Política Publica

Qu es la poltica pblica y cules
son sus elementos constitutivos?

Mauricio Len Guzmn
Objetivos de la clase
Discutir los conceptos de poltica pblica y
poltica econmica, as como una definicin
operativa de poltica pblica.
Presentar el alcance y los elementos
constitutivos de la poltica pblica.
Exponer el ciclo de la poltica pblica y sus fases.
Describir las claves para el anlisis de las
polticas pblicas.
Qu es la poltica pblica?
Una poltica pblica representa la respuesta
del sistema poltico-administrativo a una
situacin de la realidad social juzgada
polticamente como inaceptable o problemtica.
Toda poltica pblica apunta a la resolucin de
un problema pblico reconocido como tal en
la agenda gubernamental.
Es la utilizacin del poder poltico para
resolver los problemas colectivos lo que
constituye el objeto esencial del anlisis de
polticas pblicas.
Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Anlisis y gestin de polticas pblicas
La poltica pblica
Las polticas pblicas constituyen una respuesta a
un problema pblico que refleja un problema social
(cambiante) que se ha articulado a travs de
mediadores (ej. medios de comunicacin,
movimientos sociales, partidos polticos y/o grupos de
inters) para debatirse posteriormente en el proceso
democrtico de toma de decisiones.
El problema social es desde este punto de vista una
construccin social y poltica, que depender de
las percepciones, representaciones, intereses y
recursos de los diferentes actores pblicos y privados
que intervienen en el proceso.

La poltica pblica
No existe una respuesta institucional lineal,
mecnica y que pueda slo entenderse como
el resultado de la importancia o presin
objetiva que genera un problema colectivo.
Esta respuesta, de darse, se plantea siempre
en el marco de un ejercicio
<<redistributivo>> (con ganadores y
perdedores), en el centro de una
<<movilizacin de visiones sesgadas>>.

La poltica pblica y la poltica
econmica
La nocin de poltica pblica hace referencia a
las interacciones, alianzas y conflictos,
en un marco institucional especfico, entre los
actores pblicos, parapblicos y
privados, para resolver un problema colectivo
que requiere una accin concertada.
Tales problemas se presentan en mbitos
especficos por lo que se habla de poltica
econmica, poltica social, poltica industrial,
etc.
econmica
La poltica pblica existe slo en la medida en
que seala su campo de accin.
Su objeto tiene que ser enunciado.
De manera que existe una poltica (pblica)
econmica, social, exterior, ambiental, etc.
Mediante esta operacin se admite
explcitamente una distribucin de la
realidad en distintos campos, sectores y
territorios (poltica econmica ecuatoriana,
colombiana, china, etc.), idealmente
independientes los unos de los otros.
Andr-Noel Roth Deubel (2012), Polticas Pblicas. Formulacin, implementacin y evaluacin
econmica
Cada poltica pblica tiene su campo de
intervencin reservado que puede ser
objeto de varias subdivisiones para las cuales
se fijan objetivos ms especficos.
Ej. La poltica econmica se subdivide en
poltica monetaria, poltica cambiaria,
poltica fiscal, poltica financiera, poltica
industrial, poltica de crecimiento econmico,
poltica de estabilizacin y empleo.
Andr-Noel Roth Deubel (2012), Polticas Pblicas. Formulacin, implementacin y evaluacin

Definicin operativa de poltica
pblica
Es una serie de decisiones o de acciones,
intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes
actores, pblicos o a veces no pblicos -cuyos recursos,
nexos institucionales e intereses varan- a fin de
resolver de manera puntual un problema
polticamente definido como colectivo.
Este conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos
formales, con un grado de obligatoriedad variable,
tendentes a modificar la conducta de grupos sociales
que, se supone, originaron el problema colectivo a
resolver (grupos-objetivo), en el inters de grupos
sociales que padecen los efectos negativos del problema
en cuestin (beneficiarios finales)
El tringulo de base de los actores de una poltica pblica
Autoridades poltico-administrativas,
quienes elaboran y aplican la poltica
pblica
Hiptesis de Definicin poltica del

intervencin problema colectivo a
resolver
Terceros
afectados
Beneficiarios Terceros
Grupos- finales, beneficiados
objetivo, o o quienes padecen los
quienes efectos negativos del
causan el problema
Hiptesis
problema
causal (es)
FUENTE: Knoepfel, Larrue, Varone (2001: 70)

El tringulo de base de los actores del Bono de desarrollo humano
Ministerio de inclusin econmica y social

-MIES
Hiptesis de
intervencin:
transferencia
monetaria mensual
condicionada hace Definicin poltica del
que madres lleven a problema colectivo a
sus hijos a los resolver: transmisin
chequeos de salud y intergeneracional de
los enven a la la pobreza
escuela
Bancos y
Personal de salud cooperativas
y de escuelas que pagan el
que deben controlar BDH
condicionalidad
Grupos- Beneficiarios
objetivo: finales: hijos de los
madres hogares beneficiarios
beneficiarias del BDH
Hiptesis causal: si madres
del BDH cumplen condicin, sus
hijos sern ms sanos y
FUENTE: Knoepfel, Larrue, Varone (2001: 70) educados
El tringulo de base de los actores de las Salvaguardias arancelarias
COMEX decide
Servicios aduanero ejecuta
Hiptesis de
intervencin: si
suben aranceles,
aumenta precio,
disminuye cantidad Definicin poltica del
demandada, se problema colectivo a
reducen resolver: diminucin
importaciones de la liquidez en la
economa por cada
de precios del
petrleo
Bancos y
Comerciantes de cooperativas
productos importados, que cobran
consumidores aranceles
Beneficiarios
finales: pas,
Grupos- productores nacionales
objetivo: Hiptesis causal: si se
importadores reducen importaciones,
salen menos divisas
Definicin operativa de poltica
pblica
Incorpora el conjunto de actividades normativas y
administrativas que tratan de mejorar o solventar
problemas reales.
Es el conjunto de decisiones y acciones lo que
definimos como <<poltica pblica>>, siempre y cuando
se trate de decisiones que emergen de los actores
pblicos (aunque ocasionalmente puedan no serlo) y
que pretendan orientar la conducta de una
poblacin- objetivo determinada a fin de que un
problema colectivo (que la sociedad no est en
condiciones de resolver autnomamente) pueda
resolverse a travs de un esfuerzo conjunto.

Alcance de la poltica pblica
La poltica pblica incorpora las
decisiones correspondientes a todas y cada
una de las etapas de la accin pblica e
incluye tanto reglas generales y
abstractas (leyes, decretos, rdenes,
etc.), como actos individuales y
concretos producidos durante la
ejecucin de las mismas (decisiones
administrativas, autorizaciones,
subvenciones, etc.)
Elementos constitutivos de una poltica pblica
a) Solucin de un problema pblico
b) Existencia de grupos-objetivo en el origen de
un problema pblico
c) Una coherencia al menos intencional
d) Existencia de diversas decisiones y
actividades
e) Programa de intervenciones
f) Papel clave de los actores pblicos
g) Existencia de actos formales
h) Naturaleza ms o menos obligatoria de las
decisiones y actividades
a) Solucin de un problema pblico
Una poltica pblica pretende resolver
un problema social reconocido
polticamente como pblico.
Supone pues el reconocimiento de un
problema, es decir, la existencia de una
situacin de insatisfaccin social,
cuya solucin requiere la accin del
sector pblico.

b) Existencia de grupos-objetivo en el origen de
un problema pblico
Toda poltica pblica busca modificar u
orientar la conducta de grupos de poblacin
especficos (target groups, o grupos objetivo),
ya sea de manera directa o actuando sobre el
entorno de tales actores.
El <modelo de causalidad> presupone la
coherencia de la poltica pblica, y conduce a la
identificacin de los grupos-objetivo de esa
poltica, es decir, los grupos sociales cuyo
comportamiento, se supone, genera el problema
que se trata de resolver.
c) Una coherencia al menos intencional
Una poltica pblica que quiera implementarse,
presupone una cierta base conceptual de
partida.
Parte de una teora del cambio social o de un
modelo causal que se tratar de aplicar para
resolver el problema pblico en cuestin. Ej.
Teoras y modelos econmicos
Supone asimismo que las decisiones y las
actividades que se lleven a cabo estn
relacionadas entre s.

d) Existencia de diversas decisiones y
actividades
Las polticas pblicas se caracterizan por
constituir un conjunto de acciones que
rebasan el nivel de la decisin nica o especfica,
pero que no llegan a ser una declaracin de
carcter muy amplio o genrico.
Una simple declaracin de poltica
gubernamental afirmando que el sida es un
problema pblico, sin definir los grupos sociales
a los que concierne la existencia de tal problema,
ni las medidas a impulsar, no puede, per se,
considerarse como una poltica pblica.
e) Programa de intervenciones
El conjunto de decisiones y de
acciones debe, adems, contener
decisiones ms o menos concretas
e individualizadas (decisiones
relativas al programa y a su
aplicacin).

f) Papel clave de los actores pblicos
Este conjunto de decisiones y de acciones slo
podr considerarse como una poltica pblica en
la medida en que quienes las toman y las llevan a
cabo lo hagan desde su condicin de actores
pblicos.
Es necesario que se trate de actores integrados
en el sistema poltico-administrativo o bien
de actores privados que posean la legitimidad
necesaria para decidir o actuar en base a una
reglamentacin jurdicamente fundada.

g) Existencia de actos formales
Una poltica pblica supone la produccin de actos u
outputs que pretenden orientar el comportamiento de
grupos o individuos que, se supone, originan el problema
pblico a resolver.
Supone la existencia de una fase de implementacin de
las medidas decididas.
En ciertos casos puede ocurrir una no-intervencin del
actor poltico-administrativo o la no utilizacin de
determinados instrumentos de intervencin.
Estas no-decisiones o no-acciones constituyen poltica
pblica si van acompaadas de decisiones formales
paralelas. Ej. Una administracin pblica que
voluntariamente decide renunciar a cerrar temporalmente
una empresa contaminante a fin de incentivar que de
manera rpida cumpla la normativa existente.
h) Naturaleza ms o menos obligatoria de las
decisiones y actividades
Las formas de accin pblica actuales son
tanto incentivadoras como coercitivas.
Muchas de las intervenciones pblicas se llevan
a cabo a travs de contratos entre el Estado y
otras administraciones o entes pblicos (ej.
universidades), entre los poderes pblicos y
empresas privadas o pblicas, fundaciones o
cooperativas, etc. (servicios de salud, centros
infantiles, obras de infraestructura, etc.).

Definicin de una poltica pblica
Elementos que no pueden
Elementos constitutivos de una poltica considerarse per se como
pblica constitutivos de una poltica pblica
Conjunto de decisiones y Decisin o actividad nica (por ejemplo, declaracin
actividades de intenciones, enunciar una poltica sin acciones
concretas subsecuentes)
Decisiones o acciones incoherentes (por ejemplo,

con coherencia, por lo menos en la promocin del vino desde el punto de vista agrcola
intencin, y limitacin del consumo de alcohol; aumento del
impuesto sobre la gasolina por razones fiscales y
polticas del ahorro de energa)
emprendidas o efectuadas por Decisiones o acciones emprendidas o efectuadas por

actores pblicos actores privados (por ejemplo, certificacin
promovida por asociaciones de empresas)
con diferentes niveles de Decisiones que no pasan de un estado puramente

concrecin legislativo (por ejemplo, principios de intervencin
definidos sin aplicacin posterior)
que se traducen en actos Decisin o actividades sin actos formales de

individuales y concretos implementacin (por ejemplo, que no implican
medidas organizacionales en el seno de la
administracin)
... que buscan influenciar la conducta Decisin o actividad sin objetivos puntuales (por
ejemplo, devaluacin de la moneda sin anticipacin
de grupos-objetivo causantes del
de las conductas econmicas inducidas)
problema poltico a resolver

El ciclo de la poltica pblica
(Re) Surgimiento
de un problema
Percepcin de los
Evaluacin de los problemas por
efectos de la poltica actores privados y
pblica pblicos
Implementacin de Inclusin en la
los planes de accin agenda
gubernamental
Decisin y adopcin Formacin de alternativas

de un programa
legislativo

Ciclo de la poltica pblica: fase de surgimiento
y de percepcin de los problemas
Una determinada situacin produce una necesidad colectiva, una
carencia o una insatisfaccin identificable directamente o a
travs de elementos que exteriorizan esa situacin y ante la cual
se busca una solucin.
Surge un problema cuando se constata la diferencia entre la
situacin actual y lo que sera la situacin deseable.
No todo problema social genera una poltica pblica. El
paso de la existencia de un problema a su tratamiento poltico
deriva de una (re) construccin social del problema en cuestin,
lo que se conecta con su mayor o menor incorporacin a los
media (a travs del conocimiento cientfico, de la difusin de
informaciones, del lobbying, de la visibilidad de los afectados,
etc.). [Ej. Antes bullyng era problema social pero no problema de
poltica pblica].

Ciclo de la poltica pblica: fase de
incorporacin a la agenda poltica
Corresponde a que se tome en cuenta,
por parte de los actores decisivos del
sistema poltico-administrativo, ese
problema de entre las mltiples demandas
provenientes de grupos sociales e incluso
de los propios servicios pblicos.
Seleccin (filtro) de los problemas
emergentes.

Ciclo de la poltica pblica: fase de formulacin
y decisin del programa de la poltica pblica
Definicin del <<modelo causal>>
Definicin de la o las soluciones adaptadas
al problema y aceptables
Proceso de contraste entre las soluciones
ideales y los medios disponibles.
Decisin y adopcin de un programa
legislativo [en derecho pblico solo se
puede hacer lo que est escrito en el ley].
Seleccin de los instrumentos de accin.
Ciclo de la poltica pblica: fase de
implementacin
Consiste en una adaptacin del programa
de la poltica a las situaciones concretas a
las que deber enfrentarse (produccin
de outputs)
Aplicacin de las soluciones seleccionadas
Acciones de los agentes administrativos a
cargo de la implementacin

Ciclo de la poltica pblica: fase de evaluacin
Pretende determinar los resultados y

los efectos de dicha poltica en trminos
de cambios de conducta de los grupos-
objetivo (impactos) y en trminos del
grado de resolucin del problema
(outcomes).
Evaluacin de la efectividad, eficacia,
eficiencia, pertinencia de lo realizado
respecto al problema inicial.
Secuencias de una poltica pblica
SECUENCIA 1. fase 2. fase 3. fase 4. fase 5. fase
TERMINOLOGA Surgimiento y Inclusin en la Formulacin y Implementacin Evaluacin de la
percepcin de los agenda decisin del de la poltica poltica
problemas programa de la
poltica
CONTENIDO Surgimiento de un Seleccin (filtro) Definicin del Aplicacin de las Determinacin de
problema de los problemas <<modelo causal>> soluciones los posibles efectos
emergentes seleccionadas de la poltica
Percepcin del Definicin de la o
problema Esquema de las soluciones Acciones de los Evaluacin de la
formulacin del adaptadas al agentes efectividad,
Definicin del modelo causal problema y administrativos a eficacia, eficiencia,
problema e aceptables cargo de la pertinencia de lo
identificacin de Respuestas de implementacin realizado respecto
sus causas los poderes Proceso de al problema inicial.
posibles pblicos a los contraste entre las
Representacin problemas que se soluciones ideales
del problema reconoce que y los medios
han de ser objeto disponibles
Demanda de de una poltica
accin pblica Seleccin de los
instrumentos de
accin
PRINCIPALES Cmo se ha Cules son los Cules son las Se han aplicado Cules han sido
CUESTIONAMIE tomado conciencia factores que han soluciones las decisiones del los efectos directos
del problema? llevado al propuestas y Gobierno y del e indirectos de la
NTOS DEL
Gobierno a aceptadas por Parlamento? poltica?
ANALISTA actuar ante el parte del Gobierno
problema? y del Parlamento?
Qu procesos se
han seguido para
formular dichas
soluciones?
Claves para el anlisis de polticas pblicas
Anlisis de la conducta, tanto individual
como colectiva, de los actores implicados en las
diferentes etapas de la poltica pblica.
El contenido y caractersticas institucionales
de una accin pblica (variable a explicar)
son el resultado de las interacciones entre
las autoridades poltico-administrativas y
los grupos sociales que causan y/o padecen
los efectos negativos de un determinado
problema colectivo, que la actuacin de los
poderes pblicos (variable explicativa) tratan
de resolver.
Grfico 1. Las claves del anlisis de polticas pblicas
Actores:
Tringulo de base formado por
las autoridades poltico-
administrativas, los grupos-
objetivo y los beneficiarios
finales
Reglas institucionales
generales: Recursos:
(aplicables a todas las polticas Derecho, personal, fuerza,
pblicas) dinero, informacin,
Reglas institucionales organizacin, consenso, apoyo
especficas: poltico, tiempo,
(propias a una poltica infraestructura.
pblica)
Contenido de una
poltica pblica:
Definicin poltica del
problema pblico, programa
poltico-administrativo, planes
de accin, actos de
implementacin, enunciados
evaluativos acerca de los
efectos
El <<juego>> de los actores depende no slo de
sus intereses respectivos, sino tambin de los
recursos que logren movilizar para
defender sus posiciones con relacin a los
objetivos, a los instrumentos y a los procesos de
elaboracin de una intervencin pblica.
Dicha dinmica o juego puede darse tanto en la
definicin del contenido de la poltica pblica
(aspectos conceptuales y sustantivos),
como en la forma (aspectos operativos que
incluyen procedimientos, organizacin, etc.) en
la que sta se lleva a cabo o se implementa.
Visin de conjunto de los diferentes recursos de polticas pblicas
Fuerza
Recurso
Apoyo violencia Derecho
Poltico Recurso
recurso jurdico
mayora
Infraestructura Personal
Recurso Recurso
patrimonial humano
Gestin de los
recursos
(produccin,
combinacin y
Tiempo
substitucin) Dinero
Recurso
Recurso
cronolgico
econmico
Consenso Informacin
Recurso Recurso
confianza cognitivo
Organizacin
Recurso
interactivo

Los actores pblicos y privados involucrados
en las polticas pblicas son personas fsicas o
jurdicas, con sus valores, intereses, mecanismos
de defensa y con capacidad de innovacin y
adaptacin.
Capaces por tanto de utilizar las polticas pblicas
para la consecucin de sus propios fines.
Gozan de una amplia autonoma y de suficiente
margen de maniobra para tratar de influir en
las polticas pblicas en el sentido de sus propios
intereses.
El margen de autonoma vara de un actor a otro.
Hay diferencias en la disponibilidad y
accesibilidad de que gozan los
diferentes tipos de actores con relacin
a los recursos de polticas pblicas,
as como el rol crucial que juegan las
instituciones (parlamento, gobierno,
administracin, poder judicial) en ese
escenario de implementacin de las
polticas (cuestin del poder).

Los actores debern tener en cuenta los obstculos
y las oportunidades que representan las reglas
institucionales vigentes.
Las reglas establecidas a nivel constitucional y
en consecuencia aplicables a todas las polticas
pblicas, predeterminan, dado el principio de la
jerarqua normativa, las reglas especficas ligadas
a una poltica determinada.
Las reglas especficas tendrn una influencia
directa sobre el acceso que un determinado actor
tendr al espacio de la poltica pblica de que se
trate y tambin el tipo de recursos que podr
utilizar.
Jerarqua normativa
Constitucin
Cdigos o leyes
orgnicas
Leyes ordinarias
Decretos ejecutivos
Acuerdos ministeriales, resoluciones
Disposiciones mediante oficio o memorando

Las propias reglas son el resultado
(parcial) de una negociacin sobre la
propia formulacin de la poltica en la que
intervinieron (o podan haber intervenido)
los actores involucrados en los
resultados sustantivos que se pretenden
conseguir con esa poltica, y que por tanto
son susceptibles de cambio o adaptacin.

Preguntas de repaso
1. Qu es poltica pblica?
2. Qu es poltica econmica?
3. Cul es la diferencia entre un problema social y un
problema colectivo o pblico?
4. Cules son los elementos constitutivos de una poltica
pblica?
5. Cules son las fases del ciclo de la poltica pblica?
6. Cules son las claves del anlisis de poltica pblicas?
7. Cul es el tringulo de actores de la poltica pblica?
8. Cules son los recursos que movilizan los actores de
las poltica pblicas?
Trabajo autnomo individual
Leer el artculo: Mauricio Len, Poltica
econmica como poltica pblica, MsQmenos de
20 de enero de 2014,
http://www.telegrafo.com.ec/economia/masqmen
os/item/politica-economica-como-politica-
publica.html
Leer y resumir en Power Point las secciones 1.1, 1.2
y 1.3 del captulo 1 del libro de Dente Bruno y
Subirats Joan, Decisiones Pblicas: anlisis y
estudio de los procesos de decisin en polticas
pblicas (mximo 10 diapositivas).

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Hiptesis de Definicin poltica del

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Ministerio de inclusin econmica y social

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Decisiones o acciones incoherentes (por ejemplo,

emprendidas o efectuadas por Decisiones o acciones emprendidas o efectuadas por

con diferentes niveles de Decisiones que no pasan de un estado puramente

que se traducen en actos Decisin o actividades sin actos formales de

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Decisin y adopcin Formacin de alternativas

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Pretende determinar los resultados y

FUENTE: Knoepfel, Larrue, Varone (2001: 78)

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Acuerdos ministeriales, resoluciones

Disposiciones mediante oficio o memorando

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