Participación en El Control Social A La Gestión Pública

Control Soclal
11 111 GcHOn P11bll;o
Plan Nacional de Formacin

SERIE DOCUMENTOS DE CONSULTA
Participacin
en el control social
a la gestin pblica
Momento de Sensibilizacin
M dulo 1
Entidades Participantes
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIN PBLICA
EscUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN PBUCA
CONTRALORfA GENERAL DE LA REPBLICA
PROCURADURA GENERAL DE LA N ACIN
OEF!'.NSORIA DEl PUEBLO
CONTADUR!A GENERAL DE lA NACIN M!
NISTEJUO DE LA PROTECCIN SOCIAL
MINISTERIO DEL INTERIOR V DE JUSTICTA
l\11NlSTERIO DE AMBIENTc, VIVIENDA Y DESARROLLO
TERRITDRJAl SU PERINTENDENCIA DE SERVICIOS Pusucos
DOMICIUARIDS VEEDURIA DISTRITAL DE BOGOT
FEDERACl6 C0LOMB!ANA DE MUNlCJP OS
/
mMMI
Plan Naaonal de forrnaan
para el Coollol Social a la
Gestin Pblica
PARTIC1PAC6i'NEL cokR'&.socm
A LA GESTIN PUBUCA

Primera Edicin 2003, Booot,Colombia
financiada por el Ministerio del ntorior y de
JusUcla,
Proyecto Sistema Nacionalde Capacltadn Munlcipal Unln Europea,
Escuela Superior de Administracin Pllblica
segunda Edicin 2006. Bogot, Colomb a
financiada por la Defensorla del Pueblo

l1(111'.l< S RESPONSABl.fS DEL MODU!O
[){1' " A ' NlSW.,.,'. Of f.._ GllN PliaJtA
Fernando Ant01110 Gnllo Ru!Hano
c..
Carlos Humberto Moreno B.
l Pwu.II
M' 1' o lrmrHllt DE JUSTJCI
Carlos Holgu nSardi
Mt"L'll(l
Marcos Daniel Pineda
01Rtcr0' Gr1111 1 , a Ai.11,,1os Pa.rn m EuCTot.Atrs.
tuu Su1 R11>n rn AoM1N1S1RAC1t1 PullttCA
Mauricio Arlas Arango
01 in 61
Luz Amparo Go!ez
Si P. fl.'U r-
01 1 't Pis<>
Volmar rez Orbz
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Mauno o Hernnde z
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Dmc: Dl1
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Maria eons..elo del Rlo M.
V1 O
Mortha Pardo Carrero
&ll.l 1 P.u r 1....clOll!
IMSllf;AC10tl V fom>S
Caridad Jlmncz Glralcki
CMos Andrs Tarquina
Buitrago Eisa Yanuba Qulnones
Serrano
Edllma TorriJos
Llgla Fanny Naranjo
MarMPardo Carrero
R1""''"" m. "lT
Sandra Amaha Jaranullo Olarry
Juan Carlos Lancheros Gmez
c...
Luz Dafy Martnez

Rl Ac _ ,a, NN!MATIVA
SI IDA El> -o 1
Caridad Jimnez
Eisa YanubaQuiones
Leonardo Salios Rodrfguez
Rivtstoo GwEJW.
ComltO AcadOmlco del Plan Nacionalde
Formacin paro el Control Social
ISON Mdulo:9353-52
2006, Bogot, Colombia
Plan Nacional de Formacin para el Control Social a la Gestin Pblica
Participacin en el
control social
a la gestin pblica
Mdulo 1
Ministerio del Interior y de Justicia

Departamento Administrativo
de la Funcin Pblica
Repblica de Colombia
2 Control Social a la Gestin Participacin en el control social a la gestin
Pblica pblica
CONTROL SOCIAL A LA GESTIN PBLICA

HACIA LA CONSTRUCCIN COLECTIVA DE LO PBLICO
L a serie Documentos de Consulta del Plan Nacional de Formacin

para el Control Social a la Gestin Pblica ha sido diseada como un
instrumento significativo para el ejercicio de la democracia par
ticipativa en Colombia. Es grato presentar una segunda edicin
actualizada, esta vez con un
mdulo adicional a los publicados en el 2003. As la nueva serie
rene 8 mdulos de formacin que desarrollan fundamentos ticos,
legales e histricos para un buen ejercicio ciudadano del control
social.
La propuesta curricular de estos mdulos ha sido concebida para ser implementada en

los momentos de sensibilizacin, fundamentacin, focalizacin y acompaamiento. El de
sensibilizacin es el espacio para promover la refexin sobre civismo, democracia y
del sentido de lo pblico; el de fundamentacin, permite contextualizar las acciones de
control social; el de focalizacin se orienta a desarrollar habilidades para el control
ciudadano a objetos especficos como servicios pblicos, vivienda y salud entre otros; y
el de acompaamiento, busca promover acciones de apoyo que dinamicen el control
social.
fun
El Plan de Formacin, como experiencia de coordinacin interinstitucional, busca
da preparar a los ciudadanos y ciudadanas del pas, a las organizaciones sociales
me comprometidas con el ejercicio del control a la gestin de las entidades del Estado, y a
los funcionarios responsables de dicha gestin pblica. Se espera con la formacin y
nta capacitacin lograr que el ejercicio del control por parte de los ciudadanos confuya y
l enriquezca la tarea de los organismos de control, y fortalezca la confianza de los
ciudadanos en el Estado y en la democracia.
En la formulacin del Plan de Formacin se parti de un objetivo central: lo pblico en

nuestro pas requiere de un proceso histrico de construccin colectiva. De all la
importancia de la participacin ciudadana en la vida social, en los diversos procesos
d polticos y, en especial, en el control a la accin estatal. Es claro que dicho control
contribuye a hacer realidad un fundamento de la democracia contempornea: el
Estado requiere que el poder sea pblico, que se ejerza a los ojos de todos.
e Los contenidos de esta serie, preparados por un grupo de estudiosos de cada uno de
los temas desde diversas entidades, son un esfuerzo por presentar de manera sencilla,
pero sistemtica, el conjunto de herramientas con las que contamos los colombianos
r para el ejercicio cualificado del control ciudadano a la gestin pblica.
e
El siglo XXI exige nuestro compromiso profundo con un pas en el que la transparencia
y la participacin ciudadana son indispensables. Esperamos que este mdulo le aporte
a cada lector y lectora nuevos elementos y nuevos significados en este compromiso.
3
Plan Nacional de Formacin para el Control Social a la Gestin

Publica
Participacin en el
control social
a la gestin
pblica
Mdulo 1
CAPTULO I
LA PARTICIPACIN COMO DERECHO FUNDAMENTAL 7
CAPTULO II 13
LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN COLOMBIA
CAPTULO III
EL CONTROL SOCIAL A LA GESTIN PBLICA 23
CAPTULO IV
EL ESTADO Y LA GESTIN PBLICA 41
COMO OBJETO DEL CONTROL SOCIAL
CAPTULO V
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS 57
ANEXOS
61
Pblica pblica
DEMOCRACIA:
LEGITIMIDAD Y REPRESENTACIN
E l concepto de democracia generalmente se asocia con el gobierno del

pueblo. En el contexto actual, la democracia se relaciona adems con la
legitimidad, la representacin, la participacin, la deliberacin y la
incidencia.
La legitimidad de una democracia constitucional debe fundamentarse en el

acata- miento y respeto de la voluntad popular y en el deber de garantizar
los derechos humanos.
El Estado democrtico, fundamentado en los principios de libertad e

igualdad, debe orientar su quehacer a garantizar integralmente a todos y
cada uno de los ciudadanos, sin distinciones ni discriminaciones, las
condiciones necesarias para el ejercicio legtimo y pleno de sus derechos
fundamentales. Por esa funcin que le es propia, el Estado no puede
argumentar que sus falencias o debilidades son razones vlidas para que
esos derechos se vean disminuidos, desplazados o sustituidos.
fundame La representacin sigue siendo un rasgo caracterstico del sistema poltico
ntal e institucional colombiano que ha permitido avanzar hacia la eleccin
popular de las autoridades locales y regionales (alcaldes y gobernadores),
adems de la eleccin de los representantes en las corporaciones pblicas
(Congreso de la Repblica, Asambleas Departamentales, Concejos
Distritales y Municipales) y del Presidente y el Vicepresidente de la
d Repblica.
La participacin, dentro de este marco, es otra categora importante de la

democracia, puesto que permite a todos los ciudadanos hacer efectiva la
e posibilidad de hacer parte de las decisiones que los afectan en todos los
mbitos de la vida. La participacin se convierte en la manera cierta de
hacer posible la democracia y de construir pas.
r La deliberacin est presente como la capacidad de refexin y puesta en

discu- sin de los temas que debe tener la democracia, para poder tomar
decisiones que respondan al inters comn.
e La incidencia es tal vez la categora ms importante de la democracia, pues

se refiere a la verdadera capacidad de participar y transformar, para el bien
comn de la sociedad, las decisiones sobre las polticas pblicas. Una
c democracia que no garantice la incidencia real de los ciudadanos en el
desarrollo de lo pblico, es una democracia formal que, ms all de su
apariencia legal, no permite construir la sociedad colectiva que debe tener
Colombia.
Introduccin 5
Por lo tanto, el derecho a participar, que es el tema que nos ocupa, debe estar
garan- tizado siempre, dado que facilita mantener otros derechos
fundamentales y humanos que guardan una especial relacin con la
naturaleza democrtica del Estado, y es concebido y apropiado por la
comunidad como un instrumento para la proteccin y preservacin de tales
derechos.
La Carta Poltica de 1991 consagra la participacin en su doble condicin

de principio y de derecho fundamental. Por ello, se habla de la participacin
de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econmica, poltica,
administrativa y cultural de la Nacin.1 En otras palabras, la participacin
representa una opcin importante y fundamental para emprender la tarea
de democratizar verdadera- mente nuestra democracia.
La participacin, como derecho fundamental, ha sufrido transformaciones

relacionadas con la historia de los derechos humanos en el contexto
universal y, en concreto, en el pas. En efecto, los criterios sobre quines son
ciudadanos y, por tanto, tienen la facultad de intervenir en el manejo de la
vida pblica, ha variado en el tiempo. Por ejemplo, los indgenas que
poblaban el nuevo continente y que fueron considerados salvajes, carecan
de derechos. Igual sucedi con las mujeres y los jvenes.
Por ello, es esencial hacer un breve recuento de la evolucin de los

derechos humanos, entre ellos el de la participacin, para hacer despus
una presentacin del derecho a la participacin en Colombia, con nfasis en
su desarrollo desde la adopcin de la Carta Poltica de 1991.
Uno de los espacios en los cuales ha tenido un mayor desarrollo este

derecho a la participacin es, precisamente, el control social a la gestin
pblica, mediante la creacin de mltiples herramientas que permiten la
vinculacin de los ciudadanos a la vigilancia sobre la planeacin y
ejecucin de los recursos pblicos, as como frente al ejercicio de las
funciones pblicas, tema que ser abordado en el captulo III.
Como una orientacin para este ejercicio de control social, se hace una
presentacin sinttica sobre la forma en que est organizado el Estado, su
funcionamiento y los aspectos generales de la gestin pblica en Colombia.
Finalmente, se ofrecen dos anexos informativos. El primero de ellos

clasifica las principales normas que establecen y regulan el ejercicio de
la participacin en el control social de la gestin pblica; el segundo,
hace un listado de las normas y tratados internacionales suscritos 1Constitucin Poltica de
por Colombia en relacin con los temas de derechos ciudadanos y Colombia, Artculo 2.
participacin social.

CAPTULO I.
LLaa participacin como

derecho fundamental
1. 8
Breve resea histrica
2. 10
Participacin: un derecho
Pblica pblica
1. Breve resea histrica

L a teora de los derechos humanos es producto de la cultura occidental, por
eso en ella se centra este corto recorrido, haciendo un reconocimiento expreso a la
existencia
de diferentes avances en cuanto a principios morales y ticos de otras culturas a las
que tenemos menos acceso, o que nos han infuido en menor grado.
La Declaracin Universal de Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General

de las Naciones Unidas en 1948, es el principal instrumento internacional con que
cuentan todos los Estados miembros para sustentar el respeto de los derechos hu-
manos.
Durante la mayor parte de la historia universal, antes de la Edad Moderna, no to-

das las personas tenan los mismos derechos. Ms an, muchas personas no
tenan ninguno. En las culturas griega y romana, los habitantes de las ciudades
tenan derechos, pero los esclavos, las mujeres y los extranjeros no. En la Edad
fun Media, los derechos de cada persona dependan de la clase social o poltica a la
que per- teneciera.
da
Un primer referente de igualdad es la Carta Magna Inglesa (ao 1215), en la que
me el monarca Juan sin Tierra concede ciertos derechos denominados libertades,
nta estableciendo as un espacio en el que el rey no puede interferir respecto de sus
sbditos.2
l
La religin y los derechos

d Las concepciones religiosas, especialmente el cristianismo,
hicieron un aporte fundamental al desarrollo de los derechos
2Ver BOBBIO, Nor-
humanos, pero coexistieron con instituciones tan contradictorias
e
berto. Liberalismo y como la esclavitud o la inquisicin.
democracia. Fondo de
Cultura Econmica.
Durante los siglos XVII y XVIII la lucha por la libertad religiosa frente al
monopolio de la Iglesia Catlica dio inicio a una refexin que condujo a la
3CORTINA,
rAdela.
Educar en valores. reivindicacin de derechos civiles y polticos por parte de la creciente burguesa,
pgs. 124-125 acento los confictos y recompuso los sectores sociales.
e
Los derechos y el sistema poltico
El pensamiento socialista, fundamentado en la abolicin de la

explotacin, la supresin del derecho a la propiedad privada y el
acceso a los
medios de produccin, recogidos en la Declaracin del Pueblo Trabajador y Explotado
de 1918, marca el nacimiento de una divisin que polariz a la humanidad durante la
mayor parte del siglo XX.
LOS DERECHOS CIVILES Y POLTICOS:

PRIMERA GENERACIN DE DERECHOS
El gran paso hacia la institucionalizacin de derechos equitativos para todos los

ciudadanos se dio con las revoluciones norteamericana y francesa, motivadas por la
necesidad que tena la creciente burguesa comercial e industrial de tener derechos
civiles y polticos iguales a los de la nobleza.
Ambas revoluciones produjeron sus respectivas cartas de intenciones, The Bill of La bsqueda
Right y la Declaracin francesa de derechos del hombre y del ciudadano, que dan de igualdad
origen al Estado de Derecho, al establecer unas reglas de juego derechos y debe- ms concreta
res que todos los ciudadanos se comprometen a respetar, a la vez que se acepta la dio origen a
autoridad represiva del Estado para hacerlos cumplir. la segunda
generacin
As nace la primera generacin de derechos, los civiles y polticos, que buscan de dere-
proteger a todos los individuos contra poderes absolutistas. Esta etapa, que llega chos: los
ms o menos hasta el siglo XIX, cuando se presentan las ltimas revoluciones econmicos,
burguesas, est ligada especialmente con lo que hoy conocemos como derechos sociales y
de primera generacin: los derechos civiles y polticos, los cuales incluyen: la culturales, los
libertad de expresin, de conciencia, de asociacin, de reunin, de desplaza- cuales hacen
miento, de propiedad y de participar de las decisiones que se tomen en la propia posible que
comunidad poltica.3 el individuo
Esta enunciacin resulta formal, porque en la realidad, por ejemplo, la declaracin

francesa no estableca iguales derechos para las mujeres ni los nios. No obstante,
esta formulacin legal contribuy a la bsqueda y desarrollo de una cultura de igual-
dad ms amplia y real.
DERECHOS ECONMICOS, SOCIALES Y

CULTURALES: SEGUNDA GENERACIN DE
DERECHOS
considerable
nmero de
personas. CANAO
TRINDADE,
4Es a la luz de esta visin fragmentada que hoy se vienen forjando
Antonio Augusto.
en Amrica Latina y otras regiones mo- delos de crecimiento econmico y planos de modernizacin que dictan los par-
La proteccin
metros de polticas sociales limitadas a intentar contener sus devastadores efectos negativos, e incapa- ces as de impedir o
internacional de los
frenar el agravamiento del empobrecimiento de la mayora de la poblacin y la margi- nalizacin y exclusin poltico-sociales de un
derechos econ-
se oponga a la explotacin. Se busca que el Estado asegure posibilidades reales
para que los ciudadanos puedan disfrutar de sus derechos: trabajo, educacin,
seguridad social.
En Europa los siglos XIX y XX fueron escenario de reivindicaciones relacionadas

con derechos econmicos y sociales, a partir de las nuevas realidades
derivadas de la industrializacin. A mediados del siglo XX la Declaracin
Universal de 1948, surgida con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial,
manifiesta una intencin de establecimiento de reglas de juego para una vida
pacfica entre los pases.
DERECHOS DE SOLIDARIDAD:
TERCERA GENERACIN DE
DERECHOS
Los procesos de descolonizacin y la toma de conciencia sobre los peligros del de-
terioro ecolgico dan paso a nuevos derechos, como el derecho al desarrollo, a un
medio ambiente sano, a la libre autodeterminacin, a la paz y al patrimonio comn
Captulo I.
de la humanidad, conocidos hoy como los derechos de solidaridad o de tercera ge-

neracin.
a participacin como derecho fundamental
Son caractersticas de los derechos humanos la indivisibilidad, la interdependencia

y la universalidad. Es decir, que el disfrute efectivo de los derechos civiles y polticos
es imposible sin el goce de los derechos econmicos, sociales y culturales4 y sin los
derechos de solidaridad.
2. Participacin: un derecho
E n trminos generales, los instrumentos internacionales hacen referencia al
derecho a participar de manera exclusiva en la vida poltica. La Declaracin
Universal lo reconoce en los siguientes trminos: Toda persona tiene derecho a
participar en el gobierno de su pas, directamente o por medio de representantes
libremente escogidos. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de
igualdad, a las funciones pblicas
de su pas.
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos reconoce a todas las personas

el derecho a participar en la direccin de los asuntos pblicos, directamente o por
medio de representantes libremente elegidos; votar y ser elegidos en elecciones
peridicas, autnticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto
que garantice la libre expresin de la voluntad de los electores y tener acceso, en
condiciones generales de igualdad, a las funciones pblicas de su pas.
As, el derecho a participar tiene que ver directamente con la posibilidad del ejercicio
de la participacin poltica, en la medida en que se trata de un elemento constitutivo
de la democracia, concebida como un sistema pluralista donde debe haber cabida
para las mltiples expresiones, contradictorias y plurales, que hay en la sociedad.5
En este contexto, la Constitucin Poltica reconoce el derecho a participar de todos
los colombianos, sin distincin.
El derecho a la participacin ha evolucionado, superando el mbito de la parti-

cipacin en la vida poltica a travs del voto, y extendindose al mbito de los
derechos econmicos, sociales y culturales y de solidaridad. De esta manera la
participacin se constituye en un derecho fundamental que articula los dems
derechos humanos.
micos, sociales y
culturales, en
Estudios bsicos de
derechos humanos.
Instituto
Interamericano
de Derechos
Humanos,
Comisin de la
Unin Europea,
1995, Tomo
I, pg. 40.
5 GONZLEZ,
Fernn;
SEGURA, Renata
y otra. Participacin
ciudadana y
recuperacin de la
poltica. Fondo para
Participacin: un derecho
la
11 Participacin
Ciudadana.
Ministerio del
Interior, 1997.
CAPTULO II.
LLaa participacin
ciudadana en Colombia
1. 14
El derecho a la participacin
2. 16
Contexto de la participacin en Colombia
Pblica pblica
1. El derecho a la participacin
E l desarrollo poltico de nuestro pas, en el marco de un sistema democrtico,

conlleva necesariamente la concesin de un conjunto de derechos ciudadanos, tanto
civiles,
como polticos, econmicos, sociales, culturales y de solidaridad.
El acceso real del grueso de la poblacin a los derechos ciudadanos ha sido un pro-
ceso lento, condicionado no slo por la evolucin universal del sistema de derechos,
sino tambin por las imperfecciones particulares de nuestro sistema poltico.
El derecho a la participacin directa de los ciudadanos en Colombia es un reconoci-

miento reciente y un desarrollo inmaduro, pese a que desde la poca colonial se han
gestado mltiples movimientos populares para reivindicar este derecho.
Captulo II.
ANTECEDENTES HISTRICOS
a participacin ciudadana en Colombia
ANTECEDENTES SOCIALES Y POLTICOS

El derecho a la participacin en el pas tiene entre sus antecedentes recientes,
sociales y polticos, diferentes expresiones populares asociadas con formas
directas y no institucionalizadas de participacin, como las marchas populares, los
paros cvicos, las huelgas, las tomas de oficinas pblicas, las manifestaciones
estudiantiles, las invasiones de tierras, entre otras.
El distanciamiento entre el Estado y la sociedad, motivado en la forma de actuar

de la administracin pblica, se ha caracterizado por la rigidez, complejidad y
lentitud
en sus procesos, y por los vnculos polticos que esta establece, basados fundamen-
talmente en relaciones de amistad y reciprocidad personal que dan origen al mante-
nimiento del clientelismo.
Adems, la ineficiencia del Estado y su dbil presencia en las diversas regiones del
pas ha generado muchas limitaciones. Es por ello que la dcada de los 70 y parte
de los 80 se caracteriz por los llamados movimientos sociales y populares como
formas de participacin ciudadana que canalizaban reivindicaciones sociales
concretas por la vivienda, el agua, la educacin, etc...
Antecedentes institucionales Antecedentes no institucionales

Conformacin juntas de accin comunal. 1958 Mingas
Veeduras obras pblicas y programas del Plan indgenas y
Na- cional de Rehabilitacin (PNR) y el Fondo
Nacional Hospitalario (FNH). Gobierno Virgilio campesinas.
Barco.
Comits Cvicos.
Consultas populares
Participacin de usuarios en los rganos de Paros cvicos.
direccin de las empresas de servicios pblicos
(Ley 11 de 1986 y Decreto 700 de 1987). Movimientos sociales.
Comits de Desarrollo Rural - DRI (Decreto 107
de 1989). Huelgas de trabajadores.
Consejos Municipales de Desarrollo Rural
Tomas de oficinas pblicas.
(CMDR), Ley 10 de 1993.
Participacin comunitaria en salud (Decreto Tomas de tierras por parte de los
1416 de 1990).
campesinos.
Las organizaciones sociales y la participacin
El pueblo colombiano ha expresado histricamente sus relaciones de solidaridad, aspi-

raciones,
reivindicaciones e inconformidades sociales y polticas mediante diferentes
formas de
organizacin.
Las organizaciones sociales se han constituido en canales institucionales de interlo-

cucin y
tramitacin de las demandas de cada clase o grupo social ante el Estado. Las
formas organizativas que existen en Colombia son variadas. Podramos citar,
entre otras, las organizaciones campesinas, juveniles, de gnero, de economa
solidaria, sindicales, estudiantiles, ambientales y de grupos tnicos y
minoritarios.
2. Contexto de la participacin
N o es casual que nuestra Constitucin Poltica de 1991 le haya dado un lugar
protagnico a la participacin al consagrarla simultneamente como fin esencial, principio,
derecho fundamental y deber.6
El principio de la democracia participativa seala que el pueblo no solo elige a sus

representantes por medio del voto, sino que tiene la posibilidad de intervenir direc-
tamente en la toma de ciertas decisiones, as como la de dejar sin efecto o modificar
las que sus representantes en las corporaciones pblicas hayan adoptado, ya sea
por convocatoria o por su propia iniciativa y la de revocarles el mandato a quienes
han elegido.7
La reforma constitucional de la dcada de los ochenta puso en prctica un elemento

de la democracia participativa en la vida municipal: la eleccin popular de alcaldes y
gobernadores. La Carta Poltica de 1991 da mayor fuerza al vnculo entre los
Captulo II.
electores y los elegidos. El voto le otorga al elegido una responsabilidad directa con
el elector (Voto Programtico: artculo 259, Constitucin Poltica); y si la incumple,
el elector puede revocarle el mandato.
Para la participacin poltica, la Constitucin consagr seis mecanismos: dos de ellos

son atribucin especial del Ejecutivo en general y del Presidente de la Repblica: la
consulta popular y el plebiscito. El referendo, el cabildo abierto, la iniciativa popular
legislativa y la revocatoria del mandato, pueden ser convocados por grupos de ciu-
dadanos organizados y con personera jurdica o que demuestren consenso popular
mediante un nmero definido de firmas.
DIVERSAS FORMAS DE CLASIFICAR LA PARTICIPACIN

Para estudiosos e investigadores del tema, la participacin es posible concebirla a
travs de varios lentes, por ello se plantean distinciones acerca de: los niveles de
participacin,8 las opciones, los tipos de participacin, y acerca de los lugares o m-
bitos en donde se ejerce la participacin.
Participacin: no slo poltica
La democracia participativa tiene entre sus caractersticas, la de reconocer que la

participacin es un principio de organizacin de la vida social. Es decir, un
mecanismo de articulacin de las relaciones sociales entre sujetos participantes que
actan en ejercicio de la cultura democrtica. Aunque la participacin poltica es eje
central del sistema, tambin se reconoce que la participacin se extiende a
espacios cotidianos como el trabajo, la escuela, la familia, entre otros.
Contexto de la participacin en Colombia
17
NIVELES OPCIONES
Gestin Las personas podrn presentar

Manejo de recursos de muy proyectos de competencia de las
corporaciones territoriales (art. 106),
diversa ndole, destinados a
proyectos de ley y de reforma
ejecutar las acciones
constitucional (arts. 154, 155 y 375) y
necesarias para obtener un convocar referendos. Las Juntas
resultado final. Administradoras Locales podrn
formular propuestas de inversin.
Decisin Voto secreto ejercido en forma directa

Adopcin de una idea o forma (art. 260); consulta por parte del
de actuacin sobre un presidente, gobernadores y alcaldes
problema, a partir de formular (arts. 104 y 105); convocatoria de
Asamblea Nacional Constitu- yente (art.
dos o ms alternativas.
376); referendo derogatorio (arts. 307,
374 y 377).
Concertaci interpreta una situacin y adquieren

n elementos de juicio para actuar.
Acuerdo por el cual dos o ms
personas o grupos definen un
problema, la solucin ms Las JAL y los
conveniente y los medios para usuarios vigilarn
ejecutarla. y controlarn la
prestacin de
Fiscalizacin los servicios
municipales (art.
Vigilancia sobre el cumplimiento 369) y la
de las decisiones tomadas. inversin de los
recursos p-
blicos en su
Iniciativa comuna (art.
Formulacin de sugerencias 318). A solicitud
de cualquier
por parte de los ciudadanos,
proponente o
desti- nadas a resolver un autoridad de
problema o transformar una control fiscal se
situacin. realizar
audiencia
Consulta pblica para la
adjudicacin de
Los ciudadanos opinan sobre una licitacin.
todos o algunos de los (art. 263).
aspectos de un problema o
situacin, como elemento de
juicio para tomar decisiones.
Informacin
Conjunto de datos, hechos,
no- ciones y mensajes a travs
de los cuales se conoce e
Pblica pblicaLa
Consejos de Planeacin. institucionalidad
Constitucin, en sus artculos democrticamente
cons- tituida.
340, 341, 342 y 343 regula la
planeacin participativa en las
7 Corte Constitucional,
entidades territoriales.
Sentencia C-180/94
M.P. Hernando Herre-
ra.
8 Cfr. GONZLEZ, Es-

6 La Constitucin Po- ltica brinda el ordenamiento peranza. Manual
jurdico colombiano estableciendo en los artculos 1, sobre participacin y
2, 40, 96, 103 y 270, la participacin como el eje organizacin para la
articu- lador del nuevo Estado, en donde los ciudadanos gestin local. Cali,
se convierten en actores de su propio desarrollo, 1995.
coadyuvando en su quehacer fundamental a la
TIPOS DE PARTICIPACIN
La participacin ha sido clasificada como comunitaria, ciudadana, poltica y social,
segn se presenta en el siguiente cuadro:
Participacin comunitaria Participacin Ciudadana

Las Las comunidades pueden
comuni- decidir, por ejemplo y mediante
dades consulta popular, el cambio de
pueden nombre de un municipio o la
participar revocatoria del mandato para
en la cambiar un alcalde
pavimen- que no ha cumplido su programa de
tacin de una va, la gobierno. El artculo 103 de la
construccin de una Constitucin de 1991 establece siete
escuela o la ampliacin mecanismos de participacin ciudadana:
de un acueducto veredal; el voto, el plebiscito, el referendo, la
as, mediante procesos consulta popular, el cabildo abierto, la
Captulo II.
de movilizacin y or- iniciativa legislativa y la revocatoria del

ganizacin se convierten mandato.
en protagonistas de su
propio desarrollo.
Participacin social Participacin poltica

Los ciudadanos Todos los ciudadanos,
pueden organizarse mediante el voto, tienen
por sectores y por derecho a elegir y ser
afinidad de intereses elegidos alcaldes,
para partici- gobernadores, presidente,
par activamente en su defensa y ediles, concejales, di-
en los asuntos propios del grupo, putados, representantes y
por ejemplo: las madres senadores. Adems, tienen
comunitarias, los clubes derecho a organizar y participar en
deportivos, los comits de movimientos y partidos polticos y
seguridad, los voluntarios en a usar los mecanismos de
salud, las organizaciones participacin abiertos por la
culturales y ecologistas. Consti- tucin.
MBITOS DE PARTICIPACIN
Por otra parte, el artculo 2 de la Constitucin consagra que es un fin esencial del
Estado garantizar la participacin de los ciudadanos en las decisiones que los
afecten y en la vida econmica, poltica, administrativa y cultural de la Nacin. El
artculo 103 estable la posibilidad de constituir diferentes mecanismos democrticos
de representacin en las distintas instancias de la gestin pblica. Esto nos
permite clasificar la participacin en diferentes mbitos:
mbito para
fortalecer la democracia,
mediante mecanismos de
participacin como los
desarrollados por la Ley 134
de 1994, Estatutaria de
Mecanismos de Participacin, Ley
131 del mismo ao, modificada
por la Ley 741 de 2002*, que
consagra el voto programtico.
Adicionalmente, existen otros
espacios dentro de los partidos
polticos y en el desarrollo del
rgimen
territorial
* Sentencia de
cons-titucionalidad
C- 179-02.
Magistrado ponente
Marco Gerar- do
Monroy Cabra.
DIFICULTADES PARA LA PARTICIPACIN

La confrontacin interna. La violencia con que se imponen los grupos armados
obstaculiza el ejercicio de la democracia y la participacin. En muchos casos, quie-
nes expresan sus opiniones pueden recibir amenazas contra su vida y la de sus
familias.
El exceso de reglamentacin. Si bien cada mecanismo de partici-

pacin requiere una reglamentacin, la gran cantidad de leyes y
requisitos que se han establecido hacen que en la prctica la par-
ticipacin sea ineficaz.
La gran desigualdad econmica. Adems del conflicto interno, el

alto ndice de desempleo y a la situacin de pobreza y de miseria
que afecta a casi la mitad de la poblacin del pas son obstculos
para la participacin:9
La falta de confianza en las instituciones. La falta de eficacia de
las investigaciones que realizan las instituciones desestimula la
participacin. Una queja presentada contra un funcionario por
una posible falta disciplinaria o penal, demora aos en resol-
verse; por lo general el funcionario ya no est en el cargo y no
hay sanciones. Muchos denunciantes se quejan de que los han
tratado como delincuentes y les exigen pruebas efectivas del
posible ilcito, responsabilidad que le compete a las entidades
de investigacin.
Las dificultades de acceso a la informacin. An es corrien-

te que los servidores pblicos no respondan las peticiones
de informacin , que la respuesta no satisfaga la peticin o
que se realice por fuera de los trminos establecidos en los
ordenamientos legales. En otros casos, la falta de claridad
del peticionario no le permite a la autoridad establecer cul es la informacin
requerida.
Los costos de la participacin. En la mayora de los casos los ciudadanos deben dis-
poner de recursos para cualquier intervencin ante la gestin pblica: los gastos que
Captulo II.
implican el transporte, las fotocopias y el tiempo para realizar las mltiples gestiones
ante cualquier entidad, desestimulan la participacin.
Mucha reglamentacin
Referendo. Falta claridad en cuanto al procedimiento
que se debe emplear para este caso y no es claro si la
iniciativa del ejecutivo puede ser modificada por el
Congreso de la Repblica.
Veeduras ciudadanas. Primero se careca de una ley que proporcionara a los

ciudadanos herramientas de accin frente a las autoridades pblicas; pero
una vez que la figura es reglamentada,10 el reclamo es por los requisitos
establecidos y las interpretaciones de las autoridades pblicas sobre la ley.
Mecanismos de participacin. (Ley 134 de 1994). Los mltiples

requerimientos para llevar a cabo, por ejemplo, un cabildo abierto, han
llevado a las personas a desistir de su ejercicio y buscar otros caminos
para ser escuchados por las autoridades.
El costo en tiempo tambin es muy alto. Basta ver las filas de personas para realizar
reclamos ante las empresas de servicios pblicos, gestin que en muchos casos
significa un permiso de trabajo y que generalmente no tiene una respuesta pronta y
efectiva. Por eso los jubilados son quienes estn jalonando espacios de
participacin.
Otros factores. En la lista de limitaciones a la participacin tambin estn la

corrupcin, la dificultad para el afianzamiento de grupos polticos alternativos, el
gamonalismo tradicional, la apata de algunas personas y la falta de voluntad y de
conocimiento de los servidores pblicos.
9Segn el Boletn de
Fenalco de junio
de 1999, en el ao
de 1998 reciba 1
salario mnimo el
28.9% y de 1 a 2
salarios m- nimos
Participacin y pobreza el 43.8% del total
de la poblacin.
Para 1994 la
Un estudio de Planeacin Nacional seala que casi 33 de los 43 millones de
poblacin urbana
colombianos son pobres y que 9 de ellos viven en la miseria. El patrn bajo lnea de
internacional considera pobres a quienes solo disponen para sostenerse de dos pobreza era del
dlares diarios e indigentes a los que apenas cuentan con un dlar. El estudio 41% y bajo lnea
de indi- gencia el
revela tambin el dramtico aumento de la distancia entre ricos y pobres. 16%, segn datos
Mientras en 1990 el 10% de los colombianos ms ricos tena ingresos 40 veces de Juan Manuel
mayores que los del 10% ms pobre, en el ao 2002 esa proporcin se haba Lpez Caballero,
elevado a 60 veces.11 en De la crisis al
colapso, Tercer
Mundo Edito- res,
Es difcil que las personas participen si no tienen cmo resolver sus octubre 1999.
necesidades bsicas: alimentacin, salud, educacin, saneamiento, etc.
Los costos que demandan las prcticas part icipativas no cuentan con 10 La figura de las
veeduras
apoyo financiero del Estado. ciudadanas fue
reglamentada me-
diante la Ley
563/00,
ordenamiento
decla- rado
inexequible por la
H. Corte
Constitucional
mediante sentencia
C- 1330/2000.
Magistra- da
Ponente, Cristina
Pardo S. Posterior-
mente se aprob la
Ley 850 de 2003,
mediante la cual se
reglamentan las
veeduras ciudadanas. Esta Ley tiene sentencia de cons- titucionalidad C-292 de 2003. Magistrado ponente Eduardo Mon- 11 Editorial del diario El
tealegre Lynett. Tiempo del 12 de
febrero de 2002.
CAPTULO III.
El Control
Social a la
gestin pblica
1. 24
Lo pblico
2. 26
El control social a la gestin pblica
3. 31
Caractersticas
4. 32
Pasos para ejercer el control social
5. 34
Organizacin para el control social
6. 42
Legitimidad en el control social
7. 43
Funciones del control social
Pblica pblica
La ampliacin de espacios y modalidades para la

participacin de los colombianos es un proceso que avanza
involucrando tanto a la poblacin como a los organismos
pblicos. Uno de estos espacios de participacin ciudadana
en el manejo de lo pblico es el de control social a la gestin.
El control social propone la participacin inmediata de la

sociedad en el control del Estado, como una forma de
participacin directa
que complementa la democracia representativa. El control social va ms all de
la fiscalizacin de los actos y resultados de la administracin porque est
presente en las diversas posibilidades de la participacin social, desde la
formulacin hasta la aplicacin de las polticas pblicas.
Por mandato constitucional, los colombianos tienen el derecho de controlar y

evaluar la gestin pblica, es decir, de juzgar y de valorar si lo realizado por la
administracin corresponde a lo programado y responde a las necesidades y
derechos de las personas. Al controlar la gestin se valora lo que hace la
alcalda, el puesto de salud, el hospital, el ministerio, la secretara de educacin,
el Bienestar Familiar y el Seguro Social, entre otros organismos.
Captulo III.
l Control social a la gestin pblica
1. Lo pblico
Existen diferentes concepciones para definir lo pblico:
Lo pblico, entendido como lo que es de todos y para todos12; es el conjunto de

elementos y acciones de los ciudadanos mediante las cuales buscan la satisfaccin de
sus necesidades y de la comunidad en general. Bajo este enfoque lo pblico se refiere
a lo comn, a lo colectivo, a lo que es de inters y de uso comn y por ende es visible
a todos13.
Tambin se puede definir como un proceso profundamente social.14 en el que

la organizacin ciudadana estructura y promueve sus intereses colectivos.
Se puede entender como la conjuncin de voluntades, esfuerzos y recursos al-

rededor de reglas que regulan los beneficios compartidos y se guan por
valores de equidad y justicia.
Lo pblico no es slo lo que hace el Estado o el gobierno, tambin comprende lo
pblico no-Estatal. Lo pblico estatal hace referencia al Estado, que a travs de sus
entidades y gobernantes ejerce funciones y presta unos servicios que se consideran
pblicos y son para el beneficio de la sociedad.
Lo pblico no estatal alude a la intervencin ciudadana en los asuntos pblicos, por

ejemplo, a las organizaciones civiles y sociales dirigidas hacia el inters general15
que se ocupan de la produccin de servicios sociales como la salud y la
educacin, as como a formas de democracia directa o participativa. Lo pblico
debe diferenciarse de lo corporativo, que est orientado a la defensa poltica de
intereses sectoriales o grupales especficos.
12 BRESSER
PEREIRA,
Luis Carlos;
CUNIL GRAU,
Nuria. Entre el
Estado y el mercado.
Lo pblico no estatal.
Lo pblico y los de-
rechos republicanos.
pg. 31.
El Estado delega funciones 13 CUNILL. GRAU

Nuria. Repensado lo
pblico a travs de
la sociedad. CLAD
Con ocasin de la crisis del modelo social burocrtico del Estado y la exigencia Edito- rial Nueva
de modalidades ms eficientes de administracin pblica, crece la importancia Sociedad 1997,
de una forma no privada ni estatal de prestar los servicios sociales garantizados pg. 24.
por el Es- tado. Es all donde surgen las organizaciones que prestan servicios 14 PROGRAMA DE
pblicos como los de educacin, salud y cultura. NACIONES
UNIDAS PARA EL
DESARRO- LLO -
Ahora bien, por gestin de lo pblico no estatal se puede definir tambin el PNUD. Resumen
conjunto de actitudes que favorecen la participacin, la representacin y la Ejecutivo Preliminar
corresponsabilidad de los grupos ciudadanos en la atencin y solucin de los Talleres del Milenio.
Abril 24 de 2001.
asuntos que son de inters comn, siendo no slo actores sino coautores en el
desenvolvimiento de la vida pblica.
15 CUNILL, GRAU Nuria. Repensado lo Pblico a travs de la sociedad. CLAD Edito- rial Nueva Sociedad, 1997, pg. 12.
2. El control social a la gestin pblica
E l pueblo es soberano y en ejercicio de esa soberana delega en el gobierno
la realizacin de los fines del Estado, pero conserva la facultad de intervenir en las
actividades confiadas a los gobernantes para garantizar la satisfaccin de las
necesidades ciudadanas. El control social a la gestin pblica es reconocido como un
derecho y un deber ciudadano (ver
anexo normativo sobre participacin y control social).
El control social es una forma de participacin ciudadana que permite a los individuos
y a las organizaciones de la sociedad influir en las condiciones de modo, tiempo y
lugar como se desarrolla la gestin pblica. Es decir, orientar, corregir, rectificar las
decisiones, la administracin y manejo de recursos, el tiempo y lugar de realizacin
Captulo III.
de servicios y programas del Estado, todo ello con el fin de contribuir al logro de los
objetivos propuestos, la eficiente y transparente utilizacin de recursos, la prestacin
equitativa de los servicios y el cumplimiento de los fines sociales del Estado. Este
control social a la gestin pblica se realiza a travs de observaciones, sugerencias
y, llegado el caso, mediante denuncias.
El control social no slo observa las posibles desviaciones a los acuerdos sociales
(corrupcin), sino el cumplimiento de los trminos del acuerdo social, es decir, la
satisfaccin de las necesidades bsicas, la redistribucin y ejercicio equilibrado del
poder, los procedimientos democrticos, la asignacin transparente de recursos, el
respeto por la normatividad y el control de la discrecionalidad de la administracin a
travs de decisiones visibles y legtimas ms que legales, etctera.
El control social a la gestin pblica, realizado en forma individual o colectiva, es una

de las reglas que rigen las relaciones entre los ciudadanos y el Estado colombiano.
Por ello, desde la Constitucin Poltica de Colombia (artculos 2, 3, 103, y 270 entre
otros) se establece que los ciudadanos podrn vigilar la gestin pblica y sus
resultados.
En el artculo 103 del ordenamiento constitucional se seala que El Estado contribuir

a la organizacin, promocin y capacitacin de asociaciones profesionales, cvicas,
sindicales, comunitarias, benficas o de utilidad comn no gubernamentales sin detri-
mento de su autonoma, con el objeto de que constituyan mecanismos democrticos
de representacin, en las diferentes instancias de participacin, concertacin, control
y vigilancia de la gestin pblica que se establezcan.
De igual forma la Ley 134 de 1994, en su artculo 100 establece que las organiza-
ciones civiles podrn constituir veeduras ciudadanas o juntas de vigilancia a nivel
El control social a la gestin pblica 27
nacional y en todos los niveles territoriales, con el fin de vigilar la gestin

pblica, los resultados de la misma y la prestacin de los servicios pblicos.
La veedura ciudadana es un mecanismo de participacin establecido por la

Constitu- cin Poltica para que los ciudadanos se organicen y vigilen lo que hace el
gobierno. Es decir, es una de las formas de hacer control social a la gestin pblica.
La sentencia T596 de 2002 de la Corte Constitucional, sostiene que el libre ejercicio

de los derechos polticos y de la participacin ciudadana consagrados en la Consti-
tucin no depende de que exista una ley estatutaria para las veeduras. Y que los
ciudadanos asociados para fiscalizar la gestin estatal tienen derecho a acceder a la
informacin que jurdicamente es pblica.
VEEDURAS CIUDADANAS UNA FORMA DE CONSTROL SOCIAL

En este sentido la Ley 850 de 2003 reglamentaria de las veeduras ciudadanas esta-
blece en su artculo 1 que, las veeduras pordrn ejercer vigilancia sobre la gestin
pblica, respecto a las autoridades administrativas, polticas, judiciales, electorales,
legislativas y organos de control, as como de las entidades pblicas o privadas, or-
ganizaciones no gubernamentales de carcter nacional o internacional que operen
en el pas, encargadas de la ejecucin de un programa, proyecto, contrato o de la
prestacin de un servicio pblico. Al respecto el artculo 5 precisa que esta vigilancia
se realizar en los mbitos nacional, departamental y municipal, del nivel central o
descentralizado, incluyendo aquellas indirectras o con participacin de capital privado,
as como
particulares y organizaciones no gubernamentales que cumplan funciones
pblicas.
Dicha ley en el artculo 4 precisa como objeto de las veeduras la vigilancia de

la gestin pblica se podr ejercer sobre la gestin administrativa. En especial
la vigilancia deber recaer sobre:
la correcta apliccacin de los recursos pblicos,
la forma como estos se asignen conforme a las disposiciones legales y a los

planes, programas y proyectos debidamente aprobados,
el cumplimiento del cometido, los fines y la cobertura efectiva a los bene-

ficiarios que deben ser atendidos de conformidad con los preceptos antes
mencionados,
la calidad oportunidad y efectividad de las intervenciones pblicas,
la contratacin pblica y,
la diligencia de las diversas autoridades en garantizar los objetivos del Estado

en las distintas reas de gestin que se les ha encomendado.
LA RESPONSABILIDAD PBLICA
Para que la democracia participativa sea efectiva se requiere un nuevo Estado y una
nueva sociedad en mutua interaccin, en donde lo pblico sea asunto de
funcionarios y tambin de ciudadanos. Se requiere de mltiples contribuciones de
organismos pblicos, organizaciones no gubernamentales y ciudadanos organizados
que realicen control social.
La corresponsabilidad
Captulo III.
Segn algunas visiones, el radio de accin del control social debe ampliarse y
aplicarse a todos los ciudadanos que han sido elegidos como voceros para
representar los intereses de la comunidad. Por ejemplo, los dignatarios de las
Juntas de Accin Comunal, los Vocales de Control de los servicios pblicos
domiciliarios, los comits de veedura, las asociaciones de usuarios en salud, etc.
Desde esta ptica, los ciudadanos son co- rresponsables del ejercicio y del
desarrollo de lo pblico.
La corresponsabilidad16 expresa que el Estado no realiza ni pretende realizar todo,

sino que acepta la existencia de espacios pblicos que pueden y deben estar en
manos de las organizaciones de la sociedad civil. La corresponsabilidad evidencia
cmo lo pblico, lo privado, lo estatal y lo gubernamental se deben armonizar
como un sistema de gestin que favorece la responsabilidad compartida. En
ningn momento esto debe significar que el Estado abandona sus tareas
pblicas, ni que los ciudadanos tienen va libre para realizar lo que deseen.
Desde esta perspectiva es necesario abrir la puerta a procesos de

democratizacin y rendicin de cuentas de los lderes sociales a sus mismas
organizaciones y a la comunidad que representan, mediante audiencias
pblicas, elecciones internas, informes pblicos, interconexin electrnica,
pginas web, medios alternativos de comunicacin, etctera.
En nuestro pas, a pesar de los esfuerzos que se adelantan para re-
versar estos procesos y recuperar el sentido social de la funcin del
Estado, persisten tendencias hacia el mantenimiento de las estructu-
ras burocratizadas en el Estado, los partidos y la gran mayora de or-
ganizaciones sociales. A esto se suma el fenmeno de la corrupcin,
un problema endmico en la administracin pblica, por la desviacin
de los recursos del Estado para fines privados, la realizacin de obras
pblicas con costos superiores a los presupuestados y el financiamiento
truculento de campaas polticas con dineros pblicos, entre otros.
Para cambiar la interaccin entidades-ciudadana deben desarrollarse estrategias que

favorezcan en funcionarios y ciudadanos el aprendizaje de comportamientos cvicos y
su constitucin como actores sociales e interlocutores legtimos ante el Estado.
16 La corresponsabili-
dad pblica es una
Una de estas estrategias es la responsabilidad pblica, es decir, la obligacin de forma de
rendir cuentas y asumir responsabilidades ante los ciudadanos, impuesta a aquellos respuesta que
que detentan el poder del Estado.17 contribuye al
mejor
La transparencia en el uso de los recursos es un imperativo de la democracia y aprovechamiento

de los recursos y
significa que los ciudadanos tienen el derecho republicano18 de exigir que los garantiza una
recursos que se administren tengan el destino confiable para producir los coordinacin ms
beneficios colectivos que fundamentan los esquemas tributarios redistributivos y eficaz entre los
los planes de desarrollo. Es importante aclarar que los gobiernos no solamente actores pblicos,
administran la hacienda pblica sino que deciden sobre todos los recursos privados y sociales.
(humanos, fsicos y econmicos) que se encuentran en la administracin pblica, Signi- fica que los
lmites del gobierno
en donde lo pblico de los recursos implica necesariamente transparencia y tica y la sociedad no son
pblica. motivo de dis- putas
estriles y faci- litan
No favorecer la tica pblica y la cultura de la transparencia es eliminar la confianza en que los esfuerzos
el gobierno y las instituciones administrativas y propiciar esquemas donde existen colectivos
funcionarios pblicos de un lado y ciudadanos del otro, controlados y controladores, fructifiquen en la
elaboracin y
honestos y corruptos, responsables e irresponsables, buenos y malos. aplicacin de
programas
pblicos. Uvalle
(2000:9).
Rendicin de cuentas 17 LEVY, Evelyn. Con-

trol social y control de
resultados: un balan-
ce de los argumentos
y de la experiencia
reciente. Capitulo 12
pg. 388.
La rendicin de cuentas genera confianza entre autoridades y ciudadanos porque saca

del anonimato la responsabilidad pblica; adems porque aplica en dos La rendicin
escenarios: de las autoridades pblicas a los ciudadanos y de los ciudadanos de cuentas no
representantes a los ciudadanos representados. es u n informe
protocolario ni
un conjunto de
memorias que peridicamente describen lo que se ha realizado; es un sistema 18 Derecho republica-
que combina indicadores, informacin, medicin, valores ticos, cumplimiento no se refiere a la
legislacin propia
de metas y calidad del desempeo como aspectos centrales del desarrollo de de una repblica, es
las tareas por parte de la administracin. decir, un Estado de
derecho,
independiente y
de- mocrtrico,
basado en el la
libertad humana y
en la igualdad de
los ciudadanos
ante la ley.
30 Control Social a la Gestin Pblica Participacin en el control social a la gestin pblicEal control social a la gestin
pblica
Adela Cortina esboza siete razones por la cuales las instituciones no funcionan
sin la tica: credibilidad y confianza, insuficiencia de las medidas jurdicas, insu-
ficiencia e ineficacia de las soluciones jurdicas, necesidad de adquirir hbitos y
reglas para el largo plazo, orientados por valores, crecimiento de la competencia,
integracin e incorporacin de los ciudadanos y responsabilidad social. (Cortina,
1998:97).
Responder a la sociedad
Responder ante los ciudadanos es un proceso que supone la
interaccin con la sociedad porque las explicaciones de las
autoridades
deben ser construidas a partir del intercambio de informaciones y negociaciones
entre los grupos sociales. Ello implica que las explicaciones deben ser resultado de
una gestin democrtica y de decisiones entendidas y aceptadas, no unilaterales.
La responsabilidad pblica consiste en tomar conciencia de que las atribuciones

legales y legtimas tienen unos lmites. La gran responsabilidad del poder en
ejercicio es la transparencia en la utilizacin de los recursos (no solamente
Captulo III.
econmicos), pues de no ser as, estaramos confundiendo lo pblico con lo privado

y cuando no se hace esta distincin, la sociedad termina avalando, sin
proponrselo, gestiones de mal gobierno.
IMPACTO DEL CONTROL SOCIAL

Adecuadamente ejercido, el control social debe ser propositivo y proactivo, con el
fin de contribuir a mejorar dos aspectos: la forma en que la administracin pblica
suministra bienes y servicios para la satisfaccin de las necesidades ciudadanas, y
la apropiacin y uso que de ellos tiene la ciudadana.
La gestin en la administracin pblica mejora cuando es participativa. Esto significa

que la administracin conoce, estudia y responde a las razones de la ciudadana al
presentar proyectos, observaciones, sugerencias, peticiones, demandas y denuncias
sobre algunos aspectos de la gestin. Mejora cuando es pertinente y corresponde a
las necesidades de las comunidades; cuando es eficiente, porque cumple las metas
de sus proyectos, invirtiendo los recursos asignados en el plazo previsto; cuando es
oportuna por ocurrir en el momento adecuado; cuando es transparente y
comprensible para la gente y cuando se ajusta a las normas que la regulan.
El comportamiento ciudadano frente a la gestin de lo pblico mejora cuando: el uso

que hacen los ciudadanos de los bienes y servicios corresponde al propsito para el
que fueron dados, cuando conoce lo que ella hace y cuando se dirige a ella haciendo
adecuado uso de los instrumentos y herramientas que brinda la ley.
3. Caractersticas
L os ciudadanos deben ejercer el control social atendiendo unas mnimas caracte-
rsticas, con el propsito de incidir en la gestin de lo pblico:
En todo caso, el control que realicen los ciudadanos no debe ser nicamente de eva-
luacin
sobre lo que ya se hizo. Si bien un problema o dificultad puede ser motivo de
control social, este es el punto de partida para iniciar un proceso organizado orien-
tado a
garantizar que se cumplan sus fines sociales con calidad y equidad, a travs
de
evaluaciones que mejoren en el futuro lo que se quiere.
Pblica pblica
4. Pasos para el control social

L os ciudadanos deben seguir los pasos que a continuacin se resean para ade-
lantar la vigilancia y control a la gestin pblica en forma organizada:
1. DEFINA QU VA A VIGILAR O CONTROLAR
Es necesario que los veedores definan, atendiendo a su inters y capacidad real,

el servicio, la poltica, el plan, programa o proyecto objeto de control social. Por
ejemplo: la construccin de la escuela del barrio.
El objeto de vigilancia es aquel asunto que est bajo responsabilidad de las enti-
dades pblicas y que preocupa o interesa a los ciudadanos.
Captulo III.
En este paso deben establecer con claridad cul es el criterio de evaluacin frente
al objeto de vigilancia y con base en ello se definen indicadores. Para esto deben
utilizarse herramientas de seguimiento y evaluacin.
2. RECOJA INFORMACIN
Los veedores podrn recoger o solicitar de la administracin la informacin
correspondiente al tema que es objeto de control social y deben servir para ca-
nalizar las inquietudes y percepciones que tienen los dems ciudadanos sobre
el mismo.
Antes de solicitar informacin el grupo o comit de veedura debe tener claro

qu informacin pedir y debe utilizar una forma para clasificacin y registro que
permita luego su anlisis.
La veedura puede utilizar las entrevistas, las listas de chequeo, las visitas de
observacin, entre otros para recoger informacin. Para esto deben utilizarse he-
rramientas de seguimiento y evaluacin
Cmo pedir la informacin
Debe solicitar por escrito a la autoridad competente la informacin requerida, a

travs de algunos de los instrumentos de ley, como son:
El derecho de peticin
El cabildo abierto
Las audiencias pblicas.
De igual manera, es posible acceder a la informacin generada por las entidades

en medios tales como:
Carteleras
Publicaciones de la entidad
Pgina WEB
Informes de control interno.
3. ANALICE LA INFORMACIN RECOGIDA

Con el nimo de argumentar suficientemente, los veedores deben adelantar
juiciosamente el anlisis de la informacin recibida, aplicando los siguientes
criterios:
Comparacin entre la accin realizada y la accin programada.

Comparacin entre la accin realizada y lo dispuesto en las disposiciones
legales correspondientes.
Comparacin entre la accin realizada y las necesidades ciudadanas.
4. REALICE SU INFORME DE VEEDURA

Elabore el informe con observaciones y sugerencias, y si es del caso envi
peticiones, demandas o denuncias. El informe debe contener:
Descripcin de la realidad encontrada.
Identificacin de inconsistencias.
Sugerencias para corregir el problema.
Envo de peticiones y observaciones demandas o denuncias a la autoridad
competente. Puede utilizar para esto los mecanismos jurdicos o espacios
acordados con la instancia o entidad competente como las audiencias
pblicas, mesas de trabajo, acciones de cumplimiento o quejas, si es del caso.
Cundo se trate de quejas o denuncias por irregularidades identificadas,
los ciudadanos debern acudir ante los organismos de control encargados
de atender dichas irregularidades: Contralora General de la Repblica,
Procuradura General de la Nacin, Defensora del Pueblo, Personeras
Municipales.
5. HGALE SEGUIMIENTO
A la respuesta a sus sugerencias, peticiones, observaciones, demandas o denun-
cias. Est
atento a la respuesta que le den las autoridades pblicas. Analcela y
defina si corresponde con su pregunta. Recuerde que siempre le deben dar una
respuesta.
6. INFORME A LA COMUNIDAD
Como representante de una comunidad debe informarla permanentemente sobre

las acciones de veedura adelantadas o por adelantar y sus resultados. No olvide
que usted tiene un mandato de su comunidad para la defensa del inters general y
esta debe permanecer adecuadamente informada.
5. Organizacin para el control social

E l control social a la gestin pblica puede ser adelantado por todos los
ciudadanos en forma individual o colectiva a travs de organizaciones sociales. En
caso de ser adelantado por alguna forma de organizacin, se recomienda tener en
cuenta el contenido
de este numeral.
Captulo III.
Las organizaciones sociales que tienen como objetivo adelantar el control social a
la gestin pblica pueden recibir diversas denominaciones, como veeduras ciu-
dadanas, comits de vigilancia, juntas de vigilancia y comits de control social,
entre otros.
Una organizacin se conforma de manera voluntaria por personas que tienen

intereses comunes y deciden unirse para actuar en aras de alcanzar unos objetivos,
fijndose actividades, metas y resultados.
GESTIN EXTERNA E INTERNA DE LA ORGANIZACIN

Es importante que todos los miembros conozcan la informacin disponible y que se
consulten y discutan las alternativas a cada situacin. Tambin es importante que las
acciones adelantadas en nombre de la organizacin respondan a las decisiones gru-
pales y, finalmente, que se verifique el cumplimiento de las tareas y responsabilida-
des asignadas a cada uno y a la organizacin en general. Los procesos
democrticos internos son fundamentales para garantizar mayor legitimidad de
quien representa a la organizacin ante terceros.
Hacia afuera, la organizacin social debe ejercer su derecho a informarse. A su

vez, tiene el deber de poner al tanto de su trabajo a las entidades, organizaciones
y a la comunidad, mediante informes de gestin, audiencias pblicas o procesos de
rendicin de cuentas. Al participar en los espacios de consulta debe, por una parte,
expresar claramente sus sugerencias e inquietudes y, adems, escuchar las dems
propuestas para promover la concertacin. As mismo, debe adelantar las acciones
que le correspondan y hacer el seguimiento a las acciones definidas para o por una
comunidad.
Organizacin para el control social 35
Claves de la organizacin
Hay tres aspectos fundamentales que inciden en la parti-

cipacin de una organizacin social:
La legislacin sobre conformacin y funcionamiento de las organizaciones

sociales (Constitucin Poltica, leyes, decretos, acuerdos).
Los objetivos, metas y actividades que la organizacin social se haya fijado.
La eficiencia y eficacia de su gestin.
El artculo 38 de la Constitucin garantiza el derecho de libre asociacin para el

desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad,
dando fundamento a la conformacin de las organizaciones sociales. El tema de
la organizacin social es abordado en otros artculos de la Carta Poltica y es
objeto de algunas leyes que se ocupan de asuntos sectoriales. (Ver anexo de
normatividad sobre participacin y control social).
CMO ORGANIZARSE PARA EL CONTROL SOCIAL

La organizacin social para el control social es responsable de definir sus objetivos,
metas, actividades y estructura interna.
Estructura interna
El trabajo de una organizacin, la posibilidad de alcanzar sus objetivos y metas, as

como el ptimo desarrollo de las actividades que se proponga, estn determinados,
en gran medida, por su gestin.
Todo esto significa que tanto estas organizaciones, como la administracin, deben
ser eficientes y eficaces. Eficientes, utilizando de la mejor forma posible sus
recursos, incluidos la informacin y el tiempo. Eficaces, en la medida en que
tomen decisiones y las ejecuten respondiendo a los objetivos, actividades y
recursos definidos con claridad.
Para emprender colectivamente una labor de control social es conveniente tener

claridad sobre las condiciones en las que sta se va a adelantar. Para ello ser ne-
cesario adoptar una forma bsica de organizacin teniendo en cuenta los siguientes
aspectos:
1 2 3
2.
Establecer un
1.
regla-
Nombrar un mento interno, es 3.

vocero y un decir, Asignar funciones y
coordinador. definir unas normas, responsabilidades.
deberes y derechos
de quienes la
conforman.
4 56
5. 6.
4. Establecer Sealar la manera de
Crear subgrupos de el tiempo en el que evaluar su gestin y
trabajo segn las se va a ejercer el de hacer seguimiento a
actividades que se control social. Por lo lo programado.
planee realizar. general las
acciones de control
social tienen un carcter
tempo- ral, es decir,
Captulo III.
duran tanto como el

proceso
que vigilan.
Si bien no es obligatorio que una organizacin que ejerce el control social se

conforme como una persona jurdica, puede constituirse a travs de un acta de
constitucin o mediante la obtencin de personera jurdica.19
Para obtener la personera jurdica se debe registrar en la Cmara de Comercio un
documento que contenga la siguiente informacin:
Nombre, identificacin y domicilio de las personas que integran la orga-
nizacin.
Nombre de la organizacin.
Clase de persona jurdica.
Objeto.
Patrimonio y forma de recibir los aportes.
Forma de administracin con indicacin de las atribuciones y facultades
del administrador y el representante legal.
Periodicidad de las reuniones ordinarias y los casos en los cuales habr
de convocarse a reuniones extraordinarias.
Duracin precisa de la organizacin y las causales de disolucin.
Forma de hacer la liquidacin una vez disuelta la organizacin.
Facultades y obligaciones del revisor fiscal, si es del caso.
Nombre e identificacin de los administradores y representantes legales.
En caso de constituirse como veedura ciudadana, segn la Ley 850/03, estas
deben registrarse ante la Personera Municipal o ante la Cmara de Comercio.
Acta de Constitucin
Debe contener bsicamente la siguiente informacin:

Fecha de constitucin de la organizacin.
Nombres y firmas de quienes integran el grupo.
Objeto de la organizacin.
Territorio en el que adelantar sus acciones (ciudad, barrio, municipio, etc.)
Tema de inters para efectos de su participacin (control social).
Nombre del vocero elegido democrticamente.
Estructura u organizacin interna para trabajar.
Procedimientos para elegir sus voceros y para tomar decisiones.
Direccin para correspondencia.
Con el registro de este documento en una notara queda formalizada la constitucin

jurdica del grupo.
VEEDURIAS CIUDADANAS
En particular el legislador reglament el ejercicio y conformacin de las veeduras
ciudadanas, a travs de la Ley 850 de 2003. Segn el artculo 1 de esta Ley se en-
tiende por veeduras ciudadanas el mecanismo democrtico de representacin que
le permite a los ciudadanos o a las diferentes organizaciones comunitarias, ejercer
vigilancia sobre la gestin pblica, respecto a las autoridades, admiistrativas, pol-
ticas, judiciales, electorales, legislativas y rganos de control, as como de las enti-
dades pblicas o privadas, organizaciones no gubernamentales de carcter nacional
o internacional que operen en el pas, encargadas de la ejecucin de un programa,
proyecto, contrato o de la prestacin de un servicio pblico.
19 Este procedimiento
est reglamentado
por el Decreto
CMO SE ORGANIZAN LAS VEEDURAS CIUDADANAS? 2150 de 1995,
Artculo 40.
Todos los ciudadanos en forma plural o a travs de organizaciones civiles como: * Ver tambin Sen-
organizaciones comunitarias, profesionales, juveniles, sindicales, benficas o de tencia 292 de
utilidad comn, no gubernamentales, sin nimo de lucro y constituidas con arreglo 2003, mediante la
a la ley podrn constituir veeduras ciudadanas*. cual se declara la
Constitucio- nalidad
Lo anterior quiere decir que una forma de organizarse como veedura es, por del proyecto de ley
por el cual se
ejemplo que la junta de accin comunal, el club juvenil o la fundacin pro vivienda reglamenta el
seleccionan entre sus asociados un grupo de personas para que sean veedores en ejercicio de las
su nombre. La veeduras
ciudadanas
otra forma es que la comunidad del barrio, de estudiantes, jvenes, madres, vecinos
afectados por obra pblica o servicio, etc, se reunen y eligen unas personas para
que sean veedores en su nombre frente a algn asunto de interes comn.
Para constituirse como veedura ciudadana, las organizaciones civiles o los

ciudadanos, procedern a elegir de una forma democrtica a los veedores, es decir
por voto o por consenso, a unos delegados, luego elaboraran un documento o acta
de constitucin en la cual conste el nombre de los integrantes, documento de
identidad, el objeto de la vigilancia, nivel territorial, duracin y lugar de residencia.
La inscripcin de este documento se realizar ante las Personeras Municipales o

Distritales o ante las Cmaras de Comercio.
ELABORAR SU PROPIO REGLAMENTO DE FUNCIONAMIENTO O ESTATUTOS.
Este debe ser sencillo y funcional. Tan importante como el acta de constitucin, la
cual da testimonio de la voluntad inicial y los acuerdos para iniciar actividades, es
pensar en el futuro de la nueva organizacin. Para ello se establecen los
Captulo III.
reglamentos de funcionamiento o estatutos, en los cuales se fijan condiciones o

reglas pensadas para el cumplimiento de todos los miembros de la organizacin,
as como la distribucin de funciones, la forma de administracin, la naturaleza de
la organizacin, se proyecta una posible duracin de la entidad, etc.
DE QU MANERA SE DEBEN ORGANIZAR REDES DE VEEDURAS?
La Ley 850/03 seala en su artculo 21 que los diferentes tipos de veeduras que se
organicen a nivel nacional o de las entidades territoriales, pueden establecer entre s
mecanismos de comunicacin, informacin, coordinacin y colaboracin
permitiendo el establecimiento de acuerdos sobre procedimientos y parmetros de
accin, coordinacin de actividades y aprovechamiento de experiencias en su
actividad y funcionamiento, procurando la formacin de una red con miras a
fortalecer a la sociedad civil y potenciar la capacidad de control y fiscalizacin.
La inscripcin y reconocimiento de las redes de veeduras se har ante la Cmara

de Comercio de cualquiera de las jurisdicciones a que pertenecen las veeduras que
conforman la red.
Estas alianzas buscan desarrollar procesos de reconstruccin del tejido social, sirven
de puente para avanzar en el desarrollo municipal, implican un intercambio que pone
en relacin dos o ms actores.
Modelo de Acta de Conformacin de la Veedura
ACTA No.
En la ciudad de a los das del mes de ,
del ao se reunieron en Asamblea General las personas que se relacionan

al final con el objeto de constituir la veedura ciudadana cuyo objeto de vigilancia es:
(espe- cificar aqu proyecto, contrato o servicio objeto de veedura) .
En el municipio de Departamento de . La duracin
de la veedura es: .
Para presidir o coordinar la Asamblea fue elegido(a) el(la) seor(a) ,
como secretario(a) fu elegido(a) el(la) seor(a) .
Instalada la asamblea los participantes por unanimidad decidieron elegir los
miembros de la veedura. Las personas elegidas fueron las siguientes:
Nombre Documento de Identidad Representante de Direccin y Tel.
Como coordinador(a) de la veedura fue elegido(a) el seor(a) .

El lugar de funcionamiento de la veedura es: .
La presente veedura se rige segn lo establecido en la Ley 850 de 2003 y su
reglamento de funcionamiento hace parte de la presente acta de conformacin.
No siendo ms el objeto de la presente reunin se dio por
terminada. A la asamblea concurrieron las siguientes personas:
Nombre Doc. de Identidad Rep. de Direccin y Tel. Firmas
Objetivos y metas
Los objetivos varan segn el tipo de organizacin, su accin y
sus intereses. Para definirlos, por lo tanto, hay que responder
a las preguntas: Qu queremos lograr o solucionar? Qu
queremos hacer? De esto, qu es posible hacer? Para la
organizacin es muy importante que sus objetivos sean
conocidos y compartidos por quienes la integran.
Para fijarse metas hay que establecer qu tanto y de qu carac-
tersticas es lo que se quiere alcanzar. De hecho, las metas se
entienden como la expresin cuantitativa y cualitativa de lo que
se pretende lograr20 y por eso generalmente se expresan en n-
meros o en cualidades especficas. Las actividades son la forma
concreta de dar cumplimiento a los objetivos. 20 URIBE, Vctor Ma-
Una expresin cualitativa de algo que se quiere lograr es, por nuel. Evaluacin
de proyectos
ejemplo: la organizacin quiere involucrar a 60 jvenes del barrio sociales
en actividades dirigidas a proteger el medio ambiente; y una ex- - Construccin de indi-
presin cualitativa sera: la organizacin quiere lograr que estos cadores. 3. Edicin
jvenes estn capacitados para educar a la gente del barrio ampliada.
sobre el adecuado manejo de basuras Fundacin FES,
Colombia, 1997.
40 Control Social a la Gestin Pblica Participacin en el control social a la gestin pblicaOrganizacin para el control
social
Un ejemplo de objetivos y metas (caso ficticio)
La Organizacin Llano Verde se ha conformado con el objetivo de participar y

ejercer control social a los proyectos ambientales del municipio de Acacas, en el
Meta. Uno de sus objetivos especficos es participar activamente en el desarrollo
de los proyectos y mantener informada a la comunidad sobre el avance de estos.
Algunas de las actividades que debe realizar para cumplir ese objetivo son: participar
en la planeacin y elaboracin de los proyectos que ejecuten la poltica ambiental
del municipio, solicitar informacin, hacerla conocer a toda la comunidad.
Llano Verde se ha fijado para el segundo semestre de 2003, entre otras metas:
Hacer control social a cinco contratos de los que se ejecuten en esta
localidad para el tema ambiental.
Participar en la elaboracin, planeacin, ejecucin y evaluacin de dos
proyectos que cumplen con la poltica ambiental definida.
Realizar tres asambleas comunitarias, cada una con participacin de 40
Captulo III.
representantes de la comunidad, para dar cuentas de su gestin.

Realizar dos o tres rendiciones de cuentas para que la administracin
informe a la comunidad durante la ejecucin de cada proyecto.
Preparar tres informes (1 bimestral) sobre el estado de los proyectos a los
que se hace control social.
Funcionamiento interno
El ptimo funcionamiento interno de una organizacin que ejerce el control social

se logra a travs de reuniones giles y que generen resultados. Se debe contar con
una comunicacin clara y oportuna y disponer de los mecanismos necesarios para
la toma de decisiones.
Reuniones eficaces y eficientes. Son un espacio privilegiado para discutir los

asuntos de la organizacin y para tomar decisiones en torno a su ejercicio de
control social. El xito de una reunin radica en que se preste el mximo de
atencin a todos y cada uno de los detalles relacionados con su preparacin y
ejecucin.
Comunicacin clara y oportuna. Una comunicacin clara y oportuna dentro de la

organizacin facilita que sus miembros participen y se apropien de las acciones que
la organizacin adelanta, y que se obtenga pronta respuesta de la administracin a
las solicitudes, recomendaciones, sugerencias y observaciones de la comunidad.
Para que la comunicacin sea clara y oportuna es conveniente:
Hacer uso adecuado de los mecanismos e instrumentos jurdicos.
Registrar por escrito y en orden cronolgico las acciones que adelanta la
organizacin.
Llevar un archivo ordenado y coherente; organizar carpetas para separar
los informes de reuniones externas, los informes o actas de reuniones
internas, la correspondencia enviada, la correspondencia recibida, etc.
Cmo hacer bien una reunin
Antes, durante y despus de la reunin hay aspectos que

deben ser tenidos en cuenta. Para cada uno de ellos hay
que asignar responsables.
Antes de la reunin:
Establecer para qu se convoca y el lugar y la duracin de la reunin.
Definir quin va a convocar y a quines se convocar.
Decidir cmo se va a convocar (por telfono, afiche, volante, carta).
Definir un orden del da. Es decir, los puntos que se tratarn.
Nombrar un moderador para orientar las discusiones y el cumplimiento de las
"reglas de juego".
Preparar los materiales requeridos para la reunin (registro de asistencia, fotoco-
pias, papelgrafo, marcadores, entre otros).
Durante la reunin:
Llevar el registro de los asistentes.
Recordar el motivo de la convocatoria y leer la propuesta de orden del da con los
tiempos asignados a cada punto.
Fijar reglas de juego tales como escuchar a quien habla, respetar el turno de
la palabra, hablar corto y claro, o las que sean acogidas por todo el grupo.
Designar al inicio de la reunin una persona que tome las notas y que posteriormente
presente el acta de la misma.
Despus de la reunin:
Se debe garantizar que quede la relatora, esto es el registro escrito de
la reunin.
Pblica pblica
Toma de decisiones. Cuando se va a tomar una decisin es posible que se

presenten diferencias entre las opiniones y posiciones de los integrantes del grupo.
El manejo inadecuado de las diferencias casi siempre genera problemas de relacin
entre personas que trabajan juntas y comparten los mismos propsitos. Hasta se
llega a generar conflictos mayores que desembocan en la ruptura de esas
relaciones.
Requisitos para la toma de decisiones
Es importante reconocer que la toma de decisiones est mediada por el dilogo y

quienes intervienen en l deben reunir, segn Adela Cortina.21 los siguientes
requisitos:
Estar dispuesto a escuchar.

Entender que el dilogo es bilateral, no unilateral.
Mantener su posicin si no le convencen los argumentos del interlocutor o
mo- dificarla si tales argumentos le convencen.
Captulo III.
Estar motivado a encontrar una solucin correcta y, por tanto, entenderse

con su interlocutor. "Entenderse" no significa lograr un acuerdo total, pero
s descubrir todo lo que ya se tiene en comn.
Las decisiones se pueden tomar por consenso, por mayora o por un ejercicio de prio-
rizacin que lleve al grupo a votar por una opcin.
6. Legitimidad en el control social
U na organizacin social o un ciudadano no requieren acreditacin especial

para participar y ejercer el control social legtimamente. En consecuencia no
requiere una carta de presentacin o un carn que lo identifique como veedor o como
representante de
alguna entidad.
Tener legitimidad para hacer control social significa que la comunidad respalda a su
representante porque le cree, tiene confianza en la buena calidad de su trabajo y en
su manejo claro y sustentado de la informacin. La legitimidad se basa, entonces, en
la honestidad, transparencia, claridad y respeto con que se acte.
7. Funciones del control social
E ntre las funciones del grupo o de las personas que ejerzan el control social a la
gestin pblica destacamos las siguientes:
Participar y conocer desde la planeacin, el desarrollo y la evaluacin, el

objeto pblico a controlar.
Vigilar que los recursos pblicos se empleen para lo previsto en la poltica
pblica, plan, programa, proyecto o contrato.
Velar por la correcta ejecucin, oportunidad y pertinencia de las decisiones
tomadas, las acciones previstas y los proyectos o contratos programados.
Solicitar, por escrito, a las entidades oficiales contratantes, supervisores,
contratistas e interventores informacin pertinente sobre la gestin y grado
de avance de la gestin.
Recibir los informes, observaciones y sugerencias que presenten los ciuda-
danos y otras veeduras sobre las polticas, planes, programas, proyectos o
contratos objeto del control.
Opinar sobre el tema de inters, manifestar las dificultades y presentar
aquellas alternativas de solucin que consideren pertinentes.
Presentar por escrito a la entidad pertinente las recomendaciones, suge-
rencias y si es del caso, las denuncias que se desprendan del control social.
Los informes deben estar sustentados y acompaados de la documentacin
requerida.
Presentar a los rganos de control informes de control social sobre los
asuntos que en primera instancia no hayan sido atendidos o debidamente
resueltos por las entidades correspondientes. Es importante diferenciar las
competen- cias de cada rgano.
Informar a la comunidad de manera oportuna, pertinente, clara y
permanente acerca de su gestin.
Escoger entre las alternativas aquella que determine la forma de actuar frente 21 CORTINA, Adela. El
a una situacin. mundo de los valores.
tica mnima y
Apoyar o rechazar una decisin del gobernante a travs del plebiscito. (ver educacin. Editorial
mdulo Mecanismos jurdicos) El Bho, segunda
edicin, 1998.
Discutir asuntos de inters de la comunidad en los cabildos abiertos. (ver
mdulo Mecanismos jurdicos)
EN QUIN SE PUEDEN APOYAR LOS GRUPOS DEL CONTROL SOCIAL?
Los ciudadanos no estn solos; si bien gozan de absoluta autonoma, para ser
aseso- rados pueden acudir a alguno de los lsiguientes organismos:
En el Municipio: Alcalda, Secretara de Gobierno, Personera Municipal y
Oficina de Atencin a la Comunidad.
En las entidades de Control del nivel departamental y nacional. Procuradura,
Captulo IV.
Contralora General de la Repblica, Defensora del Pueblo, Secretaras de

Go- bierno departamental,
En las entidades del nivel departamental y nacional: Secretaras de Gobierno
stado y la gestin pblica como objeto del control social
y Secretaras de Salud Departamental, Ministerio del Interior, Departamento

Administrativo de la Funcin Pblica, ESAP, Contralora General de la
Repblica, Defensora del Pueblo.
El Plan Nacional de Formacin para el Control social a la Gestin Pblica a
travs de su equipo promotor impulsa la conformacin de redes
departamentales para el control social a la gestin pblica. En estas redes
deben estar servidores pblicos de las reas de participacin ciudadana y
grupos de veedores interesados.
La ley 850 de 2003 en su artculo 22 establece la conformacin de la red interins-
titucional de apoyo a las veeduras ciudadanas integrada en los distintos niveles
territoriales y responsabilidades as:
RED INTERINSTITUCIOAL DE APOYO A LA VEEDURAS CIUDADANAS

La Procuradura General de la Nacin, la Contralora General de la Repblica, la De-
fensora del Pueblo y el ministerio del Interior, quienes prestarn su apoyo y concurso
a las veeduras ciudadanas y a las redes que las agrupan en todo lo relativo al
apoyo legal y a la promocin de la vigilancia.
El Departamento Administrativo de la Funcin Pblica, como parte del mejoramien-
to de la Gestin Pblica en el orden nacioal, disear metodologas de evaluacin
de la Gestin Pblica en el orden nacional, disear metodologas de evaluacin de
la Gestin Pblica, orientada a facilitar el ejercicio de la vigilancia por parte de las
veeduras ciudadanas y de las redes que las agrupan.
La Escuela Superior de Administracin Pblica ser institucin de apoyo en el
sistema para la organizacin de los programas de capacitacin que demanden la
veedura ciudadana y las redes que las agrupan.
Los organismos de planeacin en sus diferentes niveles y mbitos de accin
suminis- trarn la informacin sobre los planes, programas y proyectos adoptados
y organi- zarn sesiones amplias de explicacin o instrumentos masivos de
divulgacin sobre los recursos asignados, beneficiarios y metodologas de
seguimiento y evaluacin de los mismos.
El Fondo de Desarrollo Comunal y la Participacin, adscrito al Ministerio del Interior
contribuir e impulsar las campaas de conformacin de veeduras y redes y las
capacitar para el ejercicio de la vigilancia, de las misma manera adelantar evalua-
ciones de los logros alcanzados por ellas y coordinar la red institucional de apoyo a
las veeduras y ejercer las dems funciones por la ley.
45
CAPTULO IV.
El Estado
y la gestin
pblica como
objeto del
control social
1. 42
El Estado como institucin
2.
46
La gestin pblica
3. 47
Ruta de la gestin pblica
Pblica pblica
E l cumplimiento del derecho y el deber de los ciudadanos a vigilar y controlar

la gestin pblica, sus resultados y la prestacin de los ser vicios pblicos exige
que se generen aprendizajes para que los ciudadanos sepan par ticipar en lo
pblico y capaci- dades para que los organismos pblicos abran espacios que
permitan a la ciudadana expresarse.
Para profundizar la democratizacin del Estado se requieren diversas estrategias

orientadas que propicien la apertura de los organismos pblicos a la participacin
democrtica en la gestin, pero tambin estrategias que involucren a la ciudadana y
generen aprendizajes que fortalezcan su comportamiento cvico y su intervencin
socia como actores sociales e interlocutores legtimos del Estado.22
l Adems de otros espacios de interaccin, el proceso de la gestin pblica es uno de los

espacios que puede facilitar el ejercicio efectivo del control social.
c
o
n
1. El Estado como institucin
tr E l Estado es una institucin que est al servicio de la sociedad y representa el
inters general de los ciudadanos.
ol tando y dando rdenes e instrucciones, sino coordinando, impul- sando y dirigiendo, para el bien comn de los integrantes de las
comunidades locales.
d
el
22 Gobernar o guber-
nare, en latn,
significa
guiar las naves.
Aparte de
o
aplicacin a nivel
su
central, este
significado tam-
bj
bin recuerda la
nave del
municipio, la cual
exige las mismas
habilidades
necesarias et
gobernar, no dic-
para
o
El Estado como institucin 47
Hay cin formada por un pueblo, dotada de un poder de mando originario y
diferentes asentada en un determinado territorio.
definiciones Es un aparato poltico con suprema jurisdiccin sobre un rea territorial
de Estado:
delimitada, basado en el monopolio del poder coercitivo y dotado de le-
E gitimidad como resultado de un nivel mnimo de apoyo o lealtad de sus
s ciudadanos.
Es una unidad de poder institucional.
u
n
Norbert Lechner dice "Un Estado existe -en trminos jurdico-institucionales-
a
cuando se da un territorio delimitado, una poblacin y un gobierno central, que
ejerce el poder sobre ambos, representando una soberana nacional".23
c
o
r ELEMENTOS DEL ESTADO
p
o Si bien se requiere la existencia de un poder pblico jurdico y polticamente estable-
r cido para que nazca el Estado, tambin es necesaria la existencia de una poblacin
a (de una sociedad humana) sobre la cual se ejerza ese poder y un espacio geogrfico
(un territorio), sobre el cual haya una jurisdiccin de ese poder.
Poder Pblico
Estado Territorio
Poblacin
Fines del Estado
Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la

prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitucin; facilitar la participacin de todos en las
decisiones que los afectan y en la vida econmica, poltica, administrativa y
cultural de la Nacin; defender la independencia nacional, mantener la
integridad territorial y asegurar la convivencia pacfica y la vigencia de un orden
justo.24
RAMAS DEL PODER PBLICO

Para cumplir las funciones establecidas en la Constitucin Poltica y ejercer el poder
pblico otorgado por el pueblo, el Estado se divide en las ramas legislativa, ejecutiva
y judicial. A travs de ellas el Estado acta, y en general, presta servicios pblicos o
garantiza su prestacin por parte de otros.
Ramas del poder pblico
LA RAMA EJECUTIVA
Pone en marcha las
orientaciones que sealan las LA RAMA
LA RAMA LEGISLATIVA leyes y las concreta en acciones JUDICIAL
y resultados. Est conformada,
Dicta las grandes Se encarga de que
en el orden nacional, por la
orientaciones que rigen los lo establecido en
Presidencia y la Vicepresidencia
destinos del Estado y que se las leyes se est
de la Repblica, los ministerios,
plasman en leyes. Est cumpliendo; de no
los departamentos
conformada por el Congreso. ser as, sanciona
administrativos, las entidades
a quien viole la
Cumplen esta tarea los adscritas o vinculadas y las
normatividad.
congresis- tas: senadores y superintendencias; en el orden
representantes a la Cmara territorial, por las gobernaciones
Quienes cumplen
elegidos directamente por el y alcaldas.
esta tarea son los
pueblo. Quienes encabezan estos jueces,
rdenes son el presidente, los magistrados de
ministros, los gobernadores y los los tribunales,
alcaldes. magistrados de
las cortes y la Fiscala General en la VII Conferencia Latinoa-
de la Nacin. 23 Citado por DURN, Vctor Manuel.
mericana de Trabaja- dores de los 24 Constitucin Polti-
Servicios Pblicos, Valle de Bra- ca, artculo 2
Esta- do social de derecho, democracia y
vo, Mxico, 22-25 de abril 2001.
participacin. Ponencia realizada
Otros
rganos del
Estado
Captulo IV.
ORGANIZACI RGANOS DE
LOS RGANOS DE N CARCTER ESPECIAL
VIGILANCIA Y ELECTORAL
CONTROL El Banco de la Repblica
Promueve la realizacin Los Entes
Cumplen funciones impar- cial y limpia de las Universitarios

fiscalizadoras sobre el manejo elecciones. Autnomos
de los recursos pblicos o
sobre las actuaciones de las Garantiza que los partidos Las Corporaciones
personas que se encuentran y movimientos polticos Autno- mas Regionales
prestando sus servicios al puedan participar La Comisin Nacional
Estado. igualitariamente en la vida de Televisin
poltica. (Art. 264 a 265) El Consejo Nacional de
Son: la Contralora General de
la Repblica, las Contraloras Pla- neacin
De- partamentales y La Comisin Nacional
Municipales, la Procuradura del Servicio Civil
General de la Nacin, la
Defensora del Pueblo y las
personeras municipales.
LA ADMINISTRACIN PBLICA
La administracin pblica se refiere tanto a la rama ejecutiva en sus rdenes
nacional, departamental, municipal y distrital, como a las otras ramas y
organismos del Estado cuando ejecutan actos que por su naturaleza son
administrativos.25
La administracin pblica representa al Estado a travs de organizaciones que

cuentan con unos recursos y con personas que ejecutan las acciones para dar
cumplimiento a los derechos que tienen los ciudadanos. La Administracin Pblica
en Colombia se define orgnicamente en el artculo 39 de la Ley 489 de 1998:
La Administracin Pblica se integra por los organismos que conforman la

Rama Ejecutiva del Poder Pblico y por todos los dems organismos y
entidades de naturaleza pblica que de manera permanente tienen a su cargo
el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestacin de
servicios pblicos del Estado Colombiano.
La rama ejecutiva del poder pblico es el

rgano encargado de ejecutar acciones
para dar cumplimiento a los derechos
y deberes ciudadanos. La rama eje-
cutiva tiene dos rdenes: el nacional
y el territorial.
rdenes EJECUTIV LEGISLATIV JUDICIAL
Territoriales O O Justicia
Gobierno Leyes
Presidente, minis- Congreso de la Corte Suprema
tros, directores de- Repblica: de Justicia, Corte
partamentosadminis senadores y Cons- titucional,
- trativos, representantes Consejo de Estado,
Nacin institutos a la Cmara Fiscala Ge- neral
descentralizados, (Leyes) de la Nacin,
empresas del Consejo Superior de
Estado y otros. la
(Decretos) Judicatura(Sentencias
Gobernador, secre- Tribunal Superior
Departament tarios Gobierno, Ha- de Distrito,
o cienda, Agricultura, Juzgados de
otros. (Decretos) Circuito, Fiscala
Asamblea Departa- Regional.
mental: diputados.
(Ordenanzas)
Alcalde, Juzgados muni-

Municipio secretarios cipales:civil, penal,
Gobierno, Salud, laboral, etc.
y otros. (Decretos)
Concejo
Municipal:
concejales (acuer-
dos)
Corregidor o
alcalde local.
Corregimiento Junta Administra-
, localidad dora Local: 25 Consejo de
Estado,
Sala de Consulta y
ediles
(resoluciones) vicio Civil,
Radicacin No. 792.
Referencia:
Cacique, capitn, Jurisdiccin Indge- Alcances del
Territorio mamo. na. concepto
Indgena Cabildo indgena Administracin
tura del decretoPbli-
ca. mbito de
cober-
de 1995. Santa Fe
de Bogot, 8 de
marzo de 1996.
2. La gestin pblica
S egn la Constitucin Poltica el control social est centrado en la gestin pbli-
Captulo IV.
ca. Es por ello necesario analizar el concepto de gestin pblica para delimitar el
mbito
de control ciudadano.
La gestin se refiere al desarrollo de los hechos y lo pblico, tal como sealamos

anteriormente se refiere a lo que es comn, a lo que es de todos y para todos. De tal
forma que gestin pblica es el desarrollo de los hechos que afectan lo que
pertenece a un pueblo.26
La gestin pblica tiene como propsito realizar los derechos pblicos consagrados
en la Constitucin: la atencin de necesidades y la solucin de problemas de las co-
munidades, mediante la generacin de bienes y la prestacin de servicios.
Se puede ver tambin como el conjunto de actividades en la cual participan tanto los
organismos pblicos como los ciudadanos, las organizaciones sociales y los particulares,
en desarrollo de los fines del Estado democrtico.
Abarca toda la actividad del Estado desarrollada por las distintas ramas y entidades
pblicas, empresas privadas, organizaciones sociales y no gubernamentales.27
Incluye los servicios sociales, programas, proyectos y contratos que se ejecutan total o
par- cialmente con recurso pblicos.
No se refiere exclusivamente a la ejecucin de recursos, incluye tambin la toma de

decisiones sobre qu hacer con esos recursos (planeacin), as como el control y
evaluacin de las actividades desarrolladas para lograr dichos propsitos.
Para hacer gestin, las entidades pblicas toman decisiones y utilizan recursos pbli-
cos, que son el conjunto de bienes del pas y de aportes que hacen los ciudadanos o
que adquiere el Estado a travs de impuestos, donaciones o prstamos. Estos
recursos tambin incluyen a los servidores pblicos.
El concepto de gestin pblica
Gestin pblica es el conjunto de actividades que se desarrollan a travs de

los pro ces o s de pl an e aci n , ej e cu ci n y eval ua ci n con el fi n de atender
necesidade s y s olucio na r probl em as de las com unidad es , medi ant e la
generacin de bienes y la prestacin de servicios, sobre la base de metas
acordadas democrticamente.
Ruta de la gestin pblica 51
3. Ruta de la gestin pblica

E s necesario comprender cules son los momentos o procesos de la gestin
pblica. Estos momentos integran lo que denominaremos la ruta de la gestin
pblica.
ESQUEMA DE LA GESTIN PBLICA

26 GARZN C., Jairo
A. Documento de tra-
bajo. Tema para un
Evaluaci ensayo. Noviembre
Planeacin Ejecucin n 22 de 2001. pg. 1.
27 Al respecto, la
Corte Constitucional
Plan de desarrollo en la sentencia C-
166/95 sostuvo
que: La presencia
Objetivos estrategias Mediante de organizaciones
Sus funciona- de naturaleza privada
Control
rios en la realizacin de
actividades
administrativas, de
las cuales el Estado
es titular originario,
Parte Plan de doctrinariamente es

estrat- inver-
gica sin concebida como una
es- pecie de la
denominada
Control descentralizacin por
Social colaboracin, lo que
pe rmite afirmar sin
lugar a dudas, que la
funcin administrativa
no atae de manera
exclusiva al poder
LA PLANEACIN pblico sino que

tambin incumbe a
personas privadas,
aspecto este ltimo
que
La planeacin es el proceso de toma de decisiones respecto al logro de un estado Si dichas
futuro deseado, a partir de la definicin de unos objetivos, unas estrategias, unos acciones son
resultados y la asignacin de unos recursos. Los planes son el instrumento principal fruto de la
en el que se concreta el proceso de planeacin. concertacin
entre la
Pblica
entidad responsable deeje- pblica lo planeado y la gente que
cutar se beneficiar con la se inscribe dentro de la
perspectiva, ms am-
solucin del problema, se dice que la planeacin es participativa.
plia, de la participacin
de los
administradosen las
decisiones que los
afectan y en la vida
econmica, poltica,
administrativa y
cultural de la Nacin
(...).
Cmo se estructura un plan
Para formular un plan se debe hacer un diagnstico, es decir, analizar la situacin

actual y reconocer las necesidades comunitarias; identificar aquellos aspectos del
problema cuya atencin es ms urgente (prioridades); escoger las alternativas de
solucin (o estrategias28 ) ms viables y pertinentes; y fijar unas metas.29
Captulo IV.
Conjunto Un programa es
Plan de un conjunto de
programa proyectos
s
Objetivos En beneficio
comunes de la
comunidad
Plan de desarrollo
Los organismos pblicos al hacer la planeacin la registran en los planes de desa-

rrollo (nacional o territorial) y en los planes de accin o planes operativos de las
entidades. El plan de desarrollo nacional formula las prioridades nacionales esta-
blecidas por el gobierno para orientar el desarrollo econmico, social y ambiental
del pas, para el periodo de los cuatro aos de mandato del presidente electo. Es
un plan de gobierno.
Participacin social en el plan de desarrollo municipal
El Consejo Nacional de Planeacin, como organismo que representa la sociedad civil

en el proceso de planeacin impulsa el programa trocha ciudadana, como punto de
partida de un modelo de planeacin denominado planeacin al derecho:
1. Los consejos de planeacin y la ciudadana en general pueden elaborar

propuestas que recogen sus necesidades, aspiraciones y visin del desa-
rrollo a largo plazo.
2. Estas propuestas se presentan a los candidatos a alcaldas y

gobernaciones para que sean incorporados en los programas de
gobierno.
3. Las propuestas elaboradas en la trocha ciudadana30 pueden ser inscritas
en la Registradura como programa de gobierno y se convierten en man-
dato ciudadano para el gobierno elegido.
Las JAL y la planeacin
La Juntas Administradoras Locales son otra instancia de

participacin en la toma de decisiones sobre la planeacin
municipal y en
el seguimiento a la misma. Las juntas son de eleccin popular y tienen
jurisdiccin en los corregimientos de la zona rural o en las comunas de la
zona urbana. Las JAL tienen, entre otras funciones, la elaboracin de planes y
obras municipales de desarrollo econmico y obras pblicas, as como la
vigilancia de la prestacin de los servicios municipales y las inversiones que
se realicen con recursos pblicos.
Como los planes buscan solucionar problemas especficos en las reas de salud,
educacin, vivienda, servicios pblicos domiciliarios, medio ambiente,
infraestructura, etc., existen tambin posibilidades de participacin en estos
temas a travs de las organizaciones establecidas por la ley, como el consejo
territorial de salud, los comits de participacin comunitaria y otros que existen en
cada sector.
El Alcalde lidera la formulacin del Plan de Desarrollo Municipal. El mandatario de-

ber presentar el plan para concepto del Consejo Territorial de Planeacin, con el fin
de que este formule las recomendaciones que considere convenientes.
Los ciudadanos podrn vigilar la correcta designacin de los consejeros territoriales

de planeacin, participar en los espacios de participacin creados para la identifica-
28 Una estrategia es
cin de necesidades, la definicin de prioridades, la correcta asignacin de los pre- un conjunto de
supuestos y el cumplimiento de los pasos establecidos para la aprobacin del plan acciones planeadas
de desarrollo. coordi- nadamente
para obtener unos
objetivos. Es el
enlace de acciones
ordenadas para
que una lleve a
otra.
Plan de Ordenamiento Territorial
29 Las metas son los
resultados
medibles y
cuantificables de las
acciones.
En la planeacin del desarrollo municipal y departamental existe un componente adi-
cional: el Plan de Ordenamiento Territorial (POT), el cual busca ordenar el ecolgico y
espacio, la ocupacin y el uso del suelo, la preservacin y defensa del patrimonio cultural, y la
prevencin de desastres. Los ciudadanos tienen el derecho a participar en las 30 Consejo Nacional de
Planeacin. La
distintas etapas del proceso del Plan de Ordenamiento Territorial (artculos 4, 22,
Planea- cin
24 y 29, Ley 388 de 1997). Participativa.
Estrategia de Paz.
Tercer Mundo
Edito- res, Bogot,
1999.
Contenidos del plan de desarrollo
El plan de desarrollo debe contener una parte general o estratgica y un plan de

inversiones:31
Plan de Desarrollo
Captulo IV.
Parte general o estratgica Plan de inversiones

Debe contener los objetivos territoriales Debe contener el plan financiero, la

y sectoriales de accin estatal a mediano y descripcin de los principales
largo plazo; las metas territoriales y programas32 y proyectos de inversin
sectoriales; las estrategias y polticas en en los mismos, presupuestos
materia econmica, social, ambiental, de plurianuales de administracin para
desarrollo econmico productivo, alcanzar metas propuestas y la
convivencia y paz. Debe armonizar la especificacin de mecanismos y
planeacin territorial y nacional e incluir el estrategias para su cumplimiento y
diagnstico general de todos los aspectos ejecucin.
de la vida municipal y las caractersticas
de la poblacin. En el ejemplo de Concordia, para
llevar a la prctica su parte
Por ejemplo, el plan de desarrollo del estratgica, el plan puede incluir
municipio de Concordia puede establecer programas y presupuestos para la
en su parte estratgica propsitos como construccin de trapiches, la
diversificar la produccin agropecuaria, promocin de la cra de especies
generar seguridad alimentaria, mejorar el menores, el desarrollo de un
acceso de la poblacin al sistema educativo programa de educacin tutorial en
y favorecer la participacin comunitaria en las veredas y el apoyo a la creacin
la toma de decisiones. y consolidacin de juntas y grupos
comu- nitarios, entre otros.
Plan financiero. Es necesario para saber realmente cunto van a costar los
proyectos definidos en el plan de desarrollo, si estos se pueden realizar y
cmo se va a conseguir el dinero para llevarlos a cabo. Lo regulan : Ley 179
de 1994, Ley 38 de 1989 y Ley 225 de 1996. Todas ellas compiladas en el
Decreto 111 de 1996.
A travs de los cabildos abiertos los ciudadanos pueden participar para sugerir
o discutir ideas que puedan mejorar el plan financiero de su municipio. Los
concejos municipales debern realizar por lo menos dos cabildos abiertos por
ao, segn lo establecido en la Ley 134 de 1994.
Plan Operativo Anual de Inversiones. Seala los proyectos de inversin que se

van a realizar (obras, planes de salud o educacin, etc.), clasificados por
sectores y programas. A estos proyectos se les determina en el plan su costo
de inversin, o sea, cunto dinero debe invertir el municipio para ejecutarlos.
ESQUEMA FINANCIERO DE LA GESTIN PBLICA
Plan Financiero
Plan Operativo
Anual de
Inversin
Presupuest
o anual
Ingresos 31 Esa estructura

queda consagrada
Egresos en el artculo 339
de la Constitucin
Poltica de 1991. En
la parte estratgica
fija objetivos,
metas y prio-
Recursos Transferencias Gastos de
ridades; el plan de
propios o de la Nacin al Inversin Pago inversiones
funcionamiento de
corriente Muni- contiene el
s cipio deudas presupuesto y es-
pecifica cunta
plata se necesita
para cada actividad.
Departamento Nacional de Planeacin en Gestin y Planificacin del desarrollo local. Noviembre de 2000.
32 Segn el Depar-
tamento Nacional
de Planeacin, un
programa es una
El presupuesto. Es una relacin anticipada de los dineros que posiblemente apropiacin
recibir el municipio, llamados ingresos y, de acuerdo con ellos, los gastos pla- destinada a
nificados o egresos. Esta proyeccin se hace por vigencias fiscales, que actividades
homogneas en un
cubren el perodo comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre.
sector de accin
econmica,
Los egresos. Ninguna autoridad podr contraer obligaciones para cubrir gastos social, financiera o
que no estn dentro del presupuesto aprobado. El presupuesto de gastos se administrativa,
divide en tres partes funcionamiento, inversin y pago de deudas. destinada a
cumplir metas,
inte- grando
Todo el dinero que el municipio recauda es utilizado para cancelar las esfuerzos en
deudas contradas por la administracin: pagar los sueldos, las recursos
prestaciones de los funcionarios, los aportes al SENA y al ICBF y dems humanos, fsicos y
gastos de funcionamiento de la localidad. Y, principalmente, se debe financieros. Para
invertir en la realizacin de las obras que necesita la comunidad para fijar el programa
solucionar sus problemas, tales como escuelas, hospitales, vas, parques de

recreacin, acueductos, etc.
debe establecerse en qu reas se va a invertir, con su jus- tificacin, objetivos, metas especficas y proyectos prioritarios de
inversin.
INGRESOS DEL MUNICIPIO (ORIGEN)
FUENTE CARACTERSTICAS
Ingresos Los genera el municipio en forma regular,

corrientes como resultado de su gestin tributaria y la
Captulo IV.
Tributarios: impuesto predial, de prestacin de servicios.

industria y comercio, circulacin
y trnsito, avisos, tableros.
No tributarios: multas, tasas,
contribuciones, parafiscales,

regalas. Son recursos que se reciben de otros
niveles del Estado en desarrollo del proceso
Transferencias de descentralizacin o para contribuir en
Automticas: participacin de la financiacin de proyectos de inters
los municipios en los ingresos nacional. Su asignacin y uso tienen
corrientes de la nacin. (Sistema diferentes caractersticas de acuerdo con
General de Participaciones). los objetivos con que haya sido establecida
Condicionales: Fondo Nacional la transferencia.
de Regalas, recursos del
presupuesto nacional.
Son recursos ocasionales. El ms
Recursos de capital: crdito importante y que requiere ms cautela es
interno y externo, rendimientos el de crdito. Se dedican exclusivamente a
financieros, donaciones, financiar la inversin local.
excedentes de empresas
pblicas y sociedades de econo-
ma mixta, venta de activos,
fondos especiales. Deben ser tenidos en cuenta para reinvertir
en el mismo sector que los origin.
Ingresos de establecimientos
pblicos municipales. Son aportes de entidades gremiales o de
organismos extranjeros y dependen de la
Otros recursos: Cooperacin gestin de proyectos realizada por el
tcnica internacional, Alcalde.
Federacin de Cafeteros,
fundaciones sin nimo de lucro.
La principal fuente de ingresos de los municipios son las transferencias.

Las transferencias son los recursos que la nacin le gira a cada municipio,
estos provienen del Sistema General de Participaciones.
Segn la Ley 715 del 2001 que reglamenta este Sistema, los recursos se
distribuyen en los municipios, departamentos y distritos de la siguiente manera:
De todos los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP),
se descuenta 4% para resguardos indgenas, municipios ribereos del
Ro Grande de la Magdalena, programas de alimentacin escolar y para
el Fondo Nacional de Pensiones de la Entidades Territoriales.
Los recursos que quedan del SGP se distribuyen en los entes

territoriales as:
DISTRIBUCIN DE LOS RECURSOS DE TRANSFERENCIAS
17% 24.5% 58.5%
Participacin en propsito general: Agua, Participacin Participacin

saneamiento bsico, vivienda, asistencia en salud en educacin
tcnica, participacin ciudadana,
funcionamiento etc.
LA EJECUCIN
Las decisiones tomadas en el proceso de planeacin deben materializarse en
acciones que se desarrollan a travs de la interrelacin entre los organismos del
sector pblico y con los sectores sociales, como la empresa privada y la sociedad
organizada.
En casi todos los casos lo que hacen las entidades est reglamentado por la ley, es
decir, por las normas que definen las responsabilidades de cada entidad y en el mar-
co de los programas de gobierno nacionales y territoriales. Sin embargo, no siempre
realizan las decisiones tal como se tomaron, pues se pueden presentan situaciones
no previstas que hacen cambiar los planes: no hay recursos, las decisiones no se
toman a tiempo, cambian las prioridades.
EL CONTROL
Es el proceso en el que constantemente se verifica no slo que se est cumpliendo
lo
programado, sino que lo hecho se oriente a la consecucin de los objetivos pro-
puestos.
Es un proceso de aprendizaje continuo que permite reorientar las acciones y no se

restringe al simple examen del cumplimiento de los procesos o procedimientos. Las
entidades
tienen varios controles, uno de ellos es el control interno, que se hace
desde adentro y es responsabilidad del jefe del organismo.
Los ciudadanos en ejercicio del control social pueden acudir al control institucional
para lograr
su intervencin y apoyo en el proceso de vigilancia a la gestin pblica
segn su mbito de competencia. En Colombia hay varios tipos de control a la ges-
tin pblica:
CONTROL EXTERNO
Control fiscal
Contralora General de la
Repblica y contraloras regionales
Captulo IV.
Vigila el manejo de los dineros y

bienes
de la nacin, a travs del control
financiero, de gestin y de resultados.
Control disciplinario
(Procuradura General de la Nacin y
Personeras Municipales y Distritales).
Revisa la conducta de los servidores
pblicos o funcionarios
del Estado.
GESTI
N INSPECCIN Y
VIGILANCIA
Control Superintendencias
INTERNO Nacionales.
Ejercicio que cada Controlan, inspeccionan
entidad hace sobre y vigilan la prestacin de
s misma con el fin un servicio o actividad,
de verificar que la misin bien sea por parte
de la institucin se de funcionarios o
cumpla mediante la de particulares.
aplicacin de procesos
adecuados
de planeacin y
gestin.
CONTROL SOCIAL
Participacin ciudadana para infuir en la

gestin pblica, regularla y orientarla hacia
el cumplimiento de los fines sociales del
Estado.
Se hace mediante mecanismos como las

veedura, los comits de participacin y
las juntas de vigilancia.
Hace observaciones,
sugerencias y
denuncias.
Las funciones de control, inspeccin y vigilancia de la prestacin de un servicio p-
blico o actividad dentro de su mismo sector son cumplidas por las Superintendencias,
organismos adscritos a los Ministerios. As, por ejemplo, la Superintendencia de Ser-
vicios Pblicos Domiciliarios vigila a las empresas privadas y pblicas que prestan
servicios domiciliarios.
LA EVALUACIN
Es el proceso por el cual se valora lo realizado y se determina si lo logrado
contribuy a conseguir los objetivos propuestos en el proceso de planificacin. Este
proceso debe iniciar desde el mismo momento de la planificacin, cuando se
definen los criterios y los mecanismos por medio de los cuales se va a realizar la
evaluacin. Por lo general, estos mecanismos se concretan en indicadores.
El Sistema Nacional de Evaluacin de la Gestin y de Resultados (Ley 152 de 1994)

es la instancia responsable del proceso de evaluacin, en cabeza del Departamento
Nacional de Planeacin, el cual cre Sinergia, como un primer intento por concretar
dicho proceso. Adems, cada entidad tiene sus propios mecanismos internos para
realizar procesos de valoracin de sus actividades y resultados.
TEMAS PARA LA VIGILANCIA CIUDADANA DE LA GESTIN

Para que funcione adecuadamente la ruta de la gestin, es necesario que existan
mecanismos claros y giles de comunicacin, coordinacin y retroalimentacin entre
los diferentes momentos y una especial atencin a algunos temas:
Vigilancia y control ciudadano a la planeacin
Verificar participacin
Analizar la pertinencia con necesidades
Analizar viabilidad y coherencia
Verificar el establecimiento de prioridades con equidad
Analizar la eficiencia en asignacin de recursos
Verificar indicadores
Analizar el plan y sus subprogramas sectoriales (salud, educacin, vivien-
da, etc.)
Conocer la situacin financiera de la entidad.
Vigilancia y control ciudadano de la ejecucin
Publicidad de informacin
Velar por que exista coordinacin entre organismos pblicos
Vigilar la continuidad de polticas, programas o proyectos
Analizar la coherencia de acciones con programacin
Verificar logros y debilidades en las metas
Analizar la eficiencia en la asignacin de recursos
Identificar fallas en los objetivos
Advertir incumplimientos
Analizar la calidad y oportunidad del servicio
Vigilar el proceso de contratacin.
Vigilancia y control ciudadano a la evaluacin
Velar por el cumplimiento del proceso de control y evaluacin

Analizar informes de resultados frente a indicadores
Captulo IV.
Verificar la coherencia de logros frente a objetivos y metas previstas

Identificar la pertinencia de ajustes
Identificar atencin a quejas
Advertir riesgos de incumplimiento.
Escenarios de la gestin pblica
Si bien el proceso de gestin pblica debe efectuarse bajo los criterios sealados
anteriormente, se reconocen serias debilidades y deficiencias en los organismos
pblicos para cumplir con ellos a cabalidad. Mejorar la gestin, modernizar la
administracin pblica y hacerla ms capaz son los propsitos permanentes de
los gobiernos para superar estas deficiencias.
Es preciso advertir que los problemas de planeacin, accin y control en las

entidades pblicas an persisten y se vuelven evidentes cuando los ciudadanos
realizan su labor de control social. Tambin existen actitudes de los servidores
pblicos y trmites que dificultan los propsitos de evaluacin de los
ciudadanos. Modificar esta situacin exige que la administracin pblica cambie.
Pero ese cambio es lento y requiere de todas maneras que los ciudadanos hagan
presencia, se dejen sentir y hagan valer su derecho a vigilar la gestin pblica.
La interlocucin permanente entre ciudadanos y administracin pblica es uno de

los caminos que permitir aprendizajes tanto en ciudadanos como en servidores
pblicos para que esta relacin, caracterizada por la tensin permanente sea
cada vez ms democrtica.
61
Anexos
1. 62
Desarrollo normativo para
la participacin en
Colombia
2. 65
Texto Ley 850 de 2003
3. 73
Legislacin internacional
Pblica pblica
Anexo 1.
Desarrollo normativo para la
participacin en Colombia
mbito territorial Espacio para

sectorial o Norma el control Actores
programtico social
Salud Ley 10 de 1990 Servicio de Atencin a Usuarios,

Ley 100 de 1993, la Comunidad. organizaciones
Artculos: 15,152, 153, Comits de Participacin comunitarias,
155, 160 y 231 Comunitaria. asociaciones de
Decreto 1416 de 1990 Asociaciones de Usua- usuarios en lo ins-
Decreto 1757 de 1994 rios. titucional,
Comits de tica organizaciones de
Hospita- laria. usuarios en lo social.
Servicios Pblicos Do- Comits de Desarrollo y Usuarios suscriptores o

miciliarios Ley 142 de 1994 Control de los Servicios usuarios potenciales.
Decreto 1429 de 1995 Pblicos Domiciliarios.
Ley 136 de 1994 Juntas de Vigilancia.
Comits de Reclamos.
Educacin Consejos Directivos Organizaciones estu-

Ley 115 de 1994 Gobierno Escolar diantiles y padres
Decreto 1860 de 1994 Personera Estudiantil de familia.
Personero estudiantil.
Agropecuario Comit Departamental Re p re s e n t an t e s de

Ley 101 de 1994 y Consejos Municipales organizaciones cam-
Ley 160 de 1994 de Desarrollo Rural. pesinas.
Mecanismos de acceso Trabajadores agrarios
a la propiedad de la y mujer campesina e
tierra. indgena.
Anexos
Medio Ambiente Ley 99 de 1993 Consejo Nacional Las comunidades del lu-
Ambien- tal y Consejos gar.
Directivos de las CAR.
Audiencias pblicas
administrativas sobre
decisiones ambien-
tales en trmite.
Acciones de
cumplimiento.
Continuacin Anexo 1.Desarrollo normativo para la participacin en Colombia
mbito territorial Norma Espacio para

sectorial o el control Actores
programtico social
Mujer Ley 581 de 2000 Participacin de la mujer Mujer trabajadora del

en cargos de decisin. sector pblico.
Cultura Ley 397 de 1997 Casas de la Cultura Representantes comuni-

y Consejos tarios.
Territoriales de
Cultura.
Juventud Ley 375 de 1997 Consejo Territorial de Jvenes
Juventud
Comunicaciones Decreto 1447 de 1995 Radiodifusin por emi- Comunidades organi-

soras comunitarias. zadas.
Controlar y vigilar los Toda persona en forma

Transporte Ley 105 de 1993 servicios de transporte. directa o a travs de
organizacin social.
Organizacin y Administracin pblica Ciudadanos y organi-

Funcionamiento Ley 489 de 1998 democratizada. zaciones de la
del Estado Audiencias pblicas y sociedad civil.
veeduras ciudadanas.
Comisin Nacional para Comunidades negras.

Negritudes Ley 70 de 1993 las Comunidades Negras.
Ley 80 de 1993 Audiencias para Ciudadanos,

Decretos 2251 de 1993, adjudicar contratos, habitantes del lugar y
855 de 1994 denuncias, acciones organizaciones sociales
Decreto 2170 de 2002 de nulidad y de y comunitarias.
repeticin.
Contratacin
Publicidad de
pliegos de
condiciones y vee-
duras en las etapas
precontractual y
Decretos 2132 y 2133 Veeduras Ciudadanas. Ciudadanos, vecinos,

Red de Solidaridad de 1992 La red promover la organizaciones
Social Decreto 2099 de 1994 organizacin y parti- comunita- rias y
cipacin frente a sus civiles.
programas).
mbito territorial Norma Espacio para

sectorial o el control Actores
programtico social
Planeacin Ley 152 de 1994 Control a la ejecucin Miembros del Consejo

de los planes de de Planeacin,
desarrollo a travs de representantes de las
los Consejos Nacional y comunidades.
Ley 388 de 1997 Territorial de Planeacin
y los consejos
consultivos en
Acuerdos 12 y 13 territorios indgenas.
del Distrito Capital Consejo Consultivo de
Ordenamiento y veedu-
ras al POT.
Vigilar que se faciliten Ciudadanos, responsa-
Control Interno Ley 87 de 1993 los mecanismos de par- bles de control interno.
ticipacin ciudadana.
Ley 134 de 1994 Veeduras ciudadanas. Ciudadanos, organiza-
Participacin
Ley 131 de 1994 Revocatoria del man- ciones, gremios y
Ciudadana
Ley 741 de 2002 dato, cabildo abierto sociedad civil.
Ley 850 de 2003 y plebiscito.
Reforma a la Revo-
catoria del Mandato
Directiva Presidencial Creacin de un
10 Estado comunitario.
de 2002 Establece la
participacin como un
Plan de Desarrollo 2003- principio del Es- tado
2006 Comunitario.
Accin Comunal Ley 743 de 2002 Organismos de accin Juntas de Accin Co-
Ley 753 de 2002 comunal. Obligacin de munal y organizaciones
entidad territorial de sociales.
vigilar organismos co-
munales.
Comisiones Territoriales Representantes de orga-
Polica Ley 62 de 1993 de Polica y nizaciones.
Decreto 356 de 1994 Participacin Ciudadana. Comunidad organizada y
Servicio comunitario de frentes de seguridad
Anexos
vigilancia y seguridad
privada
Ley 190 de 1995 Comisin Ciudadana Ciudadanos designados
Moralidad Pblica para la moralizacin. por el presidente.
Los ciudadanos
Ley 734 pueden denunciar a
funcionarios pblicos
que incurran en mala
conducta.
65
mbito territorial Espacio para

sectorial o Norma el control Actores
programtico social
Territorial Municipios Ley 136-94 Cabildos abiertos, Vecinos, usuarios, orga-

Ley 11-86, audien-
cias pblicas, sesiones nizaciones de los
Ley 134-94 del Concejo o la Junta mismos
y comunitarias.
Decreto 646 de 1992. Administradora Local, Tiene representacin
Veeduras, Juntas de Vi- un miembro de cada
gilancia, etc. sector comunitario de
Consejo Nacional de la respectiva entidad
Inte- y Desarrollo de
gracin territorial.
la
Comunidad.
Territorial, Distrito Decreto 1421 de 1993 Veeduras Ciudadanas Habitantes del

de Bogot Distrito Capital,
organizaciones,
gremios.
Indgenas La Ley 21 de 1991 Establece la autode- Comunidades Indgenas.
Decreto 1088 de 1993 terminacin de las
comunidades
indgenas en los
mbitos cultural,
poltico y social.
Regula creacin de ca-
bildos
Anexo 2.
Por medio de la cual se reglamentan las veeduras ciudadanas.

El Congreso de
Colombia DECRETA: 1 Ley 850 del 18 de
noviembre de
Artculo 1 Definicin. Se entiende por Veedura Ciudadana el mecanismo 2003. Fue declarada
democrtico de representacin que le permite a los ciudadanos o a las diferentes exequible por la
organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia sobre la gestin pblica, respecto a Corte Constitu-
cional, mediante
las autoridades, administrativas, polticas, judiciales, electorales, legislativas y
sentencia C-292 de
rganos de control, as como de las entidades pblicas o privadas, organizaciones 2003. Magistrado
no gubernamentales de carcter nacional o internacional que operen en el pas, ponente, Eduardo
encargadas de la ejecucin de un programa, proyecto, contrato o de la prestacin Montealegre Lynett.
de un servicio pblico.
Dicha vigilancia, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 270 de la
Constitucin Poltica y el artculo 100 de la Ley 134 de 1994, se ejercer en aquellos
mbitos, aspectos y niveles en los que en forma total o parcial, se empleen los
recursos pblicos, con sujecin a lo dispuesto en la presente ley.
Los representantes legales de las entidades pblicas o privadas encargadas de la

ejecucin de un programa, proyecto, contrato o de la prestacin de un servicio p-
blico debern por iniciativa propia, u obligatoriamente a solicitud de un ciudadano
o de una organizacin civil informar a los ciudadanos y a las organizaciones civiles
a travs de un medio de amplia difusin en el respectivo nivel territorial, para que
ejerza la vigilancia correspondiente.
Pargrafo Cuando se trate de Empresas de Servicios Pblicos Domiciliarios, este

control se ejercer de conformidad con lo preceptuado en la Ley 142 de 1994.
Artculo 2. Facultad de constitucin. Todos los ciudadanos en forma plural o a

travs de organizaciones civiles como: organizaciones comunitarias, profesionales,
juveniles, sindicales, benficas o de utilidad comn, no gubernamentales, sin nimo
de lucro y constituidas con arreglo a la ley podrn constituir veeduras ciudadanas.
Artculo 3. Procedimiento. Para efectos de lo dispuesto en el artculo anterior, las

organizaciones civiles o los ciudadanos, procedern a elegir de una forma
democrtica a los veedores, luego elaborarn un documento o acta de constitucin
en la cual conste el nombre de los integrantes, documento de identidad, el objeto de
la vigilancia, nivel territorial, duracin y lugar de residencia.
La inscripcin de este documento se realizar ante las personeras municipales o

distritales o ante las Cmaras de Comercio, quienes debern llevar registro pblico
de las veeduras inscritas en su jurisdiccin.
En el caso de las comunidades indgenas esta funcin ser asumida por las autori-
dades propias.
Artculo 4. Objeto. La vigilancia de la gestin pblica por parte de la Veedura

Ciu- dadana se podr ejercer sobre la gestin administrativa, con sujecin al
servicio de los intereses generales y la observancia de los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad, imparcialidad, y publicidad.
Ser materia de especial importancia en la vigilancia ejercida por la Veedura Ciuda-

dana la correcta aplicacin de los recursos pblicos, la forma como estos se asignen
conforme a las disposiciones legales y a los planes, programas, y proyectos debida-
mente aprobados, el cumplimiento del cometido, los fines y la cobertura efectiva a
Anexos
los beneficiarios que deben ser atendidos de conformidad con los preceptos antes
mencionados, la calidad, oportunidad y efectividad de las intervenciones pblicas,
la contratacin pblica y la diligencia de las diversas autoridades en garantizar los
objetivos del Estado en las distintas reas de gestin que se les ha encomendado.
Las veeduras ejercen vigilancia preventiva y posterior del proceso de gestin

haciendo recomendaciones escritas y oportunas ante las entidades que ejecutan el
programa, proyecto o contrato y ante los organismos de control del Estado para
mejorar la eficiencia institucional y la actuacin de los funcionarios pblicos.
Artculo 5. mbito del ejercicio de la vigilancia. Las veeduras ejercern la
vigilancia en el mbito nacional, departamental, municipal, y dems entidades
territoriales, sobre la gestin pblica y los resultados de la misma, trtese de
organismos, entidades o dependencias del sector central o descentralizado de la
administracin pblica; en el caso de organismos descentralizados creados en
forma indirecta, o de empresas con participacin del capital privado y pblico
tendrn derecho a ejercer la vigilancia sobre los recursos de origen pblico.
La vigilancia de la Veedura Ciudadana se ejercer sobre entidades de cualquier

nivel o sector de la administracin y sobre particulares y organizaciones no
gubernamentales que cumplan funciones pblicas, de acuerdo con las materias
que interesen a aquellas, de conformidad con su acta de constitucin, sin importar
el domicilio en el que se hubiere inscrito.
El ejercicio de las veeduras se har sin perjuicio de otras formas de vigilancia y con-
trol de la sociedad civil y de la comunidad, consagradas en las disposiciones legales
vigentes y sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo 167 de la Ley 136 de 1994,
cuando dicha participacin se refiera a los organismos de control.
Artculo 6. Objetivos:
a) ortalecer los mecanismos de control contra la corrupcin en la gestin pblica
y la contratacin estatal;
b) Fortalecer los procesos de participacin ciudadana y comunitaria en la toma de
decisiones, en la gestin de los asuntos que les ataen y en el seguimiento y
control de los proyectos de inversin;
c) Apoyar las labores de las personeras municipales en la promocin y fortaleci-
miento de los procesos de participacin ciudadana y comunitaria;
d) Velar por los intereses de las comunidades como beneficiarios de la accin p-
blica;
e) Propender por el cumplimiento de los principios constitucionales que rigen la
funcin pblica;
f) Entablar una relacin constante entre los particulares y la administracin por
ser este un elemento esencial para evitar los abusos de poder y la
parcializacin excluyente de los gobernantes;
g) Democratizar la administracin pblica;
h) Promocionar el liderazgo y la participacin ciudadana.
TITULO II
PRINCIPIOS RECTORES DE LAS VEEDURIAS
Artculo 7. Principio de Democratizacin. Las veeduras deben obrar en su organiza-

cin y
funcionamiento en forma democrtica y participativa definiendo claramente que
sus
integrantes tienen iguales derechos y obligaciones y que las decisiones se tomarn
preferentemente por consenso o en su defecto por mayora absoluta de votos.
Artculo 8. Principio de Autonoma. Las veeduras se constituyen y actan por
la libre iniciativa de los ciudadanos, gozan de plena autonoma frente a todas
las entidades pblicas y frente a los organismos institucionales de control, por
consiguiente los veedores ciudadanos no dependen de ellas ni son pagados por
ellas.
En ningn caso los veedores pueden ser considerados funcionarios pblicos.
Artculo 9. Principio de Transparencia. A fin de garantizar el ejercicio de los dere-

chos, deberes, instrumentos y procedimientos consagrados en esta ley, la gestin del
Estado y de las veeduras debern asegurar el libre acceso de todas las personas a
la informacin y documentacin relativa a las actividades de inters colectivo de
conformidad con lo dispuesto en esta ley y en las normas vigentes sobre la
materia.
Artculo 10. Principio de Igualdad. El acceso de las veeduras a los espacios de

participacin en el control de la gestin pblica, as como la utilizacin por ellas
de los instrumentos y procedimientos previstos en esta ley y las dems normas
vigentes, se har siempre en condiciones de igualdad y de respeto a la diversidad.
Artculo 11. Principio de Responsabilidad. La participacin de las veeduras en la

gestin pblica se fundamenta en la colaboracin de los particulares, sus
organizaciones y las autoridades pblicas en el cumplimiento de los fines del Estado.
Por ello, el ejercicio de los derechos y deberes que a cada uno le son propios
conlleva la obligacin de responder en cada caso frente a sus miembros, la sociedad
y el Estado.
Artculo 12. Principio de Eficacia. Los derechos, deberes, instrumentos y procedi-

mientos establecidos en esta Ley debern contribuir a la adecuacin de las acciones
pblicas, a la satisfaccin de las necesidades colectivas y al logro de los fines del
Estado social de derecho.
Artculo 13. Principio de Objetividad. La actividad de las veeduras deben guiarse

por criterios objetivos que impriman certeza a sus conclusiones y recomendaciones
y las alejen de toda posible actitud parcializada o discriminatoria.
Artculo 14. Principio de Legalidad. Ya sea en acciones emprendidas en forma

directa o acciones adelantadas con el concurso de rganos pblicos de control, las
acciones de las veeduras ciudadanas se deben realizar de conformidad con los
medios, recursos y procedimientos que ofrecen las leyes y los estatutos de la
entidad, en el caso de las organizaciones de la sociedad civil.
Anexos
TITULO III
FUNCIONES, MEDIOS Y RECURSOS DE ACCION DE LAS VEEDURIAS
Artculo 15. Funciones. Las veeduras ciudadanas tendrn como funciones las si-
guientes:
a) Vigilar los procesos de planeacin, para que conforme a la Constitucin y la ley
se d participacin a la comunidad;
b) Vigilar que en la asignacin de los presupuestos se prevean prioritariamente
la solucin de necesidades bsicas insatisfechas segn criterios de celeridad,
equidad, y eficacia;
c) Vigilar porque el proceso de contratacin se realice de acuerdo con los criterios
legales;
d) Vigilar y fiscalizar la ejecucin y calidad tcnica de las obras, programas e in-

versiones en el correspondiente nivel territorial;
e) Recibir los informes, observaciones y sugerencias que presenten los ciudada-

nos y organizaciones en relacin con las obras o programas que son objeto de
veedura;
f) Solicitar a interventores, supervisores, contratistas, ejecutores, autoridades

contratantes y dems autoridades concernientes, los informes, presupuestos,
fichas tcnicas y dems documentos que permitan conocer el cumplimiento de
los respectivos programas, contratos o proyectos;
g) Comunicar a la ciudadana, mediante asambleas generales o en reuniones, los

avances de los procesos de control o vigilancia que estn desarrollando;
h) Remitir a las autoridades correspondientes los informes que se desprendan de

la funcin de control y vigilancia en relacin con los asuntos que son objeto de
veedura;
i) Denunciar ante las autoridades competentes los hechos o actuaciones irregu-

lares de los funcionarios pblicos.
Artculo 16. Instrumentos de accin. Para lograr de manera gil y oportuna sus
objetivos y el cumplimiento de sus funciones, las veeduras podrn elevar ante
las autoridades competentes derechos de peticin, y ejercer ante los jueces de la
Repblica todas las acciones que siendo pertinentes consagran la Constitucin
y la ley.
As mismo, las veeduras podrn:
a) Intervenir en audiencias pblicas en los casos y trminos contemplados en la

ley;
b) Denunciar ante las autoridades competentes las actuaciones, hechos y

omisiones de los servidores pblicos y de los particulares que ejerzan
funciones pblicas, que constituyan delitos, contravenciones, irregularidades o
faltas en materia de contratacin estatal y en general en el ejercicio de
funciones administrativas o en la prestacin de servicios pblicos;
c) Utilizar los dems recursos, procedimientos e instrumentos que leyes

especiales consagren para tal efecto;
d) Solicitar a la Contralora General de la Repblica, mediante oficio, el control

excepcional establecido en el artculo 26, literal b) de la Ley 42 de 1993.
En todo caso, dicha solicitud no puede implicar un vaciamiento del contenido de la

competencia de la Contralora territorial respectiva.
TITULO IV
DERECHOS Y DEBERES DE LAS VEEDURIAS
Artculo 17. Derechos de las veeduras:

a) Conocer las polticas, proyectos, programas, contratos, recursos
presupuestales asignados, metas fsicas y financieras, procedimientos tcnicos
y administrativos y los cronogramas de ejecucin previstos para los mismos
desde el momento de su iniciacin;
b) Solicitar al funcionario de la entidad pblica o privada responsable del programa,
contrato o proyecto la adopcin de los mecanismos correctivos y
sancionatorios del caso, cuando en su ejecucin no cumpla con las
especificaciones correspondientes o se causen graves perjuicios a la
comunidad;
c) Obtener de los supervisores, interventores, contratistas y de las entidades
contratantes, la informacin que permita conocer los criterios que sustentan la
toma de decisiones relativas a la gestin fiscal y administrativa;
La informacin solicitada por las veeduras es de obligatoria respuesta.
d) Los dems que reconozca la Constitucin y la ley.
Artculo 18. Deberes de las veeduras. Son deberes de las veeduras:

a) Recibir informes, observaciones, y sugerencias que presenten los par-
ticulares, las comunidades organizadas, las organizaciones civiles y las
autoridades, en relacin con las obras, programas y actividades objeto de
veedura;
b) Comunicar a la ciudadana, a travs de informes presentados en asambleas
generales o reuniones similares de los habitantes y de las organizaciones de la
comunidad, los avances en los procesos de control y vigilancia que estn reali-
zando;
c) Definir su propio reglamento de funcionamiento y los mecanismos de regulacin
del comportamiento de sus miembros;
d) Acatar el rgimen de prohibiciones e impedimentos sealados por esta ley;
e) Inscribirse en el registro de las personeras municipales y distritales o Cmaras
de Comercio;
Anexos
f) Realizar audiencias pblicas para rendir informes de control preventivo y

posterior ejercido por la veedura y solicitar informacin de las entidades
oficiales o privadas que ejecuten recursos del Estado o prestan un servicio
pblico;
g) Informar a las autoridades sobre los mecanismos de financiacin y el origen de
los recursos con que cuenta para realizar dicha vigilancia;
h) Las dems que sealen la Constitucin y la ley.
TITULO V
REQUISITOS, IMPEDIMENTOS Y PROHIBICIONES
Artculo 19. Impedimentos para ser veedor:

a) Cuando quienes aspiren a ser veedores sean contratistas, interventores, provee-
dores o trabajadores adscritos a la obra, contrato o programa objeto de
veedura o tengan algn inters patrimonial directo o indirecto en la
ejecucin de las mismas.
Tampoco podrn ser veedores quienes hayan laborado dentro del ao anterior
en la obra, contrato o programa objeto de veedura;
b) Quienes estn vinculados por matrimonio, unin permanente o parentesco den-
tro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o nico civil con el
contratista, interventor, proveedor o trabajadores adscritos a la obra, contrato o
programa as como a los servidores pblicos que tengan la participacin
directa o indirecta en la ejecucin de los mismos;
c) Cuando sean trabajadores o funcionarios pblicos, municipales, departamen-
tales o nacionales, cuyas funciones estn relacionadas con la obra, contrato o
programa sobre el cual se ejercen veedura.
En ningn caso podrn ser veedores los ediles, concejales, diputados, y
congre- sistas;
d) Quienes tengan vnculos contractuales, o extracontractuales o participen en
organismos de gestin de la ONG, gremio o asociacin comprometidos en el
proceso objeto de la veedura;
e) En el caso de organizaciones, haber sido cancelada o suspendida su
inscripcin en el registro pblico, haber sido condenado penal o
disciplinariamente, salvo por los delitos polticos o culposos o sancionado con
destitucin, en el caso de los servidores pblicos.
Artculo 20. Prohibiciones de las veeduras ciudadanas. A las veeduras
ciudadanas en el ejercicio de sus funciones les est prohibido, sin el concurso de
autoridad competente, retrasar, impedir o suspender los programas, proyectos o
contratos objeto de la vigilancia.
TITULO VI
REDES DE VEEDURIAS CIUDADANAS Y REDES DE APOYO
INSTITUCIONAL A LAS VEEDURIAS
Artculo 21. Redes de veeduras. Los diferentes tipos de veeduras que se organicen a
nivel
nacional o de las entidades territoriales, pueden establecer entre s mecanismos
de
comunicacin, informacin, coordinacin y colaboracin permitiendo el estable-
cimiento de
acuerdos sobre procedimientos y parmetros de accin, coordinacin de
actividades y aprovechamiento de experiencias en su actividad y funcionamiento,
procurando
la formacin de una red con miras a fortalecer a la sociedad civil y po-
tenciar la capacidad de control y fiscalizacin.
La inscripcin y reconocimiento de las redes de veeduras se har ante la Cmara
de Comercio de cualquiera de las jurisdicciones a que pertenecen las veeduras que
conforman la red.
Artculo 22. Conformase la red institucional de apoyo a las veeduras ciudadanos,

la cual se conformar en sus distintos niveles y responsabilidades en la siguiente
forma:
La Procuradura General de la Nacin, la Contralora General de la Repblica, la

De- fensora del Pueblo y el Ministerio del Interior, prestarn su apoyo y
concurso a las veeduras ciudadanas y a las redes que las agrupan en todo lo
relativo al apoyo legal y a la promocin de la vigilancia, para tal efecto, podrn
acordar mediante convenios interadministrativos, acciones conjuntas en las
materias antes mencionadas.
El Departamento Administrativo de la Funcin Pblica, como parte del mejoramiento

de la Gestin Pblica en el orden nacional, disear metodologas de evaluacin de
la Gestin Pblica, orientada a facilitar el ejercicio de la vigilancia por parte de las
veeduras ciudadanas y de las redes que las agrupan y suministrar la informacin
pertinente sobre los planes institucionales y la evaluacin del Estatuto Anticorrup-
cin.
La Escuela Superior de Administracin Pblica ser institucin de apoyo en el

sistema para la organizacin de los programas de capacitacin que demanden la
veedura ciudadana y las redes que las agrupan, para cuyo efecto, los organismos
antes mencionados, tendrn en cuenta dicha institucin como instrumentos de
ejecucin de sus programas en esta materia.
Los organismos de planeacin en sus diferentes niveles y mbitos de accin, sumi-

nistrarn la informacin sobre los planes, programas y proyectos adoptados y organi-
zarn sesiones amplias de explicacin o instrumentos masivos de divulgacin sobre
los recursos asignados, beneficiarios y metodologas de seguimiento y evaluacin de
los mismos.
El Fondo de Desarrollo Comunal y la Participacin, adscrito al Ministerio del Interior

contribuir e impulsar las campaas de conformacin de veeduras y redes y las
capacitar para el ejercicio de la vigilancia, de la misma man era adelantar evalua-
ciones de los logros alcanzados por ellas y coordinar la red institucional de apoyo a
las veeduras y ejercer las dems funciones por la ley.
Articulo 23. Consejo Nacional de Apoyo a las veeduras ciudadanas. Crase el

Anexos
Consejo Nacional de Apoyo a las veeduras ciudadanas, del cual harn parte un
delegado de la Procuradura General de la Nacin, un delegado de la Contralora
General de la Repblica, un delegado de la Defensora del Pueblo, dos delegados
de las redes de veeduras ciudadanas de orden nacional, dos delegados de las
redes de veeduras ciudadanas de orden municipal y dos delegados de la redes No
Territoriales de veeduras Ciudadanas. El Consejo evaluar las polticas que
ejecutarn las instituciones pblicas nacionales en materia de veeduras
Ciudadanas.
Artculo 24. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgacin.

Pblica pblica
Anexo 3.
Legislacin Internacional
Declaracin Universal de Derechos Humanos

Adoptada por la Asamblea General de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) en su
Resolucin 217 A (III) de 10 de diciembre de 1948.
Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre

Aprobada en la IX Conferencia Internacional Americana, Bogot, abril de 1948.
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos

Adoptado por la Asamblea General de la ONU en su Resolucin 2200 A (XXI), 16 de diciembre de
1966. Entrada en vigor: 23 de marzo de 1976.
Entrada en vigor para Colombia: 23 de marzo de 1976 en virtud de la Ley 74 de 1968.
Convencin Americana sobre Derechos Humanos

Suscrita en San Jos de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969.
Entrada en vigor: 18 de julio de 1978 en virtud de Ley 16 de 1972.
Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales

Adoptado por la Asamblea General en su Resolucin 2200 A (XXI), del 16 de diciembre de 1996.
Entrada en vigor: 3 de enero de 1976, de conformidad con su artculo 27.
Entrada en vigor para Colombia: 3 de enero de 1976 en virtud de la Ley 74 de 1968.
Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin

contra la Mujer
Adoptada por la Asamblea General de la ONU en su Resolucin 341180 del 18 de diciembre de 1979.
Entrada en vigor 3 de septiembre de 1981.
Entrada en vigor para Colombia: 19 de febrero de 1982, en virtud de la Ley 51 de 1981.
Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar y

Erradicar la Violencia contra la Mujer, Convencin de Belm
do Par Adoptada en Belm do Par, Brasil, el 9 de junio de 1994.
Entrada en vigor: 5 de marzo de 1995.
Entrada en vigor para Colombia: 15 de diciembre de 1996, en virtud de la Ley 248 de 1995.
Convencin sobre los Derechos del Nio
Entrada en vigor: 2 de septiembre de 1990.

Entrada en vigor para Colombia: 28 de enero de 1991, en virtud de la Ley 12 de 1991.
Directrices de las Naciones Unidas para la Prevencin
de la Delincuencia Juvenil, Directrices de Riad
Adoptadas por la Asamblea General de la ONU en su Resolucin 45112 del 14 de diciembre de 1990.
Convencin Internacional sobre la Eliminacin

de todas las Formas de Discriminacin Racial
Adoptada por la Asamblea General de la ONU en su Resolucin 2106 A del 21 de diciembre de 1965.
Entrada en vigor: 4 de enero de 1969.
Entrada en vigor para Colombia: 2 de octubre de 1981, en virtud de la Ley 22 de 1981.
Convencin Interamericana para la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra

las Personas con Discapacidad
Aprobada por la Asamblea General de la ONU el 8 de junio de 1999.
Convenio No. 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases

Independientes
Adoptado por la Conferencia Internacional del Trabajo el 27 de junio de 1989
Entrada en vigor: 5 de septiembre de 1991.
Entrada en vigor para Colombia: 6 de agosto de 1992, en virtud de la Ley 21 de 1991.
Principios Rectores de los Desplazamientos Internos

Presentados por el Representante Especial del Secretario General de la ONU para la cuestin de los
desplazados internos a la Comisin de Derechos Humanos en 1998, en su informe E/CN.4/1998/Add2.
Convenio No. 87 sobre la Libertad Sindical y la Proteccin del

Derecho de Sindicacin
Adoptado por la Conferencia Internacional del Trabajo el 17 de junio de 1948
Entrada en vigor: el 7 de abril de 1950.
Entrada en vigor para Colombia: 16 de noviembre de 1970, en virtud de la Ley 26 de 1976.
Declaracin sobre el derecho y el deber de los individuos, los grupos y las instituciones de
promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales universalmente
reconocidos. Aprobada por la Asamblea General en su Resolucin 53/144 del 9 de diciembre de
1998.
Declaracin sobre el Derecho al Desarrollo

Adoptada por la Asamblea General en su Resolucin 41/128, de 4 de
diciembre de 1986.
Declaracin de Ro sobre el Desarrollo y el Medio Ambiente

Anexos
Aprobada en Ro de Janeiro el 14 de junio de 1992.
Declaracin de Viena
Adoptada por la Conferencia Mundial de los Derechos Humanos el
25 de junio de 1993 (...)
75
CAPTULO V.
Referencias
Bibliogrfica
s
Pblica pblica
BOBBIO, Norberto. Liberalismo y democracia. Fondo de Cultura Econmica.
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cultural, en Estudios bsicos de derechos humanos. Instituto Interamericano de
Derechos Humanos, Comisin de la Unin Europea, 1995, Tomo II.
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DEPARTAMENTO ADMINISTR ATIVO DE LA FUNCIN PBLICA. Estrategia

contra la corrupcin. Carta Administrativa No. 87, Santa Fe de Bogot, junio
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DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIN PBLICA. CONTADURA

GENERAL DE LA NACIN. En camino hacia un pas ms transparente. Santa Fe
de Bogot, junio 1998.
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recuperacin de la poltica. Fondo para la Participacin Ciudadana, Ministerio del
Interior, 1997.
GONZLEZ, Esperanza. Manual sobre participacin y organizacin para la gestin

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Cali, 1995.
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77
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MINISTERIO DEL INTERIOR - ESAP. Participacin ciudadana. Serie Encuentros

Nacionales, Santa Fe de Bogot, 1a. ed, junio 1997.
MINISTERIO DEL INTERIOR - COGESTAR. Negociacin democrtica de conflictos.

Santa Fe de Bogot, febrero 1998.
MINISTERIO DEL INTERIOR - ECOPETROL. Sistemas de veedura ciudadana y

comunitaria para el control de la gestin pblica. Ecopetrol, Santa Fe de Bogot,
1997
PERSONERA MUNICIPAL DE MANIZALES. Comit Local de Personeros

Veedores, Colpeve.
QUINTERO URIBE, Vctor Manuel. Evaluacin de proyectos sociales. Construccin

de Indi- cadores 3. Edicin ampliada. Fundacin FES, Colombia, 1997.
RESTREPO, Daro. El cliz de la participacin. Relaciones Estado-Sociedad civil en el

campo social. Una refexin desde el caso colombiano. Bogot, octubre de 1995.
RODRGUEZ
R., Libardo. Estructura del poder pblico en Colombia. Ed. Temis. Octava edi-
cin, Bogot, Colombia, 2001.
SANTANA,
Pedro. Los movimientos sociales en Colombia. Coleccin Ciudad y Democracia.
Ed. Foro Nacional por Colombia, Bogot, mayo 1989.
VARGAS VELSQUEZ, Alejo. Participacin social y democracia. El papel de la Personera.

2a. Ed. 1996.
Temas de la Serie Documentos de
Consulta
MOMENTO DE SENSIBILIZACIN
_ MDULO . Participacin en elControl
Social a la Gestin Pblica
MOMENTO DE FUNDAMENTACIN
MODULO 2. Mecanismos Jurdicos
para el Control social
MouLo 3. ContfolSocial a la Contratacin Estatal
MouLo 4. Control Fiscal Participativo
MODULO S. a Contabilidad Pblica:
un Instrumento para el ControlSocial
,
MOMENTO DE FOCALIZACIN
MDULO 6. ControlSocial
de los Servicios Ptblicos Domiciliarios
MDULO 7. Participacin y Control Social
en el Sistema de la Proteccin Social
MDULO 8. ControlSocial a la Vivienda
de Inters Social
ENTIDADES PARTICIPANTES
Plan Nacional de Formacin para
el Control Social a la Gestin Pblica
.
Ministerio dela Proteccin Social
Min sterio del Interior y de Just cia , _
Ministerio de Amb ente,Vivienda y Desarrollo Social
Departamento Administrativo de la Funcin Pblica
Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios
Repblica de Colombia Ube1tody Otden
Ocrr.s-:-oRT \ 1>Et

1lrni.o
''"'" i,.._,,.._,. .,.,.n 1' "n

Ji.''
$
--

CONTRALORA
. .. . .
+
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A VEEDURIA
O I S T R I T AJ

Participación en El Control Social A La Gestión Pública

Caricato da

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Control Soclal

11 111 GcHOn P11bll;o

Plan Nacional de Formacin

Ministerio del Interior y de Justicia

CONTROL SOCIAL A LA GESTIN PBLICA

L a serie Documentos de Consulta del Plan Nacional de Formacin

La propuesta curricular de estos mdulos ha sido concebida para ser implementada en

En la formulacin del Plan de Formacin se parti de un objetivo central: lo pblico en

Plan Nacional de Formacin para el Control Social a la Gestin

E l concepto de democracia generalmente se asocia con el gobierno del

La legitimidad de una democracia constitucional debe fundamentarse en el

El Estado democrtico, fundamentado en los principios de libertad e

La participacin, dentro de este marco, es otra categora importante de la

r La deliberacin est presente como la capacidad de refexin y puesta en

e La incidencia es tal vez la categora ms importante de la democracia, pues

La Carta Poltica de 1991 consagra la participacin en su doble condicin

La participacin, como derecho fundamental, ha sufrido transformaciones

Por ello, es esencial hacer un breve recuento de la evolucin de los

Uno de los espacios en los cuales ha tenido un mayor desarrollo este

Finalmente, se ofrecen dos anexos informativos. El primero de ellos

partici- pacin social.

LLaa participacin como

1. Breve resea histrica

La Declaracin Universal de Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General

Durante la mayor parte de la historia universal, antes de la Edad Moderna, no to-

La religin y los derechos

El pensamiento socialista, fundamentado en la abolicin de la

LOS DERECHOS CIVILES Y POLTICOS:

El gran paso hacia la institucionalizacin de derechos equitativos para todos los

Esta enunciacin resulta formal, porque en la realidad, por ejemplo, la declaracin

DERECHOS ECONMICOS, SOCIALES Y

En Europa los siglos XIX y XX fueron escenario de reivindicaciones relacionadas

de la humanidad, conocidos hoy como los derechos de solidaridad o de tercera ge-

Son caractersticas de los derechos humanos la indivisibilidad, la interdependencia

El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos reconoce a todas las personas

El derecho a la participacin ha evolucionado, superando el mbito de la parti-

E l desarrollo poltico de nuestro pas, en el marco de un sistema democrtico,

El derecho a la participacin directa de los ciudadanos en Colombia es un reconoci-

ANTECEDENTES SOCIALES Y POLTICOS

El distanciamiento entre el Estado y la sociedad, motivado en la forma de actuar

Antecedentes institucionales Antecedentes no institucionales

Las organizaciones sociales y la participacin

El pueblo colombiano ha expresado histricamente sus relaciones de solidaridad, aspi-

Las organizaciones sociales se han constituido en canales institucionales de interlo-

El principio de la democracia participativa seala que el pueblo no solo elige a sus

La reforma constitucional de la dcada de los ochenta puso en prctica un elemento

Para la participacin poltica, la Constitucin consagr seis mecanismos: dos de ellos

DIVERSAS FORMAS DE CLASIFICAR LA PARTICIPACIN

Participacin: no slo poltica

La democracia participativa tiene entre sus caractersticas, la de reconocer que la

Gestin Las personas podrn presentar

Decisin Voto secreto ejercido en forma directa

Concertaci interpreta una situacin y adquieren

8 Cfr. GONZLEZ, Es-

Participacin comunitaria Participacin Ciudadana

de movilizacin y or- iniciativa legislativa y la revocatoria del

Participacin social Participacin poltica

DIFICULTADES PARA LA PARTICIPACIN

El exceso de reglamentacin. Si bien cada mecanismo de partici-

La gran desigualdad econmica. Adems del conflicto interno, el

Las dificultades de acceso a la informacin. An es corrien-

Veeduras ciudadanas. Primero se careca de una ley que proporcionara a los

Mecanismos de participacin. (Ley 134 de 1994). Los mltiples