortalecer tales avances. Al mismo
tiempo, el que la Secretara se transforme en un aliado relevante en la gestin por la mantencin y
aumento de determinados recursos ante el Ministerio de Hacienda para los organismos sectoriales,

37
Otro ejemplo de coordinacin desarrollado en el mbito de un PTC lo constituye
Solidaridad de la Repblica Dominicana, donde la inadecuacin entre la demanda y la
oferta de servicios llev a la bsqueda de espacios de coordinacin entre las polticas
asistenciales y sectoriales tanto a nivel central como local (Gmez, 2010). A partir de la
constitucin del Comit de Coordinacin Intersectorial (CCS), conformado por los
Ministerios de Salud, Educacin y Hacienda, el Seguro Nacional de Salud, el programa
Solidaridad y la Direccin Tcnica del Gabinete Social, se han establecido objetivos
comunes en materia de salud, educacin y nutricin, de manera que el PTC acte
potenciando los planes sectoriales. A travs del trabajo del Comit se ha avanzado adems,
en aspectos como la determinacin de las brechas de cobertura a nivel local en colaboracin
con las instancias de estos niveles, el establecimiento de los mecanismos de asignacin
presupuestaria necesarios para asegurar el financiamiento de largo plazo requerido para la
ampliacin de la oferta (candados presupuestrarios), y la redefinicin de los roles de los
funcionarios y ejecutores locales de los planes sectoriales en el contexto de Solidaridad y su
capacitacin e induccin en la lgica de operacin del programa (Ibd.).

A nivel operativo, en la regin es posible tambin identificar interesantes experiencias de

coordinacin resultantes de la implementacin de instrumentos de gestin de servicios
como la ventanilla nica (en el caso del programa Oportunidades en Mxico) y los sistemas
de identificacin y registro de beneficiarios, que han tenido como externalidad positiva la
promocin de la articulacin sectorial y el planeamiento de nuevas intervenciones
(Mesquita, 2009) (vase seccin IV.F). Las experiencias de las cajas y fondos previsionales
y, especialmente, de los PTC proveen varios ejemplos de stos ltimos. Entre los sistemas
de identificacin y los registros de beneficiarios cabe mencionar: el SISBEN en Colombia,
la Ficha de Proteccin Social y el Sistema Integrado de Informacin Social en Chile, el
Registro nico de Beneficiarios en el El Salvador, el Sistema de Informacin de la
Poblacin Objetivo (SIPO) del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) en Costa Rica, el
Cuestionario nico de Informacin Socioeconmica (CUIS) y el Sistema Integral de
Padrones de Programas Gubernamentales (SIIPP-G) en Mxico (vase recuadro II.1), el
Sistema nico de Beneficiarios (SIUBEN) en el caso del PTC Solidaridad en Repblica
Dominicana y el Cadastro nico (Cadnico) de Brasil. Dichos esfuerzos se han realizado
tambin en pases de menor desarrollo institucional como en el caso de Honduras con el
SIRBHO, el registro de beneficiarios que permiti unificar la informacin sobre los
programas Programa de Asignacin Familiar (PRAF) nacional y PRAF III en el marco de
la Red Solidaria (Cecchini et al., 2009).

Recuadro II.1
Sistema Integral de Padrones de Programas Gubernamentales (SIIPP-G)

El Sistema Integral de Padrones de Programas Gubernamentales tiene por principal objetivo

mejorar la calidad de informacin y pesquisar la duplicidad en la atencin de beneficiarios de los
programas (Diario Oficial 2005) que forman parte del Sistema de Seguridad Social Popular en

se ha transformado en un poderoso catalizador de relaciones de colaboracin y articulacin

Entrevista con la Secretaria Ejecutiva, 14 de Diciembre, 2009.

38
Mxico (SISSP):40 Oportunidades, Seguro Popular y Vivienda. El SIIPPP-G es una modalidad para
el registro e identificacin de los beneficiarios que funciona a travs de la unificacin de los
padrones de beneficiarios, operacin llevada a cabo a contar de marzo de 2006 (Fernndez, 2006).
A partir de este padrn, se entregan credenciales de identificacin a las familias e individuos
participantes en alguno de los tres programas.

Las credenciales cuentan con dos chips, uno de contacto y otro de radiofrecuencia, y su utilidad se
fundamenta en la interfase directa que stas permiten con el expediente electrnico de cada
beneficiario. La credencial otorga, adems, informacin biomtrica del beneficiario y es utilizada de
manera unificada para todos los trmites a ser realizados en dependencias del gobierno federal
adheridas al esquema. La llave comn para todos los programas es la Clave nica de Registro de
Familias (CURP) otorgada por el Registro Nacional de Poblacin.

Esta modalidad de operacin permite incrementar la transparencia y contralora de la operacin del

sistema, la flexibilizacin de la atencin ya que la persona es atendida en cualquier entidad
federativa, sujeto al porte de su identificacin. Adems, operan como herramienta de facilitacin
tanto para entidades federativas y municipios, y todas aquellas entidades vinculadas a la gestin de
los programas.

El SIIPP-G ha sido administrado por el Ejecutivo Federal, a travs de la Secretara de la Funcin

Pblica y pese a todas sus potenciales ventajas desde la ptica de la transparencia y coordinacin
interinstitucional, no recibi una evaluacin positiva en su funcionamiento por parte de la Auditora
Superior de la Federacin (ASF) en 2007. Entre otros mbitos, esta auditora destaca que no fueron
establecidas para este sistema objetivos, metas e indicadores de avance con respecto a los cuales
contrastar la implementacin del SIIPP-G. Lo anterior es congruente con la falta de evaluaciones
respecto de sus avances, as como de la eficiencia, eficacia y transparencia de los programas
federales. Al mismo tiempo, slo un 38,5% de los programas de la Administracin Pblica Federal
correspondientes a 45 de 117 programas- han unificado padrones, y la mitad del total de 133
millones de registros carecan de la CURP como llave de identificacin de los beneficiarios. La
integracin de los padrones al SIIPP-G se vio adems dificultada por la calidad (slo fue posible
integrar 11 de 45 padrones). Tampoco se dispuso de un sistema informtico para analizar la
informacin de los programas (ASF 2007). Todo lo anterior, muestra las dificultades de instalacin
que tienen este tipo de iniciativas, las cuales pueden ser previstas para futuras replicaciones de esta
modalidad.

Fuentes: ASF (2007) Auditora 501, Sistema integral de informacin de padrones de programas
gubernamentales (SIIPP-G), Cuenta Pblica 2007,
http://www.asf.gob.mx/Pags/AED/PG_DGADDS2007/501SIIPPG.PDF
Diario Oficial (12-12-2005) Decreto por el que se crea el sistema integral de informacin de padrones de
programas gubernamentales, Publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 12 de diciembre de 2005. En
lnea, http://www.contraloria.df.gob.mx/prontuario/vigente/1182.htm;
Fernndez, J. A. (2006) Sistema Integral de Informacin de Padrones de Programas Gubernamentales.
Antecedentes Prospectiva (SIIPP-G), Presentacin, Mxico D.F. En lnea:
[www.normateca.gob.mx/.../4_Antecedentes_Prospectiva_Comision_Nacional_de_Proteccion_Social.ppt].

40
El SISSP fue creado en 2006, bajo la presidencia de Fox, con la finalidad de extender la cobertura
en seguridad social a los trabajadores por cuenta propia y que se encuentran excluidos de los otros
institutos de seguridad social el Instituto Mexicano de Seguridad Social (IMSS) y el Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (ISSSTE). El SISSP aborda tres
mbitos especficos no considerados previamente para estos trabajadores: acceso a la salud,
vivienda y retiro en condiciones dignas de vida. Vase
http://fox.presidencia.gob.mx/actividades/?contenido=23661.

39
D. El financiamiento para la proteccin social

El tema del financiamiento y sus fuentes ha sido de recurrente anlisis, particularmente en

lo que se refiere al componente de jubilaciones y pensiones de la seguridad social y a su
potencial ampliacin. La regin presenta dos modelos principales en este campo, ambos de
tipo contributivo: el sistema de reparto (beneficio definido) y de contribucin definida. Sin
embargo, considerando que los mercados laborales de la regin no han logrado
transformarse en una puerta de entrada universal y dinmica a los esquemas de proteccin
social, la CEPAL (2006) ha planteado que es urgente desarrollar sistemas de proteccin
social no necesariamente vinculados al trabajo, potenciando los mecanismos de proteccin
social no contributivos. Los PTC y las pensiones para adultos mayores financiadas por el
fisco en pases como el Estado Plurinacional de Bolivia, Brasil, Chile y Mxico representan
importantes ejemplos en este sentido.

Hasta la dcada de 1970, los pases contaban con sistemas de financiamiento colectivo y de
administracin pblica,41 los cuales llevaban implcitos un contrato intergeneracional de
ahorro y proteccin, y conformaban un fondo para cubrir los riesgos de invalidez y muerte,
as como reservas ante cambios demogrficos imprevistos (Uthoff 2006: 23).42 En los aos
ochenta, como respuesta a la evaluacin de que el sistema no sera capaz de solventar el
pago de jubilaciones futuras,43 en Chile se surgen los fondos de capitalizacin individual y
41
Los sistemas de pensiones de financiamiento colectivo o de beneficio definido utilizan tanto
mecanismos de reparto simple, como de capitalizacin parcial o total. En el caso de los mecanismos
de reparto, se busca el equilibrio entre los ingresos y los gastos en el perodo de reparto, por lo que
la prima se reajusta, aunque sta no cambia cada ao. Bajo este esquema no hay fondos acumulados
en el tiempo. En el caso de los esquemas de capitalizacin parcial, el establecimiento de las tasas de
cotizacin o primas pueden ser realizado en base a una prima media general, prima escalonada o a
contribuciones definidas nocionales. En el caso de la prima media, la prima se calcula sobre la
expectativa de que el valor actual de todos los ingresos futuros probables sea equivalente al valor
actual de todos los gastos futuros probables. En cambio, las primas escalonadas constituyen un
mecanismo intermedio entre el esquema de reparto y la prima media, bajo el cual se se establecen
perodos de equilibrios en los que las primas no varan y en los que se busca el equilibrio financiero.
Las primas escalonadas permiten una acumulacin de fondos menor a la del esquema de primas
medias, aun cuando los intereses de la reserva gestada en el primer perodo de acumulacin pueden
ser utilizadas para financiar gastos en ambos tipos de esquemas (OIT 2007).
42
Estos sistemas podan ser administrados en un gran fondo nacional (pblico o autnomo), como
la Previdencia de Brasil o la Caja Costarricense de Previsin Social, o funcionar como fondos
especficos para distintos grupos gremiales, como la Caja de empleados particulares de Chile o las
cajas nacionales de previsin en Argentina (Industria, comercio y actividades civiles; estado y
servicios pblicos y autnomo) (ANSES, 2009).
43
Uthoff (2006: 23-24) identifica tambin como motores de las reformas los siguientes mbitos: la
administracin de fondos de ahorro para eventos ciertos como la vejez difiere de la administracin
de fondos para seguros en casos probables (como en caso de enfermedad, invalidez y muerte no
anticipada); existe una alta vulnerabilidad del fondo de reparto al uso poltico de sus recursos a
partir de su utilizacin para financiar otras iniciativas de poltica pblica sin atender al equilibrio
entre riesgo y rentabilidad requerido para garantizar los fondos de reserva; y la persistencia de
subsidios cruzados originados en la naturaleza de aporte al sistema.

40
sus correspondientes administradoras privadas de fondos previsionales (AFP), las que luego
se difundiran a Argentina, Estado Plurinacional de Bolivia, Colombia, Costa Rica, El
Salvador, Mxico, Per, Repblica Dominicana y Uruguay. En todo caso, con estas
reformas la cobertura disminuy y los montos de las pensiones no aumentaron
significativamente. Tanto en el caso de los esquemas originales de reparto, como de
contribucin definida, el universo abarca slo a los empleados del sector formal y su
financiamiento proviene primariamente de aportes obligatorios de los trabajadores
(definidos por ley), complementados por el empleador en algunos casos, con la diferencia
de que en el primer sistema hay un esquema de solidaridad interna entre los aportantes, que
no est presente en el segundo.

En la prctica, junto con la existencia de sistemas estrictamente financiados sobre la base

de arreglos colectivos de reparto y de capitalizacin parcial o total que mantienen sistemas
pblicos sin reformas estructurales44 o de capitalizacin individual en el caso de pases
que adoptaron un modelo de substitucin tras las reformas estructurales45, tambin se han
mantenido sistemas paralelos en los que coexisten ambos tipos de sistemas46 y mixto, en
el caso de pases que combinan el sistema pblico que provee pensiones bsicas sin estar
cerrado a nuevos afiliados con el privado que ofrece pensiones complementarias47
(Bertranou, F. 2006; Mesa-Lago y Mrquez, 2007; OIT, 2007).

Tanto los sistemas de financiamiento colectivo como los de capitalizacin individual han
sido sujetos de crticas en cuanto a su financiamiento. Por una parte, dado el impacto de la
transicin demogrfica (menores tasas de natalidad y mortalidad y mayor esperanza de
vida), el sistema de reparto generara un dficit a largo plazo al crecer progresivamente el
nmero de beneficiarios de jubilaciones y pensiones previsionales, con derechos
predeterminados y por mayor tiempo promedio, independientemente del flujo de ingresos
actuariales concurrentes. Esta situacin demanda el incremento progresivo de los aportes de
los trabajadores activos y/o un significativo aumento del gasto social, situacin que ya se ha
hecho presente en varios pases, con importantes impactos fiscales.48 Por su parte, entre las
crticas que ha tenido el sistema de capitalizacin individual figuran el que el traspaso de un
sistema a otro ha generado dficits significativos en los fondos previsionales preexistentes,
debido al corte que se produce en el flujo de ingresos, y que la alta variabilidad de los
aportes en la etapa activa de gran parte de los empleados limita sus jubilaciones a valores
insuficientes que terminan por requerir compensacin a travs de pensiones aportadas por
el Estado. Esto ltimo ha llevado a incorporar un pilar solidario en el sistema de
capitalizacin individual como el presente en Colombia y recientemente en Chile.
44
Brasil, Cuba, Guatemala, Hait, Honduras, Panama, Paraguay y la Repblica Bolivariana de
Venezuela. Entre stos, Brasil, Cuba, Panam y la Repblica Bolivariana de Venezuela han
aprobado (o estn en proceso de aprobar) reformas paramtricas (Mesa-Lago y Mrquez, 2007:
358).
45
Chile, el Estado Plurinacional de Bolivia, El Salvador, Mxico, Nicaragua (pas en el que la
reforma est suspendida debido a los altos costos de la transicin) y Repblica Dominicana (Mesa-
Lago y Mrquez, 2007: 358).
46
Colombia y Per (Mesa-Lago y Mrquez, 2007: 358).
47
Argentina, Costa Rica, Ecuador y Uruguay. (Mesa-Lago y Mrquez, 2007: 358).
48
Vase, por ejemplo, el caso de Uruguay y los dilemas fiscales enfrentados por este modelo en
Filgueira et al. (2009b).

41
Uthoff (2006: 41) plantea la necesidad de generar nuevos acuerdos polticos y sociales para
el tema previsional, lo cual requiere de la incorporacin de un pilar macroeconmico e
institucional sobre la base de polticas anti-cclicas a partir de reglas de supervit estructural
como se ha implementado en el caso chileno y/o fondos de estabilizacin. Un segundo
pilar asociado es el de la adaptacin de los modelos de pensiones a las realidades
demogrficas y financieras locales. En tercer lugar, es preciso considerar una estrategia
para fortalecer las recaudaciones contributivas, reconociendo el rol del mejoramiento de la
capacidad productiva de los afiliados, para lo cual polticas de formacin de capital humano
y de desarrollo productivo y empleo se vuelven fundamentales. En cuarto lugar, el pilar
solidario cierra el ciclo de esfuerzos para garantizar, con base a arreglos financieramente
sustentables, la expansin de la cobertura de las brechas de proteccin. Este pilar consiste
en incorporar criterios de solidaridad en los ahorros requeridos para financiar las
prestaciones, procurando premiar los esfuerzos mediante sistemas de contribucin definidos
evitando as, los desincentivos, y fondos de garantas para prestaciones mnimas
establecidas sobre las bases actuariales. La idea central es lograr conciliar los principios de
equidad y solidaridad, resguardando que las prestaciones no superen las contribuciones
capitalizadas (Uthoff 2006: 42).

Ahora bien, el pilar solidario presenta otro dilema, ya que, tal como plantea Bertranou, F.
(2004), en Amrica Latina los aportes contributivos tienen poco espacio de crecimiento
debido a la persistencia de la informalidad y los bajos aportes a la seguridad social. La
opcin tomada en la reforma previsional chilena de 2007 fue combinar los aportes
contributivos con cargos a impuestos generales, complementando un eje en contribuciones
definidas y mnimos sociales garantizados (Uthoff, 2008). Esta solucin requiri del
consenso y voluntad poltica, sin embargo ste no es un aspecto que pueda darse por
descontado en la regin, por lo que se requieren mayores debates en torno a las alternativas.
As, por ejemplo, el Banco Mundial (Ribe et al., 2010) ha llamado recientemente a
intensificar los aportes de contribucin definida por parte de los trabajadores, incluidos
quienes se encuentran fuera del mercado, a travs de aportes incrementales y voluntarios,
que permitan unificar los sistemas de seguridad social tradicionalmente fragmentados y
eliminar los factores (cargas impositivas y regulaciones) que desmotivaran el aumento de
la contratacin y formalizacin de las relaciones laborales (Ferreira y Robalino, 2010). Esta
propuesta tambin considera la mayor alineacin de los incentivos y retribuciones, y
transparencia de los subsidios, los cuales deben ser financiados va rentas generales.

Estas propuestas se complementan con la preocupacin manifestada por diversos autores en

cuanto al margen de complementariedad que existira entre las pensiones no contributivas y
las contributivas (Lo Vuolo, 2009; Ramrez, 2007; Ribe et al. 2010). Esta discusin se ha
levantado a partir del reconocimiento de la fragmentacin que evidencian los sistemas de
proteccin social, separando entre la poblacin beneficiada a partir de mecanismos
contributivos y no contributivos, y que no siempre conlleva al acceso de prestaciones de
igual calidad y oportunidad. Desde esta lgica, se proponen diversas opciones, tales como
universalizar instrumentos de corte no contributivo para abordar los dficits de ciudadana
generados a partir de esta fragmentacin (Huber 2006; Lo Vuolo 2009), promover la
expansin de las contribuciones (Ribe et al. 2010), o mejorar la coordinacin institucional

42
de ambos tipos de polticas (contributivas y no contributivas) (Acosta y Ramrez, 2004: 56).
ste es sin lugar a dudas un mbito que reclama mayor anlisis y debate.

La proteccin del ingreso ante prdida del empleo es otro instrumento para el cual existen
diversas fuentes de financiamiento. Las indemnizaciones son normalmente de cargo de los
empleadores, mientras que en el caso de los seguros de cesanta, se presentan distintas
combinaciones de financiamiento, en que tambin concurren los empleados y a veces se
cuenta con aporte pblico. As, por ejemplo, el seguro de cesanta de Chile, puesto en
marcha el ao 2002, se financia, tanto a travs de cuentas individuales de cesanta, como de
un Fondo de Cesanta Solidario, en el cual se considera un 3% de aporte del empleado o
empleador, ms un aporte fijo del Estado (Fajnzylber, 2010).

En cuanto al financiamiento del componente de asistencia social coexisten tres fuentes:

aporte fiscal directo con cargo al presupuesto nacional, prstamos de instituciones
financieras internacionales (IFIs), y donaciones privadas y de la cooperacin internacional,
con distintas participaciones presupuestarias.

Un ejemplo de financiamiento a travs de la primera fuente se da en el caso de Brasil,

donde el Beneficio de Prestao Continuada (BPC), el esquema de pensiones asistenciales
para los discapacitados y adultos mayores con ingresos inferiores a la cuarta parte del
salario mnimo (vase II.F), es pagado por el Instituto Nacional do Seguro Social (INSS)
el cual est tambin a cargo de los esquemas contributivos de pensiones y financiado
enteramente por transferencia del tesoro federal a travs del Fondo Nacional de Asistencia
Social (FNAS). La ms importante fuente de financiamiento utilizada para sustentar esta
prestacin es la Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS),
impuesto consagrado en la Constitucin de 1988 para financiar el presupuesto de la
seguridad social. De esta forma, es el gobierno federal quien asume enteramente los costos
y la administracin (Schwarzer y Querino 2002: 89). Por otra parte, la Pensin Ciudadana
de Adultos Mayores en la Ciudad de Mxico es de carcter solidario, cubierta enteramente
a travs de impuestos de los contribuyentes del D.F.49

En otros casos, los programas de asistencia social son financiados con cargo a las entradas
por explotacin de recursos naturales, como en el Estado Plurinacional de Bolivia donde la
Renta Dignidad se financia a travs de los ingresos por la venta de hidrocarburos. En el
caso de Chile, las obligaciones derivadas de la expansin progresiva de la cobertura de la
Pensin Bsica Solidaria (PBS) de vejez e invalidez y del Aporte Previsional Solidario de
vejez e invalidez, as como del financiamiento del rgimen de Garanta Estatal de Pensiones
Mnimas de vejez, invalidez y sobrevivencia, son financiadas con arreglo al Fondo de
Reserva de Pensiones (FRP).50 ste ltimo sigue la lgica del balance estructural como

49
Decreto de Presupuesto Anual aprobado por al Asamblea Legislativa, segn lo define la Ley que
establece el Derecho a la Pensin Alimentaria para los Adultos Mayores de sesenta y ocho aos
residentes en el Distrito Federal (18 de noviembre de 2003). Vase [en lnea]: <
http://www.adultomayor.df.gob.mx/iaam/LPension.pdf>.
50
Se proyecta que el Sistema de Pensiones Solidarias en Chile pasar de cobertura de poco ms de
612.000 beneficiarios al momento de su puesta en marcha (diciembre de 2008) a 1.215.000 en
diciembre de 2012.

43
metodologa de la poltica fiscal chilena, el cual procura aislar los efectos de variabilidad
econmica sobre las finanzas pblicas, dependiente de la actividad econmica, los ingresos
fiscales, el precio del cobre y del molibdeno. De esta forma, cada ao el FRP debe recibir el
aporte del supervit fiscal devengado del ao anterior (0,2% del PIB como mnimo y 0,5%
como mximo), pudiendo tambin recibir, en perodos extraordinarios, aportes del Fondo
de Estabilizacin Econmica y Social (FEES), el cual acumula los flujos de supervit
estructural en ciclos positivos y es fuente de financiamiento en perodos de dficit fiscal
(Rodrguez, J. y Flores, 2010: 16, 21).

En el caso de prstamos y donaciones, cabe destacar que el financiamiento externo aporta

tanto oportunidades como nudos crticos a la implementacin de las polticas de asistencia
social. Especialmente en el caso de los PTC, se puede advertir un contraste importante entre
los programas pilotos en los pases ms pobres financiados con fondos externos versus los
PTC de pases con mejores indicadores de desarrollo humano y con financiamiento interno
(Moore, 2009b).

Como lo muestran los casos de Nicaragua y Honduras,51 es frecuente observar

contradicciones entre los trminos de referencia de los prstamos y los objetivos de los
programas. Los prstamos de los organismos internacionales no incluyen nicamente los
recursos financieros y el aporte que puedan hacer los equipos de tcnicos especialistas que
ayudan en la implementacin, gua y promocin de la eficiencia y eficacia de los
programas, sino tambin, condiciones respecto de cmo utilizar dichos recursos y
restricciones importantes en los plazos y fechas relacionadas a la entrega de recursos.52
Segn propone Moore (2009b) estos elementos tienden a producir entornos favorables a la
bsqueda de objetivos de corto plazo en los PTC, contrarios, por ejemplo, a los objetivos de
acumulacin de capital humano, y por sobre todo, contrarios a una estrategia de proteccin
social integral. Como muestran Levy y Rodrguez (2005) para el caso de Progresa, la
decisin de financiar la primera etapa del programa con recursos propios pas, entre otras
cosas, por la intencin de blindarlo de estas condiciones y riesgos. En efecto, instituciones
como el Banco Mundial y el BID recin entraron a jugar un papel importante en trminos
financieros cuando este ya se encontraba consolidado y comenz su expansin hacia las
reas urbanas bajo el nombre de Oportunidades (Ibd.). Asimismo, el Sistema Chile
Solidario y el programa Puente, si bien contaron en un comienzo con un prstamo del
Banco Mundial destinado a financiar la instalacin del programa gastos de estudios,
informacin, fortalecimiento institucional y personal, en la actualidad se financian casi
enteramente con fondos del Gobierno de Chile. En el caso de pases que muestran una
composicin mixta de financiamiento de sus polticas de asistencia social, adems de los

51
En el caso de Honduras, al 2010 el PRAF cuenta con 60% de recursos internos, 21% de
prstamos del BID y del Banco Centroamericano de Integracin Econmica (BCIE), y 19% de
donaciones del BID, Gobierno de Taiwn y otros fondos vinculados al alivio de la deuda
provenientes de Estados Unidos y Alemania (Repblica de Honduras, 2010).
52
Esta situacin no es exclusiva de los pases ms pequeos y con menor tradicin de poltica
social. Por ejemplo, en el caso de Colombia, el Comit de Calidad de Familias en Accin,
encargado de proponer ajustes y modificaciones a las reglas de operacin del programa, debe
solicitar la aprobacin por parte de la banca multilateral que financia el programa antes de hacer
efectivos los cambios o ajustes propuestos (Accin Social, 2008).

44
problemas propios de la implementacin de cualquiera de estos programas, se debe
enfrentar un conjunto de otros problemas derivados de la diferencia de expectativas y
posiciones entre los representantes de los gobiernos y de los organismos financieros.

Respecto a las buenas prcticas orientadas a garantizar el financiamiento requerido para las
polticas de proteccin social, Acosta y Ramrez (2004: 45) destacan, en el caso brasileo,
la adopcin de la Ley de Responsabilidad Fiscal que impuso lmites a los esfuerzos de
gasto para resguardar los equilibrios macroeconmicos, y la creacin de fondos especficos
de financiamiento, como el FUNDEF y el Fondo de Reduccin de la Pobreza, con
contribuciones de los distintos niveles del gobierno y bajo arreglos de reparticin de
presupuestos. Al mismo tiempo, los autores relevan la contribucin que podran realizar, en
otros pases de la regin, los fondos de ahorro para la proteccin social a fin de proteger sus
recursos, especialmente para los ms pobres, en momentos de crisis y austeridad fiscal
(ibid: 53). El ejemplo chileno de polticas anti-cclicas en esta materia es frecuentemente
mencionado. Colombia tambin ha implementado un Fondo de Equilibrio y Proteccin
Social (2002), el cual busca operar de manera contra-cclica, a partir del ahorro de los
recursos adicionales que se reciban por concepto de impuestos en aos en que el pas crezca
en su PIB por sobre el 4% (ibid: 54).

Finalmente, cabe mencionar que un mbito que ha comenzado a ser discutido con mayor
intensidad durante aos recientes, en el contexto de la ampliacin de la cobertura de la
proteccin social, es el de la equidad no slo intra- e inter-generacional de la proteccin
social, sino tambin entre gneros. Son las mujeres quienes, tradicionalmente, y desde
nias, han cumplido el rol de cuidadoras de la poblacin dependiente en la regin. Esta
situacin suscita una serie de prevenciones y reinvindicaciones que es necesario considerar.
La CEPAL (2010a) y OIT-PNUD (2009: 138-139) han apostado por promover un acceso
universal a los servicios sociales y seguridad social, priorizando la inversin en servicios de
cuidado junto con una serie de otras medidas para una mayor igualdad de gnero. En
relacin a este punto, Bertranou, F. (2006: 32-33) llama la atencin respecto de cmo
revertir los efectos negativos de las reformas estructurales de las pensiones en trminos de
desigualdad de gnero. An cuando se destaca la posibilidad que abren los sistemas de
capitalizacin individual para recuperar los aportes previsionales realizados por personas
con poco tiempo de contribucin al sistema, como es frecuentemente el caso de las mujeres,
lograr mejores equilibrios en este mbito se vuelve fundamental en el actual contexto.

En el caso de Chile, la reforma previsional incluye medidas para aumentar el ahorro

previsional de las mujeres a travs de un bono por hijo nacido vivo53 y la separacin de la
prima por gnero del seguro de invalidez y sobrevivencia, que favorecer a las mujeres por
su menor siniestralidad. Adicionalmente, en caso de divorcio, se autorizar la divisin del
saldo acumulado de la cuenta individual del cnyuge que deba hacer compensacin
econmica. Esto favorecer a las mujeres, porque son las que mayoritariamente realizan
aportes no remunerados a la economa del hogar (OIT, 2008c: 30-31).

53
Equivalente al 10% de 18 ingresos mnimos del fijado para los trabajadores mayores de 18 aos
de edad y hasta los 65 aos, vigente en el mes de nacimiento del hijo.

45
E. La proteccin social como un derecho

Algunos pases han avanzado sustantivamente en el reconocimiento de los derechos

sociales a nivel legal y constitucional. Este es el caso de Argentina, Estado Plurinacional de
Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador y Uruguay. Este reconocimiento, sin
embargo, no debe entenderse como precondicin para la puesta en marcha de polticas
diseadas bajo un enfoque de derechos, ni como garanta inmediata de su incorporacin.
Por ejemplo, si bien la constitucin de Brasil consagr en 1988 una mirada normativa de la
proteccin social y sus componentes (Sposati, 2006), diferentes anlisis han destacado que
tal reconocimiento constitucional enfrent lmites sustantivos en su traduccin a polticas
concretas durante la dcada de los noventa (ibid; de Castro y Ribeiro, 2003). Por su parte,
aun cuando la constitucin de Colombia resguarda los derechos a la seguridad y asistencia
social, los anlisis muestran brechas significativas en su traduccin a polticas inclusivas
(Mesa-Lago, 2009).54

En segundo lugar, la integracin de un discurso y enfoque de derechos a las polticas de

proteccin social en la regin no se ha traducido necesariamente en la formulacin explcita
de garantas sociales para sus diversos componentes (vase el cuadro II.2). Si bien existen
casos paradigmticos como la experiencia de Chile respecto a garantas explcitas de acceso
a la salud (Plan Auge, vase recuadro II.4), la incorporacin de este tipo de propuestas en
un enfoque de derechos en la poltica social y su extensin a la proteccin social del
conjunto de la ciudadana es todava lenta. En el caso de Guatemala, la incorporacin de
garantas de prestaciones de un paquete de atencin primaria de salud se transform en un
elemento clave de la reforma hecha en este campo; sin embargo, como destaca Sojo (2006:
10), sta no ha ido a la par con la expansin de los bajos niveles de aseguramiento en el
pas. Es decir, garantas impulsadas en un mbito no necesariamente han conllevado a la
introduccin de este enfoque en el conjunto de polticas sociales.

En relacin a este punto, existen diversos debates sobre la aplicabilidad y el desarrollo de

mecanismos para la judicializacin ante el incumplimiento de los DESC por parte de los
Estados (Abramovich y Pautassi, 2009; De Roux y Ramrez, 2004). En efecto, si bien los
DESC incorporan la nocin de la gradualidad en su implementacin exigible a los pases, el
Comit creado para velar por la implementacin del Pacto Internacional de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC) (Naciones Unidas, 1966) ha demandado
explcitamente a los Estados su acotacin. Los Estados que han ratificado el Pacto se ven
obligados a garantizar, al menos, niveles esenciales de cada uno de los derechos
reconocidos (De Roux y Ramrez 2004: 14). Para el reconocimiento judicial de los DESC,
De Roux y Ramrez (2004: 17) plantean el principio de urgencia, esto es, judicializar para
evitar el dao. Esto se ha aplicado ya en Colombia, donde adems el artculo 93 de su
Constitucin de 1991 y su jurisprudencia reconocen que los tratados internacionales forman
parte central de su constitucionalidad (ibid).

54
En Colombia, la cobertura de seguro social en salud para los trabajadores por cuenta propia no
llegaba a 54% de la poblacin en 2002, en tanto que las pensiones cubran slo al 22% del total de
trabajadores formales de 2004

46
En el caso de Colombia, aspectos decisivos para el alcance de la judicializacin de la
conculcacin de los derechos, parecen haber sido la facilidad relativa del acceso a la
justicia constitucional y los resguardos establecidos por la Constitucin de 1991, tales como
la creacin de la accin de tutela a travs de la cual cualquier persona puede solicitar a un
juez la proteccin de sus derechos (ibid). Un caso paradigmtico es la Sentencia T-025/04
de la Corte Constitucional de Colombia, que tras conceder una serie de amparos
individuales, declar un estado de cosas inconstitucional respecto de la precariedad de la
poltica social existente para la poblacin desplazada. Con este fallo, la Corte obliga a las
autoridades nacionales a reformular sus esfuerzos de polticas en pos de esta poblacin para
garantizar la satisfaccin de sus necesidades bsicas. En este caso, el fallo ha implicado el
aumento de los recursos para las polticas diseadas en este marco y la reorientacin de las
prioridades estratgicas en el campo de la poltica social. La Corte tambin ha fallado en
casos vinculados a los derechos econmicos de individuos y grupos, por ejemplo, anulando
leyes que extendan el impuesto al valor agregado de productos de primera necesidad
(Sentencia C-776/03) o extendiendo beneficios previsionales para grupos anteriormente
excluidos de ellos (Sentencia C-409/94) (Uprimny, 2007).

Sin embargo, las caractersticas indicadas respecto a Colombia no estn presentes en todos
los pases de la regin, dada la diversa valoracin que el mecanismo judicial ha alcanzado
para la realizacin de los DESC. En efecto, en el caso de Argentina, la presentacin a nivel
judicial de demandas ante el incumplimiento de derechos sociales (vase el recuadro II.2)
no siempre ha resultado un recurso exitoso para alcanzar soluciones en este mbito en el
corto plazo.

Como se desprende del cuadro II.2, de nueve pases en los que hay un reconocimiento
constitucional de derechos sociales, ocho hacen explcita la incorporacin de un enfoque de
derechos en sus polticas de proteccin social, al tiempo que otros tres tienen el enfoque sin
nivel constitucional. Por su parte, slo cuatro presentan polticas con garantas explcitas.

Cuadro II.2
Enfoque de derechos y garantas sociales en Amrica Latina

Pas Reconocimiento Enfoque de Garantas Observaciones adicionales

constitucional de derechos en explcitas
derechos sociales proteccin
social
Argentina S S No La Constitucin define la obligatoriedad del
Estado en cuanto a entregar beneficios de
seguridad social, as como el derecho al
trabajo, la proteccin de la familia y la salud
Bolivia (Estado S S S En el sistema de salud se establecen garantas
Plurinacional de) de atencin materno-infantil
Brasil S S No Se reconoce constitucionalmente el derecho a
la salud y al ingreso ciudadano
Como parte de la reforma en salud, se
Chile No S S definen las garantas explcitas en salud
(AUGE) con normativa propia
Colombia S S S La reforma de salud consagra el acceso
gratuito a los servicios de salud
(participacin de toda la ciudadana en el
Sistema General de Seguridad Social en
Salud, SGSSS). La Constitucin reconoce

47
 explcitamente los DESC
La Constitucin de 1949 define una serie de
Costa Rica S S No garantas sociales.en mbitos directamente
vinculados a los DESC
La Constitucin consagra el derecho al
Ecuador S No No trabajo, la salud, la educacin, la proteccin
integral de la niez, y la seguridad social.
Define la atencin prioritaria a los grupos
vulnerables
El Gobierno ha comenzado a implementar un
El Salvador No S No Sistema Universal de Proteccin Social
guiado en cuya definicin se hace alusin al
enfoque de derechos
El sistema de salud incluye un paquete
Guatemala No S S bsico de atenciones en el nivel primario de
atencin en salud
La Estrategia Vivir Mejor se articula
Mxico S S No explcitamente en torno a un enfoque de
derechos
No se define explcitamente la adhesin al
Panam No No No enfoque de derechos en la formulacin de
Red de Oportunidades
Paraguay Sin Sin No se define explcitamente la adhesin al
No informacin informacin enfoque de derechos en Tekopor
No se define explcitamente la adhesin al
Per No No No enfoque de derechos en Red Juntos
Uruguay S S No Si bien no se define un rgimen de garantas
explcitas, en la prctica el sistema funciona
en torno a los derechos garantizados en la
Constitucin y en su sistema de polticas
sociales
Venezuela S Sin Sin La Constitucin define el derecho a la
(Repblica informacin informacin seguridad social
Bolivariana de)
Fuente: Elaboracin propia a partir de revisin de planes oficiales sobre proteccin social; Carbonari y
Vargas, 2009; Drago, 2006; Filgueira et al., 2009b; Sojo, 2006. Se excluyen de esta lista pases de Amrica
Latina que no han introducido estas polticas o para los que no se ha encontrado informacin reciente (Cuba,
Hait y Honduras).

As, pese a los avances que los mecanismos de judicializacin suponen, resguardar los
principios del enfoque de derechos y los contenidos de los DESC en los sistemas de
proteccin social de la regin sigue siendo un desafo, pues subsisten importantes
deficiencias en torno al compromiso estatal y la implementacin de acciones concretas, las
que hablan de las brechas por disminuir. Por una parte, existen casos donde la generacin
de garantas en un campo no supone necesariamente su ampliacin a otros mbitos tambin
demandantes de derechos.

En Guatemala, por ejemplo, la incorporacin de garantas de prestaciones de un paquete de

atencin primaria de salud se transform en el eje de la reforma de salud, pero esta reforma
no ha ido a la par con la expansin de los niveles de aseguramiento y de la realizacin de
los derechos relativos a la seguridad social (Sojo 2006: 10). En Mxico, pese a que el
impulso otorgado al Seguro Popular de Salud (SPS) y la creacin del Sistema de Proteccin
Social en Salud (SPSS) en 2004 responden explcitamente a la pretensin de universalizar

48
servicios y de fortalecer el rol rector de la Secretara de Salud55, el modelo de
financiamiento incorporado no ha permitido superar la segmentacin en la cobertura y
beneficios entre los grupos poblacionales de mayores y menores recursos, sin haberse
implementado garantas explcitas de acceso (Sojo 2006: 42).

Asimismo, consideraciones de visibilidad poltica pueden interferir en los tiempos, lgica y

diseo de programas que buscan realizar derechos. En el caso de los PTC, estas dificultades
pueden perjudicar su efectividad y el cumplimiento de sus objetivos, particularmente en
contextos con institucionalidad dbil, en pases con una historia reciente y poco extendida
de poltica social, y sistemas polticos que privilegian la actividad poltica personalista y los
lderes caudillistas.56 En estos contextos, la poltica pblica tiende a ser vista como poltica
de gobierno y no como poltica de Estado, de modo que los apoyos polticos a determinados
programas pueden llevar a la identificacin de los mismos con las personas o los sectores
que los impulsan, lo que representa un desafo serio para su sostenibilidad ms all de los
horizontes electorales (Britto, 2006; Cecchini et al., 2009).

Lo anterior, sin embargo, tambin puede darse en contextos de institucionalidad ms

consolidada. Por ejemplo, para el caso de uno de los programas ms grandes de la regin y
con mayor historia, como es Oportunidades, Banegas (2008) critica las modificaciones
hechas a los mecanismos de egreso del programa la introduccin del esquema
diferenciado de apoyos, EDA (vase recuadro V.3) en el marco de cambios de gobierno,
que a juicio del autor impactan negativamente en el cumplimiento de sus objetivos de
capital humano.

Segn Naciones Unidas (2009a) la inexistencia de mecanismos claros de rendicin de

cuentas que establezcan las responsabilidades y roles de los actores involucrados, pblicos
y privados, hace ms difcil que los PTC sean entendidos en trminos de titularidad y de
derechos, y ms fcil que sean vistos como instrumentos de clientelismo que pueden ser
manipulados por diferentes actores polticos y sectores que gozan histricamente de un alto
poder de negociacin y autonoma. En esta misma lnea, Gruenberg y Pereyra (2009)
analizan el clientelismo en la gestin de programas contra la pobreza en Argentina,
sosteniendo que ste constituye una prctica extorsiva permanente en la que participan
diversos actores, se lleva a cabo en distintas etapas de la gestin de los programas
especialmente en la etapa de control y monitoreo y en las cuales se combinan una serie de
delitos.57
55
El SPSS incluye un Catlogo de Servicios Esenciales en Salud (CASES) basado en criterios
epidemiolgicos, un Programa de ampliacin de cobertura, la extensin del Programa de calidad,
equidad y desarrollo en Salud en reas rurales y urbanas y las intervenciones incluidas en los
programas federales.
56
Como afirma Romn (2010), considerando los cambios de ejes programticos y prioridades que
sufri el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) costarricense al asociarse a la Presidencia de la
Repblica durante los aos noventa, los problemas de sostenibilidad poltica no son ajenos a los
pases con democracias reconocidas por su mayor estabilidad en la regin.
57
Gruenberg y Pereyra (2009) encuentran para los planes Jefes y Jefas y el Plan de Empleo
Comunitario, que casi el 80% de las denuncias se concentra en la etapa de control del cumplimiento
de los programas, casi la mitad de las mismas comportan la combinacin de dos o ms delitos, y
que los delitos ms frecuentes son el cobro de dinero y la participacin obligatoria en actividades

49
 Recuadro II.2
VULNERACIN DE DERECHOS Y JUDICIALIZACIN DEL DFICIT DE OFERTA EN
EL PROGRAMA DE CIUDADANA PORTEA

El Programa de Ciudadana Portea Con todo derecho muestra un ejemplo del alcance que puede
adquirir el dficit de oferta de servicios sociales y la necesidad de establecer acciones tendientes a i)
evaluar el estado de la oferta previo a la implementacin de un PTC y ii) explicitar los
procedimientos por medio de los cuales se va a cubrir antes de su entrada en marcha.

Este programa surgi en 2005 con el objetivo de disminuir los niveles de desigualdad en la ciudad
de Buenos Aires. Respondiendo a las caractersticas tpicas de un PTC con nfasis en la
complementacin de un cierto nivel de consumo, el programa se caracteriza por establecer
corresponsabilidades de educacin a nios en edad pre-escolar (entre los 3 y 4 aos) asociadas a su
asistencia a jardines de infantes. El incumplimiento de las corresponsabilidades prev sanciones que
van desde la reduccin del beneficio mensual y la suspensin de las transferencias, hasta la
eliminacin de la condicin de beneficiario.

A fines de 2006, se precipit una crisis por el colapso de los jardines pblicos y el incremento de las
listas de espera por vacantes que segn datos oficiales, alcanzaban a ms de 6.000 nios entre el
preescolar y las salas de 2 a 4 aos. Ello impuls una accin de amparo contra el gobierno de la
ciudad de Buenos Aires por parte de organizaciones de la sociedad civil en representacin de los
derechos de los nios y nias excluidos. A la falta de vacantes se aada, a juicio de los
demandantes, una elevada subejecucin del presupuesto destinado a infraestructura escolar, lo que
era considerado un indicador de que el problema no radicaba en una falta de recursos.

El conflicto lleg en 2009 hasta la mxima instancia judicial de la ciudad: el Tribunal Superior de
Justicia porteo. Se estima que, a tres aos de la primera accin en contra, y luego la interposicin
de otras dos demandas por el mismo concepto y la multa impuesta por la justicia a los titulares de
Desarrollo Social y de Educacin de la ciudad de Buenos Aires, sigue habiendo a la fecha alrededor
de 4.500 nios que aun no tienen acceso a los servicios necesarios para realizar las
contraprestaciones que exige el programa.

Fuente: Sitio web del programa y Diario Pgina 12 edicin del 16 de septiembre de 2009
http://www.pagina12.com.ar/diario/sociedad/3-131848-2009-09-16.html.

F. Las polticas actuales a la luz de los enfoques conceptuales

Al analizar las principales orientaciones vigentes en las polticas de proteccin social en la

regin, destaca la interaccin, pero tambin la distancia existente entre el desarrollo

polticas. Asimismo, muestran como algunas medidas encaminadas a aumentar la transparencia del
proceso, como por ejemplo la introduccin de una tarjeta magntica para el pago de beneficios, ha
tenido una efectividad limitada para combatir estas prcticas dado que no tiene efectos sobre las
otras etapas seleccin de beneficiarios y especialmente la de control y monitoreo. Los autores
sostienen que el acceso oportuno y eficaz a la informacin es un aspecto crucial para enfrentar estas
prcticas.

50
terico/acadmico y las dificultades que aparecen in situ, al promover la formulacin de
sistemas integrales de proteccin social. Si bien varios pases orientan su mirada hacia
esquemas sistmicos e integrales, en la prctica emergen dificultades de implementacin
que distancian los diseos de sus logros.En la prctica, se encuentran esquemas y
programas separados, ms que redes de polticas integradas bajo la nocin de sistemas
(Bertranou, E., 2008).

Por otra parte, las actuales polticas y programas de proteccin social se basan en diversas
concepciones de sus componentes as como de los grupos a los que atiende, lo que tambin
es reflejo discusin vigente. Si bien en la mayora de los pases se habla propiamente de
proteccin social, en otros como Costa Rica, Cuba y la Repblica Bolivariana de
Venezuela, se trabajan claves ms tradicionales de seguridad social. En otros casos, es
considerada como un sinnimo de asistencia social para pobres y vulnerables, separada de
la seguridad social (Levy, 2009).58 La nocin de sistema tambin tiene lecturas distintas en
los pases. En el caso de Colombia, el Sistema de Proteccin Social (SPS) se orienta a
generar estrategias para que las familias ms vulnerables enfrentaran la crisis sin
comprometer su acumulacin de activos fsicos, humanos y financieros (Rentera, 2009:
4). En tanto, pases como Chile y Uruguay adoptan una definicin integral de la nocin de
proteccin social en torno a la idea de sistemas de proteccin social para el conjunto de la
ciudadana, a travs de instrumentos diferenciados y universales. En el caso de Chile, el
desarrollo que ha tenido su red de proteccin social da cuenta de un proceso de creciente
expansin de los servicios y aspectos considerados como parte de sta, definiendo
componentes de atencin especficos para familias, personas y territorios que se
encuentran en situacin de vulnerabilidad el caso del programa Chile Solidario dentro
de una mirada ms amplia de la proteccin social. sta ltima se orienta a la plena
realizacin de los derechos del conjunto de la ciudadana, asegurando condiciones bsicas
de bienestar a toda la poblacin (Protege, 2009).

En funcin de la informacin actualmente disponible en la regin59 y vinculando su anlisis

con la revisin planteada en el primer captulo sobre los cuatro enfoques de la proteccin
social (vase seccin I.B), es posible conformar tres grupos de pases respecto de sus
polticas de proteccin social, segn se acerquen ms a un enfoque de proteccin como
asistencia y acceso a la promocin, a uno de proteccin social como garanta ciudadana,
o estn en una posicin intermedia (vase cuadro II.3), no encontrndose pases que
mantengan un enfoque estrictamente centrado en la proteccin basada en el empleo
formal o que implementen, en estado puro y sin otras acciones asociadas, redes de
seguridad de enfoque mitigatorio o compensatorio frente a riesgos (proteccin frente a
situaciones de emergencia). Dichos grupos pueden no coincidir con tipologas que estn

58
ste es el caso de Brasil. Ver Ananias (2009).
59
Est anlisis se basa en documentos oficiales y sitios web gubernamentales que presentan las
polticas de proteccin social y dan cuenta de las orientaciones que los gobiernos siguen para su
diseo o implementacin. En muchos casos, no se cuenta con informacin detallada de los plazos de
implementacin, los fondos asociados o si los esquemas propuestos consideran el incremento
porcentual del gasto social. Sin embargo, se releva la voluntad poltica existente para implementar
determinados esquemas de proteccin social, identificando mbitos a fortalecer en razn de los
niveles de gasto social y capacidad institucional.

51
construidas sobre la base de indicadores de gasto social y de cobertura de seguridad social,
salud y educacin (vase cuadro II.1).

Cuadro II.3
Enfoques de la proteccin social en Amrica Latina, alrededor de 2009

Enfoque Caractersticas principales Pases a/

1. Proteccin como asistencia y Asistencia social (PTC) Ecuador, Guatemala, Honduras
acceso a la promocin b/, Paraguay, Per y Repblica
Dominicana
Caribe: Jamaica, y Trinidad y
Tobago
2. Intermedio entre asistencia y Asistencia social (PTC) Estado Plurinacional de Bolivia,
acceso a la promocin y Colombia, El Salvador, Mxico y
garanta ciudana Adems de PTC, incorporan Panam c/
polticas de seguridad social no
contributiva (focalizadas o
universales, en mbito de
pensiones y salud) y buscan
articular de manera progresiva los
distintos componentes
3. Proteccin social como Transferencias y prestaciones Argentina, Brasil, Chile,
garanta ciudadana como parte de seguridad social no Costa Rica y Uruguay
contributiva
Creciente articulacin entre
polticas de seguridad social no
contributiva y contributiva
Se busca conformar sistemas
integrados y coordinados de
proteccin social
Fuente: Elaboracin propia a partir de documentos oficiales y sitios web gubernamentales sobre las polticas
de proteccin social en etapa de diseo e implementacin.
a/ No se han incluido en esta tabla los siguientes pases por no disponerse de informacin actualizada: Cuba,
Hait, Nicaragua y Repblica Bolivariana de Venezuela.
b/ Si bien no existe informacin actualizada respecto del caso de Honduras, existan diversas evaluaciones de
las polticas de proteccin social en este pas particularmente, del PTC Red Solidaria- previas a la crisis
poltica por la que ha atravesado este pas a partir de junio del 2009.
c/ Se ha incluido Panam en funcin de las ltimas evaluaciones disponibles (Arim et al., 2009b; Waters,
2009), aun cuando no se dispone de informacin actualizada respecto de la continuidad del esquema analizado
ante el cambio de gobierno ocurrido en este pas en julio de 2009.

En primer lugar, en algunos pases prima una orientacin centrada en los pobres y
vulnerables, donde la prioridad est en desarrollar polticas y programas de asistencia y
promocin social. Se trata de pases con bajos niveles de cobertura en seguridad social y
de gasto social, con una institucionalidad pblica dbil y una trayectoria histrica marcada
por la exclusin de vastos sectores de la poblacin de polticas de asistencia social y donde
los PTC ocupan un rol fundamental, contando con un fuerte apoyo de la cooperacin
internacional.60

60
Esta cooperacin puede provenir de organismos internacionales como por ejemplo del BID, en
el caso de Mi Familia Progresa en Guatemala (cf. Cecchini et al., 2009)-, o sur-sur (cooperacin
horizontal), como entre Chile y Trinidad y Tobago, donde ha existido un sostenido proceso de
asesoramiento del primero al segundo para implementar el Social transformation and empowerment

52
As, pases como Guatemala y Honduras ocupan una posicin tarda en cuanto a la
incorporacin de polticas de seguridad social (pensiones y salud), careciendo, a lo largo
del siglo veinte, de un manejo colectivo e institucionalizado del riesgo, y descansando
fundamentalmente en la familia como agente principal del bienestar (Martnez, J. 2008b:
15; Mesa-Lago, 2004). Son pases que no han introducido reformas a su sistema
previsional, ni de salud, para ampliar la cobertura de la seguridad social al grueso de su
poblacin (Sojo, 2009). En ambos pases, los PTC han jugado un rol relevante en ampliar el
acceso a la asistencia social de la poblacin viviendo en situacin de extrema pobreza. En
el caso de Ecuador, el Bono de Desarrollo Humano (BDH), se ha transformado en el
principal programa social del pas (Banco Mundial, 2009b).61 De manera semejante, en
Per el programa Juntos est al centro de los esfuerzos por entregar apoyo directo a los ms
pobres y opera bajo la lgica de las transferencias condicionadas. Honduras cre en 2006 la
Red Solidaria,62 antecedido por el Programa de Asignacin Familiar (PRAF), que inici en
1990 como un programa transitorio para la mitigacin de los impactos de las polticas de
ajuste estructural a travs de la entrega de transferencias no condicionadas a los hogares
viviendo en situacin de pobreza y pobreza extrema.

En segundo lugar, se encuentran pases en una posicin intermedia entre asistencia y

acceso a la promocin y garanta ciudana que, si bien siguen concentrando sus
mayores esfuerzos en la poblacin que vive en situacin de extrema pobreza, han
incorporado arreglos ms amplios de tipo no contributivo. En ellos se incorpora una mirada
ciudadana en torno a la universalidad de las polticas de proteccin social y se profundiza la
extensin de la proteccin social a segmentos tradicionalmente excluidos de ella, por lo que
se pueden caracterizar por una situacin intermedia entre el enfoque de asistencia y acceso
a la promocin y el de garanta ciudadana.

En este escenario encontramos a Mxico, pas en que se ha fortalecido la asistencia social

por casi dos dcadas, particularmente a partir del Programa de Educacin, Salud y
Alimentacin (Progresa), hoy llamado Oportunidades, y que representa el eje articulador de
una multiplicidad de iniciativas de asistencia y promocin social. A este programa, se han

programme uplifting people (STEP-UP), programa focalizado de transferencias con

corresponsabilidad (OEA, 2009).
61
Junto al BDH, opera tambin el Programa de Proteccin Social ante Emergencia, transferencia
monetaria sin corresponsabilidad entregada a las familias que habitan un terreno declarado en
estado de emergencia, y el crdito productivo solidario de naturaleza promocional, orientado a
integrar a la poblacin en situacin de extrema pobreza a procesos productivos sustentables de tipo
microempresarial. En la prctica, dada la debilidad del sistema de seguridad social de corte
contributiva en este pas y la inexistencia de otras pensiones sociales, el bono acta tanto como un
incentivo al acceso a sistemas de formacin de capital humano a nios, como una pensin
asistencial a los adultos mayores y personas discapacitadas en situacin de pobreza.
62
La Red Solidaria busca fortalecer el acceso de los hogares ms pobres a la red de servicios
sociales en expansin en Honduras, junto con generar oportunidades de ingresos y brindar
proteccin a los grupos ms vulnerables. De esta forma, focaliza inversiones en las reas de salud,
educacin, nutricin e infraestructural social y econmica, mejorando la inversin y provisin de
servicios de calidad, fortaleciendo la demanda de las familias ms pobres, y brindando capacitacin
y asistencia tcnica (Cecchini et al. 2009).

53
sumado una serie de instrumentos que tienen por finalidad extender la seguridad social a
grupos tradicionalmente excluidos. As, Oportunidades ha logrado incorporar a un conjunto
de personas no incluidas en ningn esquema de salud y pensiones.63 A contar de 2008,
Mxico comenz a implementar la estrategia Vivir Mejor, especialmente orientada a
articular la oferta de proteccin y promocin social para la poblacin pobre y vulnerable
(vase recuadro II.3).

Recuadro II.3
ESTRATEGIA VIVIR MEJOR

En un contexto de progresiva ampliacin de las polticas de proteccin social y de las articulaciones

institucionales asociadas, el Gobierno Mexicano puso en marcha la estrategia Vivir Mejor, la que
busca promover el desarrollo humano sustentable, promoviendo la igualdad de oportunidades y
garantizando los derechos sociales.

Esta estrategia articula las acciones de cuatro ministerios: la Secretara de Desarrollo Social
(SEDESOL), la Secretara de Educacin Pblica (SEP), la Secretara de Salud y la Secretara de
Medioambiente y Recursos Naturales. Bajo una mirada multidimensional del desarrollo, el enfoque
de las capacidades y la atencin a las necesarias coordinaciones entre la proteccin y la promocin
social, la estrategia considera cuatro mbitos centrales de intervencin en la poblacin mexicana: el
desarrollo de capacidades bsicas, la conformacin de una red de proteccin social, el
establecimiento de puentes entre el desarrollo econmico y el bienestar social, y el mejoramiento
del entorno fsico y social.

Al interior del primero de estos mbitos, el desarrollo de capacidades bsicas, se busca aumentar el
capital humano de las personas viviendo en situacin de pobreza para facilitar su plena
participacin social, especialmente a travs del Programa Oportunidades. Para fortalecer el capital
humano se trabaja en torno a las dimensiones de educacin a travs de polticas de becas y ayuda
para comprar uniformes y tiles escolares, salud medicina preventiva, salud reproductiva y
prevencin y control de enfermedades crnicas y alimentacin a partir del otorgamiento de
complementos nutricionales, transferencias monetarias, vigilancia de la nutricin y crecimiento
infantil, y la promocin de la educacin en hbitos alimentarios.

En paralelo, esta estrategia ha buscado consolidar la red de proteccin social, de manera de que sta
genere respuestas apropiadas, especialmente, ante momentos de crisis econmica y contingencias
individuales y familiares. As, por ejemplo, se han creado estrategias especficas para prevenir los
impactos de la ms reciente crisis econmica el Apoyo Vivir Mejor, una transferencia monetaria
adicional para las familias que pertenecen a Oportunidades y el programa Apoyo Alimentario-, se
ha ampliado la cobertura de los programas de asistencia social, se implementaron medidas de
proteccin del acceso a productos bsicos vitales congelando los precios del maz y leche en
determinadas tiendas, y se ampli el presupuesto del Programa de Empleo Temporal. Se incluye
tambin en este componente, la articulacin de una serie de iniciativas para ampliar el acceso a la

63
Vase Rubio y Garfias (2010), donde se discute el Apoyo para Adultos Mayores del programa
Oportunidades. Esto ocurre tambin a travs del Instituto Mexicano de Seguridad Social (IMSS)-
Oportunidades y el Mecanismo de Ahorro para el Retiro de Oportunidades (MAROP): el primero
garantiza el acceso al sistema pblico de salud a todos quienes formen parte del programa; mientras
el segundo consiste en el acceso a una cuenta individual de ahorro para los trabajadores (asalariados
y ato-empleados) del sector informal, que en el caso de quienes pertenecen a Oportunidades,
conlleva un subsidio gubernamental (Regalia, 2006).

54
proteccin social de grupos tradicionalmente excluidos de ella a partir, por ejemplo, del Seguro
Popular, el programa 70 y ms y el de atencin a desastres.

En cuanto al tercero de estos componentes, la estrategia busc generar programas especficos para
fortalecer el acceso de las personas en situacin de pobreza y vulnerabilidad al mercado del trabajo,
por ejemplo a travs del Programa de Estancias Infantiles de Madres Trabajadoras, el apoyo a
proyectos productivos y a la capacitacin.

Finalmente, se ha incorporado un cuarto componente centrado en el desarrollo territorial como eje

fundamental del desarrollo humano. En esta lnea, Mxico ha desarrollo programas de habilitacin
urbana (Programa Hbitat), de recuperacin de espacios pblicos y de desarrollo de zonas rurales
prioritarias.

Fuente: Merino, G. (2010) Luchando contra la pobreza y la desigualdad: Experiencias de Mxico,

Gobierno Federal, Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL). Presentacin en la Segunda Conferencia de
Ro de Janeiro sobre Desarrollo Humano: De los derechos a la realidad: logrando un sistema de proteccin
social efectivo para todos en Amrica Latina y el Caribe, Ro de Janeiro, Brasil, 7 al 9 de Junio, 2010.

Asimismo, el Estado Plurinacional de Bolivia ha puesto en operacin tres instrumentos de

asistencia social: dos PTC con corresponsabilidades en educacin y salud (Bono Juancito
Pinto y Bono Juan Azurduy) gestionados, respectivamente, por el Ministerio de Educacin
y Salud, y, desde el ao 2007, una pensin universal para todas las personas mayores de 60
aos, la Renta Dignidad. Esta pensin reemplaza al Bono Solidario (BONOSOL), el cual
era entregado a personas mayores de 65 aos y consideraba un monto menor.

Panam ha desarrollado una serie de iniciativas tendientes a expandir incrementalmente la

red de proteccin social, proceso que hoy se encuentra en una fase de transicin a partir del
cambio de gobierno de 2009. El PTC Red de Oportunidades se ha erigido como el principal
programa de proteccin en este pas y su funcionamiento ha requerido de una serie de
coordinaciones interinstitucionales para brindar una proteccin social a lo largo del ciclo de
vida a los grupos ms pobres y vulnerables de este pas (Arim et al. 2009b; Rodrguez,
2010).64 En conjunto con la instalacin de este PTC, que inicialmente se consolid al
interior de comarcas indgenas caracterizadas por un mayor grado de exclusin y pobreza
en el pas y dotadas de una escasa infraestructura de salud y educacin, el gobierno inici
una serie de actividades para expandir la cobertura de la seguridad social, particularmente
en el mbito de la salud para la poblacin no cubierta por la Caja de Seguridad Social
(Robles, 2009; Waters, 2009).65 Es as como la Red de Oportunidades busca constituir el
nucleo central de un nuevo sistema de proteccin social orientado a la defensa de los ms

64
Adems de la transferencia monetaria, este programa ha funcionado en coordinacin inicial con el
Bono familiar para la compra de alimentos (SENADES) y los programas preexistentes para
trabajadores formales de subsidios por maternidad, asistencia en salud, seguro de desempleo y
pensiones.
65
Institucin que cubre riesgos de enfermedad, envejecimiento e invalidez para los trabajadores
inscritos en el sistema de seguridad social. As, por ejemplo, desde el ao 2003 ha funcionado un
programa de fortalecimiento de la atencin en reas rurales con financiamiento del BID llamado
Paquetes de Atencin Integral de Servicios de Salud (PAISS+N), el cual busca mejorar la cobertura
y calidad de los servicios de salud materno-infantil para prevenir la desnutricin en las comunidades
indgenas (Arim et al. 2009b).

55
vulnerables (Rodrguez, 2010). Con el nuevo gobierno se ha lanzado asimismo una pensin
no contributiva, conocida como 100 a los 70, para indicar el monto mensual en dlares
que se entrega a los mayores de 70 aos de edad.

Finalmente, el Sistema de Proteccin Social en Colombia, aun cuando est centrado de

manera prioritaria en la poblacin en situacin de pobreza y vulnerabilidad, da cuenta de
una concepcin que crecientemente se orienta a generar garantas de proteccin al conjunto
de la poblacin. El sistema est fundado en cinco pilares, cada uno de los cuales da cuenta
de procesos especficos de focalizacin para priorizar las intervenciones. Estos pilares son:
1) Seguridad social integral: de carcter universal, contempla el aseguramiento de la
poblacin a travs de mecanismos privados o mediante subsidios (Rentera, 2009: 8). Este
sistema considera la proteccin al cesante, ante riesgos profesionales y en aspectos de salud
(DNP, 2007: 123) y es coordinado a travs del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y
el Ministerio de Proteccin Social. Contempla diversas medidas, incluyendo la progresiva
afiliacin universal de la poblacin al seguro social (DNP, 2007: 129); 2) Sistema de
promocin social: orientado a la poblacin ms pobre y vulnerable, busca expandir sus
oportunidades. La Red para la Superacin de la Pobreza Extrema (JUNTOS) tiene un papel
central en este componente e incluye acciones en materia de capacitacin y habilitacin
laboral y orientacin activa (DNP, 2007: 119) a travs del Servicio Pblico del Empleo,
adems de inversin en infraestructura y empleo; 3) Sistema de formacin de capital
humano a lo largo del ciclo de vida de las personas; 4) Manejo social del riesgo anticclico;
y 5) Acceso a activos a partir de estrategias de apoyo a las familias que generen ingresos y
adquieran activos fsicos.

Uno de los riesgos que presentan estas iniciativas es la perpetuacin de la dualidad de la

proteccin social, manteniendo esquemas para pobres y vulnerables sin acceso al mercado
formal del empleo, y otros para quienes se encuentran incorporados a este ltimo y que
cuentan con diversas capacidades de pago. El caso de Mxico es paradigmtico en cuanto a
la fragmentacin de sus polticas sociales, pese a la amplitud de la oferta. De acuerdo a un
reporte del BID (Regalia, 2006: 2), si bien Oportunidades es frecuentemente evaluado
como una de las mejores prcticas en proteccin social a nivel mundial, [...] hace parte de
un sistema de proteccin y seguridad social histricamente fragmentado y dual. As,
mientras el Mecanismo de Ahorro para el Retiro de Oportunidades (MAROP) se ha
instalado como un instrumento de asistencia que permite ampliar el bienestar de quienes
viven en situacin de pobreza extrema, la reforma de la seguridad social ha sido desplazada
de la discusin (ibid). Esta situacin se constituye como un llamado de alerta para
promover la progresiva expansin de los sistemas contributivos a partir de diferentes
incentivos y fortalecimiento de las capacidades de acceso en la poblacin.

En tercer lugar, identificamos pases que apuntan explcitamente a conformar sistemas

articulados de proteccin social bajo un enfoque de proteccin social como garanta
ciudadana, en el cual la focalizacin se entiende como un instrumento en la lnea de
garantizar el acceso universal a la proteccin social. En estos casos, el componente de
seguridad social contributiva est crecientemente articulado con el de asistencia social, a
travs de distintas opciones de articulacin intra- e inter-institucional. Se trata de pases con
desigual trayectoria, que tras las reformas estructurales a la economa de los aos ochenta y
noventa comenzaron un acelerado proceso de reorganizacin de su sector social.

56
Por un lado, en Argentina, Brasil y Chile se observan esfuerzos concretos por ampliar y
mejorar la oferta de servicios sociales y prestaciones que forman parte de la red de
proteccin social, as como fortalecer las coordinaciones intersectoriales para llevar a cabo
este tipo de intervenciones. Por otro lado, Costa Rica y Uruguay, habiendo consolidado
tempranamente sistemas de seguridad social que cubren a la gran mayora de la poblacin
(Mesa-Lago, 2004), han debido enfrentar dficits de cobertura ya sea de ingresos y acceso
a la seguridad social, en el caso de Uruguay, o de acceso a los servicios de educacin, en el
caso de Costa Rica. La asistencia social es vista as como un componente destinado a
remediar nudos crticos que merman tal universalidad de los derechos sociales.

El caso de Brasil da cuenta de una instalacin progresiva de una oferta de polticas de

proteccin social diversa y coordinada, con un fuerte nfasis en su descentralizacin y
apertura a mecanismos de contralora social (Hevia, 2010). Un referente ineludible de este
proceso es la Constitucin de 1988, la cual considera la ampliacin de los derechos sociales
reconocidos, define una creciente responsabilidad estatal en el financiamiento del sistema,
postula la universalizacin del acceso y la cobertura a los servicios sociales, e instala el
concepto de seguridad social como mecanismo ms amplio de proteccin social, entre otros
mbitos (Guimares de Castro 2006: 6). Uno de los principales avances de esta poltica es
la consagracin del derecho a la proteccin social de los trabajadores rurales, equiparando
sus beneficios de previsin social a los de los trabajadores urbanos.

En cuanto a las polticas implementadas, en 1993, con la promulgacin de la Ley Orgnica

de Asistencia y Desarrollo Social, se comenz a dar forma a la implementacin
descentralizada de la Poltica Nacional de Asistencia Social. Se instaur el Benefcio de
Prestao Continuada da Assistncia Social (BPC) que consiste en un salario mnimo
entregado a los adultos mayores y personas discapacitadas viviendo en situacin de pobreza
(ibid: 10). Al mismo tiempo, a partir de 1995 se comienzan a implementar una serie de
programas de transferencias diseadas a nivel municipal, estadual y federal (vase Anexo
III.2) (ibid; Draibe 2006; Godoy 2004).

En la actualidad, la oferta de polticas de proteccin social para las familias que viven en
situacin de pobreza y vulnerabilidad se articula a travs del Sistema nico de Assistncia
Social (SUAS) e incluye una serie de beneficios gestionados por el Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome.66 Estos beneficios brindan servicios de
proteccin social bsica y especializada y se articulan con la oferta de programas sociales
existentes en los diversos territorios (Afonso, 2009). Desde el ao 2007, opera el Cadastro
nico para Programas Sociais (Cadnico), el que identifica a todas las familias inscritas en
algn programa de transferencias monetarias. Estos programas, como en el caso de Bolsa
Famlia, articulan de forma simultnea, lineamientos de asistencia social, inclusin

66
Adems del BPC, el Centro de Referncia de Assistncia Social (CRAS), que provee de
programas y servicios de asistencia social a familias e individuos en situacin de riesgo; el
Programa de Ateno Integral Famlia (PAIF); el Centro de Referncia Especializado de
Assistncia Social (CREAS); el Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI); y, el
Programa Nacional de Incluso de Jovens (Projovem Adolescente) (Vase MDS 2010).

57
productiva, seguridad alimentaria y nutricional, y transferencia de ingresos (Mesquita,
2009).

En el caso de Chile, sobre la oferta del programa Puente y el sistema intersectorial Chile
Solidario diseados para responder a los requerimientos de la poblacin viviendo en
situacin de extrema pobreza, en el perodo 2006-2009 se han puesto en marcha una serie
de iniciativas y coordinaciones adicionales. Se ha ampliado el foco de proteccin al
conjunto de la ciudadana con una orientacin hacia la plena realizacin de los derechos de
las personas, asegurando condiciones bsicas de bienestar a toda la poblacin (Chile
Solidario, 2009). El conjunto de estas intervenciones define lo que se ha llamado la Red de
Proteccin Social (PROTEGE), la cual busca dar seguridad y oportunidades a toda la
ciudadana a lo largo del ciclo de vida. Esta red incluye un conjunto de programas y
beneficios: Chile Solidario, Chile Crece Contigo, becas de educacin escolar y superior,
subsidio a la contratacin de jvenes, garantas explcitas de salud (AUGE), subsidios para
la vivienda, seguro de desempleo, pensin bsica solidaria, bono por hijo vivo nacido o
adoptado (PROTEGE, 2009). Esta aproximacin a la proteccin social da cuenta de una
complementariedad entre los componentes de asistencia y seguridad social, configurando
un sistema amplio de proteccin social en desarrollo, a lo que se suma una serie de polticas
para la regulacin de los mercados laborales en desarrollo (cf. Ministerio del Trabajo y
Previsin Social, 2009).

Recuadro II.4
La reforma del sistema de salud en Chile

El Plan AUGE ha significado una transformacin profunda frente a las reformas que se
implementaron durante los aos ochenta en el contexto de los programas de ajuste estructural.
stas consistieron en la privatizacin de parte importante del sector de la salud a travs de la
creacin de aseguradores privados (ISAPRE, instituciones de salud previsional) y la puesta en
marcha de un fondo nacional de salud (FONASA) con aportes de quienes se atendieran en el
sistema pblico. Por ley, todo trabajador dependiente debe destinar a salud el mnimo de 7% de su
remuneracin imponible. Mientras las personas desempleadas o de bajos ingresos slo podan
atenderse en la red de atencin pblica, quienes contaban con mayores ingresos y tenan acceso a
los planes ofrecidos por las ISAPRE, podan elegir atenderse con proveedores privados bajo el
mtodo de libre eleccin. Si bien Chile haba avanzado sustantivamente a lo largo del siglo XX en
el mejoramiento de indicadores de salud como la mortalidad infantil y materna, el sistema
introducido reproduca condiciones de desigualdad y exclusin en el acceso y calidad de los
servicios de salud (Dannreuther y Gideon, 2008; Sojo, 2007).

Con el plan AUGE se busc precisamente mejorar esta situacin definiendo un nivel de cobertura
universal de prestaciones integrales, independiente del nivel de ingresos ni monto de los aportes.
La ley Nm. 19.966 estableci el Rgimen General de Garantas Explcitas y el Decreto Supremo
228 del ao 2005 defini una lista de 40 enfermedades y condiciones de salud para las cuales se
garantizan servicios adecuados. La lista de enfermedades ha sido progresivamente ampliada, y
hacia fines de 2009 cubra a 56 enfermedades (diagnstico, tratamiento y rehabilitacin) de alto
costo. Este plan define garantas explcitas en salud (GES) en cuatro dimensiones: oportunidad,
acceso, proteccin financiera y calidad.

El nuevo sistema integra tanto al sector privado como al pblico al sistema de garantas, acotando

58
las prcticas de seleccin adversas de las ISAPRE. Para quienes se atienden en el sector privado,
el nivel de copago se encuentra entre el 0% y el 20% del costo total, el cual no puede exceder al
equivalente de un mes del ingreso medio anual del hogar. Al mismo tiempo, se definen protocolos
de atencin y tratamiento, al igual que tiempos mximos de espera y mecanismos de denuncia.
Una gran innovacin fue la creacin de la Oficina de la Superintendencia de Salud que permiti
coordinar y supervisar el cumplimiento de las garantas por las instituciones pblicas y privadas de
salud.

Entre las debilidades del sistema, destaca en primer lugar la larga espera que muchos de los
beneficiarios del AUGE deben experimentar para poder acceder a las prestaciones a las que tienen
derecho. Tambin, resalta la ausencia de consenso poltico en la lnea de un pacto social que
permita introducir reformas de ms amplio espectro y mayor impacto, como un fondo de
solidaridad que obligue a las ISAPRE a aportar al financiamiento del AUGE. La falta de recursos
ha dificultado una cobertura mayor de enfermedades dentro del Plan.

De la misma manera, existen dificultades con respecto a la forma en que se definen los mnimos, y
hay dudas sobre el impacto que este programa pueda tener en reducir las desigualdades de gnero
en el acceso a la salud. Adicionalmente, existen limitaciones para emprender tratamientos
diferentes a los estipulados por los protocolos y existe el temor de que las ISAPRE disminuyen
ciertos beneficios en sus planes para compensar por los costos que impone la cobertura obligatoria
del AUGE, mientras las desigualdades entre quienes acceden al sistema pblico y privado se
mantienen en los casos de las enfermedades no cubiertas por el plan.
Fuente: Dannreuther y Gideon (2008); Moreno y Rosenblth (2009); Sojo (2007).

En el caso de Argentina tambin es posible constatar un camino en construccin para

consolidar el acceso a los sistemas de formacin de capital humano y la seguridad social. A
partir de la crisis econmica de comienzos de la dcada, se crearon una serie de programas
de transferencias de ingresos con corresponsabilidad y promocin de la empleabilidad,67 los
cuales han logrado expandir el acceso a mecanismos de asistencia social ante contextos de
crisis y decaimiento severo de las condiciones de vida. Junto a stos, co-existen otros
programas de transferencia de ingresos, tanto de tipo contributivo gestionados a nivel
federal y provincial,68 como no contributivo. Entre estos ltimos se cuentan un sistema de
pensiones no contributivas (gestionado por el Ministerio de Desarrollo Social, MDS, y la
Administracin Nacional de la Seguridad Social, ANSES),69 esquemas de transferencias de
ingresos provinciales (incluye distribucin de alimentos y polticas de empleo pblico) y el
seguro de capacitacin y empleo (SCyE), transferencia que considera como
corresponsabilidad el entrenamiento laboral y la bsqueda de empleo (gestionado por el

67
stos son: el Programa de Atencin a Grupos Vulnerables (PAGV) (1996) e Ingreso para el
Desarrollo Humano (IDH) (2002) (Campos et al. 2007: 17), ambos antecedentes directos del
programa Familias por la Inclusin Social/Ingreso para el Desarrollo Humano (Programa Familias)
(2005), y el programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD) (hoy, programa Jefes de Hogar)
(2001) (Campos et al. 2007: 17; Cruces et al. 2008; Arcidicono et al. 2009)
68
Sistema integrado de jubilaciones y pensiones (federal), sistemas previsionales provinciales,
asignaciones familiares (maternidad, adopcin, hijos, hijos discapacitados, escolaridad y
matrimonio) y seguro por desempleo (4 a 12 meses) (Ringold y Rofman, 2008: 34).
69
Administracin Nacional de la Seguridad Social, organismo creado en 1992 bajo la jurisdiccin
del MTEySS para administrar los fondos de los regimenes nacionales de pensiones y jubilaciones,
asignaciones y subsidios familiares, adems del Fondo Nacional de Empleo (ANSES, 2009).

59
Ministerio del trabajo, empleo y seguridad social, MTEySS) (Ringold y Rofman, 2008: 34-
35).

Si bien en el caso de Argentina se observa una articulacin de instrumentos para garantizar

el acceso a los mecanismos que permiten realizar derechos, existe el riesgo de duplicar
programas debido a la escasa coordinacin entre el MDS y el MTEySS, situacin que
dificulta poder hablar propiamente de un sistema articulado de proteccin social, como en
el caso de Chile. An ms, subsisten desafos para construir un sistema integrado y
equitativo que considere las necesidades de quienes provengan del sector formal e informal
(ibid: 30) y que logre ofrecer una cobertura adecuada para quienes estn suscritos a uno y
otro programa (familias y jefes de hogar), cuestin que actualmente no est del todo
resuelta. Para palear esta situacin, en octubre de 2009, se incorpor la Asignacin
Universal por Hijo para Proteccin Social (AUH), que consiste en una prestacin
asistencial no contributiva para todos los nios y adolescentes que pertenezcan a grupos
familiares donde los adultos estn desocupados o insertos en el mercado informal del
trabajo (y que por tanto, no reciban una similar asignacin por la va contributiva). Este
beneficio se financia a partir del Fondo de Garanta de Sustentabilidad del ANSES y
considera una serie de corresponsabilidades en educacin y salud para las familias que lo
reciben (Agis et al. 2010).70 La naturaleza solidaria de la asignacin se trata de una
prestacin no contributiva financiada con aportes contributivos a la seguridad social y
universal de este beneficio en cuanto a su equivalencia para todos los menores que los
reciben, tanto por la va contributiva, como por la no contributiva, da cuenta de una
mirada progresiva para brindar garantas sociales a la poblacin que permaneca fuera del
acceso a la proteccin social. Al mismo tiempo, este instrumento muestra esfuerzos
concretos para mejorar la articulacin de las polticas de asistencia social: la AUH es
incompatible con otros planes sociales y busca eliminar la duplicacin entre stos (Agis et
al., 2010).

Costa Rica es un pas cuya principal caracterstica histrica en materia de poltica social ha
sido la aplicacin de un enfoque universal que ha buscado garantizar un conjunto bsico de
derechos y resultados sociales para todos los ciudadanos, a fin de facilitarles procesos de
movilidad social ascendente e igualdad de oportunidades. Es as como el PTC Avancemos,
ms que un elemento central del sistema de proteccin social, representa un mecanismo ad-
hoc para resolver un problema especfico como la inasistencia a la escuela secundaria
(Romn, 2010).

Uruguay, en un marco de polticas sociales universales, tambin ha desarrollado diversos

esfuerzos para atender a las familias pobres y vulnerables (cf. Bonino et al. 2007; Filgueira,
F. et al., 2009b), primero a travs del Plan de Atencin Nacional a la Emergencia Social
(PANES), con un plazo definido (dos aos a partir del 2005), y que integraba una serie de
prestaciones y transferencias para la poblacin ms excluida de beneficios sociales,
incluido un ingreso ciudadano. Este Plan incluye tambin una serie de componentes

70
El 20% del AUH (que en total asciende a 180 pesos, equivalente aproximadamente a 46 dlares a
junio de 2010) se paga a principios de cada ao lectivo contra presentacin de certificados de
vacunacin y asistencia escolar. Este programa representa un 0.6% del PIB de Argentina (Agis et al.
2010: 15-16).

60
articulados entre s, incorporando mecanismos de egreso y promocin social para sus
beneficiarios: un programa de empleo (Trabajo para Uruguay) y uno de egreso (Rutas de
Salida), adems de programas de asistencia en las reas de educacin, salud y nutricin.

El Plan de Equidad, en funcionamiento a partir del ao 2008, constituye un paso adicional

hacia la universalizacin del acceso a prestaciones de proteccin social en este pas,
mejorando la cobertura de tales beneficios entre la poblacin de menores recursos. Entre
sus innovaciones, incorpora una transferencia de ingresos a los hogares con nios,
reformulando el sistema de asignaciones familiares, estableciendo estas asignaciones como
un componente formal del sistema de seguridad social. En este sentido, tales asignaciones
se distinguen de otras transferencias de los PTC en la regin por su grado de
institucionalizacin y la orientacin que adquieren, aun cuando mantienen la lgica de las
corresponsabilidades y focalizacin (Filgueira, F. et al., 2009a).71

La informacin comentada en el presente captulo, muestra la alta dinmica y variabilidad

que tiene actualmente el tema de la proteccin social en la regin, tanto en su componente
de seguridad como de asistencia. En este ltimo, cabe destacar que las propuestas e
innovaciones hechas estn teniendo incidencia ms all de la regin, y es as como los PTC
hoy estn presentes en todos los continentes. Dada la relevancia que estos han adquirido, en
el siguiente captulo se abordan sus enfoques ms caractersticos.

71
Adems, el Plan de Equidad introduce un subsidio a la vejez como transferencia de ingresos para
la poblacin de 65 a 70 aos en situacin de extrema pobreza; una transferencia de alimentos; una
serie de acciones en materia de empleo; e intervenciones educativas, a travs de la ampliacin de los
Centros de Atencin Integral a la Infancia y la Familia (para la atencin de nios de 0 a 3 aos,
llamado Plan CAIF).

61
Captulo III. Los programas de transferencias con
corresponsabilidad (PTC) y la proteccin social

Lor PTC se caracterizan por intentar combatir la pobreza combinando un objetivo de corto
plazo, aumentar los recursos disponibles para el consumo en necesidades bsicas de las
familias beneficiarias, con otro de largo plazo, fortalecer el capital humano y as evitar la
transmisin intergeneracional de la pobreza (Cecchini y Madariaga, 2010; Cohen y Franco,
2006a; Britto, 2006; Len, 2008). Para ello, generalmente utilizan tres instrumentos: (i) las
transferencias monetarias, para aumentar los ingresos, (ii) el condicionamiento de las
transferencias al uso de ciertos servicios sociales, para la acumulacin de capital humano, y
iii) la focalizacin en los hogares pobres e indigentes. A travs de estos mecanismos, se
intenta abordar de manera conjunta los aspectos materiales y cognitivos asociados a las
situaciones de pobreza, asumiendo la importancia de combinar la asistencia social con la
promocin social (Levy y Rodrguez, 2005) as como de realizar las intervenciones sobre
una base intersectorial (Cohen, Franco y Villatoro, 2006).

Reconociendo el esfuerzo que los PTC han hecho en incorporar grandes porciones de la
poblacin ms desposeda a la poltica social, la envergadura e importancia que han
adquirido en varios pases de la regin y su perspectiva intersectorial, aqu se analizan los
aportes que estos pueden hacer a la conformacin de sistemas integrales de proteccin
social.

A. El rol de los PTC en la poltica social en Amrica Latina

Ya sea por el intercambio de experiencias entre pases, la coincidencia de las soluciones

dadas a problemas sociales similares o su difusin por parte de organismos multilaterales y
agencias de cooperacin, desde la dcada pasada se han implementado ms de 35 PTC en
19 pases de la regin (ver cuadro 5 del anexo estadstico). Actualmente, 24 de ellos se
encuentran en funcionamiento en 17 pases, los que en 2009 permitieron dar asistencia a 22
millones de familias, esto es, 110 millones de latinoamericanos y caribeos. En promedio,
ello equivale a alrededor del 14% de la poblacin de cada pas, involucrando recursos
financieros que representan el 0,35% de su PIB (ver grficas III.1 y III.2).

62
 Grfica III.1
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (17 PASES): GASTO EN PROGRAMAS DE
TRANSFERENCIAS CON CORRESPONSABILIDAD a/
(% del PIB)

Fuente: elaboracin propia en base a Base de Datos de Programas Sociales, Divisin de Desarrollo Social,
CEPAL
a/ Considera los siguientes programas: Familias por la Inclusin Social (Argentina), Bono Juancito Pinto
(Bolivia), Bolsa Famlia (Brasil), Chile Solidario (Chile), Familias en Accin (Colombia), Avancemos (Costa
Rica), Bono de Desarrollo Humano (Ecuador), Red Solidaria (El Salvador), Mi Familia Progresa
(Guatemala), PRAF (Honduras), PATH (Jamaica), Oportunidades (Mxico), Red de Oportunidades (Panam),
Tekopor (Paraguay), Juntos (Per), Solidaridad (Repblica Dominicana), TCCTP (Trinidad y Tobago).

63
 Grfica III.2
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (17 PASES): COBERTURA DE LOS PROGRAMAS DE
TRANSFERENCIAS CON CORRESPONSABILIDAD a/
(% de la poblacin total)

Fuente: elaboracin propia en base a Base de Datos de Programas Sociales, Divisin de Desarrollo Social,
CEPAL
a/ Considera los siguientes programas: Familias por la Inclusin Social (Argentina), Bono Juancito Pinto
(Bolivia), Bolsa Famlia (Brasil), Chile Solidario (Chile), Familias en Accin (Colombia), Avancemos (Costa
Rica), Bono de Desarrollo Humano (Ecuador), Red Solidaria (El Salvador), Mi Familia Progresa
(Guatemala), PRAF (Honduras), PATH (Jamaica), Oportunidades (Mxico), Red de Oportunidades (Panam),
Tekopor (Paraguay), Juntos (Per), Solidaridad (Repblica Dominicana), TCCTP (Trinidad y Tobago).

Si bien desde hace varias dcadas que en la regin existen programas que consideran
contraprestaciones a los bienes y servicios ofrecidos por el Estado y subsidios a la
demanda,72 los PTC surgieron hacia la segunda mitad de la dcada de los noventa. Fue
precisamente en los programas de transferencias de ingresos vinculados a educacin en
Brasil (Bolsa Escola) y en el Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa) de
Mxico donde se conjugaron de manera explcita los elementos antes mencionados (ver
anexo III).

Al cabo de ms de una dcada de entrada en funcionamiento de Progresa y de Bolsa

Escola, han surgido una serie de argumentos a favor y en contra de estos programas. En
primer lugar, se ha destacado la importancia que los PTC han tenido a la hora de proveer

72
Por ejemplo, en programas nutricionales como PNAC (Programa de Alimentacin
Complementaria) en Chile, de empleo transitorio como Apoyo al Ingreso Temporal de Per y de
becas de alimentacin escolares como el Programa Nacional de Alimentacin Escolar de Brasil, por
mencionar slo algunos.

64
transferencias monetarias no contributivas a familias en situaciones de pobreza e
indigencia, especialmente aquellas que cuentan con hijos en edad escolar (CEPAL, 2010a;
cf. Soares, 2009a). Asimismo, aun cuando no siempre lo hayan planteado como un objetivo
explcito, en varios casos los PTC han logrado impulsar la institucionalidad de la poltica
social en trminos de gestin, intersectorialidad y desarrollo de capacidades, as como
tambin la unificacin de procedimientos y reglas de elegibilidad (Fiszbein y Schady, 2009;
Bastagli, 2009). De este modo, estos programas actan indirectamente generando mejores
condiciones para el desarrollo de otros programas y polticas, y en algunos casos
estableciendo plataformas para un abordaje intersectorial de los problemas sociales.

Sin embargo, los esfuerzos de coordinacin e intersectorialidad no siempre han tenido los
mejores resultados, observndose frecuentemente situaciones en que los programas tienden
a adquirir independencia de los sectores involucrados en la intervencin, y generan
estructuras paralelas fuertemente clientelares y vulnerables a los ciclos polticos (Moore,
2009a). Asimismo, se ha venido poniendo de relieve la preocupacin porque el aumento de
la demanda por servicios sociales promovida por los PTC encuentre una oferta de servicios
adecuada (Cohen y Franco, 2006a; CEPAL, 2006; Fiszbein y Schady, 2009; Cecchini et al.,
2009).

Desde una perspectiva de derechos, uno de los mayores debates en torno a los PTC ha
estado centrado en su forma de abordar el combate a la pobreza (Naciones Unidas, 2009;
Standing, 2007; Freeland, 2007). Se ha advertido que una fijacin demasiado estricta en las
condicionalidades puede llevar a generar una distincin poco afortunada entre pobres
merecedores y no merecedores de asistencia, lo que choca con el principio de
universalidad de la poltica social y violara derechos humanos bsicos en relacin al
aseguramiento de un nivel mnimo de vida (Naciones Unidas, 2009). Esto se ve tensionado
adems por el hecho de que no existen evidencias claras y unvocas tanto de la efectividad
como de la eficiencia de introducir condiciones a las prestaciones sociales (Draibe y
Riesco, 2009; Soares, Ribas y Osorio, 2007; Ribas, Soares e Hirata, 2008).

Diversos argumentos se han establecido tambin en contra de la excesiva importancia que

estos programas le dan a la focalizacin. En primer lugar, se argumenta que, si bien han
sentado los fundamentos para una seleccin de beneficiarios basada en criterios tcnicos y
no clientelistas, ello tambin se puede lograr a travs de prestaciones universales, que
reducen las oportunidades de corrupcin y adems ayudan a eliminar el estigma asociado a
la asistencia social (Mkandawire, 2005; Naciones Unidas, 2009). En segundo lugar, la
sofisticacin de los procedimientos de focalizacin hace que muchas veces los criterios de
eleccin se vuelven opacos (Mkandawire, 2005), lo que desde la perspectiva de los
beneficiarios redunda en una incomprensin del funcionamiento del programa. En el caso
de Progresa, se encontr que ello puede acarrear problemas que van desde la disminucin
de la adhesin al programa hasta conflictos entre los beneficiarios y no beneficiarios y la
erosin del capital social comunitario a nivel local (Adato, 2000). As, se ha puesto nfasis
en que en situaciones de pobreza generalizada, los costos administrativos y los problemas
mencionados podran exceder los beneficios que usualmente se le atribuyen a la
focalizacin (Naciones Unidas, 2009; Cecchini, 2009).

65
Por ltimo, desde una perspectiva de gnero, las evaluaciones positivas que inicialmente se
hizo de los PTC por su capacidad de aumentar el empoderamiento de las mujeres al
hacerlas destinatarias de las transferencias73 han venido complejizndose. Dado que la
participacin de la mujer en los programas se establece en virtud del rol histrico que ha
cumplido en la divisin sexual del trabajo mayor preocupacin por atender las necesidades
del hogar versus sus propias necesidades individuales, se ha argumentado que, de
producirse, slo se tratara de un empoderamiento dbil (Molyneux, 2009). Adems, las
evaluaciones no consideran dimensiones centrales del empoderamiento como el desarrollo
de capacidades, la autonoma, la igualdad, la influencia y el aumento de las posibilidades de
decisin (bid). Por el contrario, se ha levantado con fuerza la preocupacin por los efectos
que las corresponsabilidades pueden tener en el reforzamiento de la divisin sexual del
trabajo y la ampliacin de la carga de trabajo no remunerado en las mujeres, con variados
efectos negativos (Molyneux, 2009; Gonzlez de la Rocha, 2008; CEPAL, 2006).

B. Los PTC y su diversidad

Muchos PTC se han convertido en los principales caballos de batalla de la poltica contra la
pobreza, llegando a ser difundidos como un modelo a replicar por otros pases, incluso de
otras regiones del mundo (Handa y Davis, 2006; cf. tambin Son, 2006; Aguiar y Araujo,
2002; Morais de Sa e Silva en Hailu y Soares, 2008). Ha existido as un fuerte efecto
demostracin producto de la constatacin de los xitos y fracasos74 de los programas en
operacin en pases vecinos y la influencia de los organismos multilaterales en los aspectos
financieros, tcnicos y de difusin. Sin embargo, los programas han sido reapropiados y
retraducidos sobre la base de las necesidades de cada pas y su escenario poltico-
institucional. Esto significa que los PTC responden mucho ms de lo que se piensa a las
trayectorias institucionales propias de cada pas en materia de poltica pblica y de
economa poltica de las reformas del sector social.

Asimismo, aunque existe una estructura bsica comn de los PTC, en la prctica estos
programas difieren de manera considerable en parmetros tales como las prestaciones que
ofrecen y la modalidad en que se entregan, los niveles geogrficos donde funcionan, la
proporcin de poblacin que atienden, sus vinculaciones inter-institucionales y el nivel de
inversin comprometido (Cecchini y Madariaga, 2010; Bastagli, 2009). De hecho, los PTC
presentan frecuentemente y de manera creciente prestaciones distintas de las meras
transferencias monetarias, como son las transferencias en especie, el apoyo psicosocial75 y

73
Cf. Adato, M., de la Brire, B.,Mindek, D. y Quisumbing, A. (2000), El Impacto de Progresa en
la Condicin de la Mujer y en las Relaciones al Interior del Hogar, en Ms Oportunidades para las
Famlias Pobres Impacto en el Trabajo y las Relaciones Familiares, SEDESOL, Mexico : 65
211. Citado en Molyneux, 2009.
74
Algunos PTC se han extinguido por falta de recursos financieros y/o la finalizacin de los
prstamos que sirvieron para echarlos a andar, o bien sencillamente por falta de apoyos polticos (cf.
Cecchini y otros, 2009; Moore, 2008).
75
Entre los PTC que de manera pionera incorporaron el componente de apoyo psicosocial debe
mencionarse el caso del programa de renta mnima vinculada a educacin de la municipalidad de
Campinas en Brasil antecedente de Bolsa Escola y del actual Bolsa Famlia, que inclua una
actividad socioeducativa con las familias que supona la intervencin de equipos de psiclogos y

66
el seguimiento a las familias, los programas de capacitacin y el microcrdito. A esto se
suma el hecho que el modo de transferir el dinero adopta diversas modalidades, siendo el
pago en efectivo slo una de ellas, que se suma a las tarjetas de dbito, los vouchers, etc.

Por su parte, en varios PTC el control de las condicionalidades tiende a ser un aspecto ms
formal que real, pues algunos no las verifican y otros tienen severos problemas
operacionales para hacerlo. En algunos casos esto se debe al importante esfuerzo que
significa la implementacin de los mecanismos de control; en otros, el problema radica en
la falta de oferta que hace inviable realizar la contraprestacin, pero tambin en algunos la
estricta verificacin de las corresponsabilidades sencillamente no constituye un objetivo
central en la lgica del programa.

Considerando la gran heterogeneidad de experiencias, es posible plantear nuevas formas de

analizar los PTC y, por tanto, tambin de comprender el lugar que les puede caber en
distintos contextos de proteccin social. As, si se los considera como instrumentos de
poltica ms que como modelos estrictamente definidos, los PTC resultan ser herramientas
verstiles, abordables desde distintas concepciones ideolgicas que permiten apropiarse del
instrumento y sus bondades bajo formas particulares.

Analizando cmo funcionan los PTC, se pueden destacar algunas diferencias que llevan a
plantear que stos asumen estructuras caractersticas sobre la base de ciertos criterios
diferenciadores. En primer lugar, existe una diferencia de orientacin a nivel general de los
programas segn si el mayor nfasis lo ponen en el objetivo de corto plazo provisin de
ingresos para satisfacer niveles mnimos de consumo o en el de largo plazo generacin y
acumulacin de capital humano. En funcin de estas orientaciones generales, los PTC
adoptan formas distintas en la gestin de sus diversos componentes, haciendo que
elementos como,la definicin de beneficiarios, los mecanismos de focalizacin y los
mecanismos de egreso sean definidos en concordancia con dichas orientaciones (Handa y
Davis, 2006).

Congruentemente, una segunda distincin resulta del rol que cumplen las transferencias
monetarias en la lgica de funcionamiento del programa. De Janvry y Sadoulet (2006a)
proponen que stas pueden tener dos motivos o justificaciones: i) aumentar el ingreso
actual de los beneficiarios o ii) actuar como incentivo. Adicionalmente, Cohen y Franco
(2006a) proponen diferenciar entre programas que tienen un enfoque de incentivos, esto es,
donde la transferencia monetaria acta como un estmulo a la adopcin de conductas
favorables a la inversin en capital humano, y programas con enfoque psicosocial, esto es,
que pretenden generar los cambios actitudinales trabajando directamente la dinmica
familiar y donde la transferencia monetaria tiene un rol ms bien residual. En funcin de lo
anterior, los programas tienden a presentar diferencias en mbitos como el tipo de
transferencias, el clculo del monto de las transferencias monetarias y sus lmites, lo que se
encuentra estrechamente relacionado con la distincin anterior. Por ejemplo, si el nfasis

asistentes sociales en reuniones mensuales con los representantes de las familias. En estas reuniones
se trataban temas de educacin, economa domstica y orientacin para acceder a programas
pblicos. Este componente era considerado una de las principales fuentes de xito del programa
(Draibe, 2006).

67
est en la reduccin de la pobreza en el corto plazo, la transferencia tiene el sentido de
aumentar el ingreso actual de los beneficiarios, mientras que si el nfasis est en el objetivo
de largo plazo, la transferencia es vista principalmente como un incentivo a la utilizacin de
servicios sociales.

En tercer lugar, se ha tomado como indicador los diferentes tipos o formas que adquieren
las corresponsabilidades. La justificacin que se utiliza para incluirlas, las modalidades en
que stas se materializan (incluyendo el control de su cumplimiento y los esquemas de
sanciones) y quien asume una responsabilidad mayor los propios beneficiarios, el Estado o
los proveedores de servicios generan una diferencia adicional entre tipos de PTC (De
Janvry y Sadoulet, 2006a; Bastagli, 2008; 2009).

A partir de estas distinciones, planteamos la existencia de tres tipos ideales de PTC que nos
permiten mapear la situacin de estos programas en la regin76. Para presentarlos
mostraremos la definicin que hacen de los problemas que quieren abordar, con sus
correspondientes objetivos y beneficiarios, y su lgica de funcionamiento, que en el caso de
los PTC tiene que ver con el lugar que ocupan las transferencias monetarias, la forma de las
condiciones o corresponsabilidades y los resultados esperados de su utilizacin,
ejemplificadas con alternativas de diseo de los programas actualmente en operacin.

La identificacin de estos tres tipos apunta a mejorar el diseo de los PTC, contribuyendo a
identificar los requerimientos especficos de cada tipo de programa y la manera en que
estos pueden insertarse dentro del conjunto ms amplio de la poltica social. Del mismo
modo, esta diferenciacin ofrece la posibilidad de que los PTC sean apropiados bajo
distintas orientaciones polticas y adquieran una posicin e importancia variables en las
arquitecturas de proteccin social de cada pas en la medida en que se les asigne una
posicin funcionalmente coherente en dichas estructuras.

1. Programas de transferencia de ingresos con condicionalidad blanda

Un primer tipo de PTC puede identificarse en aquellos programas cuyo objetivo principal
es asegurar a las familias pobres un nivel de consumo bsico. Detrs de esta respuesta de la
poltica pblica se encuentra el supuesto de que el principal problema que ellas enfrentan es
la falta de ingresos y la incapacidad de insertarse en los circuitos que los generan
principalmente el trabajo formal (ver figura III.1).

76
La tipologa que hemos construido es analtica y no emprica; ello significa que bien pudiera
haber programas que escapen a las categoras generadas, o que existen categoras que tienden a
traslaparse en alguna situacin. En ambos casos, la fuerza analtica de la tipologa no se ve
mermada en la medida que permite comprender las formas de funcionamiento de los PTC en
relacin a sus objetivos y los instrumentos utilizados, y da un marco para analizar la diversidad de
programas que han surgido con el correr del tiempo y pensar la manera en que estos pueden
insertarse en la arquitectura de proteccin social.

68
 Figura III.1
PTC TIPO 1, PROGRAMAS DE TRANFERENCIAS DE INGRESO CON CORRESPONSABILIDAD
BLANDA

Fuente: Elaboracin propia

El programa que ms se asemeja a esta definicin de PTC es Bolsa Famlia de Brasil, cuyo
objetivo primordial es constituir un suplemento del salario de las familias ms pobres
(Britto, 2008). En este programa la nocin de corresponsabilidad se extiende al papel del
Estado, entendindose el beneficio monetario como un derecho de ciudadana, y las
condiciones en salud y educacin como formando parte del reforzamiento del acceso a esos
derechos.

Entre los programas que ponen un mayor nfasis en las transferencias de ingreso, pudiera
pensarse que las preocupaciones por la oferta de servicios no son de mayor importancia.
Ello no es correcto porque en la medida que la entrega de los beneficios y la mantencin de
los beneficiarios en el programa dependen del cumplimiento de las corresponsabilidades
respectivas, existe la obligacin de, al menos, asegurar su disponibilidad. Ms an, all
donde los programas tienen orientaciones relacionadas con el ejercicio de derechos y la
ciudadana, la calidad de los servicios ofrecidos pasa a tener una importancia crucial por
cuanto servicios de mala calidad repercuten en la vulneracin de dichos principios.

a. Lgica de funcionamiento. Dado que el problema identificado es la carencia de

ingresos, es la transferencia monetaria misma el instrumento que permitira lograr los
objetivos del programa (ver figura III.2).

69
 Figura III.2
PTC TIPO 1, LGICA DE FUNCIONAMIENTO

Fuente: Elaboracin propia

El monto de la transferencia tiende a ser un valor que se establece de modo de cubrir la

carencia de un ingreso mnimo. Para ello existen dos modalidades: una transferencia plana
o una diferenciada segn composicin familiar. En el primer caso, generalmente el monto
se fija considerando un porcentaje de la lnea de pobreza o tambin en funcin de una
canasta bsica de alimentos para un grupo familiar de tamao promedio. Por ejemplo, en
Bolsa Famlia se entrega un beneficio bsico a las familias en extrema pobreza,
independientemente de su cantidad de integrantes, estimado en base al valor de la lnea de
indigencia, sobre el cual es posible obtener una transferencia complementaria llamada
beneficio variable, dependiente de la composicin familiar, hasta un nmero mximo de
beneficiarios. Una modalidad de monto variable es cuando sta depende del nivel de
pobreza familiar, como ocurre en el Programa de Ciudadana Portea de la ciudad de
Buenos Aires, Argentina, cuyo beneficio vara entre un 75% y un 50% de una canasta
bsica de alimentos segn la familia beneficiaria sea indigente o pobre no indigente,
considerando el conjunto de sus integrantes hasta un monto tope. El clculo de las
transferencias segn composicin familiar implica otorgar mayores beneficios a hogares
que cuentan con mayor nmero de personas elegibles (nios hasta cierta edad, embarazadas
o madres dando lactancia, adultos mayores, etc.), tomando en consideracin las necesidades
de diferenciales de consumo de las familias segn su estructura y la etapa del ciclo vital en
que se encuentran sus miembros.

Existen argumentos para justificar ambos tipos de transferencias, planas y por composicin
del hogar. Stecklow et. al. (2006)77 indican que una transferencia plana permitira evitar
incentivos perversos en trminos de favorecer a familias con mayor cantidad de hijos
estimulando la fertilidad. Siguiendo este anlisis, las transferencias diferenciadas por

77
Stecklow, Guy, Paul Winters, Jessica Todd y Ferdinando Regalia (2006): Demographic
externalities from poverty programs in developing countries: experimental evidence from Latin
America, Department of Economics Working Paper Series n 2006-1. Washington D.C.: America
University. Citado en Villatoro 2007 y en Levy y Rodrguez, 2005: 75-76

70
composicin familiar tienden a tener lmites de cantidad de beneficiarios por familia o un
monto mximo por familia. En algunos casos, estas limitaciones se combinan adems con
esquemas de montos decrecientes, aduciendo razones de economas de escala en el
consumo. En Familias por la Inclusin Social de Argentina, por ejemplo, el monto de la
transferencia comienza en 53 dlares mensuales para familias con dos hijos menores de 19
aos y a partir del tercero la transferencia aumenta slo en alrededor de 12 dlares por hijo
hasta considerar un mximo de seis, equivalentes a un total de 101 dlares por familia.

Las consideraciones que favorecen la limitacin de los montos ofrecidos implican asumir
fuertes supuestos respecto de las estrategias utilizadas por las familias ante los distintos
incentivos que enfrentan. En este sentido, parece ms plausible que los efectos adversos de
una transferencia plana y del establecimiento de limitaciones excesivas a los montos
transferidos, vayan por el lado de una disminucin de los beneficios per cpita que reciben
las familias ms numerosas y no en la generacin de comportamientos supuestamente
oportunistas (como tener ms hijos para obtener mayores transferencias) por parte de las
familias. El resultado, por tanto, termina siendo la reduccin del impacto de la transferencia
en trminos de garantizar un determinado nivel de ingresos (Villatoro, 2007; CEPAL,
2010a; Cecchini et al., 2009), lo que es particularmente preocupante en el caso de hogares
que concentran un conjunto de vulnerabilidades, tales como los hogares monoparentales
encabezados por mujeres y donde hay varios nios.78 Privilegiar la composicin del grupo
familiar permitira considerar de mejor manera las vulnerabilidades diferenciadas que
enfrentan distintos tipos de hogares.

Respecto a las corresponsabilidades, estas no juegan un papel central en la lgica de

funcionamiento de estos programas, por lo cual su verificacin tiende a ser dbil, o bien las
sanciones por incumplimiento son moderadas. Por ejemplo, mientras en Oportunidades el
incumplimiento de las corresponsabilidades supone la interrupcin inmediata del beneficio
monetario en el mes correspondiente, en Bolsa Famlia se suspenden los pagos del mes
correspondiente, pero los montos son acumulados y reintegrados una vez que la familia
vuelve a certificar sus corresponsabilidades. Recin al cuarto incumplimiento el beneficio
es interrumpido. En cambio, este programa pone una importancia central en el
acompaamiento de las familias que incumplen sus compromisos a travs de los equipos de
asistencia social de los municipios79 con el objeto de conocer e intentar superar los
elementos que inciden en dichas situaciones (Bastagli, 2009; Mesquita, 2009). Cuando un
esquema de corresponsabilidades de este tipo se complementa con transferencias planas o
que no distinguen segn sean para efectos de educacin o nutricin/salud, el diseo de la
dada una transferencia-una condicin se complejiza, generando dificultades adicionales
de control.

En la medida que algunos programas se han extendido e institucionalizado sin exigir

corresponsabilidades ni existir mecanismos de egreso definidos, estos tienden a asemejarse
a otros programas de asistencia social de beneficios no contributivos. Un caso que

78
CEPAL (2010) destaca que es precisamente en las edades menores donde ms se concentra la
incidencia de la pobreza en la regin.
79
Centros de Referencia de Asistencia Social (CRAS) o Centros de Referencia Especializados de
Asistencia Social (CREAS), a travs del Programa de Atencin Integral a las Familias (PAIF)

71
ejemplifica bien esto lo constituye el Bono de Desarrollo Humano (BDH) en Ecuador, que
tambin tiene como objetivo principal asegurar un determinado nivel de consumo a las
familias ms pobres y que daba transferencias de ingresos sin condiciones a adultos
mayores y discapacitados, hoy stas han sido asimiladas a pensiones de invalidez y de vejez
respectivamente. El mismo beneficio, que actualmente ascendente a 35 dlares, lo reciben
hogares con hijos menores de 18 aos bajo condicin de cumplir corresponsabilidades en
educacin y salud, pero dadas las deficiencias en su control, ambas variantes del programa
operan de manera anloga. De este modo, aun cuando el BDH se define a s mismo como
un PTC, dado no verifica el cumplimiento de corresponsabilidades por parte de los
beneficiarios, en la prctica es estrictamente un programa de transferencias de ingresos.

En otros casos, estos programas han tendido a asimilarse al concepto de un ingreso

ciudadano mnimo, focalizado en los ms pobres. El caso de Bolsa Famlia es un ejemplo
de ello; este fue concebido en un inicio como un ingreso ciudadano de caractersticas ms
universales, el que por problemas presupuestarios inici su implementacin entregando
beneficios slo a la poblacin en situaciones de pobreza e indigencia. Ello explica que
dentro de la focalizacin se pusiera ms importancia en minimizar los errores de exclusin
que en ajustar los mecanismos de manera de dejar fuera a quienes no entraban en la
categora de beneficiarios, como era el caso de Oportunidades (Soares, Ribas y Osorio,
2007). De hecho, actualmente an existe en Brasil un debate respecto de si debiera
retomarse el objetivo inicial del programa o debiera permanecer focalizado (Britto, 2008).
Al respecto Medeiros, Soares y Britto (2008) destacan la existencia de una ley de ingreso
bsico en Brasil que establece el derecho a un beneficio que permita cubrir gastos bsicos
de alimentacin, salud y educacin para todos los brasileos, la que ha sido utilizada como
base para plantear la idea de una renta de ciudadana a partir de los beneficios de Bolsa
Famlia (ver Anexo II.A).80

Con lo anterior quiere mostrarse que deben existir objetivos claros en la introduccin de
corresponsabilidades a un programa de transferencias monetarias, y que estas deben ser
comunicadas adecuadamente a los beneficiarios. En este sentido, la justificacin de las
corresponsabilidades resulta central para comprender el por qu de su incorporacin vis a
vis la mantencin de beneficios no contributivos sin corresponsabilidades. La experiencia
de los programas de la regin muestra que stas pueden establecerse en virtud de
consideraciones polticas (facilitan conseguir financiamiento o cumplir exigencias de
donantes, as como vender los programas a las clases medias y altas),81 consideraciones
tico/morales (ayudar slo a quienes se lo merecen), o instrumentales (aprovechar la
oportunidad para incrementar indicadores sociales bsicos).

80
La ley 10835 de 2004 establece el derecho para todos los brasileos y los extranjeros que vivan
por ms de cinco aos seguidos en el pas, independiente de su ingreso. No obstante, dadas las
restricciones presupuestarias del pas, la ley establece que la entrega de dicho beneficio debe
atender las posibilidades financieras, proponiendo una ampliacin en etapas de la cobertura del
beneficio con prioridad en la poblacin ms necesitada (Medeiros, Soares y Britto, 2008).
81
En 2007, a la pregunta Cree Ud. que quienes reciben planes deberan hacer algo a cambio? de
la Encuesta de Percepcin de Planes Sociales (EPPS) que se hizo a una muestra representative de la
poblacin de Argentina, el 93% de los encuestados respondi positivamente (Cruces y Rovner,
2008).

72
De todas maneras, es importante informar oportunamente el rol y sentido que juegan las
corresponsabilidades en el programa. Algunos estudios82 han mostrado la importancia de
las campaas comunicacionales y la informacin transmitida a los beneficiarios. En
Ecuador se encontr que un grupo de familias no haba percibido que los beneficios del
BDH tuvieran corresponsabilidades, mientras que otras s, con lo cual se daba una respuesta
distinta segn como se entendiera la corresponsabilidad, lo que derivaba en impactos
diferenciados: quienes crean que las transferencias tenan corresponsabilidades actuaron
mandando a sus hijos e hijas a la escuela, elevndo sus tasas de matriculacin escolar, lo
que no ocurri entre quienes entendieron los beneficios no necesitaban contraprestaciones.

Esto ltimo pudiera apoyar la introduccin de corresponsabilidades aun cuando sean

dbilmente verificadas. En efecto, algunas evaluaciones han mostrado externalidades
positivas asociadas a la mera existencia del programa en una comunidad, que hacen que
aun quienes no sean beneficiarios (es decir, que no reciben transferencias ni estn expuestos
a las condiciones) aumenten la utilizacin de los servicios sociales (Ribas, Soares e Hirata,
2008; Lehmann, 2009). Ello implica que muchas veces las percepciones de los
beneficiarios sobre el cumplimiento de corresponsabilidades pueden ser lo suficientemente
poderosas como para que no sea necesario implementar estrictos sistemas de control y
sanciones al no cumplimiento para que se produzca un efecto en el comportamiento, pero s
es determinante la existencia de una oferta suficiente para cubrir el incremento de demanda
que los PTC generan en los servicios sociales relacionados.

Una funcin adicional que pudieran cumplir este tipo de programas de transferencias con
corresponsabilidades dbiles es la de un seguro ante emergencias o catstrofes, ya se trate
de crisis econmicas, catstrofes naturales u otras (cf. Soares, 2009a).83 Estos eventos se
caracterizan por producir sbitas prdidas de ingresos a las cuales los hogares pobres
tienden a responder con estrategias que amenazan el capital humano de sus integrantes,
especialmente de los menores de edad. En el contexto de la reciente crisis de precios de los
alimentos, Lustig (2008) ha destacado la importancia de contar con redes de proteccin
social que permitan contener el nivel de consumo de los hogares enfrentados a un shock de
este tipo, adems de proteger la prdida de activos. Estudiando esta relacin para el caso de
Nicaragua y en el contexto de la crisis que azot al sector cafetalero de ese pas y que
provoc una aguda crisis econmica, Maluccio (2005) muestra los positivos efectos que
tuvo el PTC nicaragense Red de Proteccin Social sobre las estrategias de los hogares para
sortear la crisis. ste habra permitido a los hogares beneficiarios mitigar el descenso de los
gastos en consumo (o en algunos casos hasta aumentarlos), mantener a sus miembros
trabajando la misma cantidad de horas que antes de la crisis a diferencia de los hogares no

82
Cf Schady, Norbert y Mara Caridad Araujo (2006), Cash transfers, conditions, school
enrollment, and child work: Evidence from a randomized experiment in Ecuador, World Bank
Policy Research Working Paper 3930, Washington D.C., Banco Mundial. Citado en Bastagli, 2009.
83
Algunos PTC fueron diseados especficamente para eventos de emergencia como han sido los
casos del Sistema de Atencin a Crisis en Nicaragua o el Bono de Emergencia en Ecuador. Otros
(PRAF en Honduras, Familias en Accin en Colombia, Programa Solidaridad en Repblica
Dominicana, etc.) surgieron producto de situaciones de crisis econmicas pero han tendido a
extenderse e institucionalizarse con la justificacin de atacar la pobreza en el largo plazo.

73
beneficiarios cuyos miembros tuvieron que aumentar significativamente sus horas de
trabajo, incrementar significativamente los niveles de matrcula escolar y disminuir el
trabajo infantil.

De este modo, los PTC de tipo 1 podran operar bajo dos modalidades. Una continua, de
acceso constante a los beneficios para familias en situacin de pobreza y vulnerabilidad por
ingresos, y otra temporal, asociada a emergencias derivadas de catstrofes naturales, crisis
econmicas u otros eventos que afecten su vulnerabilidad econmica. Un ejemplo de la
segunda modalidad lo representa el Bono de Emergencia en Ecuador, que se activa cuando
se declara estado de emergencia en alguna zona del pas. Aunque este programa no
contempla condicionalidades, forma parte del Programa de Proteccin Social del cual
tambin es un componente el BDH. Otros casos emblemticos de este tipo lo constituyen
SAC de Nicaragua (para catstrofes naturales) y el PANES de Uruguay (para crisis
econmicas). En estos casos, la idea subyacente es que un esquema de corresponsabilidades
permita prevenir las prdidas de capital humano por estrategias de contencin del consumo
por parte de las familias.

Al respecto, Soares (2009a; 2009b) subraya que los PTC pueden convertirse efectivamente
en seguros contra crisis cuando ya existen como parte de la poltica pblica, y es poco
aconsejable implementarlos durante el curso de una crisis, dados los importantes
requerimientos que stos suponen en trminos de capacidades instaladas y compromiso de
recursos financieros. Para que estos programas sean instrumentos de utilidad en estas
circunstancias, se requiere que sus estructuras de informacin, seleccin de beneficiarios y
pago de beneficios estn especialmente adecuadas y suficientemente articuladas como para
poder funcionar con la agilidad que una emergencia requiere. No es ste, sin embargo, el
caso de muchos de los programas vigentes en la regin84.

b. Resultados esperados. Los resultados de las transferencias monetarias entregadas por

los PTC difieren segn se mida el impacto sobre los indicadores de pobreza y desigualdad
del ingreso a nivel nacional o sobre los beneficiarios de los programas (CEPAL, 2010a;
Cecchini y Madariaga, 2010). Para Bolsa Famlia se han encontrado disminuciones de la
brecha de pobreza, la pobreza extrema y el coeficiente de Gini (Soares y otros, 2006;
Soares, Ribas y Osorio, 2007). Sin embargo, los efectos sobre los niveles de pobreza a nivel
nacional en muchas ocasiones son moderados o incluso pueden revertirse por la existencia
de otras dinmicas.85
84
Soares (2009b) da el ejemplo de la seleccin de beneficiarios mediante aproximaciones del
ingreso (proxy means test) que no son sensibles a las variaciones del ingreso de las personas en el
corto plazo y que por tanto, no ofreceran la agilidad necesaria para incorporar nuevos beneficiarios
en contextos de crisis. El autor utiliza lo anterior para ilustrar el hecho de que muchos PTC han sido
diseados con otros fines y que, por tanto, sus instrumentos no necesariamente se adecan a los
requerimientos de los eventos de crisis.
85
En el caso de Mxico, si bien las evaluaciones de Oportunidades han encontrado efectos positivos
sobre los ndices de brecha y severidad de la pobreza (Fiszbein y Schady, 2009), no se han
establecido con claridad sus aportes a la incidencia de la pobreza o la desigualdad totales. En efecto,
a pesar de la plena vigencia del programa Oportunidades, entre 2006 y 2008 la pobreza alimentaria
aument en un 5,4% a nivel nacional (Rangel, 2009), al tiempo que el ingreso por habitante del pas
se incrementaba en alrededor de un 7% (CEPAL, 2010).

74
Respecto a lo anterior, la CEPAL (2010a), en concordancia con otros estudios (cf.
Maluccio, 2005; Fiszbein y Schady, 2009), muestra que si bien la incidencia de las
transferencias condicionadas y otras transferencias asistenciales pblicas pueden ser poco
relevantes cuando se considera el conjunto de los hogares, stas s son importantes para los
hogares que las reciben, representando en promedio un 16% monto equivalente a la lnea de
indigencia y 9% de la lnea de pobreza a nivel rural y a 15% y 8% de estas a nivel urbano
(por persona). As, para el caso brasileo (Camilo de Oliveira y otros, 2007) se ha
encontrado que los beneficiarios de Bolsa Famlia presentan aumentos significativos de los
gastos familiares totales comparados con quienes no reciben ningn tipo de beneficio,
particularmente en vestuario y educacin infantil, aunque no se aprecian variaciones
significativas en el consumo de alimentos, siendo mayores las diferencias en el tramo de
beneficiarios de menores ingresos, lo que pareciera repetirse en distintos programas
(Fiszbein y Schady, 2009).

A pesar de ello, es necesario hacer algunas consideraciones respecto de los elementos de

sostenibilidad de las transferencias monetarias en el tiempo (Bastagli, 2009). El objetivo de
disminucin de la pobreza resulta desafiante desde el punto de vista de una poltica social
que pretende tener impactos de largo plazo y no nicamente de mitigacin en un momento
del tiempo. El caso de la Red de Proteccin Social (RPS) nicaragense es citado por
diversos autores (Maluccio, 2005; Fiszbein y Schady, 2009; Moore, 2009b) por sus
positivos impactos en indicadores de pobreza y desigualdad, dados los montos de las
transferencias y su efectiva focalizacin. Este programa habra permitido, adems,
aumentar los niveles de consumo de los hogares beneficiarios tanto en trminos
cuantitativos como cualitativos (mayor ingesta de alimentos con altos contenidos
nutricionales). Sin embargo, la RPS dur slo el tiempo en que fue desembolsado el
prstamo del BID que lo financi (entre 2000 y 2006), luego de lo cual este se extingui
junto con sus beneficios y, omo era de esperar, los impactos terminaron siendo slo
momentneos. As, de no ser concebidos ex-ante como programas de largo plazo,
difcilmente el impacto en ingresos de los PTC tendr consecuencias ms all de su
horizonte de operacin.

Estas consideraciones sobre la sostenibilidad de los resultados son relevantes para la

discusin sobre el carcter permanente o temporal de los apoyos y el diseo de estrategias
de salida efectivas cuando la opcin es esta ltima (Medeiros, Britto y Soares, 2008). En
efecto, para evaluar el impacto del tipo 1 de PTC no basta slo con medir el peso que tienen
las transferencias en el total del ingreso familiar y analizar en qu medida ello permite
superar las lneas de indigencia y/o pobreza, o bien, en qu medida la transferencia permite
sostener niveles de ingreso en perodos de crisis. Es necesario tambin evaluar la
efectividad de las estrategias de egreso a la hora de generar capacidades y permitir la
autonoma de los hogares.

Asimismo, cabe hacer mencin a la relacin entre el costo y la efectividad de las

intervenciones. Varios autores postulan que si el objetivo es nicamente transferir ingresos,
la mejor alternativa es una transferencia sin condiciones, dados los costos asociados a las
acciones de control y otros elementos de infraestructura institucional necesarios en un PTC
(de Janvry y Sadoulet, 2006a; Samson, 2006; Freeland, 2007). La evidencia muestra que no

75
existe claridad respecto de los costos de estos procedimientos, especialmente de la etapa de
verificacin de corresponsabilidades. Un estudio para Honduras, Mxico y Nicaragua
(Calds y otros, 2006) muestra que los costos conjuntos de focalizacin ms control pueden
llegar al 60% del presupuesto anual en un programa como Progresa. Fiszbein y Schady
(2009) sin embargo, advierten que dichos costos dependen de la etapa de implementacin
del programa y citan el estudio de Grosh y otros (2008) que encuentran que para 10 pases,
los costos de implementacin del pago y la verificacin de corresponsabilidades, adems de
los servicios adicionales de apoyo, no superan el 12% del presupuesto en promedio, aunque
subyacen importantes problemas metodolgicos relativos a la comparacin entre pases.86

2. Programas de incentivo a la demanda con corresponsabilidad fuerte

Un segundo tipo de PTC lo constituyen aquellos cuyo objetivo principal es aumentar los
activos de capital humano de la poblacin pobre, lo que significa en la prctica aumentar
sus niveles de utilizacin de los servicios sociales eliminando las barreras de acceso (ver
figura III.3). Programas que se asemejan a este tipo son Oportunidades en Mxico y
Avancemos de Costa Rica.

En este tipo de programas, la interpretacin de los problemas que enfrentan las familias
pobres se centra en la carencia de activos de capital humano que se ve agravada por la falta
de acceso a servicios bsicos, ya sea debido a problemas de demanda (miopa de los
hogares respecto de los retornos de la inversin en capital humano) o de oferta
(inaccesibilidad a servicios sociales). Aunque en la prctica ha habido una tendencia a
enfocarse en los problemas de demanda, esto es, a incentivar el uso de servicios de salud y
educacin por parte de la poblacin beneficiaria (Villatoro, 2008; Crrea y Ribas, 2008), la
preocupacin por aumentar de manera conjunta la oferta de servicios y su calidad es
fundamental, al observarse que entre las mayores barreras de acceso que enfrentan las
familias pobres se encuentran las disposiciones o conductas que stas han desarrollado
hacia los servicios y programas sociales producto de una persistente insuficiencia de la
oferta. De hecho, en el caso de Oportunidades, los problemas de calidad de los servicios a
los que acceden los beneficiarios han sido sucesivamente puestos en cuestin y constituyen
hoy en da una de las principales preocupaciones de sus gestores.87

86
Estos tienen que ver con las dificultades de considerar los costos administrativos por funcin
debido a los diversos arreglos que tiene cada pas en la materia, adems de las diferencias en los
propios sistemas de registros de datos administrativos. Ambos dificultan la comparacin de costos
administrativos desagregados entre programas (Lindert, Skoufias y Shapiro, 2006).
87
En relacin a este programa, Rangel (2009) advierte que el 12,3% de las clnicas rurales presentan
una estructura de calidad baja, otro 35,5% una calidad media baja, y apenas alrededor de un 7% de
ellas puede considerarse de calidad alta. Lo mismo sucede respecto a la calidad de la atencin
prenatal, de sndrome metablico y a nios por parte del personal de salud. En relacin a los
servicios educativos, la autora observa que tanto evaluaciones nacionales (Enlace) como
internacionales (PISA) de la calidad de la educacin pblica muestran una baja calidad del proceso
educativo y bajo rendimiento escolar en escuelas rurales, indigenas y tele-secundarias,
establecimientos donde estn matriculados la mayor parte de los beneficiarios de Oportunidades.
Cf. tambin Bertozzi, Stefano y otros (2008), Evaluacin de la calidad de los servicios de atencin
a la salud asignados a la poblacin beneficiaria de Oportunidades presentado en Seminario

76
 Figura III.3
PTC TIPO 2, PROGRAMAS DE INCENTIVO A LA DEMANDA CON CORRESPONSABILIDAD
FUERTE

Fuente: Elaboracin propia

a. Lgica de funcionamiento. La solucin planteada por los PTC tipo 2 es utilizar la

transferencia monetaria como instrumento para eliminar las barreras de acceso e incentivar
el uso de servicios de educacin y salud que permiten acumular y mejorar los activos de
capital humano de los pobres. Dado que el objetivo central del programa no es el aumento
de los niveles de ingreso de la poblacin sino la acumulacin de capital humano, la
transferencia monetaria constituye slo un insumo para financiar el costo que tiene para la
poblacin pobre el acceder a la educacin o los servicios de salud. El condicionar la
transferencia permitira, en este sentido, incentivar a un cambio de conducta por parte de
los beneficiarios que pudiera actuar a favor de la adquisicin de nuevas disposiciones hacia
la inversin en capital humano al interior de los hogares. La importancia del cambio de
conducta explica tambin que en programas como Oportunidades la informacin y
orientacin entregada en las denominadas plticas en el mbito de la sanidad y salud a los
distintos integrantes de la familia son consideradas tan importantes para el programa que
constituyen parte de las corresponsabilidades a cumplir por los beneficiarios (ver figura
III.4).88

Lo anterior explica que los montos de las transferencias se establezcan en base a los costos
de oportunidad que incurren las familias para usar los servicios que se quiere incentivar.

internacional: Desigualdad socioeconmica y el derecho a la salud en Amrica Latina y el Caribe,

en una perspectiva internacional, CEPAL, Santiago de Chile, 3 y 4 de noviembre.
88
En otros PTC como la Red de Oportunidades de Panam, se promueve la asistencia a las charlas
pero eso no constituye condicin para recibir los apoyos monetarios (Rodrguez, 2010).

77
Para el caso del PRAF II de Honduras, la transferencia para el componente salud
consideraba el valor promedio del salario percibido en doce jornadas anuales de trabajo
femenino en las actividades agrcolas ms comunes (BID, 2000), lo que vendra a
compensar a las madres por su participacin en las corresponsabilidades en materia de
salud (asistencia a controles para nios y embarazadas). En otros casos, los montos se
calculan de manera diferenciada para los distintos grupos de poblacin y servicios. En
Familias en Accin de Colombia, se establecieron cuatro grupos de ciudades de distinto
tamao y para el subsidio de educacin se gener un esquema de montos escalonados segn
los distintos niveles escolares (mayor transferencia a ms alto nivel). Esta ltima forma fue
adoptada tempranamente en el caso de Oportunidades de Mxico, Avancemos en Costa
Rica y recientemente tambin en PATH de Jamaica.89

Figura III.4
PTC TIPO 2, LGICA DE FUNCIONAMIENTO

Fuente: Elaboracin propia

Tanto Oportunidades como PATH incorporan una diferenciacin adicional en los montos
que se entregan segn el sexo de los hijos o hijas, aunque en sentidos inversos: mientras
Oportunidades otorga transferencias mayores a las mujeres, PATH lo hace a los hombres.
En ambos casos se intenta abordar un problema de desigualdades de gnero en las
oportunidades diferenciales de ir a la escuela o continuar estudios superiores que desde
edades tempranas tienen hombres y mujeres.

Sin embargo, pareciera no haber evidencia concluyente respecto de a quin conviene

privilegiar, ya que existen criterios que podran servir tanto para justificar transferencias
mayores a los hombres como para las mujeres (Villatoro, 2007). Para los primeros, un
mayor monto se justificara por la necesidad de cubrir el mayor costo de oportunidad que
enfrentan estos al momento de cumplir las corresponsabilidades dado que sus retornos por

89
El caso de PATH en Jamaica es interesante por el hecho de haber comenzado con una
transferencia plana que se otorgaba por cada miembro elegible, y que recin en 2008 cambi a un
esquema escalonado al estilo Oportunidades.

78
actividades alternativas son mayores; mientras que transferencias ms altas para las
segundas se justificaran porque ellas presentan mayores tasas de desercin y sus retornos
esperados por aos adicionales de educacin son mayores, adems que se ha comprobado
que a igualdad de condiciones, los padres tienden a privilegiar la educacin de los hijos
varones. La percepcin de los propios beneficiarios sobre quien debiera recibir mayores
apoyos se encuentra dividida (bid), lo que hace ms difcil an discernir en trminos de la
efectividad de los incentivos.

Un criterio prctico para calcular los montos de las transferencias monetarias en sintona
con los objetivos de capital humano de este tipo de PTC puede consistir en establecer
montos diferenciados segn las brechas de cobertura y los niveles de escolaridad de
hombres y mujeres antes de la intervencin, lo que requiere una evaluacin previa de
dichos indicadores tanto a nivel nacional como local. A ello se le ha denominado
calibracin de corresponsabilidades (cf. de Brauw y Hoddinott, 2008; de Janvry y
Sadoulet, 2006b).

Al respecto, el estudio de De Janvry y Sadoulet (2006b) propone formas de aumentar la

eficiencia de las corresponsabilidades focalizndolas slo en la poblacin que presenta ms
bajos niveles del indicador que se quiere aumentar. Para el sector de educacin proponen
definir dnde y en quin concentrar las corresponsabilidades a travs de una combinacin
de indicadores que muestren quin tiene la mayor probabilidad de no matricularse en una
escuela sin la transferencia condicionada y quin tiene una mayor respuesta al monto
ofrecido. Para el caso de Progresa dichos elementos estaran determinados por variables
como la edad, la etnicidad y la presencia o no de una escuela en la comunidad (ibid).

Siguiendo con la idea de entender la transferencia como un incentivo, muchas veces los
montos se limitan con la intencin de evitar la inhibicin del esfuerzo de las propias
familias para conseguir ingresos de otras fuentes (Levy y Rodrguez, 2005). Si bien buena
parte de la literatura comparte esta idea,90 algunos estudios muestran que existen razones
ms fuertes de tipo simblico por las que las familias pueden desear salir lo antes posible de
su condicin de beneficiarios de programas de reduccin de la pobreza debido, por
ejemplo, al estigma que estos generan (cf. Mattos y Ponczek, 2009).

Por otro lado, en este tipo de PTC el vnculo entre transferencias y corresponsabilidades es
estrecho. De ah que se caracterice por requerir de sus beneficiarios contraprestaciones que
hemos denominado corresponsabilidades fuertes (cf. tambin Fiszbein y Schady, 2009).
Con esto se quiere enfatizar el rol central que cumplen las corresponsabilidades en la lgica
de operacin de estos programas en cuanto a cambiar la conducta de los beneficiarios hacia
una mayor disposicin a invertir en capital humano. Dada esta importancia, existe un
conjunto de mecanismos especficos diseados para llevar a cabo el proceso de monitoreo
de corresponsabilidades y su vinculacin con los procedimientos de pago y de sanciones,
tendiendo a prevalecer el esquema una transferencia-una condicin. Los casos ms
emblemticos son Oportunidades y Familias en Accin, que han montado complejos
mecanismos de verificacin de corresponsabilidades que suponen a la vez la existencia de

90
Cf. el influyente artculo de Gary Becker (1965), A theory of allocation of time The Economic
Journal 75 (299): 493-517.

79
sistemas que permitan actualizar de manera gil la informacin sobre cumplimientos para
efectos de los pagos y las sanciones. Dentro de los programas con control fuerte y
sanciones importantes se encuentran tambin PATH de Jamaica, Red Solidaria de El
Salvador, Subsidios a la Asistencia Escolar de Bogot y los dos PTC nicaragenses
discontinuados (RPS y SAC) (Fiszbein y Schady, 2009).

Otros programas, si bien no cuentan con mecanismos de control, comparten la importancia

de las condicionalidades y se encuentran en proceso de implementacin de los mismos. Un
ejemplo de ello lo constituye el PRAF de Honduras que hasta hace poco previo al
lanzamiento del PRAF III en 2007 no verificaba corresponsabilidades por un problema
logstico y de falta de infraestructura, pero recientemente se ha publicitado su incorporacin
como parte del proceso de homologacin con el PRAF III (Cecchini et al., 2009), lo que es
coincidente con su nfasis en el capital humano y un diseo ms en lnea con este tipo de
PTC de incentivos a la demanda. Finalmente en otros, como es el caso de Avancemos en
Costa Rica, se observan serios desafos en el mbito de la verificacin de las
corresponsabilidades por problemas de coordinacin institucional (Romn, 2010).

b. Resultados esperados. El impacto de un PTC orientado por el incentivo a la demanda se

debiera analizar en trminos de la variacin de los indicadores de utilizacin de los
servicios que son incentivados o, como los denomina Bastagli (2008), indicadores
intermedios de capital humano.

En general, los PTC logran promover un mayor acceso a la escuela y a los servicios de
salud mejorando indicadores indirectos como la matrcula y asistencia escolar (Schady,
2006; de Brauw y Hoddinott, 2008),91 la cobertura en controles de crecimiento para nios y
nias y los controles mdicos preventivos. Sin embargo, no hay informacin concluyente
en aspectos como el aprendizaje (Reimers, DeShano da Silva y Trevino, 2006) o el estado
nutricional de los nios y nias (Castieira, Nunes y Rungo, 2009). Algunos programas que
incluyen prestaciones en el mbito nutricional como Oportunidades y RPS parecen mostrar
mejoras en indicadores de nutricin (Basset, 2008), pero con resultados que merecen alguna
cautela respecto de su validez y la posibilidad de ser extrapolados a otros contextos.92

Las evaluaciones de Progresa/Oportunidades muestran avances importantes en indicadores

educativos como disminucin de la desercin escolar, aumento de la matrcula escolar y
mejoramiento de las calificaciones (SEDESOL, 2008). En salud por otro lado, se han
encontrado aumentos de las consultas preventivas, reduccin de la mortalidad materna e

91
Los incrementos en la matrcula tienden a ser mayores en pases donde los niveles de referencia
eran ms bajos, en los grados escolares de transicin que presentaban altas tasas de desercin (p.ej.
el paso de primaria a secundaria) y en los hogares ms pobres.
92
En estos casos, es plausible pensar que los efectos se deben a la existencia de prestaciones
concretas que actan sobre el componente nutricional como los suplementos alimenticios. Otro
elemento importante a considerar son los efectos de otros programas que influyen directamente en
los resultados de capital humano (ej. planes nutricionales), y que son de difcil control en estudios
experimentales y semi-experimentales como los que usualmente se llevan a cabo.

80
infantil, mejoramiento en indicadores nutricionales como la talla y la prevalencia de
anemia, as como una reduccin en los das de enfermedad.93

3. Sistemas o redes de coordinacin programtica con

corresponsabilidades

El tercer tipo de PTC, si bien pudiera entenderse como una extensin de los dos tipos
anteriores una especie de tercera generacin de PTC, se diferencia en la adopcin de
un enfoque cualitativamente distinto de las necesidades de la poblacin pobre y vulnerable
y las prestaciones con que cabe apoyarla, adems de constituir una forma de aglutinar y
canalizar un conjunto de beneficios y prestaciones ya existentes. Ms que un PTC
propiamente tal, es una estructura de articulacin que pretende asegurar o garantizar el
acceso a prestaciones ofrecidas por distintos programas especficos y as generar un piso de
inclusin. El caso en el que se inspira esta clasificacin es Chile Solidario, aunque existe
una experiencia similar en la Red Juntos para la Superacin de la Extrema Pobreza (Red
Juntos) de Colombia.

La lgica detrs de estos sistemas es que las vulnerabilidades sociales resultan no slo de la
falta de ingresos o del acceso a servicios sociales especficos, sino de mltiples factores de
carcter psicosocial, cultural, econmico y geogrfico, entre otros.94 Cuando estos factores
se combinan y acumulan, generan situaciones de exclusin social y vulneracin de
derechos de difcil administracin para una poltica pblica acostumbrada a operar con un
esquema de espera, donde las familias que cuentan con mayor informacin sobre
beneficios y prestaciones pblicas terminan recibindolos en primera instancia. En los PTC
de tipo 3 se entiende que es la propia oferta pblica la que debe acercarse a las familias y
no al revs, surgiendo la lgica de un sistema, articulado y activo, de la oferta. Lo anterior
permite, adems, plantear una forma de superar la fragmentacin programtica e
institucional y sentar las bases de una intervencin intersectorial a travs de un acceso
nico para el conjunto de programas y servicios sociales con la implementacin de la
ventanilla nica de atencin.

A travs de una estrategia de atencin a las familias y su acceso a un conjunto de

prestaciones sociales, se pretende promover el mejoramiento de las dimensiones
consideradas claves para salir de la marginalidad y as establecer un nivel mnimo de
inclusin social. Esto es patente en el caso de Chile Solidario, que ofrece para estos efectos

93
Younger, Ponce e Hidalgo (2006) comparan las distintas evaluaciones realizadas de Progresa y
Oportunidades en trminos de efectos en el mbito nutricional, encontrando que si se cambian las
fuentes de informacin y el ao en que se efectan las mediciones, as como los mtodos y las
tcnicas empleadas, los resultados pueden cambiar diametralmente. Ribas, Soares e Hirata (2008)
tambin abordan los aspectos conflictivos de las evaluaciones de impacto en el sentido de que dada
la diversidad de los resultados y los mtodos empleados, no es posible hacer afirmaciones
concluyentes.
94
Por ejemplo, la combinacin de vivir en una zona rural, estar en condiciones de desnutricin,
tener bajos niveles de salud y escolaridad, dificultades de acceso al trabajo formal y escasez de
ingresos, bajos niveles de autoestima, entre otros, genera una situacin de exclusin con altas
probabilidades de mantenerse en la extrema pobreza.

81
intervenciones simultneas, incluida la labor de profesionales que trabajan especficamente
en aspectos psicosociales orientados a promover y facilitar la coneccin de la demanda con
la oferta y mejorar la dinmica familiar.

Estos programas descansan en la existencia de una red de servicios y programas sociales

relativamente extendidos, los que deben contar con niveles de calidad y eficacia
comprobados y en constante evaluacin para poder cumplir los objetivos propuestos. Ello
explica que las exigencias en trminos de la oferta de servicios son quizs las ms estrictas
de los tres tipos de PTC, en la medida que se necesita no slo disponibilidad y calidad, sino
tambin una amplia variedad de oferta programtica (ver figura III.5).

Figura III.5
PTC TIPO 3, SISTEMAS O REDES DE COORDINACIN PROGRAMTICA CON
CORRESPONSABILIDADES

Fuente: Elaboracin propia

En la experiencia de Chile Solidario se ha observado que las redes de servicios locales no

siempre logran cumplir las expectativas comunicadas a los usuarios por los apoyos
familiares, ni tampoco los estndares de calidad del sistema (MIDEPLAN, 2009a; 2009b).
Los problemas de adecuacin de la oferta a los requerimientos especficos de los usuarios y
las expectativas que ellos se crearon durante el perodo de acompaamiento, pueden
conducir a situaciones de frustracin y regresin del trabajo psicosocial realizado por los
apoyos familiares (Nun y Trucco, 2008). Por ejemplo, respecto a los empleos obtenidos a
travs de la Oficina Municipal de Intermediacin Laboral (OMIL), se ha observado
importantes brechas entre lo ofrecido a travs de la OMIL y los empleos a los que
finalmente se accede, muchas veces trabajos con malas condiciones laborales
(MIDEPLAN, 2009). El no cumplimiento de las expectativas generadas y la desilusin que
ello acarrea entre los beneficiarios pueden producir problemas emocionales adicionales
entre quienes participan del programa, generando el abandono laboral (bid).

82
a. Lgica de funcionamiento. Si bien resulta difcil denominar prima facie a estos
programas como PTC, estos se acercan a la estructura bsica comn de estos programas de
distintas maneras. En primer lugar, incorporan transferencias monetarias, aunque a veces de
montos bajos, ms bien residuales, destinadas a reducir los costos de transaccin de acceder
a los dems programas sociales a los que el sistema facilita el acceso. ste es el caso de las
transferencias Bono de proteccin y Bono de egreso de Chile Solidario. Una segunda
modalidad consiste en vincular a los beneficiarios con otros programas de asistencia social
que cumplen la funcin especfica de transferir ingresos, como subsidios o pensiones no
contributivas. En Colombia, el programa Familias en Accin, por ejemplo, representa el
componente de transferencias de ingreso de un sistema de intervenciones mayor, la Red
Juntos. Una posicin similar la ocupa el programa de Subsidio nico Familiar (SUF) en
Chile Solidario en cuanto a la transferencia de ingresos. Ambos incorporan
corresponsabilidades asociadas a la utilizacin de servicios de salud y educacin.

Es as como ambos programas incorporan en alguna medida el sentido de las

corresponsabilidades, aunque dbilmente, en la consecucin de determinados mnimos
sociales bsicos por parte de la familia. En estos casos, las contraprestaciones a realizar por
cada familia son variables y relativamente flexibles, establecindose en el marco del trabajo
especfico que estas llevan a cabo en conjunto con los profesionales de acompaamiento.95
En Chile Solidario, por ejemplo, el Bono de proteccin que se entrega durante el perodo
de acompaamiento exige que la familia haya trabajado al menos una dimensin de las
siete consideradas relevantes para el mejoramiento de sus condiciones de vida durante el
mes en curso. Sin embargo, dadas las caractersticas del programa y la dinmica de la
intervencin, parece razonable aceptar que en la prctica su entrega no guarda relacin
directa con el cumplimiento o no de los mnimos, sino ms bien con el esfuerzo que pone
cada familia en lograrlos segn como lo perciba el profesional que acompaa el proceso,
denominado apoyo familiar. Por otro lado, el Bono de egreso se otorga a las familias que
logran cumplir los mnimos establecidos al momento de finalizar el acompaamiento. Este
aporte monetario y los dems subsidios a los que tienen derecho las familias beneficiarias
se mantienen de manera mensual durante los tres aos que siguen a la finalizacin del
perodo de asistencia psicosocial, sin corresponsabilidades adicionales.

Como puede observarse, en este tipo de programas las transferencias monetarias y las
corresponsabilidades quedan en un segundo plano ante la importancia otorgada al
acompaamiento y apoyo psicosocial a las familias (ver figura III.6). En el componente
Puente de Chile Solidario, los apoyos familiares tienen dos objetivos bsicos: en primer
lugar, el trabajo psicosocial y acompaamiento que realiza un profesional a los hogares
beneficiarios por espacio de 24 meses. Durante este tiempo, las familias son invitadas a
comprometerse en el mejoramiento de ciertos aspectos de su calidad de vida considerados

95
La flexibilidad est dada por la jerarqua que hacen las familias de sus necesidades y los contratos
de cumplimiento de los mnimos, pero no en la definicin de cules dimensiones a trabajar. Los
elementos de flexibilidad incorporan, adems, la posibilidad de adaptacin de la oferta de servicios
y programas a las realidades particulares de estas familias. Ver Nun y Trucco, (2008) para el caso
chileno.

83
mnimos sociales en trminos de derechos de ciudadana96. Para estos efectos, el apoyo
familiar debe facilitar la vinculacin de los hogares con las redes de servicios y programas
sociales del sector pblico y asegurar que estos tengan acceso a los distintos beneficios
disponibles. Las actividades de acompaamiento sirven a su vez para plantear un esquema
de egreso gradual del programa. En la medida que la familia va cumpliendo los objetivos en
cada dimensin trabajada, las visitas de los apoyos familiares van siendo menos frecuentes,
a la vez que el monto de la transferencia que otorga el programa (el bono de proteccin) va
reducindose. En tanto unidad coordinadora, el Chile Solidario se encarga de velar que la
oferta cubra la demanda incremental gestionando convenios interinstitucionales y
administrando el traspaso de los fondos correspondientes.

En el caso de la Red Juntos la funcin de los denominados gestores sociales es similar en

cuanto a la articulacin de la oferta pblica de servicios y programas sociales en torno a las
familias, y el trabajo de determinados logros bsicos.97 En rol de articulador la Red Juntos
establece dos acciones: por un lado, levantar una lnea de base que permite identificar la
demanda de servicios y programas que requieren las familias para cumplir con los mnimos
sociales y, por otro, gestionar la oferta necesaria y la articulacin de los distintos sectores,
con el objeto de garantizar el acceso de los beneficiarios a los distintos servicios y
programas, a la vez de fortalecer la institucionalidad y la oferta a nivel municipal.

La idea de los mnimos sociales o logros bsicos est siendo adoptada por otros programas
bajo distintas modalidades. El PTC de El Salvador, la Red Solidaria, ha sido recientemente
rebautizado como Comunidades Solidarias. Con este cambio se pretende insertar al
programa en un sistema de proteccin social universal (Secretaria Tcnica de la
Presidencia, 2009; valos, 2010) bajo el propsito de garantizar a los ciudadanos un piso
social bsico en el acceso a servicios de educacin, salud, nutricin, seguridad alimentaria,
vivienda, proteccin social, oportunidades para la generacin del ingreso, entre otros
(Ibd.). Para lograr ello, el programa pone un especial nfasis en los elementos de capital
social y de participacin a nivel comunitario (Ibd.).

96
Se trata de 53 aspectos agrupados en 7 dimensiones que constituyen la base para la superacin de
la pobreza segn el programa. Estos aspectos son abordados en conjunto por el apoyo familiar y los
hogares segn las prioridades, habilidades y necesidades de los hogares mismos.
97
Las dimensiones consideradas tienden a coincidir con las de Chile Solidario, a excepcin de las
aadidas dimensiones de aseguramiento y bancarizacin y la de apoyo legal. Si bien estos dos
elementos no figuran entre las dimensiones trabajadas bao los mnimos previstos en el programa
Puente, Chile Solidario permite la vinculacin con programas pblicos que atienden estas
consideraciones como el acceso a los Programas de Apoyo al Microemprendimiento del FOSIS y
las Corporaciones de Asistencia Judicial del Ministerio de Justicia.

84
 Figura III.6
PTC TIPO 3, LGICA DE FUNCIONAMIENTO

Fuente: Elaboracin propia

El componente de apoyo y acompaamiento familiar ha sido incorporado por varios PTC

de la regin, aunque con objetivos diversos. En la Red de Oportunidades de Panam, este
sirve para transmitir informacin a los beneficiarios sobre las caractersticas del programa y
las transferencias y servicios a los que pueden acceder, as como tambin facilitar el
cumplimiento de las corresponsabilidades. En la prctica los denominados enlaces
familiares han servido como un instrumento de auditora social adems de proveer una
valiosa retroalimentacin al programa sobre las condiciones y demandas insatisfechas de
los beneficiarios (MIDES, 2007; Rodrguez, 2010).

En el caso de Tekopor de Paraguay, los apoyos familiares deben cumplir diversos

objetivos, que van desde un trabajo educativo y de capacitacin a las familias en diversos
temas de capital humano (educativos, nutricionales, de saneamiento, etc.) y de dinmica
familiar (violencia domstica, alcoholismo), evaluacin del cumplimiento de las
corresponsabilidades en salud y en educacin, adems de dedicar gran parte de su
actividad a discutir con las familias estrategias para potenciar el capital productivo tanto a
nivel familiar como comunitario (Soares y Britto, 2008). Las evaluaciones (bid) sugieren
que, si bien el componente de apoyo familiar es considerado un elemento central en el
funcionamiento del programa, ste encuentra no pocos obstculos por las carencias de
infraestructura y recursos que limitan la capacidad de respuesta. Por otro lado, se enfatiza la
dificultad de incorporar y coordinar en un solo programa actividades de proteccin social,
de promocin social y de inclusin econmica (ibid). Tambin en Paraguay, el programa
Abrazo constituye un caso especial de PTC que incluye el componente de apoyo familiar.
En el contexto de este programa enfocado en la disminucin del trabajo infantil, se prev
una intervencin con foco en la dinmica familiar, especialmente en el restablecimiento de
los vnculos familiares y la asuncin de mayor responsabilidad en los roles de padres y
madres, as como en la participacin del proceso que inicia el nio en su reincorporacin al
sistema educativo. Esta intervencin se realiza mediante visitas peridicas a las familias,
seguimiento de casos y realizacin de talleres de formacin (Secretara de Accin Social y

85
OIT, 2007). En la Red Solidaria, por ltimo, existe la figura de las ONG de seguimiento y
apoyo familiar, que al estar encargadas del control de corresponsabilidades de las familias
beneficiarias se convierten en el vnculo entre estas y la oferta de servicios. Estas
organizaciones cumplen la misin de trabajar con las familias la identificacin de las causas
de incumplimiento. Del mismo modo, desarrollan actividades de promocin de la
participacin y organizacin comunitaria a travs de jornadas de capacitacin.

b. Resultados esperados. El impacto de este tipo de PTC debiera analizarse en base a las
variaciones en los indicadores especficos de cada dimensin trabajada a travs del
concepto de mnimos sociales (por ejemplo, identificacin, nutricin, salud, educacin,
vivienda, etc.), as como a travs de ndices multivariados que integren distintos aspectos de
la pobreza.

La mayor evidencia de los resultados a esperar mediante estos programas la provee la

experiencia de Chile Solidario. Evaluaciones cuantitativas del programa han indicado que
las mejoras observadas en las distintas dimensiones especialmente en empleo, ingresos y
pobreza demoraron algunos aos en manifestarse, en lnea con la idea de trabajo de largo
plazo que tiene el programa (Carneiro, Galasso y Ginja, 2007). Sin embargo, se ha
encontrado que estas mejoras tienden a disminuir o a desaparecer cuando se comparan con
un grupo control (Contreras, Larraaga y Ruiz-Tagle, 2009), lo que pone dudas a la
efectividad del programa. Para explicar ello se ha aducido argumentos que apuntan a
elementos diversos como el contexto general de crecimiento econmico que caracteriz al
pas durante el perodo en que se instala el programa, que habra permitido a familias no
participantes tener mejoras equivalentes en sus estndares de vida (Carneiro, Galasso y
Ginja, 2007), o el efecto positivo de rebalse que genera en las familias no-beneficiarias el
mejoramiento del conjunto de la oferta de servicios pblicos producto de la operacin del
programa (Contreras, Larraaga y Ruiz Tagle, 2009; ver tambin Lehmann, 2009).

Desde otra ptica, las evaluaciones cualitativas han provisto importantes pistas sobre el
desarrollo del proceso de intervencin que propone Chile Solidario. Estas evaluaciones han
revelado que el aspecto considerado de mayor xito es el componente de apoyo familiar
organizado en el programa Puente, particularmente por el mejoramiento de la calidad de
vida de los beneficiarios a travs del cumplimiento de los mnimos sociales (Nun y Trucco,
2008; MIDEPLAN, 2009b). A ello se suman los beneficios del trabajo psicosocial
manifestados en el espacio de reflexin que se abre al interior de las familias y el efecto que
ello tiene en trminos de catalizador de las iniciativas propias de autopromocin (ibid.). No
obstante, en el caso chileno persisten algunas dificultades del modelo de intervencin,
como son la necesidad de trabajar los mnimos sociales desde una perspectiva que
considere explcitamente las interdependencias de los logros en cada dimensin y la
flexibilidad y adaptabilidad de las condiciones mnimas. A pesar de que la
multidimensionalidad es uno de los pilares de la intervencin de Chile Solidario, se ha
verificado que la forma de abordar el cumplimiento de los mnimos sociales por parte de
los apoyos presenta una tendencia a privilegiar en la prctica un trabajo individual de las
dimensiones afectando su mejoramiento conjunto (Nun y Trucco, 2008). Asimismo, la
rigidez de los mnimos sociales a cumplir, en ciertas ocasiones tienden a chocar con la
realidad de familias para quienes dichos mnimos se encuentran muy alejados de su
realidad y que requeriran una mayor flexibilidad.

86
Por otro lado, resulta importante resaltar el rol que juega el apoyo familiar en la
sostenibilidad de las mejoras alcanzadas en la calidad de vida de los hogares, como tambin
en la correcta traduccin de los objetivos promocionales del programa de modo que las
familias no lo interpreten de manera asistencialista-paternalista (MIDEPLAN, 2009a). En
efecto, se ha constatado que las mejoras observadas en dimensiones como empleo y
vivienda se concentran en el perodo de acompaamiento familiar y declinan en los aos
posteriores (Contreras, Larraaga y Ruiz-Tagle, 2009; MIDEPLAN, 2009b). Tambin se
han revelado problemas en la sustentabilidad del vnculo de los beneficiarios con la oferta
de programas y servicios pblicos una vez concluida la intervencin con el apoyo familiar
(MIDEPLAN, 2009a). En este contexto, la manera en que los principios que guan la lgica
del programa son apropiados por los apoyos familiares resulta determinante en la
sostenibilidad de los efectos (MIDEPLAN, 2009a; 2009b; Nun y Trucco, 2008), problema
que se hace extensivo al resto de agentes involucrados en la provisin de servicios a las
familias beneficiarias del programa (Arriagada y Mathivet, 2007; MIDEPLAN, 2009a;
2009b).

Los resultados de seguimiento de las familias egresadas del programa Puente muestran que
los efectos positivos en trminos del cumplimiento exitoso del perodo de acompaamiento
coinciden con aquellas familias que se encontraban en una mejor situacin al comienzo de
la intervencin, tanto en trminos de vulnerabilidades socioeconmicas como tambin
respecto a su dinmica familiar (MIDEPLAN, 2009b). Ello contrasta con la situacin de las
familias que previamente se encontraban en una peor situacin, las que tienden a tener
dificultades para cumplir dichos mnimos o sencillamente abandonan el programa antes que
finalice el perodo de acompaamiento (Nun y Trucco, 2008). Entre estas ltimas estn
altamente representados los hogares monoparentales con jefaturas femeninas y los jvenes
con bajo nivel educacional (MIDEPLAN, 2009b) y tienden a ser ms frecuentes las
familias con situaciones de violencia intrafamiliar, alcoholismo y drogadiccin (bid).

Por ltimo, se han reportado efectos adversos en trminos de capital social debido a la falta
de intervenciones a nivel comunitario (Nun y Trucco, 2008). Para sobrellevar lo anterior y
contribuir a la promocin de la asociatividad y la toma de decisiones colectivas, la Red
Juntos colombiana ha incorporado a su componente de apoyo psicosocial una fase de
acompaamiento comunitario consistente en la organizacin de instancias de encuentro
entre las familias beneficiarias con el fin de intercambiar experiencias y aprendizajes
relacionados con sus planes de trabajo familiares.

87
Captulo IV. Hacia una proteccin social integral
Hasta aqu, se han discutido una serie de aspectos vinculados al desarrollo de la proteccin
social en Amrica Latina, incluyendo los diversos enfoques y marcos conceptuales que han
guiado sus formulaciones a lo largo de las ltimas dcadas, las propuestas existentes para
consolidar un acceso ms amplio a sus instrumentos, y algunas de las principales
experiencias y polticas que los pases han diseado y puesto en marcha en materia de
proteccin social. En este captulo, profundizamos en los componentes, alcances y
posibilidades existentes para construir esquemas de proteccin social integral en la regin,
identificando el rol de sus polticas en el conjunto de las polticas sociales. Una vez
concluido este punto y revisados los componentes de una proteccin social guiada por este
prisma, revisaremos algunos ejes fundamentales en torno a su gestin e implementacin, a
partir de los cuales es posible identificar diversos desafos y aspectos pendientes.

A. Proteccin, promocin y poltica social

La poltica social comprende el diseo e implementacin de estrategias orientadas a

mejorar la calidad de vida de la poblacin de un pas, regin o localidad. La proteccin
social es uno de sus componentes, cuyo objetivo es procurar un nivel mnimo de bienestar
socioeconmico para todos los miembros de una sociedad.

As, la proteccin social es parte central de la poltica, pero con caractersticas distintivas en
cuanto a los problemas sociales que atiende (vase figura IV.1). La poltica social considera
todas aquellas intervenciones estatales que afectan directamente el bienestar, las
instituciones y sus relaciones: los servicios de salud y educacin, los subsidios y beneficios,
la seguridad social y pensiones, las medidas en torno al mercado del trabajo, la recaudacin
fiscal progresiva y las polticas redistributivas (Mkandawire, 2006). En este marco, la
proteccin social se ocupa de: (i) garantizar las condiciones bsicas que permitan el
desarrollo de las capacidades humanas; (ii) generar una serie de condiciones de
aseguramiento para frenar bruscas cadas en el bienestar ante eventos crticos de diferente
naturaleza; y (iii) fortalecer el acceso a servicios sociales (salud, educacin, vivienda) y a
polticas de promocin social para quienes viven en condiciones socioeconmicas ms
desfavorables (personas y familias que viven en situacin de pobreza y pobreza extrema o
que son vulnerables a ello). As, las polticas de proteccin social sirven para proteger tanto
el ingreso como el acceso a otros servicios y se orientan tanto a quienes se encuentran
insertos en el mercado formal del trabajo, como a quienes se encuentran fuera de ste.

Los sistemas de proteccin social, desde este prisma, permiten articular polticas de
proteccin y promocin social, reservando a stas ltimas el rol de gestionar y proveer los
servicios sociales. La proteccin social, en este sentido, se encarga de proteger y potenciar
el ingreso, as como de garantizar el acceso a los servicios sociales para toda la poblacin,
velando por su cobertura y calidad adecuada, pero sin encargarse de su provisin, lo cual
requiere de una gestin especializada. Lo anterior implica poner en marcha mecanismos
especficos que sean capaces de garantizar con efectividad y eficiencia el acceso a las

88
polticas sociales, identificando demanda no cubierta y nudos crticos en la oferta pblica
existente.

En el mbito de la promocin, con la cual la proteccin debe articularse, se consideran

todas las polticas relacionadas con el desarrollo de capacidades, ya sea a travs del
fortalecimiento del capital humano (educacin y capacitacin) o el mejoramiento de las
condiciones del contexto en que ste ha de desenvolverse (intermediacin laboral, fomento
productivo, financiamiento y asistencia tcnica para micro y pequeas empresas,
identificacin y promocin de nuevos emprendimientos, etc.). En sntesis, todas aquellas
polticas y programas que facilitan el desarrollo individual, para as mejorar la calidad de
vida en base a una mayor productividad e ingresos, incrementando a su vez la capacidad de
respuesta autnoma ante una crisis.

Figura IV.1
La proteccin social integral en el conjunto de la poltica social

FORTALECE
CAPACIDAD DE
RESPUESTA Polticas
de
promocin
social

Sistema de FORTALECE Y
FOMENTA
proteccin FORMACIN
social DE ACTIVOS

Otras
PROTEGE IDENTIFICA polticas
INGRESO DEMANDA
sectoriales

ASEGURA A LO GARANTIZA
LARGO DEL ACCESO A
CICLO DE VIDA SERVICIOS

Fuente: Elaboracin propia.

Para el buen funcionamiento de las polticas de proteccin social, tambin es fundamental

considerar su articulacin con las polticas econmicas (micro y macro) y sus efectos en la
promocin del desarrollo productivo, rural y de infraestructura, y en mejorar la cantidad y
calidad del empleo. Todos estos elementos tienen una relevancia gravitante en las
capacidades existentes para sacar a la poblacin de su condicin crtica, asociada a la
pobreza, y para responder a los riesgos que enfrentan las familias.

Los sistemas de proteccin social no deben concebirse como meros receptores de poblacin
vulnerable ante los dficits sociales del desarrollo econmico, las crisis y/o las fallas del
mercado, sino como agentes activos de facilitacin de acceso a mejores condiciones

89
socioeconmicas y sociales de la poblacin. As, estos sistemas tienen un rol central en la
identificacin de nuevas necesidades y en la evaluacin del tamao y caractersticas de la
demanda, convirtindose en un agente que a su vez facilite la gestin de calidad de otras
polticas. Aun cuando en la regin no todos tienen asegurado el acceso a la proteccin
social, volvemos a recalcar que sta debe ser concebida como una garanta de ciudadana, y
por tanto, universal en su orientacin y focalizada en su implementacin, de acuerdo a
capacidades y necesidades de cada uno, priorizando entre quienes se encuentran en
situacin de mayor pobreza y vulnerabilidad.

Un elemento central a tener presente en la implementacin de sistemas integrales de

proteccin social es su sustentabilidad financiera y sostenibilidad temporal. Una de las
mayores crticas que se han presentado a la concepcin de garanta ciudadana, es el que sta
puede atentar con la capacidad fiscal de solventar su costo. Por ello, cada pas debe definir
la cantidad y nivel de calidad de los componentes de la proteccin social que han de ser
garantizados, considerando para ello su propia capacidad financiera. Se conforma as un
sistema de garantas incrementales, las que no deben por ello dejar de ser universales en el
acceso. Se prefiere asegurar a todos un mnimo (sea con acceso de mercado y/o del Estado)
antes que altos niveles para unos pocos y ausencia de proteccin para otros.

B. Funciones de la proteccin social integral

Los roles de aseguramiento, acceso a polticas de promocin y otros servicios sociales que
debe asumir la proteccin social en el conjunto de la poltica social encuentran una base
sustantiva en los derechos econmicos, sociales y culturales (DESC)98. En concordancia, a
continuacin se detallan las funciones que corresponden a la proteccin social y los
derechos especficos en que dichos roles se traducen:

(i) Garantizar un ingreso que posibilite sostener niveles de calidad de vida,

considerados bsicos para el desarrollo de las personas. Esta funcin se divide en
dos componentes:
facilitar las condiciones socioeconmicas mnimas que posibiliten garantizar
derechos bsicos de los individuos, en cuanto a ingresos, alimentacin, salud,
educacin, vivienda y servicios bsicos, etc. Esto significa resguardar
determinados mnimos sociales y necesidades bsicas, relacionados con la
Declaracin Universal de los Derechos Humanos (artculos 22, 25 y 26) y los
artculos 10 y 11 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos Sociales y
Culturales (PIDESC), a fin de que permitan erradicar las condiciones crticas de
la pobreza extrema y otorguen proteccin y cuidado a las personas
econmicamente inactivas;
considerar estrategias de proteccin ante eventos que generen cadas bruscas de
los ingresos, poniendo en riesgo la capacidad de solventar los costos de un nivel
mnimo de bienestar. Entre los eventos aqu consignados se incluyen las
prdidas de ingreso autnomo y limitaciones laborales generadas por problemas

98
Ver anexo I.

90
 de salud (del empleado y de alguno de sus dependientes), las etapas de gestacin
y puerperio, desastres naturales, conflictos sociales, etc. Es decir, garantizar un
nivel mnimo de ingresos a travs de diversos mecanismos, como indican los
artculos 22 y 25 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos
(Naciones Unidas, 1948) y los artculos 9 y 10 del PIDESC (Naciones Unidas,
1966).

(ii) Posibilitar el acceso a servicios sociales y de promocin: fortalecer la capacidad de

respuesta autnoma ante riesgos de cada en el ingreso y el capital humano de la
poblacin, de manera de promover el acceso a servicios sociales bsicos que
mejoren la calidad de vida y la capacidad de acumulacin de de activos, como
especifica el artculo 25 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos y
los contenidos de los artculos 11, 12, 13 y 14 del PIDESC.

(iii) Garantizar el trabajo decente:99 velar por la realizacin de los derechos laborales
que contribuyan a cubrir las propias necesidades a travs del trabajo que cada
persona elija o acepte libremente e integrar progresivamente al mercado formal del
trabajo al grueso de la poblacin econmicamente activa de un pas. Aqu se
incluyen temas relacionados con: a) la formalizacin del empleo a travs de
contratos claros e informados con condiciones justas y favorables (remuneraciones
acordes al trabajo desarrollado, igualdad de condiciones entre hombres y mujeres,
regulaciones de seguridad y sanidad en el trabajo, acceso a oportunidades de
promocin en el empleo, jornadas de trabajo y perodos de descanso); b) acceso a
orientacin vocacional, capacitacin tcnica y programas de entrenamiento para la
promocin del desarrollo econmico, social y cultural y el empleo productivo; c)
derecho a sindicalizacin, a la huelga, a la conformacin de confederaciones
sindicales y a la unin a organizaciones sindicales internacionales; d) la
erradicacin del trabajo infantil y la explotacin laboral. Todos estos elementos se
destacan en los artculos 23 y 24 de la Declaracin Universal de los Derechos
Humanos y 6, 7, 8, 9, 10 del PIDESC.

En sntesis, la proteccin social integral se ha de encargar de: garantizar el cumplimiento de

condiciones de vida que permitan un mnimo nivel de bienestar; compensar frente a la cada
de ingresos por debajo de los estndares consensuados como esenciales, garantizar el
acceso a mecanismos de aseguramiento permanente; facilitar el acceso a servicios sociales
y de promocin y promover mejores polticas laborales para incentivar la superacin
permanente del riesgo asociado al mundo laboral. La proteccin social puede, as,
contribuir significativamente a aliviar los sntomas ms urgentes de la pobreza, a cimentar
rutas permanentes para su superacin (aunque no por s sola eliminarla) y potenciar la
capacidad de respuesta frente a los riesgos de cadas abruptas del ingreso, potenciando as
el desarrollo de una sociedad ms inclusiva e igualitaria en el acceso a las oportunidades.

99
El concepto de trabajo decente, introducido en 1999 por la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT),
expresa el amplio objetivo de que mujeres y hombres tengan oportunidades de empleo productivo en
condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad. Este incluye por lo tanto la necesidad de proteger
la salud de los trabajadores, as como proveerles pensiones y proteccin social adecuadas (CEPAL, 2009a).

91
A partir de estas funciones fundadas, a su vez, en derechos es posible definir estndares y
garantas explcitas de aseguramiento en cada uno de los mbitos, los cuales, a su vez,
pueden ser traducidos en instrumentos concretos. stos ltimos, si bien pueden estar
orientados a atender necesidades particulares de determinados grupos poblacionales
personas viviendo en situacin de pobreza y pobreza extrema, o grupos en mayor
vulnerabilidad, como pueblos indgenas, etc., estn, en principio, disponibles para el
conjunto de la ciudadana.

C. Ejes de la proteccin social integral

En trminos conceptuales e institucionales, la integralidad de un sistema de proteccin

social puede ser pensada a nivel de las polticas y sus programas (la oferta) as como desde
las familias, los individuos y las comunidades (la demanda). En el caso de la oferta de
programas y polticas, existen dos ejes de integracin que deben ser considerados con
especial atencin durante las etapas de diseo, implementacin y gestin de los sistemas de
proteccin social: el horizontal (o sectorial) y el vertical (segn los niveles
administrativos en los cuales se ejecutan) (vase figura IV.2).
Figura IV.2
EJES DE INTEGRACIN DE LA PROTECCIN SOCIAL

PROTECCIN SOCIAL
Programas y polticas Familias, individuos y comunidades
(oferta) (demanda)

Gobierno central Adultos mayores

Estados, Departamentos, Adultos activos, discapacitados,

Provincias, etc. mujeres embarazadas, etc.

Horizontal (sector) Transversal (grupo poblacional)

Ministerios y agencias de desarrollo Activos/inactivos; pobres/vulnerables/no
social, trabajo, salud, educacin, etc. pobres; tnias; urbano/rural; etc.

Vertical Longitudinal
(nivel administrativo) (ciclo de vida)

Municipios Infantes

Fuente: elaboracin propia.

El primer eje supone la coordinacin entre los distintos sectores de accin de la poltica
social (desarrollo social, trabajo, salud, educacin, etc.), lo que se hace necesario dado el
rol de articulacin y coordinacin que cumplen las polticas de proteccin social como
enlace, en determinados casos, a las polticas de promocin social (por ejemplo, a servicios
de educacin y salud, o de intermediacin laboral y polticas activas de empleo). En el
segundo eje, la coordinacin se da entre los distintos niveles administrativos de accin

92
(desde lo central hasta los municipios, pasando por Estados, Provincias o Departamentos,
segn los pases) y puede o no incorporar componentes de coordinacin con otros actores
(sector privado y sociedad civil). En lo relativo a este segundo eje, cabe destacar que en la
regin, la participacin de diferentes jurisdicciones en la conformacin e implementacin
de polticas ha aumentado como consecuencia de reformas institucionales que llevaron a
mayor descentralizacin y regionalizacin (Martnez Nogueira, 2010; Ramrez, 2007) (ver
recuadro IV.1 para el caso de Colombia). Sin embargo, la relevancia del eje vertical vara
mucho segn el tamao de los pases y el grado de descentralizacin efectivamente
alcanzado.

Recuadro IV.1
Los desafos de la integracin de la poltica social en Colombia

La situacin colombiana es una buena ilustracin de los desafos de la integracin de la poltica

social entre distintos niveles administrativos (Zapata, 2009). En este pas, cada departamento y
dentro de ellos, cada municipio tiene la potestad y autonoma para definir sus propios programas
sociales, asignando recursos propios y priorizando el gasto social de acuerdo a sus intereses y
necesidades particulares. As, las fuertes disparidades de capacidades entre los distintos
departamentos y municipios, por un lado, y las visiones de las autoridades en ambos niveles pueden
producir situaciones completamente distintas de una localidad a otra. El departamento de Antioquia,
por ejemplo, ha logrado desarrollar sus propios planes y programas sociales con nfasis en la
vivienda y la seguridad alimentaria, desplegando una estrategia de poltica sobre una concepcin de
universalidad y el desarrollo de una institucionalidad para la poltica social que incluso ha
trascendido los cambios de gobiernos a nivel nacional (Ibd.). Casos opuestos muestran
departamentos como el de Santander y Cundinamarca, ms dependientes de los recursos nacionales
y con fuertes disparidades entre los municipios que los componen, por lo que han debido focalizar
el gasto y priorizar las localidades ms pobres.

La flexibilidad con la que operan estos departamentos en Colombia es auspiciosa desde la

perspectiva del ajuste de la poltica social a los requerimientos de la ciudadana en el espacio local.
Sin embargo, los desafos que surgen entre los mbitos de coordinacin vertical y horizontal son
evidentes. De acuerdo a Zapata (2009), la articulacin entre instituciones pares (municipalidades) es
escasa. Al mismo tiempo, no existe una fluida coordinacin entre aquellas polticas definidas desde
el nivel central (sectorial) y territorial. Algo similar ha constatado Cunill (2008) en cuanto al dficit
existente en la conexin entre programas y servicios sociales. Si bien programas como los PTC
incorporan progresivamente un enfoque de derechos que brinda garantas al acceso a los servicios
sociales a travs de su gestin, en la prctica, stos no estn siempre disponibles debido a la
insuficiencia de recursos al interior de estos servicios en el nivel local o a su inexistencia.

Fuente: Cunill (2008); Zapata (2009).

Los sistemas de proteccin social deben procurar asimismo que las polticas y programas
sociales coordinadas entre s en las dos dimensiones descritas atiendan de manera
integral los requerimientos que surgen al analizar la demanda. En el caso de las familias, as
como de los individuos y las comunidades, hay que tomar en cuenta tanto las necesidades
de integracin transversal como las de integracin longitudinal. La primera tiene relacin
con la necesidad de ofrecer y articular prestaciones diferenciadas para satisfacer las
distintas necesidades de proteccin y promocin social de grupos de poblacin que se
caracterizan por presentar altos niveles de heterogeneidad. Estos grupos pueden ser

93
definidos de distintas maneras, segn su rea de residencia, nivel de ingreso, tipo de
insercin laboral, etnia, etc. La integracin transversal se refiere, por lo tanto, a la
incorporacin de las familias al sistema de proteccin social va su participacin en
distintos programas especficos, como a los aspectos de gestin asociados a la generacin
de las capacidades institucionales para articular dichas intervenciones de manera
intersectorial. En el caso de las familias pobres, este tipo de integracin ha sido promovido
de manera bastante exitosa por varios PTC.

La integracin longitudinal toma en cuenta los requerimientos del ciclo de vida individual y
familiar y llama la atencin sobre la necesidad de dar continuidad a las intervenciones de
proteccin social cada vez que se cumpla el paso por un determinado programa. En este
caso adquieren particular relevancia las vas a travs de las cuales las familias y personas
refuerzan sus derechos y su capacidad de acceder a mbitos como la seguridad social y, en
aquellos casos donde esto no sea posible, a mecanismos de asistencia social que cubran
estas necesidades con acciones diferenciadas segn su perfil (ver figura IV.2).

As, un sistema de proteccin verdaderamente integral supone la existencia de una

articulacin sustentable en el tiempo entre demanda y oferta, as como entre los ejes en que
se componen.

D. Proteccin social: derechos universales adaptados a las

distintas necesidades de la poblacin

Los puntos hasta aqu analizados llevan a la conclusin de que es necesario contar con un
enfoque adaptado a las necesidades y restricciones propias de la regin, en el que sea
posible articular los distintos elementos de la proteccin social, como asistencia para
personas viviendo en situacin de pobreza y la seguridad social para no pobres, as como
las polticas para quienes estn insertos en el mercado formal del trabajo y quienes no lo
estn. As, se requiere contar con una poltica de proteccin social integral que se ocupe
simultneamente de quienes se encuentran en una situacin de pobreza, y requieren de
garantas de ingreso y de acceso a mecanismos promocionales, as como de quienes sin ser
pobres, son vulnerables y demandan polticas de aseguramiento continuo, a la vez que
tambin considere a quienes evidencian una mayor capacidad autnoma, pero que junto con
contar con mecanismos de aseguramiento tanto pblicos como privados reconocen en la
garanta de un piso mnimo de proteccin una base comn para la ciudadana social.

Es as como bajo un enfoque de proteccin como garanta ciudadana, la inclusin social

requiere de la adecuada combinacin entre la poltica social de corte universal con redes de
proteccin de carcter compensatorio y una poltica econmica en que se contemplen
explcitamente los objetivos sociales (CEPAL, 2008a: 35; Mesa-Lago, 2000; Barrientos y
Santibaez, 2009), adems de contar con intervenciones que permitan incorporar a distintos
grupos de la poblacin y generen las capacidades para superar las situaciones de riesgo a
las que son vulnerables (Serrano, 2005).

Desde la perspectiva de la integralidad transversal (vase figura IV.2), dado que los
distintos grupos de la poblacin enfrentan requerimientos de proteccin social cualitativa y

94
cuantitativamente diferentes, para hacer efectivo el derecho, se requiere adaptar la
proteccin a dicha diversidad.

La diversidad de las necesidades de proteccin social se evidencia en torno a la capacidad

de respuesta que distintos grupos de la poblacin tienen frente a riesgos, menor en el caso
de quienes viven en la condicin de pobreza y mayor, aunque precaria, entre quienes son
vulnerables. A su vez, podemos diferenciar entre quienes viven en situacin de pobreza o
indigencia (pobreza extrema), de acuerdo a sus ingresos y capacidad de consumo,
identificndose niveles de ingresos mnimos para cada uno de estos casos. Por otro lado,
hay diferencias entre pobres crnicos y transicionales, dependiendo del tiempo en que un
individuo ha experimentado una deprivacin significativa en sus capacidades y su
movilidad en torno a la lnea de pobreza (Hulme y Shepherd, 2003: 405). Pese a este inters
conceptual, una dificultad concreta para poder estimar e identificar a quines viven en
situacin de pobreza crnica y transicional en la regin, y con ello elaborar estrategias
apropiadas para cada uno de estos contextos, es la ausencia de encuestas de tipo panel que
permitan conocer mejor los cambios socioeconmicos que se dan en las familias a lo largo
del tiempo (vase recuadro IV.2).

Recuadro IV.2
Encuestas panel en Amrica Latina

Las encuestas panel permiten realizar un seguimiento a lo largo del tiempo a un determinado
nmero de familias, profundizando, de esta forma, en las causas y consecuencias de los diversos
trnsitos por los que stas atraviesan en torno a la pobreza en un perodo dado. Pese a su utilidad,
gran parte de los pases de Amrica Latina no ha desarrollado todava este tipo de encuestas.

Chile comenz a realizar encuestas panel el ao 2001, lo que permiti identificar una alta movilidad
en torno a la lnea de pobreza en el pas durante dos perodos (1996-2001 y 2001-2006), la que
permaneca oculta hasta entonces en los datos transversales. As se pudo constatar que cerca de la
mitad de quienes vivan en situacin de pobreza en 1996 haban salido de sta para el ao 2001. Por
otra parte, un 9,7% de quienes no eran pobres en 1996, s se encontraban en esta situacin el ao
2001. Para el ao 2006, 7 de cada 10 personas que estaban en situacin de pobreza el ao 2001,
eran no pobres. En el perodo 2001-2006, un 23,5% de la poblacin vivi en situacin de pobreza.
Si bien de acuerdo a la encuesta de caracterizacin socioeconmica (CASEN) la pobreza entre los
aos 1996 y 2006 ha disminuido en casi 10 puntos porcentuales, tres de cada diez personas
transitaron por la pobreza alguna vez en este perodo, indicando una alta vulnerabilidad de la
poblacin. A nivel cualitativo, es posible tambin identificar que quienes fueron pobres en las tres
olas del panel (pobreza crnica) son fundamentalmente mujeres y nios y nias menores de 15 aos
en 1996. Pese a estos hallazgos, la encuesta slo se ha aplicado, hasta el momento, en cuatro
regiones del pas.

En el caso de Argentina, la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), realizada por el Instituto

Nacional de Estadsticas y Censos, se realiza tres veces al ao y cubre 28 centros urbanos de este
pas. Tiene una estructura de panel rotativo corto, en el que cada hogar permanece en la encuesta
por cuatro ondas, en un plazo total de un ao y medio. En el caso de Mxico y la Encuesta Nacional
de los Niveles de Vida de los Hogares (ENVIH), se ha desarrollado esta encuesta de tipo panel
desde el ao 2002.

95
Per es el nico pas a nivel regional que incorpora este tipo de muestras de manera permanente en
la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) desarrollada por el Instituto Nacional de Estadstica e
Informtica (INEI). Las muestras se han incluido en la Encuesta Permanente de Empleo en Lima
Metropolitano que se realizan desde el ao 2001. Se han incluido paneles fijos con rotacin parcial
en el tiempo en la ENAHO desde 1996.

Fuente: Gasparini et al., 2002; ENVIH, 2010; INEI 2010; MIDEPLAN, 2009; OSUAH, 2007.

En todos estos grupos, el riesgo puede incidir en un decaimiento adicional de sus

condiciones de vida, empujando a la indigencia o a la pobreza crnica a quienes se
encuentran bajo la lnea de pobreza o en situacin de pobreza transicional, respectivamente
(vase la figura IV.3). Igualmente, en el caso de los hogares que han salido recientemente
de una situacin de pobreza o cuyos ingresos los ubican slo levemente por sobre la lnea
de pobreza, un evento crtico puede determinar su recada bajo sta ltima. Decimos en este
ltimo caso que estos hogares son vulnerables (CEPAL, 2010a). Finalmente, es tambin
posible identificar a quienes son menos vulnerables, tanto por contar con mayores activos
y/o flujos, como por tener un mejor acceso a esquemas de aseguramiento de tipo
contributivo. Llamamos a stos ltimos no pobres autnomos.

Figura IV.3
Grupos poblaciones en relacin al riesgo100

100
Mxico ha venido desarrollando una metodologa de trabajo para caracterizar la pobreza
multidimensional que toma un marco similar de anlisis (vase Corts, 2010). En esta metodologa,
interesa caracterizar a la poblacin, por una parte, en funcin de sus niveles de ingresos (o
bienestar) y, por la otra, de la realizacin de sus derechos sociales (niveles de carencias en funcin
de seis dimensiones: educacin, salud, seguridad social, vivienda, servicios bsicos y alimentacin).
A partir del cruce entre ambos grupos de dimensiones, se definen una serie de grupos poblacionales
de acuerdo a su grado de vulnerabilidad: vulnerables por ingreso, dentro de los cuales se distingue
entre pobres moderados y pobres extremos; y vulnerables por carencia social. Estas dimensiones
son aplicadas a distintos grupos de la poblacin (de acuerdo a su etnicidad, edad y zona de
residencia), a partir de lo cual se construyen mapas de pobreza multidimensional.

96
 No pobres autnomos: cuentan con mayores activos que
movilizar ante el riesgo y mayor capacidad para acceder a
la estructura social de oportunidades

No pobres vulnerables: ante un evento de magnitud crtica

pueden caer bajo la lnea de pobreza o indigencia, ya sea
de forma transicional o crnica

Pobres transicionales:
ante un contexto de riesgo,
no cuentan con los activos,
recursos u oportunidades
suficientes y caen bajo la
lnea de la pobreza.
Sin mecanismos de
proteccin pueden caer en No han podido desarrollar
la pobreza crnica
Lnea de pobreza
Pobres crnicos:
evidencian un bajo retorno
por sus actividades
productivas de forma
permanente.
Pueden haber sido o no Lnea de indigencia
vulnerables en el pasado.
suficientes activos en el
tiempo para enfrentar los
riesgos coyunturales.

Fuente: Elaboracin propia sobre CEPAL (2010a).

Sumado a los criterios expuestos, encontramos grupos poblacionales que se encuentran en

una situacin particular de menoscabo estructural en funcin de dinmicas de segregacin
territorial, discriminacin u otras formas de exclusin social que pueden implicar una
menor disposicin de activos en un determinado momento o a lo largo de toda la vida
(Banco Mundial, 2005; Filgueira, F., 2007). La etnicidad, la discapacidad o el vivir en
zonas rurales o urbano-marginales pueden incidir en la capacidad de respuesta de las
personas y familias, lo que hace necesario generar estrategias adecuadas dentro de los
esquemas de proteccin social. Para esto se requiere identificar la desigual intensidad que
tendrn estos riesgos en distintos grupos y analizarlos en funcin de los instrumentos con
los que se cuenta.

Visto lo anterior, las necesidades de proteccin social son cualitativa y cuantitativamente

diferentes en la poblacin.101 El desafo fundamental est en atender la especificidad de
cada grupo para disminuir su vulnerabilidad, particularmente cuando su capacidad de

101
As, por ejemplo, los requerimientos de proteccin que enfrenta un nio que se encuentra en
situacin de calle son de naturaleza distinta a los de un adulto que sufre un accidente laboral, ya
estando inserto en mecanismos formales de aseguramiento. Mientras en el primer caso, se requiere
potenciar el acceso a los sistemas de formacin de capital humano, junto con brindar garantas de
cuidado e ingreso que permitirn elevar las condiciones de vida a un mnimo consensuado y
acumular activos de largo plazo, en el segundo, el Estado asumir un rol regulador en cuanto al
funcionamiento de los instrumentos de seguro social comprometidos, complementando en caso de
que fuera necesario, ingresos y otros activos para garantizar los mnimos de proteccin social.

97
respuesta autnoma es baja, pero protegiendo a su vez la sustentabilidad financiera del
sistema en el marco de la restriccin presupuestaria de cada pas. El atender de manera
diferenciada no contraviene el principio de universalidad de los derechos, al contrario,
puede potenciar su ejercicio y disminuir la desigualdad. Por ello, el camino ms adecuado
parece ser el de la focalizacin (o discriminacin positiva) de servicios de proteccin social
hacia los ms vulnerables y diferenciarlos segn la diversidad de sus necesidades, para as
potenciar la universalizacin de los DESC, en un proceso de realizacin progresiva de
acuerdo a los niveles de desarrollo y la restriccin presupuestaria de cada pas, como un
mecanismo de avance continuo o incremental hacia la universalidad (Naciones Unidas,
2009a). As, la focalizacin es entendida como un instrumento para avanzar hacia la
universalidad del acceso, cobrando centralidad la minimizacin de los errores de exclusin
dejar sin beneficios a familias o personas que entran en la poblacin objetivo por sobre
los errores de inclusin otorgar beneficios a quien no entra en la poblacin objetivo
(Naciones Unidas, 2009a). Lo anterior no significa, en el marco de la perspectiva aqu
presentada, desatender los requerimientos de otros grupos poblacionales con menor
vulnerabilidad ante los riesgos, los que, sin embargo, son siempre titulares de derechos que
deben ser resguardados por el Estado.

En segundo lugar, la dinmica demogrfica y los cambios tecnolgicos y sociales estn

modificando el mercado de trabajo, generndose nuevas demandas hacia la proteccin
social. Otra dimensin que cabe tener presente cuando se analiza la diversidad de
necesidades de la poblacin y sus requerimientos de proteccin social, es por lo tanto la
relativa al trabajo y el empleo. Un caso interesante de ser analizado con mayor
detenimiento por sus implicancias para la diferenciacin de las respuestas frente a las
necesidades de proteccin de distintos grupos de la poblacin es la modificacin del
programa Jefas y Jefes en Argentina que sigui la recuperacin de la situacin de crisis
generalizada que haba llevado a su implementacin (vase recuadro IV.3) (Pautassi y
Zibecchi, 2010).

Recuadro IV.3
Jefas y Jefes en Argentina: Diferenciacin de grupos de poblacin segn su empleabilidad

El plan Jefas y Jefes haba sido lanzado a partir de la unificacin de varios programas de empleo de
emergencia en el contexto de la crisis econmica, poltica y social que se gatill en el pas hacia
fines de 2001. Hacia 2004 la crisis comenz a mostrar signos de recuperacin con lo que se abri la
necesidad de buscar soluciones de poltica social diferenciadas para el heterogneo grupo de
poblacin que reciba beneficios de este programa (Golbert, 2004).

Observando el perfil de los beneficiarios de Jefas y Jefes se concluy que estos podan ordenarse en
tres grupos segn sus probabilidades de empleabilidad (historias laborales, caractersticas actuales
en trminos de su capital educativo, tramo de edad, etc.), establecindose para los tres grupos
soluciones de poltica diferenciadas. Para quienes se encontraban en una mejor situacin (personas
jvenes, con nivel educativo medio-alto, y alguna calificacin laboral), se dise el Seguro de
Capacitacin y Empleo, que responde a los lineamientos tradicionales de un seguro de desempleo
de carcter temporal (Ibd.). Este fue complementado con actividades de reinsercin laboral
formales a travs de agencias de empleo y convenios sectoriales. A quienes se estim que tenan
mayores dificultades pero que contaban igualmente con alguna posibilidad de reinsercin (personas
adultas jvenes y de edades ms avanzadas con bajo capital educativo y sin calificacin), se les

98
consider eventualmente para acceder al Seguro de Capacitacin y Empleo, pero con nfasis en
las acciones de reinsercin laboral y especialmente aquellas de capacitacin para el trabajo. Por
ltimo, para el grupo de personas catalogadas como inempleables y vulnerables sociales, se
dise el programa Familias por la Inclusin Social. Las acciones para los primeros dos grupos se
mantuvieron en el marco del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, mientras que las
del ltimo pasaron a manos del Ministerio de Desarrollo Social.

Si bien esta experiencia, aunque acotada a un momento determinado, rescata la intencin de disear
estrategias diferenciadas segn las necesidades especficas de distintos grupos, esta ha sido
cuestionada desde el punto de vista de la adecuacin de las soluciones concretas ofrecidas y las
oportunidades abiertas a cada grupo. En primer lugar, se ha criticado la nomenclatura utilizada por
el Ministerio del Trabajo para calificar a los beneficiarios de Jefas y Jefes entre empleables e
inempleables puesto que dicha denominacin ayudara a naturalizar un conjunto de diferencias
socioeconmicas producidas y reproducidas histricamente por estructuras sociales inequitativas y
poco incluyentes (Campos et al., 2007). En segundo lugar, se cuestiona el hecho de que bajo la
categora de inempleables se agrupaban bsicamente mujeres en edades reproductivas y con hijos
a cargo, lo que tendi a segmentar la salida del programa por gnero. Adicionalmente, el hecho que
la solucin para este ltimo grupo contemple la exigencia de cumplir corresponsabilidades y no as
las soluciones ofrecidas a los otros grupos, resulta preocupante desde el punto de vista del
cumplimiento de derechos. Campos et al. (2007) enfatizan que ello constituye una discriminacin
contra las mujeres pobres en cuanto no se les asegura las mismas oportunidades de inclusin a
travs de programas de empleo y capacitacin laboral.

Fuente: Campos et al. (2007); Golbert (2004); Pautassi y Zibecchi (2010).

La unidad de intervencin y el instrumento a travs del cual se implementa la proteccin

social debe definirse con base a la heterogeneidad de la poblacin. La unidad ms bsica ha
de seguir siendo la persona, pero a ella se puede acceder de manera directa como individuo
o como miembro de una familia. Aun cuando no siempre asegura que la preocupacin por
entregar servicios de proteccin especializados se distribuyan concordantemente entre sus
miembros, esta ltima alternativa permite maximizar las sinergias y economas de escala
que se dan en su interior. As, la proteccin social integral tiene una mirada centrada en la
familia, pues sta genera un espacio privilegiado para fortalecer el capital social (Barrientos
y Santibez, 2009: 11; CEPAL, 2010a) y la capacidad de quebrar la transmisin
intergeneracional de la pobreza, aun cuando no se excluye la combinacin con otras
unidades donde se sitan polticas concretas de proteccin social (individuos, comunidades
indgenas o asentamientos territoriales determinados, entre otras). Tambin es posible
utilizar espacios mayores de intervencin como son el barrio, la comunidad u otro tipo de
agrupaciones que permitan la distribucin de bienes y servicios, en ellos las sinergias y
cohesin pueden ser an mayores, pero los riesgos de dispersin y mala focalizacin
aumentan.

Como ya se ha indicado, otro elemento a considerar para implementar el enfoque integral

propuesto es contar con un sistema que de respuestas diferenciadas a lo largo del ciclo de
vida (cf. Barrientos y Santibez, 2009; Serrano, 2005), de manera de dar respuesta a las
necesidades diferenciales que se producen en las distintas etapas del desarrollo de las
personas. Este eje de integracin, lo denominamos integracin longitudinal (vase figura
IV.2).

99
Pensar en las necesidades propias que cada miembro de un grupo familiar tiene en su etapa
de la vida implica reconocer que tales necesidades existen y son distintas. Pero adems,
estas no son estticos, sino que estn en constante transformacin, tanto porque las
personas transitan a lo largo del ciclo de vida, como porque la estructura familiar y los roles
de sus miembros estn en transformacin. En esto, la velocidad que presentan actualmente
las dinmicas demogrficas impone nuevos desafos.

Mientras por ejemplo, los nios, nias y adolescentes requieren cuidado y acceso a
servicios de educacin y salud, los adultos requieren proteccin y promocin del empleo y
el ingreso, los adultos mayores requieren proteccin del ingreso, jubilaciones y pensiones.
As, dependiendo de la forma en que est compuesto cada hogar y cada familia, distinta es
la batera de servicios de proteccin que requiere.

Al respecto, hay que tener presente que la pobreza no se distribuye de manera homognea
entre los distintos grupos etreos. De acuerdo a estudios recientes de CEPAL (2010b), hay
una marcada tendencia a una mayor incidencia de la extrema pobreza, la pobreza y la
vulnerabilidad, en la poblacin compuesta por nios y adolescentes. En tanto, la tercera
edad se encuentra subrepresentada entre los grupos pobres y vulnerables en la mayora de
los pases de la regin, particularmente en aquellos que ms tempranamente constituyeron
regmenes de seguridad social (Argentina, Brasil y Uruguay), y donde esta poblacin se
encuentra mejor cubierta por los regmenes de pensiones, jubilaciones y seguros de salud
(CEPAL, 2010b).

No obstante, muchas personas viven un incremento de vulnerabilidad cuando se convierten

en adultos mayores, particularmente quienes en su vida laboral han formado parte de la
clase media y no han tenido acceso a sistemas de seguridad social sustentables que les
permitan acceder a una jubilacin adecuada. Esta situacin se potencia con los cambios en
la estructura familiar, donde por un lado hay un progresivo incremento del nmeo de
hogares nucleares, que se desprenden de los ancianos y por otro crece el perodo de
dependencia de los adultos jvenes que no dejan el nido, 102 extendiendo el perodo en
que los adultos mayores tienen dependientes a su cargo, en circunstancias que sus ingresos
directos y las jubilaciones y pensiones no les alcanzan siquiera para mantenerse a si mismos
en condiciones econmicas adecuadas.

Los cambios en la estructura de la familia y la diversidad de familias que hoy conforman

nuestras sociedades nacionales y cuyas caractersticas modifican las demandas de
proteccin social incluyen a las nucleares tradicionales, las extendidas (con tres y cuatro
generaciones), las monoparentales, las unipersonales de adultos econmicamente activos,
las uni y bipersonales de adultos mayores inactivos, los hogares institucionales, etc.
(Arriagada, 2007).103 Cada una de estas supone desafos propios que van mucho ms all

102
La prolongacin de la salida del nido puede ser generada tanto por una mayor vulnerabilidad
(real o percibida) de algunos jvenes como por un cambio en su necesidad de independencia.
103
La familia nuclear remite a la estructura familiar ms clsica, con la presencia de ambos padres e
hijos. Las familias monoparentales son aquellas donde solo uno de los padres est presente. En el
caso de las mujeres jefas de hogar que trabajan fuera del hogar, se trata de familias unipersonales de
adultos econmicamente activos (Arriagada 2007).

100
del modelo clsico del breadwinner, tradicionalmente asociado a la insercin laboral de
uno de los miembros del grupo familiar (generalmente, el hombre) y la extensin de la
seguridad social a travs de los beneficios contemplados por el seguro social y regmenes
de pensiones.

Por otra parte, el fenmeno del bono demogrfico, en que las tasas de natalidad disminuyen
la proporcin poblacional de dependientes menores, es una ventana de oportunidad en tanto
modifica y momentneamente disminuye la demanda de proteccin social. Sin embargo, el
proceso tiene una duracin definida por la creciente disminucin de las tasas de mortalidad,
que aumentan la esperanza de vida e incrementan la representacin de adultos mayores
dependientes. Aun cuando varios pases de la regin han avanzado en polticas de seguridad
social que buscan atender esta demanda, el escenario futuro es complejo por el mayor costo
que supone la proteccin social del anciano, que constantemente aumenta en cantidad aos,
por la mayor esperanza de vida, y diversidad, particularmente en temas de salud, cuidado y
recreacin. Por ello, es fundamental aprovechar el espacio que da el bono demogrfico para
asentar una oferta de proteccin adecuada a los prximos decenios (ver recuadro IV.4).

Recuadro IV4
Ciclo de vida, patrones demogrficos y vulnerabilidad: desafos para la proteccin social

La gran mayora de los pases de Amrica Latina est aprovechando la existencia de un bono
demogrfico, producto de las transformaciones en la estructura por edades por las que ha
atravesado la regin, con una reduccin en el peso de la poblacin entre 0 y 14 aos y un aumento
de la poblacin adulta que an es superior al incremento de la poblacin de mayor edad (CEPAL,
2009a: 143). As, la tasa global de fecundidad se ha reducido de 5,9 hijos por mujer en el perodo
1950-1955, a 2,4 en el perodo 2005-2010, y se proyecta que llegar a 1,9 en 2045-2050, por
debajo de la tasa de reemplazo (ibid: 146).En tanto, se proyecta que en este ltimo perodo, la
esperanza de vida se elevar a casi los 80 aos y la tasa de mortalidad infantil descender a 7,9
por 1.000 nacimientos.

El bono demogrfico es una situacin favorable al desarrollo y la reduccin de la pobreza por el

crecimiento sostenido de la poblacin en edad de trabajar (PET), que potencialmente es
econmicamente activa (PEA), y la cada en las tasas de natalidad, generando una disminucin de
las relaciones de dependencia a mnimos histricos y un aumento del ingreso per cpita (CEPAL
2010a, cap 3: 6). Se estima que entre el 2001 y 2040, la relacin de dependencia se mantendr por
debajo de dos dependientes por cada tres personas en edades activas (CEPAL 2009a: 148).

El bono demogrfico trae asociadas oportunidades, por lo que de ser aprovechado virtuosamente,
permite aumentar la capacidad de ahorro e inversin en crecimiento econmico y desarrollo
social. As, por ejemplo, la disminucin de la poblacin regional de menor edad que segn
estimaciones (Wolf y Gurra 2005 en CEPAL 2009a) descender de 67,8 millones en el ao 2000,
a 63,2 millones para el 2015 har posible mejorar las inversiones en el acceso a la educacin
primaria, cuestin que ya se ha verificado en la regin.

Ahora bien, este bono no es eterno, se espera que para el 2015 la tasa de dependencia aumente
progresivamente producto del envejecimiento de la poblacin (CEPAL 2010a, cap. 3: 6). A ello
se suman los riesgos derivados de la pobreza que afecta a la poblacin menor de 15 aos y la
ausencia de mecanismos permanentes e integrales de proteccin social para la poblacin mayor
de 65 aos.

101
De acuerdo a datos de CEPAL (2010a, 2010b), la incidencia de la pobreza en la poblacin entre 0
y 14 aos es muy superior a la de la poblacin adulta, tendencia que se ha profundizado durante
las ltimas dos dcadas. As, por ejemplo, la incidencia de la pobreza de los primeros es el doble
que la de los segundos en pases como Argentina, Brasil, Panam y Uruguay en el ao 2008
(CEPAL 2010b: 211).104 Lo anterior genera un complejo escenario desde la perspectiva de la
transmisin intergeneracional de la pobreza y un cuestionamiento a los pactos actuales que
sustentan el apoyo otorgado por el Estado y la sociedad a las familias para el cuidado, desarrollo
de capacidades y proteccin de los nios y las nias (ibid).

De esta forma, se ha planteado que implementar polticas concretas de transferencias monetarias,

as como una mayor inversin en aspectos relativos a la nutricin y educacin, son fundamentales
tanto para aprovechar las oportunidades asociadas al bono demogrfico, como para disminuir los
costos futuros en salud y productividad asociados a las expresiones de la pobreza en la niez:
desnutricin, mortalidad infantil y analfabetismo.

La CEPAL (2010b: 211-212), por ejemplo, ha realizado una estimacin sobre el costo asociado
de una potencial transferencia equivalente a una lnea de pobreza para los nios y nias menores
de cinco aos, y media lnea de pobreza para los nios y nias entre cinco y catorce aos. En el
primer caso, dicha transferencia significara alrededor de medio punto porcentual del PIB para
Argentina, Chile y Uruguay y hasta un 6% del PIB en el caso de Nicaragua. Esta transferencia
podra implicar una reduccin de la pobreza entre un 2,1% en Chile y un 7,4% en Guatemala. En
el segundo caso el costo nuevamente variara entre cerca de medio punto porcentual del PIB para
Argentina y Chile y 7,3% del PIB de Nicaragua. El impacto de esta transferencia, en tanto,
implicara una reduccin de la pobreza del orden del 2,6% en Argentina y de 7% en Nicaragua.
En ambos casos, la diferencia porcentual en el costo de implementar transferencias focalizadas en
hogares vulnerables frente a universales (para todos los nios en los tramos de edad respectivos)
no es superior al 0,6% del PIB (CEPAL 2010b: 211-214). Como referencia, el gasto social
promedio en 21 pases de Amrica Latina es de 17,5% del PIB (datos para el perodo 2006/2007)
(CEPAL 2010a).

Asimismo, el envejecimiento de la poblacin genera una presin ineludible sobre el gasto en

seguridad social. El desafo se vuelve an ms complejo al considerar que entre la poblacin
indigente y altamente vulnerable a la indigencia, el acceso a jubilaciones o pensiones es muy
bajo, llegando a cifras cercanas o por debajo del 5% en gran parte de los pases de una regin,105
con una cobertura de la seguridad social (porcentaje de los trabajadores ocupados que cotizan)
inferior al 40% (CEPAL 2006: 45). Frente a esta tendencia, nuevamente CEPAL (2010b: 217-
218) realiz una estimacin del impacto en reduccin de pobreza que tendra una transferencia
equivalente a una lnea de pobreza para las personas de 65 aos y ms. En el caso de que esta se
realizara para quienes viven en hogares vulnerables, su costo fluctuara entre 0,3% del PIB en
Brasil y 4,2% en el caso del Estado Plurinacional de Bolivia y permitira reducir la pobreza en
cinco puntos porcentuales en Ecuador y Paraguay, y como mnimo, en un 0,6% para el caso de
Brasil. Si esta transferencia se realizara al total de las personas de 65 aos y ms, el costo de esta
medida podra implicar hasta un 3% adicional del PIB (CEPAL 2010b: 217-18).

104
Debido a la variacin de los aos de las encuestas, para el ao 2008 se utilizaron encuestas entre
el 2004 y 2008 (CEPAL 2010b: 211).
105
Este dato se refiere al porcentaje de hogares con algn miembro de 65 aos o ms que recibe
jubilacin o pensin segn niveles de ingresos alrededor de 2007 (CEPAL 2010b: 216). Entre 18
pases de la regin, al interior de los hogares que viven en situacin de indigencia y alta
vulnerabilidad a la indigencia, este porcentaje bordea o es inferior al 5% en 10 pases.

102
Las tendencias expuestas presentan diversos desafos a la proteccin social. Por una parte,
demandan una mayor atencin a las necesidades diferenciadas de la poblacin de acuerdo al ciclo
de vida. Por otra parte, se insertan en un conjunto de transformaciones sociales, adems de
demogrficas.

Fuente: CEPAL (2009) Panorama Social 2008, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe,
Santiago: Naciones Unidas; CEPAL (2010a) Panorama Social 2009, Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe, Santiago: Naciones Unidas. CEPAL (2010b) La hora de la igualdad: brechas por
cerrar, caminos por abrir, documento preparado para el trigsimo tercer perodo de sesiones de la CEPAL.
Naciones Unidas.

Un tema particularmente relevante en cuanto a la proteccin social del enfermo, el menor y

el adulto mayor, que slo recientemente ha comenzado a recibir mayor atencin dentro de
los esquemas integrales de proteccin social, es la estructura social del cuidado, la cual es
transversal a todas las dimensiones y componentes de estas polticas y que refleja una
distribucin desigual de las responsabilidades al interior de la familia.

CEPAL (2010a) ha destacado la necesidad de considerar los efectos de la llamada crisis

del cuidado, entendida como un momento histrico particular en el que se reorganiza, de
manera simultnea, el trabajo remunerado y no remunerado. Mientras se mantiene una
divisin rgida de la divisin sexual del trabajo y de segmentacin del mercado laboral,
aumenta la demanda por cuidado en funcin de la transicin demogrfica que experimenta
Amrica Latina, al mismo tiempo que disminuye la proporcin de personas (hasta ahora,
mayoritariamente mujeres) que han ejercido histricamente esa funcin. Son las mujeres de
menos ingresos quienes ms sufren de los impactos de la sobrecarga de trabajo, enfrentando
una mayor demanda de cuidado, e integrndose de manera ms precaria al mercado laboral,
con lo que se reproduce la desigualdad estructural de la regin (ibid). Esta dinmica
presenta demandas especficas en materia de acceso a servicios sociales y polticas de
cuidado para los sistemas de proteccin social en construccin en la regin. Para la
proteccin social, atender a las transformaciones derivadas de la crisis del cuidado
involucra considerar las necesidades de asistencia a las personas y familias en el cuidado de
la poblacin dependiente en trminos demogrficos (menores de edad y adultos mayores) y
de cuidados (diarios y espordicos), a travs de la ampliacin de la cobertura pblica y las
transferencias en efectivo (CEPAL 2010a), poniendo atencin a los cambios que se
experimentarn a lo largo de las prximas dcadas en la estructura de edades y de
dependencia.

E. Componentes e instrumentos de la proteccin social

Tras revisar los objetivos y caractersticas de la proteccin social con enfoque integral y
fundada en derechos, analizamos las lneas de intervencin poltico-programticas que
permiten materializarla. En la actualidad es posible identificar tres componentes centrales
de la proteccin social que permiten cubrir las funciones descritas al comienzo del captulo
(garantizar un ingreso suficiente para sustentar condiciones dignas de vida, posibilitar el
acceso a servicios sociales y de promocin y fomentar el trabajo decente): la asistencia
social, la seguridad social y la regulacin de los mercados laborales (Barrientos e Hinojosa-

103
Valencia, 2009; Barrientos y Santibez, 2009; Barrientos y Hulme, 2008) (vase la figura
IV.4). Estos componentes apuntan, en distintos grados, a cubrir la heterogeneidad de los
requerimientos de proteccin social de los grupos poblacionales antes indicados.

Figura IV.4
Componentes e instrumentos de la proteccin social

PROTECCIN
SOCIAL

ASISTENCIA SEGURIDAD REGULACIN

SOCIAL SOCIAL DEL MERCADO
LABORAL

Transferencias en Regmenes de Normativa y

efectivo o especie, pensiones supervisin de
sujetas o no a contributivas (vejez, estndares laborales
corresponsabilidad discapacidad, sobre conjunto de
Subsidios al invalidez) mbitos: negociacin
consumo colectiva (y derechos
Seguros de salud
laborales en su
Empleos de Seguros de conjunto), fuero
emergencia desempleo maternal, polticas
Promocin de Licencias antidiscriminacin y
servicios sociales (maternidad/ eliminacin del
existentes (salud, paternidad, trabajo infantil
educacin, cuidado, enfermedad) Polticas de incentivo
vivienda) a la contratacin y
Otros beneficios:
asignaciones desincentivo al
familiares, gastos despido
funerarios, cuidado
infantil y otros

Fuente: Elaboracin propia

Como muestra la figura IV.4, al interior de cada uno de los componentes de la proteccin
social es posible distinguir variados instrumentos, los que a su vez presentan distintas
alternativas de combinacin. Es precisamente en su interaccin y no individualmente que
estos instrumentos contribuyen a la realizacin de los derechos que est a la base de una
nocin de proteccin social como garanta de ciudadana.

Como histricamente la nocin de proteccin se ha ligado a la seguridad social, ste ha sido

el componente ms estudiado, siendo incluido en diversas tipologas de regmenes de
pensiones y sistemas de salud, y de bienestar en Amrica Latina (Bertranou, E. 2008;
Martnez, J. 2008a, 2008b; Mesa-Lago, 2004, 2008, 2009). En tanto, la asistencia social,
ms ligada al objetivo de mitigacin de riesgos de la pobreza ha recibido menor atencin y
en el ltimo tiempo se la identifica frecuentemente a los PTC (cf. Len, 2008; Mesa-Lago,

104
2009).106 Por su parte, la regulacin de los mercados laborales slo recientemente ha
comenzado a incluirse dentro de los debates de proteccin social en torno a lneas concretas
de accin para los gobiernos (Espinoza, 2003; OCDE, 2009; OIT, 2008b).

1. Asistencia social

Usualmente se define la asistencia social como el conjunto de programas no contributivos

de transferencias y subsidios o sea medidas pblicas, financiadas va impuestos a los
ingresos generales (Betranou et al. 2002) bajo el principio de solidaridad (CEPAL, 2006)
dirigidos a quienes viven en situacin de pobreza extrema, pobreza y vulnerabilidad. Este
componente se orienta, en primera instancia, a cubrir las necesidades ms esenciales de los
individuos y hogares, producto de la falta de ingresos, deteniendo su cada y la capacidad
de consumo asociada (particularmente relevante para quienes estn en situacin de
vulnerabilidad), proveer de asistencia o ingresos mnimos a quienes viven en situacin de
pobreza (Grosh et al., 2008). Al mismo tiempo, cumple un rol fundamental de enlace y de
facilitacin del acceso a las polticas y servicios sociales de promocin social para la
formacin de capital humano. Sus intervenciones principales se orientan a transferir
recursos o crear activos, as como a evitar su prdida y promover su fortalecimiento.

Respecto de las posibilidades de articulacin entre la proteccin y promocin social, en

algunos casos, las familias y personas requieren de dispositivos especiales que faciliten e
impulsen su acceso a las polticas de promocin, por ejemplo a travs del apoyo psicosocial
en los PTC (vase captulo III). Otros instrumentos de asistencia social que cumplen un rol
articulador entre la proteccin y promocin, a la vez de proveer y proteger ingresos, son los
distintos tipos de becas educacionales y bonos especializados dirigidos a proteger a los ms
pobres y vulnerables y garantizar su acceso a los sistemas de formacin de capital humano.

Al interior de la asistencia social, tambin es posible identificar instrumentos concretos de

proteccin al consumo (como el subsidio al consumo de electricidad o agua, por ejemplo),
los cuales frecuentemente son implementados para hacer frente a emergencias derivadas del
incremento de la inflacin o precios en bienes especficos. Al mismo tiempo, se incluyen en
este componente programas de empleo de emergencia, los cuales si bien pueden ser
tambin vistos como una poltica laboral, cumplen una funcin primaria de proteccin del
ingreso ante momentos de alto desempleo.

Finalmente, un instrumento de asistencia social crecientemente incorporado a los esquemas

de proteccin social de Amrica Latina y el Caribe es el de las pensiones sociales. Si bien
las pensiones han sido tradicionalmente ubicadas al interior del conjunto de polticas de
seguridad social, estando fuertemente vinculadas a los aportes realizados durante la vida
laboral de los trabajadores, se ha hecho necesario introducir pensiones de ndole no
contributiva (llamadas tambin, solidarias) debido a la dualidad de la estructura productiva

106
Aunque la diferencia conceptual entre asistencia y seguridad social es clara, en la prctica estos
dos ambitos pueden superponerse. Por ejemplo, los seguros sociales diseados para disminuir los
riesgos de los trabajadores tienen efectos de reduccin de la pobreza. A su vez, medidas de
asistencia social diseadas para reducir la pobreza tambin protegen a los pobres de los efectos
negativos de shocks (Ferreira y Robalino 2010, pp. 2-3).

105
y del empleo, y a la debilidad de los sistemas de seguridad social de tipo contributivo en
Amrica Latina (cf. Betranou, E. 2008; CEPAL, 2006, 2008a; Filgueira, F., 2007; Ribe et
al. 2010; Sojo, 2009, 2003).

Estas pensiones son transferencias asociadas a la vejez o discapacidad, las cuales son
provistas por el Estado a quienes no han estado insertos en el mercado formal del trabajo o
no han realizado aportes contributivos durante su vida laboral. Se trata de aportes solidarios
que comprometen a la sociedad en su conjunto, pues stas son generalmente financiadas
con cargo a los impuestos generales (CEPAL 2010a: 108).

En algunos pases, estas pensiones cubren tambin los riesgos de enfermedad y pueden
transformarse en un vehculo para otras prestaciones (por ejemplo, las asignaciones
familiares) (Bertranou, E. 2008). Pases que cuentan con pensiones asistenciales son
Argentina, Estado Plurinacional de Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba,
Mxico, Panam, Repblica Bolivariana de Venezuela y Uruguay (Barrientos e Hinojosa-
Valencia, 2009; Bertranou, F. et al. 2002; CEPAL, 2010a: 165). Las pensiones no
contributivas y asistenciales pueden ser de tipo focalizado y/o categrico, otorgadas en
funcin de diversos criterios (por ejemplo, veteranos de guerra o vctimas de violaciones de
derechos humanos, como en Chile y Argentina). Es posible identificar tambin modelos
mixtos, semicontributivos, que estn asociados a una historia de cotizaciones, pero donde
una parte importante de las prestaciones son de tipo asistencial (Bertranou, F. et al. 2002).

La implementacin de pensiones no contributivas requiere del anlisis sobre su

complementariedad con los sistemas de pensiones contributivas que se vern en el siguiente
punto. Existen aprehensiones respecto de su funcionamiento conjunto en cuanto
prestaciones generosas de corte asistencial pudieran desincentivar el cumplimiento del pago
de cotizaciones, situacin que tambin puede afectar al financiamiento en el largo plazo de
las pensiones mnimas, o por generar un mecanismo que a la larga evita la discusin sobre
reformas en el mbito laboral para una mejor estructura contributiva desde el sector privado
(Levy, 2009). Es posible identificar tambin modelos mixtos, semicontributivos, que
estn asociados a una historia de cotizaciones, pero donde una parte importante de las
prestaciones son de tipo asistencial (Bertranou, F. et al. 2002). Sin embargo, dada una
estructura del empleo en la regin marcada por la informalidad y precariedad, es claro que
instrumentos de tipo no contributivos son fundamentales para reducir la desigualdad y
exclusin de vastos sectores de la poblacin.

El cuadro IV.1 resume los principales instrumentos incluidos en el componente de

asistencia social. Como se ha detallado en el captulo II, en la regin durante los ltimos
aos ha crecido el debate, diseo e implementacin de instrumentos y programas
universales. Al mismo tiempo, se aprecia una creciente expansin de las pensiones de tipo
no contributivo, las cuales, ante la debilidad del acceso a la seguridad social va mercado
formal del trabajo, se han transformado en un elemento fundamental para reducir la
vulnerabilidad a la pobreza e indigencia (CEPAL, 2010a).

Cuadro IV.1
Instrumentos de la asistencia social
Instrumentos Criterios mbitos cubiertos Ejemplos

106
 PTC Focalizados por
aproximacin de medios o
nivel de ingreso
Focalizados por nivel de
ingresos o de forma
categrica: unidad territorial,
etapas del ciclo de vida
Transferencias en (nios, ancianos, etc.),
especie causas especficas de
vulnerabilidad (Ej.: mujeres,
pueblos indgenas)
Pensiones Focalizados por nivel de
sociales ingresos o beneficio
universal
Subsidios o pases Otorgados a hogares en
de gratuidad para situacin de pobreza y
el acceso a vulnerabilidad
servicios sociales
Ingresos Programa Puente (Chile) considera la
generacin de acuerdos entre familias
Acceso al conjunto focalizadas y el apoyo familiar para el
de servicios, cumplimiento de 53 condiciones mnimas
prestaciones y en las que se incluye el acceso al
polticas sectoriales conjunto de servicios y prestaciones
sociales; formacin sociales estatales en siete dimensiones
de capital humano (identificacin, salud, educacin,
dinmica familiar, habitabilidad, trabajo e
ingreso). Incluye la figura de un
facilitador entre el programa y las
familias, llamado apoyo familiar. El
programa se focaliza en las familias
viviendo en situacin de indigencia
Asignacin Universal por Hijo para la
Proteccin Social (AUH) creada en
Argentina en octubre de 2009 que entrega
una prestacin no contributiva a familias
con hijos cuyos miembros se encuentren
desocupados o en la economa informal.
Programas de asistencia alimentaria de
Alimentacin emergencia (Nicaragua, PMA y
Gobierno de Nicaragua): entrega de
alimentacin diaria por seis meses a
afectados del huracn Mitch.
Ingresos El programa de pensiones no
contributivas en Argentina otorga
pensiones asistenciales a la vejez, por
invalidez y a madres de ms de siete
hijos, en aquellos casos en que los
beneficiarios no se encuentran incluidos
en un rgimen de previsin social. Las
pensiones son gestionadas por el
Ministerio de Desarrollo Social.
Programa de pensiones 70 y ms que son
implementadas por el Gobierno Federal
en Mxico desde 2007 y que entregan
apoyo econmico (a travs de una
transferencia mensual, entregada
bimensualmente) y promocional a adultos
mayores que vivan en localidades de
menos de 30,000 habitantes. Se trata de
una pensin de corte no contributivo y
universal a quienes cumplen con el perfil
descrito.
Electricidad Pases escolares para el transporte
Alimentacin (Colombia, Chile, etc.) o becas escolares
Salud
Educacin En Colombia, rige un subsidio de energa
Transporte elctrica y gas combustible para los
usuarios de menos ingresos de los
servicios distribuidos por red fsica. El
subsidio se financia a travs del Fondo de
Solidaridad para Subsidios y
Redistribucin (FSSRI)
107
 Empleos de Jefes y jefas de hogar Ingresos Empleos en Accin (Colombia)
emergencia desocupados/as complementa los ingresos de la poblacin
que pertenece al 20% ms pobre a travs
Fuerza de trabajo no de esquemas de contratacin temporal
calificada para la construccin de infraestructura
comunitaria
Fuente: Elaboracin propia sobre Agis et al. (2010); Barrientos e Hinojosa-Valencia (2008); Casa Rosada (2010);
Deveraux (2002a); Grosh et al. (2008); Ministerio de Minas y Energa (2010); Pardo (2003), Rubio y Garfias (2010);
Samson et al. (2006); Serrano (2005).

2. Seguridad social

Tradicionalmente, en la seguridad social se incluyen todos los programas orientados a la

proteccin social presente y futura de los trabajadores y sus dependientes, procurando as
asegurarles un nivel mnimo de calidad de vida durante su etapa activa e inactiva. Esto se
logra a travs del aseguramiento del ingreso en momentos de cesanta o jubilacin y del
financiamiento de pensiones orientadas a cubrir el ingreso en momentos de inactividad por
enfermedad o invalidez. Se incluyen tambin en este componente los seguros de salud y
desempleo, el conjunto de beneficios y resguardos asociados a la maternidad, y en algunos
casos, otros beneficios, tales como las asignaciones familiares. Se trata, fundamentalmente,
de beneficios de naturaleza contributiva, aun cuando el monto de los aportes pueda variar
significativamente y ser o no compensados por aportes pblicos no contributivos de
acuerdo al estrato socio-econmico de los trabajadores y su permanencia al interior del
mercado formal del trabajo.

En torno a este componente existe una gran variedad de instrumentos (tales como seguros,
planes de seguridad, modalidades de aporte, etc.), actores involucrados (privados, pblicos
y mixtos) y mbitos cubiertos (acceso a sistemas de salud, regmenes de pensiones, seguros
de desempleo, discapacidad y sobrevivencia). De acuerdo a Mesa-Lago (2008), los dos
programas ms importantes de seguridad social en funcin del nmero de asegurados y
beneficiarios y el porcentaje de gasto involucrado son las pensiones107 para adultos

107
Una confusin frecuente es la generada entre los conceptos de pensiones y jubilaciones. La
jubilacin se refiere a la accin de reclamar un beneficio asociado a la cesacin de la actividad
laboral por parte de una persona. Tambin se le define como el conjunto de retribuciones asociadas
al trabajo pasado, las que se basan en sistemas de contribucin a fondos de seguridad social,
administrados por actores estatales o privados (CEPAL 2010a: 108). Las pensiones, por su parte,
incluyen una serie de beneficios que pueden o no, redituar directamente en el empleado, y que
pueden ser de natura contributiva o no contributiva. El uso de ambos trminos vara en los pases de
la regin. Las pensiones pueden incluir mecanismos contributivos (en el caso de los montepos y
pensiones de viudez asociadas a las contribuciones de las parejas), compensaciones entre privados
(en el caso de las pensiones de divorcio y alimentos), o bien, ser de carcter solidario, asistencial o
ambos (ibid). Chile, por ejemplo, ha creado un sistema de pensiones de vejez, de invalidez y
sobrevivencia derivado de la capitalizacin individual (artculo 1, D.L. No. 3500) y que es
administrado por entidades llamadas administradoras de fondos de pensiones (AFP). El sistema
define pensiones de vejez e invalidez, pensin de sobrevivencia para los hijos y cnyuge del
afiliado al sistema. Mxico, por otra parte, habla de Regmen de Pensiones y Jubilaciones (IMSS
2009).

108
mayores, de discapacidad y sobrevivencia, y los beneficios por maternidad/paternidad,
enfermedad o cuidado de salud.

Diversos organismos y autores han resaltado la debilidad de los sistemas de seguridad

social de tipo contributivo en Amrica Latina (Betranou, 2008; CEPAL, 2006, 2008a;
Filgueira, F., 2007; Sojo, 2009, 2003), frente a la cual han alcanzado creciente atencin las
modalidades de seguridad social de tipo no contributivo. Debe considerarse asimismo que
la extensin del acceso a mecanismos de proteccin frente al desempleo, al igual que a la
salud, son aspectos urgentes de atender y poco considerados en el anlisis de los
mecanismos de la proteccin social.

En aos recientes, se han implementado una serie de reformas a los seguros de desempleos
en pases como Argentina, Brasil, Chile, Repblica Bolivariana de Venezuela y Uruguay,
los que buscan apoyar en la bsqueda de trabajo a quienes han sido despedidos, al mismo
tiempo de proteger niveles de ingreso en tal eventualidad. Estas reformas han buscado
mejorar la eficiencia y cobertura de estos seguros, fortaleciendo, adems, el acceso de
quienes se acogen a este beneficio, a una serie de polticas activas de empleo (capacitacin,
intermediacin laboral, etc.). Junto con los seguros de desempleo, otros instrumentos
asociados como las indemnizaciones por despido que operan como desincentivos a su
ocurrencia, las cuentas de ahorro individual que permite a los trabajadores acumular
recursos monetarios durante su permanencia en el empleo y el pre-aviso de despido
notificacin previa a su ocurrencia, de manera de prevenir cadas bruscas en el ingreso, al
igual que la definicin de prestaciones por jubilacin anticipada, son mecanismos
relevantes para proteger a los trabajadores ante estos eventos (Bertranou, F. y Paz, 2007;
Vlsquez, 2010). Como se ver en la siguiente seccin, el empleo y la reduccin del
riesgo del desempleo es una dimensin clave de la proteccin social de cara al
fortalecimiento de activos bsicos de los individuos y familias, y que no ha recibido, hasta
el momento, la atencin requerida.

De esta forma, es preciso generar estrategias para extender la cobertura en todas las
dimensiones de la seguridad social a grupos particularmente difciles de alcanzar. Entre
stos, Mesa-Lago (2009) identifica a quienes trabajan en el sector informal o por cuenta
propia en reas urbanas y, particularmente, rurales. Por su parte, las desigualdades
generadas por la estructura del cuidado, que afectan de manera desproporcionada a las
mujeres,108 son un aspecto especialmente urgente de atender. Asimismo, cabe destacar que
quienes pertenecen a pueblos indgenas estn casi virtualmente excluidos de regmenes de
seguridad social en algunos pases de Amrica Latina (Patrinos y Skoufias, 2007; Len,
108
De acuerdo a Mesa-Lago (2009: 229) en ocho de catorce pases para los que estn disponibles
encuestas de hogares (2000-03), la cobertura de los seguros sociales es menor para mujeres que para
hombres, y slo superior en el caso de Costa Rica y Uruguay. En el caso de la salud, las mujeres
estn frecuentemente desaventajadas frente a los hombres en cuanto a su permanencia en esquemas
de seguro de salud, debido a las prdidas de cobertura durante los tiempos de egreso del mercado
laboral para asumir labores de cuidado, mientras que su cobertura como dependiente de un hombre
es frecuentemente indirecta, y en algunos pases, imparcial y sujeta a prdida ante el divorcio o
abandono (ibid). Los costos de los servicios de salud privados son ms elevados para las mujeres, y
en el sistema pblico, son ellas y sus hijos quienes los utilizan con mayor frecuencia, por lo que
tambin se ven afectadas por un mayor pago de las tarifas de uso.

109
2008; Mesa-Lago, 2009: 238-239). Conocer ms acerca de la incorporacin de estos grupos
a los esquemas de proteccin social en marcha es un desafo persistente.

3. Regulacin de los mercados laborales

El tercer componente de la proteccin social es la regulacin de los mercados laborales.

ste es un mbito particularmente sensible y poco explorado en los debates sobre
proteccin social en una regin donde el empleo en el sector formal es un bien escaso y
las dificultades para extenderlo son mltiples y profundas.

La regulacin de los mercados laborales cumple un rol central en la reduccin y mitigacin

de los riesgos asociados al desempleo y al dficit de trabajo decente (Barrientos y Hulme,
2008). Este componente de la proteccin social, considera una serie de normativas y
estndares orientadas a garantizar el trabajo decente aquel desarrollado en condiciones de
libertad, equidad, seguridad y dignidad (OIT, 2008c). Entre este conjunto de normativas se
encuentran aquellas tendientes a la formalizacin de las relaciones contractuales, la garanta
a los derechos de sindicalizacin y seguridad en el trabajo, las regulaciones y prohibiciones
asociadas al trabajo de nios y adolescentes, y las normativas de empleo y salario mnimo
(Banco Mundial, 2001b). La existencia de este conjunto de regulaciones es fundamental
para garantizar la superacin de los riesgos que otras polticas de proteccin social de
asistencia y seguridad social buscan resolver.

De hecho, una mayor atencin sobre la incorporacin de medidas anti-discriminatorias de

empleo para fortalecer la insercin laboral femenina, pueblos indgenas y de otros grupos
vulnerables resulta clave en una regin marcada por la persistencia en las estructuras de
desigualdad que se hacen particularmente agudas en este mbito (CEPAL, 2010a).

As, un nudo crtico a atender se relaciona con quienes estn en el mercado informal del
trabajo o son trabajadores independientes. Como indica Bertranou, F. (2009), el trabajo
independiente presenta una serie de complicaciones respecto de su conceptualizacin y
medicin. Algunos sostienen que el trabajo independiente responde a una motivacin
individual de emprendimiento y consideran que muchos trabajadores independientes se
encuentran en situacin de informalidad por voluntad propia (BID, 2004), mientras que
otros enfatizan la idea de que ste ocurre principalmente en contextos de crisis o alta
vulnerabilidad al empobrecimiento, y que gran parte del trabajo independiente o por cuenta
propia se asocia a condiciones de trabajo y proteccin inadecuadas (CEPAL, 2009a).. Por
otra parte, los beneficios que cubren a esta poblacin han sido vistos como un elemento
clave de garanta de derechos, o como un factor que inhibe la expansin del sector formal
del trabajo al poner barreras importantes de tipo presupuestario que inhiben la
formalizacin de las relaciones laborales, particularmente al interior de las empresas ms
pequeas.

De lo anterior se desprende, por una parte, la necesidad de generar estrategias adecuadas

para proteger de riesgos esperables y no anticipables a la poblacin que se encuentra
desempleada y en el mercado informal del empleo, as como para garantizarles ingresos
suficientes; y, por la otra, la relevancia que adquieren las polticas laborales y de regulacin
del mercado laboral en la proteccin social. Ribe et al. (2010) hablan de la necesidad de

110
generar sistemas de gestin de riesgos del mercado laboral, mientras que autores como
Bertranou, F. (2009) y Uthoff (2006) insisten sobre el rol del fortalecimiento de la
regulacin de los mercados laborales para la proteccin social. Bertranou, F. y Saravia
(2009), siguiendo a Tokman (2001) y Daza (2008), reconocen la necesidad de distinguir
entre informalidad e ilegalidad, argumentando que la ilegalidad y el incumplimiento de las
regulaciones laborales estn presentes tanto en el sector formal como en el informal. Una
primera cuestin es reforzar el cumplimiento de estas regulaciones, de la legislacin laboral
y los derechos laborales. Para ello, los sistemas de proteccin social pueden cumplir un rol
articulador entre las entidades encargadas propiamente de lo laboral ministerios del
trabajo, previsin y seguridad social de acuerdo a cada contexto y el diseo de polticas
sociales, reforzando el necesario vnculo entre ambos mbitos. Al mismo tiempo, segn
sostiene Bertranou, F. (ibid: 14), se requerira identificar las dinmicas de exclusin laboral
y de los beneficios de proteccin asociados al empleo formal.

El desafo emerge respecto de a travs de qu institucionalidad y procesos de gestin, este

componente puede ser llevado a cabo. De acuerdo a Weller (2008: 21), la institucionalidad
laboral corresponde a un conjunto de mecanismos con diferente grado de formalidad, que
establecen reglas de comportamiento para los actores del mercado del trabajo. sta tiene
por fin generar empleo de buena calidad a travs de la regulacin del mercado laboral, la
proteccin frente al desempleo y las polticas activas del mercado del trabajo (stas ltimas,
no propiamente parte de la proteccin social). En este sentido, se orienta a cumplir dos
objetivos: asegurar un funcionamiento eficiente del mercado del trabajo, es decir, lograr
una asignacin ptima de recursos, y garantizar la proteccin y el fortalecimiento de los
ms dbiles en un mercado que presenta desigualdades estructurales entre los actores
(ibid).

Mientras las polticas activas del mercado del trabajo se ocupan del primero de estos
objetivos, los sistemas de proteccin social debieran hacerse cargo del segundo. Lo anterior
implica regular sobre la implementacin de determinados estndares y supervisar el
cumplimiento de las regulaciones laborales. Sin embargo, la elaboracin de normativas y
regulaciones descansa, frecuentemente, en procesos legislativos y discusiones polticas de
amplio espectro, y no necesariamente al interior de la institucionalidad encargada de definir
otros instrumentos y programas de proteccin social.

F. Institucionalidad y proteccin social

1. Coordinacin institucional

Las concepciones parceladas que ha tenido la proteccin social en la regin han llevado a
que las instituciones a cargo respondan a sectores separados segn el enfoque o
componente que cada una desarrolla y/o implementa (vase II.C). As, los programas de
asistencia social son gestionados frecuentemente por instituciones pblicas de desarrollo
social (ministerios de desarrollo social, fondos de inversin social, programas
especializados, etc); la seguridad social, en lo referente a jubilaciones y pensiones suele
estar a cargo de organismos especializados (como institutos de seguridad social,

111
administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones y seguros), pero al cual tambin
confluyen los ministerios de salud y otros organismos en aspectos relacionados con la salud
del trabajador y sus familias (fondos pblicos, seguros); mientras que la regulacin del
mercado laboral normalmente est a cargo de ministerios de trabajo (con organismos ms o
menos autnomos, especializados en su supervisin: superintendencias, fiscalas, etc.) y el
poder judicial (juzgados laborales). Esto sin olvidar el rol que en algunos casos tienen los
ministerios de hacienda y economa y los organismos especializados en temas de fomento
en cuanto a que sus orientaciones al aparato productivo potencian o tensionan el desarrollo
de los derechos laborales as como los ministerios de educacin, vivienda y de otros
sectores. Cabe destacar que en todos estos componentes se identifica la participacin de
organizaciones pblicas y privadas, cuya relevancia y autoridad vara en los distintos
pases.

La participacin de distintas instancias en el diseo e implementacin de la proteccin

social, como las indicadas arriba, refleja tambin la multidimensionalidad de factores
asociados a los fenmenos de pobreza y vulnerabilidad que esta busca atender. As, la
especialidad de cada una puede entenderse como un activo para garantizar calidad y afinar
la sintona con las necesidades particulares de la poblacin. Sin embargo, para alcanzar un
adecuado ejercicio de los DESC, aparece como indispensable potenciar un modelo de
gestin que permita maximizar la eficiencia y efectividad de los distintos componentes a
travs de la sinergia que supone el trabajo intersectorial. Dicho de otra manera, si el
fenmeno es multidimensional y la poblacin heterognea, se requiere una oferta variada y
articulada de intervenciones intersectoriales, que definimos como eje de integracin
horizontal en la figura IV.2.

Ahora, el desafo que se presenta es cmo pasar de la retrica de la intersectorialidad a la

articulacin efectiva entre los actores. Para ello no hay una nica solucin, aunque un pre-
requisito es compartir una visin futura de la sociedad, y por lo tanto sobre las prioridades
y el orden temporal que enhebran un accionar estratgico de mediano-largo plazo (Acua,
2010: 1). Al respecto del mejoramiento de las condiciones polticas para avanzar en una
mejor proteccin social, Repetto (2010a) plantea que este requiere, como condicin
mnima, de consensos bsicos sobre el rumbo estratgico que una sociedad decida darse en
torno a la cuestin social, es decir, cules son las problemticas sociales que se priorizar
atender desde un sistema de proteccin social. Es en ese plano de la disputa poltica y
cultural donde se juega el contenido real (y no meramente discursivo) de una integralidad
que busque atender a la multidimensionalidad de los problemas sociales, as como de un
enfoque con base a derechos.

Asimismo, entre las lecciones aprendidas de los casos ms exitosos, avanzar

incrementalmente hacia la expansin de la proteccin social para toda la ciudadana es un
aspecto relevante y la instalacin progresiva de consensos polticos y sociales es una
cuestin tambin ineludible para ello. De manera similar, rescatamos el efecto acumulativo
de las experiencias en materia de poltica social para la instalacin de modelos e
instrumentos universales de proteccin social.

Considerando lo anterior, identificamos ciertos elementos bsicos que aparecen como

claves para alcanzar el xito en el logro de la intersectorialidad. A saber:

112
 (i) Articulacin poltica al ms alto nivel.
(ii) Anlisis y diseo participativo de las polticas, caractersticas de los
componentes, procedimientos y desafos. Esto sobre la base de una panormica
clara sobre las caractersticas de la poblacin, sus demandas y necesidades
presentes y futuras, y las de la oferta, sus reas de intervencin, productos,
cobertura, capacidad instalada y proyecciones.
(iii) Establecimiento de instancias formales de trabajo y responsabilidades, con
convenios claros de participacin, designacin de interlocutores y puntos
focales especializados por temas particulares y definicin de funciones para
cada actor, con objetivos y roles.
(iv) Canales de comunicacin y formas de resolucin de dudas y diferencias
claramente establecidos y acordados.
(v) Instancias de evaluacin y anlisis conjunto definidas desde el diseo.

La estructura organizacional que se requiere en cada pas depende de su propia

institucionalidad, sin que valga identificar un modelo nico o ejemplar, dado que siempre
se deben adaptar a las condiciones del entorno nacional especfico. Entre las alternativas
utilizadas, cabe mencionar la conformacin de frentes o consorcios de ministerios e
instituciones encargadas, la instauracin formal de ministerios coordinadores, y la
generacin de fuerzas de tarea en distintos niveles de la administracin (central, regional y
local).

Repetto (2010b: 33, 35) identifica tres niveles diferentes para las coordinacin y
articulacin de la poltica pro-integralidad: macro, meso y micro. El primero tiene relacin
con la definicin de la poltica social y las orientaciones generales de la misma, que se
expresan por ejemplo en los denominados gabinetes sociales; el segundo se refiere a un
campo especfico de dicha poltica (por ejemplo, la poltica educacional) o una
combinacin de sectores orientados por un propsito comn, donde cabran los sistemas de
proteccin social; el tercero se sita en los programas especficos que requieren la
articulacin de distintos sectores. El autor destaca el xito que han tenido los PTC en el
ltimo de estos niveles, aunque aade que se trata del nivel donde resulta menos difcil
realizar dichas acciones, a diferencia de los dos primeros.109

De manera similar, aqu proponemos trabajar la coordinacin acorde con las nociones de
integracin horizontal y vertical, en base a su ubicacin en el eje poltico-tcnico (vase
seccin IV.C). As, identificamos tres niveles, ninguno de los cuales se puede sustentar por
s solo sin que existan los otros dos. El primero es el nivel poltico, situado al ms alto nivel
de la estructura organizacional del Estado, es decir presidencia, ministerios y secretaras

109
Entre las razones, Repetto (2010b) menciona el incentivo que genera entre distintos niveles de la
administracin el que se trate de intervenciones con alta valoracin poltica por parte de los estratos
superiores (i.e. Presidencia, Ministerio de Economa, Hacienda o Finanzas). Tambin, el hecho de
que, a pesar ser importantes en visibilidad y cobertura, no necesitan involucrar al conjunto de
intervenciones de cada sector. Por ltimo, que en general los programas cuentan con recursos
propios y reglas de operacin relativamente bien definidas para el fomento de la articulacin entre
diversas instancias.

113
encargados de la priorizacin y diseo de las polticas sociales, incluidas las de proteccin
social aqu analizadas, como son los gabinetes sociales antes mencionados y los ministerios
coordinadores. El segundo es el nivel tcnico, que agrupa a quienes tienen a su cargo
implementar las polticas en programas y proyectos especficos, normalmente en manos de
directivos y profesionales de rango superior de los ministerios, secretarios tcnicos de
programas, organismos subnacionales, asociaciones de gobiernos locales, etc. Se incluyen
aqu a los organismos a cargo de los PTC y entidades de la seguridad social. El tercer nivel
es el operativo, entre quienes tienen el rol de la implementacin de los programas y
proyectos a nivel local e interactan directamente con la poblacin objetivo, quienes por lo
tanto tienen a su cargo la articulacin con la oferta se agrega la demanda, a lo que se suma
en muchos casos la participacin de privados, ONG y otros, todo lo cual en muchos casos
multiplica la cantidad de actores. Cobran relevancia aqu los instrumentos de seleccin y
registros beneficiarios y las experiencias de atencin coordinada, como son las de
ventanilla nica, las que no neceseariamente deben circunscribirse a los programas de
proteccin social, sino al contrario, pueden abarcar servicios sociales de distinta ndole con
los que su tratamiento conjunto es fuente de sinergias en efectividad y/o eficiencia.

As, un requisito para el xito de un sistema integral es contar con instancias de

coordinacin poltica todo nivel. La articulacin tcnica no tiene viabilidad sin el apoyo de
las autoridades polticas a cargo de los sectores e instituciones involucrados a los acuerdos
antes indicados y el logro de dicho apoyo requerir, en muchos casos, importantes procesos
de negociacin. Pero, a su vez, la comunalidad de acuerdos sobre objetivos,
responsabilidades, mecanismos de comunicacin, etc. tampoco basta si slo se da al ms
alto nivel poltico. Las restricciones mayores se dan muchas veces a nivel de las estructuras
intermedias de las organizaciones, que son las que realmente han de coordinarse y adaptar
distintas lgicas y culturas de trabajo para compartir informacin y conocimientos y
trabajar articulados para alcanzar las metas comunes, sin dejar de lado las responsabilidades
que tiene con su propia organizacin. Las experiencias de los gabinetes sociales, el rol de
los PTC y los sistemas de informacin de beneficiarios aparecen como una base sobre la
cual la coordinacin interinstitucional puede tener buenos augurios en la regin, pero, no
est exenta de riesgos y requerir un trabajo especfico.

Finalmente, en relacin a la implementacin de una poltica integral de proteccin social y

sus desafos a nivel institucional, es necesario recalcar la importancia de las reglas
informales y las prcticas y vnculos histricos de los actores en juego y no slo de las
reglas y procedimientos escritos y explcitos, adems de la centralidad de los liderazgos y
las voluntades polticas en los casos exitosos (cf. Repetto, 2010b). Siguiendo esto, quizs
los mayores desafos que enfrenta una poltica de proteccin social integral desde el punto
de vista de su institucionalizacin es la generacin de sinergias entre los apoyos polticos,
las capacidades tcnicas y la disponibilidad de recursos. En ello resultan fundamentales las
propuestas de generar acuerdos marco respecto del acceso, el financiamiento y la
solidaridad de las polticas sociales por medio de pactos fiscales y de proteccin social
enmarcados en una nocin de titularidad de derechos tal como lo ha venido proponiendo la
CEPAL (2006, 2008a).

2. Informacin para la gestin

114
Nada de lo indicado en materia de proteccin social puede ser implementado con un
mnimo de efectividad, eficiencia y transparencia si no se cuenta con adecuados sistemas de
informacin que permitan hacer seguimiento de la gestin y evaluacin de impacto. Ms
an, para tener con un sistema de informacin para el anlisis y evaluacin integral de la
gestin a nivel de la poltica social, en general y de las polticas de proteccin en particular,
se requiere dar un paso ms, complementando la informacin de monitoreo de los
programas involucrados, con el gasto social correspondiente y con los indicadores
especficos sobre la situacin social de la poblacin, desagregadas por rea geogrfica y
nivel administrativo, a fin de permitir relacionar de la manera confiable los distintos
componentes (Martnez y Collinao, 2010).

Los indicadores sobre resultados de gestin debieran de emanar de los sistemas de registro
de beneficiarios y de monitoreo, evaluaciones de procesos y evaluaciones de impacto de
programas y proyectos especficos, temas en los que la regin presenta avances
importantes, pero tambin grandes desafos. Por su parte, la informacin de censos,
encuestas de hogares, encuestas especializadas y registros administrativos son la base para
conocer sobre los avances de la proteccin social, la que ciertamente requiere ser articulada
en base al marco conceptual y los componentes de poltica existentes en cada pas. En parte
esta informacin est disponible en la mayora de los pases, lo que falta es su
sistematizacin y articulacin con los indicadores de gestin.

La preocupacin por contar con sistemas de monitoreo y evaluacin en la gestin de

polticas sociales est presente desde hace ms de dos dcadas. Entre las experiencias de
desarrollo metodolgico que cabe destacar el Anlisis Costo Impacto desarrollado por la
CEPAL (Cohen y Franco, 2006b, 2005; Cohen y Martnez, R. 2004) y los modelos de
gestin por resultados adaptados a los programas sociales promovidos por el BID, el Banco
Mundial y las agencias de cooperacin internacional. Por su parte, en los pases tambin se
observa una creciente preocupacin por el tema con el desarrollo de sistemas de evaluacin
de programas gubernamentales (la Direccin de Presupuesto DIPRES en el caso de
Chile, o las evaluaciones realizadas por el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de
Desarrollo Social CONEVAL en Mxico), de programacin por resultados y premios de
mejoramiento de la gestin (PMG).

En el mbito especfico de la evaluacin en programas de proteccin social, la experiencia

del International Food Policy Research Institute (Adato, 2000) en la evaluacin del
programa Progresa (hoy Oportunidades) de Mxico ha sido un hito en la regin, dado su
amplio espectro de anlisis.110 Esta no es la nica experiencia Esta no es la nica
experiencia, aun cuando se han utilizado variados diseos, tambin se han hecho
evaluaciones en los finalizados RPS y SAC en Nicaragua, el PRAF II en Honduras, el Bono
de Desarrollo Humano de Ecuador, Bolsa Famlia, Bolsa Escola y Bolsa Alimentao en
Brasil, Familias en Accin de Colombia, Chile Solidario y PATH de Jamaica, entre otros

110
De manera similar, tambin en Mxico, el CONEVAL ha ofrecido informacin muy valiosa
respecto del progreso de los programas sociales implementados en este pas. En la actualidad, el
CONEVAL desarrolla una metodologa de medicin de la pobreza multidimensional que pretende
complementar las mediciones basadas en lneas de ingreso desarrolladas para identificar la pobreza
hasta el momento (CONEVAL, 2010).

115
(Schady y Milazzo, s/f; cf. tambin Fiszbein y Schady, 2009). No obstante estas
experiencias, aun quedan por superarse algunas debilidades, especialmente en lo que refiere
a la conexin entre las evaluaciones y el diseo de los programas. Por un lado, no est clara
la manera en que los resultados son incorporados como informacin para la toma de
decisiones y la implementacin de modificaciones a los programas. Por otro lado, la mayor
parte de los resultados divulgados provienen de evaluaciones de los programas mexicanos,
especialmente de la primera fase del Progresa (Schady, 2006), lo que limita la posibilidad
de generalizar los hallazgos al resto de programas.

A su vez, los sistemas de seleccin y registro de beneficiarios estn relativamente bien

diseminados en la regin, lo que facilita avanzar en la implementacin de sistemas de
informacin integrales. Por su parte, los datos sobre gasto social son recopilados en los
pases pero con importantes diferencias conceptuales y de cobertura, lo cual limita su
comparabilidad. El desafo es implementar un sistema con explotacin conjunta de las
Estadsticas de Finanzas Pblicas (EFP) y del Sistema de Cuentas Nacionales (SCN), a fin
de aprovechar el enfoque de clasificacin funcional de las primeras y la mayor capacidad
de desagregacin del segundo, incorporando no slo los gastos del gobierno general sino
tambin los referidos al financiamiento de los otros agentes, particularmente los recursos
referentes a las instituciones sin fines de lucro y organismos internacionales que no forman
parte del presupuesto nacional (Martnez y Collinao, 2010).111

3. Contralora y resolucin de conflictos

La implementacin de un sistema de proteccin social basado en el enfoque de derechos

requiere un adecuado mecanismo de verificacin de ellos, de manera que efectivamente
garanticen su realizacin y otorguen transparencia a la toma de decisiones. Este debe estar
presente primero desde el interior de los programas, pero tambin en organismos externos
que permitan a la poblacin solicitar informacin, reclamar cuando se sientan afectados por
incumplimiento de algn derecho y resolver conflictos entre distintos actores.

Los sistemas de supervisin y monitoreo de procesos adems de hacer ms efectiva y

eficiente la gestin, permiten transparentarla hacia la poblacin. Su correcta utilizacin
supone tambin hacer explcitos los procesos de gestin y los criterios de toma de decisin
utilizados, tanto para la identificacin de poblacin objetivo y seleccin de beneficiarios,
como los de produccin y entrega de servicios y de evaluacin. As, la implementacin de
estos sistemas y la difusin peridica de los resultados de la gestin aparecen como un
elemento a considerar en este mbito.

Por su parte, contar con una institucionalidad autnoma encargada de supervisar la correcta
aplicacin de la normativa y calidad de servicio, posibilitan que las controversias sobre los

111
Adems de la publicacin periodica de datos oficiales el Panorama Social de Amrica Latina,
desde el ao 2006, la CEPAL, con el apoyo de la GTZ y AECID, ha desarrollado un trabajo
metodolgico y de asistencia tcnica tendiente a potenciar el anlisis y uso de la informacin sobre
gasto social en el marco de la gestin de la poltica. Para mayor informacin ver sitio especializado
en gasto social en: www.cepal.org/dds.

116
incumplimientos en cuanto a derechos establecidos y estndares puedan ser resueltos de
una manera eficiente y efectiva, dando garanta de trasparencia a los procesos. Este tipo de
instancias ya estn presentes en varios pases de la regin, como son las contraloras, los
servicios de proteccin al consumidor, las veeduras ciudadanas o las superintendencias,
etc., lo que facilita el considerar su aplicacin en los sistemas de proteccin social.

Un ejemplo de lo anterior es el utilizado en el Plan Auge en Chile, el que puede contribuir a

matizar los equilibrios entre los compromisos estatales respecto de los avances progresivos
en materia de derechos sociales y su viabilidad conforme a criterios tcnicos y
presupuestarios. En dicho plan se ha considerado una serie de mecanismos administrativos,
con validez legal, para la evaluacin del cumplimiento de las garantas, con una
Superintendencia de Salud encargada de resolver los conflictos entre usuarios y
proveedores (pblicos y privados) del sistema (Red Salud, 2009). No obstante, tambin se
presentan reclamos ante el poder judicial cuando las instancias previas no logran responder
a las demandas ciudadanas. Dicho mecanismo permite avanzar en la resolucin de tales
demandas (Drago, 2006), filtrando aquellas que, por su naturaleza, requerirn de la
participacin de instancias superiores de justicia.

As, tambin es necesario considerar un tercer nivel en el mbito judicial, que permita
dirimir los conflictos que no hayan podido ser dilusidados en otras instancias y as, velar
por el cumplimiento de los derechos adquiridos.

Abramovich (2009: 42) identifica los siguientes factores como determinantes para que
procesos judiciales de este tipo logren resultados: la interpretacin constitucional de las
obligaciones que originan; la capacidad de actores sociales relevantes para actuar en
representacin de los intereses de grupos discriminados o excluidos; la accesibilidad fsica,
material y cultural de los tribunales; el grado de organizacin y fortaleza de la sociedad
civil y su experiencia y capacidad tcnica para hacer uso de las herramientas legales; la
mayor predisposicin de los tribunales a enfrentar este tipo de cuestiones; los sistemas de
procedimientos ms abiertos o cerrados, y el tipo de remedios u rdenes que los jueces
estn habilitados para disponer; los mecanismos de seleccin de jueces y la independencia e
imparcialidad de los tribunales respecto del poder poltico y de ciertos actores sociales
relevantes en estos casos; el grado de desarrollo de los sistemas de seguridad social y las
capacidades de respuesta del gobierno, del Congreso, y de las burocracias del Estado a las
demandas de prestaciones prometidas en los textos jurdicos; entre otros muchos asuntos.

Pese a las potencialidades para la realizacin de los DESC, la judicializacin conlleva

tambin una serie de riesgos y dificultades. Por ejemplo, Uprimny (2007) establece que uno
de estos riesgos es el de la sobrecarga del aparato judicial y el protagonismo poltico
alcanzado por los organismos judiciales. De manera asociada, subsiste una cuestin de roles
y mbitos de competencia, particularmente en materia de financiamiento (aunque tambin
de diseo de la poltica social), ya que la responsabilidad de definir el destino del gasto
pblico recae sobre los poderes ejecutivo y legislativo, y no el judicial (Basombro 2009:
44). A esto debe sumrsele el alto costo individual y social que puede significar la
judicializacin basada en la universalizacin de prestaciones asociadas a derechos, lo que
pudiera conllevar la inaplicabilidad de la normativa y/o la incapacidad para afrontar el
desafo de una manera econmicamente sustentable. An ms, es previsible estimar una

117
brecha de acceso a la solucin judicial, donde la mayor restriccin la tendra la poblacin
ms pobre y vulnerable, tanto por limitaciones econmicas como culturales.

Un instrumento intermedio de resolucin cuasi-judicial de conflictos es la participacin

del defensor del pueblo u Ombusman. En Amrica Latina, existen mltiples denuncias
presentadas ante el Ombudsman en materia de derechos directamente vinculados a la
proteccin social, en casos en los que existe presunta conculcacin de derechos en materia
de salud, educacin o seguridad social, as como informes y recomendaciones explcitas de
este organismo en materias afines a la proteccin social.112

Otras instancias que cumplen un rol clave en la supervisin del cumplimiento de derechos
son los mecanismos no judiciales, tales como las instituciones nacionales e internacionales
de derechos humanos (Naciones Unidas 2009a: 15), como el Comit de Derechos Humanos
de Naciones Unidas o la Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Estas pueden
contribuir a canalizar las demandas ciudadanas ante instancias judicializables.

Como indica Artigas (2005: 22), la garanta de universalidad de las prestaciones asociadas a
la realizacin de derechos, no se obtiene necesariamente a travs de la naturaleza individual
de los casos en las que intervienen mecanismos y fallos judiciales, sino que se requiere de
pactos sociales y fiscales concretos que comprometan a la sociedad en su conjunto. Sin
estos, difcilmente se puede mantener un sistema basado en garantas.As, mientras ms
transparentes, eficaces y eficientes sean los dos primeros mecanismos, menos intensa ser
la labor asignada al poder judicial y ms baratas, claras, cercanas y de fcil tramitacin
sern las demandas y reclamos para la poblacin y el Estado.

112
Por ejemplo, el Defensor del Pueblo de la Nacin en Argentina, sobre la base de las solicitudes
recibidas en torno a la Asignacin Universal por Hijo para la Proteccin Social, recomend al jefe
de gabinete de ministros ampliar los alcances de esta asignacin de manera de beneficiar a nios y
adolescentes a aquellos que concurran a establecimientos de gestin privada con bajos aranceles y
cuyas familias no alcancen el salario mnimo, poniendo fin a las restricciones que existen para
recibir este beneficio por ser beneficiario de otros programas (Resolucin 36/10:
http://www.dpn.gob.ar/areas.php?id=01&ms=area5). Asimismo, en el caso de la Defensora del
Pueblo de la Repblica de Colombia, existe un programa especfico en materia de seguridad social
y salud para resguardar la realizacin progresiva de estos derechos en este pas. Por ejemplo, en
2001, este organismo dict una resolucin defensorial en torno a la problemtica detectada en el
seguro social de este pas (Resolucin Defensorial 008:
http://www.defensoria.org.co/red/anexos/pdf/02/res/defensorial/defensorial8.pdf.

118
Captulo V. Los PTC como puerta de entrada a la
proteccin social integral
A lo largo del presente libro se analizan a los PTC como un instrumento ms dentro del
conjunto de herramientas que posee la poltica social. En particular, se intenta mostrar que
aunque la proteccin social integral no comienza ni termina con los PTC, ellos s pueden
constituir instrumentos tiles y eficaces en la medida que se les asigne una funcin y
objetivo precisos, y se delimiten sus competencias y responsabilidades.

Una de las caractersticas ms destacables de los PTC es la capacidad que estos han tenido
de llegar a poblaciones tradicionalmente excluidas de la poltica social en la regin. Estos
programas han sido efectivos a la hora de proveer un ingreso monetario no contributivo a
familias en situacin de extrema pobreza y elevados niveles de desproteccin (CEPAL,
2010a), especialmente aquellas que cuentan con nios en edad escolar. La llegada de los
PTC a una localidad permite no slo aumentar los ingresos de la poblacin objetivo, sino
tambin dinamizar la oferta de servicios sociales, producto de la necesidad de hacer frente
al aumento de la demanda. Con ello facilitan el relevamiento de necesidades, o al menos
generara las condiciones iniciales para ello, dinamizando la gestin local, toda vez que las
acciones que se promueven dependen del trabajo simultneo de los sectores involucrados y
de las instancias administrativas respectivas.

En este contexto proponemos concebir a los PTC como la puerta de entrada de las
familias y personas en situacin de mayor pobreza y vulnerabilidad a sistemas integrales de
proteccin social, en cuanto estos programas cumplen varias de las funciones descritas en
IV.B. En particular, estos programas buscan garantizar condiciones socioeconmicas
mnimas, a travs de la provisin de ingreso y el fortalecimiento del capital humano, dando
un mayor acceso a servicios sociales y de promocin.

Con la metfora de la puerta de entrada queremos denotar precisamente el proceso a

travs del cual un PTC asegura que el paso de una familia o una persona por las acciones
que este provee le permitan acceder a un nuevo peldao de la proteccin social. Bajo un
esquema de poltica social en que los PTC cumplen un rol de puerta de entrada y
articulacin de un primer estrato de proteccin social, resulta fundamental que dichas
intervenciones de carcter eminentemente asistencial y enfocadas en los grupos ms pobres,
permitan a estos vincularse con otros esquemas ms incluyentes de servicios y programas
sociales. Al respecto, resultan particularmente interesantes los casos de acceso gratuito a
servicios de salud en programas como Chile Solidario y Oportunidades, que establecen el
acceso garantizado a un paquete de prestaciones especficas y definidas para sus
beneficiarios. Chile Solidario permite el acceso de sus beneficiarios al seguro pblico de
salud (FONASA), que asegura la atencin gratuita de 56 patologas (Plan AUGE, ver
recuadro II.4), estableciendo garantas y plazos definidos de atencin, adems del acceso
preferente para estos beneficiarios a otros programas pblicos de salud. A su vez, a travs

119
de Oportunidades se ofrecen 13 servicios de salud dirigidos a distintos miembros del
hogar.113

Los PTC representan as un mecanismo concreto de integracin para la proteccin social,

tanto por la demanda (integracin transversal y longitudinal) como por la oferta
(integracin vertical y horizontal), dada su orientacin multidimensional, vinculacin con
los distintos sectores y programas, as como las exigencias que ello impone a la coherencia
de las intervenciones impulsadas por la poltica social. A su vez, en algunos casos,
contribuyen de manera activa a la promocin del empleo decente, con efectos importantes
en la disminucin de vulnerabilidad.

Los PTC pueden generar sinergias para el establecimiento de un piso mnimo desde el cual
ofrecer un conjunto de intervenciones destinadas a proteger a los individuos y las familias
en sus momentos del ciclo de vida, considerando las particularidades de sus carencias y
apuntando al ejercicio de derechos y la promocin social. Junto con ello, los PTC seran los
encargados de articular al resto de la oferta pblica en torno a las necesidades especficas
de las familias pobres y de facilitar la generacin de capacidades y autonoma. De este
modo, permitiran gatillar las respuestas apropiadas por parte de los servicios pblicos
respectivos, tanto en los aspectos relacionados con la asistencia como con la promocin
social. Asimismo, el paso por los PTC y las estrategias de graduacin a seguir debieran
tender a generar los vnculos necesarios de los beneficiarios con el resto de las polticas y
programas de proteccin social.

Dos hechos tienden a generar una tensin creciente al analizar los PTC. En primer lugar,
emerge la necesidad de ampliar su alcance, tanto en trminos cuantitativos la poblacin
cubierta o los montos de las transferencias como cualitativos mejorar la adecuacin de
las prestaciones para distintas poblaciones o incluir nuevas prestaciones. En segundo lugar,
esta necesidad de ampliacin va de la mano con la constatacin de que no son instrumentos
infalibles a los cuales puede colgarse un nmero creciente de nuevas prestaciones, sino que
debe buscarse la mejor forma de encontrar las sinergias requeridas para realizar acciones
simultneas en distintos mbitos. De este modo, se ha comenzado a establecer vnculos con
el resto de la poltica de combate a la pobreza y otras polticas sectoriales enfocadas a los
grupos pobres y vulnerables. Adems, no obstante su diversidad, en todos parece persistir la
necesidad de buscar la mejor manera de vincularse con el resto de la poltica social.114

Sin embargo, cabe tener presente que los PTC pueden ser un aporte pero no deben
concebirse como instrumento nico de la proteccin social, sino como parte de un sistema
ms amplio. Su mayor potencialidad se encuentra en el trabajo con grupos
socioeconmicamente vulnerables y pobres, excluidos de la seguridad social. Por otro lado,
estos programas no se limitan a dar slo proteccin y facilitar el acceso a servicios sociales,

113
Estos incluyen saneamiento bsico, planificacin familiar, atencin prenatal y del parto, del
puerperio y del recin nacido, vigilancia de la nutricin y el crecimiento infantil, inmunizaciones,
manejo de casos de diarrea en el hogar, tratamiento parasitario, manejo de enfermedades
respiratorias agudas, prevencin y control de la tuberculosis pulmonar, prevencin y control de la
hipertensin arterial y la diabetes mellitas, prevencin de accidentes y manejo inicial de lesiones.
114
Para el caso mexicano, vase Levy y Rodrguez (2005; 183).

120
pues varios, como Oportunidades de Mxico, PRAF de Honduras y la Red de
Oportunidades de Panam incursionan tambin en la entrega directa de algunos productos
y/o en la implementacin de instrumentos de promocin.

En este contexto, a continuacin veremos como los PTC pueden tener un papel importante
en la integracin de programas y polticas sociales relacionadas con el componente
asistencia social. Asimismo, veremos algunos requerimientos a cumplir y los desafos que
persisten en estos mbitos, en particular en trminos de asegurar la coherencia de conjunto
del modelo de intervencin que proponen los PTC.

A. Integracin alrededor de la demanda de proteccin social

Como se ha indicado, la poblacin objetivo de la proteccin social y, en particular, las

familias en situacin de pobreza e indigencia a las que se dirigen los PTC estn lejos de
constituir un grupo homogneo y fcilmente identificable, caracterizndose por presentar
carencias y privaciones de diversa ndole.115 Estas son originadas por factores mltiples y
dismiles culturales, etarios, espaciales, econmicos, de gnero, etc., y producen
respuestas de sobrevivencia y enfrentamiento de crisis tan distintas como sus causas, lo que
se relaciona directamente con que dichos grupos han desarrollado variadas estrategias para
hacer frente tanto a la situacin estructural de limitaciones que los aquejan, como a aquellos
eventos en que se presenta una agudizacin de las mismas debido a shocks de distinto
tipo.116

A travs del eje de integracin transversal, los PTC pueden permitir la entrada de grupos
poblacionales pobres muy diversos a una variada oferta pblica de servicios destinadas a
mejorar y proteger los niveles de bienestar, la generacin de activos y el vnculo con
acciones concretas que les permitan realizar sus derechos econmicos, sociales y culturales
(DESC), fomentando as su integracin social. Este proceso supone, en primer lugar, una
etapa de relevamiento de necesidades de las familias beneficiarias que permita responder a
travs de prestaciones apropiadas a las caractersticas especficas de su situacin. A su vez,
implica estimular la generacin de respuestas adecuadas por parte de los programas y
servicios pblicos y la organizacin de dichas intervenciones sobre una plataforma
intersectorial.

Entre los instrumentos de los PTC que son tiles para estos fines se destaca la
implementacin de componentes de seguimiento o acompaamiento familiar, las que han
mejorado, en mayor o menor grado, la retroalimentacin respecto a las necesidades y
aspiraciones de las familias beneficiarias. Experiencias interesantes en este mbito son las
de Chile Solidario y de la Red Juntos en Colombia, que han incorporado a la funcin de los
apoyos familiares la verificacin de las necesidades familiares especficas, la comprobacin
del estado de la oferta local y la adecuada vinculacin entre ambos.

115
Vase al respecto el estudio pionero de Kaztman (1989) sobre la estratificacin de la poblacin
pobre en la regin metropolitana de Montevideo en Uruguay.
116
Vase el influyente artculo de Moser (1998) a quien se le adjudica la incorporacin del concepto
de activos para dar cuenta de los recursos y estrategias desarrollados por grupos pobres y
vulnerables en diferentes ciudades del mundo.

121
Una estrategia complementaria es el establecimiento de criterios de diferenciacin ya sea de
las prestaciones o de las reglas de operacin de los PTC, en atencin a las caractersticas
particulares de los grupos poblacionales que componen el universo de beneficiarios, como
el carcter urbano/rural de los beneficiarios y su pertenencia tnica. En esto cabe destacar el
caso de El Salvador, cuya modalidad urbana del programa Comunidades Solidarias aade a
las prestaciones ofrecidas en mbitos rurales bono de salud y de educacin, un bono
nutricional y acceso al Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI), enfocado en
mejorar la insercin laboral de los jvenes y mujeres jefas de hogar (valos, 2010). En el
componente de servicios bsicos, por otro lado, mientras Comunidades Solidarias Rurales
se concentra en la ampliacin de la infraestructura social bsica agua potable y
saneamiento, electrificacin, etc., la modalidad urbana aborda problemas propios de
dichos entornos a travs de programas de prevencin de violencia y de mejoramiento de
barrios (Mejoramiento Integral de Asentamiento Urbano Precario) (bid). Una adecuacin
similar se observa en Oportunidades de Mxico, donde se ha establecido una experiencia
piloto denominada Oportunidades Urbano. Este nuevo esquema supone la implementacin
de nuevas reglas de focalizacin, un aumento de los montos de los apoyos monetarios,
incorporacin de nuevas transferencias que premian el desempeo escolar, adecuacin del
paquete de servicios de salud a las necesidades urbanas, adems de agregar nuevas
corresponsabilidades (Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, 2009a).
Oportunidades, a su vez, est comenzando a considerar un modelo de gestin y atencin
con enfoque tnico, gatillado por el menor impacto observado entre los grupos indgenas en
las sucesivas evaluaciones de impacto del programa (Banco Mundial en Robles, 2009).
Otros ejemplos de enfoque tnico son Familias en Accin de Colombia (ibid) y la Red de
Oportunidades en Panam (SENAPAN, 2008).

En el eje de integracin longitudinal, los PTC tambin tienen un rol relevante que cumplir
para mejorar el acceso y servicios relacionados a la proteccin social, dada su incremental
experiencia en el desarrollo de un enfoque de ciclo de vida. Si bien estos programas se han
enfocado mayormente en las familias con nios, excluyendo a los adultos en edad de
trabajar sin nios, diversos programas han estado avanzando hacia la incorporacin de
prestaciones que consideren transferencias a otros grupos etarios, particularmente adultos
mayores. Ejemplos de esto son el Bono de Desarrollo Humano, Chile Solidario, PRAF de
Honduras, Oportunidades, Tekopor, Solidaridad y Comunidades Solidarias. En tanto que
la mirada de ciclo de vida se destacan: el Sistema de Proteccin Social Universal en El
Salvador y la Red Protege de Chile,117 que abarca a salud, vivienda, educacin,
planificacin, trabajo y de la mujer.

B. Integracin de la oferta de proteccin social

Aun cuando persisten importantes dificultades, los PTC han tenido un rol importante en el
fomento de la coordinacin intersectorial (integracin horizontal) as como de las acciones
de coordinacin que se dan en el contexto de las distintas jurisdicciones del gobierno
(integracin vertical), ayudado as a fortalecer la coherencia de las polticas de reduccin de
117
En la Red Protege, Chile Solidario juega el rol de acercar las familias en extrema pobreza a los
beneficios asociados con cada etapa, segn las caractersticas de sus miembros.

122
la pobreza. Esta experiencia aparece como un activo fundamental para potenciar la
efectividad y eficiencia de las polticas de proteccin social hacia la poblacin pobre y
vulnerable, adems de generar externalidades positivas hacia el conjunto de la poltica
social.

En el eje de la integracin horizontal, la visin multidimensional de la pobreza utilizada

por los PTC y la articulacin de intervenciones sobre el ingreso y consumo, as como sobre
el capital humano de las personas, conllevan la necesidad de desarrollar una mayor
integracin entre los distintos sectores de la poltica social. As, la existencia de
corresponsabilidades, que implica articularse con los sectores salud y educacin, en
particular, son un incentivo para la colaboracin intersectorial no slo en el mbito de
sistemas o redes de coordinacin programtica (PTC tipo 3) sino que tambin en los
programas de tipo 1 y 2.

Como se ha indicado, la colaboracin intersectorial se ha de dar en los distintos niveles

administrativos, desde el nivel central (entre ministerios y secretaras) hasta el el nivel
local, entre los distintos sectores y actores que operan a nivel del territorio y que tienen
contacto directo con los beneficiarios o usuarios. Ejemplos de coordinacin a nivel poltico
se encuentran en la labor desarrollada por la Secretara Ejecutiva del sistema Chile
Solidario, el Comit de Coordinacin Intersectorial (CCS) del programa Solidaridad de la
Repblica Dominicana, y el Conselho Gestor do Programa Bolsa Famlia (CGPBF) de
Brasil. En tanto, los sistemas de informacin de seleccin y registro de beneficiarios, como
la Ficha de Proteccin Social o el Cadnico, son ejemplos de cmo los PTC hacen un
aporte significativo a nivel operativo.

Si bien la bsqueda de coordinacin de las intervenciones pblicas alrededor de las familias

pobres y vulnerables ha sido uno de los elementos centrales de muchos PTC, sigue
pendiente la articulacin efectiva de estos programas con las estructuras sectoriales y sus
modelos de intervencin. En este mbito existen problemas importantes que requieren una
solucin, no slo debido a la complejidad y la duplicidad de las estructuras que operan en
distintas esferas de la administracin pblica que podra solucionarse mediante su
racionalizacin y la definicin ms clara de los procedimientos involucrados sino adems
por la dificultad de implementar soluciones que no siempre implican ganancias netas para
los sectores, por ejemplo, en trminos del control sobre sus asignaciones presupuestarias o
la independencia de operacin y decisin. As, el desafo est en que en esta
multidisectorialidad no se pierda la especificidad que supone la proteccin social, de lo
contrario se corre el riesgo de dispersin de objetivos y dilusin de prioridades que limiten
el impacto potencial de los PTC y aumentan las ineficiencias.

Adicionalmente, el mismo concepto de intersectorialidad comporta situaciones opacas que

requieren de una mayor definicin. Por ejemplo, se tiene la necesidad de mantener los
componentes sectoriales de las intervenciones en virtud de que son los sectores educacin,
salud, trabajo, etc. quienes mejor conocen cmo funciona la oferta pblica y su demanda,
y quienes mejor saben cules son las intervenciones que se requieren en cada mbito. Por
otro lado, est la necesidad de superar las lgicas sectoriales en virtud del carcter
multidimensional de las intervenciones, y de permear en mbitos de difcil incidencia como
son las prcticas con que histricamente han operado los sectores, los distintos niveles de la

123
administracin pblica y los agentes locales cuyas culturas organizacionales no siempre se
encuentran sintonizadas con los objetivos del programa.

Otro aspecto fundamental de la integracin horizontal se da a nivel local. Como han

mostrado diversos autores (Kaztman, 2001; Rodrguez y Arriagada, 2004) es en el mbito
territorial donde se han materializado y organizado histricamente las desigualdades y las
barreras a la integracin, expresadas en fenmenos como la segregacin residencial. De
modo que la gestin territorial asume un lugar central entre los desafos de la integracin de
la proteccin social (CEPAL, 2008b). Ello comporta la necesidad de generar las
condiciones institucionales bsicas para que estos programas puedan operar en los mbitos
locales en aspectos como la gestin de los recursos y de la oferta integrada de servicios.

Finalmente, un gran desafo a considerar en relacin con la integracin horizontal es el

referido a los aspectos organizativos propios de cada sector y sus lgicas de funcionamiento
particulares. Una cosa es que un PTC logre proveer o vincular a los beneficiarios con los
programas y servicios pblicos existentes, y otra distinta es que efectivamente quienes
estn encargados de proveer los servicios correspondientes logren comprender la lgica de
operacin de programas como los PTC que se plantean desde bases conceptuales distintas a
aquellas con las que han operado tradicionalmente los programas de asistencia social y los
distintos servicios pblicos (Cohen y Franco, 2006a; Nun y Trucco, 2008). El grado y
modo de apropiacin de la lgica de cada PTC por parte de los funcionarios de los servicios
correspondientes puede tener efectos importantes en la calidad de los servicios recibidos,
adems de incidir en el cumplimiento de los objetivos de cada programa. A modo de
ejemplo, Roberts (2006) muestra para el caso de Jamaica, que el acceso de los beneficiarios
del programa PATH a los servicios de educacin y salud que son establecidos como
corresponsabilidades, ha conllevado un trabajo adicional para cada establecimiento,
especialmente en relacin con los mecanismos de monitoreo de corresponsabilidades. Estas
actividades son consideradas por quienes las ejecutan como una carga laboral ajena al
quehacer propio de las instituciones, generando un problema de identificacin con el
programa y con sus beneficiarios. Para el caso de Chile Solidario, Nun y Trucco (2008)
muestran que la lgica de intervencin del programa se ve afectada por la dificultad de
unificar la interpretacin de sus lineamientos y objetivos en la diversidad de actores
involucrados (sectores, municipios, agencias estatales, etc.). Ello repercute en una mala
percepcin de los mismos por parte de los beneficiarios quienes no logran incorporar la
idea de que el acceso a los servicios forman parte del ejercicio de derechos, sino que los
perciben como si fueran regalos o beneficios que alguien (no el sistema) da
(MIDEPLAN, 2009). De este modo, la lgica de derechos con que pretende operar el
programa es en muchos casos sustituida por una lgica asistencialista o por las
orientaciones que han prevalecido histricamente en los ejecutores de la poltica social,
pudiendo repercutir negativamente en el nfasis de promocin social que tiene estos
programas.118

118
En determinadas comunidades la lgica asistencialista y paternalista puede constituir un
elemento importante de la cultura local. Nun y Trucco (2008) se refieren derechamente a las
prcticas con que operan desde siempre algunos municipios a la hora de entregar beneficios
sociales y conducir las polticas pblicas. Asimismo, MIDEPLAN (2009) afirman que estas

124
Esta dificultad de identificacin con el programa puede transformarse en un problema
mayor cuando las actitudes de las personas encargadas de la provisin de servicios llegan a
afectar la demanda por servicios y el cumplimiento de las condiciones. Para el caso de
Chile Solidario, por ejemplo, se ha encontrado que luego de egresar del programa Puente
las familias perciben que los funcionarios de los servicios utilizan un habla hermtica que
dificulta la comprensin de la informacin provista, sufren el ninguneo y
desconsideracin por su condicin de beneficiarios y/o su apariencia, e incluso denuncian
maltratos explcitos por parte de funcionarios administrativos (MIDEPLAN, 2009).

En relacin a la integracin vertical, los PTC han establecido procedimientos

presupuestarios y reglas para el traspaso de los recursos a los distintos niveles de gestin,
definiendo las responsabilidades compartidas y sus roles y competencias especficas,
abarcando incluso ms all de la proteccin social,119 lo que los convierte en un interesante
activo para el desarrollo de un sistema integral como el aqu propuesto.

Un ejemplo a destacar en este caso es el Bolsa Famlia, por el nfasis que ha puesto en la
descentralizacin de la gestin (vase recuadro V.1), creando mecanismos voluntarios de
descentralizacin pactada que respetaran el principio constitucional de autoorganizacin de
estados y municipios (Cunha, 2009). Otro es el de Chile Solidario, que ha debido avanzar
cada vez ms desde un modelo de gestin de la oferta programtica de diseo nico a nivel
nacional y ejecucin centralizada, hacia la instalacin de un sistema de proteccin social
que funcione a nivel local (Salinas, 2007), lo que ha requerido de una estricta definicin de
responsabilidades y la generacin de capacidades y competencias adecuadas a los distintos
niveles, de modo que cada nivel apoye al inmediatamente siguiente (Toro, 2009).

Recuadro V.1
Integracin vertical en Bolsa Famlia

La asistencia social en Brasil est fundamentalmente anclada en la implementacin de Bolsa

Famlia, programa del Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), alrededor
del cual se han establecido una serie de mecanismos orientados a fortalecer su implementacin
descentralizada a escala nacional, federal, estadual y municipal. Uno de estos mecanismos es la de

prcticas histricas han tenido como correlato la miserabilizacin de sus actitudes y demandas
cuando se los trata como miserables.
119
Las exigencias que los PTC hacen a las estructuras institucionales a nivel territorial sobrepasan
ampliamente el mero establecimiento de prioridades intersectoriales y presupuestrarias a la oferta
programtica. Como muestra Fernndez (2007), la instalacin de un enfoque territorial de desarrollo
como eje articulador y orientador del marco institucional y de inversiones puede llevar a requerir
una compleja readecuacin en trminos de reformas administrativo-legales. En ello se conjugan no
slo los elementos tendientes a la descentralizacin de funciones y atribuciones para las
administraciones a nivel regional y local, en trminos de planificacin y ordenamiento del territorio,
sino tambin el establecimiento de nuevas funciones en el mbito social y, especialmente, en el
diseo de los mecanismos ms pertinentes para el traspaso de las competencias necesarias para
contar con verdaderos gobiernos locales (Ibd.: 17), capaces de ofrecer servicios de calidad y de
articular el desarrollo en el territorio.

125
los gestores municipales, encargados de levantar las demandas que surgen del espacio municipal
por parte de los beneficiarios del programa (MEDS 2005) y generar las articulaciones e
interacciones polticas requeridas entre las prefecturas, los gobiernos estatales y el MDS (Abranches
et al. 2008).

En la lnea de la descentralizacin del programa, son los municipios los responsables directos de la
gestin del Programa en el espacio local, as como del Cadastro nico para Programas Sociales
(Cadnico).120 Cada prefectura municipal debe elegir a la persona responsable del programa, quien
est encargada del proceso de identificacin y de catastro de las familias beneficiarias en el
Cadnico. Al mismo tiempo, estos gestores deben velar por el correcto acompaamiento de las
familias y del cumplimiento de las corresponsabilidades en el espacio social (MDS, 2010). Se
encargan de articular la oferta de calidad de servicios de salud y educacin y de coordinar las
relaciones de tipo inter-sectorial respectivas-, al igual que el conjunto de acciones complementarias
para incrementar la oferta de polticas y programas sociales a las familias beneficiarias. Los gestores
tambin pueden realizar directamente la gestin de los beneficios bloqueos, desbloqueos,
cancelacin y devolucin de beneficios- a travs del Sistema de Gestin de Beneficios (SIBEC).
Los gestores municipales cumplen tambin un rol fundamental en la contralora del programa, a
travs de las Instancias de Control Social (ICS).

De esta forma, los Gestores Municipales son un actor clave de la coordinacin vertical de la oferta
de programas de proteccin social, as como de la operacionalizacin del programa en su nivel
operativo.

Siempre en el contexto de la promocin de un funcionamiento descentralizado y transparente del

programa, existen dos mbitos cruciales para la integracin vertical de la oferta provista por Bolsa
Famlia. Por una parte, se encuentra el tema del financiamiento y cmo se compromete a los
distintos estados en su ampliacin para el funcionamiento del programa.

La operacin de BF se bas en la descentralizacin administrativa entre la Unin y los municipios

desde un comienzo (Hevia 2009). Tal como establece Cavalcante (2008), es desde el mismo
reglamento que crea el programa121 en donde se establece que tanto su implementacin como
gestin requiere de la conjugacin de los esfuerzos de los diversos niveles de gobierno, as como de
la intersectorialidad, el control social y transparencia. En este marco, se firmaron convenios de
trabajo con los municipios del pas sin distincin poltica, de manera tal de evitar la discrecionalidad
en la asignacin de beneficios. Entre los mecanismos de transparencia, se definicin que el
Cadnico pasara a ser depurado y administrado por una entidad financiera autnoma (Hevia 2009).

En el caso de la expansin del financiamiento y del compromiso asociado a la gestin estadual del
programa Bolsa Famlia, se firmaron convenios individuales entre la Unin, los estados y
prefecturas municipales. As, por ejemplo, la Comisin de Intergestores Bipartita (Comisso
Intergestores Bipartite - CIB/SC) es una instancia de representacin y coordinacin en la que

120
El Cadastro nico funciona como un conjunto articulado que de procedimientos y tcnicas de
registro y mantencin de informacin actualizada sobre las familias en situacin de pobreza
(Mesquita 2009). El Cadastro contiene informacin socioeconmica de estas familias y define
instrumentos de planificacin de polticas pblicas, mecanismos de seleccin de las familias
beneficiarias de BF e instrumentos de apoyo para fomentar la articulacin e integracin de otros
programas sociales. De esta forma, este Cadastro no slo proporciona informacin a BF respecto de
aquellas familias potencialmente beneficiarias, sino tambin para otros programas sociales
federales, estatales y municipales (Mesquita 2009)
121
Decreto N 5209, 17 de septiembre de 2004.

126
participan los Estados y municipalidades para tomar acuerdos respecto del Sistema nico de
Asistencia Social (Sistema nico de Assistncia Social SUAS). En esta Comisin se promueven
acuerdos respecto de la implementacin y operacin del programa, as como sobre criterios para el
co-financiamiento estatal en torno a los servicios socio-asistenciales que desarrollen estados y
municipios (Cavalcante 2008).122 mbitos en los que se puede llevar a cabo este tipo de acuerdos
son respecto de los servicios de proteccin social especial de alta y mediana complejidad, as como
respecto de la construccin de centros de referencia de asistencia social (CRAS). Problemas que
emergen en esta forma de articulacin son, segn define Cavalcante (2008), la falta de una
definicin clara de las atribuciones de los estados y municipios.

Por otra parte, el programa desarroll, a contar de 2006, el ndice de Gestin Descentralizada (IGD)
como un mecanismo de apoyo a la gestin de los programas sociales y de evaluacin de la calidad
de la gestin municipal de BF (MDS 2010). El IGD construido vara entre 0 y 1 y considera cuatro
variables, cada una de ellas con una ponderacin del 25% del ndice: 1) calidad de la informacin
contenida en el Cadnico, 2) regularidad de la actualizacin del Cadnico (a lo menos, cada dos
aos), 3) verificacin del cumplimiento de la corresponsabilidad en educacin (asistencia escolar) y
4) en salud (asistencia a los controles de salud). Al mismo tiempo, este ndice evala tambin la
gestin de las corresponsabilidades que se efectan en el nivel local, las labores de acompaamiento
de las familias del programa, el registro de nuevas familias (a partir de la actualizacin permanente
de los datos) y la implementacin e incorporacin potencial de nuevos programas a la batera
existente (Guimares et al. 2008).

A partir de los resultados del ndice, se definen transferencias mensuales a ser efectuadas desde el
MDS a los municipios que cumplan con tener un puntaje mnimo de cumplimiento de 0.4, adems
de haber sido habilitado para la Gestin Municipal de la Asistencia Social y haber adherido a BF
(ibid: 10). De esta forma, el ndice opera desde la perspectiva de la gestin por resultados.

Fuentes: Guimares, A.; Nogueira, M. y Magalhes, R. (2008) A Intersetorialidade no Programa

Bolsa Famlia: reflexes a partir de uma experincia local, Escola Nacional de Sade Pblica -
ENSP/FIOCRUZ, http://www.ipc-undp.org/publications/mds/25M.pdf; Hevia, F. (2009)
Relaciones directas o mediadas? Participacin ciudadana y control social en el programa Bolsa
Familia, en http://www.ipc-undp.org/mds.do?active=3; MDS (2010) Gesto Municipal,
http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/gestaodescentralizada/tipos-de-gestao/gestao-
municipal/gestao-municipal; MDS (2008) Guia para Acompanhamento das Condicionalidades do
Programa Bolsa Famlia, Braslia, Brasil: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome; Mesquita, C. (2009) Programa Bolsa Famlia, Secretara Nacional de Renda de
Ciudadana, Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, Presentacin en el
Seminario Internacional Sistemas de Proteccin Social: Desafos en el contexto Latinoamericano,
Diciembre de 2009.

C. Adecuacin de la disponibilidad y calidad de la oferta de

servicios

122
Vase, por ejemplo, para el caso del Gobierno de Pernambuco, la resolucin del 11 de enero de
2008,
http://portalsocial.sedsdh.pe.gov.br/sigas/Arquivos/Legisla%E7%E3o/RESOLU%C7%D5ES%20CI
B/CIB%202008/Resolu%E7%E3o%20n%BA001-2008.pdf

127
Si bien los PTC han puesto mayor nfasis en el lado de la demanda, se ha venido poniendo
crecientemente en relieve la necesidad tener intervenciones especficas sobre la oferta
misma de servicios y programas. Si la entrega de las transferencias requiere la ejecucin de
una corresponsabilidad, se debe garantizar que existe la oferta suficiente para ello. En
efecto, uno de los aspectos de los PTC sobre los cuales pareciera existir una clara
coincidencia en el conjunto de la literatura, es la importancia de mejorar la oferta de
servicios pblicos (Cohen y Franco, 2006a; CEPAL, 2006; Fiszbein y Schady, 2008;
Cecchini et al., 2009).

Cuando hablamos de la oferta en el marco de los PTC nos referimos a servicios y

programas sociales, los ms comunes de los cuales son los que se relacionan con los
objetivos de capital humano, esto es, servicios de salud y educacin, aunque no
exclusivamente. Ahora bien, la ampliacin de la cobertura no agota las acciones necesarias
para adecuar los servicios sociales a las exigencias de los PTC, su calidad tambin incide en
el grado de atraccin que producen en la poblacin y, por tanto, potencian o limitan la
adecin y efectividad del programa. En Oportunidades de Mxico (Gonzlez de la Rocha,
2008) y la Red de Oportunidades de Panam (Rodrguez, 2010), por ejemplo, uno de los
principales factores que impiden a las familias cumplir las corresponsabilidades en ciertas
zonas rurales no es la falta de escuelas, sino la falta de maestros o el hecho que estos slo
dan clases algunos das de la semana.

Por ello, se hace necesario consolidar la lgica de operacin de los PTC en relacin con la
verificacin de las condiciones mnimas para su operacin (Parra Crrea y Perez Ribas,
2007), referidas a la disponibilidad de la oferta de servicios y especialmente a su calidad.
Una estrategia seguida por algunos pases ha sido la exclusin temporal de la entrada en
operacin de los programas en territorios sin oferta suficiente, la que si bien puede
constituir una estrategia para la ampliacin progresiva de la cobertura, de no existir
procedimientos claros para llevar a cabo dicho proceso, y de no encontrarse asegurados los
recursos financieros requeridos, puede convertirse en un arma de doble filo, contribuyendo
a perpetuar las desigualdades histricas entre reas geogrficas o la exclusin de las
poblaciones ms pobres y vulnerables. Se pone de relieve, por tanto, la necesidad de
identificar e implementar los mecanismos ms apropiados para dinamizar la oferta,
estableciendo formas explcitas de cooperacin y coordinacin entre los organismos
pblicos involucrados as como la posibilidad de incorporar al sector privado y al tercer
sector. Un aspecto importante en este contexto radica en poder contar con un modelo de
gestin que permita integrar no slo los recursos, sino tambin las intervenciones de
distintos actores con la capacidad de brindar los servicios requeridos.

La generacin de nueva oferta puede tener distintas modalidades, desde la provisin

pblica directa a travs de la transferencia de recursos del presupuesto de cada programa a
los sectores involucrados, la provisin pblica indirecta cuando se contratan entidades
privadas a travs de licitaciones, a las cuales se exige determinados estndares de
prestacin, o la provisin privada propiamente tal cuando existen sistemas de voucher, es
decir, las transferencias a la oferta son portables por parte de los beneficiarios de los
programas. Dentro de la primera forma cabe mencionar la experiencia de Brasil y la
implementacin del ndice de Gestin Descentralizada municipal y estadual como
instrumento para asignar los recursos requeridos por los diversos niveles administrativos

128
(ver recuadro V.1). Del mismo modo, en el caso de Mxico, son las instituciones estatales
las encargadas de fortalecer la infraestructura disponible en cada regin donde opera el
Oportunidades y cubrir la demanda adicional de servicios originada por el programa.123 Por
otro lado, en los casos en que los proveedores de servicios finales son privados, el clculo
de los montos transferidos ha adoptado modalidades que consideran explcitamente el
aumento de la demanda que producen los PTC, por ejemplo, bajo la forma de un monto por
beneficiario atendido o inscrito. El ejemplo ms representativo de esta modalidad lo
constituyen los desaparecidos programas PRAF II de Honduras y RPS y SAC de Nicaragua
(cf. Moore, 2008; 2009; Cecchini et al., 2009) (ver recuadro V.2). Si bien esta ltima
opcin tiene la ventaja de privilegiar la libertad de eleccin por parte de los beneficiarios,
con frecuencia la concentracin de la oferta a nivel territorial hace que finalmente el
usuario no tenga libertad de eleccin alguna (CEPAL, 2009).

Recuadro V.2
TRANSFERENCIAS A LA OFERTA EN LOS PTC DE HONDURAS Y NICARAGUA

El PTC de Honduras desarrollado con fondos del del Banco Interamericano de Desarrollo (PRAF-
BID II) as como los nicaragenses Red de Proteccin Social (RPS) y Sistema de Atencin en Crisis
(SAC), que terminaron en 2006, incluyeron una prestacin innovadora bajo la forma de
transferencias a la oferta en educacin y salud, complementarias a los beneficios condicionados a la
demanda tpicos de los PTC.

En el caso del PRAF-BID II, los montos destinados a cada centro de salud o establecimiento
educacional se calculaban en base a los requerimientos de capacidades fsicas e infraestructura, por
un lado, y el nmero de beneficiarios, por otro. Para el sector educacin, se transfera un monto por
estudiante inscrito, adems de otro monto destinado a las asociaciones de padres (costos
administrativos y de capacitacin), a los estudiantes (materiales escolares), para dotacin de los
salones de clases (materiales escolares) y para los profesores (materiales de enseanza, gastos de
capacitacin, bonos por desempeo). El monto promedio por establecimiento educacional ascenda
a los 4.000 dlares anuales, con un rango de entre 1.600 y 23.000 dlares. Para el sector salud, los
montos transferidos consideraban la dotacin de infraestructura, equipos e insumos, adems de
incentivos monetarios a los voluntarios y personal de cada establecimiento. El monto promedio
ascenda a 6.000 dlares, variando entre 3.000 y 15.000 dlares.

En el programa RPS de Nicaragua, por otro lado, se estableci un vnculo ms estrecho entre la
provisin de servicios y los pagos a los proveedores. En el sector salud, por ejemplo, el pago era
proporcional al cumplimiento de determinadas metas de cobertura en las localidades donde
operaban las transferencias a la demanda, mientras que en las comunidades que no reciban estos

123
La Coordinacin Nacional de Oportunidades debe notificar a los sectores educacin y salud el
nmero de beneficiarios previstos en la meta de atencin anual (familias, adultos mayores de 70
aos, escolares, etc.). Las entidades, a su vez, deben incorporar a su presupuesto anual los recursos
destinados a la operacin de Oportunidades, incluyendo previsiones de gasto que permitan
garantizar el adecuado cumplimiento de los objetivos y metas del programa. En este contexto, la
estrategia de intervencin que acompaa al programa cuenta desde 1998 con el Fondo de
Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) que permite transferir recursos para mejorar la
infraestructura de las comunidades ms marginadas en mbitos como la construccin y ubicacin de
escuelas, clnicas de salud y caminos rurales, entre otros. Estos recursos son transferidos
directamente desde el nivel federal a los niveles locales donde se decide el destino de los mismos
(Levy y Rodrguez, 2005).

129
beneficios, los proveedores eran pagados estrictamente por persona atendida. Los montos
alcanzaban hasta 90 dlares por hogar atendido al ao. Las transferencias para el sector educacin
fueron de 8 dlares al ao por nio inscrito. Disposiciones similares se adoptaron para el programa
SAC.

En ambos casos existan corresponsabilidades asociadas a la participacin de los proveedores en

programas de mejoramiento de la calidad, el cumplimiento de estndares y metas de cobertura
impuestos por los ministerios del ramo, la participacin de los beneficiarios en asociaciones de
padres y comits de usuarios, entre otras.

Las transferencias monetarias no fueron la nica accin que estos programas emprendieron para
adecuar la oferta pblica a los requerimientos del programa. Entre estas acciones destacan aquellas
de organizacin comunitaria y participacin como los esfuerzos en constituir comits de usuarios de
salud y asociaciones de padres y apoderados (Asociaciones de padres de familias en Honduras) que
pudieran decidir el destino de las transferencias y/o vigilar su utilizacin, la formacin de agentes
comunitarios promotores de la salud y la nutricin (Estrategia de Atencin Integral a la Niez en la
Comunidad, AIN-C, en Honduras), la creacin de programas de perfeccionamiento docente
(Programa de Formacin Continua en Honduras), adems de vincular activamente al sector privado
no lucrativo tanto en la administracin de los fondos de los prstamos a nivel local y la vigilancia de
las acciones de las asociaciones de padres y comits.

Fuente: Moore (2008; 2009a); BID (2000).

Un caso interesante de cobertura del dficit de oferta lo muestran Pautassi y Zibecchi

(2010) en relacin a la experiencia de algunas organizaciones sociales y comunitarias
(OSyC) de la Ciudad de Buenos Aires en relacin con las acciones de cuidado a nios en
edad preescolar en el marco de los PTC. Ante el dficit de oferta (ver recuadro II.2), han
surgido OSyC especializadas en la provisin de dichos servicios por parte de cuidadoras y
educadoras comunitarias. Si bien dichas organizaciones difieren en cuanto a su grado de
institucionalizacin y profesionalizacin, las autoras coinciden en valorar no slo su
capacidad de absorcin de la demanda insatisfecha, sino tambin la adecuacin de los
servicios prestados a la realidad de los nios que asisten. Las mismas, sin embargo, no
cuentan con un reconocimiento oficial, y su vnculo con la oferta educativa pblica se
encuentra circunscrito a relaciones informales (i.e. recomendacin, contacto a travs de una
profesora) y no a una articulacin estable e institucionalizada con dicho sector.

Todo esto tiene una consecuencia central para la discusin sobre el lugar de los PTC en la
proteccin social: no es posible implementar un PTC en reas donde no existe la oferta
pertinente. Por tanto, o bien se procuran los recursos adecuados para cubrir el dficit
considerando aspectos de disponibilidad, calidad y variedad o se implementa una
solucin (i.e. transferencias monetarias sin condiciones) que no requiera
corresponsabilidades en trminos del acceso a servicios que no estn disponibles (Samson,
2006; Freeland, 2007).

En concordancia con lo anterior, para que efectivamente la oferta se adecue a la demanda y

as el rol de los PTC en el sistema de proteccin social se efecte adecuadamente, junto con
analizar la oferta de servicios sociales, para determinar la relevancia y factibilidad de un
PTC antes implementarlo, se ha de cuantificar la magnitud de las acciones y recursos
requeridos para cubrir el incremento de demanda que ste genera, as como evaluar en

130
trminos costo-impacto qu tipo de acciones, por el lado de la oferta o de la demanda, son
ms efectivas.

Siguiendo a Parra Crrea y Perez Ribas (2008), las evaluaciones debieran proveer
evidencia emprica sobre el estado de acceso a los servicios sociales y las capacidades
institucionales para administrar mejor los programas y sus costos. Ello permite no slo una
mejor planeacin y manejo de un PTC en relacin al ordenamiento de las prioridades y los
recursos financieros, sino tambin contar con informacin de los posibles beneficiarios,
saber cul es la percepcin que tienen de los niveles actuales de acceso, si estos son
adecuados o existen brechas de cobertura, cul es el perfil de la poblacin que no tiene
acceso, cules son las barreras que estos enfrentan, etc. (Ibd.). Los programas
Oportunidades124 y Familias en Accin125, son dos ejemplos que dentro de su proceso de
focalizacin han incluido una etapa de verificacin de la disponibilidad de los servicios.

En cuanto a la relacin costo-impacto de las intervenciones, diversos autores (Parra Crrea

y Perez Ribas, 2008; Handa, 2001; Handa y Davis, 2006) llaman la atencin sobre la
posibilidad de que las acciones por el lado de la demanda i.e. una transferencia de
ingresos puede ser menos efectiva que actuar en la oferta cuando se trata de aumentar los
niveles de capital humano i.e. construccin de una escuela en la comunidad.126

D. Articulacin de la demanda de proteccin con la oferta de

servicios

Como hemos visto, un sistema de proteccin integral contempla la existencia de

mecanismos que permitan integrar la demanda y la oferta de servicios sociales, tema
particularmente relevante para asegurar el impacto de la proteccin social a travs de los
PTC. En particular, las acciones de acompaamiento familiar de los PTC de tipo 3, a travs

124
En Mxico, recin en 2004 el programa Oportunidades alcanz la totalidad de los municipios del
pas. Antes de eso el procedimiento de focalizacin inclua un proceso de validacin de las
comunidades seleccionadas con el objeto de comprobar si los servicios locales de salud y educacin
tenan las capacidades de atencin suficientes para atender el incremento de demanda que
generaran los incentivos y las corresponsabilidades asociados al programa. En aquellas localidades
donde los servicios estaban saturados o sencillamente no existan, la entrada en operacin del
programa se postergaba hasta que se comprobara que el municipio contaba con la oferta sectorial
suficiente (Cohen, Franco y Villatoro, 2006).
125
En el caso de Familias en Accin, opera hasta la fecha la exclusin de localidades que no
cumplen con la infraestructura necesaria, tanto en trminos de servicios bsicos (educacin y salud),
como en lo que tiene que ver con el proceso de pago (disponibilidad de una institucin bancaria o
equivalente). No obstante, actualmente el programa llega a 1.093 de los 1.098 municipios
colombianos, lo que corresponde a una cobertura geogrfica del 99,5%. Fuente: Sitio web.
126
Segn Handa y Davis (2006) no existen estudios para la regin que indiquen si una transferencia
a la demanda es ms efectiva que una a la oferta en trminos de costo-impacto. El nico estudio que
llega a esa conclusin (el de Coady y Parker, 2004) presentara algunos problemas metodolgicos
que podran explicar los resultados favorables que este muestra hacia las intervenciones sobre la
demanda. Cf. Coady, David P. y Susan W. Parker (2004), "Cost-effectiveness Analysis of Demand-
and Supply-side Education Interventions: the Case of PROGRESA in Mexico," Review of
Development Economics, vol. 8, nr. 3, pp. 440-451.

131
del seguimiento de las corresponsabilidades y el levantamiento de informacin sobre las
condiciones de vida y las necesidades de las familias, parecen ser uno de los elementos que
mejores resultados han trado respecto de la articulacin de la oferta pblica con la
demanda de proteccin social de las familias ms pobres y vulnerables, vnculando estas
ltimas a la oferta programtica.

Frecuentemente, el problema no es que los servicios no existan, sino ms bien, que la oferta
no logra llegar a grupos especficos de la poblacin por razones que pueden ser variadas.
Por ejemplo, para el caso de los programas complementarios en Bolsa Famlia, dado que la
inscripcin es voluntaria, quienes acceden a ellos son quienes mejor y mayor informacin
poseen. As, se ha constatado que de no mediar acciones concretas que permitan conectar a
los beneficiarios con las prestaciones, las vacantes ofrecidas por los programas no son
llenadas.127

En este sentido, se requiere generar acciones que atiendan las necesidades de vinculacin y
articulacin entre distintos componentes de la oferta disponible para hacerlos llegar a sus
destinatarios. Destacan aqu, experiencias como las de Chile Solidario y Red Juntos, donde
la vinculacin de las familias beneficiarias y la oferta de servicios y programas pblicos se
realiza a travs de profesionales especficamente destinados a ello como son los apoyos
familiares y gestores sociales, respectivamente.

Sin embargo, siguiendo la experiencia de Chile Solidario, debe aclararse que si bien el
acompaamiento familiar muestra logros importantes, al mismo tiempo enfrenta grandes
desafos. La figura del apoyo familiar puede llegar a resultar tan central en el proceso de
inclusin social de las familias, que puede producir serios efectos para estas en caso que la
manera en que el profesional a cargo enfoca su trabajo tienda a generar dependencia.
MIDEPLAN (2009a; 2009b) expresan que entre las consecuencias negativas de lo anterior
se encuentran desde la mitificacin del acompaamiento y especialmente de la figura y
rol del apoyo familiar, hasta una tendencia regresiva en trminos de la confianza adquirida
hacia el resto de la poltica social y de las instituciones en general cuando el perodo de
acompaamiento finaliza (MIDEPLAN, 2009a; 2009b).

E. Apoyo a la generacin de capacidades institucionales

Los PTC, por el slo hecho de incorporar corresponsabilidades, necesitan contar con
sistemas de informacin y procedimientos que permitan verificar su cumplimiento, la
aplicacin de sanciones cuando corresponde y la forma de reforzar dichas sanciones, entre
otros. Debido a esto, varios autores (Fiszbein y Schady, 2009; Bastagli, 2009) han resaltado
la oportunidad que generan los PTC para impulsar el desarrollo institucional en la poltica
social, especialmente en los pases de menores ingresos e institucionalidad dbil. Desde
esta perspectiva, los PTC tendran una externalidad positiva asociada a la generacin de

127
Vase al respecto el caso del programa PlanSeQBolsa Famlia en CEPAL-OEA-OIT (2010).

132
mejores condiciones para el desarrollo de otros programas y polticas, aunque esto en la
prctica no ha ocurrido en todos los casos. 128

As, para que los PTC acten como puerta de entrada a la proteccin social y a la vez
permitan el paso de las familias y los individuos a otros programas, los sistemas de
seleccin y registro de beneficiarios juegan un papel fundamental. Una virtud de estos
sistemas es, precisamente, que pueden ser utilizados para el conjunto de programas
pblicos, de manera de mantener informacin completa sobre la poblacin atendida por la
poltica social y sus programas, incorporando las bases de datos que mantienen los distintos
sectores e instituciones pblicas en un registro nico.

Sin embargo, como destaca Bastagli (2009), as como hay elementos positivos,
especialmente en lo que refiere a la estandarizacin de procedimientos y reglas de
elegibilidad, y el establecimiento de registros de beneficiarios, tambin existen otros que
comportan el riesgo de aumentar el carcter residual y excluyente de las intervenciones.
Este riesgo existe cuando no se hacen esfuerzos para cubrir los dficits de oferta o no se
logra asegurar la continuidad de los programas.

F. Egreso de los PTC y proteccin social

Un desafo permantente para los PTC, relacionado con la capacidad de la poltica social de
promover la autonoma de las personas y potenciar sus capacidades, consiste en la
implementacin de estrategias de graduacin de los programas. Esta ha sido una
preocupacin constante respecto a los sostenibilidad de las intervenciones que promueven
los PTC (Veras Soares y Britto, 2007; Yaschine y Dvila, 2008).

En la experiencia de la regin, el mayor nfasis ha estado puesto en la definicin de reglas

de salida de los PTC ms que en estrategias de graduacin propiamente tal. Muchas veces
ello ha estado influenciado por problemas de limitaciones presupuestarias o
consideraciones polticas (i.e. disminuir el tiempo de estada para aumentar el nmero bruto
de personas que pasan por el programa), ms que con los objetivos programticos
(Villatoro, 2008).129 Otra forma observada es sencillamente hacer que los hogares
beneficiarios dejan de recibir los beneficios cuando sus integrantes pierden las condiciones
de elegibilidad. Dicho en otras palabras, las familias salen del programa cuando los hijos
superan las edades respectivas, quedando en una situacin de vulnerabilidad similar o peor
a la que presentaban previo a la intervencin (Banegas, 2008; Gonzlez de la Rocha, 2008).
En otros, se establecen reglas de salida que consisten en definir de manera arbitraria un
nmero mximo de aos de permanencia en el programa.130

128
Vase al respecto las experiencias divergentes de los programas red Solidaria y Tekopor en dos
pases con similares restricciones presupuestarias e institucionales como El Salvador y Paraguay
(Veras Soares y Britto, 2008).
129
En el caso de RPS y SAC de Nicaragua, el plazo de vencimiento del prstamo que serva para
financiarlos limitaba automticamente la permanencia en el programa, sin que estuviera
contemplada la transicin hacia un nuevo esquema de proteccin.
130
Por ejemplo, en TCCTP de Trinidad y Tobago el lmite es de dos aos, en Subsidios
Condicionados a la Asistencia Escolar de la ciudad de Bogot (Colombia) el lmite es entre dos y

133
Un escenario distinto es aquel en que los objetivos del programa son tomados en cuenta de
manera explcita en el diseo de estrategias de graduacin, como es el caso de
Oportunidades. No obstante, Oportunidades ha debido reformular sistemticamente los
mecanismos implementados inicialmente en un intento por adecuarlos a sus objetivos (ver
recuadro V.3). Este programa, as como Bolsa Famlia de Brasil, PATH de Jamaica y
Solidaridad de Repblica Dominicana, entre otros, establecen perodos de permanencia con
la posibilidad de recertificacin (cf. Cecchini y Madariaga, 2010).131

Otros PTC, por ltimo, incorporan estrategias de salida que suponen diseos ms
elaborados. Este es el caso de Chile Solidario, en que la participacin en el programa est
regulada por un esquema de graduacin que incluye una disminucin progresiva de los
apoyos familiares y las transferencias monetarias y la prolongacin de algunos beneficios
ms all del plazo en que dura el acompaamiento familiar.

Recuadro V.3
LOS PROBLEMAS DEL EGRESO EN PROGRESA/OPORTUNIDADES: EL ESQUEMA
DIFERENCIADO DE APOYOS (EDA)

En lnea con el objetivo de acumulacin de capital humano del programa -que habra de generar mayores
capacidades en las familias-, y la intencin de evitar la dependencia de los beneficiarios del programa,
Progresa contemplaba mantener los apoyos a los hogares beneficiarios mientras estos se mantuvieran en
condiciones de elegibilidad. Para ello exista un procedimiento que consista en verificar la situacin
socioeconmica de los hogares cada tres aos de ser admitidos.

Al cambiar de nombre a Oportunidades, sin embargo, y en virtud de diversas consideraciones entre las cuales
aquellas de tipo financiero, se dise un esquema de graduacin que permitiera el egreso definitivo de las
familias del programa. Se implement, a partir de 2003, un procedimiento similar de recertificacin de
familias al cual se aadi una etapa intermedia denominada Esquema Diferenciado de Apoyos (EDA). A
esta modalidad comenzaron a ser transferidas aquellas familias que mostraban condiciones socioeconmicas y
mejoras de bienestar consideradas sostenibles.

El EDA opera de manera distinta segn zona geogrfica. Para las comunidades rurales comienza a operar tres
aos despus de hecha la recertificacin, mientras que en las localidades urbanas tarda un ao en comenzar a
funcionar. Las familias transferidas al EDA dejan de recibir los apoyos educativos para los niveles primarios
y el apoyo alimentario, pues se considera que se encuentran en una situacin que les permite financiar estos
gastos por s mismas. Las familias permanecen en el EDA por otros tres aos luego de lo cual, egresan del
programa.

La implementacin del EDA gener fuertes cuestionamientos tanto respecto de la adecuacin de los
parmetros elegidos (duracin, lnea de pobreza utilizada en la evaluacin), como otras ms sustantivas
respecto de la idoneidad del mecanismo. Diversas evaluaciones mostraron efectivamente, que al cabo de 6
aos de permanencia en el programa, slo alrededor del 20% de las familias lograban cruzar la lnea de
elegibilidad. Adicionalmente, se encontr que un 42% de las mismas habra de regresar eventualmente bajo
dicha lnea. Asimismo, las familias que dejaban el programa presentaban procesos tpicos de reaccin o
adaptacin a crisis econmicas, reflejando su vuelta a una condicin de alta vulnerabilidad.

tres aos dependiendo del tipo de subsidio que se recibe, mientras que en PETI de Brasil el lmite
llega a cuatro aos.
131
En general la recertificacin tiene que ver con el establecimiento de umbrales de ingresos para la
graduacin del programa, que al no ser superados por las familias significan una actualizacin de su
condicin de beneficiarias.

134
Entre 2006 y 2008 volvieron a hacerse ajustes al EDA: aument a 6 el nmero de aos antes de la primera
evaluacin, se sac del esquema a los hogares compuestos por slo adultos mayores, los hogares que egresan
pueden volver a solicitar su reincorporacin al programa si cumplen determinadas condiciones, entre otros.
No obstante ello, el mecanismo sigue siendo altamente controversial. Dos son los principales argumentos: 1)
la contradiccin entre los criterios de salida del EDA en base a evaluaciones de pobreza vis a vis los objetivos
de largo plazo del programa en trminos de capital humano, y 2) la inexistencia de una red de proteccin
social en Mxico que permita absorber de manera adecuada a las familias egresadas mediante el acceso a
otros programas sociales ms especficos.

Fuente: Yaschine y Dvila (2008), Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, s/f, Gonzlez de la
Rocha (2008), Banegas (2008).

Para que los PTC cumplan un rol como puerta de entrada de la proteccin social, la
graduacin no debe entenderse como la suspensin de las prestaciones una vez cumplidos
ciertos requerimientos o superados determinados umbrales, lo que pudiera significar la
salida de una familia de la proteccin social. Al contario, debiese constituir el nexo con el
resto de acciones de proteccin y promocin social presentes en la poltica social. La
nocin de graduacin y el establecimiento de estrategias acordes, debiera evocar la idea de
un trnsito por distintas etapas que constituyen un continuo de intervenciones adecuadas a
distintas necesidades bsicas, proteccin contra riesgos y ejercicio de derechos.

As, egresar de los PTC debiera suponer que se ha logrado superar la vulnerabilidad
socioeconmica y/o ha logrado un estadio superior de proteccin social, sea va otros
instrumentos de asistencia o contando con seguridad social.

G. Generacin de ingreso e insercin laboral

La promocin del empleo decente es central para la superacin de la pobreza y la

vulnerabilidad y los PTC pueden cumplir un rol importante como vas de conexin e
insercin para la poblacin. De hecho, stos ya han comenzado a incorporar acciones
vinculadas al fortalecimiento de la oferta (capacitacin tcnica y profesional) y de la
demanda de trabajo (programas de microcrdito, servicios de intermediacin laboral,
generacin directa e indirecta de empleo) (cf. CEPAL-OEA-OIT, 2010), con el objetivo de
contribuir a un egreso sustentable de los PTC por parte de las familias beneficiarias
(Yaschine y Dvila, 2008). Ejemplos de esto lo constituyen la inscripcin de los adultos
desempleados en agencias de intermediacin laboral del Targeted Conditional Cash
Transfer Programme (TCCTP) de Trinidad y Tobago, el programa de Bonificacin a la
Contratacin de Mano de Obra de Chile Solidario y el PlanSeQ de Bolsa Famlia, los que si
bien constituyen esfuerzos importantes en la direccin antes mencionada, no estn exentos
de dificultades de adecuacin entre la oferta de empleos y el perfil de los beneficiarios,
vinculacin con el sector privado, seguimiento de las personas colocadas y restriccin de
recursos financieros y humanos, as como falta de polticas complementarias que permitan
a las mujeres conciliar la carga de cuidado al interior de los hogares con las actividades del
programa (Cecchini y Madariaga, 2010).

Diversos casos de habilitacin laboral y generacin de ingresos a travs de los PTC

muestran la complejidad de proveer respuestas adecuadas a la heterogeneidad de

135
condiciones y necesidades de los beneficiarios. No todas las familias que participan en los
PTC, por ejemplo, tienen la misma capacidad de insertarse en el mercado laboral (CEPAL,
2009), aprovechar las posibilidades ofrecidas por programas como los de microcrdito y
microemprendimiento (MIDEPLAN, 2009a; 2009b) o internalizar adecuadamente el
trabajo psicosocial que se realiza con ellos (Nun y Trucco, 2008).

Evaluaciones de Chile Solidario muestran por ejemplo que las experiencias con estrategias
de microcrdito entre familias muy pobres pueden ser poco exitosas desde el punto de vista
de la generacin de ingresos y llevar al fracaso. Entre las razones para ello se encuentran la
inexperiencia en materia de negocios, la poca pertinencia de algunos proyectos o la
imposibilidad de proyectar una inversin en el presente para la obtencin de ingresos en el
futuro en contextos de emergencia econmica (MIDEPLAN, 2006). Con esto ocurre que
muchas veces los proyectos terminan funcionando en la informalidad o sencillamente
fracasan (Ibd.), observndose situaciones en que incluso los beneficiarios opten por vender
los bienes de capital adquiridos como estrategia para generar ingresos inmediatos. En el
caso de Brasil, Braga, Leandro y Lyra Jnior (2008) proveen evidencia a partir de la
experiencia de Bolsa Famlia y el Crediamigo, programa complementario de microcrdito
ejecutado en las regiones del norte del pas, donde se encontr que el programa actuaba
principalmente fortaleciendo emprendimientos ya existentes. En efecto, se encontr que en
el 82% de los casos el crdito sirvi para ampliar negocios ya existentes.132

Estos casos ilustran la limitacin que pueden tener las acciones asociadas al micro
emprendimiento en cuanto estrategias efectivas de generacin de ingresos actuales de las
familias pobres. Estas parecen funcionar ms bien reforzando capacidades previamente
incorporadas que generando nuevas alternativas de generacin de ingresos. De este modo,
si bien muchas de estas estrategias pueden ser importantes a la hora de enfrentar contextos
de emergencia y mantener niveles de subsistencia, debieran ser consideradas como una
salida de carcter transitorio que posibilite el acceso a un empleo de calidad (Rodrguez y
Alvarado, 2008). Efectivamente, para el caso de Chile Solidario se ha encontrado que
cuando los jefes de hogar acceden a empleos percibidos como bien remunerados y en un
ambiente laboral valorado, el desarrollo de un microemprendimiento no es considerado un
proyecto atractivo (MIDEPLAN, 2009a; 2009b).

Al respecto, algunos autores (Len, 2008; Medeiros, Britto y Soares, 2008) resaltan la
importancia de generar acciones directas sobre el mercado del trabajo, ya sea de proteccin
social propiamente tal (regulacin del mercado laboral, seguros de desempleo) como
tambin polticas de fomento y de incentivos a la contratacin de mano de obra con una
participacin importante del sector privado, y la adecuada vinculacin de los beneficiarios
con los esquemas se seguridad social. Efectivamente, el caso de Chile Solidario muestra
que una de las dimensiones con mayor incumplimiento (83,3%) resulta ser egresar del
programa con al menos uno de sus miembros trabajando regularmente y con una
remuneracin estable (MIDEPLAN, 2009a; 2009b).

132
Cabe advertir que no se trata de una muestra representativa de las familias beneficiarias de Bolsa
Famlia ni de aquellas que participan en el programa Crediamigo.

136
De este modo, se reafirma la concepcin integral con implementacin de procedimientos y
reglamentos que vinculen distintas estructuras de la poltica social, que estn en
consonancia con los objetivos de cada programa por ejemplo, en trminos de la
contencin de determinados niveles de ingreso o de la acumulacin de capital humano, y
que sean adecuadamente articulados con el resto de la oferta pblica. Esto con el objeto de
que el egresar del nivel inicial que suponen los PTC no signifique volver a convertirse en
parte de la demanda insatisfecha de los mismos programas, sino avanzar hacia mejores
niveles de proteccin social y bienestar.

137
Captulo VI. Consolidando la proteccin social en
Amrica Latina: principales desafos
En este libro, hemos analizado distintos elementos que conforman los ejes del debate ms
reciente sobre proteccin social en Amrica Latina. En este marco, hemos distinguido
aspectos conceptuales, histricos, normativos y de poltica social, e identificado cuatro
enfoques de proteccin social que dan forma a los esquemas contemporneos en la regin.

Como se ha sealado, tanto a nivel terico como en el de diseo de polticas sociales, se

instala crecientemente la idea de un enfoque ms integral de proteccin social, de corte
ciudadano, fundado en la complementariedad de diversos marcos normativos y
conceptuales, incluyendo los derechos humanos, las necesidades bsicas y el riesgo. Se
transita paulatinamente desde un foco centrado exclusivamente en quienes viven en
situacin de extrema pobreza hacia un modelo ms inclusivo en que se garantizan
mecanismos de acceso a la proteccin social para toda la ciudadana. Lo anterior no
significa descuidar las acciones y el destino de los recursos en quienes ms lo necesitan por
razones de equidad, justicia, eficacia y eficiencia, sino repensar el conjunto de medidas de
proteccin desde una mirada ms amplia y universal. Al mismo tiempo, se redefinen los
modelos de gestin pblica en torno a las polticas diseadas, emergiendo la coordinacin
interinstitucional como uno de los grandes desafos para la regin en esta materia.

Este enfoque responde tambin a las necesidades que enfrentan los pases latinoamericanos
frente a un contexto marcado por la globalizacin, las crisis econmicas, el incumplimiento
de la promesa del pleno empleo y el envejecimiento de la poblacin. Estn hoy en pleno
desarrollo un conjunto de propuestas e iniciativas sobre proteccin social que apuntan a
profundizar y complejizar su rol en este escenario. stas evidencian la necesidad de
construir nuevos pactos y consensos sociales y fiscales para garantizar el acceso universal a
la proteccin social con solidaridad y eficiencia (CEPAL, 2006).

Pese al inters alcanzado por un enfoque integral y de garantas ciudadanas para la

proteccin social, no hay una opcin nica en el diseo de esquemas de proteccin social.
Tales esquemas varan significativamente dependiendo de las prioridades polticas y de
inversin social de cada pas. As, encontramos pases que han centrado sus acciones en
implementar polticas de asistencia social como un primer gran esfuerzo para extender la
proteccin social a quienes han estado histricamente excluidos de ella. Por otra parte,
identificamos pases que combinan polticas de asistencia social de ndole selectiva con
iniciativas que pretenden universalizar determinadas prestaciones (el caso de las pensiones
para los adultos mayores en Mxico D.F. y el Bono Dignidad en Bolivia). Finalmente,
identificamos los esfuerzos de pases por conformar sistemas articulados de proteccin
social, en los cuales convergen ms activamente polticas de asistencia social
prioritariamente enfocadas a quienes viven en situacin de pobreza y vulnerabilidad, y
seguridad social desde el prisma de otorgamiento de garantas de derechos. stas definen
arreglos ad-hoc y variables en cada caso, de acuerdo a los requerimientos que tienen
distintos grupos de la poblacin en los pases.

138
Existen mltiples lecciones que podemos extraer de las experiencias que hemos revisado en
los pases respecto a la implementacin de polticas de proteccin social. Avanzar
incrementalmente hacia su expansin a toda la ciudadana, consolidando etapas e
instrumentos, pareciera ser una de suma importancia, como muestran Argentina, Brasil y
Chile. En segundo lugar, se constata el rol de las trayectorias y tradiciones institucionales,
donde resalta el efecto acumulativo de las experiencias en materia de poltica social para la
instalacin de esquemas e instrumentos universales de proteccin social, como en los casos
de Costa Rica y Uruguay. Lo anterior no significa mantener lgicas inalteradas al interior
de los aparatos institucionales, sino reconocer el aporte de las culturas y tradiciones
histricas al momento de instalar nuevos arreglos de poltica social.

Al mismo tiempo, existen mltiples mbitos por seguir profundizando en la reflexin sobre
la proteccin social. Entre stos, la regulacin de los mercados laborales, el tercer
componente de una proteccin social integral, ha sido escasamente analizada en cuanto a
sus potenciales instrumentos, estrategias y posibilidades de consolidacin en la regin. Se
hace necesario, por tanto, visibilizar su aporte e identificar polticas para su fortalecimiento.
Junto con ste, a continuacin se presentan algunos de los desafos que presenta la
implementacin de un modelo de proteccin social integral.

A. Enfoque de derechos: factibilidad de implementacin en la

regin

Los desafos ms acuciantes en materia de la generacin de mecanismos que permitan

avanzar sostenidamente en el resguardo a los DESC en el campo de la proteccin social
refieren a la interconexin entre el logro de voluntad poltica respecto de la identificacin
de compromisos, con acciones concretas de poltica social y la generacin de garantas
explcitas con suficientes niveles de financiamiento para la realizacin progresiva de estos
derechos.

Ante este escenario, se requiere mayor elaboracin respecto a la fijacin de estndares e

indicadores que puedan dar mejor cuenta de los avances en esta materia. Lo anterior es
particularmente relevante, en un contexto donde los derechos sociales estn lejos de ser
realizados y la desproteccin del empleo y la pobreza que afecta a parte importante de la
poblacin es persistente. Al mismo tiempo, tal fijacin requiere de mecanismos ms activos
de participacin e instancias de control social, tanto de tipo ciudadano como de parte de los
organismos internacionales comprometidos ms directamente en la revisin del avance en
materia de DESC por ejemplo, a travs del Comit del PIDESC. As, por ejemplo, Artigas
(2005) plantea la necesidad de fortalecer instancias de defensora del pueblo, Ombudsman,
que logren mediar entre la judicializacin de causas relativas al incumplimiento de estos
derechos y la generacin de mecanismos institucionales para su mayor consideracin.

En particular, un aspecto bsico de un sistema fiscalmente sustentable es que los derechos

se definan de manera operativamente incremental (Artigas, 2005; Naciones Unidas, 2009c).
En efecto, en la regin el principal lmite del llamado nuevo constitucionalismo
comprendido con la mayor incorporacin de los derechos humanos a su formulacin es el
de las condiciones materiales requeridas para que estos derechos no sean letra muerta

139
(Gargarella y Courtis, 2009). El desafo es poder conjugar ambas dimensiones (el derecho y
la sustentabilidad econmica) para definir mnimos que, por una parte, realmente sean un
aporte hacia la consecucin de los objetivos y, por otra, no afecten los equilibrios
macroeconmicos. Un ejemplo de esta alternativa ha sido el desarrollo del Plan Auge en
Chile, en el que la cantidad de patologas con atencin garantizada han ido
incrementndose progresivamente a medida que los recursos y la capacidad de
administrarlos crece.

Dar cuenta adecuadamente de este desafo no es una tarea fcil, pues cabe la pregunta de
donde est el lmite en que la restriccin econmica no termina atentando contra el derecho
y viceversa, particularmente en un continente que aun tiene grandes desafos de crecimiento
pero tambin de importantes tareas pendientes en cuanto a desigualdad y presupuestos
sociales restringidos, asociados a bajas cargas tributarias y limitadas tasas de recaudacin.
Parece ser que se requiere un impulso ms fuerte hacia un modelo de crecimiento con
mejor distribucin del ingreso, el que pasa por entender que ambos elementos son parte de
un mismo fenmeno y no tareas secuenciales. As como en toda sociedad, el crecimiento es
necesario para contar con recursos a distribuir, los avances en equidad e igualdad generan
un activo fundamental para promoverlo, aumentan el capital humano y social, disminuyen
el riesgo de las inversiones e incrementan la demanda interna.

B. El financiamiento: mltiples demandas y escasos recursos

Uno de los principales desafos de contar con un sistema integral de proteccin social es
contar con los suficientes recursos y fuentes estables de financiamiento. Al respecto, la
CEPAL (2006) ha hablado de la necesidad de un pacto fiscal que opere como un acuerdo
que determina la estructura y nivel impositivo y la asignacin del gasto, no sea otra cosa
que el correlato del contrato social o, dicho con otras palabras, su condicin material de
posibilidad.

Ahora bien, este pacto requiere de una serie de ajustes de difcil resolucin en un contexto
como el latinoamericano. Basombro (2009: 36-37) menciona, entre otros aspectos a
abordar, el dficit poltico-institucional, la erosin de la ciudadana fiscal y la informalidad
laboral, los cambios experimentados por los sistemas tributarios en la regin que pasan de
estar basados en impuestos directos a indirectos, y la dificultad para aprovechar
coyunturas macro-fiscales favorables que puedan minimizar los impactos de los frecuentes
shocks econmicos en la regin.

Dado el incremento de demandas que supone avanzar hacia un modelo de proteccin

integral, los esfuerzos pblicos y privados debern ser mayores. Un punto de encuentro en
los debates es que, para refundar la arquitectura de proteccin social en el nuevo milenio en
Amrica Latina, se requiere una detallada consideracin del impacto fiscal que las diversas
medidas introducidas en el presente o futuro involucren as como la generacin de medidas
anti-ccilicas (CEPAL, 2009b). Lo anterior se traduce en un incremento de la inversin
fiscal que es difcil de evitar y que requerir, en el mediano y largo plazo, de una nueva

140
inyeccin de recursos, junto con hacer ms efectivo y eficiente los ya existentes (CEPAL,
2010a; Lo Vuolo, 2009).

La CEPAL (2006) ha apuntado a falencias en las estructuras tributarias de la regin y la

persistencia de un gasto de tipo regresivo en parte importante de los sectores sociales.
Cambiar esta situacin requiere, sin lugar a dudas, de esfuerzos tcnicos y polticos de gran
calibre y, sobre todo, de consensos sociales fuertes y capaces de llevar adelante las
reformas necesarias, aun cuando la universalizacin de algunos servicios o aumentos de
cobertura no necesariamente involucran un aumento drstico del gasto social (CEPAL,
2010b). De acuerdo a la CEPAL (2010b: 236), la necesidad de implementar polticas
fiscales activas, consiste tambin en mejorar la calidad de su asignacin, su eficacia y
eficiencia. En particular, en cuanto a la recaudacin, se ha enfatizado que tanto la carga
tributaria, su estructura como el control de la evasin de impuestos, son elementos
fundamentales. En 2008, la carga tributaria promedio era de alrededor del 18% del PIB en
Amrica Latina y 26,3% del PIB en el Caribe, un nivel bajo con respecto al grado de
desarrollo relativo de la regin y las necesidades de recursos que emergen de las polticas
pblicas en marcha.133

A su vez, la CEPAL ha sealado que gran parte de la recaudacin proviene de impuestos al

consumo y otros impuestos indirectos, en tanto menos de un tercio corresponde a impuestos
directos a los ingresos, lo que explica el que la distribucin del ingreso, despus del pago de
impuestos, sea an ms desigual que la distribucin primaria. A esto se unen los altos
niveles de incumplimiento en la tributacin, situacin generada por el trato preferencial
otorgado a las rentas de capital (por ejemplo, a travs de exenciones) y a la reinversin de
utilidades, as como por la evasin de impuestos. Todos estos elementos hacen del pacto
fiscal una necesidad para financiar las polticas de proteccin social en la regin (CEPAL
2010b: 247-254).

Avanzar hacia pactos sociales, sustentados en procesos de dilogo poltico, es un desafo de

gran envergadura. CEPAL (2006 y 2008b; Machinea y Cruces, 2006) ya ha identificado la
necesidad de consolidar un pacto para la proteccin social en los pases de Amrica Latina,
blindando el gasto social consagrado a esta materia y consolidando su rol en las
arquitecturas polticas de la regin. Instancias de debate internacional e instrumentos como
los propuestos por OIT (el piso bsico de seguridad social) pueden resultar
fundamentales en este proceso.

C. La heterogeneidad poblacional y las brechas de proteccin

La diversidad de causas de la pobreza y la desigualdad, as como los distintos derechos a

ser realizados, hacen que, como se indica en el captulo IV, para que la proteccin social
sea realmente integral sta debe hacerse cargo de las mltiples demandas que tienen los
variados grupos de edad (integracin longitudinal) y los distintos grupos poblacionales
(integracin transversal).

133
En 2007, la carga tributaria de Amrica Latina era casi la mitad de lo que recaudan los pases de
la OCDE como porcentaje del PIB (CEPAL, 2010b: 247).

141
Por ello, si la poblacin es heterognea, la atencin ha de ser diferencial y especializada,
presentndose as el desafo de alcanzar la universalidad con especificidad, a fin de
disminuir las brechas en los mbitos requeridos por cada grupo humano. Esta mirada no ha
estado exenta de debate (Lo Vuolo, 2009), pues aun cuando contribuye a orientar de una
manera ms eficiente y eficaz la accin pblica en proteccin social, tiene el riesgo de
producir fragmentacin social, con una estructura de servicios para pobres y otra para no
pobres. El desafo entonces es implementar una oferta diferenciada segn las necesidades,
pero que potencie la igualdad y la cohesin social, y no que perpete las brechas.

El concebir la proteccin como un activo comn a toda la sociedad y no slo como un bien
individual forma parte del desafo para integrar a todos sus miembros sobre la base de los
derechos, independientemente de edad, sexo, su condicin laboral, etc. As, la pregunta es
cmo integrar solidaridad con eficiencia y equidad, en una sociedad que ha caminado ms
hacia la capitalizacin individual y a los seguros personales y donde la proteccin se ha
circunscrito a la poblacin activa del sector formal y sus familiares? Para esto se requiere
desarrollar herramientas de solidaridad entre generaciones, sexos y grupos
socioeconmicos, de manera de proteger con recursos pblicos a los ms desprotegidos
(inactivos, pobres y vulnerables), sobre la base de un nuevo pacto social que reconozca el
derecho que les atinge y el beneficio econmico que supone acortar las brechas y contar
con una poblacin econmicamente ms igualitaria.

Extender la proteccin social hacia los ms pobres y vulnerables es, en s misma, una tarea
de proporciones en una regin marcada por la exclusin sistemtica de diversos grupos de
la estructura de oportunidades. Pero, como aqu se ha indicado, hay algunas experiencias
que avanzan en esta lnea, las que aun cuando son de reciente data y por tanto no cuentan
con evaluaciones que den luz sobre sus resultados, generan un espacio propicio para
avanzar en este mbito.

Asimismo, si bien algunos pases han incorporado crecientemente una mayor atencin de
las necesidades diferenciadas que se generan a partir de la economa del cuidado, en el
contexto de los requerimientos especiales de proteccin que enfrentan distingos grupos
poblacionales, y de la coordinacin vertical y horizontal necesaria para satisfacer la
demanda de los diversos grupos de la poblacin (vase figura IV.2), falta instalar un debate
consolidado acerca de la vulnerabilidad especial que enfrentan las mujeres que carecen de
ingresos autnomos y son asumidas como cuidadores principales.

Por otra parte, si bien existen al menos tres iniciativas en el campo de los PTC en que se ha
incorporado de una manera explcita a los pueblos indgenas134, los ms excluidos de la
seguridad social y ms vulnerables ante situaciones de riesgo, debido a su posicin histrica
de exclusin en las sociedades de la regin (Len, 2008; Mesa-Lago, 2009), estas son
insuficientes para universalizar la realizacin de sus derechos en toda la regin

134
Colombia y Panam han desarrollado modelos especficos de trabajo con comarcas y familias
indgenas, construidos desde un enfoque tnico, Mxico ha fortalecido la presencia del programa
Oportunidades al interior de localidades indgenas (Robles, 2009; Waters, 2009).

142
Visto lo anterior, destaca la necesidad por profundizar en el anlisis respecto de cmo
llegar a travs de estrategias efectivas y solidarias, no slo a los pobres sino tambin a los
grupos vulnerables, que no han consolidado activos que les permitan enfrentar de manera
ptima los eventos crticos que se requieran. El aseguramiento universal a travs de
esquemas contributivos y no contributivos de seguridad social, articulados entre s y
diseados desde un prisma ciudadano e inclusivo, es uno de los desafos que surge de esta
reflexin.

De esta forma, junto con abordar de manera ms explcita las polticas de regulacin del
mercado del trabajo propiamente tal, las polticas de proteccin social se ven enfrentadas a
la necesidad de fortalecer los vnculos con las polticas activas del mercado del trabajo.
stas remiten al conjunto de esfuerzos orientados a incrementar la empleabilidad y
remuneraciones de las personas con mayor dificultad para insertarse en el mercado del
trabajo, y para fortalecer el bienestar de los/las trabajadores y sus familias (Bertranou, F. y
Paz 2007: 52). En estas polticas se incluyen, por tanto, aquellas que procuran ampliar los
activos de los trabajadores (va capacitacin, por ejemplo), as como prevenir su deterioro
(va seguros de desempleo). Fortalecer la batera de polticas activas del mercado del
trabajo, en estrecho vnculo con las de proteccin social, es un desafo implcito en la
identificacin de los requerimientos de proteccin que tienen distintos grupos
poblacionales, especialmente mujeres, jvenes y aquellos grupos que han permanecido
tradicionalmente ms alejados del empleo formal (pueblos indgenas, personas viviendo en
situacin de pobreza y pobreza extrema, etc.).

As, el desafo es instalar mecanismos dinmicos de entrada y salida a la amplia batera de

polticas sociales que son implementadas por cada Estado, de manera de mitigar y superar
los riesgos en el corto, mediano y largo plazo.

D. La coordinacin intersectorial, un requisito bsico

Como se ha indicado, es posible identificar una multiplicidad de instrumentos y propuestas

en torno a la conformacin de sistemas integrales de proteccin social. Un desafo inicial es
implementar mecanismos que hagan posible articular el conjunto de polticas y sus
instrumentos operativos, de manera de responder adecuadamente a los variados
requerimientos de proteccin de la ciudadana, a fin de cumplir con los requisitos de
integralidad horizontal y vertical indicados en el captulo IV.

La lgica de expansin de los componentes de la proteccin social hacia esquemas

integrados presenta una serie de desafos institucionales para la coordinacin y articulacin
antes no considerados por la gestin pblica. Si bien el tema de la intersectorialidad se
instal durante la dcada pasada en Amrica Latina, en el marco de los debates sobre
reforma y modernizacin del Estado (Cunill, 2005; Repetto, 2010b), su discusin estuvo
anclada fundamentalmente a experiencias especficas en que tal coordinacin era requerida.
El diseo de sistemas integrales de proteccin y de promocin social impone una nueva
lgica, complejizando tareas y respuestas en la que diversas instituciones y actores estn
comprometidos de manera continua (Acosta y Ramrez, 2004; Ramrez, 2007: 56-57).

143
La coordinacin requerida para un sistema de proteccin social integral se puede definir
como una instancia o mecanismo permanente en que los distintos actores e instituciones
involucradas se sienten partcipes, socios activos con derechos y deberes, donde todos se
benefician de los resultados pero tambin deben asumir parte de los costos. Considerando
los componentes que un sistema como el propuesto requiere para contar con una oferta
horizontalmente integral, aparece como prioritaria la participacin de los ministerios o
secretaras encargadas de los temas de trabajo en ocasiones, separados de los encargados
de temas previsionales y de seguridad social, como en el caso de Brasil, desarrollo social,
salud y educacin, las cajas de previsin o seguro social, las administradoras de fondos
previsionales y otros afines. A ellos se debiera sumar la representacin, al menos a nivel
consultivo de instancias propias de los trabajadores, como asociaciones de sindicatos,
organizaciones sociales, ONG relacionadas y la comunidad en general.

Un riesgo que se corre cuando la gestin se fundamenta en la coordinacin es que las

dificultades de su implementacin y diferencias entre sus miembros puedan convertirla en
excusa para justificar la insuficiencia de resultados y el no logro de los objetivos. Para
disminuir dicho riesgo y, en cambio, se alcance el xito esperado, es preciso contar con una
base analtica comn y acuerdos bsicos en cuanto a los objetivos, metas y prioridades, as
como de los componentes de la poltica, instituciones y programas involucrados.

Las experiencias existentes en la regin indican que actualmente el terreno es propicio para
desarrollo y potenciar la coordinacin. No obstante, el trabajo debe profundizarse para
alcanzar una verdadera cultura de la coordinacin interinstitucional, dado que en los
Estados se mantienen fuertes lgicas sectoriales. Esto dificulta, por ejemplo, la articulacin
de mltiples instrumentos de pensiones no contributivas coexistentes en un pas, como en el
caso de Brasil (Levy, 2009; Mesa-Lago, 2009), y hace an ms evidente la ausencia de
entidades responsables o coordinadoras de los diversos organismos intervinientes en los
esquemas de proteccin social, como en el caso de Colombia (cf. DNP, 2008: 13). A su
vez, ya sea por la yuxtaposicin de instrumentos en torno a determinados componentes
como el caso de las pensiones para el adulto mayor en Mxico (Rubio y Garfias, 2010) o
por las evidentes dificultades de funcionamiento por lgicas de cultura poltica y regulacin
como en el caso de Chile, la intersectorialidad sigue siendo una meta ms que una
realidad.

E. Informacin para la gestin

Como se ha indicado, la preocupacin por contar con sistemas de monitoreo y evaluacin

en la gestin de polticas sociales est presente desde hace ms de dos dcadas, sin
embargo, sigue siendo una meta por alcanzar. Un desafo relevante en relacin con la
institucionalidad encargada de la evaluacin de las polticas y programas es el riesgo del
sesgo econmicista asociado a su implementacin por parte de las direcciones de
presupuesto. Combinar lgicas y metodologas de evaluacin que releven tanto las
dimensiones de costo-beneficio de una poltica, como los retornos sociales de la misma,
parece ser la direccin a seguir. En estrecha relacin con la aproximacin a la evaluacin de
impacto de las polticas, debe especialmente considerarse no slo el costo de intentar

144
resolver el problema sino tambin, y de manera especial, el costo de no resolverlo
(Martnez, R. y Fernndez, 2007).

Un segundo desafo a considerar, especialmente en el caso de los sistemas de proteccin

social, es que los avances en la evaluacin se circunscriben a programas y proyectos
especficos, no alcanzando el nivel de polticas o de sistemas de programas como el aqu
propuesto. Asimismo, dichas experiencias no han logrado generar una verdadera cultura de
evaluacin, entendida como una herramienta de gestin, sino que en muchos casos slo
opera para la contralora administrativa, el control de presupuestos o el desarrollo
acadmico. Estas visiones no son en s negativas pero son claramente insuficientes para
mejorar su efectividad y eficiencia.

F. Rol de los PTC

Los desafos para el desarrollo de sistemas de proteccin social integral, hasta aqu
enumerados, son vlidos para los distintos instrumentos en que ella se operacionalice. Sin
embargo, considerando la presencia que los PTC estn teniendo en la regin en relacin a la
asistencia social de la poblacin que vive en condicin de pobreza o vulnerabilidad, a
continuacin se destacan algunos aspectos especficos a considerar.

Quizs el mayor desafo que presentan hoy en da los PTC para constituirse en una
herramienta eficaz de proteccin social y no solamente una intervencin aislada y
fugaz, lo constituye el ser realmente una puerta de entrada del sistema de proteccin
social, contribuyendo a establecer una continuidad de las prestaciones entre los
distintos niveles de la poltica social. Esto es, internalizar de manera explcita y con
procedimientos operativos claros que las personas al participar de ellos ingresan a
un sistema que lo conecta con la institucionalidad social en distintos mbitos y que,
por tanto, pueden graduarse de determinados programas pero no se desprenden de
su derecho a la proteccin. Como se menciona en el captulo IV, la graduacin ha
de suponer un paso a nuevas alternativas de asistencia o seguridad, as como la
consolidacin del acceso a servicios sociales bsicos. Ello no debe entenderse como
un estado permanente de dependencia de las prestaciones estatales, sino por el
contrario, como una materializacin de la ciudadana social expresada en la
vigilancia de derechos sociales y el establecimiento de garantas por parte del
Estado.

El grado de institucionalizacin de las polticas universales en el aparato estatal, as

como la cobertura que estas han logrado, constituyen un buen indicador de los
desafos que cada pas enfrenta en este mbito. En trminos generales, podemos
afirmar que la efectividad de programas con foco en la demanda como los PTC
depende en primer lugar de la capacidad y los logros de cobertura y calidad de los
servicios sociales bsicos y de polticas contra la pobreza. Esta capacidad se
relaciona con la infraestructura de servicios necesaria para cumplir los objetivos de
capital humano de los PTC, la existencia de otros programas y servicios
complementarios para posibilitar la ejecucin de las corresponsabilidades, as como

145
 un acervo de conocimientos y experticias en el manejo de polticas y programas y
en los elementos de diseo y de gestin.

Como se ha indicado en el presente libro, los PTC son un instrumento ms dentro

del conjunto de herramientas que posee la poltica social, por tanto la proteccin
social no comienza ni termina con los PTC. En consecuencia, para que ellos se
constituyan en instrumentos tiles y eficaces al conjunto, se requiere que tengan
objetivos y funciones precisos, delimitando sus competencias y responsabilidades.
Esto, no slo como definicin hacia el interior de la organizacin sino que debe ser
pblicamente explcito, a fin de eliminar potenciales confusiones en la relacin con
la poblacin.

Existen programas que habiendo logrado estabilizar y consolidar su

funcionamiento y dado muestras de efectividad en su operacin han ampliado la
oferta de servicios y prestaciones sociales a travs de la implementacin de
programas especficos en el marco del mismo PTC.135 Esta ltima modalidad, sin
embargo, puede no ser la ms adecuada, pues puede desvirtuar los objetivos del
programa y amenazar los logros positivos alcanzados, adems de poder
contradecirse con los objetivos perseguidos por las nuevas prestaciones o beneficios
aadidos. Existe as la amenaza de que los PTC se transformen en una suerte de
rbol de navidad al que se le aaden mecnicamente nuevas prestaciones y se le
cuelgan ms y ms requerimientos, generando una estructura omnicomprensiva
poco especfica y poco efectiva, y que tiende a independizarse de la gestin de la
poltica pblica sectorial y sus objetivos particulares.

En ello, hay un desafo especfico relacionado con la articulacin interinstitucional.

Dado que junto con ser puerta de entrada de la proteccin social, lo son tambin
respecto al conjunto de la poltica social, particularmente en los de tipo 3, la
efectividad en el logro de ello depende de la capacidad de coordinacin existente,
particularmente a nivel poltico. As, la definicin clara del espacio de interlocucin
y mbito de influencia de los PTC con los dems componentes de la asistencia y la
seguridad social, as como de los servicios sociales bsicos aparece como un
elemento a desarrollar.

Para efectivamente otorgar proteccin social acecuada a toda la poblacin objetivo

de los PTC, hay que realizar esfuerzos particulares para reconocer las necesidades
propias de las distintas etapas del ciclo de vida individual y familiar. Bajo esquemas
que ponen un fuerte nfasis en la acumulacin de capital humano y en los elementos
de promocin social de largo plazo (PTC tipo 2), por ejemplo, debieran considerarse
las edades pre-escolares tanto en los aspectos ligados a lo nutricional como a lo

135
Entre las prestaciones sectoriales incorporadas dentro de las propias estructuras del PTC estn,
por ejemplo, el componente de talleres y charlas que pueden llegar a incluir mbitos especializados
como salud, nutricin y sanidad, dinmica familiar, salud sexual y reproductiva, derechos humanos
y ciudadana, componentes de capacitacin laboral y productiva tanto en aspectos tcnicos como de
habilidades, acceso a microcrdito y apoyo al trabajo independiente, entre otros (cf. Cecchini y
Madariaga, 2010).

146
 educativo, a fin de aprovechar las ventanas de oportunidad que existen en estas
edades (Len, 2008) y establecer criterios y estrategias de graduacin de manera de
considerar el todo el ciclo educativo (Villatoro, 2008).

Por su parte, cabe hacer algunas consideraciones respecto de la capacidad de los

pases de la regin de hacer frente a los desafos que implica el mejoramiento de la
institucionalidad. La extensin de cobertura, as como la implementacin de
complejos sistemas de monitoreo y control de condicionalidades y mecanismos de
focalizacin, entre otros, suponen la movilizacin de recursos financieros e
institucionales que muchas veces implican altos costos de oportunidad, adems de
comprometer niveles importantes de cargas laborales adicionales a los sectores
involucrados (Parra Crrea y Perez Ribas, 2008; Villatoro, 2008). Veras Soares y
Britto (2008) plantean que en el contexto de pases de bajos recursos como El
Salvador y Paraguay se produce derechamente un trade-off entre mejorar las
capacidades institucionales y ampliar el nivel y la extensin de los beneficios (ver
tambin Cecchini, 2009). As, junto con el dimensionamiento de las acciones
requeridas, el desafo est en cmo ajustar su implementacin a las capacidades
financieras existentes y/o extender stas de una manera sustentable y sostenible para
la poltica social en su conjunto, de manera que no signifiquen proteccin presente
pero con vulnerabilidad futura.

Los PTC han puesto un importante esfuerzo en establecer sofisticados

procedimientos y tcnicas de focalizacin (Hailu y Veras Soares, 2008b; Fiszbein y
Schady, 2009) que estn contribuyendo a sentar los fundamentos de una seleccin
de beneficiarios de programas sociales en base a criterios tcnicos y no clientelistas.
Sin embargo, se debe prever que la mayor sofisticacin de los procedimientos de
focalizacin no haga que los criterios de eleccin se vuelvan cada vez ms opacos,
esto es, que se generen distancias entre los beneficiarios seleccionados a travs de
criterios tcnicos y aquellos que entran en las categoras definidas de manera
sustantiva (cf. Mkandawire, 2005), como se desprende del estudio de Adato (2000),
respecto al Progresa.

Por otra parte, los resultados del estudio de Ravallion (2007) no muestran evidencia
emprica concluyente sobre la efectividad de distintas estrategias de focalizacin. La
focalizacin de un programa no debiera ser un objetivo en s mismo, sino que debe
evaluarse en relacin a su contribucin a la lgica de funcionamiento del mismo. Se
ha hecho hincapi, por ejemplo, en la poca efectividad que tienen aquellos
programas que ponen mayor nfasis en la acumulacin de capital humano en el
largo plazo (PTC tipo 2) cuando se implementan en grupos o comunidades que
presentaban previamente altos niveles en los indicadores que se quiere mejorar
(Schady, 2006). Se ha demostrado que en dichos casos los costos que significa
imponer condiciones junto con las tareas de monitoreo y las dems acciones

147
 involucradas,136 puede superar ampliamente los beneficios que ello traera en
trminos de la efectividad del gasto (de Janvry y Sadoulet, 2006b).

En el caso de los PTC en que la definicin de beneficiarios se realiza en base a la

carencia de ingresos (el caso de Bolsa Famlia), considerando que la pobreza por
ingresos tiende a ser dinmica, fluctuando ampliamente entre perodos de bonanza y
de crisis econmicas, parece importante que estos programas comiencen a
incorporar definiciones que permitan incorporar a la poblacin que se encuentra
vulnerable a dichas fluctuaciones y no slo aquellos que actualmente se encuentran
debajo de las lneas respectivas (cf. CEPAL, 2009, cap. III). Esto impone desafos
adicionales a los mecanismos de seleccin de beneficiarios en la consideracin de
puntos de corte menos restrictivos y que logren captar dichas variaciones.

En el caso de los programas que se orientan a actuar sobre situaciones de alta

exclusin social (PTC tipo 3), se debiera realizar un esfuerzo especial en buscar y
adecuar los mtodos de focalizacin, por ejemplo, mediante la utilizacin de ndices
y aproximaciones que incorporan una nocin amplia de la vulnerabilidad. En este
sentido, sigue siendo un desafo importante la capacidad de dichos mtodos para
identificar a la poblacin meta, que es precisamente aquella que se caracteriza por
haberse mantenido invisible a los canales tradicionales de la poltica pblica.

La implementacin de los registros de beneficiarios juega un papel importante para

la articulacin intersectorial y resulta crucial para mantener los flujos de
informacin y recursos entre los distintos actores que permitan agilizar los pagos y
la suspensin o cancelacin de los beneficios cuando se defina necesario. Un
desafo importante a superar por estos sistemas es la agilizacin de los
procedimientos que utilizan y la actualizacin de la informacin que contienen. Por
ejemplo, para el caso costarricense Romn (2010) muestra que si bien el Sistema de
Informacin de la Poblacin Objetivo (SIPO) del Instituto Mixto de Ayuda Social
(IMAS) ha constituido un avance importante en relacin a la informacin de los
beneficiarios actuales, la falta de procedimientos peridicos de actualizacin de la
informacin y el carcter contra-demanda de los empadronamientos es decir, que
no se trata de un empadronamiento de toda la poblacin susceptible de ser
beneficiaria sino que solo se ingresan al registro quienes acuden a pedir ayuda, ha
dejado obsoleta la informacin sobre los beneficiarios histricos de los planes que
representan el alrededor de un 50% del registro.

Visto lo anterior, en la regin existen las reflexiones tericas, las definiciones normativas,
las experiencias de poltica y las condiciones institucionales para avanzar de manera
efectiva a la consolidacin de sistemas integrales de proteccin social basados en derechos.
Sin embargo, el camino no est totalmente pavimentado y para que ello alcance el xito
esperado se requieren esfuerzos especiales sobre la base de acuerdos sociales y fiscales

136
Por ejemplo, los agentes de los programas deben hacer empadronamientos para conocer la
situacin de los potenciales beneficiarios, lo que implica importantes esfuerzos en trminos de los
recursos monetarios y humanos implicados en el despliegue de dichas actividades.

148
acordes a la realidad de cada pas, sin los cuales los riesgos de fracaso se pueden convertir
en realidad y perpetuar la realidad dual actualmente vigente.

149
 Anexos
Anexo I. La proteccin social y los derechos econmicos,
sociales y culturales
El piso normativo para los requerimientos de aseguramiento y asistencia que los Estados
deben cumplir est dado por el sistema internacional de los derechos humanos, y en
particular, por el conjunto de derechos econmicos, sociales y culturales (DESC). stos
fueron incluidos inicialmente en la Declaracin Universal de Derechos Humanos (Naciones
Unidas, 1948) como un antecedente directo del Pacto Internacional por los Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC) ratificado por Naciones Unidas en 1966. En
el caso de Amrica Latina y el Caribe, el Sistema Interamericano de la Organizacin de
Estados Americanos (OEA), suscribi en 1969 la Convencin Americana de Derechos
Humanos y en 1988 en el Protocolo de San Salvador .

La Declaracin Universal de Derechos Humanos

Esta declaracin otorga una gua esencial para aquellos mbitos que deben estar
resguardados para cada persona y que comprenden derechos civiles, polticos, econmicos,
sociales y culturales. Esta declaracin contempla en su base el principio fundante de la
igualdad y la no discriminacin en el acceso a los mecanismos que contribuyan a la
realizacin de los derechos, el cual es central para un enfoque de derechos.

En cuanto a la proteccin social, la Declaracin da cuenta de una preocupacin temprana

en torno a los diversos componentes que luego darn forma a sus polticas. El artculo 22
establece el derecho que tienen todas las personas a la seguridad social y a la satisfaccin
de los derechos econmicos, sociales y culturales.

Los artculos 23 y 24 versan explcitamente sobre los derechos laborales. El artculo 23

define el derecho al trabajo, el cual debe ser libremente elegido y realizado en condiciones
equitativas y satisfactorias, debe considerar igual remuneracin por igual trabajo, as como
el acceso a un salario que le permita a cada trabajador/a sustentar condiciones dignas de
vida para l/ella y su familia. Este artculo tambin contempla el derecho a estar protegido
frente al desempleo, as como el derecho a la sindicalizacin. El artculo 24 establece los
derechos vinculados al descanso y condiciones de trabajo bsicas a las que las personas
deben tener acceso.

El artculo 25 se relaciona con el mbito de la asistencia social, estableciendo el derecho a

un nivel adecuado de vida que asegure a cada persona y su familia el acceso a la salud y el
bienestar en sus dimensiones de alimentacin, vestuario, vivienda, asistencia mdica y
acceso a servicios sociales. Igualmente, se define el derecho a la proteccin social de la
maternidad e infancia. Este artculo tambin incluye una mencin respecto de la seguridad
social, definiendo que cada persona debe tener acceso a seguros en caso de desempleo,
enfermedad, invalidez, viudez, vejez, y en otros casos en que se pierdan los medios de
subsistencia por causas involuntarias.

150
Finalmente, el artculo 27 establece el derecho a la educacin, obligatoria y gratuita al
menos en su nivel bsico. La educacin tcnica y profesional debe ser generalizada, y el
acceso a los estudios superiores deber ser igual para todos en funcin del mrito.

El Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales

A partir del PIDESC es posible identificar con mayor especificidad una serie de aspectos y
estndares que deben estar contenidos en las polticas de proteccin social de los Estados
que se han comprometido a realizar estos derechos y han ratificado el pacto. De all la
relevancia de desentraar los contenidos de este pacto a la luz de la proteccin social.

Los artculos 1 al 5 del PIDESC establecen los principios que guan los derechos
especficos reconocidos por la Declaracin y que inspiran un enfoque de derechos.
Resumidamente, estos artculos sealan:

1. El derecho a la libre determinacin en cuanto a las libertades polticas de las

personas y a la proteccin de sus recursos para buscar el desarrollo.
2. Las obligaciones de los Estados signatarios del pacto en cuanto a respetar, proteger,
promover y realizar los derechos aqu contenidos, los que deben implementarse de
manera progresiva, sin discriminacin, considerando el mximo de los recursos
disponibles y respetando las decisiones soberanas de los Estados respecto de su
aplicabilidad a los no-nacionales.
3. La igualdad entre hombres y mujeres en el acceso a los mecanismos para la
realizacin de los DESC.
4. Los lmites que pueden restringir los mbitos de aplicacin de los DESC como
aquellos definidos por la legislacin de cada Estado en la medida en que sta sea
compatible con el Pacto
5. Los derechos no pueden estar sujetos a ninguna arbitrariedad.

Estos principios otorgan una gua a lo sealado en los prximos nueve artculos, que
definen contenidos directamente relacionados con la proteccin social. Los artculos 6 al 8
versan sobre aspectos vinculados al empleo decente y la regulacin de los mercados
laborales. As, los elementos a destacar en cada uno de estos artculos son:

6. El trabajo debe permitir cubrir las propias necesidades y ser elegido por la persona
libremente. Para la realizacin de este derecho, es necesario garantizar el acceso a
instancias de orientacin vocacional, capacitacin tcnica y entrenamiento, de
manera de fortalecer el desarrollo y empleo productivo. De esta forma, este derecho
se vincula tambin al acceso de servicios sociales que la proteccin social facilita.
7. El empleo debe ser desarrollado en condiciones justas y favorables, considerando
remuneraciones suficientes para cubrir condiciones de vida decentes para los/las
trabajadores/as y sus familias y equivalentes por el trabajo desarrollado, velando por
la igualdad de las condiciones laborales entre hombres y mujeres. Tambin se
incluyen las regulaciones de seguridad y sanidad en el trabajo, de igualdad de
oportunidades de promocin en el empleo, y de perodos de descanso remunerado.
8. Es un derecho de los trabajadores la libertar de organizacin sindical y huelga.

151
El siguiente conjunto de derechos (artculos 9 a 11) se vinculan ms directamente con las
obligaciones del Estado respecto de resguardar los ingresos de las personas y familias.
Resumidamente estos estn orientados a garantizar:

9. Acceso a la seguridad social y al seguro social.

10. La proteccin y asistencia de la familia libremente formada y mientras tiene a su
cargo la educacin de los infantes. Este derecho considera tambin la necesidad de
brindar proteccin especial a la madre en el perodo de gestacin y puerperio, con lo
cual establece lazos a la regulacin de los mercados laborales. Al mismo tiempo,
precisa la obligacin estatal de brindar proteccin especial a los nios/as y jvenes
de la explotacin econmica y social, sancionando el empleo infantil que vulnere en
cualquier medida el bienestar de estos grupos.
11. Un nivel de vida adecuado para los individuos y sus familias, incluyendo el acceso a
niveles de alimentacin, vestuario y vivienda adecuado y el mejoramiento
permanente en las condiciones de vida. En este mbito, este derecho se vincula al
acceso a los servicios sociales.

Los artculos 12 al 14 definen dos mbitos claves para los servicios sociales que deben ser
resguardados por los Estados. A saber:

12. Derecho al nivel ms alto de salud fsica y mental, definiendo las garantas estatales
respecto de implementar medidas para reducir la mortalidad infantil y fortalecer el
desarrollo saludable en la niez; prevenir, tratar y controlar las enfermedades;
brindar atencin mdica; y mejorar aspectos de higiene ambiental e industrial.
13. Derecho a la educacin, estableciendo que la educacin primaria gratis es una
obligacin del Estado y debe ser obligatoria y estar disponible para toda persona.
Asimismo, la educacin secundaria y superior gratuita debe ser garantizada
progresivamente, as como la educacin fundamental de todos quienes no recibieron
o completaron la educacin primaria.
14. En el caso de aquellos estados donde la educacin primaria no sea gratuita y
obligatoria en todos sus territorios, debe fijarse un plan de accin progresiva en el
plazo de dos aos para realizar este derecho.

Finalmente, el artculo 15 especifica los contenidos relativos al derecho a la cultura y a los

beneficios del progreso cientfico, el cual, si bien no est directamente relacionado a la
proteccin social, puede verse como un resultado de sta, en cuanto remite al plano ms
amplio del bienestar y el desarrollo humano, y debe ser entendido como un campo de
accin transversal a cada una de sus funciones.

En conformidad con el enfoque de derechos y la interrelacin que ste define al interior del
conjunto de derechos humanos reconocidos, los derechos establecidos por la Declaracin
Universal de Derechos Humanos, as como el PIDESC, deben tambin articularse con todos
aquellos reconocidos por otros convenios y protocolos, tales como el Convenio 169 sobre
Pueblos Indgenas y Tribales (OIT 1989), la Convencin sobre los Derechos del Nio
(CRC) (Naciones Unidas, 1989), o el Convenio Internacional sobre la Eliminacin de
todas las Formas de Discriminacin Racial (ICERD 1965), entre otros.

152
La Convencin Americana de Derechos Humanos y el Protocolo de San Salvador

Esta Convencin establece, en su captulo III (artculo 26), el compromiso de los estados
parte de la OEA con la realizacin progresiva de los derechos que se derivan de las
normas econmicas, sociales y sobre educacin, ciencia y cultura. Se establece que este
compromiso debe operar conforme a los recursos disponibles. En tanto, el Protocolo,
sucrito en 1988, se enfoca especficamente en materias de derechos econmicos, sociales y
culturales.137

Los artculos 1 al 5 de este Protocolo establecen las normas generales respecto de cmo
deben operar los Estados que lo suscriben respecto de las medidas a ser adoptadas en estas
materias. En particular, el artculo 1 define que se trata de medidas progresivas, con arreglo
al mximo de los recursos disponibles por los estados; el artculo 2 dicta la obligacin que
tienen los Estados con respecto a implementar las medidas legislativas que fueren
necesarias para hacer efectivo el resguardo de los derechos; y el artculo 3 establece que
estas medidas deben ser implementadas de manera no discriminatoria. Los artculos 4 y 5
establecen que las restricciones a tales derechos slo pueden realizarse mediante leyes que
se orienten a garantizar el bienestar general y el funcionamiento democrtico.

Los artculos 6 a 8 se centran en los derechos econmicos vinculados al mundo del trabajo.
Estos sealan:

6. El derecho de toda persona al trabajo, libremente escogido y que le permita acceder

a una vida digna. Los Estados deben implementar medidas tendientes al pleno
empleo, orientacin vocacional y capacitacin tcnico-profesional, las cuales deben
estar especialmente dirigidas a personas con alguna discapacidad y a las mujeres, de
manera de garantizar su insercin al trabajo.
7. El trabajo debe ser realizado en condiciones justas, equitativas y satisfactorias, en
cuanto a materias de remuneraciones, vocacionales, reconocimiento, estabilidad,
seguridad e higiene, extensin de la jornada laboral y descanso. En particular, se
establecen medidas de proteccin al trabajo infantil, estableciendo que cualquier
actividad que realicen nios menores de 16 aos no puede interferir de ninguna
manera con la asistencia escolar.
8. Se establecen el derecho a la sindicalizacin, en consonancia con lo establecido por
Naciones Unidas (1948) y el PIDESC (Naciones Unidas, 1966).

Por otra parte, el artculo 9, establece el derecho a la seguridad social, la cual debe ser
garantizada a toda persona, ante los eventos asociados a la vejez y discapacidad que le
impidan mantener condiciones de vida digna. Este artculo tambin establece el derecho al
seguro de sobrevivencia para los dependientes de los y las trabajadores/as. Con respecto a
la seguridad social vinculada al empleo formal, este derecho deber cubrir la atencin
mdica, el subsidio o jubilacin en casos de accidentes de trabajo o de enfermedad
profesional y la licencia retribuida por maternidad antes y despus del parto.

137
El Protocolo entr en vigencia en noviembre de 1999.

153
Los artculos 10, 12 y 13 versan sobre mbitos de alta relevancia para los servicios sociales:

10. Establece el derecho al disfrute del nivel ms alto de bienestar fsico, mental y social,
Los Estados ratificantes entienden la salud como un bien pblico y ante el cual la
atencin primaria, la inmunizacin contra enfermedades infecciosas, la educacin
para la prevencin de enfermedades, y el tratamiento ante enfermedades, deben
estar garantizadas para todos quienes se encuentren bajo su jurisdiccin.
12. Define el derecho a la alimentacin para el ms alto nivel posible de desarrollo fsico,
emocional e intelectual. Para erradicar la desnutricin, se debe perfeccionar los
mtodos de provisin, aprovisionamiento y distribucin de alimentos.
13. Determina el derecho a la educacin para todas las personas. Los Estados deben
garantizar la educacin primaria obligatoria y asequible gratuitamente y la
implementacin progresiva del acceso gratuito a la educacin secundaria y superior.
Al mismo tiempo, se debe fomentar mecanismos para que quienes no lo hayan
hecho, completen la educacin bsica, as como implementar programas de
educacin diferencial

Por su parte, los artculos 11 y 14 definen mbitos fundamentales para el conjunto de los
DESC, tales como el derecho a un medio ambiente sano y el derecho a los beneficios de la
cultura. Finalmente, los artculos 15 a 18 establecen una serie de regulaciones con respecto
a la proteccin especial de la familia y grupos ms vulnerables de la poblacin. Estas
regulaciones incluyen, en aquellos mbitos ms directamente vinculados a la proteccin
social, los siguientes:

15. El Estado debe velar por el mejoramiento de las condiciones materiales de las
familias. En especial, los Estados se comprometen a resguardar la proteccin de la
madre antes y despus del parto, garantizar una adecuada alimentacin durante la
niez, durante la lactancia y etapa escolar, e implementar medidas de proteccin a
los adolescentes para el pleno desarrollo de sus capacidades.
16. Reitera el derecho a la educacin gratuita y obligatoria de todo nio/a, al menos en
su fase primaria.
17. Establece el derecho de las personas de la tercera edad a ser beneficiados, de
manera progresiva y en caso de que lo necesiten, con instalaciones adecuadas de
atencin mdica y alimentacin y programas laborales especficos. Se incentivar el
rol de las organizaciones sociales para el mejoramiento de la calidad de vida de
estas personas.
18. En el caso de las personas viviendo con alguna discapacidad, los Estados debern
implementar programas laborales especficos, de apoyo familiar y de incentivo a la
formacin de organizaciones sociales especficamente dedicadas a esta poblacin.

Fuente: Elaboracin propia sobre la Declaracin Universal de los Derechos Humanos

(Naciones Unidas, 1948), OEA (1969, 1988), PIDESC (Naciones Unidas, 1966), Naciones
Unidas (2009a) y Munro (2008).

154
Anexo II. Propuestas de proteccin social como garanta
ciudadana

A continuacin se hace un breve resea de seis propuestas para contar con una proteccin
social universal como garanta ciudadana.

A. De la renta mnima a la renta bsica de ciudadana

a) Descripcin de la propuesta

En Brasil se ha desarrollado una prolfica discusin en torno a los instrumentos de

transferencias de ingresos y su posibilidad para instalarse como un derecho de renta mnima
ligado a la ciudadana. Esta comenz durante los aos setenta, pero adquiri mayor
protagonismo en las discusiones sobre polticas pblicas en la dcada de los noventa, a
partir de argumentos que relevaban su potencial para contribuir a la realizacin derechos
sociales y superar la escasa eficiencia de algunos programas sociales (Godoy, 2004).

En un comienzo, coexistieron dos grandes lneas en torno a esta propuesta. Suplicy (2009)
propuso entregar la renta a todas las personas cuyos ingresos sean menores a un
determinado monto,138 partiendo por los mayores de 60 aos, para luego ser extendida a
toda la poblacin objetivo. Otros actores, en cambio, propusieron priorizar a familias con
hijos en edad escolar, modalidad que fue la finalmente adoptada en Brasil. As, en 2003 se
crea el PTC Bolsa Familia, el cual se nutre de la discusin sobre renta mnima, as como de
la experiencia de una serie de programas a nivel distrital y federal (Draibe, 2006; Godoy,
2004). En su diseo final, sin embargo, prim la entrega de un subsidio ms modesto y
focalizado (Draibe, 2006) que lo que las primeras propuestas de ingresos sugeran.

Sin embargo, la propuesta de un ingreso ciudadano (Isuani, 2006) o renta bsica de

ciudadana (Suplicy, 2009) se ha mantenido y fortalecido en el tiempo. stas se insertan en
la lgica del salario mnimo, aunque consagrando un principio de seguridad fuera del
mbito laboral. Al interior de las propuestas en esta lnea, se distinguen tres mbitos
cruciales de diferenciacin con la tendencia que han evidenciado los PTC en la regin:

(1) la corresponsabilidad es cuestionada y reorientada en determinados contextos. Por

ejemplo, Isuani (2006) distingue la factibilidad de introducir o no mbitos de
corresponsabilidad en funcin de la poblacin objetivo a la que se orientan. En el caso de
quienes estn por definicin fuera del mercado del trabajo (adultos mayores y nios), no
correspondera introducir corresponsabilidades, mientras para quienes son parte de la
poblacin econmicamente activa, y se encuentran desocupados/as coyunturalmente, la
transferencia debe cumplir un rol de integracin y autoestima, y por tanto s cabra
introducirlas.

138
$240 reales en el caso del primer proyecto presentado por el senador Eduardo Matarazzo
Suplicy, el Programa de Renta Mnima Garantizada.

155
(2) la transferencia se transforma en s misma en un derecho, superando su anclaje
instrumental como incentivo para el uso de los servicios pblicos. Es decir, bajo este
enfoque, la funcin de la transferencia es tanto suplementar ingresos como garantizar un
mecanismo redistributivo.

(3) la transferencia se vuelve universal bajo criterios de ciudadana. La bsqueda que esta
propuesta expresa es por la igualacin de derechos y status frente al Estado, junto con
ofrecer un mecanismo concreto que contribuya a la realizacin de los derechos sociales.

b) Experiencias

Una experiencia de renta bsica existe en Alaska, donde se entrega un dividendo igual para
todos sus habitantes. Este se financia con cargo al 50% del royalty asociado a la
explotacin petrolera con cuyos fondos se cre el Fondo Permanente de Alaska (Suplicy,
2009: 56).

c) Consideraciones desde el mbito fiscal

El clculo de un ingreso o renta bsica debera plantearse a partir del conjunto de

necesidades bsicas que una persona tiene que satisfacer para vivir dignamente (Isuani,
2006). Esto, de por s, encarna dificultades importantes, pues cmo definir este conjunto es
un asunto controversial. Suponiendo que exista consenso al interior de una sociedad sobre
este punto, lo siguiente es determinar cmo financiar un ingreso regular de este tipo. De
acuerdo a Matarazzo Suplicy (2009) esto no debiera necesariamente encarnar un
presupuesto muy superior al que hoy se considera para el programa Bolsa Famlia y que, de
acuerdo a su cobertura el ao 2009, llegaba al equivalente de un cuarto del total de la
poblacin de Brasil (CEPAL, 2010a). Bsicamente, en esta propuesta la idea inicial sera
universalizar el monto de los ingresos asociados a este programa. Una de las fuentes de
financiamiento propuestas es a partir de impuestos a la extraccin de recursos naturales, de
manera similar a la experiencia de Alaska.

Por otra parte, Isuani (2006: 208) realiza un clculo de ingresos mnimos en Argentina para
cuatro grupos prioritarios: jefes de familias desocupados, nios cuyos padres no reciben
asignaciones familiares, adultos mayores sin proteccin previsional y jvenes desocupados
en riesgo educativo. La propuesta considera dos pilares: uno sujeto a corresponsabilidades
(en el caso de los jefes de familia y jvenes) y otro no sujeto a stas (nios y adultos
mayores).

En su conjunto, esta propuesta involucra un gasto de poco ms del 1% del PIB argentino o
el 6% del gasto social total. De acuerdo a este autor, si se considera que este pas tiene un
gasto social anual del orden del 20% del PIB, gastar esta suma en la propuesta formulada
no parece excesivo, especialmente tomando en cuenta que sta contribuira
significativamente a eliminar la indigencia y reducir la pobreza (ibid: 210). Las
estimaciones provistas por Isuani y Suplicy se muestran en el cuadro II.1.

Con respecto a cmo entregar un ingreso de este tipo, Huber (2006: 179-180) menciona que
ste puede ser entregado de manera universal, o bien, asociado a un impuesto negativo, es

156
decir, entregado de manera automtica a todas las personas que declaren ingresos por
debajo de un determinado nivel. Esto presenta la dificultad de que en Amrica Latina,
quienes viven en situacin de pobreza y muchos de quienes pertenecen a capas medias no
declaran impuestos.

Cuadro II.1
Propuestas de clculos para el ingreso ciudadano, Brasil y Argentina

PROPUESTAS DIMENSIONES MTODO DE CLCULO

Suplicy (2009): Brasil Renta bsica inicial universal Nmero total de familias * transferencia
al nivel de la transferencia de Bolsa Famlia
Bolsa Famlia [11,2 millones de familias (enero 2006) *
R$ 64] a/
Adultos mayores (70 aos y 300.000 * US$150 = US$560 millones
ms) sin cobertura previsional (equivale al 0,19% del PIB) b/
(ni el cnyuge) por un ingreso
de US$150 mensual
Nios menores de 15 aos 5.400.000 * US$33 = US$2.140 millones
cuyos padres no reciben (dependiendo de si se trata de una suma fija
Isuani (2006): asignaciones familiares por o una decreciente en el tiempo, este monto
Argentina beneficio promedio de US$33 equivale a entre un 0,75% y 0,92% del
mensuales PIB)
Jefes de hogar desocupados 260.000 * US$150 = US$ 470 millones c/
con hijos menores de 14 aos
por beneficio de US$150
mensual
Jvenes (19 a 25 aos) 408.215* US$100= US$480 millones c/
desempleados en riesgo
educativo reciben un sistema
de becas para finalizar la
educacin media por US$100
mensuales
TOTAL US$3.600 millones, equivalente al 6% total
del gasto social argentino, poco ms del 1%
del PIB
Fuente: Isuani (2006: 208-212); Suplicy (2009).
a/ Corresponde al promedio del monto de transferencias en reales que una familia recibe a travs de Bolsa
Famlia.
b/ Personas sin ingresos previsionales propios o del cnyuge.
c/ No se entrega el dato del equivalente al porcentaje del PIB.

d) Argumentos a favor y en contra

Las transferencias monetarias no sujetas a corresponsabilidad ni focalizacin alguna tienen

diversas ventajas frente a otros instrumentos (por ejemplo, las transferencias en especie):
superan una aproximacin paternalista que condiciona la ayuda a determinados patrones de
consumo y otorgan la posibilidad a quienes las reciben de invertir en insumos y activos
productivos. Al mismo tiempo, las transferencias universales y no sujetas a
corresponsabilidad permiten superar los costos y dificultades burocrticas asociadas a la
focalizacin y verificacin del cumplimiento de las corresponsabilidades. La focalizacin,
por ejemplo, resulta particularmente engorrosa cuando gran parte de la potencial poblacin
beneficiaria se encuentra en situacin de pobreza. Finalmente, evitar la focalizacin permite

157
tambin superar la segmentacin y estigmatizacin asociada a mecanismos especficamente
diseados para quienes viven en situacin de pobreza extrema (Standing, 2007).

Asimismo, Suplicy (2009) ha insistido sobre la viabilidad y contribucin que una renta
bsica puede hacer al fortalecimiento de la ciudadana, la dignidad y la libertad de las
personas. Un ingreso permanente de este tipo, por ejemplo, permite a una persona iniciar
emprendimientos productivos sin temer a la prdida del beneficio por el relativo incremento
en su renta. De esta forma, esta renta hace valer el esfuerzo del trabajo (ibid: 30) y se
puede transformar en un estmulo a la economa con un impacto relevante en la expansin
de la estructura de oportunidades.

Tres son las principales objeciones que enfrentan esta propuesta: su costo, la dificultad de
lograr los consensos polticos necesarios y la posibilidad de generar dependencia en los
beneficiarios (Bertranou, F. et al., 2002). Adicionalmente, un aspecto poco explorado en la
literatura es el potencial impacto que una inyeccin transversal de recursos como la que se
plantea pueda tener en los ciclos inflacionarios de la economa, neutralizando o incluso
reduciendo el potencial impacto positivo de una medida de este tipo.

B. Pensiones universales

a) Descripcin de la propuesta

Tal como se ha mencionado, existe evidencia concluyente respecto de la desigualdad en el

acceso a la seguridad social. En el caso de las pensiones, estudios recientes han mostrado la
relacin que existe entre vejez y pobreza, y vejez y vulnerabilidad (Kidd, 2008),
particularmente en contextos donde priman estructuras de empleo precarias y/o informales.
Frente a esta situacin, se ha planteado desde diversos sectores la necesidad de generar
esquemas de pensiones sociales no contributivas (Betranou, F. et al. 2002; Huber, 2006;
Kidd, 2008; Standing, 2008) o pensiones derechamente universales en su monto y
distribucin.

Huber (2006: 173) propone una red bsica de seguridad con cobertura universal como parte
de un nuevo enfoque de seguridad social en la regin. Al interior de ste, la red se inicia a
partir de mecanismos de seguridad para los ancianos, pero propone su progresiva expansin
hacia una pensin de ciudadana bsica que permita a los individuos cubrir las necesidades
bsicas de alimentacin, vivienda y atencin de la salud (ibid). Esta pensin est concebida
como un derecho, y por tanto, no sujeta a la comprobacin de recursos. La propuesta
contempla soluciones para recuperar las transferencias efectuadas a personas de altos
ingresos, en aquellos casos donde ya se recibe otra pensin o a travs del sistema de
impuestos (ibid: 175).

Kidd (2008) tambin desarrolla una propuesta en esta lnea, aunque de acuerdo a su
perspectiva, las pensiones universales debieran considerarse como contributivas, en el
entendido que toda la ciudadana ha contribuido en diversos niveles a su financiamiento. De
acuerdo a este autor, una de las principales ventajas de esta pensin es su impacto en lograr
que mayores esfuerzos al interior de la familia se destinen a la atencin y educacin de los

158
nios y nias, ante la perspectiva de los padres de contar con pensiones aseguradas para la
vejez.

b) Experiencias

Bolivia ha incorporado un esquema de pensiones universales a partir de 2009: la Renta

Dignidad. La Renta Dignidad puede ser solicitada por cualquier adulto mayor de 60 aos, y
considera un monto diferenciado para quienes reciben una renta de jubilacin y quienes no
lo hacen (100 bolivianos en el primer caso, y 200 en el segundo). En el caso de estos
ltimos, la pensin es mayor y es financiada con cargo total al impuesto directo a los
hidrocarburos (La Razn, 2007).

c) Consideraciones desde el mbito fiscal

De acuerdo a Uthoff (2006: 29), un pilar universal de pensiones se disea considerando los
siguientes elementos:

1) Se trata de pensiones financiadas a partir de impuestos generales, al consumo o

renta;
2) Son pensiones de beneficios definidos, universales e iguales para todos los
residentes;
3) Son pensiones de reparto, es decir, se pagan con los impuestos de la generacin
actual;
4) Son administrados pblicamente;
5) El sector privado est involucrado de una manera central, diseando un sistema de
ahorro voluntario y complementario para quienes quieran mayores beneficios a los
garantizados de forma estatal.

Uthoff (2006: 34) ha realizado una simulacin de una pensin de este tipo y de su impacto
en trminos fiscales. De acuerdo a sus resultados, los costos varan fuertemente, no slo en
relacin al porcentaje de personas sobre los 65 aos, sino tambin en funcin de la
generosidad relativa del beneficio, obtenida a travs de la relacin entre salario mnimo y el
PIB per cpita. De acuerdo a sus estimaciones, una pensin de esta naturaleza tendra un
costo como porcentaje del PIB entre un 1% (Mxico) y un 5,9% (Paraguay).

d) Argumentos a favor y en contra

Quienes apoyan esta propuesta defienden la idea de una pensin universal en una lnea
similar a la de la renta bsica de ciudadana: se trata de una cuestin de derechos, que
contribuye a disminuir la desigualdad social y que, finalmente, coloca a todos en una
situacin de igualdad ante el Estado (Huber, 2006).

Los argumentos en contra se concentran en dos elementos: un aspecto de equidad y justicia,

y otro relacionado con el nivel de gasto requerido. Con respecto al primero, se argumenta
que no es justo otorgar una pensin a quienes tienen recursos ms que suficientes para
sustentar los estndares bsicos de vida definidos por cada sociedad.

159
Frente a este dilema, se puede optar por dos vas: restringir la pensin slo para aquellos
ciudadanos que no tengan ningn otro tipo de pensin (como en el caso de Chile) o
reclamar el beneficio recibido a quienes tienen ms ingresos va impuestos a una tasa
uniforme. De acuerdo a los clculos de Huber (ibid), bajo esta opcin al menos un 70% de
la poblacin obtendra algn beneficio.

Con respecto a los argumentos que toman en consideracin el nivel de gasto involucrado,
los esfuerzos de Uthoff (2006) y Durn (2006) muestran que la propuesta no es
completamente inviable, aunque requiere de nuevos pactos fiscales. ste es, sin embargo,
un aspecto no menor para el cual se requiere de consensos y de un fuerte proceso de
dilogo social, al igual que en el caso del ingreso ciudadano.

Por otra parte, en el caso neozelands se demuestra que, pese a que cuando el
financiamiento proviene de impuestos al consumo ste puede ser regresivo, al destinarse a
un beneficio parejo imponible permite recuperar parte de los costo de quienes perciben
mayores rentas (St. John y Willmore, 2001 en Uthoff, 2006: 33)

Adicionalmente, es necesario considerar los riesgos de desincentivo que este tipo de

propuesta puede generar con respecto a los sistemas de pensiones de tipo contributivo,
cuestin que tambin estar presente para el caso de las pensiones asistenciales (Filgueira,
F., 2007). Existe poca discusin en la literatura sobre cmo conciliar ambos sistemas si es
que la pensin universal se mantiene en la lnea de una tasa plana igual para toda la
ciudadana.

Finalmente, es importante considerar los posibles impactos a nivel agregado de la economa

de un incremento horizontal en la capacidad de consumo de los hogares, tanto va renta
bsica o pensin universal. Mayor investigacin en este mbito es requerida para estimar
cunto beneficiara finalmente un programa de este tipo con modalidades de impuestos
negativas al conjunto de los equilibrios microeconmicos.

C. Piso bsico de seguridad social

a) Descripcin de la propuesta

Recientemente la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT, 2008a) ha comenzado a

promover a nivel mundial una propuesta que intenta asegurar un piso bsico de seguridad
social para todas las personas. Esta propuesta ha sido motivada por la constatacin de que
un 80% de la poblacin mundial no tiene acceso a ningn tipo de seguridad social (OIT,
2008a: vii). sta se nutre de un enfoque de derechos y se estructura en funcin de mbitos
de necesidades bsicas que son claves para realizarlos.

La propuesta presentada ante los Estados consiste en desarrollar esquemas de seguridad

social para las personas no cubiertas por los sistemas de previsin existentes a travs de un
piso de seguridad social. Este piso puede ser logrado a travs de transferencias de ingresos
o especies, y establece un paquete de prestaciones mnimas, independientemente de la
afiliacin laboral.

160
Tal paquete bsico comprende un conjunto de estndares en las dimensiones de ingreso,
asistencia mdica y sistema de pensiones disponibles para todas las personas. No se intenta
definir el contenido de los beneficios, sino la garanta del acceso a ellos (ibid: 3). Lo
anterior significa que los pases estn en libertad para implementar este piso mnimo a
travs de transferencias focalizadas, sujetas a corresponsabilidades o universales.

b) Consideraciones desde el mbito fiscal

La OIT ha establecido que este piso de seguridad social es alcanzable, para toda la
poblacin que vive en situacin de pobreza en el mundo, con menos del 2% del PIB global
(ibid). Al mismo tiempo, se requerira un 6% del PIB global para otorgar un piso de
seguridad social a todas las personas que no cuentan con acceso a estos sistemas.

Sobre la base de dos estudios realizados en siete pases de frica y cinco pases de Asia, la
OIT estim el costo de un paquete bsico de proteccin social para pases de bajos
ingresos.139 Estas estimaciones no han sido adecuadas a la realidad de Amrica Latina
donde, en la mayora de los pases, ya operan programas de transferencia de distinto tipo, y
en otros, pensiones asistenciales de tipo no contributivo. stas debieran formar parte de los
clculos que se hagan y las consideraciones que se tomen para definir el costo aproximado
como porcentaje del PIB de un paquete de estas caractersticas. El cuadro II.2 resume los
principales resultados de estas investigaciones (OIT, 2008b: 5-11).

Cuadro II.2
Estimacin de costos para un paquete de prestaciones bsicas de seguridad social para pases
de frica y Asia

PRESTACIONES INDICADORES COSTO a/

Seguridad de ingresos mediante
pensiones de base para las
personas de edad avanzada y
discapacitados
Seguridad de los ingresos para
los nios, que facilite el acceso
a la nutricin, la educacin y el
cuidado
Se calcul una pensin universal Entre un 0,6% y un
equivalente al 30% del PIB per cpita de 1,5% del PIB
los pases considerados en el estudio para
todos los adultos mayores de 65 aos y
personas discapacitadas (estimadas en el
1% de la fuerza laboral) b/
15% del PIB per cpita para dos nios Bajo el 3,5% del PIB
menores de 14 aos por mujer que haya
dado a luz c/

Acceso a la atencin de salud Personal mdico por cada 100.000 Entre 1,5% y 5,5%
bsica y esencial habitantes: 300 del PIB
Salarios del personal mdico indexados con
el crecimiento del PIB per capita d/
Costos operacionales correspondientes al
67% de los costos del personal mdico
Algunas medidas de asistencia Apoyo a los ingresos por un 30% del PIB Entre 0,5% y 0,9%

139
Los estudios consideraron los siguientes pases. En frica: Burkina Faso, Camern, Etiopa,
Guinea, Kenya, Senegal y la Repblica Unida de Tanzania. En Asia: Bangladesh, India, Nepal.
Pakistn y Vietnam (OIT 2008b:5).

161
 social para los pobres o las
personas desempleadas (por
ejemplo, a partir de planes de
garanta para el empleo)
per cpita b/ del PIB
El beneficio llega al 10% de la poblacin
econmicamente activa por 100 das al ao.
Vlido para hogares que no reciben ningn
otro tipo de transferencia.

TOTAL Entre un 3,7% y un

10,6% del PIB
Fuente: OIT (2008b).
a/ Estimaciones para el 2010. En OIT (2008b: 23-24) se incluyen simulaciones de proyecciones hasta el ao
2034.
b/ Mximo US$1 diario. Dlares PPP, indexados en lnea con la inflacin, tasas de cambio calculadas por el
Fondo Monetario Internacional (ibid).
c/ Mximo US$0,5 diario. Dlares PPP, indexados en lnea con la inflacin, tasas de cambio calculadas por el
Fondo Monetario Internacional (ibid).
d/ Como mnimo se asume que el sueldo del personal mdico es tres veces el PIB per cpita.

c) Argumentos a favor y en contra

Una debilidad potencial de este enfoque es su dificultad para definir estndares concretos y
transversales de proteccin comunes a todas las sociedades. Estos dependen de los
consensos particulares que logren ser generados, teniendo como mnimo o piso aquellos
contenidos en las declaraciones de derechos humanos (Naciones Unidas, 1948, Naciones
Unidas, 1966) y los principios de un enfoque de derechos.

D. Garantas sociales

a) Descripcin de la propuesta

La nocin de garantas sociales se vincula directamente a la de la ciudadana social y al

conjunto de derechos y beneficios que son exigibles por los ciudadanos al Estado, los que
remiten fundamentalmente a un determinado nivel de seguridad social (Marshall, 1965 en
Gacita-Mari y Norton, 2009: 1). Las garantas definen un conjunto de estndares que
traducen los DESC en mbitos concretos de poltica, sujetos a una legislacin que obliga al
Estado (ibid: 23), y son susceptibles de implementacin y seguimiento. Al mismo tiempo,
dan cuenta de los niveles de necesidad bsica (o mnimos sociales) de proteccin que es
posible garantizar en una determinada sociedad, de acuerdo a los consensos polticos y
sociales sobre aquellos mbitos que constituyen bienes pblicos fundamentales (Rawls,
1971 en ibid: 22), y el pacto social y fiscal en que stos se fundan.

Las garantas sociales implementan un enfoque de derechos en la poltica social, que debe
orientarse a: i) comunicar amplia y claramente los derechos, beneficios y estndares
exigibles por los ciudadanos; ii) comprometer la equidad en la provisin de los servicios
que materializan tales beneficios y estndares; y, iii) definir los mecanismos de
compensacin ante el incumplimiento de stos (Norton et al., 2009: 3).

Si bien se mantiene el principio de la progresividad en la realizacin de los DESC, se

establecen con precisin una serie de garantas subsidiarias en las dimensiones de acceso,
calidad, financiamiento, revisin continua y participacin, y compensacin en las que es

162
posible avanzar (ibid: 5). stas remiten a estndares igualitarios para toda la ciudadana y
permiten acotar en el tiempo los logros proyectados para la realizacin de los derechos en
funcin de los recursos con que se cuente (ibid: 5-6). En cada una de ellas, se deben
establecer los plazos, actores involucrados, los criterios de evaluacin y los mtodos,
mecanismos o dispositivos a travs de los cuales stos pueden ejercerse (ibid; Sojo, 2007:
127). Al mismo tiempo, esta propuesta considera el anlisis de los dispositivos de tipo
legal (reconocimiento constitucional o en otro cuerpo legislativo), financiero (gasto pblico
consagrado), institucional (estamento u organismo responsable) e instrumental
(instrumentos concretos para su puesta en marcha) para realizar las garantas.

Integrar garantas sociales explcitas en funcin de cada uno de los componentes y polticas
de asistencia y sectoriales comprendidas en la proteccin social, permitira avanzar en la
realizacin de los DESC y la construccin de un pacto que permita sustentar en forma
decisiva la reduccin de la vulnerabilidad y pobreza.

b) Experiencias

Uno de los casos ms estudiados en cuanto a la implementacin de garantas sociales al

interior de las polticas sociales en Amrica Latina es el del Plan AUGE (Acceso Universal
con Garantas Explcitas en Salud) en Chile. El Plan Auge forma parte central de la reforma
a la salud implementada por el Gobierno de Chile a partir del ao 2000. Este programa
busca garantizar el derecho al nivel ms alto de salud fsica y mental posible para la
ciudadana, introduciendo por primera vez mecanismos explcitos para asegurar
universalmente el acceso a los servicios de salud. Junto con establecer mecanismos de
funcionamiento a partir del funcionamiento de un sistema mixto (privado y pblico) de
provisin de la salud, se establece una serie de instrumentos administrativos para denunciar
el incumplimiento de las garantas (AUGE, 2009) (vase recuadro II.4).

c) Consideraciones desde el mbito fiscal

Las garantas sociales, que requieren para su definicin de un acuerdo transversal y la

participacin activa de los diversos sectores de la ciudadana, profundizan y actualizan el
contrato social y la prctica de la democracia. Para ello es necesario definir aquellos
mbitos de garanta que corresponden a la proteccin social, tanto en torno de los niveles
adecuados de vida como de los mecanismos para garantizar el acceso a la estructura de
oportunidades. En esto, es importante distinguir aquellos mbitos de garanta que
corresponden a los servicios sociales por ejemplo, la provisin de servicios de salud o
educacin de calidad de aquellos que le correspondan a la proteccin social garantizar o
universalizar el acceso a los instrumentos y polticas de proteccin social.

Resulta difcil hacer estimaciones sobre costos fiscales de las garantas, entre otras cosas,
por su naturaleza contingente a los acuerdos nacionales. Al respecto, puede tomarse en
consideracin el ejemplo de la Fundacin para la Superacin de la Pobreza, organizacin de
la sociedad civil que desde comienzos de la dcada ha venido trabajando en la entrega de
propuestas a las instituciones pblicas chilenas sobre un conjunto de umbrales sociales a los
que las polticas pblicas debieran responder. La propuesta de garantas que elabora esta
institucin, en mbitos diversos como vivienda y hbitat, salud, educacin, ingresos, trabajo

163
y participacin, considera la traduccin de las garantas a indicadores de gran especificidad
y que pueden ser llevados a un clculo de costos. De todas las propuestas, sin embargo slo
algunas corresponden a la proteccin social. En el caso de los ingresos, la propuesta incluye
un ingreso familiar garantizado que tendra un plazo mximo de permanencia de siete aos
con un mximo de dos perodos de renovacin y la declaracin anual obligatoria de los
ingresos de los hogares. Al mismo tiempo, a partir de este beneficio, se propone fortalecer
los mecanismos de acceso a la formalizacin del empleo y considerar en el clculo de sus
montos una serie de variables, incluidas los factores territoriales considerando un monto
mayor a quienes viven fuera de la capital y en zonas rurales y el nmero y edad de los
integrantes al interior del hogar. De esta forma, el monto de la transferencia variara entre
un mximo de 50.000 y un mnimo de 5.000 pesos mensuales.140 Esta propuesta
beneficiara al 45% ms pobre de la poblacin y costara 400.000 millones de pesos anuales
(alrededor de 740 millones de dlares) (FUNASUPO, 2010), equivalente al 0,4% del PIB
de Chile en 2009.

d) Argumentos a favor y en contra

Las garantas sociales pueden definir bases ms elevadas de proteccin social en

consonancia con los niveles de desarrollo de cada sociedad, frente a aquellas propuestas
desarrolladas para pases de bajo ingreso, como el piso de seguridad social de la OIT. Son,
adems, un instrumento pertinente segn el enfoque de derechos, pues permite
comprometer acciones concretas frente a los estndares de los derechos humanos y los
principios que guan el enfoque. Al mismo tiempo, las garantas sociales pueden ser
efectivas en promover acuerdos explcitos sobre el ritmo en la que se planea avanzar hacia
la universalizacin del acceso a mecanismos para la realizacin de los derechos
relacionados.

Ms que argumentos que den cuenta de una oposicin a las garantas, lo que se observa es
escepticismo respecto de su potencial para poder conducir transformaciones de ms largo
aliento al interior de las sociedades donde se insertan, y de su capacidad de traduccin en
acciones especficas que contribuyan a la realizacin de los derechos. En particular, las
garantas han sido cuestionadas desde la perspectiva del control social y exigibilidad de los
compromisos asociados (Drago, 2006) en un escenario de escasa judicializacin de los
DESC.

E. Universalismo bsico

a) Descripcin de la propuesta

El universalismo bsico se inscribe en la bsqueda de nuevas orientaciones para la poltica

social en Amrica Latina. Esta propuesta se centra en la equidad, en la ciudadana y la
realizacin de los DESC con atencin a los riesgos que enfrenta la ciudadana, y que

140
Se ha construido la estimacin de acuerdo a los siguientes parmetros: por una parte, un mximo
de $50.000 CLP en el caso de hogares ubicados entre el segundo y tercer y medio decil de ingreso y
que tienen 3 y ms nios; por la otra, un mnimo de $5000 CLP para hogares sin nios ubicados en
el tercer decil de ingresos (FUNASUPO 2010: 219).

164
construye consensos acerca de aquellas prestaciones que debern estar aseguradas para
todos los ciudadanos, si bien surge de una matriz distinta a la nocin de mnimos sociales
(Sposati, 2006: 61). Un objetivo fundamental del universalismo bsico es promover la
proteccin bsica de riesgos a travs de prestaciones de calidad y universales y as reducir
de los efectos de los eventos catastrficos de la vulnerabilidad. Al mismo tiempo, esta
propuesta busca frenar la reproduccin intergeneracional de la pobreza y la exclusin
social, igualando las oportunidades a lo largo del ciclo de vida.

Los puntos de partida que dan lugar al universalismo bsico son, por una parte, la desigual
calidad de los servicios a los que acceden quienes tienen ms y menos recursos dentro de
un pas bajo enfoques compensatorios, temporales y de baja institucionalizacin; y, por la
otra, la prdida de visibilidad del rol del Estado en la provisin de servicios sociales
universales (Filgueira, F. et al., 2006). Frente a este contexto, se propone generar un marco
para:

la cobertura universal de prestaciones y riesgos esenciales, que asegure el acceso

a transferencias, servicios y productos que cumplan con estndares de calidad
homogneos otorgados sobre la base de los principios de ciudadana, es decir, una
cobertura que se distancie del principio de seleccin de beneficiarios de servicios a
travs de la demostracin de recursos y de necesidad que predomina en la regin, y
que busque que estos sean concebidos como derechos, pero tambin como
generadores de deberes (ibid: 21).

El Estado se transforma en el garante esencial de las prestaciones bsicas, lo que no

necesariamente involucra que sea el nico proveedor. Por el contrario, ste puede asumir
labores de coordinacin y articulacin para sustentar prestaciones universales y de calidad.
Debe tambin considerarse que en funcin de la viabilidad de la propuesta, se establece que
slo un conjunto limitado de prestaciones esenciales debe inscribirse, al menos en un
primer momento, en la perspectiva de la universalidad. Cules y qu nivel de prestaciones
entrarn en este esquema, debe ser definido de acuerdo a las particularidades y niveles de
desarrollo de cada pas, as como a la evaluacin que se haga con respecto al impacto
sinrgico que estas prestaciones puedan tener en otros sectores. En este sentido, el
universalismo bsico comparte principios de operacin similares al enfoque de garantas
mnimas, especialmente en cuanto a la base de consenso social y poltico requerida.

mbitos que pueden formar parte de tales prestaciones son: la educacin inicial, la
universalizacin de la cobertura en salud141 y una red bsica de seguridad con cobertura
universal (Filgueira, F. et al., 2006: 43-44; Huber, 2006). Un aspecto interesante de esta
propuesta es su flexibilidad para incorporar estrategias de corte selectivo al objetivo de ms
largo plazo de universalizar el acceso a los servicios sociales como mecanismos para la
realizacin de los DESC (Mkandawire, 2004). Al centro de esta concepcin est la
consideracin de la viabilidad poltica y fiscal de las propuestas construidas (Filgueira, F. et
al. 2006). En este sentido, los PTC son plenamente validados como mecanismos para

141
Cobertura de un nmero determinado de prestaciones que privilegie las prioridades sanitarias y
soluciones costo-efectivas basadas en evidencias epidemiolgicas, el control de enfermedades
transmisibles e inmunizaciones.

165
reducir las desigualdades que dificultan e inhiben tal acceso (ibid: 44; Simes, 2006: 311),
aunque se establece que stos no deben ser considerados como la nica poltica de
asistencia social para avanzar en esta direccin.

b) Experiencias

El universalismo bsico es un enfoque transversal en discusin y construccin. Algunos de

sus principios pueden ser identificados en diferentes polticas sociales y propuestas para
profundizar sus avances. ste es el caso, por ejemplo, de la propuesta desarrollada por
Isuani (2006) para evaluar la viabilidad fiscal de un ingreso ciudadano en Argentina (vase
cuadro II.1).

c) Consideraciones desde el mbito fiscal

Al igual que para el caso de las garantas sociales, no es posible modelar un plan nico que
de cuenta de los acuerdos nacionales en la lnea del universalismo bsico. Esto depender
de cada contexto. Pese a lo anterior, propuestas como las de Isuani (2006) ilustran el tipo de
anlisis que debiera considerarse para cada uno de los componentes que se consideren al
interior de un pas.

d) Argumentos a favor y en contra

Si bien no se ha encontrado una discusin sobre los lmites del universalismo bsico en
especfico, las crticas que se le puedan hacer a una propuesta de este tipo se corresponden
con aquellas revisadas para la extensin de la seguridad social de tipo no contributiva o de
ingreso bsico y pensin universal.

F. Sntesis: entre las propuestas y la realidad de la proteccin social en

la regin

Las propuestas revisadas dan cuenta de una intensa bsqueda por medidas concretas a
travs de las cuales extender la proteccin social a quienes an no cuenta con ella, afianzar
un enfoque de derechos para su garanta y universalidad, y combinar con eficiencia
recursos escasos y beneficios garantizados de proteccin. En su conjunto, estas propuestas
dan cuenta de los espacios de viabilidad y discusin requerida en los mbitos tcnico y
poltico para avanzar sustantivamente hacia una ciudadana social plena en la regin
(CEPAL 2006).

Si bien no todas las propuestas encuentran hoy eco en su plena incorporacin a las polticas
sociales en implementacin, existen numerosos indicios de su mayor consideracin por
parte de los gobiernos de la regin, o bien, de una cierta sintona en esta lnea. Mientras
Chile ha adoptado plenamente el concepto de garantas sociales en diversos mbitos de la
proteccin social (el caso de la salud es paradigmtico), y ha recientemente anunciado la

166
introduccin del ingreso tico familiar a la batera ya existente de programas,142 Bolivia ya
ha incorporado un esquema de pensiones universales la Renta Dignidad descrita arriba.

Por otra parte, pases como Costa Rica y Uruguay adoptaron tempranamente la
universalizacin del acceso a sus sistemas de seguridad social incluidos los seguros
sociales y pensiones, y en el caso de Uruguay, a los instrumentos de asistencia social. Por
ejemplo, ante un contexto de aguda crisis econmica y alto desempleo en Uruguay, entre
1999 y 2004 este pas hizo extensivas las asignaciones familiares otorgadas por el Banco
del Seguro Social a la totalidad de las familias con hijos menores de 18 aos viviendo en
situacin de pobreza (Filgueira F. et al., 2009a). Estas asignaciones sern posteriormente
incorporadas y reformuladas en el Plan de atencin Nacional a la Emergencia Social
(PANES) y el Plan Equidad.

En efecto, existe una gran diversidad de experiencias nacionales en materia de universalizar

el acceso a la proteccin social, lo que tambin da cuenta de la dificultad para definir
modelos nicos en esta direccin. En los arreglos que implementan hoy los pases de la
regin, hay no slo una diversidad de actores intervinientes familia, sociedad civil y
mercado, en complementariedad con el Estado, sino tambin de instrumentos y niveles de
consenso en torno a la incorporacin de corresponsabilidades. La seccin siguiente describe
con mayor detalle el estado actual de la proteccin social en los pases de la regin,
incorporando algunas lecciones respecto de los caminos escogidos e identificando la
permanencia de brechas de proteccin en el corto, mediano y largo plazo.

142
Se trata de un instrumento anunciado en el mes de mayo de 2010, el que beneficiara al 20% ms
pobre de la poblacin nacional, con un costo evaluado entre los US$1.900 y $2.000 millones. El
ingreso tico familiar supondra un piso de ingreso familiar mnimo de CLP $240000, equivalentes
aproximadamente a US$440 (dlares 2010). Vase:
http://www.senado.cl/prontus_galeria_noticias/site/artic/20100510/pags/20100510130236.html

167
Anexo III. Tres grandes referentes para los PTC de la regin
1. Progresa/Oportunidades

El Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa) marca la expansin de los

PTC de nivel nacional en la regin. Este nace en 1997 con la intencin de instalar un nuevo
enfoque en las polticas para la superacin de la pobreza llevadas a cabo hasta ese momento
en Mxico.

Buena parte del diseo de Progresa se entiende por los desafos y los aprendizajes que
dejaron los programas sociales que le antecedieron entre fines de la dcada de los ochenta y
principios de los noventa. Como exponen Levy y Rodrguez (2005) la poltica social
mexicana se haba caracterizado por la existencia de programas siga y pare, esto es,
iniciativas que comenzaban y se extinguan siguiendo los ciclos electorales, aisladas del
resto de intervenciones pblicas, y fuertemente atrapadas por redes clientelares y
corporaciones, lo que se vea acentuado por la composicin federal del pas y el influjo de
los caudillos locales.

Entre mediados de los aos ochenta y noventa los principales programas de asistencia
social en Mxico fueron programas alimentarios, de entrega directa o de subsidios a los
alimentos, focalizados en la poblacin ms pobre algunos, de carcter universal otros,
administrados por entidades pblicas sectoriales desconcentradas. Entre los principales
problemas de estos programas se encontraba la alta fragmentacin, operacin autnoma y
baja coordinacin entre ellos, lo que trajo como consecuencia duplicidad de funciones,
ineficiencia, disparidad en las reglas de operacin entre los programas y baja capacidad de
cubrir a la poblacin objetivo (Ibd.). En 1996 el gobierno federal operaba 19 programas de
subsidios alimentarios, 14 focalizados y 5 universales, predominando los subsidios a la
tortilla y a la leche. Los subsidios generalizados presentaban un fuerte sesgo urbano cerca
de partes de los recursos se canalizaba a las zonas urbanas, especialmente a la zona
metropolitana-, en condiciones que alrededor del 60% de la poblacin pobre se encontraba
en las zonas rurales. Adicionalmente, la cobertura de las reas rurales era particularmente
baja en las localidades pequeas y aquellas de mayor nivel de marginacin, haciendo que
en 1996 cerca del 60% de las familias pobres del sector rural no recibiera subsidios de
ningn programa. Los programas focalizados, por su parte, eran operados por entidades que
imponan cada una sus propios criterios para identificar a las familias pobres. De este
modo, aun cuando en principio tenan la misma poblacin objetivo, los mtodos usados no
eran ni homogneos ni completamente objetivos o transparentes, lo que se tradujo en
fuertes errores de inclusin. Por ejemplo, en el caso del Programa de Tortilla de Fidelist
(Fideicomiso para la Liquidacin del Subsidio a la Tortilla, filial de la Compaa Nacional
de Subsistencias Populares, CONASUPO), el error de inclusin alcanzaba al 20% en
general, llegando hasta el 50% en el Distrito Federal. Igualmente, el programa de abasto de
leche operado por Liconsa (Leche Industrializada Conasupo, dependiente de la SEDESOL)
presentaba un error de inclusin estimado de un 50%.

Otro antecedente lo constituye el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) vigente

entre 1989 y 1994. Este haba logrado instalar el discurso de las corresponsabilidades entre

168
el Estado y los usuarios del programa, as como un nfasis en la descentralizacin y la
participacin de las comunidades (Cohen, Franco y Villatoro, 2006). A la vez, dicho
programa ofreca un conjunto de prestaciones tpicas de los actuales PTC y que constituirn
luego el eje de Progresa (bid): transferencias directas monetarias y no monetarias, otros
subsidios monetarios, la promocin de activos de capital humano (educacin y salud),
inversin en obras que permitieran valorizar dichos activos, entre otros. Si bien este
programa tuvo importantes resultados en trminos del fortalecimiento del capital social a
nivel local (Levy y Rodrguez, 2005), se ha recalcado que, ms all del discurso, el
programa tendi a caer en las viejas prcticas clientelistas y burocrticas que favorecan
esquemas corporativistas en la poltica social (Cohen, Franco y Villatoro, 2006).

La fuerte crisis econmica desatada en el pas entre los aos 1994 y 1995 abri una ventana
de oportunidad para introducir reformas ms profundas. Por un lado, se quera evitar que
como respuesta a la coyuntura, se produjera un crecimiento abrupto y desordenado de los
programas existentes, en particular el de tortilla y el de leche, lo que habra agravado los
problemas ya conocidos, adems de tener un importante impacto financiero (Levy y
Rodrguez, 2005). Por otro lado, segn constatan Levy y Rodrguez (2005), en esos aos ya
se haban sacado algunas lecciones de la operacin de estos programas que sugeran la
necesidad de realizar modificaciones sustantivas, difciles de implementar si estos
programas continuaban siendo ampliados. Entre los consensos estaban, por ejemplo, la
necesidad de transparentar y unificar las reglas de seleccin de beneficiarios de manera de
hacerlas ms objetivas y asegurar una distribucin urbano-rural ms equilibrada; potenciar
el impacto nutricional de los programas, especialmente en el grupo de las mujeres
embarazadas y en lactancia, y los nios menores de 5 aos; explotar de forma ms
sistemtica las complementariedades entre sectores como la salud y la educacin, entre
otros.

El ao 1995, en plena crisis, se present la primera propuesta para transformar los

programas alimentarios en un programa de transferencias de ingreso a la poblacin pobre,
condicionadas a su asistencia al sector salud. En 1996 se puso en marcha un programa
piloto, el Canasta Bsica Alimentaria para el Bienestar de la Familia en el estado de
Campeche, que sirvi para evaluar la aceptacin, impacto y los costos de mecanismos
alternativos143 (Levy y Rodrguez, 2005). El programa inclua la entrega de transferencias
monetarias a las madres de familia con la condicin de que estas asistieran a los controles
de salud en los centros mdicos correspondientes condicin que se ampli posteriormente
para incluir la dimensin de educacin, y donde adicionalmente se les entregaban
suplementos alimenticios. Los resultados y consecuencias de estas experiencias fueron
elementos esenciales en el diseo de Progresa, especialmente en las consideraciones sobre
los problemas de corrupcin y clientelismo, la importancia de la focalizacin, la necesidad
de fortalecer la oferta de servicios bsicos y ajustar los requerimientos de coordinacin y

143
Entre los dilemas presentados estaban (Levy y Rodrguez, 2005): la entrega de una transferencia
monetaria directa o un subsidio, la focalizacin en toda la poblacin obre o slo en las zonas
rurales, la introduccin de nuevos criterios de seleccin o la utilizacin de los padrones existentes,
los montos de las transferencias, las condicionalidades a incluir y la manera de resolver el aumento
de carga laboral en los sectores respectivos, el destinar recursos a apoyar la demanda o a la oferta,
entre otros.

169
seguimiento operativo, as como la preferencia de las personas por las transferencias en
efectivo, las externalidades positivas que tena el aumento de ingresos en el comercio local
y la importancia de mantener un estrecho vnculo entre las intervenciones en educacin y
salud (Cohen, Franco y Villatoro, 2006; Levy y Rodrguez, 2005).

En su diseo original Progresa incluy un conjunto de prestaciones (transferencias

monetarias y en especie, acceso a un paquete bsico de cuidados de salud) en los mbitos
de educacin, salud y nutricin. La entrega de estos beneficios se realizaba a cambio de una
accin en estos mismos mbitos por parte de los beneficiarios, como la asistencia a la
escuela de los nios y nias, la asistencia a controles de salud para las madres y
embarazadas, menores lactantes y preescolares. El enfoque de Progresa rescat as de
manera explcita la necesidad de avanzar hacia intervenciones que aprovecharan las
sinergias de las acciones en educacin, salud y nutricin.

Este enfoque cont, adems, con otras ideas fuerza que contribuyeron a reforzar su
novedad. Entre ellas, el convencimiento de que es la familia la unidad mnima de
intervencin social y que es sobre ella como un todo que deban pensarse las
intervenciones, as como tambin, la centralidad de la mujer como punto focal de la
relacin entre el programa y la familia. Por otro lado, Progresa se hizo cargo de los
problemas de focalizacin y de dotacin de servicios bsicos privilegiando su entrada en
operacin en localidades rurales con altos niveles de marginalidad y extrema pobreza, pero
que a su vez contaran con una oferta mnima de servicios de educacin y salud de manera
de poder cumplir con las condicionalidades exigidas. Ello era combinado con la asignacin
de recursos desde el nivel federal a las localidades sin oferta suficiente, de manera que
pudieran ser incorporadas al programa en aos sucesivos.

Por otro lado, se realizaron esfuerzos importantes por blindar al programa de las
manipulaciones polticas e intereses corporativos. Para ello se establecieron estrictas reglas
de operacin, amplindose la informacin y difusin de las mismas, se suspendi
momentneamente la incorporacin de nuevos beneficiarios durante los perodos
electorales, y se celebraron contratos con instituciones externas independientes para evaluar
sus resultados (Levy y Rodrguez, 2005). De este modo, si bien en 2001 el programa sufri
un cambio de nombre debido al cambio de administracin, siendo rebautizado como
Oportunidades, se mantuvo su modelo de intervencin y de gestin a la vez que se
realizaron una serie de modificaciones tendientes a mejorarlo (Cohen, Franco y Villatoro,
2006). Entre ellas, se ampli su cobertura hacia las reas semi-urbanas y urbanas, se busc
mejorar la capacidad de entrega de los beneficios y de certificacin de las
condicionalidades, aumentar la coordinacin entre los sectores, se establecieron
mecanismos de egreso de las familias beneficiarias (el Esquema de Diferenciado de
Apoyos, EDA), y se mejorararon las formas de participacin ciudadana (se crean los
Comits de Promocin Comunitaria). Durante los aos siguientes se ampliaron
progresivamente las transferencias monetarias ofrecidas por el programa, incorporndose
apoyos a estudiantes de educacin media-superior y a adultos mayores, incentivos
monetarios a jvenes para evitar la desercin en los ltimos niveles escolares (Jvenes con
Oportunidades) y transferencias adicionales para cubrir el aumento del precio de los
combustibles (Apoyo energtico) y de los alimentos (Apoyo alimentario vivir mejor).

170
Durante los aos que lleva en operacin, Oportunidades logr obtener amplio respaldo de
sus resultados en diversos mbitos como nutricin, salud, educacin e ingresos (SEDESOL,
2008). Esto le permiti consolidarse tanto a nivel interno como externo, convirtindose en
el mayor programa de reduccin de la pobreza de Mxico, uno de los ms grandes de la
regin y un referente indiscutido a nivel internacional (Cohen, Franco y Villatoro, 2006;
Fiszbein y Schady, 2009). Actualmente, los desafos de la poltica social mexicana han
llevado a la necesidad de pensar a Oportunidades como parte de una red de proteccin
social que acte no slo generando capacidades bsicas, sino tambin protegiendo contra
riesgos, mejorando el entorno y ofreciendo opciones de generacin de ingresos (Merino,
2010). A la vez, el programa sigue trabajando para mejorar sus prestaciones y atender las
especificidades de distintos grupos de poblacin. Ello comienza a ser realidad con la puesta
en marcha de proyectos piloto para probar reglas de operacin adaptadas a las condiciones
de las zonas urbanas y las comunidades indgenas (Programa de desarrollo Humano
Oportunidades, 2009a; 2009b).

2. Bolsa Famlia

El surgimiento de los programas de transferencias con corresponsabilidad y la

consolidacin de Bolsa Famlia puede enmarcarse en dos momentos surgidos hacia fines de
la dcada de los ochenta en Brasil (Godoy, 2004). Por un lado, en las discusiones realizadas
en el seno del Partido de los Trabajadores en torno a la necesidad de implementar un
programa de renta mnima garantizada. Estas ideas pasaron a la agenda pblica una vez que
el partido logra obtener escaos en las cmaras de representantes. Por otro lado, bajo el
impulso de la Constitucin de 1988 y su definicin de la asistencia social desde una
concepcin de derechos sociales, comienzan a surgir hacia los primeros aos de la dcada
de los noventa los primeros programas de transferencias de ingresos en el pas. Durante
estos aos, las propuestas de complementacin de rentas bajo la forma de un ingreso
mnimo universal fueron siendo asociadas crecientemente a problemas sociales especficos,
que en el caso brasileo se identificaron en los problemas de baja escolaridad y alta
desercin, tomando fuerza la idea de una renta mnima vinculada a la educacin (Godoy,
2004). Es en este escenario que el componente de capital humano comienza a adquirir
mayor relevancia establecindose condiciones a la entrega de los beneficios (asociadas a la
asistencia a la escuela y controles de salud), mientras la idea de un ingreso mnimo
universal fue cediendo paso a la opcin por un subsidio ms modesto y focalizado en
familias pobres con hijos pequeos y en edad escolar (Draibe, 2006).

A partir del ao 1995 comenzaron a materializarse experiencias locales con este tipo de
programas, en el Distrito Federal (Brasilia) primero, y luego en las municipalidades de
Campinas (1995), Belo Horizonte (1997), Vitria (1997) y Recife (1997) y tambin en
municipios pequeos y medianos.144 Los parmetros de estos programas difirieron en
aspectos como los criterios de seleccin (valor del salario mnimo considerado para efectos
de inclusin en el programa), los montos de las transferencias entregadas y su forma de

144
Segn Godoy (2004) durante el perodo que va entre la aparicin del primer programa local de
renta mnima en el Distrito Federal de Brasilia, hasta la implementacin del programa nacional en
2001 (Bolsa Escola) habran surgido programas similares en 7 estados del pas que incluan 10 de
las 27 capitales y ms de 200 municipios de distintas filiaciones polticas.

171
clculo (un monto fijo, transferencias progresivas hasta un determinado valor o segn el
nmero de hijos)145. Sin embargo, todos ellos compartan ms o menos la misma poblacin
meta, esto es, familias con hijos en edad escolar (entre 7 y 14 aos de edad), y la
orientacin a condicionar la entrega de los beneficios en mbitos como la asistencia escolar
de los nios/as y/o la asistencia de los padres desempleados a cursos de capacitacin y
programas de empleo (Godoy, 2004).

Siguiendo esta tendencia a nivel local, en 1999 el gobierno Federal lanza un programa
anlogo denominado Garanta de Renda Mnima (PGRM), destinado a municipios con
renta per cpita inferior a la media de su Estado. La creacin de este programa federal vino
a sumarse al Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI) creado en 1996, que
entregaba transferencias monetarias y ofreca servicios socioeducativos a familias pobres
con hijos/as en situacin de trabajo infantil, a cambio que estos dejaran dicha situacin y
asistieran a la escuela y las actividades extraprogramticas ofrecidas. Posteriormente en
2001 se crea Bolsa Escola, programa nacional de ingreso mnimo vinculado a educacin a
cargo del Ministerio de Educacin, financiado en un 100% por el gobierno Federal,
marcando de manera definitiva la instalacin de la preocupacin por las transferencias
monetarias condicionadas y focalizadas a nivel federal. Este programa era ejecutado a
travs de los municipios, privilegiando aquellos que presentaban menores ndices de
desarrollo humano (IDH) y mayor marginalidad, e incentivaba la introduccin de
instrumentos de catastro de beneficiarios y mecanismos de focalizacin en los ms pobres.
En los aos sucesivos surgieron una serie de programas del mismo tipo desde otros
sectores, sumndose a las ya extendidas iniciativas locales y federales. Este fue el caso de
Bolsa Alimentao y Carto Alimentao dentro del Ministerio de Salud, y Auxilio-Gas en
el Ministerio de Minas y Energa.

Si bien estas experiencias, especialmente Bolsa Escola, tuvieron una alta figuracin
pblica, difusin a nivel internacional y evaluaciones positivas (cf. Aguiar y Araujo, 2002),
los altos grados de fragmentacin y superposicin de acciones (Draibe, 2006) llevaron a
que el recientemente electo presidente Luis Incio Da Silva (Lula), planteara la unificacin
de los diversos programas de transferencia de ingresos sectoriales y locales, bajo el
programa Bolsa Famlia.146 Entre los objetivos estaban simplificar la burocracia en una sola
estructura, conjugando los esfuerzos en los distintos niveles administrativos y poniendo
nfasis en la intersectorialidad (ibd.). Para ello se instal a Bolsa Famlia en el
recientemente creado Ministerio de Desarrollo Social y Combate al Hambre (Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome - MDS), y se lo hizo parte de la estrategia
145
Otras variaciones constituan la exigencia de un tiempo de estada minima en el municipio y la
duracin y permanencia en el programa.
146
En 2003 se finaliz oficialmente la operacin de los denominados programas remanentes,
Bolsa Escola, Carto Alimentao, Bolsa Alimentao y Auxilio-Gs este ltimo volvi a
abrirse temporalmente a fines de 2008 como medida para hacer frente al alza del precio de los
combustibles. Estos programas siguieron pagando prestaciones pero estaban cerrados a la entrada de
nuevos beneficiarios, procurndose el traspaso a Bolsa Famlia. Desde 2005 tambin se fusiona a
Bolsa Famlia el Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI). En este caso, sin embargo,
se trata de una armonizacin de los beneficios, de modo que PETI sigue operando pero en familias
no-pobres con situacin de trabajo infantil, mientras que Bolsa Famlia asume la responsabilidad
por la totalidad de la poblacin en situacin de pobreza.

172
multisectorial Hambre Cero (Fome Zero) convertido en el eje central de la poltica de
combate a la pobreza del nuevo gobierno.147

La consolidacin de los programas de transferencias de ingreso con corresponsabilidades

en Brasil y la bsqueda de la intersectorialidad se vio favorecida por una intencionalidad
poltica materializada en diversos elementos de carcter institucional. Adems de la
mencionada influencia de la Constitucin de 1988, y la subsiguiente promulgacin en 1993
de la Ley Orgnica de Asistencia Social, puede mencionarse la creacin en 2001 del Fondo
de Combate a la Pobreza, que permita al gobierno federal financiar la totalidad de los
programas de transferencias de ingresos, as como simplificar y agilizar su aplicacin
(Draibe, 2006). Por otro lado, la creacin en 2003 del MDS fue determinante, pues tena
como foco precisamente la integracin de las polticas de asistencia social, de transferencia
de ingresos y de seguridad alimentaria y nutricional. As, a la creacin de Bolsa Famlia le
sigui en 2004 la Poltica Nacional de Asistencia Social (PNAS) que dio origen al Sistema
nico de Asistencia Social (SUAS) en 2005 y al Sistema Nacional de Seguridad
Alimentaria y Nutricional (Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional -
SISAN) en 2006. Ambas iniciativas estaban encaminadas a generar un modelo de gestin
que asegurara la articulacin de la poltica asistencial a partir de: la redefinicin de las
competencias de los distintos niveles administrativos, la mejora en la organizacin de las
diferentes acciones y prestaciones, y una nueva concepcin en la implementacin de la
asistencia social, enfocada en la descentralizacin y la participacin social (MDS, s/f).
Sugieron en este contexto herramientas decisivas como el Cadastro nico (Cadnico),
sistema de base nacional que unifica la informacin disponible sobre las familias elegibles
para los distintos programas y prestaciones sociales, o el ndice de Desarrollo Familiar
(ndice do Desenvolvimento da Famlia - IDF), que otorga informacin sobre el grado de
vulnerabilidad de las familias, permitiendo a los municipios implementar diversas acciones
complementarias en el mbito de la poltica social (Bolsa Famlia, 2010).

A nivel internacional, la creacin de Bolsa Famlia marca el surgimiento de un tipo de PTC

asociado a la idea de establecer una renta mnima garantizada (Godoy, 2004; Draibe, 2006;
Britto, 2008). Si bien esta orientacin debi en la prctica ser compatibilizada con la
disponibilidad de recursos, la discusin sobre la universalizacin de sus beneficios se
mantiene en pie (Britto, 2008; cf. Suplicy, 2009). Lo anterior ha llevado a que el programa
ponga ms importancia en el seguimiento de las corresponsabilidades y las dificultades que
presentan las familias para realizarlas, que en sancionar su incumplimiento (Draibe, 2006;
cf. Cecchini y Madariaga, 2010). Por otro lado, el seguimiento a las familias se realiza a
travs de los instrumentos con que cuenta la SUAS a nivel local como los Centros de
Referencia de Asistencia Social (Centros de Referncia de Assistncia Social CRAS) y
los Servicios de Proteccin y Atencin Integral a la Familia (Servio de Proteo e
Atendimento Integral Famlia PAIF).

147
A pesar de su xito internacional, en el mbito interno Fome Zero no logr los resultados
esperados en tanto plataforma de articulacin de diversas acciones y programas pblicos, con lo que
Bolsa Famlia pas a convertirse en el principal programa de la poltica de asistencia social en
Brasil, (Draibe, 2006)

173
Bolsa Famlia aade una dimensin de ciudadana a los PTC que sugiere que a travs del
combate a la pobreza por medio de la transferencia de ingresos y el aumento del capital
humano- se pretende actuar en ltimo trmino sobre un dficit en el cumplimiento de
derechos ciudadanos bsicos (Godoy, 2004). As, las corresponsabilidades son entendidas
como un reforzamiento de derechos (Mesquita, 2009). Este programa tiene, adems, un
fuerte nfasis en la descentralizacin de la gestin de sus procesos, existiendo recursos
especficos que se destinan desde el gobierno federal a apoyar la gestin descentralizada del
programa. Por otro lado, en consonancia con Oportunidades y los dems PTC es
fundamental el nfasis puesto en la familia como unidad de intervencin, la preferencia por
ofrecer transferencias monetarias directas por sobre otro tipo de subsidios y la entrega de
los beneficios a las mujeres.

A partir de 2006 Bolsa Famlia comienza a ampliar su espectro de intervencin al

incorporar progresivamente nuevas prestaciones para sus beneficiarios a travs de los
denominados programas complementarios. Se trata de programas federales ejecutados
por los sectores respectivos en mbitos como educacin y alfabetizacin, generacin de
ingresos, habitabilidad, entre otros. Particular importancia han adquirido durante los
ltimos aos los programas complementarios de insercin laboral, que han permitido
plantear vas de salida del programa enfocadas a potenciar la capacidad y autonoma de las
personas para generar ingresos (cf. CEPAL-OEA-OIT, 2010). Con estas intervenciones se
pretende potenciar el efecto de las transferencias monetarias y evitar la dependencia de los
beneficiarios.

3. Chile Solidario

Una tercera variante de PTC respecto de las ofrecidas por Progresa/Oportunidades y Bolsa
Famlia se constituye con la implementacin del Sistema Chile Solidario y su componente
principal, el programa Puente en Chile el ao 2002. Este se crea a partir del diagnstico de
la persistencia de un ncleo duro de pobreza extrema en el pas que se resista a disminuir
durante los aos noventa, a diferencia de lo que ocurra con la poblacin en situacin de
pobreza no indigente. Se constata de este modo, hacia fines de la dcada, que si bien el
crecimiento econmico permite reducir las cifras de pobreza del pas, y que los niveles de
cobertura de los sistemas de educacin, salud y previsin social son de los ms altos de la
regin, la reduccin de la indigencia tiende a estancarse y mantenerse relativamente
constante.

La necesidad de hacerse cargo de este problema lleva al gobierno chileno a buscar

explicaciones del fenmeno que puedan conducir a la implementacin de nuevas polticas
sociales. Se llega as al convencimiento de que las causas se deban a la existencia de
barreras a la inclusin de estos hogares que les significaban un aislamiento drstico de la
dinmica social, econmica y cultural del pas. Este aislamiento se poda observar
concretamente en la desconexin de las familias con la extendida oferta pblica de
servicios sociales. Es decir que, si bien la red de servicios pblicos lograba en general
llegar a los pobres, esta no llegaba a las personas en situacin de pobreza estructural o
crmica, que eran a su vez quienes ms la necesitaban. Se plantea, as, la necesidad de
disear un tipo de intervencin especializada para este grupo, distinta de aquellas aplicadas
a las personas en situacin de pobreza pero no indigentes (FOSIS, 2004b).

174
Dada la situacin de exclusin social en que viven estas familias, se entiende que es la
propia oferta pblica la que debe acercarse directamente a ellas y no al revs. Es decir, se
debe pasar desde un esquema de espera de la oferta, donde quienes tienen mayor
informacin, y por tanto ms facilidades de acceso a los beneficios y prestaciones pblicas,
son quienes se ven ms favorecidos, a la idea de convertir la demanda potencial en
demanda efectiva (Cohen y Villatoro, 2006). Surgi as la nocin de ventanilla nica,
que permita superar la fragmentacin de la institucionalidad social y lograr una accin
intersectorial coordinada gracias al establecimiento de una va de acceso a la oferta pblica
que fuera, i) nica para el conjunto de programas y servicios sociales, y ii) privilegiada para
las familias en condiciones de pobreza y exclusin ms extremas. Por otro lado, el enfoque
enfatiza la capacidad de las personas de superar su propia condicin de exclusin y la
necesidad de desarrollar estas capacidades como estrategia de superacin de la pobreza. La
adopcin, en este contexto, de la idea de corresponsabilidad pretende recalcar el
protagonismo de las personas en el mejoramiento de su situacin y los elementos
promocionales asociados a ello.

De esta forma, la solucin propuesta pretendi conjugar asistencia y promocin social de

una manera particular (FOSIS, 2004b). En estricto rigor Chile Solidario no constituye un
programa propiamente tal, sino una estructura institucional que establece determinadas
reglas para la integracin y articulacin del conjunto de la oferta programtica pblica en
torno a las familias en situacin de extrema pobreza, siendo su eje principal y puerta de
entrada, los programas de apoyo psicosocial, especialmente el programa Puente148. Estos
programas tienen la funcin de: i) acercar la oferta pblica a las familias beneficiarias, y ii)
trabajar los aspectos psicosociales y de la dinmica familiar que condicionan negativamente
la situacin de exclusin social149 (FOSIS, 2004b; 2004c). En este escenario, el Sistema
Chile Solidario se encarga de fijar las reglas y procedimientos necesarios para la
incorporacin de los nuevos usuarios a los programas y servicios pblicos velando porque
la oferta cubra la demanda incremental a travs de la gestin de convenios
interinstitucionales y el traspaso de fondos150. Por otro lado, las acciones de apoyo
psicosocial permiten entregar a los usuarios la informacin y las competencias bsicas para
el aprovechamiento de los diferentes programas y subsidios pblicos.

A diferencia del nfasis en los incentivos de Progresa/Oportunidades, y en el

establecimiento de un piso de ingresos de Bolsa Famlia, a travs del Puente y el resto de
programas asociados, Chile Solidario adopta un enfoque psicosocial (Cohen y Franco,
148
A partir de 2004 se han incorporado otros programas anlogos al Puente, de seguimiento y apoyo
psicosocial, orientados a poblaciones en situacin de extrema pobreza con vulnerabilidades
especficas. Estos son el programa Vnculos para adultos mayores, el programa Calle para la
integracin de personas en situacin de calle y el programa Abriendo Caminos para nios y nias de
familias con personas privadas de libertad.
149
Entre ellos, por ejemplo, la autonoma, la autoestima, la confianza en las instituciones,
competencias resolutivas bsicas, entre otras (cf. FOSIS, 2004c).
150
La gestin intersectorial requiri de importantes cambios a nivel institucional y en mbitos como
la manera de asignar los recursos a los sectores, la coordinacin entre los mismos y entre los
diversos niveles administrativos, as como un importante grado de descentralizacin y de
fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos locales (FOSIS, 2004a).

175
2006a). El foco familiar de los PTC adquiere un sentido particular aqu, pues se enfatiza la
necesidad de atender la propia dinmica familiar como elemento determinante en las
decisiones de inversin en capital humano, y no la transferencia monetaria. En este caso, el
incremento de ingresos va transferencias de dinero viene como consecuencia de la
insercin de la familia en la red de servicios y programas pblicos, y no constituye un
elemento central de la estrategia de intervencin del Chile Solidario.

Es as como tendrn un rol preponderante los llamados apoyos familiares del programa
Puente. Estos son los encargados de trabajar con las familias la generacin de un espacio de
dilogo y aprendizaje para la consecucin de determinados estndares de calidad de vida
considerados mnimos sociales151. Este perodo denominado de acompaamiento
familiar se extiende por 24 meses durante los cuales las familias van superando etapas en
su desarrollo psico-emocional e integrndose a las redes institucionales de proteccin y
promocin social. Como parte de este proceso el programa entrega una transferencia
monetaria, el Bono de proteccin. Esta no tiene el objetivo de suplementar los ingresos
de las familias, sino de cubrir los costos de transaccin asociados al acceso a la oferta
pblica y la postulacin a los diferentes subsidios. De ah que su monto sea bajo comparado
con las transferencias que otorgan Oportunidades y Bolsa Famlia (parte de
aproximadamente US$20 para descender a US$10 por familia en el perodo de dos aos).

Las actividades realizadas con el apoyo familiar en el Puente sirven a su vez para plantear
un esquema de egreso gradual del sistema. En la medida que la familia va cumpliendo los
mnimos en cada dimensin trabajada, las visitas de los apoyos familiares van siendo
menos frecuentes, a la vez que el monto del Bono de Proteccin desciende. Al culminar el
perodo de acompaamiento (egreso del programa Puente) las familias mantienen la
transferencia (Bono de egreso) y el acceso preferencial a la oferta pblica por otros tres
aos, luego de lo cual salen definitivamente del sistema Chile Solidario.

La idea de alcanzar determinados mnimos sociales y el esfuerzo de incorporacin de los

beneficiarios a la red de servicios pblicos, permitieron ampliar la preocupacin por el
combate a la pobreza hacia una perspectiva de derechos, donde los mnimos sociales
pretenden reflejar un piso bsico de ciudadana que se intenta promover mediante las
dimensiones trabajadas por el Puente y el resto de intervenciones de Chile Solidario. En
esta misma direccin, se verifican algunos cambios a nivel institucional, por ejemplo, el
cambio de la ficha de seleccin de beneficiarios en base a comprobacin de medios
indirecta (proxy means test) denominada Ficha CAS, por la nueva Ficha de Proteccin
Social que incluye una definicin de las familias beneficiarias ms asociada con la nocin
de vulnerabilidad y de pobreza estructural, que con la pobreza transicional y la
fluctuacin de los ingresos. Asimismo, cabe destacar la creacin del Sistema Integrado de
Informacin Social (SIIS) como plataforma de informacin y gestin, y posteriormente la
Red Protege (2009) que pretende ampliar hacia el resto de la poblacin pobre y no pobre el
espectro de la poltica social bajo un enfoque de ciclo de vida. En este contexto, Chile

151
Los apoyos familiares firman un contrato con las familias en que estas se comprometen a lograr
53 mnimos sociales bsicos en 7 dimensiones: salud, educacin, habitabilidad, empleo, ingresos,
dinmica familiar e identificacin. Las familias deben cumplir este compromiso segn los
requerimientos y los tiempos que cada una considera pertinentes.

176
Solidario pasa a constituir un primer eslabn de una cadena de intervenciones adecuadas a
las caratersticas socioeconmicas y vitales de las personas.

Como refuerzo a la idea de la existencia de diferentes nfasis en los PTC, resulta

interesante notar que en el caso chileno a pesar de que existe el Programa de Alimentacin
Complementaria (PNAC), que entrega alimentos y suplementos alimenticios, adems de
una transferencia monetaria para hijos/as menores de edad -el Subsidio nico familiar
(SUF), a mujeres embarazadas y nios/as con problemas nutricionales, a cambio de la
realizacin de condiciones en salud y educacin (Vergara, 1990), el formato de PTC que se
implement fue sustancialmente distinto de aquel observado en Mxico. Lo mismo puede
decirse de la distancia de Chile Solidario con Bolsa Famlia dada la poca importancia
atribuida al componente de ingresos, que se refleja adems en los bajos montos
involucrados. Respecto de las similitudes con los otros modelos, vuelve a destacar el tomar
a la familia como unidad de intervencin, as como el rol preponderante de la mujer como
vnculo entre el programa y los hogares, adems de la importancia atribuida a la
focalizacin.

177