Thomson Reuters ProView - Economía de La Unión Europea. 7 Ed

27/4/2017 ThomsonReutersProViewEconomadelaUninEuropea.7ed.
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27/4/2017 ThomsonReutersProViewEconomadelaUninEuropea.7ed.,septiembre2013
Sinnombre
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1.Introduccin
ParteIV.Otraspolticascomunitarias
Captulo12.Polticaregionalydecohesin(TOMSMANCHANAVARROyJUANR.CUADRADOROURA)
1.Introduccin
0
Captulo12
Polticaregionalydecohesin
TOMSMANCHANAVARRO
JUANR.CUADRADOROURA
Sumario:
1.Introduccin
2.EldesarrollodelapolticaregionalydecohesinenlaUninEuropeaenlosltimos25aos
2.1.Lapolticaregionalydecohesindesde1988hasta1999
2.2.LoscambiosdeorientacindelaPRCparaelperodo20002006
2.3.LaPRCparaelperodo20072013:aspectosbsicosyprincipaleselementoscrticos
2.3.1.Principalesnovedades
2.3.2.Algunoselementoscrticos
3.Lapolticaregionalydecohesinparaelperodo20142020:principalespropuestasynovedades
3.1.LaspropuestasdelaPRC20142020:contenidobsicoyprincipalesnovedades
3.2.ElmarcopresupuestariodelaPRC20142020
3.3.PrincipalesdebilidadesdelaPRCpropuestapara20142020
3.4.LosprincipalesretosdelaPRC20142020
4.Recapitulacinfinal
Conceptosclave
Cuestionariodeprcticas
Orientacinbibliogrfica
1.INTRODUCCIN
La teora econmica convencional asume explcita o implcitamente que el espacio (el territorio) es
homogneoyque,aefectosanalticos,obiennocuenta,obiensimplementenoexiste.Sinembargo,
est claro que operar de este modo implica aceptar una sustancial simplificacin porque el territorio s
queimporta . El territorio influye y condiciona o favorece muchos procesos econmicos, a la vez que
stosltimosdeterminantambincambiosterritoriales.
Porotraparte,sibienesposiblehablardelcrecimientoydelosproblemaseconmicosdeunpasdesde
una perspectiva general, no es menos cierto que el crecimiento econmico y sus beneficios no se
distribuyen de forma uniforme sobre el territorio. Las causas y factores que determinan esta desigual
distribucin pueden ser y son muy variadas. En primer lugar, es evidente que hay determinados
problemas y condicionantes que son especficos de las distintas regiones que integran un pas y que
influyen en sus economas, ya sea como consecuencia de su ubicacin geogrfica, por decisiones
polticastomadasenelpasado(ej.:eltrazadodelaredferroviariaydelasautopistasdelpas),ocomo
resultado de otros factores, como la dotacin de recursos naturales, el clima, o la propia orografa. A
ellos se suman no pocas veces otros factores de carcter noeconmico (institucionales, culturales,
demogrficos). Adicionalmente, tampoco cabe olvidar que cuando se promueve un proceso de
integracin entre varios pases, ya sea mediante un acuerdo de tipo comercial o estableciendo metas
msambiciosas,comosucedienelcasodelaComunidadEconmicaEuropea 1),suelenponersede
relievelosbeneficiosqueellocomportarparalospasesysusciudadanosylaspolticasaadoptarpara
resolver los problemas que puedan derivarse del acuerdo suscrito, pero no siempre se toma en
consideracin el hecho comprobado de que tales uniones pueden y suelen tener un impacto muy
desigual a escala territorial , ya que sus beneficios pueden concentrarse en determinadas zonas o
regionesmientrasotrasquedansimplementealmargenopuedenverseperjudicadas.
Los principales impulsores de la unin de los pases europeos eran conscientes de que los beneficios
generados por la puesta en prctica de los primeros tratados, y en especial del suscrito en Roma en
1957fundandolaCEE(ComunidadEconmicaEuropea),posiblementenoibanadistribuirsedeforma
homogneaentretodoslospasesyregiones.Sinembargo,duranteunlargoperodoelproblemadelas
desigualdades regionales y su posible reduccin no constituy, ni mucho menos, una preocupacin
preferentedelaentoncesllamadaComunidadEuropea.Esms,estetipodeproblemassedejaronen
manosdelosgobiernosdelospasesfirmantesdelTratadoconstitutivodelaCEE,deformaquehasta
mediados de los setenta, es decir, dieciocho aos despus de la firma del mismo, los problemas
regionalesylasposiblespolticasparaafrontarlosquedaronrelegadosalmbitodela polticainterna
decadapasmiembro.
Elcambiodeposicinfrentealproblemaregionalseiniciaen1973conlapublicacindeldenominado
Informe Thomson 2), donde se plante de forma ms abierta y con cierta amplitud la necesidad de
abordarelproblemadelasdesigualdadesregionales dentrodelaComunidad.Dosaosmstarde,en
1975, se produjo el primer avance significativo en este terreno, aunque muy modesto, al aprobarse la
creacin de un fondo especial, el FEDER (Fondo Europeo para el Desarrollo Regional) destinado a
colaborar con las acciones regionales que pudieran estar desarrollando los pases comunitarios. Con
todo, tuvieron que transcurrir bastantes aos ms hasta que la Poltica Regional Comunitaria (en
adelante, PRC) alcanzase, en la segunda mitad de los ochenta, la destacada posicin que ocupa
actualmentedentrodelaUninEuropea(UE)y,sobretodo,paraqueelproblemade lasolidaridadyde
lacohesineconmicaysocialpasaseaserunodelosobjetivosprioritariosdelaUnin,especialmente
con la firma del Acta nica Europea en 1986 y su inclusin en el Tratado de la Unin de 1992
(Maastricht),refrendadoposteriormenteenelart.3delareciente(15abril2008)VersinConsolidada
delTratadodelaUEydelTratadoConstitutivodelaComunidadEuropea.
El principal objetivo de este captulo es presentar, de forma muy sinttica, la evolucin, justificacin,
funcionamiento y perspectivas de futuro de la PRC 3), y su contenido se organiza de acuerdo con los
siguientesapartados.EnelapartadosegundosemuestradeformasumarialaevolucindelaPRCen
losltimosveinticincoaos,diferenciadadeacuerdoconlossucesivosperodosdeprogramacin:1988
1993, 19941999, 20002006 y 20072013. Esto permitir comprobar los importantes cambios sufridos
porlamismaysupuestacadavezmsacusadaalserviciodeobjetivosdiferentesaldelaequidad,lo
quehaplanteadoproblemasensufuncionamiento,unosdetectadosporlaComisinyotrosno.Eltercer
apartadosecentraenelestudiodelplanteamientoquerealizalaComisinparalafuturaPRCduranteel
perododeprogramacin20142020,subrayandosusprincipalespropuestasynovedades,alavezque
sus aspectos crticos ms relevantes. Finalmente, en el apartado cuatro se recapitulan las principales
conclusionesdelaevolucindelaPRCysufuncionamientoalolargodelosltimosveinticincoaos,
ascomosusperspectivasparalosprximosaos.Eltextosecierraconunabreverecapitulacindelas
principalesideasaretener,unarelacindeconceptosclaveyunanotadeorientacinbibliogrficapara
ellectorinteresadoenampliarloexpuestoenelcaptulo.
2.ELDESARROLLODELAPOLTICAREGIONALYDECOHESINENLAUNIN
E U R O P E A E N L O S LT I M O S 2 5 A O S
EldesarrollodelaPRChastaalcanzarsusituacinactualhasidobastantelento.Dehecho,comoyase
haanticipadoenlaintroduccin,estapolticasloalcanzunaposicinefectivamenteimportanteapartir
de1988ylamayorpartedesusavancesnoobedecieronsloaunaclaravaloracindelanecesidadde
unapolticade solidaridadinterregional , sino a los cambios que la propia UE ha ido experimentando,
bienseaporlaincorporacindenuevosestadosmiembros(queenvariasoportunidadesconstituyel
principal motivo para revisar la PRC), o bien como consecuencia de algunos acuerdos poltico
econmicos particularmente relevantes que pareca que iban a impulsar los desequilibrios regionales,
como ocurri en el caso de la aprobacin del Acta nica y en la decisin de avanzar hacia la Unin
Monetaria 4).
2.1.LAPOLTICAREGIONALYDECOHESINDESDE1988HASTA1999
Laeleccinde1988comopuntodearranquedeunaverdaderapolticaregionaleuropeasejustificapor
tresrazonesbsicas.Enprimerlugar,porelcompromisopolticodedoblarladotacineconmicadelos
Fondos Estructurales a fines de 1993, lo que supona colocar a la PRC en un lugar relevante. En
segundolugar,porlaaprobacindeunareformaquecondujoaunnuevomodelodefuncionamientode
los Fondos y, finalmente, por la definicin y adopcin de cuatro principios bsicos de la Poltica
Regional: concentracin,programacin,coparticipacin y adicionalidad , que son los que la acabaron
dotandodeunaverdaderadimensineuropea. 5)
La posterior reforma de los Fondos Estructurales llevada a cabo en 1993 y que afect al perodo de
programacin199499fue,denuevo,frutodelesfuerzodelosEstadosmiembrosporarticularpolticas
que pudieran amortiguar los posibles efectos negativos sobre la cohesin econmica y social que se
estim que tendra el avance hacia un verdadero Mercado nico en 1993. Adems, las cumbres de
Maastricht y Edimburgo de 1992 consolidaron la voluntad de la UE por garantizar la consecucin del
objetivodela cohesineconmicaysocialenuncontextodemayorincertidumbrecoyunturalyconel
firmecompromisodeavanzarhacialaUninMonetaria.
Recuadro1.
POLTICAREGIONALYDECOHESIN:ALGUNOSHITOSARETENER
1965:InformedelaComisinalConsejosobrelosproblemasregionales
1967:CreacindelaDGXVIDireccinGeneraldePolticaRegional
1973: Informe Thompson. Primer anlisis oficial sobre la importancia de las regiones en la Comunidad y los
problemasregionales.
1975:CreacindelFEDER
1979:PrimerareformadelFEDER.Entreotroscambiosintroducelasaccionesfueradecuota.
1984: Segunda reforma del FEDER (entrando en vigor en enero de 1985). Las cuotas se sustituyen por una
horquilla.Incorporalosproblemasdereconversinindustrial.
1987:EntradaenvigordelActanicaEuropea.Seintroducelacohesineconmicaysocialentresusobjetivos,
proponiendo,enparticular,reducirlasdiferenciasregionalesyelretrasodelasmenosfavorecidas.
1988: Reforma en profundidad de los fondos estructurales y compromiso para una decisiva ampliacin de los
recursosfinancieros.
1992: Tratado de Maastricht. La UEM como proyecto firme. Refuerzo de la cohesin econmica y social como
objetivodelaUE.
1993:Nuevareformadelosfondosestructurales.InclusindelIFOPydelFondodeCohesin.
1998:Agenda2000.
1999:ConsejodeBerln(24y25marzo):seapruebanlosrecursosdestinadosamedidasestructurales,losnuevos
objetivosyloscriteriosparalasayudasestructuralesylasiniciativascomunitarias.
2000:Iniciodelnuevoperododeprogramacinconperspectivasdeampliacinanuevosmiembros.
2001:DebatesobrelapolticaregionalenelcontextodeunaUEampliada
2004:Enmayoseformalizalaentradade10nuevosmiembros:UE25yseapruebanporlaComisinunosnuevos
reglamentosqueplanteanunanuevapolticaregionalparaelperodo20072013.
2005:Discusindenuevasperspectivasfinancieras(menoresrecursosqueantes).AprobadasporelConsejoen
Diciembre2005.Reorientacindelosobjetivos.RelanzamientodelaEstrategiadeLisboa.
20062007: Cierre de las negociaciones y decisiones a tomar para el perodo de programacin 20072013.
AprobacindelosMarcosdeReferenciaEstratgicaNacional(MREN)ydelosProgramasOperativos(PO).
2007: Inicio del nuevo perodo de programacin. Bulgaria y Rumania acceden a la UE. Se firma el Tratado de
Lisboa.
2009:EntraenvigorelTratadodeLisboa.
2010: El Consejo Europeo adopta la Estrategia Europa 2020 y se publica el V Informe sobre la cohesin
econmica,socialyterritorial.
2011:LaComisinEuropeaadoptaunpaquetelegislativoquedarformaalapolticadecohesinparaelperodo
20142020ascomoelMarcoFinancieroPlurianual.
20122013: Parlamento Europeo y el Consejo debatirn estas propuestas para que puedan adoptarse en 2014.
ParalelamentecontinuarnlasnegociacionesentornoalMarcoFinancieroPlurianual.
Fuente:AdaptadoyactualizadodeCuadradoyMancha(2008)
El reforzamiento de la PRC vino acompaado de un sustancial incremento de los recursos

presupuestarios destinados a los Fondos Estructurales 6) y la creacin del nuevo Fondo de Cohesin
dedicado a la cofinanciacin de proyectos de infraestructuras y medio ambiente en los pases con un
nivelderentaporhabitanteinferioral90%delamediaeuropea:Espaa,Grecia,IrlandayPortugal.Por
otraparte,enlosaosfinalesdelpasadosigloseincorporarondosnovedadesbastanteimportantesen
cuantoalapuestaenprcticadelaPRC.Laprimerafuelaintroduccindelprincipiodesubsidiariedad,
que se sumaba a los otros cuatro principios de la actuacin estructural antes referidos es decir se
consagraba la regla de que corresponde a las autoridades nacionales competentes seleccionar los
proyectosquesevayanafinanciaryencargarsedesurealizacin,aunqueeneldiseodelosmismos
intervengantodoslosagentesimplicadosenvirtuddelprincipiodecooperacin.Ylasegundafuelagran
importancia que adquirieron los mecanismos de evaluacin de las polticas , tanto en la fase
preparatoria,comoduranteyalfinaldesuejecucin 7).
En1997,comopartedelapreparacindelperododeprogramacin20002006,laComisinEuropea
presentundocumentotitulado Agenda2000:PorunaUninmsfuerteymsamplia que supona
unaprimeratomadeposicinpolticaanteeltrascendenteretodelaampliacindelaUEalospases
delEste.Sinembargo,elprocesodediscusinabiertoplanteunaclaradivisinentrelos15pasesde
la UE en materia regional, con la polarizacin de las posiciones en dos bandos. Unos, favorables a
continuar con el esfuerzo en favor de la cohesin (con Espaa al frente) otros que defendan la
necesidad de acometer una importante reforma de la PRC para no verse obligados a incrementar su
contribucinalpresupuestocomunitario.Trasunaencendidacontroversiaeltemaquedresuelto(mejor
seradecirpospuesto)enBerln,enmarzode1999,cuandoseaprobaronlasperspectivasfinancieras
paraelcitadoperododeprogramacin20002006,quetrajoconsigoalgunoscambiosimportantes.
2.2.LOSCAMBIOSDEORIENTACINDELAPRCPARAELPERODO20002006
ComoconsecuenciadeldebatesobrelaPRCenunaUEampliadaylosfondosquedebandestinarsea
lamisma,setomaronalgunosimportantesacuerdosquepuedensintetizarsecomosigue:
1.Mantenerelesfuerzodecohesineconmicaysocial,comoobjetivopolticoaunqueconun
techopresupuestariodel0,46%delPIBdelaUE.
2. Acentuar la concentracin de las acciones , tanto para aprovechar ms eficazmente los

Fondos,comoparadefinirlosobjetivosconunamayorconcentracingeogrfica(disminucinde
lapoblacinbeneficiariadel50%al41%)yreducira3los7objetivoshastaentoncesvigentes 8).
3. Aplicacin ms simplificada y descentralizada de las actuaciones . Este punto implicaba una

relativareorientacindelprincipiodeprogramacinyunamodificacinsustancialdelprincipiode
cooperacin. En la fase de programacin, se estableci que los Estados Miembros deberan
contarcontodaslas autoridades con competencias los agentes socioeconmicos y otros entes
implicados(ONGs,sectormedioambiental,...).
4. Refuerzo de la eficacia y del control : El mayor grado de descentralizacin exiga reforzar el

controlylaconsecucindeunamayoreficaciaenlaimplementacindelaPRCporlasvasde
vigilar el principio de adicionalidad, potenciar los mecanismos de seguimiento (comit de
seguimiento),mejorarlosmecanismosdeevaluacin,yvigilarelcontrolylaejecucinfinanciera.
Esto ltimo se relacion directamente con la creacin de la denominada reserva de eficacia
(PerfomanceReserveScheme) 9).
Desde un punto de vista crtico, este perodo de programacin 20002006 supuso un claro punto de
inflexin en la tendencia a otorgar un mayor protagonismo a la bsqueda de la cohesin econmica y
social por tres motivos bsicos: i) porque la dimensin espacial de los problemas econmicos no
adquiriunamayorrelevanciapolticaii)porqueelesfuerzopresupuestariosevioreducidoentrminos
relativosporprimeravezyiii)porquelaaplicacindelprincipiodesubsidiariedadconllevaunrecorte
enelmargendemaniobradelaComisinyacabacentuandolafragmentacindelapolticaregional.
2.3.LAPRCPARAELPERODO20072013:ASPECTOSBSICOSYPRINCIPALESELEMENTOS
CRTICOS
El planteamiento de la PRC para este perodo de programacin gener el enfrentamiento de dos

posicionesclaramentecontrapuestas.Porunlado,laquemantenaqueelesfuerzodecohesindeba
realizarse casi exclusivamente a escala nacional en aras de lograr un mayor grado de eficacia
econmica 10) por otro, la respaldada por la DG Regio, en un informe del Grupo de Solidaridad,
encabezado por el entonces Comisario Michel Barnier, que quera mantener el statuquo existente es
decir, una poltica de cohesin regional a escala europea con parmetros similares a los de la etapa
anterior.
Elresultadofinaldeesteintensoyagriodebatelogr,noobstante,eldifcilequilibriodearmonizartres
aspiraciones que parecan casi irreconciliables: que los miembros de la antigua UE15 siguiesen
obteniendo algn tipo de beneficio de la PRC que los nuevos pases miembros participasen de una
forma significativa en los recursos a repartir y, que los pases contribuyentes netos, aunque no
cambiasenestacondicin,redujeransuaportacin.
2.3.1.Principalesnovedades
ElaspectomsrelevantedeestanuevaPRCseconcretensupuestaalserviciodelamejoradela
competitividad de Europa y, por ende, en el cumplimiento de los compromisos de Lisboa y
Gotemburgo 11).Ellollevalasustitucindelosobjetivos1,2y3porotrostresnuevos:lasregiones
conunPIBinferioral75%delamediadelaUEseconsiderabanelegiblesparaelahoradenominado
objetivodeconvergencia , mientras que el resto quedaban encuadradas en el objetivo competitividad
regionalyempleooenelobjetivodecooperacinterritorialeuropea.
Recuadro2
LAESTRATEGIARENOVADADELISBOA
LaAgendadeLisboaseaprobenelao2000conladefinicindeunaestrategiaglobalparahacer
queEuropafuese,enunadcada,laeconomamsdinmicadelmundo,mediantelatransicinhacia
unaeconomadelconocimiento,laaceleracindelasreformasestructuralesyelmantenimientodela
estabilidad macroeconmica. La renovacin de la Agenda de Lisboa obedeci a que algunas

evaluaciones intermedias encargadas por la Comisin pusieron de manifiesto el escaso avance en el
crecimientodelaproductividadydelempleo,trasunespectacularcomienzoenlosprimerosmomentos.
Porello,enfebrerode2005,laComisinpropusounanuevaasociacinparaelcrecimientoyelempleo
al Consejo Europeo de marzo de 2005. El Consejo confirm sus objetivos y subray la necesidad de
relanzarlaEstrategiadeLisboabajolanuevadenominacinde EstrategiaRenovadadeLisboay con
lossiguientesobjetivosbsicos:
a)LamejoradelaspolticasrelativasalasociedaddelainformacinydeI+D.
b)Laaceleracindelprocesodereformaestructuralafavordelacompetitividadylainnovacin.
c) La modernizacin del modelo social mediante la inversin en capital humano y la lucha contra la
exclusinsocial.
d) Hacer compatible el progreso econmico y social con la proteccin y conservacin del medio
ambiente.
En este nuevo marco reglamentario, los Estados miembros tenan que elaborabar los Marcos
Estratgicos Nacionales de Referencia (MENR) y los Programas Operativos (PO) nacionales y
regionales en los que se concretaban las estrategias y los mbitos de intervencin. stos ltimos
constituanlafuentefinalparaseleccionaryfinanciarproyectossobreelterreno,unatareaarealizarpor
las autoridades nacionales y regionales que cooperaban con los servicios de la Comisin en el
seguimientoestratgicoyencuestionestalescomolaseleccin,elcontrolylaevaluacindegrandes
proyectos.
LasprincipalesnovedadesdeestanuevaPRCseconcretanenlossiguientespuntos:i)unenfoquedela
programacin ms estratgico y centrado en las prioridades de la UE ampliada ii) una mayor
concentracintemticaypresupuestariaiii)unamayor descentralizacinysimplificacinencuantoala
ejecucindelaspolticasy,finalmente,iv)unamejor proporcionalidaddelasactuacionesrespectoasu
cuanta.
La primera de estas novedades supona que la programacin tena que realizarse de acuerdo con un
proceso secuencial, en el que la Comisin se reservaba el protagonismo en el apartado estratgico
dejando en manos de las autoridades nacionales y regionales la parte operativa. Este proceso, puede
sintetizarsecomosigue 12):
a)ElConsejoapruebalasOrientacionesEstratgicasdelaComisin(OEC),quetienenencuenta
lasOrientacionesGeneralesdePolticaEconmicaylaEstrategiaEspacialEuropea.
b) Estas prioridades se integran en los Marcos Estratgicos Nacionales de Referencia

(MENR) 13), que proponen los Estados miembros y negocian con la Comisin, quin finalmente
losaprueba.
c) Esta estrategia conjunta se aplica mediante Programas Operativos (PO) que proponen los
pasesyapruebatambinlaComisinteniendoencuentalassiguientesdirectrices:seaceptaun
programaporfondoyobjetivo(exceptoelFondodeCohesin)laprogramacinygestinselleva
adelanteporejesy,puedenserespecficamenteregionalesoplurirregionales.
ElestablecimientodelosMENRresultprobablementelainnovacinbsicadetodalaarquitecturade
intervencin de la PRC, y fue especialmente significativo en aquellos pases que no disponan de un
MarcoComunitariodeApoyoanivelnacionalodondelasautoridadesregionalestenancompetencias
suficientes para establecer sus propias polticas de desarrollo. Adems, dicho MENR deba ser
coherenteconlasorientacionescomunitarias,que,comoveremosseguidamente,secentraronenutilizar
a la poltica de cohesin como instrumento para conseguir los objetivos de la Agenda Renovada de
Lisboa.
La pretensin de la Comisin Europea de mejorar el grado de concentracin buscando un punto de
equilibrio entre los mbitos geogrfico, temtico y financiero conllevaba tambin dos importantes
variaciones. Por un lado, la concentracin de los recursos previstos en las zonas ms atrasadas y/o
desfavorecidas 14) por otro, la concentracin de las intervenciones en las prioridades de Lisboa y
Gotemburgo 15): competitividad (I+D+i, formacin, ...) accesibilidad, empleo, medio ambiente y
prevencinderiesgos,peroponiendounnfasisespecialenlosobjetivosdeladenominada Estrategia
renovadadeLisboaque exige que la Unin Europea movilice an ms todos los medios nacionales y
comunitariosadecuados,deformaespeciallaPRC 16).
Las tres novedades ms destacadas del planteamiento de la PRC en materia de descentralizacin y

simplificacin se resumen en, primero, una mayor intervencin de los estados miembros, regiones y
ciudades 17) una mayor consideracin de las especificidades territoriales, caso por ejemplo de las
regionesultraperifricas(RUPs)conuntratamientoconcretodemayorasignacindefondosytasasde
cofinanciacin ms altas y, finalmente, una importante simplificacin respecto del anterior perodo de
programacin: actuacin de tres fondos en vez de cinco tres objetivos sin iniciativas comunitarias
programacinporejesynopormedidas carcternacionaldelasreglasdeelegibilidadyfuerte nfasis
enlaevaluacin(Vercuadro1,enelquesecomparanalgunasdelasdiferenciasmsimportantesentre
laPRCde20002006ylade20072013).
CUADRO1.UnacomparacindelosobjetivoseinstrumentosdelaPRCentrelosperodos2000
2006y20072013
Arquitecturadelapolticadecohesin
20002006 > 20072013
Objetivos
Iniciativas Instrumentos
Instrumentosfinancieros > Objetivos
comunitarias financieros
FondodeCohesin
FEDER
FSE FEDER
Objetivo1Regionesmenos
FEOGAGaranta FSE
desarrolladas > Convergencia
FEOGAOrientacin Fondo de
Cohesin
IFOP
FondodeCohesin FondodeCohesin
Objetivo2Zonasen FEDER
reconversineconmicay
social FSE Competitividad FEDER
>
regionalyempleo FSE
Objetivo3Sistemasde
formacinypromocindel FSE
empleo
Interrreg FEDER
Cooperacin
URBAN(*) FEDER > FEDER
territorialeuropea
EQUAL(*) FSE
Leader+ FEOGAOrientacin
Desarrolloruraly
reestructuracindelsector
FEOGAGarantaIFOP
delapescaalmargendel
objetivo1
4objetivos
4 Iniciativas
6instrumentos 3objetivos 3Instrumentos
comunitarias
FondodeCohesin
(*)Enelperodo20072013tantoURBANIIcomoEQUALseintegraronenlosobjetivosconvergencia
ycompetitividadregionalyempleo.
Fuente:ComisinEuropea(2007):LaPolticadeCohesin20072013.Comentariosytextosoficiales
Las novedades en el mbito de la proporcionalidad trataban de responder bsicamente a la crtica de
que la PRC se ha ido convirtiendo paulatinamente en una poltica difcil de gestionar, que genera
excesiva burocracia y control que afectan negativamente a su eficacia. En consecuencia, la gestin y
control deben guardar cierta proporcionalidad con el volumen de intervencin y centrarse ms en los
proyectosdemayorenvergadurayenlosobjetivosdondelainversinesmscuantiosa.Loscambios
mssignificativosseresumenen:
a) La obligacin de presentar un plan de evaluacin slo para el nuevo objetivo convergencia

(anteriormenteestabatambinligadoaotraszonas).
b) La evaluacin ex ante para el objetivo competitividad regional y empleo tendr un carcter

bastantemsflexiblequeelexigidohastaelmomento.
c) La obligacin de verificar la adicionalidad se circunscriba exclusivamente al objetivo

convergencia.
d)LamayorflexibilizacindelcontrolparalosPOconfinanciacincomunitariapordebajodelos
250millonesdeeurosoequivalentesal33%delosgastospblicos.
Nopuedecerrarseestesintticorepasodelasnovedadesmsimportantessinreseardoscuestiones
adicionales relativas al uso de los recursos financieros. La primera es el mayor nfasis otorgado al
estmulo de la eficacia con la entrada en funcionamiento, en lugar de la reservadeeficacia 18), de la
denominada reserva de calidad y eficacia equivalente al 3% de los recursos totales destinados a los
objetivos convergenciay competitividadregionalyempleo 19).Lasegunda,elestablecimientodeunas
nuevas tasas mximas de cofinanciacin: 75% para los objetivos convergencia 20) y cooperacin
territorialeuropea85%paraelFondodeCohesin,regionesultraperifricaseislasgriegasy50%para
elobjetivocompetitividadregionalyempleo.
2.3.2.Algunoselementoscrticos
ElenfoqueadoptadoporlaPRCdeconcentrarlaatencindelosFondosEstructuralesenelcrecimiento
yelempleoymenosenlacohesinhacambiadoradicalmenteelcarizdelamisma.Dehecho,dentrode
laComisinexistaungradodeacuerdoimportanteacercadequelosFondosEstructuralesconstituan
elinstrumentofinancieromsimportantepararespaldarlaEstrategiaRenovadadeLisboa(ERL),pesea
que genricamente los fines atribuidos a estos fondos no parecan haber sido modificados en relacin
consuplanteamientotradicionalenladcadadelossetentadelsiglopasado.
Esteenfoquehasignificadolaexistenciadeunaclaradescompensacinentrelosnuevosobjetivosdela
PRC y los instrumentos financieros de los que se sirve. Es decir, mientras la visin estratgica de la
misma ha dado un giro apreciable en sus fines, las herramientas de que dispone para ello no se han
acomodadoaestoscambios.Ellonosllevaaplantearunapreguntacrucial:esquepuedeaspirarsea
alcanzar objetivos puros de competitividad con unos instrumentos pensados para la cohesin? La
respuestaprobableesquedifcilmentey,queenelmejordeloscasos,seintroducennotablesdosisde
incertidumbre, que acaba provocando un importante grado de confusin en las esferas tcnica y de
gestin.
La exigencia del cumplimiento del denominado earmarking 21) aumenta la sensacin negativa del
enfoqueadoptado,puestoquedejaenmanosdelaComisinydelpropioEstadomiembrolaeleccin
delaslistaselegiblesconungranmargendediscrecionalidad.Conellosetratadegarantizarlatomaen
consideracin de circunstancias nacionales especficas, pero se plantea el gran problema de que el
compromiso real (no formal) de contribucin a la Estrategia Renovada de Lisboa difiera de forma
considerableentrelosdistintospaseseuropeos.Esdecir,valoresmsaltosde earmarkingnosignifica,
necesariamente, dedicar una mayor aportacin financiera a los objetivos especficos de dicha
estrategia 22).
Por otro lado, tambin resulta criticable que la cofinanciacin de los Fondos Estructurales no permita
afrontar la resolucin de algunos estrangulamientos que son claves todava en ciertas regiones
atrasadas,comosucedeconlamejoradelaaccesibilidad,queestexpresamenteexcluidacomogasto
elegible.
OtroelementodecontroversiadelaPRCactualsecentraenelreforzamientodedeterminadaspolticas
sinconocerdeformamuyclarasusefectossobrelaconvergencia.Uncasomuyparticulareseldela
poltica de I+D+i, cuyos resultados no acaban distribuyndose equitativamente sobre el territorio de
acuerdoconlaevidenciaempricaexistente.Esms,unadelasleccionesdelaexperienciadelperodo
20002006estribenladificultadconqueseenfrentaronunbuennmeroderegionesparaabsorberlos
fondos pblicos destinados a la promocin de innovaciones. De hecho, lo que podramos denominar
comolalisbonizacindelaPRCpuedeacabarexigiendolaimplementacindeproyectosinnovadores
conunprobableimpactopotencialmayor,perotambinconunmayorriesgoy,probablemente,conun
impactomslento.
Enconsecuencia,casodenocorregirseestatendencia,podraaparecerunelementoqueimpulsarala
ampliacindelasdisparidadeseconmicasregionalesenlugardereducirlas,dadoqueeldesarrollode
sectores innovadores o la consolidacin de la base tecnolgica empresarial, sin otros elementos
correctores,puedeacabargenerandoefectosperversosdesdeelpuntodevistadelaconvergenciareal
regional.
Porltimo,existetambinelposibleriesgodeunaclarafaltadeidentidadpropiaderivadadelhechoque
supone sobrecargar la PRC adjudicndole ms objetivos que los que realmente puede atender. No
obstante, la eficacia de la misma en trminos de lograr un mayor grado de cohesin econmica y
social podra mejorar si se le otorgara un carcter ms transversal, de modo que todas las polticas
comunitariastuvieranencuentasusconsecuenciasparaeldesarrollodelasregiones.Estoequivalea
afirmarquelaconsecucindelosobjetivosdelaERLnecesitadelasregionesyque,asuvez,laPRC
necesitatambindelasactuacionesdelrestodepolticaseconmicasysectorialesdelaUnineuropea
paraavanzarenellogrodelacohesin 23).
3 . L A P O L T I C A R E G I O N A L Y D E C O H E S I N PA R A E L P E R O D O 2 0 1 4 2 0 2 0 :
P R I N C I PA L E S P R O P U E S TA S Y N O V E D A D E S
EsteapartadotienecomoobjetivoesencialofrecerlasprincipalespropuestasdelaComisinenrelacin
conlafuturaPRCdeacuerdoconlainformacinhastajuliode2013,destacandosusnovedades,ala
vezqueplanteandoalgunoselementoscrticosquepuedenacabarprovocandoseriasdificultadesenel
logrodelacohesineconmicaysocial.Dehecho,parecequelanuevapolticavaaconstituirunapieza
central para coadyuvar al logro de los objetivos y metas de la Estrategia Europa 2020 24). Con todo,
todavaquedanpendientesalolargodeesteaode2013discusionesimportantesentornoalaPRC,
que en todo caso vendrn condicionadas por el marco presupuestario ya aprobado para el prximo
septenio.
3.1.LASPROPUESTASDELAPRC20142020:CONTENIDOBSICOYPRINCIPALESNOVEDADES
Las propuestas elaboradas por la Comisin Europea respecto a la PRC incluyen seis aspectos
principales: la concentracin en las prioridades de la Estrategia Europa 2020 la recompensa al
rendimiento el apoyo a la programacin integrada el enfoque en los resultados el refuerzo de la
cohesinterritorialy,finalmente,lasimplificacindelaejecucin.
La concentracintemtica implica una clara apuesta por una programacin estratgica reforzada, que
permitalaarticulacindeldenominadoMarcoEstratgicoComn,deloscontratosdecolaboracin,yde
losobjetivostemticosentornoalasprioridadesydirectricesintegradasestablecidasenlamencionada
EstrategiaEuropa2020(vercuadro2).
DeacuerdocondichaEstrategialosfondosseasignarnaunamplsimomendeobjetivostemticos,
pero con una concentracin de recursos a travs de dotaciones mnimas en diversas reas
prioritarias,enfuncinalniveldedesarrollodelasregiones,comoeselcasodelFEDER(Figura1).En
elcasodelFSEseproponequealmenosel20%sedestineapromoverlainclusinsocialyacombatir
lapobreza.
Cuadro2.LosobjetivosylassieteiniciativasemblemticasdeEuropa2020
Objetivosprincipales
Latasadeempleodelapoblacindeentre20y64aosdeberapasardelactual69%a,comomnimo,el75%.
Alcanzarelobjetivodeinvertirel3%delPIBenI+D,enparticularmejorandolascondicionesparalainversinen
I+Dporpartedelsectorprivadoydesarrollandounnuevoindicadorquehagaunseguimientodelainnovacin.
Reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en un 20% en comparacin con los niveles de 1990,
incrementarelporcentajedelasenergasrenovablesennuestroconsumofinaldeenergaal20%yaumentarun
20%laeficaciaenelusodelaenerga.
Reducirelporcentajedeabandonoescolaral10%desdeelactual15%eincrementarelporcentajedepersonas
deentre30y34aosconestudiossuperiorescompletosdel31%a,comomnimo,un40%.
Reducirelnmerodeeuropeosquevivenpordebajodelumbralnacionaldepobrezaenun25%,liberandodela
pobrezaa20millonesdepersonas.
Crecimientointeligente Crecimientosostenible Crecimientointegrador
CLIMA, ENERGA Y
EMPLEO Y
MOVILIDAD
INNOVACIN CUALIFICACIONES
Iniciativa emblemtica de la UE:
IniciativaemblemticadelaUE: IniciativaemblemticadelaUE:
Una Europa que aproveche
Unin por la innovacin . Una agenda para nuevas
eficazmente los recursos .
Mejorar las condiciones cualificaciones y empleos .
Ayudar a desligar crecimiento
generales y de acceso a la Modernizar los mercados
econmico y uso de recursos,
financiacin destinada a laboralesfacilitandolamovilidad
reduciendo las emisiones de
investigacin e innovacin con de los trabajadores y el
carbono de nuestra economa,
el fin de reforzar la cadena de desarrollodecualificacionesalo
incrementando el uso de
innovacin e impulsar los largo de la vida, con el fin de
energas renovables,
niveles de inversin en toda la incrementar la participacin en
modernizando nuestro sector del
Unin. elempleoydeadecuarmejorla
transporteypromoviendounuso
ofertaalademanda.
eficazdelaenerga.
EDUCACIN
IniciativaemblemticadelaUE:
Juventud en movimiento . LUCHA CONTRA LA
Reforzar los resultados de los POBREZA
sistemas educativos y COMPETITIVIDAD IniciativaemblemticadelaUE:
consolidar el atractivo
Plataformaeuropeacontrala
internacional de la educacin Iniciativa emblemtica de la UE:
pobreza . Garantizar la
superioreuropea. Una poltica industrial para la
cohesinsocialyterritorialdetal
era de la mundializacin .
forma que los beneficios del
Mejorar el entorno empresarial,
crecimiento y del empleo
SOCIEDADDIGITAL especialmente para las PYME, y
lleguen a todos y de que las
apoyareldesarrollodeunabase
personas afectadas por la
IniciativaemblemticadelaUE: industrial fuerte y sostenible que
pobreza y la exclusin social
Una agenda digital para puedacompetirmundialmente.
puedan vivir con dignidad y
Europa . Acelerar la participar activamente en la
implantacin de internet de alta sociedad.
velocidad y beneficiarse de un
mercado nico digital para
familiasyempresas.
Fuente: Comisin Europea (2010). Europa 2020. Una estrategia para un crecimiento inteligente,
sostenibleeintegrador.TomadodeManchayGallo(2013)
Conobjetodeasegurarun mayorrendimientodelaspolticasenconsonanciaconlosobjetivosymetas
deEuropa2020,seintroducennuevasdisposicionesdecondicionalidadexanteyexpostquelos
Estados miembros debern cumplir, bien para asegurar el desembolso de los fondos, o bien, para
beneficiarsededesembolsosdefondosadicionalesalrendimientoamododebonusdeeficacia. 25)
Figura1.ConcentracindeinversionesdelFEDER20142020
Fuente:ComisinEuropea,DireccinGeneraldePolticaRegional(2011)
Otranovedadparareforzarelrendimientoeslavinculacinmsestrechaentrelapolticadecohesiny
la gobernanza econmica de la UE, a fin de mejorar la efectividad del gasto va polticas econmicas
slidas.EncasodequealgnEstadomiembroincumplaconelprocesodegobernanzaeconmica,la
Comisin podr suspender parcial o totalmente los pagos y compromisos. Se contempla adems un
incrementode10%enlosfondosasignados,cuandounEstadomiembrorecibaasistenciafinancieraa
travs del Mecanismo Europeo de Estabilidad, a fin de reducir la presin sobre los presupuestos
nacionalesenperodosdifciles.
Elapoyoalaprogramacinintegrada,implicaunmarcomsintegradoyfacultativoparalafinanciacin
europea (con normas financieras y de admisibilidad comunes, y programas financiados por varios
fondos)apartedecontemplarquelaspropuestasincluyanunenfoqueintegradoparaeldesarrollolocal
dirigido por la comunidad (communityled local development) 26) que permita la ejecucin de
estrategiasdedesarrollolocalesporpartedeactoresclavedelacomunidad(autoridadeslocales,ONGs,
sociedadcivil,etc.).
El fortalecimiento del enfoqueenlosresultados , involucra adems de la condicionalidad expost , la

inclusin de disposiciones especficas para asegurar la concentracin de los recursos y el
establecimiento de indicadores comunes para una supervisin ms estrecha y para facilitar las
evaluaciones de impacto. Para ello se contempla la introduccin opcional de un Plan de Accin
Conjunta,quesedefinirygestionarconrelacinalrendimientoyalosresultados,yquecontribuira
losobjetivosdeunprograma.
El refuerzo de la cohesinterritorial , se traduce en un mayor peso al desarrollo urbano sostenible a

travsdelaasignacinobligatoriadel5%delosfondosFEDERparadichofin,yparalacreacindeuna
plataforma de desarrollo urbano para promover la mejora de la capacidad y los intercambios de
experiencias, as como para la adopcin de una lista de ciudades donde se ejecutarn acciones
integradasparaeldesarrollourbanosostenible.Secontemplaadems,elapoyoaaccionesinnovadoras
para el desarrollo urbano sostenible sujeto a un lmite del 0,2% de la financiacin anual. Y tambin el
apoyoareasconcaractersticasnaturalesodemogrficasespecficasatravsdeladotacinadicional
paralasregionesultraperifricasypocopobladas.
La simplificacin de la ejecucin , supondr introducir normas armonizadas sobre admisibilidad y

duracin, un mayor uso de costes simplificados, y la vinculacin de los pagos con los resultados 27).
Adems se propone introducir un esquema que guarde equilibrio entre el control y la gestin, por un
lado,yloscostesyriesgosimplicadosenlaejecucin,afindeconcentrarlosrecursosdemanerams
eficienteenaquellasreasdemayorriesgo.Porltimo,lareduccindelacargaadministrativa,atravs
delagestinelectrnicaoecohesin,seproponecomounrequisitoparaquelosEstadosmiembros
desarrollenantesdel2014,mecanismosparaasegurarelenvodelainformacindemaneraelectrnica
porpartedelosbeneficiarios.
Otro rasgo que presenta la nueva PRC, es su nfasis en que sea una poltica orientada hacia la
inversin . Para ello, se propone la promocin del uso de instrumentos innovadores de financiacin,
donde tengan cabida todas las reas de inversin, con un marco legal reglamentario ms claro, que
incluyaunabonificacindel10%parainstrumentosinnovadoresdefinanciacinydesarrolloguiadopor
lacomunidad,yunavariedaddeopcionesqueofrezcanflexibilidadalosgestoresdeprograma.Tambin
el establecimiento de tasas mximas de cofinanciacin (7585% en regiones menos desarrolladas y
ultraperifricas60%enregionesentransiciny50%enregionesmsdesarrolladas)seproponepara
facilitarlaabsorcindefondos.
Por ltimo, se plantea la mejora de los procedimientos de gestinycontrol , que supone realizar un
mayoresfuerzoentresmbitosclave:lagestinfinancieraconunsistemanuevodecuentasanuales,
ladeclaracinanualdegestin,ylaliquidacindecuentasanualporpartedelaComisinlossistemas
de gestin y control a travs de un sistema de acreditacin nacional para garantizar una mayor
responsabilidad de los Estados miembros, la aprobacin para que las autoridades gestoras pueden
actuar como autoridades certificadoras, y que la Comisin pueda revisar la acreditacin sobre la base
del registro de riesgos y la trayectoria y la garanta de una mayor proporcionalidad, va exenciones
para programas de pequeo volumen o para sistemas que hayan ofrecido resultados positivos de
manera sistemtica, y establecer limitaciones en la frecuencia de auditoras de la Comisin para
operacionesindividuales.
3.2.ELMARCOPRESUPUESTARIODELAPRC20142020
ElpresupuestototalparalaPRCalolargodelperodo20142020aprobadoenfebrerode2013esde
325 mil millones de euros, cifra inferior a la propuesta inicial de la Comisin, pero que mejoraba la
planteada en noviembre de 2012. Con todo significa un 9 % menos que los recursos dedicados a la
cohesinencomparacinconelperododeprogramacinanterioryunacadacercanaalosdospuntos
entrminosrelativos(Figura2).
No obstante, a mediados de julio de 2013, an queda pendiente la aprobacin definitiva de este

presupuestoenelParlamentoEuropeo,aunqueelpasado3dejulioseconsiguieldesbloqueodelos
mesesanteriores,conunaaprobacinparcialsupeditadaalaaceptacinporpartedelConsejoEuropeo
de liberar unos fondos adicionales por valor superior a 11.000 millones de euros para equilibrar el
presupuesto de 2013 y otras concesiones adicionales, como la inclusin de una clusula de revisin
obligatoriadelpresupuestoen2016.
Figura2.MarcopresupuestarioanualdelaUEpara20142020
(en%sobreeltotal)
Fuente:ComisinEuropea.Elaboracinpropia.
Lainversinenelcrecimientoyelempleoylacooperacinterritorialeuropeaconstituyenlasdosmetas
bsicas de la futura PRC (ver cuadro 3), que hace potencial partcipe de los fondos FEDER y FSE a
todaslasregiones 28),aunqueestableceunadistincinentretrestiposderegiones(verfigura3):
a) Regionesmenosdesarrolladas,continansiendolasprioritariasbajolaconsideracindeque
surecuperacindemandaresfuerzossostenidosalargoplazo.IncluyealasregionescuyoPIB
per cpita es inferior al 75 por ciento del PIB medio de la UE27. La tasa mxima de
cofinanciacinseestableceentreel7585%incluyndoseenestaacategoralasRUPs.
b) Regionesentransicin , que engloba a las regiones de phasingin y phasingout del perodo

anterior.IncluyeaaquellasconunPIBpercpitaentreel75y90porcientodelamediadelaUE
27.Latasamximadecofinanciacinseestableceenel60%.
c)Regionesmsdesarrolladas,queincluyearegionescuyoPIBpercpitaessuperioral90por
ciento de la media de la UE27 bajo la consideracin de que en todos los pases se plantean
desafosimportantescomolograrunaeconomabasadaenelconocimientoyelcambiohaciala
economa hipocarbnica que demandan recursos. La tasa mxima de cofinanciacin se baja
hastael50%.
Cuadro 3. Una comparacin de la arquitectura de la PRC en los dos ltimos perodos de

programacin
20072013 20142020
Categorade
Objetivos Fondos Metas Fondos
regiones
Inversinenel Regionesmenos
Convergencia
crecimientoyel desarrolladas
empleo
Exclusingradualde
laconvergencia FEDER FEDER
Empleoy FSE FSE

Regionesen
competitividad
transicin
regional.Inclusin
gradual
FondodeCohesin FondodeCohesin
Empleoy Regionesms
competitividad FEDER desarrolladas FEDER
regional FSE FSE
Cooperacinterritorial
FEDER Cooperacinterritorialeuropea FEDER
europea
Fuente:ComisinEuropea,DireccinGeneraldePolticaRegional
Deltotaldelosfondosasignadosalapolticadecohesinestprevistoquecercadel69%sedestinelas
regiones menos desarrolladas, algo ms del 11,5% a las regiones en transicin, y casi el 16 % a las
regiones ms desarrolladas. El FEDER (con el 55% del presupuesto total), el FSE (con el 25% del
presupuesto total) y el Fondo de Cohesin (con el 20% del presupuesto total) continan siendo las
fuentesdefinanciacindelapolticadecohesin.
Figura3.RegioneselegiblesPRC20142020.PIBpercpitaenEPA(ndiceEU27=100)
Fuente:ComisinEuropea,DireccinGeneraldePolticaRegional(2011).
Se establecen proporciones mnimas para la asignacin del FSE de acuerdo a la categora de regin:
25% para las regiones menos desarrolladas, 40% para las regiones en transicin, y 52% para las
regiones ms desarrolladas. Y, por su parte, el Fondo de Cohesin se continuar asignando a los

EstadosmiembrosconunPNBpercpitainferioral90%delamediadeUE27,atravsdeinversiones
enredestranseuropeasdetransporte(RTET)yenmedioambiente.Seprevquepartededichofondo,
10.000 millones de euros equivalentes a ms de un 16% del total de este Fondo se destinen al
denominadonuevoInstrumentodeInterconexinparaEuropa(Figura4).
Figura4.PresupuestodelaPolticadeCohesindelaUEpara20142020*
(apreciosde2011)
*LascantidadesqueaparecenestncalculadasobreladotacininicialprevistaporlaComisinde354
milmillonesdeeuros,quefinalmentesehanvistoreducidosencasi30.000millones.
Fuente:ComisinEuropea,DireccinGeneraldePolticaRegional(2011)
Con relacin al objetivo de cooperacinterritorial , se propone una reglamentacin independiente que

tenga en cuenta la naturaleza multinacional de los programas, junto con la creacin de disposiciones
ms especficas. Adems se prev el aumento de recursos financieros (+30%), la concentracin de
programas hasta en cuatro objetivos temticos, la gestin simplificada de programas (fusin de
autoridades certificadoras y gestoras), y la creacin ms sencilla de una Agrupacin Europea de
CooperacinTerritorial(AECT).
3.3.PRINCIPALESDEBILIDADESDELAPRCPROPUESTAPARA20142020
LapropuestadelaComisinexpuestaenelapartadoanteriorpresentavariosflancosdbilesexisteuna
necesidaddelograrconsensosparaevitarlosentrelosquevanadestacarselossiguientes:
a) Los vnculos entre la estrategia Europa 2020 y la PRC, y su consecucin a travs de las
recomendacionesespecficasporpasolosProgramasNacionalesdeReforma(PNR)noestn
analizadosconlasuficieneprofundidad.Esdecir,laPRCnopuedeconvertirsecomosucedicon
laantescomentada lisbonizacinenelperodo20072013enunmeroinstrumentofinancieroal
serviciodelosobjetivosdelaEstrategiaEuropa2020.Lareduccindelasdesigualdadesdebe
ser su objetivo prioritario, por lo que cualquier accin en aras del crecimiento europeo no debe
comprometernuncadichaprioridad.
b)Lapropuestadevincularlaconcesindefondosalcumplimientopreviodeciertascondiciones,
especialmenteenmateriafiscal,ylaposibilidaddesuspensindepagoshageneradoundebate
polarizado entre, por un lado, los contribuyentes netos del presupuesto (Austria, Alemania,
Finlandia, Francia, Italia, Holanda y Suecia) que plantean la suspensin de las ayudas si no se
corrigen los desequilibrios y, por otro, de los receptores netos de fondos. Portugal, Bulgaria,
Estonia, Malta, Eslovenia, Letonia y Hungra, que plantean aplicar dicha suspensin slo a
compromisosfuturos,peronoapagoscorrientes.Incluso,existenposturasradicalesderechazoa
toda forma de condicionalidad macroeconmica bajo la concepcin de que la imposicin de

dichas condicionalidades lo que refleja en realidad es la incapacidad de garantizar el
cumplimientoporotrosmedios 29).
c)El rgido planteamiento de la gestin de los Fondos Estructurales, que supone su asignacin
prcticamente sin otro criterio que el PIB per cpita de cada regin y sin ningn tipo de
seguimientosobresueficaciarealpuedeplantearproblemas.Porello,podraresultarconveniente
hacer una revisin a mitad del perodo de programacin o utilizar otros indicadores
complementariosdelbienestarydelniveldevida.Laposibilidadderealizareltrasvasedefondos
sinutilizardeunpasaotro,esuntemaqueaunquesehaplanteado,annosehaalcanzado
ningnacuerdo.
d)LabajacapacidaddeabsorcindelosfondosdealgunospasescomoPortugal(losfondossin
utilizaralcanzanel9%delPIB),Grecia(dichosfondosalcanzanel7%delPIB)olospasesde
Europa del Centro y del Este (donde representan el 15% del PIB), ha llevado a plantear la
posibilidad de creacin de un Fondo para la Reactivacin Econmica Europea (EFER), con
posibilidadesdeapalancamiento,yquerescatedeverdadalospasesendificultades.
e)Finalmente,laintroduccindeunagestinfinancieramssofisticadadelosfondospermitira
dotar de mayor flexibilidad a los pases con dificultades econmicas. Se plantea as que la
Comisinadelanteeldinerodelosfondos,captndolosenlosmercadosfinancieros,enlugarde
esperaraquelleguecadaaolacontribucindelosEstados.
En definitiva, en el momento actual existen importantes temas que no estn cerrados del todo y la
Comisinestvalorandoelusodeinstrumentosfinancierosmsinnovadoresenelfuturoyaquepueden
aportar ms valor aadido al atraer fondos adicionales, pero tambin conocimientos y experiencia de
diferentessociosincluidoelBancoEuropeodeInversionesysociosprivados.
3.4.LOSPRINCIPALESRETOSDELAPRC20142020
En el actual contexto de crisis existente el escenario planteado para el desarrollo de la PRC en el

prximo perodo de programacin 20142020, se configura complejo, no slo por los desafos de la
ltima ampliacin (muchas regiones dejarn de recibir fondos estructurales), sino por la previsible
prolongacindelosefectosdelacrisiseconmica,aspectosquehanacabadorepercutiendotantoenel
MarcoFinancieroPlurianualcomoenmuchasdelaspropuestaslegislativasqueseestndebatiendo.
EllosignificaquelaPRCvaaenfrentarseavariosretosmuyserios,entrelosquepuedendestacarselos
siguientes:
a)Evitarcaerenlaantesdenominada lisbonizacinporlavadeconcentrartodossusesfuerzos
enlaEstrategiaEuropa2020,yaqueellopuedetraducirseeneleccionespolticasinadecuadasy
poner en peligro el principio de equidad que debe guiar sus actuaciones discriminando a las
regionesmsatrasadas.
b)RevisaryajustarloscriteriosdeseleccindelasregionesysuconsiguienteaccesoaFondos
Estructuralesenuncontextodecrisisduraderaseconvierteenundesafomuynotable.Paraello,
crearunareservadecrisisoconsiderarlasposibilidadesdetrasvasedefondosenfuncinala
capacidad de absorcin y a las dificultades econmicas que atraviesan los pases, pueden ser
elementosatomarencuenta.
c) Intentar conciliar los argumentos a favor y en contra de la especializacininteligente(smart

specialization)comopilarcentraldelaEstrategiaEuropa2020ysusvnculosconlaPRCrequiere
reconocer que no slo deben tener prioridad las polticas de promocin de TICs sobre otras
formas de capital intangible y que la promocin de la diversificacin tecnolgica va el
emprendimientopuederequerirsuestrechavinculacinconsectoresoactividadesespecficas.
d) Reforzar los aspectos relacionados con el tratamiento de territorios con caractersticas

especficas(regionesultraperifricas,reasescasamentepobladas,perotambinotrosterritorios
con otros hndicaps geogrficos y demogrficos), valorando la posibilidad de asegurar una
financiacinadicionalesclaveyaqueinfluyeenelestablecimientodelasprioridadesdepolticay
enlalgicadeldiseodedichaspolticas.
e) Aumentar la dimensin urbana de la PRC actualmente muy olvidada y que menoscaba el

importantepapeldelasciudadescomomotoresdelcrecimientoregionalylaconexinentrereas
urbanasyrurales.
4.RECAPITULACINFINAL
A partir de la revisin que hemos realizado de la evolucin y del contenido bsico de la PRC desde
finalesdelosaosochentadelsiglopasadohastalaactualidadcabradestacar,deformamuysinttica,
lossiguientesaspectosrelevantesamododerecapitulacinfinal:
a)El camino hasta lograr tener una PRC ha sido largo desde la creacin en 1957 del Mercado
ComnEuropeo.LaaprobacindelActanicaEuropea(171987),marcaunantesyundespus
eneldiseoyelfuncionamientodedichaPRC,especialmenteporqueapartirdesuentradaen
vigor se estableci como uno de los objetivos primordiales en la construccin de una Unin
Europeaellogrodelacohesineconmicaysocial.
b)En1988seabordunaimportantereformadelosmecanismosdeintervencinestructural,que
entrenfuncionamientoparaelperododeprogramacin19891993yqueseafintodavams
paraloscincoaossiguientes(19941999)conunasegundareformaquesupusounincremento
adicionalmuyimportantederecursosfinancierosdestinadosafondosestructurales(21%parael
primerodelosperodosy37%paraelsegundo).
c) La Agenda 2000 incorpor una nueva propuesta de reforma, aceptada prcticamente en su

totalidadenelConsejodeBerlndemarzode1999,bajolosprincipiosbsicosdeconcentrarms
las actuaciones, simplificar y descentralizar la mecnica operativa y mejorar la eficacia de las
actuacionesyelcontroldelasmismas.
d)LapuestadeunaPRCalserviciodelaEstrategiaRenovadadeLisboaparaelperodo2007
2013 ha generado problemas importantes, pues lograr ms cohesin y ms competitividad al
mismo tiempo no es sencillo. De hecho, hay que atender mayores necesidades adems de la
periferia mediterrnea se presenta la nueva del Este de Europa con menos recursos y estos
ademshandecumplirunrigurosocriterioensuusoelyacomentado earmarking,quepuede
llevaraconseguirlosobjetivosperseguidosaescalanacional,peronoaescalaregional.
e) La nueva PRC para el perodo 20142020 se enfrenta a un panorama mucho ms complejo

que la del anterior perodo de programacin, tanto por la duracin de la crisis como por la
perentoria necesidad de hacer ajustes. Quedan muchos flecos por cerrar antes de emitir una
conclusin cerrada sobre la misma, pero de nuevo el riesgo de poner la PRC al servicio del
crecimientonohacepresagiarunfuturomuyhalageoparalamisma,aunquelaComisintrate
decorregiralgunosdeloserrorescometidosduranteelperodo20072013.
C O N C E P TO S C L AV E
ActanicaEuropea
Adicionalidad(principiode)
Agenda2000
BancoEuropeodeInversiones(BEI)
Cohesineconmicaysocial
Complementariedad
Concentracin
Convergenciaregional
Cooperacin
CumbredeBerln
Disparidadesregionales
DocumentonicodeProgramacin(DOCUP)
Earmarking
EstrategiadeLisboa
EstrategiaRenovadadeLisboa(ERL)
Evaluacinexante,expostyongoing.
FEOGAG(FEOGAGaranta)
FEOGAO(FEOGAOrientacin)
FondodeCohesin
FondoEuropeodeDesarrolloRegional(FEDER)
FondoEuropeodeOrientacinyGarantaAgrcola(FEOGA)
FondoEuropeoAgrcoladeDesarrolloRural(FEADER)
FondoEuropeodePesca(FEP)
FondoSocialEuropeo(FSE)
Fondosestructurales
IniciativasComunitarias
InstrumentoFinancierodeOrientacinalapesca(IFOP)
MarcodeApoyoComunitario(MAC)
MarcoEstratgicoNacionaldeReferencia(MENR)
Objetivoconvergencia
Objetivocompetitividadyempleo
Objetivocooperacinterritorialeuropea
OrientacionesEstratgicasdelaComisin(OEC)
ProgramaOperativo(PO)
Programacin
Proporcionalidad
Regionesdeexclusingradual(phasingout)
Regionesdeinclusinprogresiva(phasingin)
Regionesdesarrolladas
Regionesentransicin
Regionesmenosdesarrolladas
Reservadeeficacia
Reservadecalidadyeficacia
Subsidiariedad
TratadodeMaastricht
Tratadodemsterdam
CUESTIONARIODEPRCTICAS
1. Justifique y explique los motivos que dieron lugar a que la UE dispusiera de instrumentos y
pusieraenprcticaunapolticaregionalpropia.
2.RelacionelasdiferentesfasesporlasquediscurridolapolticaregionalenlaUEconlasfases
cclicasporlasquehapasadolaeconomaeuropeadesdelacrisisdelossetentahastalafecha
3.Quinfluenciahatenidolaincorporacindepasesconproblemasregionalesenlaevolucin
delapolticaregionalcomunitaria?
4.Sealeculeshansidolasmotivacionesfundamentalesquecondujeronalareformade1988,
primero,yalamsrecienteparaelperodo20072013.
5.CulessonlosrasgosmssignificativosdelaPRCpracticadaduranteelperodo20002006?
6.QucuestionesclavesseplantealaPRCenuncontextodeampliacindelaUninEuropeay
defuerterestriccinpresupuestaria?
7.CulessonloselementoscentralesdeldebatesobrelacohesinylaPRCenelcontextode
lareformaparaelperodo20072013?
8.QutipodecrticaspuedenplantearseencuantoalasnuevasorientacionesdelaPRC2007
2013ysupuestaenprctica?
9. Cules son los aspectos novedosos ms sobresalientes de la PRC para el perodo 2014
2020?
10. Dnde parecen estar las principales debilidades y retos de la PRC para el perodo 2014
2020?
O R I E N TA C I N B I B L I O G R F I C A
Lasprimerasfasesdelaevolucindelapolticaregionalcomunitariapuedenseguirseadecuadamente
enLandburu,E.(1994):Cohesineconmicaysocialydesarrolloregional:unmismoreto,laUnin
Europea, InformacinComercialEspaolan728yenMancha,T.(2000):Laevolucindelapoltica
regionalenlaUE:evolucinrecienteyperspectivasdefuturo.CuadernosEconmicosdeGranadan1
.Unresumendelaspolticasanterioresenrelacinconlasnuevasorientacionesadoptadasen2006se
encuentran en: Mancha, T. y Garrido, R. (2004): La Poltica Regional Europea: Quo Vadis? en
CuadernosdeEconoma , vol. 27, n 73, eneromarzo y en Garrido, R., Mancha, T. y Cuadrado, J. R.
(2007): La Poltica Regional y de Cohesin en la Unin Europea: veinte aos de avance y un futuro
nuevo,en:InvestigacionesRegionales,n.10,pp.239268.Tambinpuedeconsultarseelcontenidode
estemismocaptuloenlasedicionesprecedentesdeestemismolibro,dondeseaportabanmsdetalles
relativosalasprimerasfasesdedesarrollodelaPRC.Ellibro: RegionalPolicy,EconomicGrowthand
Convergence (Juan R. CuadradoRoura, editor) publicado por la editorial SpringerVerlag en 2010,
contieneunexhaustivoanlisisdelosproblemasylaspolticasaplicadasenEspaaserecomiendan
especialmente los caps. 3, 4 y 5. Para el nuevo perodo de programacin 20142020, aparte de los
textos oficiales puede consultarse Mancha, T. y Gallo, M. T.: Poltica regional y de cohesin:
perspectivas20142020.Ekonomiazn82,2013.
LaconsultadelosnumerososinformesdelaComisinEuropeasobrelaevolucindelasdisparidades
regionales, las polticas de cohesin, los instrumentos de evaluacin y otras cuestiones de inters. Se
recomiendan de forma especial los relativos al Cuarto y Quinto Informe de Cohesin, La poltica de
cohesin20072013,Comentariosytextosoficialesy,Lapolticadecohesin20142020.Inversionesy
empleo.Elaccesoalasmismaspuederealizarseatravsde:http:/ec.europa.eu/inforegio.
1
LaactualUninEuropeainicisuandadura,comoessabido,graciasavariostratados(eldelaCECA,en1951losdecreacin
de la Comunidad Econmica Europea y la Comunidad Europea de la Energa Atmica, suscritos en Roma en 1957). La CEE
tena como objeto principal el establecimiento de un mercado comn, fundado en las cuatro libertades de circulacin de
mercancas,personas,serviciosycapitales,ascomolaaproximacinprogresivadelaspolticaseconmicas.Enunaprimera
fase,estosobjetivosapuntabanrealmenteaunaintegracindetipocomercial,aunqueamedioplazopretendieseobjetivosms
ambiciosos. El Tratado de Libre Comercio (TLC) entre los EEUU, Canad y Mxico, es en esencia un mero acuerdo de
integracincomercial.YMercosur,aunquetambinsepropusoobjetivosmsambiciosos,persigue,antetodo,unobjetivosimilar
aldelTLC.
2
NombredelComisarioquepromovisurealizacin.
3
Los textos actuales se refieren a ella denominndola generalmente como Poltica Regional y de Cohesin y, a veces,
simplementecomoPolticadeCohesin.
4
Enestecaptulo,porclarasnecesidadesdeespacio,nosevaaanalizartodolosucedidoantesdelareformade1988,remitiendo
al lector interesado a ediciones anteriores de este libro o a la consulta de la bibliografa recomendada al final. No obstante, el
recuadro1destacasintticamenteloshitosmsrelevantesdeesteperodoomitido.
5
Esta reforma inici adems un proceso de diseo de poltica regional bajo un nuevo enfoque, fundamentado en la mejora del
potencialdedesarrolloydeldesarrolloendgenodelasregiones,adoptandounmodelodeprogramacinbottomupenelquelas
regionestomabanunprotagonismoesencialdelqueantescarecan.
6
ElpresupuestodestinadoparalosFondosEstructuralesfuede154.500millonesdeecus(valoradosapreciosde1994)alosque
habraqueaadirlassubvencionesdelnuevoFondodeCohesin(15.500millonesdeecusentre1993y1999)ylosprstamos
delBancoEuropeodeInversiones.
7
Enconcreto,sefueronincorporandolastresfasesdeevaluacindelaspolticasregionalesdecadapasqueactualmentesiguen
vigentes:laevaluacinexante,laevaluacinongoingylaevaluacinexpost,traselcierredelperododeprogramacin.
8
ElFondodeCohesin,envueltoenunadurapolmicasobresucontinuidad,semantenaparalosmismospasesbeneficiarios
con una dotacin de 15.000 millones de euros, aunque se plante la necesidad de revisar a medio plazo la idoneidad para
acogersealmismo(criteriodel90%delPIBcomunitario).
9
Elmecanismodelareservadeeficaciaerasencillo:unapartedeloscrditosasignadosacadaEstadomiembro(4%)sedejen
reserva hasta el ao 2003 para ser distribuida a los programas que obtuviesen un mejor rendimiento. La apreciacin del
rendimientoserealizarapormediodeindicadoresdeseguimientoquereflejasenlaeficacia,lagestinylaejecucinfinanciera.
LaComisinseraquienasignaralareservaapartirdelaspropuestaspresentadasporcadaEstadomiembro,yamstardarel
31demarzode2004.Sinembargo,sufuncionamientorealacabsiendomuydistintoporqueenelrepartoacabaronentrando
todas las regiones beneficiadas, las ms eficaces y tambin las menos, lo que difumin el efecto que se pretenda con su
creacin.
10
Esta postura se apoyaba en el conocido InformeSapir , documento auspiciado por el entonces Presidente de la Comisin,
RomanoProdiyquefueabiertamenterespaldadoporHolandayotrospasescentrales.
11
De los ms de 380 mil millones de euros destinados a la cohesin, el 82 % del importe total se destin al objetivo de
convergencia,dentrodelcualsonsubvencionableslosEstadosmiembrosylasregionesmspobres.Enlasdemsregiones,
cerca de un 16 % de los Fondos Estructurales servir para apoyar la innovacin, el desarrollo sostenible, la mejora de la
accesibilidadyproyectosdeformacindentrodelobjetivodecompetitividadregionalyempleo.Quedabadisponibleun2,5%
paralacooperacintransfronteriza,transnacionaleinterregional,dentrodelobjetivodecooperacinterritorialeuropea.
12
LaComisintienelaobligacindeelaborarunInformeanualenelqueserealizaelseguimientodelaestrategiaentrminosde
resultadosademsdecadatresaospresentarunInformesobrelacohesineconmicaysocialenlaUninEuropea.
13
SucontenidobsicoconsistirenunadescripcinsintticadelaestrategiadiseadaporelEstadomiembroydelasprincipales
operacionesquesedesprendendesta.ConstituyenunaespeciedecartapolticapreviaalaelaboracindelosProgramas
Operativos.
14
Dehecho,elobjetivoconvergenciatenaprevistoabsorberunosfondossuperioresal80%deltotal,msde10puntosporarriba
delanterior69,7%queanteriormenterecibanlasregionesobjetivo1.
15
EnlasconclusionesdelConsejoEuropeoreunidoenmarzode2000enLisboaeltextobsicoquedefinalaEstrategiadeLisboa
exponaunaestrategiayunamplioconjuntodeobjetivoseinstrumentospolticosencaminadosalograrunaUninEuropeams
dinmicaycompetitivacomosealanteriormente.ElConsejoEuropeode2001deGotemburgoaadiaestosobjetivosuna
dimensinambiental.
16
Paraforzarsucumplimiento,elReglamentoGeneraldisponaquelostemasconsideradoscomoprioritariosdeestaestrategia
renovada(investigacinydesarrollotecnolgico,innovacinyelesprituempresarial,lasociedaddelainformacin,eltransporte
para las regiones del objetivo de convergencia, la energa, en especial las fuentes de energa renovables, la proteccin del
medio ambiente y cuestiones relacionadas con la poltica de recursos humanos y de mercado de trabajo) tengan reservados
determinados porcentajes de gasto: el 60% para las regiones del objetivo de convergencia y del 75% para las regiones del
objetivodecompetitividadregionalyempleo.Noobstante,estascuestionessloseaplicanalaEuropadelosQuince,ynoalos
nuevosEstadosmiembros.
17
Teniendo en cuenta los siguientes aspectos bsicos: elegibilidad de todas las regiones creacin de un instrumento jurdico
especfico para el establecimiento de estructuras descentralizadas de cooperacin territorial determinacin de competencias
especficas para las autoridades locales y, un mayor grado de responsabilidad en la gestin, control y evaluacin de las
autoridadespblicasimplicadas.
18
UnexamendetalladodesufuncionamientopuedecontemplarseenMancha,Garrido,PabloyMartnezEseficazlaReserva
deEficaciadelaPolticaRegional?AlgunosresultadosdelaEvaluacinIntermedia.ComunicacinpresentadaalasVIJornadas
dePolticaEconmica.Barcelona.julio2004.
19
La pretensin de la Comisin es que su distribucin entre pases se realice de acuerdo con los dos criterios siguientes:
incrementodelPIBporhabitanteydelatasadeempleo(paraelobjetivoconvergencia)yaumentodelatasadeempleoyeluso
de la asignacin regional FEDER para medidas de innovacin superiores al 50% (para el objetivo competitividad regional y
empleo ). Adicionalmente, los pases tendrn la obligacin de destinar el 1% del objetivo convergencia y el 3% del de
competitividadregionalyempleo en PO especficos para, en su caso, poder afrontar perturbaciones inesperadas, creando la
denominadaReservaNacionalparaImprevistos.
20
Elporcentajedel75%subeal80%enelcasodequeelpasseabeneficiariodelFondodeCohesin.
21
Estaexigenciarecogidaenelartculo3delReglamento(CE)N1083/2006haobligadoadestinaraobjetivosbsicosdelaERL
comoelfomentodelacompetitividadylacreacindeempleo,el60%delgastocorrespondientealobjetivoconvergenciayel75%
delgastocorrespondientealobjetivodecompetitividadregionalyempleo.
22
En el caso particular de Espaa este alto grado de discrecionalidad ha llevado a incluir actuaciones caso de las inversiones
relacionadasconelciclodelaguadentrodel earmarkingcuyarelacinconlaERLesbastanteindirecta,einclusodifcilmente
justificable.
23
Undatomuyrelevanteenestesentidoeslaevidenciaempricadequemientrasaescalaeuropeaseobservaunaciertamejora
delaconvergenciaeconmicaregional,porelcontrario,aescaladelosEstadosmiembrosespatentelaexistenciadeunaclara
divergenciaeconmicaregional.Estasituacinpuedetenerdoslecturasparalelas:elxitodelapolticadecohesin,porunlado,
y, por otro, el impacto regional negativo de las polticas econmicas nacionales, que desempean un papel crucial en la
configuracindelentornogeneraleinfluyenconsiderablementeenlasperspectivaseconmicasregionales.Consecuentemente,
esimportantequelosEstadosmiembrosreconozcanlosefectosregionalesdesuspolticaseconmicas,alavezquegarantizan
quelaspolticasnacionalessirvanparalograrunmayorgradodeconvergenciaeconmicaregional.
24
La Estrategia Europa 2020 de crecimiento inteligente, sostenible e integrador adoptada en junio de 2010 por el Consejo
Europeo, se plantea tres prioridades para salir fortalecidos de la crisis y resolver las debilidades estructurales de la economa
europea:desarrollarunaeconomabasadaenelconocimientoylainnovacinpromoverunaeconomaquehagaunusoms
eficazdelosrecursos,msverdeycompetitivay,fomentarunaeconomaconaltoniveldeempleoquetengacohesinsocialy
territorial(ComisinEuropea,2010).
25
Se pretende as asegurar las condiciones necesarias para que las inversiones de los fondos no se vea afectada por las
deficienciasenlapolticanacionalyenlosmarcosinstitucionalesyreguladores(exante),yreforzarelrendimientoapartirdel
establecimientodehitosenrelacinconEuropa2020,cuyaconsecucinsupongabeneficiarsedeundesembolsoadicional.Para
ellosereservarun5%deladotacindecadafondoyseasignarduranteunaevaluacinparcial,ycuyoincumplimientopuede
darlugaralasuspensiny/ocancelacindedichosfondos.
26
InspiradoenelenfoquedelprogramaLEADER,concebidoparaayudaraquelosactoresruralesconsiderasenelpotencialde
largoplazodesulocalidad,hamostradoserunaherramientaefectivayeficienteparaconducirpolticasdedesarrollo.
27
Secontemplalarealizacindeuncierreanualobligatoriodelosgastos,yquelospagosacuentareembolsenel90%duranteel
aofiscal,mientrasqueel10%restantesedesembolsealmomentodelaliquidacinanualdecuentas
28
Sehacreadounareddeseguridadqueestarconformadaporaquellasregionesquecumplenlosrequisitossegnelobjetivo
deconvergenciadelperodo20072013,perocuyoPIBpercpitaahoraessuperioral75porcientodelamediaUE27.Tambin
seestablecequelasregionesentransicinymsdesarrolladas,recibanalmenosunadotacinigualalosdosterciosrecibidos
en20072013.
29
Muchasdelascondicionalidadesexante,sesostiene,deberanexaminarseenrelacinconsuvnculodirectoconlosfondos
estructuralesylacalidaddelprogramaapartedequeseradeseableybeneficiosoquelasregionesasegurenelcumplimientode
ciertascondicionesparamantenerlacredibilidadyparaparticipardelprocesodenegociacindelapolticaregional,talescomola
concentracintemticamsalldelasprioridadesEuropa2020,laadicionalidaddelosfondos,laprogramacinregionalnica
queconsideretodoslosaspectosterritorialesytemticos,laresponsabilidadfinancieraypolticadelasregionesconrelacina
losresultadosdelapolticaylagestinyauditoradelosfondos.

Thomson Reuters ProView - Economía de La Unión Europea. 7 Ed

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27/4/2017 ThomsonReutersProViewEconomadelaUninEuropea.7ed.

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2. Acentuar la concentracin de las acciones , tanto para aprovechar ms eficazmente los

3. Aplicacin ms simplificada y descentralizada de las actuaciones . Este punto implicaba una

4. Refuerzo de la eficacia y del control : El mayor grado de descentralizacin exiga reforzar el

El planteamiento de la PRC para este perodo de programacin gener el enfrentamiento de dos

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b) Estas prioridades se integran en los Marcos Estratgicos Nacionales de Referencia

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