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Mary Menton
Centro para la Investigacin Forestal Internacional (CIFOR)
Documentos Ocasionales 90
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Derivadas 3.0 Unported. Ver informacin detallada sobre la licencia en: http://creativecommons.org/licenses/
by-nc-nd/3.0/deed.es
ISBN 978-602-1504-08-6
Che Piu H y Menton M. 2013. Contexto de REDD+ en Per: Motores, actores e instituciones. Documentos
Ocasionales 90. Bogor, Indonesia: CIFOR.
CIFOR
Jl. CIFOR, Situ Gede
Bogor Barat 16115
Indonesia
cifor.org
Cualquier opinin vertida en este documento es de los autores. No refleja necesariamente las opiniones de
CIFOR, de las instituciones para las que los autores trabajan o de los financiadores.
ndice
Acrnimos v
Reconocimientos viii
Resumen ejecutivo ix
1 Introduccin 1
7 Conclusiones 67
8 Referencias 68
Entrevistas 75
Lista de cuadros, figuras y tablas
Cuadros
1 Proyectos propuestos para ser desarrollados en la Amazona peruana
entre 2009 y 2021 12
2 Principales tratados ambientales suscritos por Per 21
3 Funciones forestales transferidas a los Gobiernos regionales 28
4 Extracto del artculo de opinin El sndrome del perro del hortelano
del presidente Alan Garca 31
5 Ausencias que contribuyen a la deforestacin 39
6 Principales acuerdos entre el MINAM y AIDESEP sobre el R-PP 50
7 El Baguazo y la Nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre 64
Figuras
1 Mapa del patrimonio forestal nacional 2010 4
2 Exportaciones de productos forestales (maderables y no maderables) 6
3a Mapa de deforestacin en 2009 7
3b Deforestacin en la Amazona peruana hasta 2011 7
4 Subndice de deforestacin por distritos 9
5 Produccin de madera en rollo en los departamentos amaznicos
2000-2011 16
6 Subndice de degradacin forestal 16
7 Evolucin de los focos de calor en Per, aos 2001 y 2012 17
8 Porcentaje de emisiones nacionales de GEI por categora - Ao 2000 20
9 Emisiones proyectadas para la categora UTCUTS 20
10 Exportaciones de Per por sectores al ao 2005 36
11 Principales acontecimientos referidos a REDD 45
12 Sistema MRV Nacional de Carbono 56
13 Propuesta de arreglos institucionales del R-PP de Per 57
Tablas
1 Superficie forestal por tipos de bosque 5
2 Concesiones forestales en el Per en 2011 5
3 Superficie de bosques naturales o tropicales al ao 2000, por uso
actual de tierras deforestadas al ao 2000 y reforestada acumulada
al ao 2010 por departamentos 8
4 Tasas de deforestacin en la Amazona peruana de 2009-2011
por departamento 8
5 Factores importantes en los motores subyacentes de la deforestacin y
degradacin en el Per 10
6 Inmigracin y emigracin, sierra-selva 11
7 Cultivos principales en la Amazona 13
8 Estimacin del carbono almacenado en la vegetacin forestal y los suelos 19
9 Avance en la implementacin de las convenciones de cambio climtico,
diversidad biolgica y desertificacin y sequa 22
10 Tipos de derechos otorgados segn actor, uso y entidad otorgante 30
11 Principales acontecimientos referidos a REDD 46
12 Diversas fuentes de financiamiento para REDD en Per
(en millones de dlares) 54
Acrnimos
AIDER Asociacin para la Investigacin y el Desarrollo Integral
AIDESEP Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Amazona Peruana
AMPA Amaznicos por la Amazona
APC Acuerdo de Promocin Comercial entre Per y Estados Unidos
APECO Asociacin Peruana para la Conservacin de la Naturaleza
ATFFS Administraciones Forestales y de Fauna Silvestre
BIC Centro de Informacin Bancaria
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BNDES Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social
BPP Bosque de produccin permanente
CAF Corporacin Andina de Fomento
CAF/INRENA Programa para la Gestin Ambiental y Social para la Mitigacin de Impactos
Indirectos del Corredor Vial Interocenico Sur Tramos 2, 3 y 4
CAO Carnegie Airborne Observatory
CCBA Alianza para el Clima, Comunidad y Biodversidad
CDI Carbon Decisions International
CEDIA Centro para el Desarrollo del Indgena Amaznico
CELCTI Comisin Especial de Lucha contra la Tala Ilegal
CEPLAN Centro Nacional de Planeamiento Estratgico
CERs Certificados de Reduccin de Emisiones de GEI
CHIRAPAQ Centro de Culturas Indgenas del Per
CI Conservacin Internacional
CIAM Consejo Interregional Amaznico
CIF Fondo de Inversin Climtico
CIFOR Centro para la Investigacin Forestal Internacional
CIMA Centro de Conservacin, Investigacin y Manejo de reas Naturales
CITES Convencin sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y
Flora Silvestres
CLPI Consulta libre, previa e informada
CMLTI Comisin Multisectorial de Lucha Contra la Tala Ilegal
CMNUCC Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico
CNCC Comisin Nacional de Cambio Climtico
COATCI Comisin de Apoyo a las Acciones de Lucha contra la Tala y Comercio Ilegal de
Maderas
COFOPRI Organismo de Formalizacin de la Propiedad Informal
COICA Coordinadora de las Organizaciones Indgenas de la Cuenca Amaznica
CONAM Consejo Nacional del Ambiente
CONAP Confederacin de Nacionalidades Amaznicas del Per
CONADIB Comisin Nacional sobre Diversidad Biolgica
COP Conferencia de las Partes de la CMNUCC
COSUDE Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin
CPAAAAE Comisin de Pueblos Andinos, Amaznicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecologa
vi
Este trabajo forma parte del componente poltico recoleccin inicial de la informacin y sus aportes
del Estudio Comparativo Global (GCS por las a los primeros textos de trabajo. Agradecemos
siglas en ingls) p://www.forestsclimatechange. a los que participaron en entrevistas formales e
org/global-comparative-study-on-REDD+. informales como parte de la investigacin al igual
html, liderado por Maria Brockhaus. Los autores que a los que participaron en el taller de revisin
utilizaron guas y mtodos desarrollados por Maria del documento final en mayo de 2013. Muchas
Brockhaus, Monica Di Gregorio y Sheila Wertz- personas nos ayudaron con actualizaciones de
Kanounnikoff: les agradecemos mucho por su temas emergentes, y/o informaciones nuevas y
apoyo intelectual y practico. Las investigaciones clarificaciones sobre sus investigaciones propias.
para este informe fueron conducidas por un equipo
de Derecho, Ambiente y Recursos Naturales Agradecemos a los revisores internos y externos
(DAR) principalmente durante el 2011, con que nos ayudaron con sus sugerencias para mejorar
revisiones finales y actualizaciones en 2012 y 2013. el texto: Maria Brockhaus, Monica Di Gregorio,
REDD+ est cambiando rpidamente en el Per, Peter Cronkleton, Markku Kanninen, Kaisa
y por eso se complica un anlisis comprensivo y Korhonen-Kurki, Miguel Pinedo-Vasquez, Anne
actualizado. El documento debe ser visto como Larson, Sheila Wertz-Kanounnikoff, Dennis del
una imagen instantnea en el tiempo y no una Castello Torres, Frank Hajek y Juergen Blaser.
evaluacin definitiva. Agradecemos a los financiadores del proyecto:
la agencia noruega de cooperacin al desarrollo
Innumerables personas contribuyeron al estudio (NORAD), la agencia australiana de desarrollo
con sus conocimientos y perspectivas. En particular internacional (AUSAID) y el Departamento para
agradecemos a Tania Garca, Claudia Enrique Desarrollo Internacional del Reino Unido (DfID-
y Javier Martinez por su colaboracin en la UK) y la Comisin Europea(CE).
Resumen ejecutivo
El Per cuenta con una superficie total de bosques Al mismo tiempo, el pas viene avanzando con
de aproximadamente 73 millones de hectreas, la preparacin para REDD+, con 41 proyectos
o casi el 60 % del territorio nacional. En los piloto en elaboracin hasta julio de 2012. Mientras
ltimos aos, el Gobierno ha citado tasas de que los proyectos piloto ya estn en marcha, con
deforestacin de 150 000 ha por ao. En junio financiamiento internacional y nacional, y hasta
de 2013, el Ministerio del Ambiente (MINAM) certificacin por los estndares internacionales,
public un anlisis de la deforestacin entre 2009 el Gobierno nacional sigue en el proceso de
y 2011 que indica que se baj a 106 000 ha por construccin de las estrategias para REDD+ y
ao. El Gobierno ha manifestado que tiene como MRV bajo el liderazgo del MINAM.
meta reducir a cero la tasa de deforestacin en 54
millones de hectreas de bosques primarios para El xito de la implementacin de REDD requiere
el 2021, y ha iniciado el proceso de preparacin la resolucin de los desafos legales y claridad
para REDD+ (Reduccin de Emisiones por la en el ordenamiento territorial y derechos de
Deforestacin y la Degradacin Forestal Plus) al tenencia. Aunque la aprobacin de la ley de
nivel nacional y subnacional. consulta representa un avance para la proteccin de
derechos de pueblos indgenas y la equidad, todava
Siendo un pas con grandes bosques, el sector falta una consolidacin de la implementacin de
forestal contribuye solo el 1,1 % del PIB (Producto FPIC en el pas. AIDESEP sigue demandando
Interno Bruto). As, mientras que la degradacin la proteccin del derecho de consulta y de
por la tala de madera es un factor importante en tenencia como un prerrequisito para REDD. El
ciertas regiones, los sectores con mayor poder ordenamiento territorial y forestal incompleto y
econmico y que son mayores motores de la la ausencia de un catastro provocan situaciones
deforestacin son la agricultura, la minera y de conflicto, particularmente cuando se otorgan
energa (hidrocarburos e hidroelctricas). En la ttulos de diversa naturaleza sobre un mismo
ltima dcada, la economa peruana ha tenido recurso natural o cuando se otorgan ttulos sobre
ndices positivos de desempeo macroeconmico, distintos recursos naturales que se encuentran
sustentado en las actividades extractivas como la ubicados en un mismo entorno. Los procesos de
minera y los hidrocarburos y en la agroindustria reforma de la legislacin forestal y de preparacin
de exportacin. Para facilitar el transporte de estos para REDD+ desde el 2008 han desencadenado
productos y el acceso a nuevas regiones, el Gobierno los procesos ms participativos de la historia del
ha invertido en infraestructura, ampliando la red de sector forestal. Se espera que la nueva Ley Forestal
transporte en zonas rurales y generando as el actual y de Fauna Silvestre del 2011 y el proyecto de
ritmo de deforestacin en la Amazona. Asimismo, Ley de Retribucin por Servicios Ecosistmicos
se ve impulsada la migracin de poblacin andina reduzcan la incertidumbre sobre la titularidad del
hacia esta zona en busca de tierras nuevas para derecho al carbono. Sin embargo, la falta de un
cultivos y actividades agropecuarias. ordenamiento y un catastro de derechos forestales
pueden ser dificultades significativas para promover
Al mismo tiempo que las tasas de deforestacin proyectosREDD.
se bajaron en los ltimos aos, hay presin por
algunos sectores de seguir con la deforestacin en Asimismo, aunque REDD cuente con un slido
la Amazona. Los escenarios habituales o business apoyo dentro de algunos sectores del Gobierno y la
as usual estiman unas 7,3 millones de hectreas sociedad civil, enfrentar grandes desafos durante
adicionales de deforestacin para el 2050, mientras la fase de implementacin si no hay claridad legal
que los escenarios de gobernanza estiman unos 5,3 e integracin y coordinacin intersectorial. Si bien
millones de hectreas en ese ao. Sin embargo, hay una propuesta para coordinacin intersectorial
la accin combinada de carreteras, agricultura, en la preparacin de la estrategia REDD nacional,
ganadera, minera, hidroelctricas, hidrocarburos hay una brecha entre las metas de cooperacin y
y expansin urbana proyectada podran generar la colaboracin y la realidad actual. La falta de apoyo
deforestacin de 19,6 millones de hectreas nuevas. intersectorial para un desarrollo socioeconmico
x
E
n un contexto de urgente necesidad para la deforestacin es la fuente del mayor porcentaje
mitigar el calentamiento global se considera de emisiones de GEI de Per (MINAM 2011a).
necesario reducir las emisiones de gases Esto se debe a las altas reservas de carbono en
de efecto invernadero (GEI) provenientes de los bosques peruanos junto a tasas relativamente
la deforestacin y la degradacin (IPCC 2007, bajas de emisiones de los sectores energa e
Cordero 2008, De la Torre et al. 2009, Parker et industrial. Por este motivo, el Per ha optado por
al. 2009). Estas reducciones, adems de necesarias, incorporarse a varias de las iniciativas REDD+.
tambin son consideradas altamente costo De esta manera, Per forma parte del Mecanismo
efectivas (Stern 2006). Es por ello que durante el Cooperativo para el Carbono Forestal (FCPF),
ltimo quinquenio se han dado diversas iniciativas el Programa de Inversin Forestal (FIP) y
globales que promueven la compensacin de los recientemente se ha unido como observador al
pases que colaboren reduciendo las emisiones Programa de Naciones Unidas sobre REDD+
de GEI de la deforestacin y la degradacin (ONU-REDD).
de bosques. Si bien la idea bsica de REDD
(reduccin de emisiones por deforestacin y El presente informe forma parte del Estudio Global
degradacin de los bosques y aumento de las Comparativo sobre REDD+ (GCS-REDD+
reservas forestales de carbono en los pases en por sus siglas en ingls), que el Centro para la
desarrollo) parece simple, involucra un conjunto Investigacin Forestal Internacional (CIFOR)
amplio de enfoques, actividades y acciones viene liderando con el objetivo de proporcionar
necesarias para reducir, medir y compensar dichas informacin estratgica sobre REDD+ a travs
emisiones. de uno de los primeros estudios comparativos en
el mundo sobre la implementacin de REDD+.
Existen diferentes iniciativas encaminadas a apoyar El Componente 1 (polticas y actores) del GCS
una futura implementacin de mecanismos de REDD+ busca presentar los contextos nacionales
REDD+, es decir, a apoyar los enfoques de poltica en el que emergen las polticas y los procesos
e incentivos positivos para las cuestiones relativas REDD+ (Brockhaus et al. 2012, Brockhaus y Di
a la reduccin de las emisiones derivadas de la Gregorio 2012). Estos estudios de polticas se
deforestacin y la degradacin de los bosques estn llevando a cabo en 13 pases: Bolivia, Brasil,
en los pases en desarrollo y de la funcin de la Camern, Repblica Democrtica del Congo,
conservacin, la gestin sostenible de los bosques Indonesia, Nepal, Per, Tanzania y Vietnam y, de
y el aumento de las reservas forestales de carbono manera parcial, en Burkina Faso, Mozambique,
en esos pases. Estas iniciativas incluyen los Papa Nueva Guinea y Laos. El objetivo del perfil
cambios institucionales necesarios para asegurar de REDD+ en el Per es informar a los tomadores
su efectividad y son promovidos tanto a nivel de decisiones, profesionales y donantes de las
de proyecto como a nivel subnacional, nacional, oportunidades y los desafos en la implementacin
bilateral y multilateral. de un mecanismo REDD+, con el fin de apoyar
la toma de decisiones basadas en la evidencia. Este
La superficie forestal peruana asciende a 73 puede ser un aporte sustancial para pases como
millones de hectreas (MINAM 2013) lo que el Per que se ha puesto objetivos sumamente
representa casi el 60 % del territorio del pas. ambiciosos frente a la deforestacin. El ministro
Es por ello que, a pesar de tener una tasa de del Ambiente de Per anunci durante la
deforestacin anual relativamente baja (0,2 %), decimocuarta Conferencia de las Partes (COP 14)
2 | Hugo Che Piu y Mary Menton
que el Per conservara 54 millones de hectreas los bosques, as como el impacto que ha tenido
de bosque, cifra que fue ampliada el ao siguiente la falta de polticas de desarrollo sostenible o de
durante la COP 15, al sealarse que Per reducira conservacin de bosques. Se muestra cmo los
a cero la tasa de deforestacin neta para bosques actores y factores internacionales han contribuido a
tropicales para el 2021, lo que representara el la situacin actual de los bosques en el Per.
47,5% de las emisiones de GEI de Per respecto
al ao 2000. Alcanzar esta meta demanda La seccin del entorno poltico de REDD+ analiza
comprender las implicancias de la implementacin los actores, las polticas y los procesos de REDD+
de polticas pblicas orientadas a detener la en el Per, analizando tambin los aspectos de
deforestacin y la degradacin de los bosques en un participacin, financiamiento y las opciones
pas que se encuentra en una etapa de crecimiento de poltica que se estn considerando. Se pasa
y desarrollo econmico basado en la explotacin de revista a las polticas nacionales sobre cambio
sus recursos naturales. climtico, as como a los principales eventos de la
implementacin de REDD+ en el Per. Asimismo
se describen los avances nacionales hacia un sistema
El presente documento consta de cinco de monitoreo, reporte y verificacin para REDD+.
secciones
En la primera se realiza un anlisis de los motores La ltima seccin aborda las implicancias de este
de la deforestacin y degradacin, contrastando los contexto en Per para las 3E (efectividad, eficiencia
datos sobre cobertura forestal frente a la tendencia y equidad). Adems, se evala su repercusin sobre
creciente de la deforestacin en Per. En esta la gobernanza y el contexto institucional en Per,
seccin tambin se identifican como principales los derechos sobre los bosques, el financiamiento
motores indirectos de la deforestacin a las de la implementacin de REDD+, as como otros
polticas de colonizacin, la emigracin andina, aspectos de coordinacin vertical y horizontal entre
el crecimiento de la economa y el aumento de las instituciones pblicas.
la demanda de recursos. Asimismo, se identifica
entre las causas directas de la deforestacin a Se busca describir el contexto en el que emerge
la construccin de carreteras, la agricultura, REDD+ en el Per mediante el examen de los
los cultivos ilcitos, la minera, la extraccin de procesos actuales y relevantes, tales como la
hidrocarburos y las hidroelctricas. Finalmente, discusin o la falta de debate sobre los mecanismos
tambin se identifican las causas de la degradacin de financiacin, el costo y los beneficios, las
(tala ilegal, lea, incendios, etc.) y se evala el reservas de carbono, el sistema de monitoreo
potencial de mitigacin de Per. reporte y verificacin (MRV), la coordinacin
de las polticas y acciones, las reformas polticas,
En la siguiente seccin sobre el entorno entre otros. Este informe tambin pretende evaluar
institucional y los aspectos distributivos se analiza las condiciones del contexto en relacin con el
la gobernanza forestal, en especial en aquellas zonas potencial del mecanismo REDD+ mediante los
de incremento de la deforestacin. En ese sentido, criterios de las 3E, que son desarrollados en el
se analizan tanto la implementacin y los impactos ltimo captulo.
de los convenios ambientales multilaterales y
los recientes tratados de libre comercio, como En este estudio se sigui la Gua para Perfiles
los impactos de la economa del crimen y la Nacionales (Brockhaus et al. 2012). La recopilacin
corrupcin en el sector forestal peruano. En esta de informacin se realiz principalmente
seccin tambin se revisa la situacin actual de la recurriendo a literatura especializada y documentos
descentralizacin, la participacin y la asignacin oficiales, aunque tambin se llevaron a cabo
de derechos sobre el bosque. entrevistas con expertos en temas de REDD as
como en temas forestales en general. Una fuente
Despus, se aborda el contexto poltico-econmico de informacin tambin ha sido la experiencia de
de las causas de la deforestacin y degradacin los integrantes del equipo de investigacin en la
haciendo nfasis en las tensiones de REDD+ Mesa Nacional de REDD que desde el ao 2008
con las polticas de desarrollo y en el rol de los es el principal espacio de dilogo de REDD+
factores externos. En esta seccin se describen las en el Per y en el proceso de elaboracin del
principales polticas de desarrollo que han afectado Propuesta de Preparacin para Readiness (R-PP)
| 3
Contexto de REDD+ en Per
en el marco del Mecanismo Cooperativo para el Per hasta 50 millones de dlares para la fase de
Carbono Forestal (FCPF) que ha sido el principal implementacin de REDD+. El Per empez a
proceso que el Gobierno ha conducido en torno utilizar dicha dotacin durante el primer semestre
a la preparacin para REDD+. La recopilacin, del 2012 y espera culminar dicho plan en octubre
ordenamiento y anlisis de la informacin se del 2013. Per tambin se asoci como observador
hizo siguiendo los temas planteados en la Gua ONU-REDD en junio del 2011.
del Componente 1, los mismos que fueron
desagregados en aproximadamente 360 preguntas Asimismo, durante la elaboracin del estudio se
especficas. produjo un cambio de Gobierno. Mientras el
gobierno saliente aprob una nueva Ley Forestal y
Consideramos que el presente estudio es de gran de Fauna Silvestre, el Gobierno entrante aprobaba
importancia para determinar el futuro de las en septiembre del 2011 una Ley del Derecho a la
iniciativas REDD+ en el Per. El estudio fue Consulta Libre Previa e Informada de los Pueblos
iniciado luego de que el FCPF decidiera asignar Indgenas, intentando marcar un contraste en
3,6 millones de dlares al Per en la 8 reunin del lo que respecta a temas ambientales y sociales
Comit de Participantes desarrollada en Da Lat frente al Gobierno anterior. Sin embargo, el
(Vietnam) en marzo del 2011 con la finalidad de nuevo Gobierno ha continuado con las polticas
contribuir al inicio de la fase de preparacin para econmicas y de desarrollo de sus predecesores,
REDD+. Pero, recin a inicios del 2013 el Per por lo que las tendencias de deforestacin se
inici la revisin y actualizacin de su Propuesta mantendrn. En este contexto, en que el nuevo
de Plan de Preparacin (RPP por sus siglas en Gobierno busca reorientar el proceso REDD+
ingls) con la finalidad de concretar dicho apoyo. hacia sus nuevas prioridades, se configura una
Asimismo, durante el transcurso de la elaboracin oportunidad para que el perfil nacional pueda
del estudio, el FIP aprob en mayo del 2011 una constituirse en una contribucin para los
donacin de preparacin para el desarrollo del Plan tomadores de decisiones.
de Inversiones por el cual se le proporcionara a
2 Anlisis de los motores de la
deforestacin y degradacin
En 2010, las exportaciones del sector forestal de Nacionales para Manejar el Impacto del Cambio
productos maderables y no maderables fueron Climtico y la Contaminacin del Aire, elaborado
de 518 millones de dlares (MINAG 2011). por el INRENA y el CONAM, desarroll el Mapa
La administracin de este aprovechamiento es de la deforestacin de la Amazona peruana para
competencia del Ministerio de Agricultura y de los el ao 2000 con imgenes Landsat TM y ETM+
Gobiernos regionales, excepto en las reas naturales a escala 1/100 000. El estudio determin que la
protegidas, donde las competencias corresponden superficie deforestada en la Amazona peruana
al Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas para ese ao alcanz un rea de 7 172 553 ha,
adscrito al Ministerio del Ambiente. El 16,9 % del estableciendo la tasa de deforestacin anual entre
territorio nacional se encuentra bajo algn tipo los aos 1990 y 2000, en 149 631 ha/ao (Armas
de rea natural protegida, es decir, 22 134 485,32 et al. 2009). A finales del 2012, la Direccin
hectreas. Existen 74 reas naturales protegidas de General de Ordenamiento Territorial del MINAM
administracin nacional (19 559 626,46 ha), 15 elabor un Mapa de la Deforestacin al 2009
reas de conservacin regional (2 405 558,82 ha) y indicando que a esa fecha la deforestacin alcanz
42 reas de conservacin privada (194 308,42 ha). 8 033 216 ha, que entre el 2000 y el 2005 la tasa
de deforestacin fue de 91 100 ha/ao y entre el
2005 y el 2009 la tasa de deforestacin se haba
2.2 La deforestacin incrementado a 163 300 ha/ao (MINAM 2013),
lo que da una tasa de 123 000 ha/ao para el
Los datos de la deforestacin no son menos periodo 2000 - 2009. En fechas ms recientes, el
inciertos y los resultados dependen de la MINAM public un anlisis de la deforestacin
metodologa y tecnologa utilizada para medirla. en la Amazona hasta 2011 con imgenes Landsat
El Mapa Forestal del Per (INRENA 1995) 5 y Landsat 7 con una resolucin de 30m x 30m
fue elaborado con imgenes Landsat MSS a (figura 3b, MINAM 2012). Los resultados del
escala 1/1000 000 e indica que la superficie anlisis indican una tasa de deforestacin de 108
deforestada del Per ocup un rea aproximada 571 ha de 2009-2010 y de 103 380 ha de 2010-
de 6948237ha (5,4 % del territorio nacional) y 2011. Existen pocos estudios sobre la deforestacin
estim la tasa o ritmo anual de deforestacin en y las potencialidades para REDD+ de los
261158ha/ao (MINAM 2009). Por su parte, ecosistemas forestales andinos y los bosques secos
el Programa de Fortalecimiento de Capacidades de la costa.
| 7
Contexto de REDD+ en Per
Figura 3a. Mapa de deforestacin en 2009 Figura 3b. Deforestacin en la Amazona peruana
hasta 2011
Fuente: MINAM 2013
Fuente: MINAM 2012
A pesar que no existen mapas a escala que tierras que fueron deforestadas se encuentran
permitan delimitar con precisin las reas cubiertas hoy por bosques secundarios y, de ellas,
disponibles para reforestar (INRENA 2007), 3168727ha combinan el bosque secundario
se afirma que existen 10 millones de hectreas con actividades de agricultura. Solamente el
de bosques deforestados con potencial para la 27 % de tierras deforestadas se encuentra sin
reforestacin (MINAM 2010a). Sin embargo, cobertura forestal, bajo usos actuales de agricultura
no es cierto que en la actualidad esos 10 millones (690515ha), pastos (1179982ha) y sin vegetacin
de hectreas se encuentren sin cobertura forestal, (65565ha). Esto se debe principalmente a que estos
puesto que el porcentaje de abandono de tierras no son suelos adecuados para la agricultura y existe
es muy alto (Gmez et al. 2008). La mayor una baja tecnificacin agropecuaria. Ello resulta
parte de las tierras deforestadas hasta el 2000, se en la degradacin por erosin de los suelos en la
encuentran hoy cubiertas por bosques secundarios Amazona, que representa el 60 % del total de la
(vase tabla 3). El 73 % (5236492ha) de las superficie erosionada en el pas (Gmez et al. 2008).
8 | Hugo Che Piu y Mary Menton
Tabla 3. Superficie de bosques naturales o tropicales al ao 2000, por uso actual de tierras deforestadas al
ao 2000 y reforestada acumulada al ao 2010 por departamentos
Superficie
Superficie por uso actual de tierras deforestadas al ao 2000 (2)
de bosques Superficie
naturales o reforestada
Departamentos Bosque
tropicales Bosque reas sin Totales al acumulada
Agricultura Pastos secundario /
al ao 2000 secundario vegetacin 2000 al 2010 (3)
agricultura
(1)
San Martn 3 206 763 136 927 73 695 390 384 718 522 8141 1 327 669 18 177,65
Amazonas 2 721 999 172 471 364 750 192 009 246 142 26 095 1 001 467 17 277,10
Loreto 34 896 163 130 634 25 298 355 898 420 223 13 538 945 591 23 479,87
Junn 1 718 361 24 589 59 688 116 825 531 658 1514 734 273 71 255,42
Ucayali 9 160 726 25 356 117 811 213 223 265 194 5480 627 064 31 889,99
Hunuco 1 564 407 69 458 78 095 184 029 267 860 1178 600 620 45 860,82
Cusco 3 170 025 13 938 161 713 246 736 114 620 594 537 601 122 831,72
Cajamarca 409 491 69 353 103 697 84 291 262 042 647 520 030 110 526,43
Pasco 1 418 506 2824 38 874 81 422 178 408 480 302 008 19 621,86
Madre de Dios 8 102 917 21 861 60 101 71 432 42 885 7600 203 879 8467,01
Puno 1 406 400 2166 45 091 55 467 43 206 103 146 033 44 218,38
Ayacucho 251 350 5942 18 727 44 387 66 127 183 135 366 68 807,95
Huancavelica 18 738 7511 24 850 17 164 2461 0 51 987 50 079,46
Piura 74 262 7374 5222 10 804 8322 13 31 735 46 387,61
La Libertad 96 335 112 2369 3693 1057 0 7231 58 383,18
Ancash 87 867,21
Apurmac 78 117,29
Otros 60 671 66 667,77
Total 68 277 114 690 516 1 179 981 2 067 764 3 168 727 64 566 7 172 554 969 916,72
Fuente: (1) INEI 2010, (2) MINAM, 2009); (3) MINAG 2011
Para la identificacin de reas prioritarias para amortiguamiento; es decir, una cuarta parte de la
la intervencin del FIP el Grupo Tcnico de deforestacin anual en la Amazona peruana. Estas
trabajo del Comit Directivo Nacional elabor situaciones se concentraran en la selva central y
subndices, uno de los cuales se bas en los datos en reas aisladas en la parte sur de la Amazona
de deforestacin para identificar los distritos peruana. Al mismo tiempo, Oliveira et al. (2007)
con mayor deforestacin (vase figura4), indican que apenas el 1-2 % de la degradacin
que se pudieron identificar en los ejes San y deforestacin de 1999-2005 se localiz en
Martn Loreto y Hunuco Ucayali. CDI e reas protegidas mientras que el 9-11% tuvo
INDUFOR (2012) explican esta mayor densidad lugar en tierras indgenas, demostrando as un
de deforestacin en estas dos zonas debido a la impacto positivo para la conservacin. Entre las
presencia de los ejes viales Interocenica Norte y proyecciones de la deforestacin futura existen
Jorge Basadre, respectivamente. grandes diferencias. Dourojeanni et al. (2010)
consideran que para el ao 2041 en un escenario
Segn Oliveira et al. (2007), entre 1999 y 2005, positivo, la accin combinada de carreteras,
el 64 % de la deforestacin y degradacin en la agricultura, ganadera, minera, hidroelctricas,
Amazona peruana se ubic en el departamento hidrocarburos y expansin urbana podran generar la
de Ucayali y el 23 % en Madre de Dios por deforestacin de 19,6 millones de hectreas nuevas,
la zona de la carretera interocenica. Hay y en un escenario negativo, hasta 31,1 millones de
escenarios de deforestacin proyectada (Armas hectreas deforestadas. Otras proyecciones para el
et al. 2009) que sugieren que 41 mil hectreas al periodo 2009-2050 (Armas et al. 2009), realizadas
ao seran afectadas por la deforestacin dentro con base a la modelacin realizada por Soares-
de las reas naturales protegidas y sus zonas de Filho et al. (2006), concluyen que en un escenario
business as usual la tasa anual de deforestacin
para la Amazona peruana sera 177 078 hectreas
(7,3millones de hectreas deforestas al 2050),
mientras que para un escenario de gobernanza la tasa
anual de deforestacin sera de 129 985 hectreas
(5,3 millones de hectreas al 2050). Asimismo,
hay que tener en cuenta que escenarios histricos
proyectados mostraron una prdida menor, ya que
en el pasado hubo menos proyectos de expansin de
la infraestructura de carreteras (Armas et al. 2009).
incrementando la presin sobre los bosques tanto puede ver como otro motor indirecto, ya que los
por el aprovechamiento de sus recursos como por planes nacionales de desarrollo del pas siguen el
la ocupacin de su espacio como por la instalacin paradigma de crecimiento econmico y expansin
de infraestructura para carreteras e hidroenerga. sin dedicar los recursos necesarios, ni elaborar las
polticas favorables, para un desarrollo sostenible
Asimismo, la deforestacin y degradacin en que valoriza los bosques y servicios ambientales.
el Per proviene de un conjunto de fuerzas
subyacentes/indirectas y directas. Los motores Embutidos en este contexto, los motores directos
indirectos, delineados en la tabla 5, crean un causan el cambio de cobertura de la tierra de
ambiente socioeconmico y poltico que incentiva bosque a otro uso del suelo especfico. Las causas
y/o facilita la deforestacin/degradacin mientras directas de deforestacin incluyen el desarrollo
que los motores directos son los nuevos usos de nuevas infraestructuras (carreteras); los nuevos
de la tierra y reemplazan la cobertura forestal. asentamientos (expansin de los centros urbanos);
Los motores subyacentes principales pueden ser la ampliacin de la frontera agrcola (cultivos
clasificados como demogrficos, econmicos, comerciales, agricultura migratoria); la explotacin
polticos e institucionales/legales. Los cambios de hidrocarburos y la minera, al igual que algunas
demogrficos, del crecimiento de la poblacin y actividades ilcitas como la minera y la tala ilegal y
migracin a las zonas boscosas sern discutidos el cultivo ilcito de coca (MINAM, 2010a; Blaser
aqu, mientras que los otros temas sern discutidos y otros, 2011). A lo largo de la historia ha habido
en mayor detalle en los prximos captulos. El diversos momentos de presin sobre la Amazona
entorno institucional y legal, con sus debilidades para su conquista, ocupacin y explotacin
en la fiscalizacin e implementacin de las (Naughton-Treves, 2004). Estos momentos de
leyes existentes, y los derechos de tenencia y presin, que se mencionarn en los siguientes
aprovechamiento no regulados sern discutidos captulos, han generado los principales pulsos de
en mayor detalle en el captulo 3. La economa deforestacin en la Amazona peruana.
poltica del pas, a ser discutido en el captulo 4, se
no necesariamente significa una reduccin de los de carreteras en la selva, de los que solamente 1940
motores de deforestacin si la poblacin que se km estn asfaltados, en su mayor parte ubicados
queda utiliza sistemas agrcolas ms extensivos, como en la selva alta. Esta estadstica no incluye la red
muchas veces es el caso de los migrantes en el Per vial vecinal, que probablemente represente millares
(Meyerson et al.2007). de kilmetros de caminos o trochas carrozables,
construidos por autoridades locales, petroleros,
agricultores, madereros y mineros (Dourojeanni et
Los motores directos al. 2010). Las vas extraoficiales, construidas por el
Carreteras e infraestructura sector privado para el aprovechamiento de recursos
En la Amazona, el 75 % de la deforestacin y naturales, tienden a crecer ms rpido que las vas
degradacin para el periodo 1999-2005 se localiz oficiales (Perz et al. 2008). Aunque no hay estudios
entre 20 km de carreteras (Oliveira et al. 2007). del caso peruano, Brando et al. (2006) muestran
En ese sentido, una accin precursora y propulsora que las vas extraoficiales llegan a representar el
de la deforestacin es la apertura de carreteras o 80 % de la red vial en una regin de la Amazona
vas de penetracin a la regin de la selva, ya que brasilea.
ellas incrementan la migracin, los asentamientos
humanos, la agricultura migratoria (MINAM La intensidad y densidad de la deforestacin
2009) y el trfico de tierras. Errneamente se se relaciona directamente con la densidad de
consideraba que el minifundio era el resultado de carreteras y con la cercana a centros poblados.
las dificultades de acceso al mercado (Barclay y Los anlisis de la deforestacin muestran que las
Santos 1991) de manera que una de las demandas reas deforestadas se concentran a lo largo de los
sociales ms importantes ha sido la construccin de ejes viales, en los tramos que penetran a la selva
ms carreteras. La infraestructura de la que dispone baja desde la parte oriental de la cordillera de los
la Amazona peruana es insuficiente (en el Per se Andes. En la medida en que se vienen realizando
calcula que existe un dficit de infraestructura de inversiones en carreteras y se mantiene la migracin
23 000 millones de dlares) y adems la existente es a la Amazona se esperara un incremento de la
inadecuada. La disponibilidad de la infraestructura deforestacin (MINAM 2013). Segn CDI e
est limitada por la geografa, de manera que INDUFOR (2012) para el periodo 2000 2009, la
las regiones geogrficas ms adversas son las que mayor densidad de deforestacin se concentra con
tienen menos acceso a la infraestructura (Escobal casi 9 a 11,6 hectreas por kilometro cuadrado (ha/
y Torero 2000). Gran parte de la infraestructura km) alrededor de los pueblos de Picota, Bellavista
construida desde los aos 1940 ha sido abandonada y el Sauce en San Martn, hasta Yurimaguas. El
y reconstruida reiteradamente. Segn el Ministerio segundo foco de deforestacin se encuentra en
de Transporte y Comunicaciones existiran 7900 km la carretera Federico Basadre, en el eje Aguayta,
Cuadro 1. Proyectos propuestos para ser desarrollados en la Amazona peruana entre 2009 y 2021
52 centrales hidroelctricas en la cuenca amaznica que produciran 24 500 MW, de las que 26 estaran en la
selva, y un nmero indefinido pero considerable de kilmetros de lneas de transmisin elctrica.
53 lotes petroleros concedidos sobre 35,3 millones de ha, de los cuales 7 estn en operacin. Pero hay otros
tipos de cesiones con los que se totalizan 55 millones de ha (70 % de la selva) y un nmero indefinido de
kilmetros de oleoductos y gasoductos.
24 818 derechos mineros titulados sobre 10,4 millones de ha y 7002 en trmite en la cuenca amaznica. Slo
en Madre de Dios hay 1566 derechos titulados y 983 en trmite.
4486 km de carreteras mejoradas, incluyendo 880 km nuevos y 2089 km asfaltados.
Unos 2000 km de ferrovas, asumiendo que solo se construyan algunas de las 7 propuestas.
4213 km de hidrovas.
483 581 ha de plantaciones nuevas para biocombustibles.
De 7,7 millones de ha (actual) hasta 23,8 millones de ha de manejo forestal, ms otros tipos de concesiones y
licencias, sin mencionar la explotacin ilegal.
Tingo Mara y Puerto Bermdez. En este sentido, Agricultura migratoria vs. la agricultura de
estos ejes viales presentan sustancial importancia migrantes
para las futuras opciones estratgicas de REDD+. Hasta hace poco no haba informacin cuantitativa
No obstante tambin deberan tomarse en cuenta de la contribucin de la agricultura de migrantes
los futuros desarrollos de infraestructura que a la deforestacin en el pas. El estudio realizado
pueden extrapolar esta situacin a otras zonas de la por CDI e INDUFOR (2012) para la elaboracin
Amazona. del Plan de Inversin del FIP identific que la
mayor parte de la deforestacin ocurrida entre
el 2000 y el 2009 se dio en reas de pequea
La agricultura extensin. El 75 % de la deforestacin nacional
El sector agropecuario represent el 7,4 % del PIB se debi a la apertura de reas equivalentes a
nacional en 2011 (INEI 2012). Aproximadamente aproximadamente media hectrea y que son
3 millones de hectreas estuvieron bajo manejo discontinuas espacialmente, lo que es consistente
agropecuario en 2010 (INEI 2011). Segn las con actividades agropecuarias de pequea escala,
estadsticas nacionales, los productos agrcolas ms realizadas especialmente por migrantes. Slo el 1%
importantes en los departamentos boscosos son de la deforestacin sucede a causa de actividades
arroz, caf, banana, maz, yuca, frejol, cacao, y que deforestan reas iguales o mayores a 10
coca (legal e ilegal) (vase tabla 7). Se estima que hectreas. Sin embargo, esta proporcin puede
de las casi 700 000 ha dedicadas a la agricultura, cambiar debido al aumento de las plantaciones de
solamente unas 300 000 ha estn bajo sistemas de palma aceitera de los ltimos aos (Gutirrez-Vlez
agricultura intensiva, incluyendo las que se cultivan et al. 2011).
bajo sombra de rboles, como el caf orgnico y
el cacao. Para la selva baja, donde hay 286 434 Algunos estudios han argumentado que la
cabezas de ganado registradas en 2010, la superficie agricultura migratoria es una causa de la
de pastos puede estimarse entre 143 mil y 286 mil degradacin de los bosques pero no tanto de la
hectreas, segn las tasas de densidad de cabezas deforestacin permanente (Brown y Schreckenberg
por hectrea en Amazona indicadas por la FAO. 1998). Como parte del ciclo de cultivo, hay una
recuperacin de purmas y bosques secundarios y
a veces no son los bosques primarios los que son
Tabla 7. Cultivos principales en la Amazona cortados para la agricultura familiar. Si seguimos
Producto rea, rea, rea, Selva la definicin de deforestacin como el cambio de
Nacional Selva Baja y Selva cobertura durante un periodo de 10 aos, entonces
(ha) Baja Alta (incluidos la tala de bosques para la agricultura migratoria no
(ha) departamentos es deforestacin pero s degradacin. Sin embargo,
con grandes muchas de las discusiones sobre agricultura
territorios no migratoria giran ms en torno a la expansin de la
boscosos) (ha)
frontera agrcola por migrantes y no expresamente
Arroz 388 532 85 403 135 608 la agricultura migratoria en su versin de tala y
quema como el trmino es entendido en otros
Caf 349 354 73 445 253 066
contextos. Como se discuti arriba, la migracin
Banana 156 114 78 934 123 186 a la Amazona es un factor importante en la
Maz 542 657 62 621 149 387 expansin de la frontera agrcola y la deforestacin
causada por migrantes sigue siendo una causa
Yuca 105 063 54 181 86 014 importante a nivel regional.
Frejol grano 81 219 9320 26 555
seco
Agrocombustibles
Cacao 77 147 36 800 52 118 Segn Pacheco (2012), aunque todava no hay
Coca (legal 61 200 6558 44 708 evidencia de cultivo de soya a gran escala en el Per
e ilegal) y hay pocas zonas aptas para su cultivo, existen
Palma 19 055 19 055 19 055
grandes expansiones de la Amazona peruana aptas
aceitera para la palma aceitera, en especial en el oeste de
Loreto. Los cultivos para biocombustibles estn
14 | Hugo Che Piu y Mary Menton
limitados a unas 30 000 ha, en especial de palma mundial (Bajak 2012). De igual manera se ha
aceitera, de las que la mitad son relativamente incrementado la superficie destinada a este cultivo
nuevas (Dourojeanni et al. 2010). Los cultivos de ilcito, amplindose incluso a reas no tradicionales
palma han crecido casi exponencialmente de 5000 (UNODC 2010).
en 1995 hasta 20 000 ha en 2010, ubicndose
el 98 % de la produccin en las regiones de San Un caso estudiado por la Oficina de Naciones
Martn y Ucayali (Gutirrez-Vlez et al. 2011). En Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC)
el ao 2000, el Ministerio de Agricultura elabor el muestra que en la zona de Caballococha la tasa de
Plan Nacional de Promocin de la Palma Aceitera deforestacin entre el 2006 y el 2009 fue de 157,8
2000-2010, con un enfoque de mercado. El plan ha/ao, mientras que la ocasionada por el cultivo
buscaba promover ncleos o clusters productivos en de coca en esa zona fue de 42,3 ha/ao (UNODC
los departamentos de San Martn y Loreto, hasta 2010). DEVIDA (2001) estim que el cultivo de la
consolidar 50 000 ha. Varias iniciativas orientadas coca fue responsable del 24 % de la deforestacin
a establecer plantaciones de esta especie se vienen nacional en el ao 2000. Aproximadamente
adelantando en Puerto Inca y Yurimaguas el 88 % de las 50 300 ha de cultivos de coca
(Dourojeanni et al. 2010). El desarrollo en 2005 se encontraban en los valles del Alto
tecnolgico, la demanda y buenos precios de los Huallaga, Apurmac-Ene y La Convencin-
productos de los cultivos agroindustriales, sumados Lares (UNODC 2005), existiendo una falta de
a las polticas de incentivos, propician el reemplazo informacin sobre los cultivos en otras zonas de la
de los bosques por monocultivos, a pesar de que Amazona y otras reas (Salisbury y Fagan 2013).
existiran 825 mil hectreas disponibles para El cultivo de coca tambin se presenta en las
el establecimiento inmediato de plantaciones reas naturales protegidas (MINAM y UNODC
forestales (INRENA 2007). El Gobierno peruano 2011), y en el ao 2009 ya afectaba a las zonas
ha dispuesto la aplicacin gradual de las mezclas de amortiguamiento de los Parques Nacionales
de biodiesel en el diesel y de etanol en la gasolina, Bahuaja-Sonene, Manu, el Bosque de Proteccin
lo que ha generado un incentivo para incrementar San Matas-San Carlos, y la Zona Reservada del
las reas de cultivo de los insumos necesarios para Geppi (UNODC 2010).
los biocombustibles, tales como la palma aceitera,
la jatrofa o pin, la canola, la caa de azcar
y la caa brava (Velarde et al. 2010) aunque de Hidroelctricas e hidrocarburos
ellos solamente la palma aceitera ha mostrado una La infraestructura amaznica actual tambin
expansin significativa. incluye la establecida para la explotacin de
petrleo en Loreto y de gas en Cusco, as
como algunas centrales hidroelctricas, como
Cultivos Ilcitos Macchu Pichu y San Gabn, y centrales trmicas
La coca es un cultivo ancestral que se desarrolla (Dourojeanni et al. 2010). Desde mediados de la
en las zonas de selva alta y ceja de selva (Gmez dcada del 2000, el Ministerio de Energa y Minas
et al. 2008) pero desde 1980, debido a su elevada (MINEM) ha implementado una agresiva poltica
rentabilidad, el cultivo de la coca destinado a de otorgamiento de lotes de hidrocarburos en
satisfacer la demanda internacional de cocana la Amazona traslapndose en algunos casos con
es una actividad promisoria para campesinos y territorios de pueblos indgenas y de reas naturales
colonos. El cultivo de la coca por parte de los protegidas. Segn Gamboa (2009), entre 2003 y
pueblos indgenas es una prctica tradicional y 2009, los lotes para exploracin y explotacin de
estrictamente utilizada con un carcter ceremonial hidrocarburos han pasado de ocupar el 15 % de
y simblico que no puede confundirse con el la Amazona a ms del 70 % (55 millones de ha),
cultivo ilcito a escala comercial (Salazar y Benites incluyendo los convenios de evaluacin tcnica
2006). Aun as, en 2010 la produccin legal de con Petrobras as como lotes abandonados o en
coca incluye 17 915 hectreas en regiones boscosas conflicto. Paralelamente, a la fecha, existen en
(INEI 2010). En 2010, el rea total de cultivo cartera quince proyectos de hidroelctricas con
de coca en el Per sobrepas la de Colombia potencial de exportacin al Brasil, algunos de los
(UNODC 2011) y se espera que los datos oficiales que se ejecutaran en el marco de un Acuerdo
para 2011 demuestren que el Per se ha convertido de Suministro de Electricidad, suscrito entre los
en el mayor productor de cocana pura a nivel Gobiernos de Per y Brasil, en junio del 2010.
| 15
Contexto de REDD+ en Per
Entre las estrategias de REDD+ se puede de impactos. El ms claro ejemplo de esta situacin
considerar el uso de las mejores prcticas para el es la regin de Madre de Dios en el suroriente del
desarrollo de la infraestructura energtica. Si bien Per, que cuenta a nivel nacional con la mayor
las actividades de exploracin de hidrocarburos se presencia de minera aurfera ilegal y en cuyo
llevan a cabo en reas muy extensas, estas se pueden entorno se pueden apreciar los ms graves impactos
realizar con tcnicas que reduzcan el impacto sobre sociales (hacinamiento, explotacin infantil, trata
el bosque. Asimismo, la construccin de los pozos de personas, etc.) y ambientales (deforestacin,
y los campamentos, as como las otras actividades contaminacin de los ros con mercurio) (Brack
de extraccin pueden realizarse disminuyendo et al. 2011). Mosquera et al. (2009) estimaron
la construccin de carreteras con la finalidad de que el rea total de deforestacin por la minera
reducir la deforestacin directa de la operacin de en Madre de Dios lleg a 17 837 hectreas hasta
hidrocarburos. La construccin de represas en la 2009. Swenson et al. (2011) reportan una tasa
Amazona puede suponer una significativa fuente anual de 1915 hectreas por ao por un total de
de emisiones de gases efecto invernadero (Serra 15 500 hectreas hasta 2009. Se estima que estas
2010) debido a las emisiones de metano causadas actividades mineras han degradado unas 150 000
por la inundacin de bosques. En ese sentido, la ha adicionales (Brack et al. 2011).
ejecucin del acuerdo energtico puede representar
una oportunidad para la implementacin de
opciones de estrategias de REDD+ dirigidas a Degradacin
reducir dichas emisiones, que podran consistir Tala de madera. El sector forestal en el Per
en reducir su nmero, cambios en sus diseos, el representa aproximadamente el 1 % del PBI y las
establecimiento de esquemas de aprovechamiento estadsticas oficiales indican una produccin anual
sostenible de los bosques en las reas de influencia de 700 000 m3 de madera para 2010 (MINAG
de estos megaproyectos, as como la evaluacin de 2011). Segn MINAM 2013 existen 39 millones
no realizarlas cuando no tengan un balance positivo de hectreas de bosques aptos para la extraccin de
de reduccin de emisiones. Tambin se puede madera; sin embargo la superficie otorgada para el
considerar que estas inversiones pueden contribuir aprovechamiento de recursos mediante concesiones
con fondos de compensacin por los impactos que forestales es de 7,4 millones de hectreas. Entre
generan. Dichos fondos pueden ser utilizados para los aos 2000 y 2010 se han aprovechado
financiar los programas o proyectos de REDD+ en maderablemente unas 307 especies, producindose
las zonas amaznicas, incluso en aquellas dentro durante dicho periodo 7 576 495,80 m3 de
del rea de influencia de los proyectos. El Gobierno madera aserrada (MINAG 2012). Sin embargo,
de Per viene evaluando la implementacin de un el 50 % de ese volumen corresponde a solo las 9
marco regulatorio que permita el establecimiento especies ms aprovechadas (tornillo, cumala, cedro,
de este tipo de mecanismos de compensacin por eucalipto, capirona, shihuahuaco, caoba, catahua
impactos sobre los ecosistemas. y moena). Durante dicho periodo la produccin
ha sido relativamente estable (700 000 m3 de
madera aserrada de promedio anual), mostrando
Minera un particular incremento solamente entre los aos
La minera artesanal inici su expansin a finales de 2006 y 2008. Los departamentos de Ucayali,
la dcada de los setenta. En la Amazona peruana, Loreto, Madre de Dios y Junn concentran ms
en el departamento de Amazonas, existen 245 435 de dos terceras partes de la produccin nacional
ha (6,25 % del territorio) con derechos mineros, de madera transformada (MINAM 2013). Y los
mientras que en Madre de Dios hay 1566 derechos departamentos de Loreto y Ucayali, en particular,
mineros otorgados y 983 en trmite (Dourojeanni han mantenido altos niveles de produccin
et al. 2010). En el caso particular del oro, el de madera rolliza desde el incremento general
constante aumento del precio de este metal ha producido en el 2006.
generado un aumento de los mineros informales
y un grave dao ambiental, lo que se ha visto Pero las cifras oficiales representan una
robustecido por la falta de presencia del Estado en subestimacin debido a las altas tasas de ilegalidad
las zonas donde se desarrolla esta actividad y por la en el sector. Por ejemplo, se estiman que 70-90 %
concurrencia de megaproyectos implementados sin de la exportacin de caoba procede de tala ilegal
un adecuado proceso de planificacin y mitigacin (Wikileaks 2011). La tala ilegal se ha incrementado
16 | Hugo Che Piu y Mary Menton
Figura
800000
5. Produccin de madera en rollo en los departamentos amaznicos 2000-2011
700000
600000
500000
400000
300000
200000
100000
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Loreto Ucayali Madre de Dios San Martin
aunque las cifras oficiales sealan que en 2005 en el Oliveira et al. (2007) sealan que entre 1999
Per anualmente son extrados ms de 221 000 m y el 2005 la degradacin de bosques (medida
de madera ilegal; es decir, el 15 % de la produccin como percepcin de vegetacin disturbada) en la
nacional, lo que equivale a 44,5 millones de USD Amazona peruana alcanzaba 63 200 ha/ao en
(Gmez et al. 2008). promedio, de las cuales slo el 2 % se encontraban
en reas protegidas y el 11 % en tierras indgenas,
Uno de los subndices elaborados por el Grupo concluyendo que esas dos formas de uso del suelo
Tcnico de trabajo del Comit Directivo Nacional pueden proveer una efectiva proteccin frente a la
del FIP se encuentra el de degradacin forestal. degradacin forestal (MINAM 2013).
Debido a la falta de un sistema nacional de corresponden a -53 541 Gg de CO2eq por lo que
generacin de datos sobre gases de efecto la categora Usos de Tierra, Cambios de Usos
invernadero, los inventarios son realizados del Tierra y Silvicultura (UTCUTS) tiene una
con motivo de las comunicaciones nacionales emisin neta de 56 827 Gg de CO2 para el ao
a la CMNUCC, aunque la recopilacin de 2000, representando el 47,5 % de las emisiones
informacin enfrenta mltiples dificultades, como netas del pas (MINAM 2010a). Estas remociones
la existencia de ms de una fuente de informacin de carbono se deben principalmente a purmas
para un mismo nivel de actividad y, en ciertos o bosque secundario, de suma importancia para
casos, es necesario hacer estimaciones usando la cuantificacin del carbono forestal y REDD
datos nacionales de referencia (MINAM 2010a). en el Per (Entrevista a Jorge Malleux por Tania
Formalmente existe una Red de Generacin Garca, 11 de julio de 2011).
de Datos para el Inventario de Gases de Efecto
Invernadero (INFORMAGEI), un mecanismo Los cambios en el uso del suelo representan
orientado a promover y articular esfuerzos para 47,5 % de las emisiones nacionales de GEI,
la generacin, sistematizacin y divulgacin de destacandose como el sector ms importante
la informacin sobre las emisiones de gases de (vase grfico 6). En este sentido, el enfoque del
efecto invernadero y que forma parte del Sistema pas en REDD se ve como principal en la lucha
Nacional de Informacin Ambiental. para reducir las emisiones nacionales de GEI.
160 000
5.7%
USCUSS
6.6% Emisiones totales de GEI 140 000
120 000
Uso del suelo, cambio de uso del
suelo y silvicultura 100 000
18.9%
(Gg eq)
Energa 80 000
47.5%
Agricultura 60 000
40 000
Procesos industriales
20 000
21.2% Desechos
0
2000 2010 2020 2050
3.1 Gobernanza en los mrgenes del nivel sistmico existen avances importantes como
bosque la Estrategia Nacional de Cambio Climtico,
la Estrategia Nacional de Diversidad Biolgica
Los bosques y los principales convenios y el Programa Nacional de Lucha contra la
ambientales multilaterales Desertificacin. Por ejemplo, para labores de
Segn el estudio de Identificacin de sinergias coordinacin intersectorial se han conformado
para el fortalecimiento de capacidades entre las comisiones nacionales en tres temas: Cambio
convenciones de cambio climtico, diversidad Climtico, Diversidad Biolgica y Desertificacin
biolgica y desertificacin y sequa (CONAM y Sequa. Sin embargo, a pesar de llevar muchos
2006) en el Per los convenios internacionales aos trabajando, no se observa un fortalecimiento
de temas ambientales son observados como un continuo y homogneo, las capacidades formadas
tema meramente ambiental y manejados por un son ms individuales que institucionales y los
grupo reducido de profesionales que en lneas puntos focales de las convenciones no cuentan
generales trabajan temas ambientales. El grado de con los recursos bsicos para dar seguimiento a
implementacin de cada convencin es escaso y los las mismas. Los avances en la implementacin
niveles de coordinacin y compatibilizacin de los de dichas convenciones y en la definicin de los
objetivos, estrategias y planes nacionales son muy marcos nacionales estratgicos y legales an son
dbiles o inexistentes (MINAM 2010a), aunque a incipientes (MINAM 2010a).
El Gobierno de Per ha manifestado que tiene Los bosques y los tratados de libre comercio
como meta reducir a cero la tasa de deforestacin La relacin entre el comercio y los bosques ha
en 54 millones de hectreas de bosques primarios alcanzado gran importancia en la agenda forestal de
para el 2021 (MINAM 2011d), lo que debera la ltima dcada. Empezando por la Convencin
representar una reduccin del 47,5 % de las sobre el Comercio Internacional de Especies
emisiones nacionales de GEI respecto al ao Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES)
2000. Esta meta fue anunciada por el Ministro y luego trasladndose a tratados bilaterales de
del Ambiente en Poznan y Copenhague durante ndole comercial, los bosques han empezado a
las Conferencias de las Partes de la CMNUCC ser materia de negociacin en los principales
y reiterada en 2010 por el Presidente en Nueva acuerdos comerciales que Per ha suscrito en los
York ante la 65 Asamblea General de las Naciones ltimos aos. En ese sentido, gran parte de los
Unidas. Adems, esta meta ha sido recogida por el procesos y cambios que han ocurrido en el sector
Plan Nacional de Accin Ambiental 2011-2021 forestal peruano han tenido estrecha relacin con
(MINAM 2011d) y el Plan Bicentenario el Per la implementacin de acuerdos sobre comercio
hacia el 2021 (CEPLAN 2011). Si bien no existe internacional o bilateral (Che Piu y Martnez 2011).
un plan explcito de cmo se espera alcanzar este
objetivo, el Programa Nacional de Conservacin de El cumplimiento de la Convencin sobre el
Bosques para la Mitigacin del Cambio Climtico Comercio Internacional de Especies Amenazadas
(PNB) busca articular esfuerzos para conservar esos de Fauna y Flora Silvestres (CITES) en lo que
54 millones de hectreas de bosques, a travs de respecta a la caoba es un tema conflictivo del sector
los siguientes objetivos: (i) la delimitacin, mapeo forestal peruano (EIA 2010, Che Piu y Martnez
y monitoreo de los bosques para su conservacin, 2011) debido a las denuncias de incumplimiento
(ii) la promocin del desarrollo de sistemas por parte del Gobierno de Per. Desde el 2002,
productivos basados en el uso sostenible de los cuando la caoba paso al Apndice II del CITES,
recursos naturales y biodiversidad de los bosques, Per ha mostrado dificultades para cumplir con
que hagan posible su conservacin y la generacin dicho tratado, lo que ha llevado incluso al conflicto
de ingresos econmicos, y (iii) el apoyo a la gestin entre las autoridades nacionales en la determinacin
de los bosques y capacitacin de los actores locales del cupo nacional de exportacin de caoba. Para
para el uso sostenible de sus recursos. No obstante, organizar el cumplimiento de CITES, Per ha
el Plan de Accin de Adaptacin y Mitigacin aprobado un Plan de Accin Estratgico para
Frente al Cambio Climtico (MINAM 2011c) y la Implementacin del Apndice II de la CITES
la Segunda Comunicacin Nacional del Per a la para la Caoba en el Per (PAEC) 2008-2012
Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre al cual asign alrededor de 2 millones de nuevos
Cambio Climtico (MINAM 2010a) no hacen soles (aproximadamente 600 000 USD) para
mencin a dicha meta. el 2010. Sin embargo, estos progresos no han
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Contexto de REDD+ en Per
Marina de Guerra del Per. Luego, se aprob y el Per. Las actividades ilcitas en el sector forestal
declar de inters nacional la Estrategia Nacional mantienen patrones de comportamiento similares
Multisectorial de Lucha contra la Tala Ilegal y a los de las actividades de las economas informales
se conform despus de tres aos de su creacin o subterrneas y se encuentran asociadas a prcticas
oficial la CMLTI. La CMLTI oper solo por dos ilcitas que se dan en las diversas etapas del proceso
aos, y si bien formalmente an existe, durante de elaboracin de normas, ordenamiento, acceso,
una supervisin realizada por la Defensora del gestin, administracin y aprovechamiento de los
Pueblo en el ao 2010, no fue posible que sta recursos forestales y de fauna silvestre, as como
accediera a informacin actualizada sobre las durante el transporte, la transformacin primaria,
acciones realizadas por esta comisin (Defensora almacenamiento, transformacin secundaria, el
del Pueblo 2010). comercio interno y la exportacin (MINAG 2010a).
La Zonificacin Ecolgica y Econmica (ZEE) es forestal (unidad de gestin del bosque) con la
incorporada al marco legal peruano en el ao 1997 finalidad de contribuir la planificacin y gestin
con el fin de evitar conflictos por superposicin del manejo del recurso forestal y de fauna silvestre.
de ttulos y usos inapropiados, y dems afines. No obstante, la operacin y efectividad de estos
Pero, recin a partir del ao 2004 empez a tener comits de gestin ha sido muy dbil y en la
una normatividad especfica a travs del Decreto actualidad son muy pocos los que se encuentran
Supremo N 087-2004-PCM, el Reglamento de operativos.
la Zonificacin Ecolgica y Econmica. Hoy su
implementacin es responsabilidad del MINAM, La implementacin de REDD requiere de un
mientras que los Gobiernos regionales y locales ordenamiento forestal claro y de una gobernanza
son los encargados de su ejecucin en los mbitos forestal capaz de controlar y dirigir sus metas al
polticos administrativos de su competencia desarrollo sostenible. Pero sin los instrumentos
(MINAM 2010b). No existen mecanismos de gestin necesarios, las capacidades humanas
efectivos para exigir el cumplimiento de la ZEE y y financieras idneas y con corrupcin presente
el ordenamiento territorial, ni sancionar aquellas en los rganos de supervisin, ser muy difcil
autoridades que no la respetan. implementar este mecanismo con xito. La
incipiente transparencia y participacin y la nula
Los datos oficiales con relacin a los tipos de rendicin de cuentas en el sector forestal peruano
bosques, estado de conservacin y principales generan cuestionamientos sobre la legitimidad
usos se encuentran desactualizados. Esto significa de los procesos de definicin e implementacin
la ausencia de un ordenamiento del patrimonio de las polticas pblicas. La implementacin de
forestal y de un catastro adecuado de usos y REDD en el Per demandar fortalecer estos
derechos sobre el bosque (Capella y Sandoval 2010). elementos a fin de contribuir con su legitimidad
Segn, MINAM (2013) se desconoce qu parte y especialmente con su sostenibilidad. Asimismo,
de los bosques y tierras forestales no cuentan con las debilidades en la planificacin, coordinacin
designacin y ningn tipo de derechos forestales y capacidades de gestin de los bosques, aunque
otorgados y se calcula que podran representar no son exclusividad del sector forestal, requerirn
un 20 % de la Amazona. Es preciso terminar atencin en el proceso de preparacin para REDD
y perfeccionar el ordenamiento de la superficie (Che Piu y Garca 2011). La preparacin para
forestal, identificando cada tipo de bosque segn el REDD va a necesitar ver y actuar ms all del
ordenamiento forestal, as como aquellas reas en sector forestal y ambiental; para ello, la legislacin
las cuales la deforestacin y degradacin ponen en peruana cuenta con las evaluaciones ambientales
riesgo la sostenibilidad de los ecosistemas (Capella y estratgicas (EAE) que tienen como objetivo
Sandoval 2010). Es especialmente necesario contar identificar los impactos acumulativos en el tiempo
con un catastro forestal de los usos asignados y los y sinrgicos con otras polticas, planes y programas
derechos otorgados sobre los bosques, puesto que pblicos (Che Piu y Martnez 2011).
el rgimen de acceso a los recursos naturales debe
articularse al proceso de ordenamiento territorial
(Pulgar Vidal 2011). 3.2 Descentralizacin y distribucin
de beneficios
La gestin participativa de los bosques as como la
implementacin de las polticas pblicas es muy En la dcada del 2000 se inici un nuevo rgimen
limitada debido a la falta de capacidad del Estado. para la descentralizacin en el Per, con la
El Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas distribucin de competencias y responsabilidades
tambin cuenta con comits de gestin de reas entre los tres niveles de gobierno: el Gobierno
naturales protegidas, de los cuales existen 80 a nacional, los Gobiernos regionales y los Gobiernos
nivel nacional; entre sus funciones se encuentra la locales. La implementacin del proceso de
de participar en la aprobacin del plan de manejo, descentralizacin est prevista por etapas a fin de
principal instrumento de gestin del rea natural garantizar la continuidad y mejora de la calidad
protegida. El sector forestal incorpor esa misma en la prestacin de los servicios a la poblacin.
figura, y la legislacin vigente estableci comits de Sin embargo, estas etapas han respondido
gestin de bosques conformados por el conjunto de principalmente a las visiones de los gobiernos
usuarios del bosque en una unidad de planificacin de turno. El proceso de descentralizacin se
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Contexto de REDD+ en Per
inicia de manera formal el ao 2002, durante la 2009) nacional, regional y local, especialmente
gestin del presidente Alejandro Toledo (2002 all donde tienen funciones compartidas, de
2006), caracterizada por la aprobacin del manera que an a la fecha el principal reto,
marco legal inicial, la eleccin e instalacin de los junto a contar con los suficientes recursos y la
gobiernos regionales, el arranque de la reforma correspondiente fortaleza institucional, sigue
con el avance de la transferencia de competencias y siendo la adecuacin del diseo normativo e
funciones a los gobiernos regionales y un frustrado institucional del Gobierno nacional, los Gobiernos
proceso de integracin de los departamentos regionales y los locales a las nuevas condiciones
para crear regiones. La segunda etapa, durante del proceso de descentralizacin, con el fin de
el gobierno del presidente Alan Garca (2006 facilitar el funcionamiento del Estado unitario y
2011), tiene como hitos la reorientacin de la descentralizado (PRODESCENTRALIZACIN
estrategia descentralista, el reemplazo del Consejo 2011, Congreso de la Repblica 2011).
Nacional de Descentralizacin por la Secretara de
Descentralizacin, la aceleracin del proceso de Para el ao 2011, la Ley de Presupuesto del
transferencia de funciones, la consolidacin relativa Sector Pblico asign solamente un 30 % del
de los gobiernos regionales y el surgimiento de presupuesto general de la Repblica a las instancias
nuevos actores en la escena regional y municipal descentralizadas. De acuerdo con la Constitucin
(la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, Poltica del Per, a las circunscripciones les
las mancomunidades municipales, las Juntas corresponde recibir una participacin adecuada
de Coordinacin Intergubernamental, entre del total de los ingresos y rentas obtenidos por el
otros) (PRODESCENTRALIZACIN 2011). Estado en la explotacin de los recursos naturales.
Existen competencias que son compartidas entre Asimismo, la Ley Orgnica de Aprovechamiento
los diferentes niveles de gobierno por lo que se Sostenible de los Recursos Naturales establece que
estableci que cada ministerio debera elaborar una todo aprovechamiento de recursos naturales por
matriz de competencias y funciones compartidas, parte de particulares da lugar a una retribucin
esclareciendo lo que le corresponde a cada nivel de econmica que se determina por criterios
gobierno pero que tambin permitieran una revisin econmicos, sociales y ambientales. Es as que
de consistencia en la asignacin de competencias y la Ley de Canon y su reglamento determinan
la definicin de funciones a transferir (Congreso de los recursos naturales cuya explotacin generan
la Repblica 2011). cnones y regulan su distribucin en favor de los
gobiernos regionales y gobiernos locales de las
Si bien de las 4810 funciones que se tienen zonas donde se exploten los recursos naturales
previsto transferir desde el Gobierno nacional a los (canon minero, canon y sobrecanon petrolero,
Gobiernos regionales ya han sido transferidas 4342, canon gasfero, canon hidroenergtico, canon
es decir, el 90,3 % (PRODESCENTRALIZACION pesquero y canon forestal).
2011), uno de los puntos ms dbiles en el proceso
de transferencia de competencias sectoriales En el caso de la retribucin econmica, esta
a los Gobiernos regionales ha sido la falta de es establecida en cada ley especial sobre el
transferencia de los recursos financieros vinculados aprovechamiento de los recursos naturales; en
a las funciones transferidas (Defensora del Pueblo el caso de los recursos forestales, la retribucin
2009). En algunos casos se ha transferido a los es denominada derechos de aprovechamiento
Gobiernos regionales funciones que el Gobierno y calculada en funcin de la superficie y/o la
nacional no haba podido controlar, como es el cantidad, volumen o valor de la especie. Estas
caso de la minera artesanal y la pequea minera dos son las principales transferencias por recursos
donde existe una gran informalidad, reteniendo naturales que el Gobierno nacional destina a
para s la mediana y gran minera que son mucho los gobiernos regionales y locales, pero no las
ms formales, lo que ha expuesto a los Gobiernos nicas (Pulgar Vidal 2011). Para la mayora de
regionales a problemas de cumplimiento de sus los recursos naturales, el canon es equivalente al
funciones por falta de capacidades. Otro de los 50 % del impuesto a la renta, pero para el sector
temas importantes que han quedado pendientes forestal, el canon forestal se compone del 50 % del
es la formulacin y validacin de las matrices de pago de los derechos de aprovechamiento de los
distribucin de funciones entre los tres niveles recursos forestales y de fauna silvestre. La pgina
de gobierno (PRODESCENTRALIZACIN web del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF)
28 | Hugo Che Piu y Mary Menton
Las funciones en materia forestal que se transfirieron dominio pblico (reas naturales protegidas, bosques
en un principio a los Gobiernos regionales fueron de produccin, reservas territoriales del Estado,
asignadas luego a las Direcciones Regionales de concesiones forestales, etc.). Pero la Constitucin
Agricultura a travs de las Gerencias Regionales Poltica de Per seala que todos los recursos
de Desarrollo Econmico de las cuales dependen. naturales renovables y no renovables son Patrimonio
Pero posteriormente, en virtud del principio de de la Nacin. Es decir, el Estado tiene dominio sobre
autonoma (Che Piu y Martnez 2011), cada todos los recursos naturales, incluidos los bosques,
Gobierno regional ha implementado sus propias sus recursos y servicios, independientemente si se
estructuras organizativas para el ejercicio de las encuentran bajo dominio pblico o dominio privado.
funciones forestales. De esta forma, el Gobierno A pesar de que la Constitucin Poltica del Per no
Regional de Loreto cuenta con un Programa permite que este patrimonio natural de la Nacin sea
Regional Forestal y de Fauna Silvestre, el Gobierno otorgado en propiedad, existe un porcentaje (mnimo
Regional de Ucayali con una Direccin Ejecutiva comparado con el total del patrimonio forestal
Forestal y de Fauna Silvestre y el Gobierno Regional nacional) de bosques naturales sobre los cuales han
de San Martn con una Autoridad Regional sido otorgados derechos de propiedad, en su mayora
Ambiental. debido a procedimientos deficientes (Capella y
Sandoval 2010). Asimismo, el marco constitucional y
En lo que respecta a REDD, el Per ha apoyado legal permite que los particulares puedan aprovechar
desde el ao 2008 el enfoque anidado, por niveles los recursos naturales a travs de concesiones,
o nested approach (Che Piu y Garca 2011). En este licencias, permisos, etc. (Ley N 27308, Ley Forestal
enfoque, los espacios subnacionales desempean un y de Fauna Silvestre).
rol medular a partir de los cuales se va construyendo
el sistema nacional. Los Gobiernos regionales son Existe un marcado desequilibrio entre el amplio
los que administran la mayor parte de los bosques avance de la legislacin de promocin inversin
amaznicos y pasan por importantes retos para privada en el sector extractivo y de infraestructura
cumplir dichas funciones. En ese sentido, en lo que y el escaso desarrollo de la legislacin en materia
respecta a REDD, las capacidades existentes a nivel ambiental y social. De esa manera, los instrumentos
subnacional se encuentran principalmente en las de gestin ambiental se convierten en un requisito
instituciones de la sociedad civil y del sector privado formal para la obtencin de licencias y permisos,
que tienen proyectos REDD en curso (Che Piu y donde la participacin ciudadana se convierte apenas
Garca 2011). Las implicancias del nivel subnacional en un proceso de legitimacin (Dourojeanni etal.
y la construccin del nivel nacional desde abajo 2010). Siendo as, Dourojeanni considera que el
an no han sido investigadas en forma adecuada, sector minero primero pero luego los hidrocarburos y
incluso tampoco es claro cmo las iniciativas el sector de agroexportacin han sido reflotados con
tempranas y proyectos se articulan a este enfoque. marcos legales bastante favorables a las inversiones,
Esta situacin puede generar incertidumbre respecto frente a las normas de aprovechamiento forestal
de la idoneidad de las medidas tomadas hasta que todava mantienen un importante sesgo de
la fecha. Un proyecto financiado por el Banco control o de biodiversidad y son an limitadas
Alemn de Desarrollo (KfW) espera abordar estos en su funcin de promocin. De esta manera se
temas y contribuir con el MINAM en el diseo conjugan dos desincentivos. Por un lado se teme que
de este modelo de enfoque multinivel (Che Piu y REDD+ pueda generar impactos negativos sobre
Garca2011). los derechos de los pueblos indgenas y pobladores
locales por la falta de suficientes salvaguardas sociales
y ambientales que sean efectivas, por lo cual muchos
3.3 Derechos indgenas, derechos al actores sociales se oponen al avance de REDD+. Y
bosque y al carbono por otro lado, se reclaman mayores regmenes de
promocin para las actividades productivas basadas
Segn el Informe Nacional Per para la Evaluacin en el aprovechamiento sostenible de los recursos
de los Recursos Forestales Mundiales 2010, el forestales y de fauna silvestre por lo cual REDD+ an
18,68% de los bosques, es decir 12 786 480 ha, no atrae suficiente inters del sector privado. Estos
estn bajo dominio privado (comunidades nativas, son dos extremos del marco legal vigente que un
campesinas, predios privados, etc.) y el 81,32 % proceso de preparacin para REDD+ debe atender
de los bosques, es decir, 55 660 330 ha son de necesariamente.
30 | Hugo Che Piu y Mary Menton
Tabla 10. Tipos de derechos otorgados segn actor, uso y entidad otorgante
Actor Tipo de derecho otorgado Aptitud de la tierra Entidad otorgante
Propiedad Cultivo en limpio y cultivo de pasto COFOPRI y actualmente
Gobiernos Regionales
Comunidades Cesin de uso en tierras con aptitud Forestal Vaco legal
nativas forestal o reas protegidas
Permiso forestal en reas cedidas en Forestal o proteccin MINAG-DGFFS y actualmente
uso a favor de comunidades nativas Gobiernos Regionales
Comunidades Propiedad Sobre toda la tierra donde estn COFOPRI y Direccin Regional
campesinas asentadas y realizan sus actividades Agraria
(costa y sierra) (agricultura, pastoreos, etc.)
Propiedad Sobre una porcin donde estn COFOPRI y Direccin Regional
Comunidades asentadas (cultivo y pastoreo) Agraria
campesinas Cesin en uso, con posibilidad de Forestal COFOPRI y Direccin Regional
(selva) acceder a permisos forestales
Propiedad solo en tierras aptas para Cultivos y pastoreos COFOPRI y Direccin Regional
agricultura Agraria
Concesin forestal en bosques de Forestal MINAG-DGFFS y actualmente
produccin permanente: los Gobiernos regionales
Madera
Persona natural Productos no-maderables
o jurdica en Proteccin
general Ecoturismo
Conservacin
Sin-bosque (hasta 2006)
Reforestacin
Plantaciones en predios privados o Agrcola o forestal MINAG-DGFFS
comunales
Fuente: adaptado del R-PP Peru, Julio 2011
La legislacin forestal permite que se pueda a las que habitan en la selva. Si bien reconoce la
autorizar a los particulares el aprovechamiento imprescriptibilidad de la propiedad de sus tierras,
sostenible de los recursos forestales maderables ha eliminado las caractersticas de inalienabilidad
y no maderables. Cuando las tierras forestales e inembargabilidad de las tierras comunales. En
son de dominio pblico, se otorgan a travs el Per, la titulacin de la tierra indgena se hace
de concesiones forestales con fines maderables, bajo la forma de asentamientos reconocidos con
concesiones de reforestacin y concesiones con el ttulo de comunidades con estatus de persona
fines no maderables para castaa, caucho, etc. jurdica forma que difiere del concepto de
Cuando las tierras forestales son de dominio territorio (Pulgar Vidal 2011). En ese marco, es
privado, los derechos se otorgan a travs de importante tener en consideracin que el derecho
permisos, como es el caso de las comunidades al territorio es la base de otros derechos colectivos
campesinas y nativas. En la antigua Ley Forestal de los pueblos indgenas (Ramos 2011), como el
y de Fauna Silvestre, todava vigente, se han de la consulta previa o el aprovechamiento de sus
considerado a los servicios ambientales del bosque recursos naturales. Este marco normativo refleja la
entre los recursos forestales no maderables, pero posicin de los poderes polticos y econmicos, que
no se aprobaron las normas especficas para el fueron expuestos en un artculo del expresidente
otorgamiento de derechos sobre esos servicios. Alan Garca en el que plantea que el inters
nacional de aprovechar los recursos naturales
En el caso de los pueblos indgenas, la Constitucin puede contraponerse a los pueblos indgenas y
del ao 1993 reconoce como comunidades sus derechos (vase cuadro 5). Es as que dicho
campesinas aquellas que se encuentran en la costa Gobierno plante una relacin de necesario
y en la sierra del pas, y como comunidades nativas conflicto entre el desarrollo y los derechos de los
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Contexto de REDD+ en Per
pueblos indgenas, por oponerse estos al progreso es muy pronto para evaluar el xito de los
econmico del pas. De all que durante el 2008 se proyectos de MFC; sin embargo, hay que sealar
pretendiese modificar el marco legal sobre las tierras que la primera certificacin de manejo forestal
indgenas, la forma de toma de decisiones y acceso a en el Per fue para bosques de comunidades
los recursos naturales para facilitar las inversiones. nativas manejados bajo la regencia de la ONG
AIDER (Asociacin para la Investigacin y
Desarrollo Integral) y que en la actualidad se ha
Derecho de los pueblos indgenas en el implementando, con relativo xito, un sistema de
contexto nacional e internacional. concurso de compra-venta de madera en pie por
parte de comunidades en la regin de San Martn.
El Per ha ratificado el Convenio N 169
sobre pueblos indgenas y tribales en pases La principal organizacin nacional de los
independientes de la Organizacin Internacional del pueblos indgenas amaznicos es la Asociacin
Trabajo (OIT) a travs de la Resolucin Legislativa Intertnica para el Desarrollo de la Selva Peruana
N 26253 del ao 1993. Asimismo ha suscrito y (AIDESEP), conformada por 9 organizaciones
votado a favor de la Declaracin de las Naciones regionales, con ms de 57 federaciones y
Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas organizaciones territoriales. En el ao 2008,
(Ramos 2010). La legislacin ambiental del Per AIDESEP se convirti en el principal antagonista
reconoce de manera tangencial los derechos de los del Gobierno del expresidente Alan Garca frente
pueblos indgenas, siendo un ejemplo de ello la a sus propuestas de inversin en la Amazona. Esta
priorizacin de las lgicas de aprovechamiento y oposicin logr ser efectiva, siendo el nico actor
extraccin de recursos naturales sobre los derechos poltico que logr doblegar a dicho Gobierno al
a la tierra y el territorio de los pueblos indgenas lograr la derogacin de cuatro decretos legislativos
(Ramos 2010). Luego del extenso conflicto entre los dirigidos a promover las inversiones y flexibilizar
pueblos indgenas y el Gobierno anterior, el nuevo
Gobierno aprob y promulg la Ley del Derecho
a la Consulta Previa de los Pueblos Indgenas
y concluy con su reglamentacin en el primer Cuadro 4. Extracto del artculo de opinin
trimestre del 2012. El sndrome del perro del hortelano del ex
presidente Alan Garca
Los pueblos indgenas ocupan sus territorios
ancestralmente y aprovechan los recursos y servicios Hay millones de hectreas de maderas que
forestales de manera tradicional. Con el objetivo estn ociosas, otros millones de hectreas que las
de integrarlos a las economas de mercado se han comunidades y asociaciones no han cultivado ni
realizado diferentes iniciativas de manejo forestal cultivarn, adems cientos de depsitos minerales
comunitario (MFC). Durante el ao 2005 se dio que no se pueden trabajar (). Y todo ello por el
una primera iniciativa orientada a establecer un tab de ideologas superadas, por ociosidad, por
marco legal favorable para el MFC. Esta iniciativa indolencia o por la ley del perro del hortelano que
fue impulsada por el Gobierno y la cooperacin reza: Si no lo hago yo que no lo haga nadie.
internacional y cont con la participacin de Para que haya inversin se necesita propiedad
organizaciones indgenas y organizaciones de la segura, pero hemos cado en el engao de entregar
sociedad civil. El resultado de este grupo de trabajo pequeos lotes de terreno a familias pobres que no
sobre MFC fue la aprobacin de la Resolucin tienen un centavo para invertir (). Este es un caso
Jefatural 232-2006-INRENA que aprob los que se encuentra en todo el Per, tierras ociosas
trminos de referencia para la formulacin de planes porque el dueo no tiene formacin ni recursos
de manejo forestal en bosques de comunidades econmicos, por tanto su propiedad es aparente.
nativas y establece un rgimen diferenciado de Esa misma tierra vendida en grandes lotes traera
manejo para las comunidades nativas de hasta tecnologa de la que se beneficiara tambin el
tres niveles de intensidad. Durante el proceso de comunero, pero la telaraa ideolgica del siglo
aprobacin de la nueva Ley Forestal y de Fauna XIX subsiste como un impedimento. El perro del
Silvestre, las organizaciones exigieron que se hortelano.
mantenga la vigencia de esta resolucin, lo que
signific un hito durante dicho proceso. Todava Fuente: Garca, 2007a
32 | Hugo Che Piu y Mary Menton
patrimonio forestal nacional (Capella y Sandoval tipo de conflictos se incrementen. Por ejemplo,
2010, Weiland 2012). En la nueva Ley Forestal y en Madre de Dios, hay 381 000 hectreas de
de Fauna Silvestre, Ley N 29763, an no vigente, concesiones petroleras superpuestas con un rea
se establece que el aprovechamiento de los servicios natural protegida (SPDA 2011) y propiedades
de los ecosistemas forestales le corresponde a agrcolas asignadas en zonas superpuestas con
quien tiene el derecho a aprovechar los recursos concesiones forestales (Chvez et al. 2012). En esta
forestales. En el Congreso de la Repblica existe situacin ser difcil la implementacin de REDD+
un proyecto de Ley de Provisin de Servicios en el Per, debido a la dificultad no solo para la
Ambientales (actualmente llamado Proyecto de asignacin de derechos sobre el carbono, sino
ley de retribucin por servicios ecosistmicos), que tambin para la asignacin de responsabilidades
va en el mismo sentido. Es muy probable que se respecto de la conservacin de los ecosistemas.
confirme a los poseedores de ttulos habilitantes
sobre recursos naturales como titulares de los El 56,5 % de los 223 conflictos reportados por
derechos sobre la reduccin de emisiones de dichos la Defensora del Pueblo al mes de diciembre del
recursos. Tambin se encuentra en elaboracin 2011 son socioambientales y giran en torno al
por MINAM una norma que regule el registro control, uso y/o acceso a los recursos naturales. El
de proyectos REDD+ en el Per. Dicho registro acceso a la tierra; el acceso, uso y disposicin del
tendra inicialmente un carcter meramente agua y los recursos naturales; la prdida del suelo
informativo respecto de los proyectos, y de manera y la biodiversidad; la superposicin de derechos;
posterior ya se utilizara para el registro de las los beneficios y su distribucin; el deterioro de
reducciones de emisiones. los recursos base para el desarrollo de actividades
productivas comerciales o de subsistencia, etc., son
los temas de mayor recurrencia en estos conflictos
Tenencia de la tierra y de rboles (Pulgar Vidal 2011). Frente a ello, no existen
A partir de los aos noventa, se implement en el mecanismos efectivos de resolucin de conflictos
Per un rgimen bastante liberal en cuanto a la por usos de los recursos naturales. Por ejemplo, los
propiedad de la tierra, a partir de la titulacin de comits de gestin de bosques que tienen entre sus
reas posesionadas, como incentivo a la promocin funciones propiciar la solucin de los conflictos
de la agricultura a nivel nacional. Con este tipo que pudieran generarse dentro del bosque bajo su
de polticas de titulacin de tierras del Estado responsabilidad (Malleux 2009) son un mecanismo
ocupadas ilegalmente se confieren beneficios casi inoperante a la fecha. Originalmente, en el
econmicos a los actores que son responsables, en marco de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre se
forma directa, de la deforestacin (Killeen 2007). crearon cerca de 24,5 millones de hectreas de
Esta situacin provoc la apertura de nuevas reas bosque de produccin permanente (BPP) en la
agropecuarias a pesar de que la legislacin forestal regin amaznica del Per. Sin embargo, debido a
y ambiental prohben el cambio de uso de tierras los problemas de superposicin, el rea de BPP es
forestales. Estos procesos de ocupacin territorial de solo 18,7 millones de hectreas en la actualidad
han sido influenciados por polticas estatales (Malleux 2009).
originadas en decisiones desinformadas y polticas
coyunturales condicionadas por presiones sociales
(Malleux 2009). 3.4 Gobernanza forestal en Per
las solicitudes de acceso a la informacin del 85% forestales en sus jurisdicciones. Sin embargo,
y la disponibilidad de la informacin relevante un avance importante en el fortalecimiento
del sector forestal va pgina web o solicitudes de la institucionalidad forestal es la creacin
de acceso a la informacin para dicho ao fue del Organismo de Supervisin de los Recursos
de 82 % (DAR 2013), porcentajes mayores a los Forestales y de Fauna Silvestre (OSINFOR) como
registrados para el 2011. Sin embargo, todava organismo adscrito a la Presidencia del Consejo
estn por debajo de los promedios nacionales, que de Ministros y responsable de la supervisin
se encuentran en 86 % para cumplimiento en la de los ttulos habilitantes otorgados para el
difusin de informacin pblica mediante sus aprovechamiento de los recursos forestales y de
Portales de Transparencia Estndar (Defensora fauna silvestre. La Defensora del Pueblo (2010),
2013) y de 98 % para atencin a solicitudes de luego de evaluar a las autoridades forestales,
acceso a la informacin (PCM 2012). concluye que estas presentan debilidades en la
capacidad operativa, lo cual limita el adecuado
Los procesos de reforma de la legislacin forestal ejercicio de sus funciones. A pesar de las
y de preparacin para REDD+ en el Per desde limitaciones, las Jefaturas de reas Naturales
el 2008 han desencadenado los procesos ms Protegidas muestran una mejora considerable que
participativos de la historia del sector forestal. concuerda con el aumento del presupuesto de esta
En ese proceso de reforma de la legislacin institucin que pas de contar con un presupuesto
forestal primero se derog una ley por falta de 13,2 millones de nuevos soles en el 2009 a
de participacin y consulta, lo que oblig al 40,8 millones de nuevos soles en el 2010.
Gobierno a organizar un proceso que cont con
ms de 200 aportes y decenas de talleres. No Asimismo, otro reto importante para la
obstante, dicho proceso se centr principalmente gobernanza de REDD+ en Per ser la
en la recepcin de aportes y solo hacia el final del coordinacin interinstitucional. La ausencia de
proceso se dedicaron tres das a la bsqueda de una visin integral del Estado ha redundado en
consensos. Luego, las organizaciones indgenas una praxis consistente de limitada comunicacin
lograron que el Congreso de la Repblica antes de y coordinacin al interior de la administracin
aprobar la nueva ley intentara realizar un proceso pblica. As como no hay una poltica de
de consulta previa a los pueblos indgenas sobre desarrollo nacional tampoco hay una poltica del
dicha norma. Sin embargo, para la aprobacin sector forestal. La coordinacin existente entre
de su reglamento se requerir tambin una los niveles y sectores de gobierno se reduce a los
consulta previa, a continuacin del proceso aspectos meramente formales (Dourojeanni et al.
de participacin ciudadana. Algo parecido ha 2010). A entender de Dourojeanni (2010) existe
ocurrido con la participacin en los procesos entre los funcionarios del Gobierno una tendencia
nacionales de preparacin de REDD+. All el a la descoordinacin con otras autoridades
Gobierno ha pasado de la elaboracin de los especialmente en los temas de otorgamiento de
documentos nacionales sin participacin, como fue derechos en favor de privados en el desarrollo de
la elaboracin del R-PIN para el FCPF en el 2008, estos proyectos extractivos y de infraestructura,
a la necesidad de organizar procesos ms amplios as como en materia de ordenamiento territorial,
de participacin como est ocurriendo con la lo que ha generado la superposicin de derechos.
elaboracin del Plan de Inversin del FIP durante Este es un aspecto sensible, pues como ya se ha
el 2013. indicado puede ser un factor de corrupcin en
los procesos de preparacin e implementacin
Sin embargo, un importante reto que enfrenta la de REDD+. La estrategia nacional y las opciones
gobernanza forestal son las limitadas capacidades estratgicas de REDD+ en Per deben abordar
existentes en el sector. El Informe N 151 de la el problema de la falta de coordinacin, si no
Defensora del Pueblo sobre Poltica Forestal y lo hacen, los ms de 40 programas y proyectos
Amazona Peruana concluy que no se cuenta con pblicos que tienen que ver con bosques y
todos los recursos y capacidades necesarias, lo que cambio climtico pueden no solo desaprovechar
es ms grave en el caso de los Gobiernos regionales, las sinergias, sino que pueden incluso obstruirse
que han asumido la gestin de los recursos recprocamente.
4 Contexto poltico-econmico de
las causas de la deforestacin y
degradacin
4.1 La deforestacin y las polticas de del uso de los bosques (Naughton-Treves 2004).
desarrollo Sin embargo, estudios como el de Almeyda et al.
(2010) sealan que la deforestacin alrededor de
Segn la FAO (2011), la tasa de variacin anual pequeas poblaciones como la de Iapari (Madre de
de cobertura forestal de Amrica del Sur se ha Dios) solo puede ser explicada en trminos de una
mantenido igual (-0,5 %) entre los decenios 1990- interaccin entre las polticas nacionales y regionales,
2000 y 2000-2010; pero en el caso peruano, esta en la que tienen particular importancia las variables
tasa se ha duplicado durante dicho lapso, pasando locales y los factores transitorios. Por ejemplo,
de -0,1 % a -0,2 %. El Per es el nico pas de los programas de desarrollo regional tambin
la regin que ha mostrado un incremento tan contribuyen, aunque en menor medida, a estimular
significativo, lo que seala que la deforestacin los flujos migratorios y las actividades econmicas
responde ms a factores internos que a externos. (Malleux 2009) que provocan deforestacin.
En ese sentido, la deforestacin y la degradacin
forestal en el Per son consecuencia de las polticas El proceso de crecimiento econmico actual y de
de desarrollo implementadas, sobre todo en las mediano plazo plantea disyuntivas de polticas
ltimas cuatro dcadas. La dbil institucionalidad clave para la conservacin de los bosques (MINAM
en materia de bosques ocasiona que dichas polticas 2010a). El crecimiento econmico del Per se
no estn enmarcadas en un plan de desarrollo ha debido sobre todo al proceso de reformas
nacional, ni dentro de criterios de sostenibilidad, estructurales y de estabilizacin que se comenzaron
ni soportadas por mecanismos de coordinacin en la dcada de los noventa (Loayza, 2008). En esa
interinstitucional. Estas polticas de desarrollo dcada se inici en el Per el desarrollo de un marco
se iniciaron incentivando la colonizacin en legal que busca promover la inversin privada,
la Amazona y la explotacin de sus recursos principalmente extranjera, en casi todos los sectores
naturales. En todos los casos, estas polticas han de la economa del pas (Dourojeanni et al. 2010)
buscado atender principalmente necesidades a travs de la estabilidad del rgimen tributario,
exgenas. As ocurri tanto en la poca de la la libre disponibilidad de divisas, la transferencia
explotacin del caucho amaznico a inicios del libre al exterior de capitales y la construccin de
siglo XX, como sigue ocurriendo con las actuales infraestructura vial, portuaria, etc. Dichas reformas
inversiones extranjeras en hidrocarburos (Hausman le han permitido contar con un crecimiento
y Klinger 2008). sostenido de su Producto Interno Bruto (PIB) en
los ltimos 15 aos; el PIB del ao 2012 fue 238
Si bien estas polticas de desarrollo, que han mil millones de soles2 y las exportaciones totales
impulsado el cambio de uso de los bosques, han ascendieron a 45 mil millones de soles2 (http://www.
sido generalmente nacionales tambin se han bcrp.gob.pe/estadisticas/cuadros-anuales-historicos.
visto influenciadas por las realidades regionales html). De 2001 a 2010, el PIB aument por 73 %
y locales. Los patrones de deforestacin y y la tasa de pobreza baj de 55% en 2001 a 31 %
regeneracin muestran la sensibilidad del uso de la en 2010. Con un aumento en el poder de compras
tierra a las polticas macroeconmicas, la poltica
agraria, los programas de crdito y el control
2 A precios de 1994
36 | Hugo Che Piu y Mary Menton
Metales Maquinaria
del pas y de una buena proporcin de la Minera 1.6% y equipos Otros
1.0% 0.8%
poblacin, la demanda para los recursos se Productos
qumicos
no metlica
0.7%
aumenta. Esto se ve en el aumento del sector 3.6% Pesca tradicional
3.0%
agrcola por 4.6 % de 1991 a 2010 (Apoyo Textiles
Consultoria 2012). El crecimiento agrcola se Pesca
6.4% Agricultura
tradicional
concentra en el aumento de la exportacin de no tradicional 1.7%
0.8%
productos como esprrago, mango y palta pero
tambin se ve un aumento en la produccin para el Agricultura
no tradicional
mercado interno (BCRP 2010). 6.1%
Hidrocarburos
Durante la segunda vuelta electoral, el entonces 10.6%
candidato, Ollanta Humala, se comprometi a Minera
cumplir una hoja de ruta que inclua mantener 63.6%
los lineamientos macroeconmicos y el modelo Figura 10. Exportaciones de Per por sectores al
econmico de los Gobiernos anteriores, y ao 2005
desde que asumi el mando no solo ha venido Fuente: Hausman y Klinger 2008
cumpliendo dicho compromiso, sino que ha
mantenido a funcionarios claves en el Ministerio
de Economa y el Banco Central de Reserva. expansin agrcola. Estos procesos migratorios
Por lo tanto, no se esperan en el futuro cercano se han debido principalmente a la colonizacin
cambios radicales en los principales impulsores del de la Amazona (mediante incentivos tributarios
crecimiento econmico. y financieros, la formalizacin de la ocupacin
informal y el desbroce de bosques).
Sin embargo, la lucha contra la pobreza sigue
siendo el principal objetivo poltico del pas. En Durante la poca colonial (siglos XVI y XVII),
ese sentido, las expectativas conservacionistas la deforestacin estuvo ligada al establecimiento
deben balancearse con la bsqueda del desarrollo de bases para la exploracin geogrfica y la
econmico local (Naughton-Treves 2004). evangelizacin de las poblaciones nativas, de
Las condiciones de pobreza y pobreza extrema manera que la presiones por deforestacin fueron
en el Per se encuentran principalmente en el prcticamente inexistentes. A finales del XIX se
mbito rural: el 60,3 % de la poblacin rural es inici el aprovechamiento a gran escala de los
pobre y el 21,1 % se halla en extrema pobreza recursos naturales de la Amazona peruana con
(MINAM 2010a). En la regin amaznica, gran el auge del caucho impulsado por el desarrollo
parte de la poblacin se encuentra en situacin industrial de los pases europeos y norteamericanos
de pobreza y pobreza extrema. En el Per, la (Toledo, 1994). Esto dio origen a dos dcadas pico
proporcin de poblacin en situacin de pobreza (1890 a 1910) de intensa actividad extractivista,
en la regin amaznica fue mayor (48,4 %) que tanto del caucho como de pieles y maderas hasta
la correspondiente a nivel nacional (39,3 %) en entonces prcticamente sin demanda internacional.
2007 (Gomez et al. 2008). Es por ello que para Este perodo dej atrs el establecimiento de una
incorporar las reas ociosas (bosques naturales y red de villas y pequeas ciudades comerciales y la
secundarios, reas deforestadas, restingas, etc.) a expansin de las tres mayores ciudades a lo largo
la produccin (Garca 2007b) se tienen previstos del ro Amazonas: Iquitos, Manaus y Belem.
en los prximos aos proyectos de inversiones en
infraestructura, explotacin minera y petrolera El auge del caucho y su desaparicin como
(MINAM 2010a) as como en agroindustria. actividad econmica regional, hizo presente este
Debido a REDD+, estos planes deben ser territorio hasta entonces ignorado y considerado
confrontados con una estrategia nacional que haga tierra de nadie, incorporndose la Amazona a
frente a la deforestacin que aquellas van a causar o la agenda geopoltica de los pases generndose
promover. presiones por la ocupacin de estos territorios
(Toledo, 1994) no solo frente a amenazas
La primera causa poltica de la deforestacin ha externas, sino tambin como oportunidad para
sido el incremento de los procesos migratorios hacer frente a problemas internos, como fue en
de los Andes hacia la Amazona y la consiguiente el caso peruano en el que la migracin hacia la
| 37
Contexto de REDD+ en Per
Amazona fue promovida para hacer frente a que se experimente un rpido crecimiento de la
los problemas de escasez de tierras, disminuir el poblacin amaznica, que se multiplic por cuatro
flujo de migracin hacia las ciudades de la costa y entre 1940 y 1981 (de 414 452 habitantes a 1
reducir los conflictos sociales engendrados por los 796 283 habitantes) (Gmez et al. 2008). Segn
latifundios de la sierra (Barclay y Santos, 1991). el Censo Nacional de Poblacin del 2007, cuatro
Desde 1940, el incremento de procesos migratorios de las siete regiones con mayor tasa de crecimiento
hacia la Amazona y la expansin agrcola han sido poblacional promedio anual desde el censo de
las principales causas directas de las actividades de 1993 son amaznicas: Madre de Dios tiene 3., %
deforestacin de la Amazona peruana. Asimismo, en primer lugar, Ucayali con 2,2 % en el segundo
la experiencia muestra que la deforestacin ha lugar, San Martn con 2,0 % en sexto lugar y
aumentado all donde se han abierto carreteras Loreto con 1,8 % en sptimo lugar.
o vas de penetracin en la Amazona peruana,
o en el borde de los ros, por el establecimiento Acompaando las polticas de colonizacin
de asentamientos humanos y por la agricultura han estado las polticas de formalizacin de
migratoria (Naughton-Treves 2004). Esta la propiedad rural. Como un incentivo a la
dinmica fue respalda en las dcadas siguientes por colonizacin en la regin amaznica, las tierras
la construccin de carreteras o vas de penetracin, deforestadas para el establecimiento de actividades
que fomentaron la migracin (MINAM, 2010a). agropecuarias son tituladas, lo que exacerba los
Ello ha incrementado el uso inadecuado de los problemas de invasiones, apertura de reas para
suelos, como ocurre en el caso de la agricultura actividades agropecuarias, el trfico de tierras y
migratoria, en el que por lo general las tierras son consecuentemente la deforestacin (Pautrat y
degradadas y luego abandonadas; y en aquellas Lucich 2006). A pesar que ello representa una
pocas que an conservan potencial agropecuario contradiccin con el marco legal vigente, que
son entregadas a familiares o vendidas a terceros. establece que las tierras que forman parte del
patrimonio forestal no pueden ser objeto de
La promocin de la colonizacin en la regin cambio de uso, en particular destinadas al uso
amaznica es la poltica de desarrollo que mayor agrcola, es el propio Estado quien, a travs de
impacto ha tenido sobre los bosques y es quizs otras normas, todava requiere como condicin
tambin la ms antigua. Parte de estos incentivos para la titulacin que se hayan realizado mejoras
han consistido en dotar a la Amazona con un econmicas sobre el suelo, lo que casi siempre
marco tributario excepcional (Pautrat y Lucich significa un cambio de uso del suelo forestal a
2006) por el cual se encuentra exonerada del agropecuario (Malleux 2009).
impuesto a las ventas, tiene tasa reducidas
para el pago del impuesto sobre la renta y un Un segundo grupo de polticas ha estado orientado
crdito fiscal especial del orden del 50 % a la promocin de inversiones en infraestructura
de las ventas fuera de la regin. En las ltimas vial, inicialmente carreteras de penetracin.
dcadas la colonizacin de la Amazona se ha Numerosos estudios han documentado los
expandido debido a migraciones no promovidas impactos sociales y ambientales de las carreteras,
directamente por el Estado, sino provocadas por en especial la positiva correlacin entre carreteras
la situacin de pobreza de las regiones de origen. y deforestacin (De Luca 2007, Enrique y Cueto
Esta colonizacin agropecuaria de la Amazona 2010). En el caso del Per, fue a partir de 1940
supone la transformacin de los bosques en reas que se inici la interconexin vial de la Amazona,
agrcolas, pues los bosques son percibidos como un a travs de carreteras de penetracin a Pucallpa
obstculo al desarrollo agrario (MINAM 2009). y, la Selva Central con las zonas andinas aledaas
Entre los aos 1940 a 1970 (MINAM 2010a) y a travs de stas, con el litoral peruano, lo que
se alent la migracin hacia la selva con el fin de provoc la expansin de colonos provenientes de
ampliar la frontera agrcola. Entre las dcadas de las montaas andinas, abriendo las trochas y la
1970 a 1980, continuaron este tipo de polticas vasta llanura a nuevos asentamientos humanos
enfocndose en migracin de campesinos hacia (MINAM 2009). Durante las dcadas del 60 y
la selva y zonas de frontera, con el fin de ocupar 70, continuaron las polticas, y al igual que en
el territorio nacional y proteger las fronteras, diversos pases amaznicos, se propiciaron grandes
llegndose incluso ofrecer subsidios agrcolas y proyectos viales a fin de promover la migracin de
pecuarios (Killeen 2007). Estas polticas hicieron pequeos y grandes agricultores mediante subsidios
38 | Hugo Che Piu y Mary Menton
Nacional Forestal, este concluy en junio del encuentra debajo del ministro, el secretario
ao siguiente con apenas un borrador para general y el viceministro de Agricultura.
discusin, porque toda la atencin fue puesta La funcin de supervisin fue asignada al
en la elaboracin de la nueva Ley Forestal y Organismo de Supervisin de los Recursos
de Fauna Silvestre. Situacin similar ocurre Forestales y de Fauna Silvestre (OSINFOR), un
en las regiones que cuentan con planes organismo autnomo adscrito a la Presidencia
regionales de desarrollo que difcilmente son del Consejo de Ministros. Y, como parte del
considerados al momento de tomar decisiones. proceso de descentralizacin, las funciones
A nivel amaznico, el Consejo Interregional de administracin y control forestal se deben
Amaznico (CIAM) ha desarrollado una transferir a los gobiernos regionales como
propuesta denominada Amazona Vale un nuevas autoridades forestales regionales. En el
Per que contempla cuatro ejes: 1) estrategia futuro, la autoridad forestal nacional estar a
de bosques y cambio climtico para la Amazona cargo del Servicio Nacional Forestal y de Fauna
basada en poner en valor el bosque a travs del Silvestre (SERFOR), que ser un organismo
aprovechamiento sostenible de sus servicios y tcnico especializado autnomo adscrito al
recursos naturales, 2) competitividad e inversin MINAG. Es decir, en el futuro la gestin de los
sostenible fortaleciendo el FONDESAM bosques tendr por lo menos cuatro autoridades
(Fondo de Desarrollo de la Amazona) y el que debern coordinar en el campo sus
AMAZINV (Fondo de Inversin Privada para diferentes funciones y niveles de atribuciones:
la Amazona), 3) posicionamiento de la marca SERNANP, OSINFOR, SERFOR y los
Amazona Vale un Per y 4) fortalecimiento Gobiernos regionales. Estas cuatro instituciones
institucional, mejorando el diseo institucional debern coordinar la gestin sostenible de los
regional con un enfoque de gestin territorial y bosques para hacer frente a la deforestacin.
dotndolo de recursos financieros.
La ausencia de una visin integral del
La dbil institucionalidad genera una frgil Estado que permita identificar y coordinar
gobernabilidad de la gestin y administracin las inversiones requeridas para cubrir las
del patrimonio forestal, en particular frente a necesidades bsicas y el desarrollo productivo,
la deforestacin. No existe liderazgo de una ha redundado en la limitada comunicacin y
institucin con goce pleno de autonoma y coordinacin al interior de la administracin
fuerte presencia poltica al interior del aparato pblica. En ese sentido, en vez de aprovechar
estatal, que incorpore como un objetivo de las la concurrencia y sinergias entre proyectos, se
polticas pblicas la reduccin de las tasas de generan serias inconsistencias entre las polticas
deforestacin y degradacin forestal. El sector y objetivos de distintos sectores y niveles de
forestal forma parte del sector agricultura, gobierno. Cada sector pblico y cada gobierno
donde ocupa un tercer o cuarto nivel dentro de regional. () No ofrecen una explicacin
la organizacin del Ministerio de Agricultura coherente sobre su necesidad y su prioridad ni,
(MINAG). Desde 1992, el Instituto Nacional mucho menos, sus correlaciones, interferencias
de Recursos Naturales (INRENA) se encarg y sinergias positivas o negativas con los planes o
de manera integrada de la administracin acciones de otros sectores o regiones. Adems,
de las reas naturales protegidas y de los la prioridad otorgada a esos proyectos en cada
recursos forestales y de fauna silvestre, pero sector parece ser arbitrariamente decidida y
fue cuestionado por su falta de capacidad cambia con cada gobierno y a veces con cada
a nivel institucional, y por denuncias de nueva autoridad ministerial o regional. El
corrupcin (Enrique y Cueto 2010). En el ao resultado de esta situacin es el uso ineficiente y
2008 las reas protegidas pasaron a depender contraproducente de los recursos pblicos y del
del Servicio Nacional de reas Naturales patrimonio natural nacional y, evidentemente,
Protegidas (SERNANP), un organismo tcnico se compromete el futuro (Dourojeanni
autnomo adscrito al MINAM, mientras etal. 2010). En una falta de polticas claras
que los recursos forestales y la fauna silvestre y efectivas, la coordinacin y comunicacin
fueron asignados a una direccin general del entre las instituciones pblicas competentes
MINAG. La Direccin General Forestal y de resulta indispensable para implementar
Fauna Silvestre (DGFFS) jerrquicamente se abordajes complejos como REDD+. Existen
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Contexto de REDD+ en Per
De manera particular, Brasil juega un papel Las condiciones polticas y econmicas en el Per
gravitante en la Amazona peruana, pues espera son propicias para el incremento de la deforestacin.
que sta sea una fuente de energa y de materias Estas condiciones estn caracterizadas por polticas
primas baratas y, asimismo, le permita acceder a los de desarrollo basadas en el incremento de las
puertos del Pacfico y a proyectos de construccin inversiones pblicas y privadas en infraestructura
de infraestructura. Brasil ocupa el tercer lugar de transporte, y la carencia de polticas efectivas de
despus de EEUU y China como mayor socio prevencin y mitigacin de impactos ambientales
comercial del Per, y el quinto lugar por pas sobre el bosque especialmente por actividades
de origen de las inversiones directas en Per, agropecuarias. Esta situacin se agrava frente a la
detrs de Espaa, Estados Unidos, Sudfrica y expansin de las inversiones brasileas y chinas en la
Chile. Sin embargo, a diferencia de estos pases, regin que se enfocan principalmente en los sectores
buena parte de las inversiones de origen brasileo de extraccin de recursos naturales y la construccin
afectan directamente la Amazona peruana. El de infraestructura. Adems, si se decidiera abordar
Banco Nacional de Desarrollo Econmico y esta problemtica para orientar las polticas de
Social (BNDES) desempea un rol clave en el desarrollo hacia un modelo bajo en carbono (menor
financiamiento de empresas brasileas que ejecutan deforestacin) se tendra que superar tambin la dbil
dichas inversiones en nuestro pas. capacidad de planificacin del Estado.
5 Entorno poltico de REDD+: actores,
eventos y procesos polticos
GEI (CER) en octubre del 2010. El 70 % de los Un poco ms incierta es la situacin de las Medidas
proyectos registrados corresponden a las centrales Nacionales Adecuadas de Mitigacin, denominadas
hidroelctricas y solo uno al sector forestal. NAMA (por sus siglas en ingls). Si bien la Segunda
Asimismo, el portafolio de proyectos del Fondo Comunicacin Nacional del Per a la Convencin
Nacional del Ambiente (FONAM 2012) menciona Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico
58 proyectos forestales (40 proyectos MDL de ha considerado las NAMA (a travs de los Programas
reforestacin y forestacin y 18 iniciativas REDD), Nacionales de Mitigacin - ProNaMA), el PLANAA
con un potencial de reducciones equivalentes a no hace ninguna referencia a las mismas. En ese
62millones de toneladas de CO2 en 20 aos. sentido, se torna dudosa la propuesta de contar con
cinco programas sectoriales (energa, transporte,
Desde julio del 2011, el Per cuenta con un Plan industria, manejo de desechos y forestal y uso de
de Accin de Adaptacin y Mitigacin frente al suelos) (MINAM 2010a), y en particular, el Programa
Cambio Climtico (PLAAMCC), que prev una del Sector Forestal y Uso del Suelo, que incluira
inversin que supera los 3 mil millones de soles en la conservacin de bosques en las reas naturales
proyectos de inversin pblica, de los cuales solo el protegidas, el manejo integrado de suelos, las polticas
37 % estn en ejecucin, mientras que el 63 % se de desarrollo social y de contencin de actividades
encuentran en diferentes etapas de negociacin y ilegales de deforestacin, los sistemas de informacin y
formulacin. control forestal, los proyectos MDL de reforestacin,
y los instrumentos financieros internacionales para
Asimismo se ha creado el Programa Nacional de incrementar el valor de los bosques en pie y REDD+
Conservacin de Bosques para la Mitigacin del (MINAM 2010a).
Cambio Climtico (PNCB) que espera articular
esfuerzos para la preservacin de 54 millones
de hectreas de bosque (80 % de la cobertura 5.2 Los procesos, eventos y actores de
boscosa del pas) a travs de su conservacin y REDD+
aprovechamiento sostenible. El PNCB espera
establecer un sistema de incentivos para la Per participa de todos los procesos globales sobre
conservacin, de compensaciones por servicios REDD. Adems de participar en las negociaciones de
ambientales y de promocin de actividades la CMNUCC tambin forma parte del FCPF desde
forestales sostenibles (MINAM 2010a). En la el 2008, es pas piloto del Programa de Inversin
actualidad, el PNCB viene implementando Forestal (FIP) desde el 2010, miembro de ONU-
el esquema de pagos de incentivos para la REDD desde el 2011 y del Acuerdo de Colaboracin
conservacin a comunidades nativas a travs de REDD+ (REDD+ Partnership). El MINAM, como
transferencias directas condicionadas de S/. 10 Punto Focal de la CMNUCC, es el encargado de
(cerca de 3,8 USD) al ao por cada hectrea que coordinar la implementacin de la ENCC, as como
las comunidades conserven (http://bosques.minam. coordinar la preparacin para REDD+. Ms all del
gob.pe/). A la fecha, el PNCB trabaja con 48 PNCB, que persigue objetivos ms amplios, a la fecha
comunidades nativas a travs de estas transferencias no se ha creado ninguna institucin nueva para la fase
directas condicionadas, pero espera en el futuro de preparacin para REDD, aunque el Gobierno est
que este sistema de incentivos alcance al menos a evaluando la creacin de una Oficina de Coordinacin
10,5 millones de hectreas de bosques amaznicos de Bosques y de REDD (OCBR) o una Comisin
ubicados en tierras tituladas a comunidades Nacional de REDD+ (CNREDD+). La OCBR o
nativas, para lo que se destinar 520 millones de CNREDD+ podra estar adscrita al MINAM, un
nuevos soles. Si bien estos incentivos an estn en organismo tcnico especializado o a PCM. Asimismo, si
una etapa inicial, deben ser analizados respecto bien en la actualidad se estara considerando eliminarla,
de su eficacia como mecanismo para reducir la en el R-PP se plantea contar con un Consejo Directivo
deforestacin, distribuir beneficios y promover el en el cual participen diferentes ministerios como el
aprovechamiento sostenible; pero tambin debe mismo MINAM, Economa, Relaciones Exteriores,
ser analizada su sostenibilidad en el tiempo a fin Energa y Minas, Transporte y los Gobiernos
de aprovecharse este aprendizaje para futuros regionales. Las organizaciones representativas de los
programas nacionales de REDD+. pueblos indgenas y de la sociedad civil han exigido
formar parte de dicho consejo, lo que fue acordado con
el MINAM en marzo del 2011.
Junio, 2010
Junio, 2010
AIDESEP protesta en el Sexto
Gobierno peruano comunica a la
Comit de Participantes del FCPF
Secretara de la CMNUCC sobre accin
de mitigacin nacional
Abril, 2010
Se presenta el primer Marzo, 2011
borrador del R-PP al FCPF Marzo, 2011 MINAM llega a acuerdos con
El FCPF aprueba el AIDESEP y el Grupo REDD Per
Febrero, 2008 Marzo, 2010 R-PP peruano
Creacin del Grupo REDD Per El Per es seleccionado Mayo, 2012
como pas piloto para el FIP Febrero, 2011 Inicio de las consultoras para los
Abril, 2008 Se realiza consulta insumos del Plan de Inversin del FIP
El Gobierno de Per Febrero, 2010 para el mecanismo
apoya el enfoque El MINAM dedicado para Marzo, 2012
anidado o nested Julnio, 2009 invita a realizar Pueblos Indgenas Se realiza taller sobre Febrero, 2013
approach El Baguazo aportes al R-PP del FIP salvaguardas para REDD+ 2a Misin Conjunta del FIP
indgenas subnacionales que ha adoptado una los diferentes procesos REDD en Per. Entre
posicin crtica frente a REDD+ debido a que ellas se puede destacar al Fondo Mundial para la
Madre de Dios es una de las zonas con la mayor Naturaleza (WWF), Conservacin Internacional
cantidad de proyectos REDD+. Por ltimo, la (CI), The Nature Conservancy (TNC), la
Confederacin Nacional de la Amazona Peruana Asociacin Suiza para la Cooperacin Internacional
(CONAP) es otra organizacin nacional de los (Helvetas), el Museo Field de Chicago, el Fondo de
pueblos indgenas amaznicos que ha tenido Defensa Ambiental (EDF), Fundecor, Rainforest
un rol secundario en el tema REDD porque ha Alliance, Grupo Katoomba, Forest Trends, la
estado enfocada principalmente en el proceso de Alianza para el Clima, Biodiversidad y Comunidad
elaboracin de la nueva ley forestal. (CCBA), la Organizacin para Estudios Tropicales
(OET), el Instituto de Investigacin Ambiental
Entre las organizaciones no gubernamentales de la Amazona (IPAM), Sociedad Zoolgica de
nacionales destacan las que trabajan en temas de Francfort (SZF), la Sociedad para la Conservacin
conservacin y manejo de los recursos forestales, de la Vida Silvestre (WCS), el Centro de
pero tambin aquellas ligadas a la promocin Informacin Bancaria (BIC), el Programa para
de los derechos de los pueblos indgenas. Se los Pueblos de los Bsoques (FPP), la Agencia
puede distinguir entre las organizaciones que de Investigacin Ambiental (EIA), Naturaleza
tienen proyectos de campo para desarrollar y Conservacin Internacional (NCI) y Goblal
proyectos REDD y aquellas que realizan Witness.
otros tipos de proyectos enfocados en la
configuracin del mecanismo REDD. Entre el Entre las empresas estn aquellas que desarrollan
grupo de organizaciones que tienen proyectos proyectos REDD+ como Bosques Amaznicos,
de campo se puede resaltar a la Asociacin Ecosecurities, Ecosystem Services, entre otros, pero
para la Conservacin de la Cuenca Amaznica tambin estn las que brindan servicios de asesora
(ACCA), la Asociacin para la Investigacin y el y consultora tanto internacionales como Winrock
Desarrollo Integral (AIDER), Amaznicos por la International, Carbon Decisions International
Amazona (AMPA), el Centro para el Desarrollo (CDI), Terra Carbon, etc., como nacionales como
del Indgena Amaznico (CEDIA), el Centro de por ejemplo, Liblula y Asesorandes. Algunos
Conservacin, Investigacin y Manejo de reas de los temas sobre los que se ha centrado buena
Naturales (CIMA), Desarrollo Rural Sustentable parte de los servicios internacionales de asesora y
(DRIS), GREENOXX, Servicios Ecosistmicos consultora han sido los referidos a la elaboracin
Per (Se Per), entre otras. Incluso AIDER y de los inventarios de carbono y los niveles de
ACCA tienen de ms de un proyecto REDD. referencia tanto de proyectos como de espacios
Entre las organizaciones que realizan otros tipos subnacionales.
de proyectos enfocados en la configuracin del
mecanismo REDD destacan la Asociacin Peruana Tambin existe un grupo de organizaciones de
para la Conservacin de la Naturaleza (APECO), investigacin que viene adelantando diferentes
el Centro de Culturas Indgenas del Per investigaciones sobre REDD+. Entre las
(CHIRAPAQ), el Centro para la Sostenibilidad organizaciones nacionales se puede resaltar al
Ambiental (CSA), la ONG Derecho, Ambiente Instituto Nacional de Investigacin Agraria
y Recursos Naturales (DAR), el Instituto del (INIA) y el Instituto de Investigaciones sobre la
Bien Comn (IBC), el Instituto de Investigacin Amazona Peruana (IIAP). Entre las organizaciones
Andino y de Derecho Ambiental (IIADA), la internacionales se puede destacar al Centro de
Fundacin Peruana para la Conservacin de la Investigacin Forestal Internacional (CIFOR),
Naturaleza (PRONAURALEZA), la Sociedad Centro Mundial de Agroforestera (ICRAF),
Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), etc. En el Instituto Carnegie, Instituto Alemn de
caso de DAR, esta institucin viene coordinando el Desarrollo (DIE) entre otros. Muchas veces, estas
Grupo REDD Per desde su creacin. organizaciones de investigacin realizan estudios
de caso sobre la preparacin e implementacin de
Existe una gran cantidad de organizaciones no REDD como parte de estudios globales.
gubernamentales internacionales involucradas
tanto en la implementacin de proyectos y Por ltimo, hay un conjunto de actores
definicin de polticas como en la evaluacin de internacionales, que aportan los recursos
50 | Hugo Che Piu y Mary Menton
financieros para las fases de preparacin e a su desinformacin y tambin pone en riesgo sus
implementacin de REDD+. Los Gobiernos de derechos debido a la incertidumbre existente en el
Alemania, Japn, Estados Unidos, Finlandia, marco regulatorio de REDD+ a nivel nacional e
Noruega y Suiza son los que ms apoyo financiero internacional. A escala nacional, AIDESEP critic
y tcnico han brindado al Gobierno de Per para la falta de consulta previa durante el proceso de
su preparacin para REDD+. En ese sentido, elaboracin del R-PP, y tambin la no consideracin
muchas de sus agencias de cooperacin tcnica de sus principales preocupaciones respecto a sus
tales como la Cooperacin Alemana al Desarrollo derechos al territorio y a la autonoma. Adems,
(GIZ), el Banco Alemn de Desarrollo (KFW), entre sus propuestas y reclamos, se incluyen
la Agencia de Cooperacin Internacional del medidas para reconocer los territorios colectivos
Japn (JICA), la Agencia de Estados Unidos para de los pueblos indgenas, atendiendo problemas de
el Desarrollo Internacional (USAID), el Servicio titulacin y tenencia de las tierras que habitan.
Forestal de los Estados Unidos (USFS), la Iniciativa
para la Conservacin de la Amazona Andina Sin embargo, luego de llegar a acuerdos con el
(ICAA), la Agencia Noruega de Cooperacin al MINAM en marzo del 2011 para la incorporacin
Desarrollo (NORAD) y la Agencia Suiza para el de varias de sus propuestas en el RPP, AIDESEP
Desarrollo y la Cooperacin (COSUDE), han apoy la aprobacin del R-PP en la reunin del
venido apoyando proyectos pblicos y privados Comit de Participantes del FCPF. A nivel local,
encaminados a desarrollar capacidades y dar los ha habido voces que denuncian varios casos
primeros pasos hacia la preparacin para REDD+. especficos, como la denuncia de estafa de la empresa
Tambin la Organizacin de Naciones Unidas Sustainable Carbon Resources Limited (SCRL)
para la Agricultura y la Alimentacin (FAO) a la comunidad nativa de los Matses en Loreto, a
y el Programa de las Naciones Unidas para el quienes instig a firmar un contrato en ingls que
Desarrollo (PNUD) han tenido una intervencin fue rechazado por considerar que esta propuesta
importante. Pero son el Banco Mundial y el de contrato es aberrante y lesiva a los derechos de la
Banco Interamericano de Desarrollo quienes son Comunidad y es una forma encubierta de apropiarse
socios para la ejecucin del FCPF y del FIP, lo ilcitamente del territorio, los recursos naturales y
que los convierte en los actores internacionales los conocimientos tradicionales de la Comunidad
ms influyentes del proceso REDD+ peruano. (AIDESEP y FPP 2011).
Finalmente, corresponde una mencin especial a
la Fundacin Gordon y Betty Moore, que es una
de las instituciones privadas que ms apoyo directo Cuadro 6. Principales acuerdos entre el
viene brindando al Gobierno de Per en la fase de MINAM y AIDESEP sobre el R-PP
preparacin para REDD+.
1. Iniciar las acciones tendentes a reformar
Las principales manifestaciones contra REDD+ en la legislacin nacional sobre tierras para
Per han provenido de AIDESEP. Dichas crticas alinearla con las obligaciones internacionales
fueron expresadas de manera ms consistente asumidas por Per de reconocimiento y
desde el ao 2010 y han estado dirigidas contra el demarcacin de los territorios ancestrales de
mecanismo mismo, pero tambin contra la forma los pueblos indgenas.
en que se ha llevado a cabo a escala de proyectos 2. Designar 200 mil USD al presupuesto de la
y escala nacional. Las crticas de AIDESEP contra R-PP y obtener otros 800 mil USD para iniciar
el mecanismo REDD+ lo califican como una falsa las medidas de demarcacin del territorio en
solucin debido a la falta de compromiso de los la regin de Loreto.
pases desarrollados a reducir sus emisiones y al 3. Priorizar el uso de fondos de otros proyectos
uso de herramientas de mercado para financiar la REDD+, como el FIP, para el reconocimiento
implementacin de REDD+. Asimismo sealan de los territorios de los pueblos indgenas.
la falta de medidas contra la burbuja especulativa 4. Reconocer los comits indgenas de REDD+
y las iniciativas lesivas de los pueblos indgenas. que sern establecidos a nivel nacional y
Respecto a la forma de implementar el mecanismo regional para asegurar su participacin
a escala de proyecto, AIDESEP ha indicado que significativa en el proceso nacional de REDD+.
la falta de una accin proactiva y preventiva del
Fuente: AIDESEP y FPP 2011
Estado expone a las comunidades a estafas debido
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Contexto de REDD+ en Per
A pesar de estas posiciones crticas y situaciones regionales estn conformadas por actores del
tensas, no se puede decir que exista un frente Grupo REDD Per que tienen acciones a nivel
contra REDD en el Per. Ello puede deberse subnacionales y otros actores regionales. En todos los
a que nos encontramos en fases tan iniciales de casos se ha promovido que los Gobiernos regionales
preparacin para REDD+, a un bajo nivel y con un desempeen el rol de coordinacin de dichas mesas.
perfil poltico del proceso REDD+, que los sectores Hasta la fecha existen seis mesas regionales en los
y actividades econmicas que se podran ver departamentos de Cuzco, Loreto, Madre de Dios,
afectados por polticas e incentivos positivos para Piura, San Martin y Ucayali. Asimismo, algunos
reducir la deforestacin an no se han manifestado actores locales vienen promoviendo la creacin de
en contra del proceso por no sentirse realmente una mesa para la Selva Central peruana.
amenazados.
A pesar de la existencia de estos espacios de
participacin, de su continuidad y de la relevancia
5.3 La participacin y los grupos que tienen, algunas decisiones muy importantes
REDD han sido tomadas por el Gobierno sin ninguna
participacin ni transparencia. Las decisiones de
El Grupo REDD Per y el Grupo Tcnico de participar en los diferentes espacios como el FCPF,
REDD han sido los dos principales espacios de el FIP, el REDD+ Partnership y el ONU-REDD
participacin de la sociedad civil en estas primeras se tomaron sin informar a ninguno de los espacios
etapas de la preparacin para REDD+. El ms informales y formales existentes, y en algunos casos
importante ha sido el Grupo REDD Per, una ni siquiera fueron informados despus de tomarse las
iniciativa informal integrada por actores pblicos decisiones, como ocurri en el caso del FIP, cuando
y privados que se renen casi mensualmente desde la solicitud y aceptacin del Per como pas piloto
el 2008, dedicndose sobre todo al fortalecimiento fue difundido por el Grupo REDD Per.
de capacidades y conocimientos, la distribucin
de informacin y la promocin de las polticas La participacin en el proceso del FCPF ha
nacionales sobre los temas REDD+. El Grupo tenido diversos niveles. En la etapa de elaboracin
REDD Per es el punto de referencia para la y presentacin del R-PIN no existi ninguna
participacin en procesos como el FCFP o el FIP. participacin ni transparencia. En el ao 2010,
el Estado peruano, a travs del Ministerio del
El Grupo Tcnico de REDD (GTREDD) es uno Ambiente, envi los primeros borradores de la
de los grupos tcnicos que asesoran a la Comisin Propuesta de Preparacin para Readiness (R-
Nacional de Cambio Climtico, pero se trata del PP) al Comit de Participantes del FCPF. La
nico grupo tcnico dedicado especficamente a un elaboracin de los mismos se logr gracias al aporte
mecanismo REDD. Ante la falta de un reglamento de la sociedad civil, constituida en el Grupo REDD
de funcionamiento, el MINAM, secretario tcnico Per y, la incidencia de las organizaciones indgenas,
del grupo, es quien ha liderado su agenda que se ha entre las que destac AIDESEP. El Grupo REDD
centrado en la validacin de los procesos REDD Per organiz 5 comits tcnicos para revisar el
liderados por el MINAM, pero no ha podido primer borrador de R-PP y alcanzar propuestas para
desplazar al Grupo REDD Per como el espacio la segunda versin. Inmediatamente despus de la
referente para la participacin y el anlisis tcnico presentacin de la segunda versin, el MINAM
de las propuestas. organiz la primera reunin de revisin de la
propuesta con personal de los Gobiernos regionales.
El Grupo REDD Per ha promovido la creacin Finalmente, luego de la presentacin de la tercera
de mesas regionales con la finalidad de que versin del R-PP, el Grupo REDD Per organiz
dichas mesas aporten las posiciones de los actores un taller tcnico que produjo 52 propuestas, aunque
regionales y se conviertan en un espacio de solo algunas fueron incorporadas en la versin final
asesoramiento tcnico y de consenso a los procesos que fue aprobada por el FCPF.
subnacionales de REDD. En todos los casos, el
nacimiento de estas mesas ha sido iniciativa de Durante el proceso de elaboracin del R-PP,
los desarrolladores de proyectos REDD, con la AIDESEP emiti diferentes pronunciamientos. Su
finalidad de contar con marcos regionales para posicin podra resumirse en los siguientes puntos,
las lneas de base de sus proyectos. Estas mesas que fueron expresados a travs de una carta abierta,
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de fecha 17 de febrero del 2011: garantizar el de consulta de acuerdo al marco del Convenio 169
derecho a los territorios comunitarios de los de la OIT, respetando la consulta libre previa e
pueblos indgenas; incluir el derecho a la no informada, entendiendo su participacin como una
exclusin de las propuestas de REDD Indgena; oportunidad de dilogo intercultural e inclusivo
incorporar los derechos indgenas en el marco entre los representantes del Estado y los pueblos
normativo REDD: forestal, consulta y servicios indgenas para llegar a un acuerdo.
ambientales; respetar el consentimiento previo
y frenar la invasin de la burbuja REDD en Luego de un periodo de inactividad en torno a
tierras y comunidades. REDD+, el nuevo Gobierno acept las invitaciones
del Grupo REDD Per para un trabajo conjunto.
Asimismo, AIDESEP logr un importante Es as que durante el primer trimestre del 2012
acuerdo con el MINAM, el mismo que forma se han propiciado reuniones para que el MINAM
parte de la Resolucin PC/8/2011/7, emitida por informe y busque una agenda comn con el
el Comit de Participantes del FCPF en marzo de Grupo REDD Per, llegndose incluso a organizar
2011. Este acuerdo consiste en: iniciar acciones actividades conjuntas como el Primer Taller
para el reconocimiento formal de las tierras de Nacional de Salvaguardas para REDD+.
los pueblos indgenas, empezando por Loreto,
una de las regiones ms grandes de Per. Para Actualmente, el principal proceso de REDD+ en
ello se est programando una inversin inicial el Per es el FIP. A travs del Comit Directivo
de 200 mil USD a cargo del FCPF. Un segundo Nacional, el Gobierno dirige la elaboracin
compromiso fue analizar y proponer acciones del plan de inversin del FIP a cargo de un
para alinear la legislacin nacional respecto a grupo tcnico conformado por profesionales de
propiedad de las tierras y otros derechos de los instituciones pblicas y consultores externos.
pueblos indgenas, conforme a lo establecido Este proceso es el que ha concitado mayor inters
en el Convenio 169 y otros instrumentos de los actores desde mayo del 2012 cuando se
internacionales. El tercer acuerdo fue reconocer la inici el trabajo de elaboracin del mencionado
creacin y aportes de las mesas REDD indgenas plan. Per es el nico pas piloto del FIP que no
a nivel nacional y regional. Solamente este ltimo ha presentado su plan de inversin. Por ello, el
acuerdo ha mostrado avances, pues el MINAM Gobierno intent tener listo el plan de inversin
ha acompaado a AIDESEP en la creacin de las para abril del 2013. Sin embargo, en febrero,
mesas regionales de REDD Indgena. viendo que el avance era insuficiente y no habra
tiempo para un adecuado proceso participativo que
Para la fase de elaboracin de la Estrategia alcance el apoyo mayoritario de la comunidad y
Nacional de REDD, el R-PP aprobado en marzo permita la revisin de un experto externo, ambos
del 2011 propone que se trabaje en el marco de requisitos del FIP, decidi postergar la presentacin
la Comisin Nacional de Cambio Climtico de dicho plan hasta octubre del 2013.
(CNCC) y su GTREDD, como plataforma
principal de coordinacin tcnica y consulta para Actualmente, AIDESEP demanda que los acuerdos
la ejecucin de las actividades del OCBR. El R-PP que lograron con los consultores a cargo de
dispone que el Grupo REDD Per sea un rgano elaborar los insumos para el Plan de Inversin
subsidiario del GTREDD. A nivel regional, del FIP sean respetados. Esos acuerdos consistan
propone que las Mesas REDD regionales en destinar 12,5 millones de dlares a tres
tengan un rol subsidiario para las Estrategias proyectos: saneamiento de territorios indgenas,
REDD regionales y, a travs del Grupo REDD manejo forestal comunitario y gobernanza forestal
Per y los Gobiernos regionales, influyan en comunitaria. El Comit Directivo Nacional seala
la Estrategia Nacional de REDD. Finalmente, que los consultores no tenan facultades para
para el proceso de informacin, participacin y llegar a acuerdos, y que las recomendaciones de
consulta el R-PP propone dos grupos metas: las los consultores sern tomadas en cuenta para la
organizaciones indgenas y otros grupos de la elaboracin del plan de inversin, pero que no son
sociedad civil. Ambos grupos seran informados vinculantes. Entonces el tratamiento a darle a estas
y participaran a travs del Grupo REDD Per expectativas de AIDESEP es uno de los temas ms
y de talleres especficos. Pero para los pueblos delicados en el proceso de elaboracin del plan de
indgenas, se requiere adems establecer un plan inversin del FIP.
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Contexto de REDD+ en Per
5.4 El financiamiento de REDD+ para REDD, de los cuales 200 000 USD ya han
sido considerados en el R-PP. Si bien los fondos
No existe un fondo especfico que administre los previstos son insuficientes, es significativo que se
recursos financieros para REDD. Sin embargo, destinen fondos para acciones concretas destinadas
en el R-PP si se ha considerado la posibilidad de al saneamiento y titulacin de las tierras indgenas.
contar con un fondo que administre y coordine
los recursos financieros provenientes de toda
fuente (nacional e internacional). Este no sera un Beneficios compartidos
fondo independiente, sino que estara articulado Una de las expectativas del Grupo REDD Per es
a los fondos para la adaptacin y mitigacin que REDD contribuya a asegurar los beneficios
al cambio climtico y a cargo del MEF. No econmicos, sociales y ambientales derivados de
obstante, las instituciones que administran los la conservacin de los bosques, tanto para las
fondos ambientales existentes (PROFONANPE, poblaciones locales como para el pas y el planeta.
FONAM, FONDAM, etc.) tienen la expectativa As ha quedado registrado en la Declaracin
de administrar los recursos financieros que de Tarapoto acordada durante el primer Taller
lleguen por REDD. De hecho, en la actualidad el Nacional del Grupo REDD Per, realizado en
FONAM ya administra los recursos financieros del la ciudad amaznica de Tarapoto en octubre
proyecto Fortalecimiento de capacidades tcnicas, del 2008. Sin embargo, hasta la fecha, no se ha
cientficas e institucionales para la Implementacin definido con claridad cules son los beneficios y
de un programa REDD en el Per y el proyecto cmo van a ser distribuidos.
de Apoyo en la implementacin de REDD+ en
el Per. Adicionalmente, existe la experiencia del Si bien el marco legal no ha definido an de
manejo de canje de deuda con Estados Unidos por manera especfica los pagos que tendrn que
conservacin de los bosques como son los casos del hacer los desarrolladores de proyectos REDD,
Fondo de Conservacin Bosques Tropicales por el el marco legal vigente y en proyecto delinean
FONDAM y el Acuerdo para la Conservacin de algunos temas como la titularidad de los derechos
Bosques Tropicales por PROFONANPE. Por otro sobre el carbono, las autoridades competentes
lado, tambin se cuenta con una amplia experiencia para determinarlo y algunas de las obligaciones
de coordinacin del manejo de los fondos de la que implicara tal derecho. Tanto la nueva Ley
cooperacin en temas ambientales, pues desde los Forestal y de Fauna Silvestre, como el proyecto de
aos noventa existe una Mesa Verde reconocida ley de provisin de servicios ambientales establecen
en noviembre del 2010 como el Grupo Temtico que los beneficios econmicos resultantes de
Sectorial Verde (GTS Verde), conformado por la conservacin y mejora de los servicios de los
las entidades de la cooperacin internacional que ecosistemas forestales les corresponderan a las
trabajan con el sector ambiental en el Per (GTS personas naturales o jurdicas que tengan un
Verde, 2011). derecho otorgado para el aprovechamiento o
conservacin de los ecosistemas forestales y sean
Algunos de los proyectos o iniciativas tempranas reconocidas por el MINAM como colaboradores
que se vienen adelantando con la finalidad de efectivos en la conservacin, recuperacin
comercializar certificados de carbono esperan e incremento de las fuentes de los servicios
hacerlo en los mercados voluntarios. Por su parte, ambientales. Asimismo, de manera general, la
el MINAM ha sealado que considera aceptable Ley Orgnica de Aprovechamiento Sostenible de
que el financiamiento de las actividades REDD+ los Recursos Naturales establece que cualquier
provenga tanto de fondos como del mercado. Sin aprovechamiento de los recursos naturales est
embargo, AIDESEP ha manifestado su rechazo a sujeto al pago de una retribucin econmica. En
que REDD se financie por mercados de carbono ese mismo sentido, la nueva Ley Forestal y de
porque considera que las reducciones de emisiones Fauna Silvestre establece que dicha retribucin
logradas a travs de REDD no deben utilizarse para forma parte del pago que se hace por derecho
cumplir las metas de reducciones que deben darse de aprovechamiento de los recursos naturales.
en los pases desarrollados. Asimismo, AIDESEP No obstante, el mencionado proyecto de ley
ha planteado y ha logrado que se consideren fondos seala que las comunidades campesinas y pueblos
para el saneamiento y titulacin de sus tierras y indgenas estaran exonerados de dicho pago y
territorios dentro del presupuesto de preparacin que su reglamento establecera los porcentajes de
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Tabla 12. Diversas fuentes de financiamiento para REDD en Per (en millones de dlares)
distribucin entre las diferentes entidades pblicas. 5.5 Hacia un sistema nacional de MRV
Dicho proyecto de ley distribuye las funciones de
fiscalizacin y supervisin entre tres organismos: la Hasta la fecha, Per todava no cuenta con un
Oficina de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental sistema nacional de medicin, reporte y verificacin
(OEFA), el Organismo de Supervisin de (MRV) para REDD. Respecto a este tema, un estudio
los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre paralelo de CIFOR, presenta un diagnstico del
(OSINFOR) y el Servicio Nacional de reas estado actual de MRV en el pas (Rugnitz-Tito y
Naturales Protegidas (SERNANP). Menton, en prensa), resaltando los siguientes puntos:
1. Desarrollo del sistema MRV nacional: En el
Entre las fuentes de financiamiento existen camino a la construccin de esta institucionalidad
algunas dirigidas a REDD, pero tambin otras y coordinacin se han dado algunos pasos que
que contribuyen a reducir la deforestacin en an resultan confusos. El Programa Nacional
Per. Sin embargo, la informacin existente es de Conservacin de Bosques para la Mitigacin
diversa, imprecisa y contradictoria en algunos casos del Cambio Climtico (PNCB), que segn el
por lo que an requiere un mayor anlisis (Che MINAM combina y articula las prioridades de
Piu y Garca 2011). En este sentido, una de las mitigacin con una cobertura nacional y apoyo
actividades previstas en el marco de la elaboracin financiero internacional, sigue sin mostrar
de la Estrategia de Inversin del FIP tena previsto claramente cmo se va articular con REDD+ a
analizar los traslapes y lagunas financieras. Sin pesar de que se indica que es uno de sus pilares
embargo, el informe de los consultores reitera con mayor potencial. Mientras tanto se avanza
la existencia de dificultades para poder obtener con la ejecucin del proyecto Fortalecimiento de
la informacin precisa sobre estos programas capacidades tcnicas, cientficas e institucionales
y proyectos pblicos. No obstante, en la tabla para la Implementacin de un programa
12 se pueden apreciar los principales flujos de REDD en el Per y en la implementacin de
financiamiento esperados. Vale resaltar que hay su Unidad de Gestin de Proyecto (UGP), el
otras fuentes importantes de financiamiento, pero cual deber articularse con el proyecto Apoyo
ms dispersas, para actividades de la sociedad civil: a la implementacin de REDD+ en el Per,
como la iniciativa internacional de clima y bosques financiado por la Banco Alemn de Desarrollo
de Noruega (NICFI) y donaciones de fundaciones, (KfW), de manera que la UGP se convierta
entre otras. en la base de la futura OCBR. Tambin se
ha propuesto la articulacin de los proyectos
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Contexto de REDD+ en Per
Inventario Forestal Nacional y Manejo niveles. Eso significa no solo que es posible
Forestal Sostenible ante el Cambio Climtico que se estn repitiendo actividades sino que se
en el Per y Fortalecimiento de Capacidades pueden estar conduciendo hacia resultados no
Tcnicas, Cientficas e Institucionales para la compatibles e incluso divergentes. En ese sentido,
Implementacin de un Programa REDD en si bien hay esfuerzos por articular los procesos en
el Per, con el Convenio de Colaboracin un mismo nivel como por ejemplo el Inventario
Interinstitucional MINAM-Carnegie Institute Forestal Nacional y el Proyecto de fortalecimiento
para el fortalecimiento tcnico del MINAM para de capacidades a un nivel nacional, no existen
el monitoreo de deforestacin y degradacin de similares esfuerzos por articular estas iniciativas
bosques y el Sistema Nacional de Generacin especficas que se dan al nivel de proyectos
de Datos para el Inventario Nacional de Gases orientados al mercado voluntario o a fondos
de Efecto Invernadero (SNIGEI). El MINAM especficos.
tambin tienen previsto establecer un sistema 3. Vacos: Al contrario del caso de Brasil (May y
de registro de proyectos REDD para poder Millekan 2011), no hay un sistema avanzado
monitorear los proyectos y asegurar que las y continuo de monitoreo de cambios de uso
salvaguardas sean protegidas. de la tierra en el Per. Hay diversos mapas y
2. Enfoque anidado: Como se ha sealado, el estudios de estos cambios (vanse las listas en
Per ha optado por el enfoque por niveles; en Rugnitz-Tito y Menton, en prensa) pero no hay
ese sentido, se espera que el desarrollo de los datos actualizados de la cobertura de la tierra y
niveles de referencia y del sistema de monitoreo la deforestacin actual a 2013. La capacidad del
se adecen a las diferentes capacidades. El pas de llegar a este nivel de monitoreo necesitara
R-PP propone que el desarrollo del escenario de una inversin en capital humano (ampliar el
de referencia se sustente en el nivel subnacional nmero de personas capacitadas) y tcnico (acceso
(regional) como la unidad de anlisis. Por lo a imgenes de alta resolucin y frecuencia) para
tanto, el enfoque por niveles deber permitir una poder evaluar los cambios en el uso de la tierra y
implementacin a diferentes ritmos dependiendo las causas especficas de la deforestacin en zonas
de las capacidades tcnicas e ir sumando esfuerzos diferentes. El mapa de deforestacin publicado
a nivel regional hasta escalar al nivel nacional. en junio de 2013 sobre la deforestacin de 2009-
Para ello se toma a Madre de Dios y San Martn 2011 (MINAM 2012) ya es un paso grande en
como pilotos a fin de contar con proyecciones a esta direccin. Como Rugnitz-Tito y Menton
nivel regional formuladas siguiendo directrices destacaron, hay mucha informacin disponible
propuestas por el MINAM, que luego permitan en el pas pero hay vacos grandes en trminos
la construccin del escenario de referencia para de la cantidad de informacin para ciertas zonas
el nivel nacional (MINAM 2011b). En estos dos o temas y, cuando la informacin existe, se
departamentos se estn elaborando niveles de encuentra en lugares dispersos y con limitaciones
referencia regionales, que servirn de base para de acceso para muchas personas.
la futura conformacin de un nivel de referencia
nacional. Los principales interesados en dichos
niveles de referencia son los desarrolladores de 5.6 Las opciones polticas y los futuros
proyectos, que los requieren para poder establecer procesos de REDD+
las lneas base de sus proyectos. Por ello, la
definicin de las metodologas y tecnologas El R-PP aprobado por el FCPF propone un arreglo
utilizadas han pasado por procesos de discusin institucional sustentado en cuatro metas: (i) se crear
y consensos dentro de las mesas regionales. el rgano de Coordinacin de Bosques y REDD+;
En cada uno de los cinco niveles (multilateral, para (ii) asegurar un anclaje de este rgano adscrita
bilateral, nacional, subnacional y proyecto) se al MINAM pero que responde a un directorio
vienen implementando programas, proyectos intersectorial; para (iii) fortalecer el GTREDD y su
y otras iniciativas hacia la implementacin de coordinacin con las Mesas REDD a nivel nacional y
REDD. Pero hace falta articular estos niveles regional y para (iv) establecer una coordinacin entre
y sus procesos en curso para la gestin del donantes del proceso Readiness, la administracin
conocimiento. No se cuenta con un sistema ni a travs de los fondos ambientales y la ejecucin
mecanismo que permita un aprendizaje recproco vaOCBR.
entre los mltiples procesos en los diferentes
56 | Hugo Che Piu y Mary Menton
La coordinacin ser uno los retos ms importantes, (nacional, regional, local). En dicho directorio
pero tambin uno de los ms difciles de cumplir. Si participaran el MINAM, el MINAG, el MEF, el
bien la propuesta estructura la institucionalidad de MINEM, el Ministerio de Relaciones Exteriores y un
REDD alrededor de la creacin de una oficina de representante de los gobiernos regionales. Tambin
coordinacin como el eje central, no desconoce que participaran pero sin voto, el director ejecutivo
tambin se requerirn esfuerzos a nivel normativo, del OCBR, un representante de los donantes y un
de sistemas de monitoreo y de participacin. En representante del GTREDD. Este ltimo representara
ese sentido, el R-PP espera que el rgano de a los actores no pblicos (ONG, pueblos indgenas,
Coordinacin de Bosques y REDD+ (OCBR) sea un empresas, etc.). Esta propuesta ha sido rechazada por
organismo con suficiente nivel de decisin poltica; AIDESEP y el Grupo REDD Per, que consideran
es decir, con la capacidad para orientar la accin de que la participacin de los pueblos indgenas, las
las entidades involucradas en la deforestacin y la organizaciones de base, de la sociedad civil, etc. queda
degradacin. Por lo tanto, tambin contara con los mediatizada y reducida. Esto se debe a que estos
instrumentos necesarios para facilitar la coordinacin actores participan conjuntamente con los actores
interinstitucional y la incorporacin de la estrategia pblicos en el Grupo REDD Per, a travs del cual
REDD+ en los planes nacionales, regionales, forman parte del Grupo Tcnico de REDD donde la
sectoriales. entidades pblicas participan de manera directa y que
son las que tendran el poder de decisin exclusivo en
Con el objetivo de lograr un anclaje institucional de el directorio del OCBR. AIDESEP y el Grupo REDD
la Estrategia Nacional REDD+ (MINAM 2011b) Per han pedido una participacin directa y plena en
el R-PP propone que el OBCR est adscrito al el directorio de la entidad que se cree para coordinar
MINAM pero a cargo de un directorio intersectorial REDD. En los acuerdos alcanzados en marzo de
que asegure que sus planes y actividades estn 2011 entre el MINAM y el Grupo REDD Per se ha
apoyados y ajustados a las actividades y programas aceptado esta peticin.
de los diferentes sectores gubernamentales y niveles
Objetivo:
Sistema MRV Per INFORMAGEI INGEI USCUSS
Estimar los GEI
de origen
antropognico
relacionados
con bosques,
absorcin por
sumideros,
reservas
forestales de
carbono y Cambios en las reservas INFORMAGEI (Red de Generacin de Datos para el
cambios en la de carbono forestal = Inventario de Gases de Efecto Invernadero).
superficie FACTOR DE EMISIN Mecanismo orientado a promover y articular esfuerzos
forestal. Inventario Nacional Forestal para la generacin, sistematizacin y divulgacin de la
informacin sobre las emisiones de GEI.
Los acuerdos alcanzados entre el MINAM y el incorporar en dicho dilogo otros procesos
Grupo REDD Per son: como el REDD+ Partnership, FIP, PNCB, etc.
1. Armonizar REDD a las caractersticas propias
de Per, de tal manera que recoja un enfoque Finalmente, la propuesta de mecanismos de
multicultural, regional y descentralizando, as coordinacin tambin alcanza a los actores
como la definicin de conceptos adaptados privados y a las fuentes de financiamiento. En
a la realidad peruana y el establecimiento lo que respecta a fortalecer el GTREDD y su
de salvaguardas que respondan a la realidad coordinacin con las Mesas REDD a nivel nacional
nacional. y regional, el R-PP propone un mecanismo de
2. La entidad que coordine REDD deber coordinacin para todas las instituciones pblicas
estar adscrita a la Presidencia del Consejo y privadas que son claves por sus roles y funciones
de Ministros (transectorial), incorporando en la preparacin e implementacin de REDD+.
representantes del Ministerio de Cultura, Similar medida propone para la coordinacin entre
de la sociedad civil y pueblos indgenas donantes del proceso de preparacin Readiness, la
como miembros con capacidad de decisin. administracin a travs de los fondos ambientales
Asimismo, se acord que se debe garantizar que y la ejecucin va OCBR, a fin de lograr una
sus decisiones sean vinculantes para los dems coordinacin efectiva y una administracin
sectores eficiente de diferentes fuentes de financiamiento.
3. Garantizar la existencia de planes de consulta El MINAM tiene previsto crear un Comit de
especficos a poblaciones locales y pueblos Donantes con los fondos ambientales (MINAM
indgenas aprobados segn lo establecido en 2011b) a pesar de que, como ya se indic, cuenta
una Ley Marco de Consulta Previa. con la Mesa Verde. Asimismo, el MEF est
4. El MINAM se compromete a cumplir los evaluando lanzar un fondo de contrapartida para
acuerdos alcanzados con AIDESEP. captar, organizar, y ejecutar de manera ordenada el
5. Continuar, retornando del CP8 (reunin de financiamiento internacional, evitando que el gasto
Vietnam) con el dilogo sobre estos y otros se duplique y sea medible, reportable y verificable.
temas para la mejora del RPP, as como
Administracin
6.1 Las 3E, las polticas nacionales y de REDD en la Amazona peruana. A nivel de
las opciones polticas proyecto, Hajek et al. (2011) han realizado una
primera aproximacin, sealando que 12 proyectos
Nicols Stern (2008) propuso analizar la coherencia evaluados en la regin de Madre de Dios estn
de dichas polticas a travs de la revisin de los trabajando hacia el cumplimiento de estos criterios
principios de efectividad, eficiencia y equidad dentro de los lmites de sus lgicas institucionales
con el fin de contar con un marco de evaluacin Sin embargo, consideran que todava es muy
de las propuestas de polticas globales frente pronto para concluir que estos proyectos han
al cambio climtico. De esa manera se puede reunido las lgicas y competencias necesarias para
verificar que las polticas globales frente al cambio tener xito en el largo plazo pues, por ejemplo,
climtico produzcan reducciones de gases de reconocen los siguientes retos: la incertidumbre del
efecto invernadero (GEI) en la escala necesaria marco legal sobre responsabilidades y derechos, la
para mantener los riesgos del cambio climtico distribucin de beneficios y la falta de un modelo
a niveles aceptables. Estas polticas deben ser de deforestacin para toda la regin. Finalmente,
implementadas de una manera costo-efectiva enfocados en pobladores locales, Velarde et al.
donde la mitigacin sea menos costosa, a travs (2010) han realizado un estudio para analizar
de nuevas polticas transparentes y mecanismos las percepciones sobre equidad y eficiencia en la
de distribucin justos. Porque se debe tener en cadena de valor de REDD a travs de la asignacin
cuenta que a menudo son los pases pobres los de valores actuales o percibidos, y tambin un
primeros y ms afectados, mientras que los pases valor deseable, esperado o ideal, destacndose la
ricos son quienes tienen la responsabilidad de las orientacin de los pobladores hacia un enfoque
emisiones del pasado. Este enfoque es asumido balanceado, es decir, una cadena de valor que sea
por el Estudio Global Comparativo REDD+ para equitativa y eficiente, pero a la vez la necesidad
evaluar la implementacin de REDD: Est el de definiciones claras sobre REDD+ as como
mecanismo alcanzando las metas de reduccin de de cambiar el modelo de desarrollo basado en la
emisiones de GEI (efectividad)? Se ha cumplido explotacin de los recursos naturales a uno de
esta meta a un costo mnimo (eficiencia)? Cules economa sostenible. A continuacin, hacemos una
son las consecuencias en trminos de distribucin revisin de algunos de los elementos del proceso de
y beneficios colaterales (equidad y beneficios implementacin de REDD en el Per a travs de
colaterales)? (Angelsen y Wertz-Kanounnikoff, los criterios de efectividad, eficiencia y equidad de
2009). Adems, algunos autores (Hajek et al. 2011) dichas medidas.
sugieren que la exigencia de resultados equitativos,
eficaces y efectivos es una de las razones por la cual
las organizaciones con lgicas diferentes se unen Criterio de efectividad
para poner en prctica las iniciativas de REDD. En lo que respecta a la efectividad, durante la
ltima dcada ha habido una continuidad de
En el caso peruano existen tres esfuerzos iniciales dos Gobiernos que han mantenido las polticas
que han abordado estos tres principios en el econmicas sustentadas en el equilibrio fiscal, la
proceso de implementacin de REDD en el Per. explotacin de materias primas, la apertura de
A nivel nacional, Capella y Sandoval (2010) han mercados, la promocin de las exportaciones y de
realizado una descripcin de algunos aspectos que las inversiones extranjeras. El actual Gobierno,
deben considerarse durante la implementacin a pesar de haber sostenido en principio una
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Contexto de REDD+ en Per
propuesta de cambio de las polticas econmicas, Adicionalmente, debido a que los Gobiernos
para poder construir el respaldo que le permiti regionales no son las autoridades competentes de
acceder al poder, tuvo que comprometerse a no la definicin e implementacin de algunas de las
cambiar la esencia de esta poltica econmica, polticas que impulsan la deforestacin (extraccin
procurando una mejor distribucin de los de hidrocarburos, gran minera, grandes proyectos
beneficios y con respeto a las comunidades y el de infraestructura, etc.) y a sus dbiles niveles de
medio ambiente. En la actualidad, las polticas coordinacin, resulta poco probable que logren
de promocin de la colonizacin en la regin articular sus esfuerzos de manera efectiva a nivel
amaznica se han transformado en polticas de de polticas de desarrollo. Esta amenaza se da
promocin de aprovechamiento de la Amazona incluso frente a otras medidas de mitigacin
a travs de la extraccin de recursos naturales, de otros sectores, como por ejemplo, el sector
la promocin de las inversiones y la produccin transporte, que considera el mejoramiento de
agrcola orientada a la exportacin. Las opciones la red vial y el uso de agrocombustibles como
polticas discutidas en el marco del cambio medidas de reduccin de emisiones del sector. Sin
climtico en general, y REDD+ en particular, embargo, cuando este mejoramiento se da en las
no han planteado en forma explcita el abordaje vas que atraviesan los bosques, esto incrementa
integral del cambio de estas polticas, sino la la presin sobre los mismos. Situacin similar
adecuacin de su puesta en marcha; en ese sentido, ocurre en el caso de los agrocombustibles, cuando
las fuentes de emisiones no piensan ser eliminadas las plantaciones que les proveen insumos para su
sino nicamente moderadas. Por ello, es probable produccin se dan a costa del cambio de uso de
que, el conjunto de proyectos de aprovechamiento bosques como es el caso de Barranquita en el
de recursos naturales previstos para la prxima departamento de San Martn.
dcada (Dourojeanni et al. 2010) se ejecute con
algunas medidas que procuren disminuir las Para revertir dicha situacin, debera contarse
emisiones. En el caso del rpido incremento de a nivel nacional con polticas e instrumentos
la poblacin amaznica, no solo es posible que efectivos y con permanencia en el tiempo. Lo
contine, sino que ello ocurrir sin la planificacin mostrado por la ENCC y ENMDL hasta la fecha,
adecuada y sin medidas efectivas que reduzcan su demuestra que no solo carecen de efectividad
impacto en los bosques (Cueto y Enrique 2010, y capacidad para manifestarse en instrumentos
MINAM 2010a). Las acciones que buscan reducir efectivos de nivel nacional sino que tambin han
la deforestacin sern adicionales pero tendrn un carecido de una priorizacin y focalizacin en
impacto restringido. Sin las iniciativas y polticas el cambio de uso de los suelos y la deforestacin
planteadas por REDD+, es probable que no se den a pesar de ser la principal fuente de emisiones.
reformas en las polticas de desarrollo econmico. A futuro, la desarticulacin existente entre
Aunque tampoco se puede esperar que estas el Plan Accin de Adaptacin y Mitigacin
reformas representen cambios profundos en el frente al Cambio Climtico, el Plan de Accin
modelo de desarrollo sino que el alcance de tales de Adaptacin y Mitigacin frente al Cambio
reformas se concrete a travs de nuevas condiciones Climtico y la Segunda Comunicacin Nacional
para los proyectos. a la Convencin Marco de Naciones Unidas
sobre Cambio Climtico, mostrada en el tema de
El enfoque anidado parece adecuado para casos las NAMA o PRONAMIS, advierte problemas
como el peruano, donde se requiere incrementar de efectividad que deberan ser abordados en la
las capacidades y la gobernanza como requisito elaboracin de la Estrategia Nacional de REDD.
para reducir el desplazamiento de emisiones (fugas) Sin embargo, tampoco ha sido incorporado
de proyectos e iniciativas tempranas en curso. Sin adecuadamente en el R-PP y el Programa Bosques.
embargo, las tambin dbiles capacidades de los En ese contexto, se advierten serios desafos para
Gobiernos regionales plantean un reto inmediato hacer efectiva la meta de reducir a cero de la tasa
para este enfoque, pues estas carencias ponen de deforestacin en 54 millones de hectreas de
duda la verificacin, el control del desplazamiento bosques primarios para el 2021.
de emisiones a nivel subnacional, as como
la permanencia de las reducciones evitadas.
60 | Hugo Che Piu y Mary Menton
donde ya existen proyectos previos, muchos de social y ambiental para mejorar las condiciones
los costos de preparacin son costos hundidos de vida de las poblaciones que habitan en los
en la ejecucin de las fases previas al proyecto, bosques, as como para la conservacin de la
mientras que en aquellos en reas en las que el biodiversidad. Per es un pas con gran cantidad
proyecto representa una primera aproximacin a de bosques y, en promedio, con una baja tasa de
la conservacin de los bosques, es posible que los deforestacin (Wert-Kanounnikoff y Kongphan-
costos sean ms altos. apirak 2009). En ese sentido, no le convienen
esquemas de REDD que privilegien las tasas de
Tampoco se ha evaluado cuales sern los costos deforestacin histricas ya que no reconocen que
de la preparacin, implementacin y transaccin el pas se encuentra en un proceso de crecimiento
de un programa nacional de REDD. Entre dichos econmico que a la vez significa un crecimiento
costos se debe considerar el diseo y puesta del impacto sobre la naturaleza y en particular
en marcha de la infraestructura institucional y los bosques, como es el caso del incremento de la
normativa, de los mecanismos operativos y de gran infraestructura vial y energtica que se viene
monitoreo, as como del desarrollo de capacidades construyendo y se tiene previsto construir, cuyos
y los mecanismos de resolucin de disputas. impactos no son reflejados correctamente en la tasa
Uno de los costos de preparacin son los costos de deforestacin actual.
de medir y monitorear las reservas y flujos de
carbono en una superficie tan amplia y diversa Otro elemento importante en la equidad es que no
como la Amazona peruana. Sin embargo, solo se recompensen los cambios en las polticas
algunos optimistas consideran que la tecnologa que impulsan la deforestacin y degradacin de los
podr reducir dichos costos a niveles accesibles. bosques, sino que tambin se promuevan aquellas
Segn Asner et al. (2010), el Carnegie Airborne polticas que promueven la conservacin y el
Observatory (CAO), utilizando LiDAR, pudo uso sostenible y armnico de los bosques. En ese
analizar 4,3 millones de ha de la regin peruana de sentido, los esquemas de REDD basados en tasas
Madre de Dios a un costo de 0,08 USD/ha. de deforestacin, no reconoceran que la puesta en
marcha de algunas polticas de implementacin de
La falta de consideracin de los pagos de derechos de los pueblos indgenas, de conservacin
compensacin para proyectos de extraccin de de la biodiversidad y del aprovechamiento
hidrocarburos, la generacin de energa elctrica sostenible de los recursos forestales, a pesar
a travs de represas o la construccin de gran de no haberse implementado adecuada y
infraestructura vial, es un signo que muestra que completamente, son en buena parte responsables
no se est teniendo en cuenta realmente dentro de de haber conservado una gran cobertura de
REDD la generacin de incentivos positivos para bosques. Ese es el caso del reconocimiento y
estos sectores con el fin de cambiar su dinmica de titulacin de las comunidades nativas (pueblos
deforestacin. Sin embargo, el proyecto de Ley de indgenas amaznicos), la creacin de las reservas
Provisin de Servicios Ambientales (CPAAAAE territoriales para la proteccin de pueblos indgenas
2011) que actualmente se viene debatiendo en aislamiento voluntario o contacto inicial, las
en el Congreso de la Repblica, considera reservas comunales, etc. Asimismo, como parte de
que estos grandes proyectos debern incluir la poltica de conservacin de la biodiversidad, el
entre sus medidas de mitigacin de impactos sistema de reas naturales protegidas ha significado
ambientales el pago de compensaciones por los un freno a la deforestacin, en especial en las reas
servicios ambientales que afecten, por lo que naturales protegidas de uso indirecto (aquellas
podra generarse un fondo para la conservacin y que no permiten actividades extractivas dentro
restauracin de servicios ambientales (entre ellos del rea), as como a la implementacin (aunque
REDD) financiado por los grandes proyectos de no completamente satisfactoria) del sistema de
infraestructura a travs de dicha compensacin. concesiones forestales maderables, y tambin las
concesiones para productos no maderables, de
ecoturismo y conservacin (Oliveira et al. 2007).
Criterio de equidad Estos logros relativos se han alcanzado en contextos
En lo que respecta al criterio de equidad, una de baja capacidad para contar con sistemas de
prioridad para el Estado peruano es lograr que monitoreo, dbil gobernanza y en situacin de
REDD genere beneficios colaterales a nivel pobreza, en las zonas forestales. Por ello tambin,
62 | Hugo Che Piu y Mary Menton
el Gobierno de Per ha planteado que los fondos f. Contribuir con la validacin de metodologas
de REDD deben ser adicionales y previos. Ello para el desarrollo de los procesos de informacin,
significa que deben ser adicionales a los fondos que participacin y eventualmente, consulta con
apoyan las estrategias que actualmente conservan actores.
bosques, y que se requieren para la fase de
preparacin e implementacin. En cuanto a la distribucin de los costos y los
beneficios an no se han tomado decisiones respecto
En otra de las dimensiones de la equidad de quines y en qu magnitud asumirn los costos
convendra destacar el aspecto de no penalizar las y recibirn los beneficios. Hay quienes tienen una
acciones tempranas; es decir, aquellos esfuerzos posicin escptica (Rojas 2009) por considerar que
que de manera anticipada desarrollan actores los pueblos indgenas tienen pocas posibilidades de
privados y pblicos para la implementacin de ser beneficiarios directos de mecanismos REDD en
REDD. En el Per se han identificado ms de 20 la Amazona peruana debido a la falta de claridad
proyectos REDD (MINAM 2011b ha identificado del marco legal aplicable. Sin embargo, como ya se
24 y Che Piu y Garca 2011 han identificado ha explicado, en la nueva Ley Forestal y de Fauna
35), considerados acciones tempranas a nivel Silvestre (pero todava no vigente) y el proyecto de
local que actualmente se orientan a acceder a los Ley de Provisin de los Servicios Ambientales se
mercados voluntarios pero son desarrolladas con la establece que los tenedores de ttulos habilitantes
suficiente flexibilidad para tambin poder acceder (derechos para el aprovechamiento de los recursos
a un posible futuro mercado regulado. Si bien el forestales y de fauna silvestre) seran los beneficiarios
R-PP (MINAM 2011b) reconoce la importancia de esquemas que paguen o compensen por la
de estas iniciativas tempranas, en la coordinacin recuperacin, el mantenimiento o incremento de la
institucional entre niveles de implementacin provisin de servicios de los ecosistemas forestales.
de REDD+ y la creacin de capacidades e No ocurre lo mismo con una distribucin de los
informacin tcnica para los temas de escenarios costos. No obstante, dichos textos tambin disponen
referenciales y MRV, tambin seala que estas que los beneficiarios debern pagar una retribucin
iniciativas tempranas deben cumplir con los econmica al Estado por concepto del derecho de
siguientes requisitos: aprovechamiento de esos servicios ecosistmicos.
ese sentido, se espera que la implementacin de y fuentes de agua y reas con potencial turstico y
REDD en el Per signifique mejoras para las para la conservacin.
comunidades locales e indgenas. La preparacin
de REDD considera la necesidad de luchar contra Por ltimo, si bien son reconocidas las carencias
la pobreza no solo como un beneficio colateral, y vacos de la gobernanza de los bosques y del
sino tambin por identificarla como una de las desempeo institucional, no existen iniciativas y
causas de la deforestacin y degradacin. En programas que busquen atender estos problemas.
el Per ya otros instrumentos de planificacin Aunque es cierto que el R-PP propone recursos
nacional vinculados al sector forestal haban tenido para la OCBR y para procesos participativos,
aproximaciones muy diversas a la lucha contra la queda claro que ellos estn orientados a los temas
pobreza, pero en todos los casos con muy pocos REDD y no tanto a la transformacin de las
resultados (Che Piu, 2007). La Estrategia Nacional condiciones de gobernabilidad de los bosques. Es
Forestal introduce los conceptos de distribucin decir, estas condiciones podran mejorar gracias
equitativa y sostenible de los beneficios del bosque, a las iniciativas REDD, pero estas no se estn
el acceso y control sobre los recursos e igualdad poniendo como objetivo directo. No obstante, es
de oportunidades en las diversas actividades posible que en las otras fases de REDD y a travs
econmicas, polticas y sociales organizadas en de otras iniciativas se aborden de manera directa los
funcin de la actividad forestal. Por su parte, la temas de gobernanza y gestin forestal. Entre otros
Estrategia Nacional Multisectorial de Lucha contra fondos destinados a REDD figuran el Programa
la Tala Ilegal no plantea ninguna vinculacin de la de Inversin Forestal, con un presupuesto de 50
pobreza con la tala ilegal, y menos con la estrategia millones de dlares provenientes del Fondo de
y la reduccin de la pobreza. El Plan Nacional Inversin Climtico (CIF por sus siglas en ingls),
de Reforestacin aborda el tema de la pobreza de que considera inversiones en el fortalecimiento de
una manera muy tangencial, refirindose a ella la capacidad institucional y mejora de la gestin
como parte del problema. Por ltimo, el Plan forestal. Adems, simultneamente podran
de Accin Estratgico para la Implementacin tener lugar otros procesos como el Programa
del Apndice II de la CITES para la caoba en el de Desarrollo Forestal Sostenible, Inclusivo
Per, aunque incluye el alivio de la pobreza de y Competitivo en la Amazona Peruana que
las poblaciones rurales en su visin, carece de considera entre sus componentes el fortalecimiento
concrecin en el desarrollo del plan. Es decir, si de la administracin forestal con un presupuesto de
bien los instrumentos de planificacin nacional 50 millones de dlares, 30 de los cuales provienen
del sector forestal incluyen el discurso de lucha de un prstamo de la Corporacin Andina de
contra la pobreza, este se diluye en la praxis al no Fomento (CAF).
contemplarse medidas concretas y deliberadas con
tal fin. Este es un riesgo concreto frente a REDD.
No obstante, otros procesos avanzan Plan Anticorrupcin del Sector Forestal y de Fauna
reconfigurando la institucionalidad forestal en el Silvestre. El proceso de descentralizacin forestal
Per, como el proceso de descentralizacin forestal que se encuentra en marcha hace cuatro aos an
a travs de la transferencia de funciones forestales no ha concluido y los Gobiernos regionales ya
a los Gobiernos regionales y la aprobacin de un afrontan el duro reto de convertirse en las nuevas
En junio del 2008, el presidente de la Repblica Alan Garca promulg el Decreto Legislativo N
1090 que aprob una nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre, haciendo uso de las facultades para
legislar delegadas por el Congreso a fin de que adece la legislacin con el fin de facilitar la entrada en
vigor del Acuerdo de Promocin Comercial entre Per y Estados Unidos. Dicho decreto fue uno de
los 99 que se promulgaron con dicho fin, la mayora de los cuales fueron publicados el mismo da. El
Decreto Legislativo N 1090 fue cuestionado por casi todos los actores debido a que fue elaborado sin
participacin alguna, lo que motiv que fuera modificado por el Congreso hasta en dos oportunidades a
travs de las Leyes N 29263 y 29317, antes de entrar en vigencia en enero del 2009.
Sin embargo, ello no aplac todas las crticas, en especial las de las organizaciones indgenas lideradas
por AIDESEP, quienes radicalizaron sus protestas tomando carreteras, pozos petroleros y plantas de
bombeo de petrleo con la finalidad de eliminar la posibilidad del cambio de uso de los suelos forestales
y de que se respete su derecho a la consulta libre previa e informada establecida en el Convenio 169
sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes de la Organizacin de Internacional para
el Trabajo (OIT). Estas protestas fueron aumentando hasta que el 5 de junio del 2009 fallecieron
34 personas entre manifestantes y policas en un enfrentamiento iniciado cuando fuerzas policiales
intentaron desalojar a los indgenas que haban tomado carreteras en la provincia amaznica de Bagua,
lo que se conoce como el Baguazo.
Despus de estos hechos de violencia, el Congreso acord derogar el Decreto Legislativo N 1090 y el
Gobierno conform un Grupo Nacional de Coordinacin para el Desarrollo de los Pueblos Amaznicos
en el cual se sent a negociar con las organizaciones indgenas. A finales del 2009 el Gobierno inici
un proceso para elaborar una nueva propuesta de proyecto de Ley Forestal y de Fauna Silvestre que
concluy con la presentacin al Congreso del proyecto en junio del 2010. Sin embargo, a pesar de los
recientes acontecimientos de Bagua, el Gobierno de Per solicit al Congreso que exonerara dicho
proyecto de varios trmites y lo aprobara con carcter de urgente. Luego de varias dudas, el Congreso
decidi someter el proyecto de nueva Ley Forestal a un proceso de consulta libre previa e informada a
los pueblos indgenas. Sin embargo, este proceso fue muy cuestionado por AIDESEP por considerar que
no era lo suficientemente informado y libre y porque el Gobierno haba vetado la ley sobre el derecho
a la consulta previa que el Congreso haba aprobado en mayo del 2010. A pesar de ello, el proceso fue
llevado a cabo, contando con el respaldo de varias de las otras organizaciones indgenas. La Defensora
del Pueblo, que particip como observador en este proceso, concluy que si bien se haban cumplido
las condiciones mnimas de la consulta previa, este proceso no deba ser considerado como un modelo a
seguir. En los ltimos das de la administracin del presidente Alan Garca, el Congreso aprob la nueva
Ley Forestal y de Fauna Silvestre en un apurado debate.
Si bien la nueva ley fue promulgada y publicada en julio del 2011, en vsperas del cambio de Gobierno,
su vigencia ha quedado suspendida hasta la publicacin de su reglamento. En el contexto de un nuevo
Gobierno, AIDESEP ha reiterado sus crticas contra la nueva ley, y varias de las nuevas autoridades del
Ministerio del Ambiente han sealado su intensin de buscar la derogacin o al menos la modificacin
de esta nueva ley forestal.
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Contexto de REDD+ en Per
autoridades forestales regionales a la vez que reconocer, titular o ampliar sus tierras en propiedad
promotores del desarrollo regional. Asimismo, en y sus territorios en cesin en uso, 5 reservas
el caso del plan anticorrupcin, su implementacin territoriales para proteccin de pueblos indgenas en
an no se inicia y podra seguir la misma suerte aislamiento voluntario pendientes de declarar, y 8
de la Estrategia Nacional Multisectorial de Lucha reservas comunales que son un tipo de rea natural
Contra la Tala Ilegal, que lleva varios aos sin protegida bajo administracin indgena pendientes
implementarse. Debido a que el Acuerdo de de crear (AIDESEP 2012). Todos estos territorios
Promocin Comercial entre Per y Estados Unidos en conjunto podran significar unos 20 millones
(principal socio comercial de Per) cuenta con un de hectreas pendientes de ser reconocidas a los
anexo dedicado a la mejora del manejo forestal pueblos indgenas.
en el Per, se espera que ello dinamice varios de
estos procesos, como la descentralizacin y la lucha Como hemos sealado anteriormente, las fases
contra la corrupcin. de preparacin e implementacin para REDD
en Per cuentan con diferentes fuentes de
Si bien el marco legal vigente en el Per no permite financiamiento. Estas fuentes provienen tanto
la propiedad de los individuos a ttulo privado de fuentes multilaterales (FCPF, FIP, CAF), la
sobre los recursos forestales, estos pueden acceder cooperacin bilateral (USA, Alemania, Japn y
a su aprovechamiento a travs de concesiones, Suiza) fuentes privadas (Fundacin Gordon y
permisos, autorizaciones y recientemente con la Betty Moore y Conservacin Internacional), y
nueva ley forestal (pero an no vigente) a travs otros tipos de fuentes (FAO e Instituto Carnegie).
de las cesiones en uso para fines agroforestales. En este sentido, los fondos provenientes del FIP
Asimismo, el Estado es tenedor de una parte son para la identificacin de traslapes y lagunas
considerable de los bosques: segn el Informe entre las diferentes fuentes de financiamiento. Si
Nacional Per para la Evaluacin de los Recursos bien estas superposiciones y vacos no representan
Forestales Mundiales 2010, ms del 80 % se un problema particular de Per, sino generales
encuentran bajo dominio pblico y muchos de del financiamiento internacional para REDD,
ellos en alguna de las categoras de reas naturales es evidente que su manejo representa uno de los
protegidas o de reservas territoriales para pueblos principales retos para la eficiencia de REDD en
en aislamiento voluntario o contacto inicial. el Per. Adems, esta gran cantidad de fuentes
No obstante, existen varios actores que poseen y la confusin existente alrededor de ellas no
bosques sin contar con ninguno de esos derechos. contribuyen a la transparencia, generndose
Nos referimos tanto a los pueblos indgenas a condiciones no solo para la corrupcin sino tambin
quienes an no se les ha reconocido sus derechos para la ineficiencia del gasto.
territoriales, como a los migrantes que acaban de
asentarse en zonas de bosques. El beneficio neto generado por las actividades
econmicas que causan la deforestacin a nivel local
Culminar el ordenamiento forestal, el catastro es de ms de 758 millones de nuevos soles anuales
unificado de usos, tenencia y derechos sobre (Armas et al., 2009), mientras que investigaciones
el bosque, as como el proceso de titulacin de realizadas en el Per y otros pases estiman que
pueblos indgenas representan retos importantes el valor de los productos no maderables extrados
para la efectividad y la equidad de REDD. Si en los bosques ribereos tropicales van desde 13
bien han sido declarados bosques de produccin dlares/ha/ao hasta 698 dlares/ha/ao (Len
permanente, no se ha completado la identificacin 2007). El valor econmico del aporte de las reas
de otros tipos de categoras del ordenamiento naturales protegidas est calculado en 1125 millones
forestal, como los bosques de produccin en de USD anuales (SERNANP, 2009), aunque
reserva o los bosques para aprovechamiento futuro. dicho valor no sea percibido por la sociedad y las
Igualmente, se carece de un solo catastro que poblaciones que viven en los bosques. Los proyectos
unifique los usos actuales del bosque, as como los relacionados con el bosque y la mitigacin del
derechos otorgados y la tenencia real de dichos cambio climtico, compilados en el Plan Accin
bosques; pues solo as se puede tener certeza sobre de Adaptacin y Mitigacin frente al Cambio
quines toman las decisiones sobre uso de los Climtico (MINAM 2011c) y entre los que se
bosques. Finalmente, AIDESEP seala que existen incluyen los proyectos y programas REDD del
al menos 988 comunidades nativas pendientes de Gobierno, representan unos 300 millones de USD.
66 | Hugo Che Piu y Mary Menton
La participacin es un importante elemento para la apoyar a las autoridades regionales con el control
efectividad, la eficiencia y la equidad de REDD. Los forestal y podran gestionar bosques a travs de la
diferentes procesos de REDD en el Per han tenido administracin de bosques locales. Se espera que la
diferentes niveles de participacin. En el caso del futura puesta en marcha de sistemas, como el Sistema
FCPF, si bien en un inicio durante la elaboracin Nacional de Informacin y Control Forestal y el
del R-PIN se careci por completo de participacin Sistema Nacional de Datos para el Inventario Nacional
y transparencia, en la fase de elaboracin del de Gases Efecto Invernadero, puedan ser mecanismos
R-PP la participacin mejor, permitiendo que el que ayuden a integrar los diferentes niveles de
Grupo REDD Per pudiera alcanzar propuestas de gobierno.
mejoras sobre el proceso y de fondo. Sin embargo,
no ocurri lo mismo con otros actores, como los La coordinacin intersectorial entre el MINAG y
Gobiernos regionales y los actores locales que no el MINAM ha sido difcil, aunque recientemente,
pudieron participar plenamente no solo por la falta con la coordinacin en diferentes temas, como la
de mecanismos sino por la complejidad de los temas implementacin del Anexo Forestal del Acuerdo de
involucrados. En el caso de los pueblos indgenas, el Promocin Comercial entre Per y Estados Unidos,
respeto a sus derechos de informacin, participacin, la preparacin REDD, la coordinacin del Inventario
consulta y consentimiento, es un gran reto no solo Nacional Forestal o la elaboracin de publicaciones
para el proceso REDD sino para todo el pas, que como Per, el pas de los bosques esta coordinacin
acaba de aprobar una ley general para la consulta a ha mejorado. La actual autoridad nacional forestal,
los pueblos indgenas. Se espera que la ley aprobada la Direccin General Forestal y de Fauna Silvestre
genere mejores condiciones para la inclusin de del MINAG y la autoridad nacional de supervisin
los pueblos indgenas en el FCPF y otros procesos. forestal, el OSINFOR, han tenido bajos niveles de
Algunos estudios muestran que la percepcin de los coordinacin y comunicacin, lo cual ha dificultado
actores es que no se dispone de informacin sobre el cumplimiento de las labores de ambos en materia
REDD en formatos y lenguaje entendible para los forestal. Asimismo, es incipiente o nula la coordinacin
grupos de inters locales (Velarde et al., 2010), lo que con otros ministerios como el Ministerio de Economa
dificulta la participacin efectiva, en particular de y Finanzas, el Ministerio de Energa y Minas, el
las poblaciones indgenas y locales. Son justamente Ministerio de Transporte y Comunicaciones y el
los actores locales los que tienen ms dificultades Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento.
para participar en los procesos de REDD en Per.
A pesar de existir mesas regionales en San Martn, La coordinacin horizontal entre las regiones, que son
Piura, Madre de Dios, Ucayali, Cusco y Loreto, las nuevas autoridades regionales, empez con algunos
es resaltante la poca participacin que tienen los problemas cuando cada una de las regiones defini sus
actores locales (Zelli et al. 2011) y las pocas o nulas procedimientos y mecanismos para el transporte de
relaciones existentes entre los beneficiarios y las productos forestales y estos no han sido homologados,
fuentes de financiamiento de REDD (Castao et al. a veces incluso ni siquiera comunicados a las otras
2011). De acuerdo con el estudio de Castao et al. regiones. Igualmente, el hecho que cada regin
(2011) las fuentes de financiamiento sealan tener haya optado por su propio modelo de organizacin
mayor nmero de relaciones con el Gobierno y las administrativa en cuanto a sus autoridades
ONG que con los actores locales y tenedores de forestales puede generar tambin dificultades para la
bosques. Ello demuestra una distancia entre los que coordinacin. En ese sentido, mientras que en San
recibiran pagos o retribuciones por REDD+ y los Martn actualmente la autoridad forestal regional
que proporcionaran los fondos para ello. est a cargo de la Direccin de Recursos Naturales y
Asuntos Ambientales, Lotero cuenta con un Programa
Los niveles de coordinacin entre los niveles Regional de Manejo de Recursos Forestales y de
nacionales, regionales y locales del Gobierno son Fauna Silvestre autnomo, Ucayali con una Direccin
pobres. En materia forestal, la descentralizacin Ejecutiva Forestal y de Fauna Silvestre y Madre de
forestal iniciada el 2009 an no logra superar la Dios con un Programa Regional de Manejo Forestal y
histrica concentracin de las funciones forestales de Fauna Silvestre pero como rgano descentralizado.
en el Gobierno nacional. Asimismo, los Gobiernos Sin embargo, parece que todas las regiones estn
locales (municipales) carecen de funciones y encaminadas a establecer un sistema de una nica
competencias en temas forestales, aunque la nueva autoridad regional ambiental con un enfoque
Ley Forestal y de Fauna Silvestre indica que deben territorial.
7 Conclusiones
E
l Per viene avanzando con la preparacin Asimismo, aunque REDD cuente con un slido
para REDD+, con 41 proyectos piloto en apoyo dentro de algunos sectores del Gobierno y la
elaboracin hasta Julio de 2012 (MINAM sociedad civil, enfrentar grandes desafos durante
2012). Mientras que los proyectos piloto ya estn la fase de implementacin si no hay claridad
en marcha, con financiamiento internacional y legal e integracin y coordinacin intersectorial.
nacional, y hasta certificacin por los estndares Si bien hay una propuesta para coordinacin
internacionales (VCS 2012), el Gobierno nacional intersectorial en la preparacin de la estrategia
sigue en el proceso de construccin de las REDD nacional, existe una brecha entre las metas
estrategias para REDD+ y MRV bajo el liderazgo de cooperacin y colaboracin y la realidad actual.
del MINAM. La falta de apoyo intersectorial para un desarrollo
socioeconmico que incentiva la conservacin y
El xito de la implementacin de REDD requiere frena la deforestacin y degradacin se ve como
la resolucin de los desafos legales y claridad uno de los mayores desafos para REDD en el
en el ordenamiento territorial y derechos de Per. Las proyecciones futuras indican un aumento
tenencia. Aunque la aprobacin de la ley de de la deforestacin nacional debido al crecimiento
consulta representa un avance para la proteccin de de los sectores extractivistas y agrcolas. Siendo
derechos de pueblos indgenas y la equidad, todava un pas con grandes reas de bosques pero tasas
falta una consolidacin de la implementacin de relativamente bajas de deforestacin, el potencial
FPIC en el pas. AIDESEP sigue demandando la de REDD+ para el Per se concentra en la
proteccin del derecho de consulta y de tenencia tendencia actual de apoyo institucional y legal
como un prerrequisito para REDD. En trminos para el desarrollo de la Amazona que se concentra
de las leyes ambientales, la propuesta de ley de en la expansin de actividades que promueven la
servicios ecosistmicos y la reglamentacin de la extraccin de recursos (minera, hidrocarburos,
nueva ley forestal sigue en fase de elaboracin. La etc.) sin preocuparse por la huella ecolgica. La
falta de claridad legal sobre derechos de carbono bsqueda de un equilibrio entre la demanda para
y la superposicin de tenencia y derechos de uso crecimiento y la conservacin forestal ser central
del bosque crea incertidumbre sobre el futuro de en cualquier estrategia para REDD.
proyectos en la regin.
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Contexto de REDD+ en Per
Este perfil de pas contiene un anlisis de causas de la deforestacin y la degradacin forestal en el Per, y el
contexto econmico, institucional y poltico en el cual est emergiendo REDD + en el Per. El Per cuenta con una
superficie total de bosques de aproximadamente 73 millones de hectreas, o cas 60% del territorio nacional. En
los ltimos aos, la deforestacin se baj de 150 000 ha/ao a 106 000 ha/ao pero todava representa una de las
fuentes mayores de emisiones de gases de efecto invernadero en el pas. Mientras que ha bajado recientemente,
se espera un aumento en los prximos aos debido a polticas de desarrollo que apoyan la expansin de
infraestructura vial en la Amazona, aumento de la produccin agrcola y apoyo a los sectores extractivistas.
El Gobierno ha manifestado que tiene como meta reducir a cero la tasa de deforestacin en 54 millones de
hectreas de bosques primarios para el 2021, y ha iniciado el proceso de preparacin para REDD+ (Reduccin
de Emisiones por la Deforestacin y la Degradacin Forestal Plus) al nivel nacional y sub-nacional. Mientras
que los proyectos piloto ya estn en marcha, con financiamiento internacional y nacional, y hasta certificacin
por los estndares internacionales, el gobierno nacional sigue en el proceso de construccin de las estrategias
para REDD+ y MRV bajo el liderazgo del MINAM. Aunque REDD cuente con un slido apoyo dentro de algunos
sectores del gobierno y la sociedad civil, enfrentar grandes desafos durante la fase de implementacin por faltar
coordinacin y apoyo intersectorial para un desarrollo socioeconmico que incentiva la conservacin y frena la
deforestacin y degradacin. En el proceso de preparacin para REDD+, el pas ha avanzado con los procesos
de salvaguardar la participacin de la sociedad civil y proteccin de los derechos de las comunidades nativas
y locales. Al mismo tiempo, los retos de debilidades de gobernanza al nivel nacional y regional, y conflictos de
inters son amenazas para una implementacin efectiva, eficiente, y equitativa al longo plazo.
Esta investigacin fue realizada por CIFOR como parte del Programa de Investigacin de CGIAR sobre
Bosques, rboles y Agroforestera (CRP-FTA). El objetivo del programa es mejorar el manejo y uso de los
bosques, la agroforestera y los recursos genticos de los rboles a lo largo del paisaje, desde bosques
hasta plantaciones. CIFOR dirige el programa CRP-FTA en asociacin con Bioversity International,
CIRAD, el Centro Internacional de Agricultura Tropical y el Centro Mundial de Agroforestera.
cifor.org ForestsClimateChange.org