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OPERACIONES Y MANTENIMIENTO:

UNA VISIN ECONMICA


Thomas Scheetz
ESCUELA DE DEFENSA NACIONAL
DOCUMENTO DE TRABAJO N 1

OPERACIONES Y MANTENIMIENTO:
UNA VISIN ECONMICA
Thomas Scheetz

Este artculo refleja las opiniones personales de su autor y no necesariamente las de la ESCUELA DE
DEFENSA NACIONAL.
Scheetz, Thomas.
Operaciones y Mantenimiento: Una visin econmica.
ESCUELA DE DEFENSA NACIONAL (EDENA)
CABA, Buenos Aires, Argentina, marzo de 2011.
22 p. Documento de Trabajo N 1, Serie Documentos de Trabajo.
ISBN: en trmite.
OPERACIONES Y MANTENIMIENTO: UNA VISIN ECONMICA

Thomas Scheetz*

Resumen

El texto comienza haciendo dos distinciones entre una definicin amplia


(general) de operaciones y mantenimiento y una definicin especfica. A la vez
distingue entre operaciones & mantenimiento desde una perspectiva de anlisis
econmica y una visin de Logstica desde una perspectiva de la ciencia militar.
El propsito es presupuestariamente examinar la capacidad operativa real a lo
largo de la ltima dcada y media. Esto se hace separando los programas de
capacidad operativa de cada fuerza (los programa 16) y luego estudiando su
gasto constante in combustible, municiones y mantenimiento. Se descubre que ha
habido un fuerte declive en combustible respecto a la dcada de los 90, pero que
una leve mejora en este consumo en los ltimos aos. Mantenimiento crece en
la Armada y la Fuerza Area (pero no en el Ejrcito), consistente con el
envejecimiento de equipos. Compra de municiones se estanca en un nivel bajo.
En todo caso, todos los indicadores se mantienen en niveles bajos respecto a la
necesidad de una capacidad operativa genuina.

*
Thomas Scheetz es Ph.D. en Economa por la University de Texas. Actualmente se desempea como Profesor de la
Escuela de Defensa Nacional y es Profesor e Investigador de la Universidad Nacional de Quilmes.

EDENA - Documento de Trabajo N 1 1


OPERACIONES Y MANTENIMIENTO: UNA VISIN ECONMICA

Thomas Scheetz

NDICE

RESUMEN ..... 1

INTRODUCCIN... 3

PROBLEMAS DE LA DEFINICIN DE OPERACIONES Y MANTENIMIENTO. 4

DEFINICIN ESPECFICA DE O&M....... 7

ANLISIS PRESUPUESTARIO DE LOS PROGRAMAS DE CAPACIDAD OPERATIVA.... . 10

ACERCAMIENTO PRESUPUESTARIO A INDICADORES DE O&M ESPECFICA.. 11

CONCLUSIONES.. 13

ANEXO 1: CUADROS DE DATOS... 14

ANEXO 2: COMENTARIOS METODOLGICOS...17

BIBLIOGRAFA.. 20

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INTRODUCCIN

La importancia del tema de operaciones y mantenimiento reside en su centralidad en


poner en accin la capacidad operativa de las fuerzas armadas. La savia de la guerra
permite la coordinacin entre unidades operativas a todo nivel. El tema es multifactico,
englobando aspectos de insumos de combustibles, alimentos, repuestos, municiones,
comunicaciones, transporte, entre muchos otros. Todos estos insumos tienen que llegar a
las fuerzas operativas en cantidades y tiempos adecuados para sostener sus capacidades,
sea durante tiempos de paz o de guerra.

Este artculo representa un intento de aplicar el anlisis econmico a la gestin de


operaciones y mantenimiento (O&M). Se ofrece como aporte a la conduccin y control de
las Fuerzas Armadas de parte del Ministerio, el Estado Mayor Conjunto y el Congreso de
la Nacin. A primera vista el tema aqu analizado comparte muchos aspectos con el
enfoque de la conduccin militar con sus divisiones del Estado Mayor en Personal (J I),
Inteligencia (J II), Operaciones (J III), Logstica (J IV), Planeamiento Estratgico y
Polticas (J V) y Comando, Comunicaciones, Control, Informtica e Interoperabilidad (J
VI). Sin embargo, en este anlisis se utiliza otro corte de la realidad militar: el
econmico basado en la produccin del bien pblico defensa externa y su reparto
presupuestario. Ambas aproximaciones tienen su utilidad; la econmica para estudiar la
eficiencia (desde este punto de vista) del instrumento militar, mientras que la militar
(operacional) se concentra en el cumplimiento de las misiones asignadas.

Ahora se examinar operaciones y mantenimiento dentro del contexto ms amplio


de la produccin del bien pblico defensa externa, expresado en una ecuacin terica tal
como la siguiente1:

Qdef = AK L(1-) , donde:

Qdef es el servicio (o bien) pblico de defensa producida por el gasto militar, GAMIL
siendo p*Qdef es decir, precio por cantidad de defensa.

A es tecnologa, es decir, conocimiento sobre aspectos de produccin militar, know how


(para el economista tecnologa no es algo fsico, est presente en el capital
humano y est incorporado en el capital).

K es capital fsico (a su vez subdividido entre capital fijoKf-- y capital variable--Kv).


Capital fijo incluye planta y adquisiciones (artilladop. ej., un tanque y no
artilladop. ej., un camin). Capital variable incluye gastos en operaciones &

1
Ver Thomas Scheetz. 2011. Teora de la gestin econmica de las Fuerzas Armadas. manuscrito, Buenos Aires, pag. 12.

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mantenimiento adems de otros aspectos de mantener una fuerza en existenciap.
ej., gastos en insumos de salud.

L es mano de obra o fuerza laboral: uniformados (activos, pasivos y pensionistas) y civiles.

es el exponente que expresa la proporcin del gasto en capital en la totalidad del


GAMIL.

(1 ) es el exponente que expresa la proporcin del GAMIL dedicado a costos de mano


de obra en defensa. Notar que 1 = 1.00 alternativamente 100%.

Todas estas variables representan factores reales, fsicos, involucrados en la


produccin de la pliza de seguro que las Fuerzas Armadas ofertan a la Nacin. A la vez
cada uno de estos factores tiene un costo presupuestario, expresado en su objeto de gasto
presupuestario (el corte por Incisos), es decir en costo de mano de obra (Inciso 1), costo
de adquisiciones (Inciso 4.3 y 4.4) y costo de operaciones y mantenimiento (en un sentido
general, Incisos 2 y 3). En el referido trabajo2 se dieron pautas o rangos aceptables para el
costo laboral (entre 40% y 60% del GAMIL) y para adquisiciones (entre 15% y 25% del
GAMIL anual). Sin embargo, no se puede dar rangos porcentuales en el caso de
operaciones y mantenimiento (O&M) por razones explicadas abajo.

PROBLEMAS CON LA DEFINICIN DE OPERACIONES Y MANTENIMIENTO

Una dificultad fundamental para su anlisis es que existen dos definiciones contables de
Operaciones y Mantenimiento. Una es general y para nuestros propsitos de control de
gestin de las FFAA demasiado abarcativa. La otra es una definicin ms especfica que
se aplica estrictamente a las capacidades operacionales (en Argentina los Programa 16) de
cada una de las tres fuerzas.

Primero se comenta la definicin general apoyndonos en el ejemplo de la


contabilidad norteamericana: A lo largo de las ltimas dcadas la contabilidad
estadounidense no ha informado sobre la categora O&M con precisin. Tampoco
contabilizan el costo laboral civil ntegramente bajo costos laborales (es decir, Inciso 1 en
Argentina). Recin a partir de mediados de los 1990 los EEUU cuentan con algunas series
temporales e inter-fuerzas consistentes entre si, aun cuando persiste el problema de incluir
el costo laboral de los civiles dentro de O&M3.

2
Ibid. pag. 13 14.
3
Ver Congressional Budget Office (CBO), The effects of aging on the costs of operating and maintaining military
equipment, Washington, DC, August 2001, pag. 5-8.

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El Congressional Budget Office (CBO)4, desglosando el presupuesto del
Departamento de Defensa estadounidense para el ao 1999 (engaosamente parecida al
corte parecido al de la presentacin de nuestros Incisos 2 y 3) en formato similar a nuestra
contabilidad basada en la funcin de produccin Cobb-Douglas mostr y luego defini lo
siguiente:

Personal militar 26%


Adquisiciones 19%
I&D 14%
Operaciones y mantenimiento 37%
Construccin militar 2%
Otros 2%

Personal militar incluye gastos en salarios y beneficios. (Solo a los


uniformados).

Adquisiciones incluye compras de equipo nuevo y pagos para modificaciones


mayores de sistemas existentes.

Investigacin, Desarrollo, Pruebas y Evaluacin cubre los costos de desarrollo y


pruebas de nuevas sistemas y subsistemas.

Operaciones y mantenimiento incluye gastos en combustible, repuestos y revisin


general de equipo militar. O&M tambin incluye gastos en tems tales como salud,
administracin (p. ej., de la Oficina del Secretario de Defensa, el Estado Mayor
Conjunto, y los staff de cada fuerza en su jefatura), programas medioambientales
(p. ej., prevenir contra la contaminacin, y restauracin), mantenimiento de
inmuebles (p. ej., el mantenimiento y reparacin de edificios, caminos y pistas),
apoyo a la operacin de bases (p. ej., cuidado de nios y apoyo familiar), y
comunicaciones (p. ej., sistemas telefnicos y infraestructura computacional).

Construccin militar cubre la construccin de nuevas unidades y apoyo para


instalaciones militares.

Otros incluye gastos en vivienda y el manejo de fondos de capital rotativos.

Con estos datos estadounidenses caben varias aclaraciones respecto al formato de


clasificacin por objeto de gasto (es decir, por Inciso): Primero, se hace notar que en este
cuadro los gastos en personal civil no se contabilizan junto con los del personal militar. En
esta variante contable estadounidense los costos laborales de civiles se ubican bajo

4
CBO, ibid., pag. 3. Este formato contable utilizado por el Pentgono se encuentra en la web bajo
www.comptroller.defense.gov/defbudget/fy2009/FY09greenbook_2009_updated.pdf

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O&M. Por eso el peso notable del gasto en O&M5 (37% del total de GAMIL en 1999).
De igual forma, la CBO declara solo 26% de gastos en personal. En contraste, segn el
formato de la OTAN en el ao 1999 EEUU gast 38% en personal! Y luegocontinuando
la contabilidad OTANgast 39% para Otros6.

Segundo, segn la CBO, O&M (definicin amplia o general) es un tem


abarcativo, que incluye conceptos que normalmente no se consideraran ni como
operaciones ni como mantenimientocomo el tem de salud por ejemplo. En esta
definicin amplia O&M parece ms bien una categora contable residual, despus de
examinar mano de obra (L) y capital fijo (Kf). Pues bien, para Argentina sera parecido a
considerar los Inciso 2 (Bienes de Consumo) e Inciso 3 (Servicios no Personales)
como O&M7. En cualquier caso este uso contable de los Incisos 2 y 3 para examinar
O&M tiene alguna utilidad, siempre y cuando se entienda que buena parte de lo gastado
all no est en lnea con lo que en lenguaje comn se entiende como presupuesto dedicado
a mantener las FFAA con una adecuada capacidad operativa. Adems, si se sincerara
nuestra propia contabilidad por Incisos, se tendra que confesar que las O&M argentinas
tambin incluyen una suma pequea de mano de obra y no solo Kv.

Tercero, llamamos la atencin al enorme peso de O&M en el GAMIL


estadounidense. Si se limitara nuestro anlisis a esta definicin amplia de Kv, O&M
tendra aun mas peso que todas las adquisiciones y el resto de capital fijo (K f) juntos.
Philip Pugh8 tambin mostr esto claramente para el Reino Unido cuando examin los
costos de vida til para aviones de combate y buques de guerra9. Para esos aviones (l
toma como referencia mnima 250 aviones producidos y 20 aos de vida til) Operaciones
y Mantenimiento (incluyendo Combustible) representan 83% del gasto de capital (K f + Kv)
durante la vida til del equipo blico.

Mantenimiento 50%
Operaciones 23%
Combustible10 9%
Desarrollo (I&D) 5%
Adquisicin 8%
Repotenciacin 5%

5
En lo que sigue O&M se refiere a la definicin general, mientras O&M a la definicin especfica.
6
EEUU contabiliza 39% para Otros (principalmente O&M) bajo la definicin OTAN para 1999. Ver
www.nato.int/issues/defence_expenditures/index.html para confirmar esto. As se hace notar que EEUU utiliza dos
formatos contables, uno para el Pentgono (DoD) y otro con la definicin de la OTAN.
7
A la vez se reitera que en Argentina el pago de personal civil permanente y temporario y horas ctedra son parte de
Inciso 1 (costos laborales). Solo la contratacin por locacin de obra (fuera del mbito de Jurisdiccin 45, es decir, el
Ministerio de Defensa) se incluira en Inciso 3.
8
Philip Pugh, The cost of seapower, Conway Maritime Press, London, 1986, pag.124.
9
Note que este formato de presentar O&M no es lo mismo que la de la OTAN, ni del DoD! Es por unidad blica.
10
Sin duda este tem habr aumentado su participacin en los aos recientes.

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Si estas proporciones se guardaran, esto implicara, por ejemplo, que un F-16 nuevo
que le cost US$70 millones a Chile11, durante su vida til consumira recursos fiscales
(sumando 12,5 * US$70mn) igual a US$875 millones por cada aparato, casi todo en O&M.
Sin duda los valores de cada rubro habrn variado, pero vale el ejemplo para hacer notar
que el costo de adquisicin es solo el comienzo de un gasto continuo multi-anual. Si se
tomara un escuadrn de aviones cazas (digamos 12 aviones), implicara un gasto total de
US$10,5 mil millones en dlares constantes durante su vida til (o sea, no es un anlisis
presupuestario anual). Como sea, es evidente la central importancia de operaciones y
mantenimiento en planeamiento a largo plazo.

Para barcos de guerra (mnimo 6 barcos en una clase, 25 aos de vida til 12) Pugh
da los gastos siguientes, con O&M pesando 58% del total de costos de vida til a lo
largo de su vida:

Mantenimiento 21%
Operaciones 37%
Combustible 4%
Desarrollo (I & D) 2%
Adquisicin 23%
Repotenciacin 13%

DEFINICIN ESPECFICA DE O&M

Pero ahora pasamos a la definicin especfica de Operaciones y Mantenimiento. Es aqu


donde se analiza como O&M impacta estrictamente en la capacidad operacional anual de
las FFAA que es de central importancia en la gestin. Para entender esta definicin
especfica miremos primero al siguiente cuadro que abarca la definicin amplia de
EEUU, notando que un sub-parte de la cual incluye la contabilidad especifica. Es til
este ejercicio, porque es parecido a lo que se hace en Argentina. En la pgina 6 el
documento del CBO presenta Distribucin del gasto en O&M para 1999 en ambos
sentidos.

Lo notable ah es que, revisando el O&M (la definicin amplia), en el cuadro


arriba el gasto estadounidense en O&M relacionado estrictamente con el equipo militar a
operar y mantener (la definicin especfica) representa un limitado 20% del total de
O&M. La mayor parte (80%) se distribuye entre gastos en salud, administracin, y
apoyo a las unidades.

11
El costo declarado por unidad al comienzo de este siglo. Eran solo 10 aviones nuevos.
12
Esto presume una depreciacin de alrededor de 3% anual en el valor de la unidad de capital fijo (Kf).

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Estados Unidos
Distribucin del Gasto en Operaciones y Mantenimiento
1999 en dlares corrientes

miles de % del
Categora de millones de Presupuesto de
Financiamiento dlares O&M

Compra o arreglo de piezas (a) 9,6 9

Combustible (a) 3,6 4

Reparacin general en cuartel logstico (b) 7,1 7

Subtotal: Gasto en O&M relacionado al equipo militar 20,3 20

Otros gastos en O&M (c) 82,4 80

Total: Gasto en O&M (d) 102,7 100

Fuente: Congressional Budget Office basado en datos del Departamento de Defensa


Notas:
a: de la base de datos de cada fuerza. "Compra o arreglo de piezas" incluye gastos actuales en
consumibles, tales como arandelas, filtros, y juntas, y "depot level reparables" (cosas reparables a
nivel de depsito logstico), tales como repuestos, avinica, y componentes de motores. Aquellos
costos, combinados con aquellos para combustible, son llamados costos de "hora de navegacin",
"hora de vuelo", o "milla de tanque".
b: de los documentos presupuestarios de cada fuerza. Incluye gastos de inspeccin, mantenimiento y
reparacin de equipo militar excluyendo "depot level reparables" en "depots" (depsitos logsticos)
pblicos y privados.
c: Incluye gastos en salud, gestin administrativa de jefaturas, programas medioambientales,
mantenimiento de inmuebles, apoyo de operaciones de unidades militares y comunicaciones.
d: Del Departamento de Defensa, National Defense Budget Estimates for FY2001.

En cambio, si se mira el cuadro abajo utilizando la definicin amplia para O&M,


en el desagregado del GAMIL argentino se nota que Argentina ha subido de 13,1% en
1999 a 18.2% en 2009. Evidentemente no est al nivel estadounidense (37%), tampoco
incluye todo el gasto en personal civil que se ubica en la O&M estadounidense. Pero aun
sealando sus falencias, parece que ha habido una mejora en las O&M argentinas
durante esta dcada. Sin embargo, convendra hacer dos acotaciones.

Primero, puede ser que ese aumento porcentual argentino se deba al aumento de la
edad promedio de la flota de blindados, barcos, helicpteros y aviones (las flotas
estadounidense mantenan una edad promedio de 10 a 18 aos entre 1980 y 200013,
mientras la edad promedio de las flotas argentinas de las tres fuerzas fcilmente duplica ese
promedio estadounidense). Para 2011 la Armada registra una edad promedio de su flota

13
Ver varias pginas del documento CBO, ibid.

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de batalla mayor (la cual se define14 como portaviones, destructores, cruceros barcos
anfibios y submarinos) de 38,7 aos para su flota de 30 barcos. El factor de envejecimiento
de la flota por s solo aumenta el costo de operaciones y de mantenimiento.

Segundo, lo que estrictamente mostrara la capacidad operativa argentina sera la


definicin especfica que para la fuerzas estadounidenses fue solo 20% de su O&M
definicin amplia. Este aspecto no est desglosado en el cuadro argentino siguiente. Sin
embargo, a primera vista el cuadro muestra que O&M en el sentido amplio sigue una
tendencia creciente a partir del 2003, llegando a un mximo de 20,7% en 2008. Parecera
que estamos percibiendo una mejora largamente demorada. Es esa mejora que
examinaremos con ms detalle abajo.

Argentina: Gasto Militar por Factores de Produccin


millones de pesos corrientes y porciones (%)
Adquisic.
GAMIL: Personal: Personal: Adquisiciones Adquis.: Armas Inciso 4.4: "O & M" "O&M"
Ao $mn Inciso 1 porcin Inciso 4.3 y 4.4 porcin Inciso 4.4 porcin Incisos 2 y 3 porcin
2009 11063 8650 0,782 296 0,027 179 0,016 2009 0,182
2008 8769 6480 0,739 334 0,038 151 0,017 1815 0,207
2007 7109 5284 0,743 318 0,045 90 0,013 1431 0,201
2006 5643 4284 0,759 155 0,027 43 0,008 1156 0,205
2005 4935 3770 0,764 151 0,031 22 0,005 980 0,199
2004 4285 3380 0,789 70 0,016 15 0,004 817 0,191
2003 3988 3299 0,827 55 0,014 19 0,005 616 0,154
2002 3413 2814 0,824 87 0,025 31 0,009 506 0,148
2001 3182 2636 0,828 41 0,013 31 0,010 496 0,156
2000 3265 2740 0,839 75 0,023 57 0,018 443 0,136
1999 3460 2792 0,807 204 0,059 190 0,055 452 0,131
1998 3397 2764 0,814 108 0,032 81 0,024 507 0,149
1997 3339 2733 0,818 79 0,024 49 0,015 470 0,141
1996 3381 2829 0,837 47 0,014 20 0,006 485 0,143
1995 3387 2806 0,829 79 0,023 39 0,012 509 0,150
1994 3367 2730 0,811 51 0,015 14 0,004 573 0,170

Notas: Los GAMIL han sido consolidados, eliminando la transferencia del "Aporte Patronal" del
Inciso 1.
"Operaciones & Mantenimiento" es un acercamiento a "O&M". Incluye otras
cosas tambin.
"O&M" incluye pequeas sumas para SAF 470 (IAF). Estas estn contabilizadas como gasto en personal. Ergo,
introduce pequeo error.

La contabilidad pblica permite acceder a parte de esta informacin a travs de la


Clasificacin por Categora Programtica El corte por programa es muy importante
por que permite estudiar la asignacin de recursos segn la tcnica de Sistema de

14
Ver CBO, ibid. pag. 10. La edad promedia naval se calcul utilizando el laid down date de Naval Forces, Special
edition, Vol.XXXI, 2010, pag. 47-48 y http://www.histarmar.com.ar/Armada Argentina/ListGralBuques900a2003.htm. Se
han excluido los landing craft por no poder precisar sus edades.

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Planeamiento, Programacin y Presupuestacin (S3P)15 Concretamente se puede
examinar el Programa 16 (Capacidad Operacional) en cada una de las 3 fuerzas. All se
pueden desglosar el gasto en combustible (Inciso 2-5-6) y el gasto en municiones (Inciso 2-
7-3) como indicadores indirectos de operaciones en cada fuerza, y el gasto en
mantenimiento de equipos (Incisos 3-3-2 & 3-3-3) como un indicador de mantenimiento de
la capacidad operacional. Lamentablemente, la interpretacin de estos tres gastos-
indicadores no es sencilla, porque no tenemos a mano la demanda o necesidades reales de
cada unidad militar.

ANLISIS PRESUPUESTARIO DE LOS PROGRAMAS DE CAPACIDAD OPERATIVA

Existe otra manera ms comn de evaluacin de capacidad operacional: por medio de


medidas fsicas. Sin embargo, es difcil disponer de estos datos, (aunque en EEUU se tiene
ms disponibilidad de ellos): Millas de tanque, horas de vuelo, y das de navegacin
para cada flota o unidad militar16. Una serie cronolgica de estas medidas fsicas revelara
la tendencia en cada fuerza a mejorar (o decaer) su capacidad operacional. Su comparacin
con datos internacionales indicara un nivel aceptable (o inaceptable) de alistamiento17.

A fin de cuentas y como resumen para sealar el camino de la gestin: El


documento del CBO concluye que estudios han encontrado que los costos de operar y
mantener aviones aumentan entre 1% y 3% con cada ao adicional de edad, despus de
15
El Libro Blanco de la Defensa Nacional, Argentina, 1999 (ver www.pdgs.org.ar/Archivo/d0000022.htm) lo describe as:
El S3P ser el modelo administrativo reglamentario por el cual las organizaciones de la jurisdiccin de Defensa
desarrollarn el planeamiento no operativo y ejecutarn, supervisarn y evaluarn sus actividades. Sus procesos sern
diseados para guiar y coordinar las decisiones y acciones en todos los niveles jerrquicos. () Comprende tres fases
interrelacionadas, el planeamiento, la programacin y la presupuestacin y privilegia, particularmente: la direccin
poltica centralizada, la ejecucin descentralizada, la administracin participada.
Su objetivo es identificar las necesidades que demande el cumplimiento de las misiones, confrontarlos con los recursos
disponibles y trasladarlas al presupuesto propuesto. En este sistema, el Planeamiento implica la relacin entre la
Defensa Nacional que se pretenda lograr para la Nacin, con la estrategia seleccionada para su logro. En sntesis,
significa una fijacin de objetivos, en sentido amplio. En esta fase, el empleo del Instrumento Militar es examinado
considerando los intereses y objetivos nacionales, los objetivos de la Defensa Nacional, la situacin vigente y las
necesidades para un eficiente manejo de los recursos, analizndose la poltica de Defensa y las misiones y funciones de
las Fuerzas Armadas. La Programacin plantea, particularmente en el mediano plazo, la relacin entre esa estrategia
determinada en el planeamiento, con las fuerzas militares necesarias para su ejecucin. Dichas fuerzas estn
relacionadas con los recursos que dispone el pas y su distribucin entre los distintos sectores jurisdiccionales. En esta
fase, el Ministerio de Defensa, el EMCFFAA, y las Fuerzas Armadas desarrollan, analizan y compatibilizan los programas
propuestos para cumplir con los objetivos establecidos en la Fase de Planeamiento. Estos programas reflejan un
anlisis sistemtico de las misiones y de las capacidades operacionales a ser logradas para poder cumplirlas, mtodos
alternativos de consecucin de las mismas, y una efectiva asignacin de recursos (personal, equipo, tecnologa y
actividades de apoyo) para un horizonte de mediano plazo. Por ltimo, en el corto plazo, se materializa la tercera fase
del sistema, la Presupuestacin, o determinacin de costos. El sistema permite adecuar en el tiempo el
dimensionamiento del instrumento militar y su despliegue territorial, sobre la base de las misiones asignadas.
15
El uso de estos indicadores fsicos no est negando el valor del uso de simuladores, pero es imposible prescindir del
manejo directo de los elementos de combate.
16
El uso de estos indicadores fsicos no est negando el valor del uso de simuladores, pero es imposible prescindir del
manejo directo de los elementos de combate.
17
Otro indicador, pero para pilotos, son el nmero de horas de vuelo por mes. En general cada piloto debera cumplir
entre 10 y 12 horas de vuelo por mes. Estamos lejos de esa cifra en Argentina, sobre todo para los pilotos militarmente
ms crticos, los pilotos de cazas.

EDENA - Documento de Trabajo N 1 10


ajustar por inflacin Y cada ao adicional de edad del aparato disminuye el tiempo entre
breakdowns (descompuesto) entre 1 7%. Adems, aumenta significativamente su
tiempo fuera de servicio entre 1 9%.18 Si esto fuera cierto, la prolongacin de la vida
til de una flota implica que, a la larga, la retencin de una flota envejecida no solo afecta
negativamente el performance relativo contra un posible enemigo, sino que tambin en
algn momento su costo en O&M llega a ser mayor que la renovacin de la flota. Esto es
una enseanza fundamental; la vejez del equipo conlleva a estas tres implicancias: (1)
aumenta el costo de mantenimiento por ao, (2) el equipo se descompone con cada vez
mayor frecuencia y (3) el equipo est fuera de operacin durante ms tiempo19.

Ahora bien, en lo que sigue se har un anlisis presupuestario de O&M general


respecto a GAMIL y O&M especfica de las tres fuerzas. Luego se examinar los gastos de
los programas 16 en combustible, municiones y mantenimiento de equipos.

ACERCAMIENTO PRESUPUESTARIO A INDICADORES DE O&M ESPECFICA

En Anexo 1, Cuadro 1 se presenta O&M general, el gasto de cada fuerza, junto con los
gastos por Incisos 256, 273 y 332 & 333, todos en millones de pesos constantes de 2005.
All se aprecia que el gasto real en O&M general ($ millones constantes de 2005) ha
crecido de $ 732 millones en 2003 a $ 1132 millones en 2009, casi duplicando dicho gasto
desde 2002. Simultneamente notamos un casi continuo y creciente gasto real en cada una
de las tres fuerzas durante el mismo perodo, superando en cada caso el mismo gasto
durante la dcada de los 90. La misma afirmacin puede hacerse respecto al gasto real en
combustible, y hasta cierto punto respecto a municiones (aunque este ltimo era y es
ostensiblemente en un nivel muy bajo). Mantenimiento, en cambio, presenta unos
resultados ms mezclados. El caso del Ejrcito parece ser el menos atendido, mientras el de
la Armada da un salto en 2009 (muy probablemente como respuesta a la necesidad de
reparar el rompehielos Irizar). En el caso de la Fuerza Area se percibe un salto del gasto
en mantenimiento a partir del 2007 (muy probablemente como respuesta al problema con
los radares, de pblico conocimiento). Ahora bien, nada de lo dicho ac responde a la
pregunta si estos gastos logran mantener una eficiente operatividad conjuntamente en las
tres fuerzas, ni si lo gastado aun logra cubrir la depreciacin anual (alrededor de 3% anual)
del stock de capital (Kf) blico y no blico. Esto es ms bien altamente dudoso si
mirramos la columna de Adquisiciones (en la pgina 6), que de por si est en 4,5% de
GAMIL en solo un ao, muy por debajo del 15% - 25% anual recomendado arriba.

18
CBO, ibid., pag. 21- 27.
19
En RAND (2004), The effect of age on the M1 tank, RAND Corporation, Santa Mnica, se presenta una conclusin
tentativa: se estima que un tanque M1 de 14 aos tiene, en promedio, casi el doble de fallas crticas respecto de un
uso equivalente de un tanque nuevo. Esto equivale a un estimado de tasa de crecimiento anual de fallas de entre 3% y
7%. (traduccin del autor). El documento es un resumen de Eric Peltz y otros, The effects of equipment age on
mission-critical failure rates. A study of M1 tanks. RAND Corporation 2004. Ver
www.rand.org/publications/MR/MR1789.

EDENA - Documento de Trabajo N 1 11


Pero, para estudiar ms a fondo el gasto en combustible como un sustituto de
operatividad miremos el Cuadro 2 en el Anexo 1. La intencin es interpretar al gasto en
combustible como una alternativa de horas de vuelo, millas tanque y das de
navegacin porque cada uno de estos indicadores est vinculado necesariamente con la
utilizacin de combustible. Por tanto, una comparacin de barriles consumidos sera un
sustituto por horasmillasdas. Para lograr su comparabilidad a lo largo de los 16
aos se decidi convertir el gasto corriente en combustible en barriles de petrleo,
deflactndolo por el precio promedio anual en dlares por barril en cada ao (ver Cuadro 2
en el Anexo 1). El resultado es un variable til para apreciar las diferencias de consumo
ao tras ao por las fuerzas armadas.

Para lograr estos barriles de petrleo por ao se tom el corte presupuestario por
Objeto de Gasto (es decir, Inciso, partida principal y parcial) que permite examinar
directamente el gasto devengado en combustible (Inciso 2, partida principal 5, partida
parcial 6: 256) a lo largo de los 16 aos entre 1994 y 2009. En el caso del Ejrcito se nota
que de 483 mil barriles consumidos en 1994 se ha descendido a 137 mil barriles en
2009. En la Armada de 831 mil barriles en 1994 se cay a 162 mil barriles en 2009. Y
en la Fuerza Area de 623 mil barriles registrados en 1994 se reduce a 292 mil barriles
en 2009. Si bien esta medida de combustible consumido tiene algunas debilidades (ver
Anexo 2), la notable cada en combustible indicara una fuertsimo cada en operatividad
en las fuerzas. Se recuerda que la razn de ser de las FFAA es su produccin de capacidad
operativa.

En el Cuadro 3 lo que llama la atencin es el aumento en el porcentaje de gasto en


Mantenimiento tanto a nivel de GAMIL como a nivel de O&M Total a partir de 2005.
Cmo se podra coincidir este fenmeno con lo que encontramos en el Cuadro 2 de la
disminucin de barriles de petrleo consumidos? Aventuramos una hiptesis de trabajo
relacionado con los resultados encontrados por el CBO de EEUU (ver la pgina 7 arriba):
la vejez del equipo conlleva a estas tres implicancias: (1) aumenta el costo de
mantenimiento por ao, (2) el equipo se descompone con cada vez mayor frecuencia y (3)
el equipo est fuera de operacin durante ms tiempo. Sin lugar a dudas el equipo blico
se ha superado su vida til en la mayor parte de los sistemas de armas argentinos. Esto
lleva consigo simultneamente (1) el menor tiempo en horas millasy das de
navegacin20 y (2) el mayor gasto en mantenimiento. A la vez esta situacin sera
consistente con (3) el bajo gasto en municiones.

20
Adicionalmente los Programas 16 de las fuerzas muestran una cada continua de Cargos Totales de Uniformados en
Operaciones de 44504 en 2007 a 39571 en 2010. Ver Scheetz, ibid. pag 29. Esto tambin es consistente con el uso
menor de barriles de petrleo.

EDENA - Documento de Trabajo N 1 12


CONCLUSIONES

Tentativamente podemos proponer las siguientes conclusiones.

1. Aun cuando el gasto en O&M (definicin general) haya aumentado desde


2003, esto no condice con mayor operatividad en las 3 fuerzas. Y la razn
de ser de las FFAA est relacionado con esa capacidad operativa.
2. El aumento en el gasto en Mantenimiento en O&M general y en O&M
especfica desde 2004 (en este ltimo caso solo en la ARA y FAA) no
coincide con mayor operatividad. Es muy probable que esto se debe a que se
ha superado la vida til de gran parte de la flota blica en cada una de las
tres fuerzas.
3. Como conclusin final: Por ms que se aumente el gasto en mantenimiento
la capacidad operativa probablemente disminuya durante los aos que
vienen. Lo que urge es una iniciativa para aumentar adquisiciones, sobre
todo adquisiciones blicas. A su vez esto implica una reduccin en el
porcentaje de GAMIL en el costo laboral. Este ltimo se logra de dos
formas posibles: un aumento de GAMIL y/o una reduccin de personal,
sobre todo en programas no vinculados con la capacidad operativa.

EDENA - Documento de Trabajo N 1 13


ANEXO 1: CUADROS DE DATOS

Cuadro 1
Argentina: Gastos Reales de Pesos (2005 = 100)

ARA Prog FAA Prog


GAMIL: Personal: Armas: "O&M": EA EA Prog 16 EA Prog 16 ARA ARA Prog 16 16 FAA FAA Prog 16 16 EA Prog 16 ARA Prog 16 FAA Prog 16
$ $ $ $ Gasto Combustible: Municiones: Gasto Combustible: Municiones: Gasto Combustible: Municiones: Mantenimiento: Mantenimiento: Mantenimiento:
millones millones Adquisiciones: millones millones $ Inc 256 Inc 273 $ Inc 256 Inc 273 $ Inc 256 Inc 273 Inc 332 & 333 Inc 332 & 333 Inc 332 & 333
real de real de $ millones real real de real de millones $ millones de $ millones millones $ millones de $ millones millones $ millones de $ millones $ millones de $ millones de $ millones de
Ao 2005 2005 de 2005 2005 2005 de 2005 2005 de 2005 de 2005 2005 de 2005 de 2005 2005 de 2005 2005 2005 2005
2009 6233 4874 167 101 1132 2091 15 22 1270 18 1 1293 33 2 8 61 89
2008 5352 3955 204 92 1108 1638 17 6 1123 29 3 1180 34 0 10 20 96
2007 5291 3933 237 67 1065 1697 17 7 1089 27 1 1147 34 1 17 10 67
2006 4975 3777 136 38 1019 1703 16 7 1034 25 3 1017 50 1 21 11 36
2005 4935 3770 151 22 980 1626 15 3 963 26 2 1027 61 1 11 7 27
2004 4664 3679 76 17 889 1472 14 5 876 33 2 949 42 0 15 12 22
2003 4741 3921 65 22 732 1496 12 1 905 24 1 941 40 0 16 6 18
2002 4483 3696 114 41 665 1402 10 5 836 18 1 887 30 0 15 5 33
2001 5456 4520 71 54 850 1720 11 3 995 17 0 1065 38 0 16 11 29
2000 5538 4647 127 97 751 1692 13 5 997 18 0 1033 28 2 18 16 29
1999 5929 4785 350 325 774 1736 11 2 1002 9 0 1225 28 1 19 8 20
1998 5715 4650 182 136 853 1657 12 3 998 12 0 1173 32 1 21 9 1
1997 5521 4518 131 82 778 1622 10 3 1016 19 0 1106 23 0 20 12 26
1996 5565 4655 78 33 798 1638 9 1 1036 17 1 1036 19 1 21 13 11
1995 5571 4616 130 65 838 1501 10 12 1043 20 1 1039 21 1 24 19 22
1994 5728 4633 86 23 983 1596 13 8 1099 22 0 1176 17 2 28 15 33

EDENA - Documento de Trabajo N 1 14


Argentina: Crecimiento de Gastos Reales de Pesos (2005 = 100)
2009 1,26 1,29 1,11 4,51 1,15 1,29 1,00 6,38 1,32 0,71 0,43 1,26 0,54 1,31 0,70 8,48 3,26
2008 1,08 1,05 1,35 4,14 1,13 1,01 1,11 1,73 1,17 1,10 1,33 1,15 0,56 0,15 0,89 2,79 3,52
2007 1,07 1,04 1,57 3,01 1,09 1,04 1,10 2,06 1,13 1,03 0,36 1,12 0,57 0,43 1,62 1,40 2,45
2006 1,01 1,00 0,90 1,70 1,04 1,05 1,06 2,10 1,07 0,95 1,36 0,99 0,83 0,47 1,91 1,50 1,31
2005 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00
2004 0,95 0,98 0,51 0,75 0,91 0,91 0,89 1,47 0,00 1,26 1,04 0,92 0,68 0,17 1,41 1,62 0,79
2003 0,96 1,04 0,43 1,00 0,75 0,92 0,80 0,35 0,94 0,92 0,31 0,92 0,66 0,05 1,45 0,85 0,64
2002 0,91 0,98 0,75 1,83 0,68 0,86 0,66 1,52 0,87 0,70 0,65 0,86 0,49 0,00 1,40 0,65 1,22
2001 1,11 1,20 0,47 2,41 0,87 1,06 0,70 0,97 1,03 0,65 0,01 1,04 0,63 0,00 1,52 1,50 1,07
2000 1,12 1,23 0,84 4,37 0,77 1,04 0,84 1,49 1,04 0,68 0,20 1,01 0,45 1,16 1,69 2,17 1,06
1999 1,20 1,27 2,32 14,59 0,79 1,07 0,71 0,52 1,04 0,36 0,04 1,19 0,47 0,70 1,74 1,13 0,74
1998 1,16 1,23 1,21 6,11 0,87 1,02 0,80 0,98 1,04 0,47 0,01 1,14 0,52 0,71 1,97 1,27 0,03
1997 1,12 1,20 0,87 3,66 0,79 1,00 0,65 0,98 1,06 0,75 0,16 1,08 0,37 0,23 1,88 1,69 0,94
1996 1,13 1,23 0,51 1,50 0,81 1,01 0,58 0,31 1,08 0,64 0,46 1,01 0,32 0,94 1,96 1,82 0,41
1995 1,13 1,22 0,86 2,90 0,85 0,92 0,66 3,41 1,08 0,76 0,59 1,01 0,35 0,44 2,24 2,61 0,82
1994 1,16 1,23 0,57 1,04 1,00 0,98 0,84 2,36 1,14 0,85 0,02 1,14 0,27 1,16 2,61 2,03 1,21

Notas: Programa 16 incluye "Capacidad Operacional" de cada fuerza.


"Combustible" (Inciso 256) es un "sustituto"(o indicador) para la medicin de "Operaciones", tomado del Programa 16.
"Mantenimiento" (Inciso 332+333) es un "sustituto" para la medicin de "Mantenimiento", tomado del Programa 16.
El gasto por fuerza se toma por SAF; incluye incisos 1 a 5,2.
Los aos anteriores tienden a contener menos desagregacin por programa que los recientes. A partir del ao 2005 se comienza a desagregar "Actividades Centrales" de Programa 16. Aunque FAA desagrega en 2001.
Fuente para el precio de petrleo por barril: http://InflationData.com
Los datos son el precio nominal por barril, promedio anual, mercado domstico de EEUU.
Desde mediados de la dcada el gobierno subsidi el combustible a las FFAA.
EA = Ejrcito Argentino; ARA = Armada Argentina; FAA = Fuerza Area Argentina.
Notar la diferencia entre EA total y EA cuando solo abarca el Programa 16. Lo mismo para las dems fuerzas.

EDENA - Documento de Trabajo N 1 15


Cuadro 2
Argentina: Combustibles en los Programas 16
EA16 Inc 256: ARA16 Inc
Tipo de US$ 256: US$ ARA Prog FAA16 Inc 256: FAA Prog
cambio EA Prog 16 equivalentes EA Prog 16: equivalentes 16: US$ 16:
US$ promedio Combustible: en "barriles" de en "barriles" de equivalentes "barriles" de
Ao precio/barril anual $/US$ Inc 256 Combustible petroleo Combustible petroleo en Combustible petroleo
2009 53,48 3,729 27328129 7328050 137024 8704720 162766 15656093 292747
2008 91,48 3,160 28015990 8865820 96915 14788966 161663 17549916 191844
2007 64,2 3,115 22749341 7303159 113756 11480570 178825 14796287 230472
2006 58,3 3,074 18475107 6010120 103090 9069272 155562 18549248 318169
2005 50,04 2,923 15346773 5249811 104912 8843703 176733 20743657 414542
2004 37,66 2,942 12495251 4247918 112797 10153912 269621 12965981 344291
2003 27,69 2,949 10275230 3484192 125829 6790471 245232 11488896 414911
2002 22,81 3,180 7726194 2429468 106509 4333452 189980 7163820 314065
2001 23,00 1 6279532 6279532 273023 9865064 428916 22215803 965904
2000 27,39 1 7566451 7566451 276249 10348626 377825 16261132 593689
1999 16,56 1 6357116 6357116 383884 5482556 331072 16493832 996004
1998 11,91 1 7313670 7313670 614078 7278919 611160 18760409 1575181
1997 18,64 1 6068732 6068732 325576 11779247 631934 13656776 732660
1996 20,46 1 5401623 5401623 264009 10052843 491341 11808815 577166
1995 16,75 1 6190570 6190570 369586 11983341 715423 12947213 772968
1994 15,66 1 7572681 7572681 483568 13013967 831032 9769415 623845

Fuente del precio de petrleo: http://InflationData.com


Notas: Los datos son el precio nominal pr barril, promedio anual, mercado domstico de EEUU.
Metodologa: Se dividi el gasto en combustible por el tipo de cambio, luego se dividi por el precio promedio anual por barril.
Desde mediados de la dcada el gobierno subsidi el combustible a la FAA.
En este cuadro EA, ARA y FAA son de sus Programas 16 (Capacidad Operacional).

EDENA - Documento de Trabajo N 1 16


Cuadro 3
Argentina: Gasto Militar por Factores de Produccin
Porcin de GAMIL y porcin de Operaciones y Mantenimiento (definicin general)

Municiones Mantenim/ Combustible/ Municiones/ Mantenim/


Ao Combustible/GAMIL /GAMIL GAMIL "O&M" Total "O&M" Total "O&M" Total
2009 0,0107 0,0040 0,0252 0,0588 0,0221 0,1390
2008 0,0148 0,0017 0,0234 0,0717 0,0082 0,1132
2007 0,0147 0,0016 0,0178 0,0731 0,0080 0,0886
2006 0,0183 0,0022 0,0135 0,0894 0,0107 0,0659
2005 0,0206 0,0014 0,0092 0,1039 0,0072 0,0461
2004 0,0188 0,0016 0,0104 0,0986 0,0085 0,0545
2003 0,0161 0,0004 0,0083 0,1043 0,0027 0,0536
2002 0,0130 0,0015 0,0118 0,0875 0,0100 0,0798
2001 0,0121 0,0006 0,0103 0,0774 0,0040 0,0664
2000 0,0105 0,0013 0,0113 0,0771 0,0097 0,0832
1999 0,0082 0,0005 0,0079 0,0627 0,0037 0,0607
1998 0,0098 0,0008 0,0055 0,0658 0,0052 0,0367
1997 0,0094 0,0007 0,0105 0,0670 0,0052 0,0746
1996 0,0081 0,0006 0,0081 0,0562 0,0043 0,0567
1995 0,0092 0,0025 0,0117 0,0611 0,0164 0,0777
1994 0,0090 0,0017 0,0132 0,0524 0,0101 0,0768

Notas: "O&M" (definicin general) es la suma de Incisos 2 y 3,


Bienes de Consumo y Servicios No Personales.
Combustible, Municiones y Mantenimiento son tomados de los tres Programas 16.

EDENA - Documento de Trabajo N 1 17


ANEXO 2: COMENTARIOS METODOLGICOS

Deflactores

1. Probamos 5 deflactores implcitos para uso en el Cuadro 1:

El deflactor implcito del PBI del Ministerio de Economa.


El deflactor de la Asociacin Argentina del Presupuesto y Administracin
Financiera Pblica (ASAP) (promedio de IPC + IPM)
El deflactor del INDEC (promedio de IPC + IPM)
El IPC producido por Buenos Aires City
El IPC de 7 Provincias producido por el Centro de Estudios para el
Desarrollo Argentino (CENDA)

2. El problema surge a partir del ao 2007 con el falsificado ndice del INDEC.
Examinando la consistencia y coherencia de los 5 ndices, se opt por el del
CENDA por tener la tasa de inflacin promedio anual ms creble. Entre 1994 y
2006 se utiliz el deflactor implcito del Ministerio de Economa.
3. Esta seleccin del deflactor afecta sensiblemente los resultados. Adicionalmente se
probaron 1993, 2003 y 2005 como aos base, finalmente eligiendo una base de
2005 por ser un ao reciente de mayor estabilidad de las variables econmicos. La
seleccin de ao base tambin afecta los resultados significativamente.
4. En cualquier caso un deflactor implcito de PBI no debera utilizar un promedio
entre el IPC e IPM. Esto porque el PBI consiste de alrededor de 70% consumo y
menos de 30% inversin. Sin embargo, en el caso del GAMIL argentino casi 95%
es consumo. As que un deflactor implcito no es del todo apropiado y tergiversa el
resultado en pesos constantes. Obviamente lo ideal sera tener un ndice que captara
la inflacin especfica en defensa. Estos ndices existen para algunos pases, pero
no en Argentina.

El clculo de barriles de petrleo

1. A partir de mediados de la dcada actual el precio de petrleo en Argentina fue


subsidiada y mantenida artificialmente bajo. Esto causa un subestimado del
consumo de petrleo en los ltimos aos. Aun as, el declive en el consumo de
barriles es tanto que difcilmente puede ser el resultado de este desvo.
2. Adems, a partir del 2007 el Ministerio de Defensa logr una economa de escala
con la compra de combustible de YPF, negociando precio para las tres fuerzas
juntas.
3. Se confeccion el variable barriles de petrleo a base del precio nominal,
promedio anual del mercado domestico estadounidense (http://InflationData.com).

EDENA - Documento de Trabajo N 1 18


4. Los pesos argentinos se convirtieron en dlares corrientes utilizando el tipo de
cambio promedio anual $/US$ del Banco Central de la Republica Argentina.
5. Se opt por la serie domestica estadounidense porque pareca la mas consistente
entre las varias series examinadas.

El Programa 16 (Capacidad Operativa)

1. Solo a partir de 2007 la apertura programtica en defensa se estabiliza, por ejemplo


el EA, en Actividad Central, Capacidad Operacional, Formacin y Capacitacin,
Asistencia Sanitaria, Remonta y Veterinaria, y Sastrera Militar. Previamente (por
ejemplo, en el ao 2000) solo existan Capacidad Operacional, Formacin y
Capacitacin, y Asistencia Sanitaria; todos los dems programas modernas
subsumidas en esas tres.
2. Sin embargo, se juzga que esto no afecta los resultados en demasa debido a que
estos tres programas viejas abarcan la mayor parte del gasto de cada fuerza tal
como lo hacen desde 2007. El hecho de haber desglosado Actividad Central,
Remonta y Veterinaria, y Sastrera Militar, aunque representan un avance hacia un
mas moderno S3P, no son muy significativos en sus efectos presupuestarios.

EDENA - Documento de Trabajo N 1 19


BIBLIOGRAFA

CENDA. Datos de inflacin argentina sobre la base de informacin de las Direcciones


Provinciales de Estadstica de Chubut, Entre Ros, Jujuy, La Pampa, Neuqun, Ro Negro y
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SCHEETZ, Thomas, Teora de la gestin econmica de las Fuerzas Armadas,
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EDENA - Documento de Trabajo N 1 20


EDENA - Documento de Trabajo N 1 20