Contra El Tiempo. Gestión Pública en El Ministerio de La Mujer.

Contra el tiempo
CONTRA EL TIEMPO
Gestin pblica en el
Ministerio de la Mujer1
Carmen Vildoso Chirinos
1
Versin ao 2017
1
A Rosa Cngora Crdenas,

Lder yachachiq de Huancavelica
Y a Moiss Vila Escobar, su esposo
2
Contra el tiempo
INDICE
Glosario de siglas 4
Introduccin 5
1. La gestin pblica y el uso del tiempo 9
2. El PROMUDEH 17
2.1. El panorama internacional y el panorama interno 17
2.2. El PROMUDEH, su definicin y marco normativo 18
2.3. Armar un ministerio desde cero 19
2.4. Las esterilizaciones forzadas y un ministerio descolocado 21
2.5. El PROMUDEH en los ltimos aos del fujimorismo 22
2.6. El PROMUDEH durante la transicin democrtica 24
2.7. El PROMUDEH al iniciarse el gobierno de Alejandro Toledo 25
2.8. Un balance del proceso de la transicin 28
3. EL MIMDES y el contexto de la descentralizacin 30

3.1. La creacin del MIMDES 30
3.2. El Viceministerio de Desarrollo Social y otros cambios organizativos 32
3.3. El MIMDES, el lugar para iniciar la descentralizacin 34
3.4. La insoportable levedad del cargo 36
3.5. Un perodo de mayor institucionalizacin 37
3.6. A modo de balance del perodo julio 2001-julio 2006 40
4. El MIMDES durante el gobierno de Alan Garca 46

4.1. El gobierno de Alan Garca y las definiciones sobre poltica social 46
4.2. El MIMDES: julio 2006 - septiembre 2008 47
4.3. Una gestin independiente: octubre 2008-junio 2009 50
4.4. El retorno a la normalidad 52
4.5. Cambios en el ltimo tramo 54
4.6. Avances y lmites a nivel de los Programas 57
5. Contra el tiempo: Una gestin vista en profundidad 59

5.1. Prioridades, urgencias, lecciones en el camino 59
5.2. La renuncia: el caso Bagua 78
5.3. Lo que qued de la gestin 85
6. Divisin del ministerio y nueva estabilidad: el MIMP 95

6.1. Los ltimos meses del MIMDES y el surgimiento del MIDIS 95
6.2. El ministerio de la mujer: tercera etapa 97
6.3. Transversalizar el enfoque de gnero 98
6.4. 2012-2015: aos de estabilidad relativa 99
6.5. La presencia del Ministerio a nivel nacional 102
3
7. El caso PROMUDEH-MIMDES-MIMP: una mirada de conjunto 103

7.1. Jugando LEGO: los cambios organizacionales 103
7.2. Rectora y ejecucin 105
7.3. El factor tiempo 106
7.4. Vulnerabilidad y resiliencia del ministerio 120
7.5. Conclusiones 128
Referencias bibliogrficas 130
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Contra el tiempo
GLOSARIO DE SIGLAS
AIDESEP Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana

AECID Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo
AQV Anticoncepcin quirrgica voluntaria
BID Banco Interamericano de Desarrollo
CEDAW Comit para la Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer
CEM Centro de Emergencia Mujer
CEPLAN Centro de Planeamiento Estratgico
CONADIS Consejo Nacional para la Integracin de Personas con Discapacidad
CONAP Confederacin de Nacionalidades Amaznicas del Per
DNI Documento Nacional de Identidad
DS Decreto Supremo
DU Decreto de Urgencia
FONCODES Fondo Nacional de Cooperacin para el Desarrollo
FONIPREL Fondo de Promocin a la Inversin Pblica Regional y Local
INABIF Programa Integral Nacional para el Bienestar Familiar
INDEPA Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amaznicos y
Afroperuanos
INS Instituto Nacional de Salud
LIO Ley de Igualdad de Oportunidades
LOF Ley de Organizacin y Funciones
MCLCP Mesa de Concertacin de Lucha contra la Pobreza
MEF Ministerio de Economa y Finanzas
MIMDES Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social
MIMP Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables
MINAG Ministerio de Agricultura
MINSA Ministerio de Salud
ONG Organizaciones No Gubernamentales
OPD Organismo Pblico Descentralizado
PCM Presidencia del Consejo de Ministros
PEI Plan Estratgico Institucional
PIA Presupuesto Institucional de Apertura
PIM Presupuesto Institucional Modificado
PIN Programa Integrado Nutricional
PIO Plan de Igualdad de Oportunidades
PISP Proyectos de Inversin Social Productiva
PMA Programa Mundial de Alimentos
PROMUDEH Ministerio de Promocin de la Mujer y del Desarrollo Humano
PRONAA Programa Nacional de Asistencia Alimentaria
PNAIA Plan Nacional de Accin por la Infancia y la Adolescencia
PNCVFS Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual
RENIEC Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil
RM Resolucin Ministerial
ROF Reglamento de Organizacin y Funciones
SERNAM Servicio Nacional de la Mujer (Chile)
ST-CIAS Secretara Tcnica del Consejo Interministerial de Asuntos Sociales
VMDS Viceministerio de Desarrollo Social
VMM Viceministerio de la Mujer
5
INTRODUCCION
La Huaca de la Luna es de una belleza impresionante. Cuando la visit, hace varios aos,
me sorprendi que los colores que adornaban sus muros lucan como nuevos. Los pisos
que recorramos, explicaba el gua, haban estado cubiertos durante siglos por arena, la
que haba mantenido los colores a salvo del sol y a esos niveles de la huaca protegidos
de cualquier maltrato. Segn me enter luego gracias al historiador Antonio Zapata-
las huacas seguan usualmente un cierto patrn constructivo: cada generacin de
seores tapaba la obra de sus ancestros, los enterraba ah dentro y construa encima
otro palacio casi igual. Me pareci una metfora de lo que ocurre una y otra vez en el
sector pblico, en el cual no es raro que una gestin entierre lo hecho por sus
predecesores. La similitud conclua ah. Los antiguos Lambayeques evitaban que estos
recintos fueran utilizados por otros gobernantes porque crean en su carcter sagrado.
Por ello las huacas se anchaban y se elevaban.
Este libro se ocupa del ministerio de la mujer. Se usar esa denominacin genrica para
abarcar los distintos perodos que aqu se analizan. Su misin, salvando las diferencias
entre sus distintos diseos y estructuras PROMUDEH, MIMDES, MIMP- lo compromete
con poblaciones que tienen fuertes demandas de reconocimiento y ciudadana. En
particular le asigna competencia para promover la igualdad de gnero. Este es el
principal hilo conductor que une esos sucesivos diseos ya que las funciones claves
asociadas a la lucha contra la pobreza han quedado fuera de su mbito al haberse creado
el MIDIS. Su desarrollo a lo largo de sus primeros veinte aos se ha dado en el contexto
de cinco gobiernos, llegando en la actualidad al nmero seis.
El inters por analizar la problemtica del ministerio viene de la experiencia vivida como
ministra del sector durante la gestin octubre 2008-junio 2009, en la poca del segundo
gobierno aprista. Esta se inici y cerr en el marco de dos crisis polticas: la de los
petroaudios y la de Bagua.
Aquellos ocho meses en los que estuvimos al frente del ministerio percibimos que
estbamos corriendo contra el tiempo. El tiempo fue una variable crtica, porque era
una gestin que, se saba, sera breve y cuyo momento de clausura tena fecha
impredecible. Haba que apurar el paso y a la vez respetar los procedimientos para lograr
hacer algo que valiera la pena. En ese lapso, el esfuerzo ms significativo fue impulsar
la rplica de Sierra Productiva, lo que se logr bajo el nombre de Mi Chacra Productiva.
Queramos hacer poltica social recogiendo las lecciones que generaban las experiencias
de lucha contra la pobreza de personas como Rosa Gngora y su esposo Moiss, ambos
yachachik de Huancavelica, a quienes est dedicado este libro. Sabamos que dejaramos
muchas cosas a medias, por lo que -para favorecer su continuidad- su justificacin y
coherencia deban ser especialmente claras. Finalmente se impuso la necesidad de
renunciar al cargo, por un criterio de conciencia, debido a los sucesos de Bagua.
El ttulo Contra el tiempo se inspira en esa vivencia, que probablemente - no sera

compartida por otras gestiones que se han beneficiado de un horizonte temporal ms
amplio o de un mayor respaldo del Ejecutivo. No obstante, es inherente a un cargo de
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Contra el tiempo
confianza la nocin del plazo impreciso del ejercicio de la responsabilidad recibida. De

hecho, en las ltimas dos dcadas, se han combinado etapas en las que se han dado
cambios en la conduccin del gabinete sin que ello repercutiese en el ministerio, otros
en los que la rotacin en el ministerio ha sido mayor mientras que el gabinete en general
se mantena estable y otros en los que los cambios arrastraban al conjunto.
Una gestin ministerial lleva a reflexionar sobre la diferencia entre el tiempo cronolgico
y el tiempo poltico. En organizaciones pblicas que funcionan para ofrecer servicios de
calidad a la gente, bajo criterios racionales y en contextos que favorecen la estabilidad
poltica, una gestin puede organizarse y asignar los recursos disponibles con la
seguridad de lograr determinados resultados y que stos tendrn continuidad ms all
de su perodo. No ocurre as en contextos adversos en los cuales el tiempo cronolgico
no es un buen referente pues lo planificado y programado pierde piso. Tomar el pulso
al tiempo poltico que vive cada gestin es clave.
Diversas gestiones en diferentes ministerios- han tenido una vigencia breve, aunque
por diferentes razones. Tampoco se trata slo de durar. Importa ms el empleo del
tiempo, esto es, las propuestas que se plantean y los procesos que se desencadenan
para llevarlos a la prctica. El dficit de continuidad en la gestin pblica afecta a
distintos ministerios pero en cada caso tiene sus causas especficas, sus ciclos y
consecuencias. El balance y el anlisis de lo sucedido a lo largo de diversas gestiones
muestran que el derrotero seguido por el ministerio responde a ciclos de acumulacin y
des-acumulacin, de despliegue de iniciativas de curso desigual pues unas logran
sostenerse, otras son parcialmente desarmadas y otras decaen completamente.
El Ministerio de la Mujer en sus diferentes denominaciones- ha sido y es una entidad

vulnerable, sobre todo porque no ha habido una poltica de Estado fuerte a favor de la
igualdad y equidad de gnero y por otros factores tales como la politizacin que lo afect
durante muchos aos, sus propias ineficiencias internas, las sucesivas y a veces
apresuradas reorganizaciones y por la rotacin de las y los funcionarios de la alta
direccin. Los avances se hacen ms tortuosos y los retrocesos ms frecuentes cuando
sta se exagera. La rotacin por encima de cierto umbral perjudica el acceso oportuno
a la informacin, afecta la definicin de prioridades, limita el horizonte, genera
incertidumbre y favorece un clima de desconfianza respecto a gestiones anteriores.
El ministerio atraves determinados perodos de gobierno enfrentando

cuestionamientos a su naturaleza, en algunos casos desde una perspectiva tcnica y en
otros desde una perspectiva ideolgica. Desde la tcnica, la bsqueda de alternativas
ms eficientes para combatir la pobreza llev en ciertos momentos a plantear la
existencia de un Ministerio de Desarrollo Social, que dejaba fuera de escena al MIMDES
y de paso los temas de gnero. Desde una perspectiva ideolgica conservadora, otros
expresaban su preferencia por un Ministerio de la Familia. Finalmente, en los ltimos
aos, se concret el MIDIS que viene a ser ese Ministerio de Desarrollo Social. La
creacin del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP) se convirti en
una oportunidad para que asuma con ms fuerza su papel rector en lo relativo a la
equidad de gnero, influyendo en los dems sectores y niveles de gobierno con una
intensidad que requiere mucho apoyo poltico.
7
Este libro recorre la trayectoria del ministerio en sus tres etapas distintas, desde su
creacin, en un contexto mundial que puso el tema de gnero en la agenda global, hasta
el presente. Profundiza especialmente en la experiencia de gestin en la que
participamos, encabezando un equipo independiente del partido de gobierno de ese
entonces.
El texto comprende seis captulos: el primero gira en torno a la administracin pblica y

el factor tiempo, el segundo est dedicado al PROMUDEH, el tercero y cuarto al MIMDES
durante los gobiernos de los ex Presidentes Toledo y Garca respectivamente, el quinto
se concentra en el anlisis a profundidad de la gestin desarrollada entre octubre del
2008 y junio del 2009, el sexto aborda el perodo correspondiente al gobierno del ex
Presidente Humala cuando el ministerio se transforma en MIMP. El captulo sptimo y
final analiza el posicionamiento de la entidad para encarar el desafo de la violencia de
gnero, el ms saltante en la actualidad, del cual a su vez es posible aprender para
responder a los retos asociados a las diversas poblaciones con las que trabaja el
ministerio.
Agradecimientos
Este libro no hubiera sido posible sin la colaboracin de muchas personas que
accedieron a dialogar sobre sus experiencias; mucho menos, sin el compromiso de
quienes fueron parte de la gestin realizada entre octubre del 2008 y junio del 2009.
A las personas entrevistadas. Me refiero especialmente a las ex ministras Miriam

Schenone -primera ministra del PROMUDEH- y Ana Mara Romero, ministra durante el
gobierno del Presidente Toledo, lo mismo que a Violeta Bermdez, Ivn Hidalgo,
Fernando Bolaos, Carlos Castillo, David Montoya. Igualmente, a Delfina Varillas, Eda
Aguilar, Patricia Carrillo, Rosario Siches, Elena Decheco, as como a otras personas que
trabajaron en algn momento en el ministerio y respondieron gentilmente a mis
consultas, como Carlos Chuquimantari, Mnica Saravia, Elizabeth Vargas Machuca,
Santiago Barreda, entre otros y otras.
A las personas con quienes compart la experiencia de gestin: Cecilia Aldave y Maruja
Boggio, Viceministras de la Mujer y de Desarrollo Social; Carlos Castillo, Secretario
General; Mara Isabel Gonzlez, asesora; Elena Ramos, jefa de Gabinete. A Beatriz de
Rivera, coordinadora parlamentaria, Rosana Cueva, jefa de prensa y Guillermo Paz,
asesor del Viceministerio de Desarrollo Social, encargado especialmente del impulso a
la rplica de Sierra Productiva. Y a quienes apoyaron en el da a da, como Mara Cecilia
Ormeo, Rosario Zuiga, Marygen Yohann, Elas Gonzles, el Mayor Espinoza y su
equipo, entre otros.
A Elena Ramos, Cecilia Aldave, Eliana Otta y Tilsa Otta agradezco por la atencin con la
que leyeron este texto, en una versin anterior, y por sus sugerencias que han
contribuido a precisar las ideas que compartimos.
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Contra el tiempo
1. LA GESTIN PBLICA Y EL USO DEL TIEMPO

Afirmamos nuestra decisin de consolidar un Estado eficiente, transparente y
descentralizado al servicio de las personas como sujetos de derechos y obligaciones.
As defini el Foro del Acuerdo Nacional, en el 2002, uno de sus cuatro grandes objetivos.
Cada uno de esos trminos mantiene plena vigencia.
El largo proceso de configuracin de una burocracia
La historia de la administracin pblica peruana durante el siglo XX puede dividirse en

tres perodos (Mndez 1999). El primero va desde las primeras dcadas del siglo hasta
el golpe militar de 1968. Durante estos aos, la administracin pblica fue ms pequea
y menos diferenciada que las de los pases latinoamericanos ms grandes. Haba varios
sistemas fiscales y presupuestales, los gobiernos utilizaban los impuestos para
recompensar a los aliados y cooptar o castigar a sus enemigos, predominaban
interacciones de clientela, el presidente y el gabinete tenan poco personal
especializado para coordinar programas, las funciones ministeriales se traslapaban y los
ministerios no tenan una clara autoridad legal sobre las dependencias autnomas. Con
la excepcin parcial del Ministerio de Asuntos Exteriores, no haba un sistema de carrera
para los niveles burocrticos intermedios. Progresivamente, la Tesorera se convirti en
una oficina independiente dentro del creciente y poderoso Ministerio de Finanzas.
El segundo periodo, que empieza con el golpe militar del general Velasco y termina en
1990, se caracteriz por la expansin (especialmente entre 1968 y 1975),
descentralizacin y sectorizacin del aparato pblico. Las finanzas del pas se
centralizaron en el Ministerio de Economa, al tiempo que se consolidaban las finanzas
pblicas y los sistemas presupuestarios. El sistema de planeacin tambin se fortaleci,
lo que se reflej en la influencia que tuvo el Instituto Nacional de Planificacin. Durante
los gobiernos de los Presidentes Belande y Garca hubo diferencias respecto al peso
relativo del INP y del MEF, pero no hubo cambios mayores en relacin a la estructura
administrativa heredada de los militares. Con el presidente Fujimori comienza el tercer
periodo en el que se dio una mayor centralizacin del poder, la flexibilizacin laboral y
la reduccin del aparato estatal lo llevaron a menos de la mitad de su tamao anterior,
no obstante lo cual a partir del autogolpe de 1992- nuevamente crea el Ministerio de
la Presidencia. A la vez, puso en marcha una poltica de estabilizacin econmica, de
mayor control del gasto pblico y un sistema ms eficiente de recaudacin.
En los aos posteriores, durante el gobierno del Presidente Toledo, los cargos de
ministro de Economa y Finanzas y de ministro de Relaciones Exteriores recayeron
usualmente en expertos en la materia, mientras que en otras carteras nombr
frecuentemente a militantes de su partido o ciudadanos sin experiencia comprobada en
los temas que deban afrontar (Corvetto, 2009). Durante el perodo siguiente, el APRA
sigui la misma prctica, de modo que en la cartera de Economa y Finanzas fueron
nombrados sucesivos ministros, todos profesionales en este campo mientras que en la
cartera de Relaciones Exteriores no slo se respet la especialidad profesional sino que
se dio la ms alta continuidad. El trato a estos sectores es una evidencia del grado de
consolidacin de ambos ministerios y de condiciones externas asociadas a su rol en el
9
escenario global. El gobierno del Presidente Humala mantuvo ese criterio en lo que
concierne al ministerio de Economa y Finanzas.
El primer ministerio social surgi como Ministerio de Instruccin Pblica, Beneficencia y

Negocios Eclesisticos, en 1837. En el siguiente siglo, en 1935 fue creado el Ministerio
de Salud Pblica, Trabajo y Previsin Social, convirtindose el Ministerio de Trabajo y
Asuntos Indgenas (ahora Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo) en entidad
aparte en 1949. En comparacin, el Ministerio de la Mujer es un ministerio joven; desde
su nacimiento, el ao 1966, ha conocido tres denominaciones y contornos distintos.
Reforma del Estado: polticas pblicas y gestin pblica
Desde hace dcadas ha habido consenso respecto a la ineficiencia del Estado para
responder a las demandas que le plantea la sociedad. En la dcada del noventa la opcin
fue concentrarse en promover las llamadas islas de eficiencia dejando que la
tendencia al deterioro de servicios esenciales siga su curso. Instituciones como SUNAT
o FONCODES se convirtieron en ejemplos de esa opcin. Alczar y Wachtenheim (2001),
por ejemplo, han estudiado los factores de eficiencia en el caso de FONCODES,
destacando la participacin, determinadas caractersticas en la gestin del proyecto, la
capacitacin de la comunidad y la capacidad organizacional de la comunidad.
Pasada una dcada el tema de la reforma del Estado segua vigente. Se identificaron
problemas y plantearon salidas en relacin a cuestiones como relacin Estado-
ciudadana, corrupcin vs transparencia, etc. Paulatinamente se delinearon tres tipos de
reformas especficas: la primera, la modernizacin de la gestin pblica, a travs del
proceso de descentralizacin y la simplificacin administrativa, teniendo como
perspectiva la mejora en la atencin al ciudadano; la segunda, el presupuesto por
resultados o gestin por resultados, y la tercera, la reforma del servicio civil. Tomando
en cuenta estos procesos, Celle, Sotomarino y Ugarte (2011) plantearon una propuesta
de poltica cuyo objetivo general es promover la modernizacin de los instrumentos y
sistemas de gestin administrativa relacionados con el ciclo de gasto, para apoyar
efectivamente los procesos sustantivos de decisin de la administracin pblica, y
contribuir a la mejora de la eficiencia, la eficacia y la efectividad del gasto pblico. Celle
et al. (2011) parten por sealar que el Estado opera principalmente a travs de un
conjunto de sistemas administrativos de soporte que conforman el ciclo de gasto y que
constituyen una problemtica en el sentido de que, tal como estn planteados, suponen
que la ejecucin de las operaciones tiene una duracin de por lo menos tres aos (desde
la planificacin, el desarrollo de los perfiles de inversin y la ejecucin a travs de las
compras), lapso que no permite a los actores polticos generar confianza ciudadana sino
que ms bien debilita el sistema poltico.
En el plano ms especfico y en particular en el campo de las polticas sociales, la

bsqueda se ha orientado a lograr una asignacin ms eficiente de los recursos pblicos.
Evitar la duplicidad de instituciones y/o programas, asegurar que los programas fuesen
diseados y orientados a quienes los requiriesen en forma prioritaria, procurar que su
utilidad pudiese ser medida dotando a los programas de instrumentos tales como marco
10
Contra el tiempo
lgico o lnea de base, establecer los presupuestos por resultados antes mencionados,
todo ello se ha ubicado en esa perspectiva.
Al mismo tiempo, hemos asistido a un dilogo, a veces difcil, entre dos enfoques
distintos que existen en el sector pblico: un enfoque de derechos que constituye la
base argumentativa de los ministerios sociales y un enfoque costo-eficiencia que
orienta al Ministerio de Economa y Finanzas (Vsquez 2011). Esta diferencia da lugar a
un desentendimiento que se traduce en una serie de opciones respecto al qu hacer
y al cmo hacer. Puntos de interseccin se logran sobre todo cuando hay evidencias
contundentes y actores que -con insistencia y capacidad de suscitar consensos-
contribuyen a generar voluntad poltica.
El caso del Ministerio de la Mujer
PROMUDEH MIMDES MIMP, estas siglas sintetizan sucesivos procesos de

construccin y deconstruccin del ministerio que funcion como Ministerio de
Promocin de la Mujer y del Desarrollo Humano desde 1996 hasta el 2002, ao en el
que se crea el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, el cual, diez aos despus da
lugar al Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables por un lado y al Ministerio de
Desarrollo Social e Inclusin Social por el otro.
El 2002 fue un ao especialmente importante pues fue aprobada la Ley de Bases de la

Descentralizacin, se desactiv el Ministerio de la Presidencia y FONCODES que
perteneca a esta entidad- pas al ministerio de la mujer. La creacin del MIMDES, va
acompaada de la constitucin de dos viceministerios (de la mujer y del desarrollo
social). Previamente, hubo un intento de convertir el PROMUDEH en un ministerio de
desarrollo social que fue revertido. Hasta cierto sentido, esta tensin, entre dar paso a
un ministerio centrado en el desarrollo social y defender el espacio ganado en el nivel
ministerial para la agenda relativa a la promocin de la mujer y la igualdad de gnero ha
venido a resolverse diez aos despus, con la creacin del Ministerio de Inclusin y
Desarrollo Social - MIDIS que incluye parte de lo que fue el MIMDES- y la
transformacin bsicamente de lo que estaba en el mbito del viceministerio de la mujer
en el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables.
El nfasis en distintos enfoques ha estado en juego a lo largo de este perodo: de la

promocin de la mujer a la lucha por la igualdad de gnero, la lucha contra la pobreza,
compromiso con las poblaciones en situaciones de vulnerabilidad, bsqueda de la
inclusin. En otro plano, la posibilidad de defender determinados diseos
institucionales o reconocer la necesidad de transformarlos ha dependido de un balance
de la eficacia que han podido mostrar y la legitimidad alcanzada en base a ello.
Ello sita el anlisis del desempeo institucional en el campo de la pertinencia de las

polticas pblicas diseadas y de la capacidad de implementacin. Lahera (2008)
distingue cinco momentos en las polticas pblicas, no necesariamente consecutivos:
origen, programa, diseo, gestin y evaluacin. Se trata de un ciclo orientado por un
programa, una agenda, que es abierto, pues en cada etapa existe la posibilidad de fugas
11
o discrepancias entre los aspectos normativos del enfoque y los aspectos positivos a los
que se aplica. Juan Carlos Cortzar (2006) reflexiona sobre el momento especfico de la
implementacin de las polticas o ms precisamente de los programas sociales, desde el
punto de vista del pensamiento gerencial y del pensamiento estratgico. Segn
Cortzar, la reflexin gerencial debe considerar la complejidad de las rutinas, actividades
e interacciones que ponen y mantienen en marcha un programa social; para ello, enfoca
la atencin en los procesos de gestin de operaciones, control de gestin y desarrollo
de capacidades como componentes del proceso de implementacin. Mientras que la
reflexin estratgica, por otra parte, se centra en cmo los procesos operativos y de
control de gestin pueden aadir valor a la poltica o programa en curso.
Sostener una agenda como la que dio lugar al Ministerio de la Mujer requiere una
reflexin estratgica solvente para enfrentar presiones e incluso convertirlas en una
oportunidad de avanzar. Por eso, el contexto poltico no es neutral. Cuando un gobierno
pretende fortalecer su base social a partir de medidas populistas o cuando se siente
obligado a designar militantes en cargos pblicos independientemente de su capacidad
para aportar, las elaboraciones en torno al porqu y el para qu de los programas son
vistas como superfluas. En escenarios de ese tipo no hay condiciones para el desarrollo
de una tecnocracia en el mbito social (Vela et al 2014), en especial de una que vaya
ms all de la reflexin gerencial.
Las transformaciones en la estructura se han superpuesto a los cambios en la

conduccin. Diecinueve gestiones ministeriales se cuentan al cumplirse veinte aos de
vida del ministerio de la mujer (desde octubre 1996 a octubre 2016), aunque algunas de
las titulares han estado dos o ms veces al frente de la entidad.
Independientemente del nmero de meses o aos que han ejercido como ministras, hay
quienes han contado con ms apoyo para desempearse como tal. Es posible identificar
por lo menos tres tipos de situaciones: a) gestiones que han actuado en condiciones de
estabilidad y con elevado respaldo gubernamental, como las de Schenone, Cuculiza,
Romero, Borra o Jara; b) gestiones que si bien se han desenvuelto durante perodos
relativamente breves, se han desempeado en plena sintona con las polticas de los
gobiernos de los que formaron parte como las de Villarn, Blondet o Pinilla; c) gestiones
que se han dado contra el tiempo, desde todo punto de vista, que es el caso en el que
ubicamos nuestra propia experiencia. Las ministras que se ubican dentro del primer tipo,
inclusive, tuvieron mayor estabilidad que los Presidentes de Consejo de Ministros de los
gabinetes a los que pertenecan (ver Cuadro N 1).
Otros ministerios han tenido un nmero similar o mayor de titulares en el mismo lapso:
Economa, Trabajo, Interior, por citar algunos casos. Arroyo (2001) hace notar la alta
rotacin de Ministros y funcionarios en el sector salud en el primer gobierno del
ingeniero Fujimori de modo que debi invertir cuatro aos hasta contar con un equipo
que pudiera consolidarse, fenmeno que asocia con la inexistencia de partidos, los que
son centrales en la formacin de gobernantes en los sistemas democrticos; de ah que
la capacidad de gobierno se construya en el mismo gobierno. Franco (2015) cita un
estudio para 18 pases latinoamericanos segn el cual, durante el perodo 1980-2003, la
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Contra el tiempo
duracin promedio de un ministro fue de 26 meses, aunque el 46% se mantuvo en el

cargo solo un ao (Escobar-Lemmon y Taylor-Robinson 2009).
Cuadro N 1
Ministras y Presidentes del Consejo de Ministros (1996-2016)
Ministra Presidente del Consejo de Ministros
Gobierno de Alberto Fujimori
Miriam Schenone (29/10/96 - 6/1/1999) Alberto Pandolfi
Javier Valle Riestra
Alberto Pandolfi
Vctor Joy Way
Mara Luisa Cuculiza (6/1/99 -26/11/2000) Vctor Joy Way
Alberto Bustamante Belande
Federico Salas
Gobierno de Valentn Paniagua
Susana Villarn (26/11/2000 - 28/7/2001) Javier Prez de Cuellar
Gobierno de Alejandro Toledo
Doris Snchez (28/7/01 - 12/1/2002) Roberto Daino
Cecilia Blondet (12/1/02 - 15/7/2002)
Ana Ma. Romero (15/7/02 - 28/7/2003) Luis Solari
Anel Townsend (28/7/03 - 15/12/2003) Beatriz Merino
Nidia Puelles (15/12/03 - 19/12/2003)
Ana Ma. Romero (19/12/03 -28/07/2006) Carlos Ferrero
Pedro Pablo Kuczynski
Gobierno de Alan Garca
Virginia Borra (28/07/06 -20/12/2007) Jorge del Castillo
Susana Pinilla (20/12/07 - 14/10/2008)

Carmen Vildoso (14/10/08 - 10/06/2009) Yehude Simn
Nidia Vlchez (11/06/09 - 15/09/2010) Javier Velsquez Quesqun
Virginia Borra (15/09/10 -28/07/2011) Jos Antonio Chang
Rosario Fernndez
Gobierno de Ollanta Humala
Aida Garca Naranjo (28/07/2011 -11/12/2011) Salomn Lerner
Ana Mara Jara (11/12/2011 - 24/02/2014) Oscar Valds
Juan Jimnez
Csar Villanueva
Carmen Omonte (24/02/2014 - 17/02/2015) Ren Cornejo
Ana Jara
Marcela Huaita (17/02/2015 28/07/2016) Ana Jara
Pedro Cateriano
Gobierno de Pedro Pablo Kuczynski
Ana Ma. Romero (28/07/2016- ) Fernando Zavala
Segn el estudio citado por Franco los pases latinoamericanos con promedios menores
son Brasil, Paraguay, Per y Colombia, con 22.5, 22, 20 y 20 meses respectivamente.
En el caso del ministerio de la mujer, a los sucesivos cambios de ministras y

viceministras(os), ms intensos en ciertos perodos que otros, se aade que la misma
institucin ha ido cambiando de identidad, conformacin y posicionamiento frente a la
ciudadana, a los otros ministerios y a los gobiernos subnacionales. Este cuadro lleva a
13
plantear las preguntas Cmo una gestin maneja el tiempo en estos escenarios
cambiantes? Qu papel juega el factor tiempo?
El tiempo como factor crtico en la gestin pblica
Este es un tema que no ha sido tratado sistemticamente cuando se analiza la gestin

pblica y que alude a varias dimensiones, que se pueden traducir segn corresponda-
en trminos cronolgicos, en ventanas de oportunidad o en pulsiones polticas.
El tiempo es la base para establecer una trayectoria u horizonte. Estas trayectorias

pueden ser medidas en aos, meses o das y pueden ser de duracin predeterminada o
sujeta a muchas contingencias y riesgos, lo que tiene implicancias muy distintas para el
ejercicio de la responsabilidad pblica. Se trata aqu de perodos temporales de duracin
establecida, como el del ejercicio gubernamental que da lugar a elecciones peridicas,
sea para Presidente, Congreso o autoridades sub nacionales. As mismo, de perodos de
gestin de duracin imprevisible en la medida que se refiera a puestos de confianza,
como ocurre en el caso de ministros, viceministros y eventualmente directores, cuando
no se trata de personal de carrera.
El tiempo se organiza en ciclos orientados en funcin de procesos. En la gestin pblica

el ciclo del gasto pblico es el ms notable y en determinado momento compromete al
Ejecutivo y al Legislativo; esto es, cuando el Congreso procede a aprobar la Ley de
Presupuesto. Este ciclo es relevante para todos los funcionarios pblicos a partir de
cierto nivel, pero puede haber otros perodos marcados por hitos simblicos que
convocan y movilizan slo a una parte del Estado.
La vivencia del tiempo est vinculada a escenarios o ventanas de oportunidad que se

abren o cierran, lo que remite al anlisis de las coyunturas. Los factores que hacen que
esos escenarios tengan mayor o menor vigencia, que se abran o cierren de manera
paulatina o brusca pueden ser sociales, polticos o econmicos; as mismo, pueden tener
lugar en el escenario nacional o internacional. La magnitud de las expectativas, la
intervencin de los distintos actores, la disponibilidad oportuna de recursos o no,
pueden alterar la planificacin de corto, mediano y hasta de largo plazo del Estado. Todo
lo cual da lugar a percepciones de los distintos actores respecto a lo que significa una
gestin, a la experiencia del presente y a la elaboracin de una memoria y de nuevas
expectativas.
El tiempo es un activo para quien debe tomar decisiones y, en general, para cualquier
persona interesada en crear valor. Las condiciones que permiten que un funcionario
pblico de alto nivel lo aproveche al mximo dependen de la claridad respecto al manejo
de su agenda, de las relaciones con su entorno inmediato y con otras instancias o
sectores de las cuales dependen las decisiones que debe tomar o implementar. Qu
entra y qu no entra en la agenda? Ello depende de las prioridades del gobierno o del
sector, a quines escucha, a quines debe o desea atender, de su capacidad y su
posibilidad para trabajar en equipo y delegar.
14
Contra el tiempo
En el marco de una trayectoria temporal y de los ciclos de la accin pblica, una

organizacin puede dar lugar a decisiones ms pertinentes y dar pie a determinados
aprendizajes. En ese proceso, la excesiva rotacin de funcionarios y especialistas es un
elemento contraproducente. En el caso del ministerio de la mujer, cada ministra,
durante los gobiernos de Alejandro Toledo y de Alan Garca, design a nuevas/as
viceministras/os2.
Cuadro N 2
Gestiones a cargo del Ministerio de la Mujer 1996-2016
Ministra Viceministro(a)(s)
Miriam Schenone (29/10/96 - 6/1/1999) William Toro
Mara Luisa Cuculiza (6/1/99 -26/11/2000)
Susana Villarn (26/11/2000 - 28/7/2001) Eva Moreno
Doris Snchez (28/7/01 - 12/1/2002) Mara Cecilia Martnez
Cecilia Blondet (12/1/02 - 15/7/2002) Violeta Bermdez
(el PROMUDEH se convierte en MIMDES) Viceministra de Viceministro(a) de
la Mujer Desarrollo Social
Ana Ma. Romero (15/7/02 - 28/7/2003) Elizabeth Querol Enrique Crdenas
Anel Townsend (28/7/03 - 15/12/2003) Mara Isabel Rosas Luis Tejada
Nidia Puelles (15/12/03 - 19/12/2003) Mara Isabel Rosas Luis Tejada
Ana Ma. Romero (19/12/03 -28/07/2006) Mara Isabel Rosas Mario Ros
Elizabeth Querol
Virginia Borra (28/07/06 -20/12/2007) Denis Ziga
Zoila Zegarra Montes Ivn Hidalgo
Vctor Torres
Susana Pinilla (20/12/07 - 14/10/2008) Dolores Tasaico Javier Barreda
Carmen Vildoso (14/10/08 - 10/06/2009) Cecilia Aldave Mara Rosa Boggio

Nidia Vlchez (11/06/09 - 15/09/2010) Norma Aaos Aura Quiones
Virginia Borra (15/09/10 -28/07/2011) Regina Medina
Nelly Quinteros Zoila Zegarra
Ana Mara Mendieta
Aida Garca Naranjo (28/07/2011-11/12/2011) Roco Villanueva Eduardo Balln
(El MIMDES se convierte en MIMP) Viceministerio de la Mujer Vice. Poblaciones
Vulnerables3
Ana Mara Jara (11/12/2011 - 24/02/2014) Marcela Huaita Julio Rojas
Carmen Omonte (24/02/2014 - 17/02/2015) Marcela Huaita Julio Rojas

Ana Mara Mendieta Fernando Bolaos
Marcela Huaita (17/02/2015 28/07/2016) Ana Mara Mendieta Fernando Bolaos
Ana Ma. Romero (28/07/2016- ) Russela Zapata Mario Ros
2
La excepcin durante el gobierno de A. Toledo corresponde a la ministra Puelles y se explica porque su
presencia en el cargo no pas de unos pocos das.
3
Este Viceministerio era parte del Viceministerio de la Mujer hasta que el MIMDES se convierte en MIMP.
No es una prolongacin del Viceministerio de Desarrollo Social cuyos programas fueron transferidos al
MIDIS.
15
Las preguntas a las que se quiere responder en los siguientes captulos son, Qu vnculo
existe entre la rotacin de las ministras y el contexto poltico? Cmo esta rotacin
influye en el diseo y puesta en prctica de las polticas pblicas?, Qu explica que
determinadas iniciativas y procesos en el marco de la gestin pblica prosperen y que
otros decaigan?, Por qu el ministerio de la mujer, a lo largo de buena parte de su
trayectoria, se ha mostrado real o aparentemente- ms vulnerable que otros sectores
a los problemas de falta de continuidad y otros asociados? Finalmente, a los veinte aos
de vida ministerial, cunto de vulnerabilidad y cunto de capacidad de resiliencia hay
en el ahora MIMP?
Desde el punto de vista metodolgico, este es un estudio de caso que abarca, por un
lado, la trayectoria de conjunto desde su fundacin y funcionamiento como
PROMUDEH, su transformacin en el MIMDES y posteriormente en el MIMP y por otro
lado, la descripcin y anlisis en profundidad de la experiencia de gestin en el perodo
octubre 2008 - inicios de junio del 2009.
Para ello, se realiz una serie de entrevistas principalmente entre marzo y noviembre
del 2010 y en enero del 2015- a personas que han estado vinculadas al Ministerio de la
Mujer (denominacin con la que nos referiremos a sus sucesivos formatos) en diferentes
etapas y en distintos niveles de responsabilidad; algunas de ellas han estado ligadas a
una gestin (equivalente al perodo de una ministra) o a gestiones sucesivas dentro de
un mismo perodo gubernamental, mientras que en otras han trabajado a lo largo de
varios de perodos. Entre los funcionarios de confianza, en orden cronolgico, se ha
entrevistado a Miriam Schenone, primera ministra del PROMUDEH, a Carlos Castillo,
Secretario General del PROMUDEH durante la gestin de las ministras Susana Villarn -
y ms tarde de Carmen Vildoso-, a Violeta Bermdez, Viceministra durante la gestin de
Cecilia Blondet, a David Montoya, Jefe de Gabinete de Asesores en la poca de la
ministra Anel Townsend, a Ana Mara Romero, dos veces ministra. As mismo, a Ivn
Hidalgo, Viceministro de Desarrollo Social y Jefe de Gabinete de asesores,
respectivamente, durante la primera y la ltima gestin de la ministra Virginia Borra. En
el ao 2015, a Fernando Bolaos, Viceministro de Poblaciones Vulnerables. Del mismo
modo, se ha entrevistado a varios funcionarios de carrera. Adicionalmente gracias a la
invitacin de Aida Garca Naranjo- tuve la oportunidad de participar de algunas de las
sesiones programadas durante la fase de transferencia de la administracin de la gestin
que concluy en julio del 2011 a la siguiente gestin.
As mismo, se ha revisado informacin de distinto tipo (normas, planes, presupuestos,

informes, etc.) y artculos publicados en los medios que aluden al ministerio; en forma
complementaria documentos sobre la poltica social y/o sobre la reforma del Estado que
constituyen un marco para el ministerio o han incidido sobre el mismo.
16
Contra el tiempo
2. EL PROMUDEH
El ministerio nace en la segunda dcada de los noventa. En la primera haba tenido lugar
el autogolpe de 1992 que marc el viraje hacia el autoritarismo del gobierno del
Presidente Alberto Fujimori. En 1996, cuando Fujimori iniciaba su segundo perodo de
gobierno, nace el PROMUDEH, que responda a una expectativa del movimiento de
mujeres, de orientacin progresista y muy activo en nuestro pas. Se trataba, entonces,
de la emergencia de un ministerio pro equidad, en medio de un contexto autoritario.
El 22 de noviembre del 2000 se inaugura una nueva etapa para el pas4. Con Valentn
Paniagua como Presidente, se instala el Gobierno de transicin. El PROMUDEH se sum
entonces al proceso de democratizacin y reinstitucionalizacin de la sociedad,
generando un espacio que se volvi clave para la participacin de la sociedad civil en la
definicin y vigilancia de las polticas sociales: la Mesa de Concertacin de Lucha contra
la Pobreza.
2.1. El panorama internacional y el panorama interno
La dcada de los noventa result favorable en cuanto al establecimiento de normas e

instituciones dirigidas a velar por los derechos de la mujer. En el plano internacional,
hitos claves fueron5 la suscripcin de la Convencin de Belm do Par (1994), la
Conferencia Internacional de Poblacin y Desarrollo realizada en El Cairo (1994) y la
Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, en Beiging (1995). La adhesin del Per a
los diversos compromisos internacionales llev a generar mecanismos institucionales en
esa lnea, en particular, la Comisin de la Mujer y Desarrollo Humano en el Congreso de
la Repblica, el Ministerio de Promocin de la Mujer y el Desarrollo Humano
(PROMUDEH) y la Defensora especializada en Derechos de la Mujer dentro de la
Defensora del Pueblo. En tanto que, en diciembre de 1993, se aprob la Ley N 26260,
de Proteccin frente a la violencia familiar.
A la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer asisti el Presidente Fujimori, quien

pronunci un encendido discurso destacando la importancia de la reunin y sealando
que su gobierno haba decidido llevar a cabo como parte de su poltica de desarrollo
social y lucha contra la pobreza, una estrategia integral de planificacin familiar que
encara abiertamente y por primera vez en la historia de nuestro pas, la grave carencia
de informacin y de servicios sobre la materia, para que de esta manera las mujeres
dispongan, con toda autonoma y libertad, de sus propias vidas. Este discurso dio lugar
a una alianza implcita entre el gobierno y las organizaciones de la sociedad civil,
reagrupando a las feministas en su entorno y de alguna manera dirimiendo, desde la
4
Das atrs, el 19 de noviembre, Alberto Fujimori haba renunciado a la Presidencia de la Repblica va un
fax enviado desde Tokio. El 14 de setiembre se haba difundido el primero de los vladi-videos. El
Congreso no acepto la renuncia y el 21 de noviembre declar vacante la Presidencia por incapacidad
moral permanente.
5
Los antecedentes se remontan a 1975, ao en el que se realiz, en Mxico, la primera Conferencia
mundial convocada por las Naciones Unidas para tratar la situacin especialmente desfavorable de las
mujeres. Y en 1979, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprob la Convencin para la Eliminacin
de todas las formas de discriminacin contra la Mujer (CEDAW).
17
sociedad civil, en la tensin entre Fujimori y la iglesia catlica, respecto de la

planificacin familiar6. De ese modo Fujimori se sum manifiestamente a una corriente
que ya haba ganado reconocimiento a nivel internacional y dio un paso que contribuy
a su legitimacin frente al movimiento de mujeres.
En otros pases de la regin igualmente fueron creados mecanismos institucionales

orientados a promover la equidad de gnero. El Servicio Nacional de la Mujer - SERNAM,
de Chile, cuya cabeza tiene rango de Ministra, fue creado en 1991. Algunas de las
entidades estn adscritas a ministerios, otras a la Presidencia, con denominaciones
variadas, como el Instituto Nacional de las Mujeres (Mxico), la Consejera Presidencial
para la Equidad de la Mujer (Colombia), la Comisin de Transicin hacia el Consejo de
las Mujeres y la Igualdad de Gnero (Ecuador) o el Viceministerio de Igualdad (Bolivia).
En la medida que inclua al PRONAA este ministerio resultaba especialmente importante

para la relacin entre el gobierno y la poblacin.7 Poco antes, el Presidente haba
promulgado la Ley de Interpretacin Autntica, que apuntaba a su tercera reeleccin8.
2.2. El PROMUDEH, su definicin y marco normativo
El Decreto Legislativo N 866 del 25 de octubre de 1996, de creacin del PROMUDEH,

le asign la Misin de promover el desarrollo de la mujer y la familia, promover las
actividades que favorezcan el desarrollo humano de la poblacin y la atencin prioritaria
a los menores en riesgo. Esta Misin se concret en cuatro objetivos:
a. Promover la equidad en el acceso a la ocupacin, salud y educacin para los grupos
definidos como poblacin objetivo del Ministerio.
b. Afianzar el rol de la mujer y la familia en la sociedad, as como en los programas
orientados a su desarrollo y en la lucha contra la pobreza.
c. Formular y ejecutar polticas de atencin orientadas a prevenir, atender, promover y
rehabilitar a los menores de edad en situacin de riesgo.
d. Promover los valores cvicos y las normas de comportamiento acordes con los
principios de la tica, la moral, la solidaridad y la paz; as como promover el acceso a la
informacin, la cultura, la recreacin y el deporte, como medios del desarrollo personal
y colectivo.
6
Maruja Barrig (2002) citando a Rosa Alfaro. La cita del discurso ha sido tomada del mismo texto de
Maruja Barrig.
7
En este sentido, se puede encontrar una semejanza con la decisin del Presidente Fujimori de reactivar
el Ministerio de la Presidencia durante su primer perodo de gobierno. Este ministerio fue creado
durante el primer gobierno del Presidente Aln Garca y desactivado en el mismo perodo. El Presidente
Fujimori lo reactiv y finalmente fue desactivado el ao 2002 durante el gobierno del Presidente
Alejandro Toledo.
8 Aprobada por el Congreso el da 22 de agosto del 2006, al da siguiente se promulg la Ley 26657,
llamada Ley de Interpretacin Autntica, que facultaba a Alberto Fujimori para presentarse a las
elecciones presidenciales por tercera vez, bajo el argumento de que, si bien el artculo 112 de la
Constitucin de 1993 indicaba que el presidente solo puede ser reelegido para un periodo inmediato, la
eleccin del ao 1990 no contaba porque no se encontraba vigente esa Carta Magna sino la de 1979. El
Tribunal Constitucional intent sancionar la constitucionalidad de esta ley, sin embargo esta medida no
prosper debido a que el Congreso de la Repblica, de mayora fujimorista, destituy a tres de los
miembros de la instancia.
18
Contra el tiempo
El DL N 866 identific, en forma indirecta, a los grupos objetivos especficos del nuevo
Ministerio al definir las entidades del Estado que pasaran a formar parte del
PROMUDEH. Ellas fueron:
INABIF
Programa de Apoyo al Repoblamiento y Desarrollo de Zonas de Emergencia.
PRONAA
Instituto Peruano del Deporte (luego fue transferido al Ministerio de
Educacin)
Ente Rector del Sistema de Atencin Integral del Nio y el Adolescente
Consejo Nacional de Poblacin
Comisin Especial de Derechos de la Mujer
Comisin para el Impedido Fsico
Comit Tcnico de Prevencin del Uso Indebido de Drogas
Instituto Indigenista Peruano
Funciones de alfabetizacin de adultos que desarrolla el Ministerio de
Educacin
Centros Wawa Wasi que desarroll el Ministerio de Educacin
Oficina de Cooperacin Popular - COOPOP
Patronato del Parque de las Leyendas
Aun cuando el nfasis fue colocado en una accin de promocin, al flamante Ministerio
se le asign igualmente la responsabilidad de ser el ente rector de las polticas y
programas de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres. Su funcin
implicaba promover la igualdad de gnero en el pas, involucrando para ello a todo el
Estado. El movimiento feminista desempe un rol fundamental para que los acuerdos
de la Cuarta Conferencia Mundial se apliquen de modo que el pas pudiera contar con
una institucin responsable de impulsar la Plataforma acordada en Beiging. Lo lograron
y al ms alto nivel.
El Decreto Legislativo de creacin del PROMUDEH tendra vigencia hasta julio del 2002,
constituyendo as el marco legal de las gestiones del ltimo perodo del gobierno
fujimorista, el gobierno de transicin y el primer ao del gobierno del Presidente Toledo.
2.3. Armar un ministerio desde cero
Miriam Schenone, la primera ministra del PROMUDEH vena de ser Viceministra de

Justicia. Haba participado en la Comisin Interamericana de Mujeres - OEA que aprob
la Convencin de Belem do Par, fue Vicepresidenta de la misma y le toc suscribir la
Convencin. Ella recuerda que se cre una comisin para hacer el informe para la
Conferencia de Beiging, en la que participaron personas e instituciones como Cecilia
Blondet, Susana Galds, Ana Mara Yez, las Manuelas (expresin coloquial para
referirse a las integrantes de la asociacin Manuela Ramos); menciona tambin el
inters del Presidente A. Fujimori, quien asisti a la Conferencia en Beiging.
Asumir el cargo signific, para Miriam Schenone, organizar el ministerio, conseguir un

local, elaborar el Reglamento de Organizacin y Funciones, sustentar ante el Congreso
19
el presupuesto de un ministerio an inexistente. Incluso, al principio, contestaba ella

misma el telfono. Logr que se le asigne el local de un banco ubicado en el Jirn
Caman, que haba quebrado. As se explica que un ministerio creado en la dcada de
los noventa tenga su sede en el centro de Lima9.
Llamar a los Organismos Pblicos Descentralizados (ms conocidos como las OPD), que
estaban casi todos en el Ministerio de la Presidencia, fue uno de los primeros pasos. A
ella le interesaba FONCODES pero no logr que pasara a su pliego; en cambio, recibi
Cooperacin Popular, entidad en la que no haba pensado. Estableci como prctica una
sesin de directorio, los lunes, con las OPD. En palabras de M. Schenone, haba que
introducir el tema de gnero en estas entidades, pedir estadsticas diferenciadas por
sexo, ganarse a los jefes, tratar de superar la duplicidad de intervenciones (por ejemplo,
en el rubro de programas de alimentacin que coexistan al interior del mismo
Ministerio)10. El Manual tcnico sobre planificacin de gnero para el PROMUDEH
(producido por CENTRO) esclareca los conceptos:
Enfoque de gnero es la visin que reconoce que la realidad social es diversa,

a partir del hecho de que varones y mujeres tienen condiciones socialmente
diferentes para vivir y relacionarse. El enfoque de gnero equivale a ponerse
unos lentes con los que se puede mirar los procesos y dinmicas de la poblacin,
as como la intervencin para afectar una realidad concreta, teniendo dos puntos
de referencia: los varones y las mujeres.
Planificacin de gnero es la metodologa que permite pasar de la conciencia
acerca de las diferencias y necesidades de gnero a la prctica, con herramientas
que permiten analizar, diagnosticar, monitorear y evaluar los programas y
proyectos.
La ex ministra Schenone considera como uno de los principales logros el haber mejorado
la calidad del Programa Nacional de Alfabetizacin. Fue un reto que tuvo su correlato en
un aumento del presupuesto respectivo e involucr a todas las OPD, en forma
transversal, lo que permiti una amplia cobertura. Se contaba con trece mil promotores
alfabetizadores y era necesario informatizarlos, capacitarlos de modo que estuvieran en
condiciones de ensear derechos de la mujer, planificacin familiar y realizar tambin
capacitacin productiva. Cooperacin Popular recuerda Miriam Schenone- fue la
entidad que asumi con ms fuerza la tarea de alfabetizacin, la que le dio una nueva
razn de ser.
9
Los ministerios que responden a las funciones ms convencionales del Estado, creados principalmente
durante el primer centenario de la vida republicana, nacieron en sedes ubicadas en el centro de Lima. El
primer ministerio que se funda fuera del centro fue el MINSA y el MTPE pas a ser su vecino, en Jess
Mara. Mientras que San Borja o San Isidro han sido los distritos en los que se han ubicado las sedes de
los ministerios creados posteriormente, muchos como consecuencia de la redefinicin de funciones de
ministerios creados con anterioridad.
10
Para ello se cont con el apoyo de la cooperacin internacional a travs de un proyecto financiado por
la Embajada Real de los Pases Bajos, que se negoci durante la gestin de M. Schenone, se ejecut
durante la de M.L. Cuculiza y fue operado por la ONG CENTRO. Abarc cuatro niveles: a) alta direccin
(Vice Ministro, gerentes y cargos de direccin del Ministerio y de todas las OPDs) b) funcionarios y
profesionales de cada dependencia, c) personal operativo y d) organizaciones sociales de base. Este
programa se aplic a nivel nacional, alcanzando a cada uno de los departamentos del pas.
20
Contra el tiempo
Otros aspectos que menciona se refieren a la creacin de espacios de coordinacin

como el Consejo Nacional de Personas con Discapacidad y como la Comisin de Asuntos
Indgenas y Afroperuanos, la generacin de una organizacin interna una simetra de
informacin - base para las campaas-, la elaboracin de proyectos de leyes sobre
Violencia Familiar as como acciones conducentes a reforzar los servicios: organizar la
lnea telefnica La Voz Amiga, agilizar las adopciones, asumir los Wawa Wasi (que venan
del Ministerio de la Presidencia y eran an muy pocos), promover la capacitacin
productiva desde el PRONAA en una poca en la que se impulsaba el proyecto de
transformar los comedores en restaurantes.
El PRONAA pas a formar parte del PROMUDEH como organismo pblico

descentralizado y fue adquiriendo un papel casi paralelo al del ente rector. Actuaba
como un gran comprador y distribuidor de alimentos. Las fluctuaciones de su
presupuesto, entre 1993 y el 2004, han estado influidas por los perodos electorales,
contando con ms disponibilidad en aos en los que hubo este tipo de procesos
(Verstegui, 2005).
Junto con las acciones que formaban parte de la planificacin institucional hubo otras
que fueron respuestas a situaciones muy especiales, como conformar un equipo de
psiclogos para apoyar a las esposas de los rehenes del Movimiento Revolucionario
Tpac Amaru (MRTA) cuando se produjo la toma de la residencia del embajador del
Japn. Tambin hubo que movilizar a las OPD del PROMUDEH para enfrentar la situacin
de emergencia creada por el fenmeno del Nio.
Durante la dcada del noventa tambin se establecieron cuotas para las mujeres en las
listas de candidaturas municipales y de congresistas, programas de educacin sexual
para escolares, actualizacin de algunas normas y procedimientos sobre el divorcio y la
violacin sexual, servicios de planificacin familiar en los centros de salud pblica
(incluyendo la anticoncepcin quirrgica voluntaria -AQV, la ligadura de trompas y
vasectoma). Fue trascendental la influencia de la Conferencia Internacional de
Poblacin y Desarrollo, realizada en El Cairo en 1994, que abord cuestiones como los
derechos reproductivos, la igualdad y equidad entre los sexos, entre otros.
2.4. Las esterilizaciones forzadas y un ministerio descolocado
La poltica de planificacin familiar se implement entre 1996 y el 2000 y estuvo a cargo

del MINSA. Se establecieron metas numricas a nivel nacional, asignando cuotas a los
establecimientos y al personal de salud y generando mecanismos de presin y estmulos
para el cumplimiento de las mismas (Burneo 2008) lo que dio lugar a una serie de
denuncias por parte de la Iglesia, los diarios El Comercio, La Repblica-, el Colegio
Mdico, ONGs. Estas tuvieron distintos nfasis, resaltando generalmente que se trat
de intervenciones realizadas sin consultar la voluntad de las mujeres y/o
aprovechndose de la ignorancia o dificultad de discernimiento por parte de las mujeres
pobres de las zonas rurales, o en que fueron fomentadas al lado de estrategias
clientelistas (acompaadas del reparto de alimentos), mientras que la Iglesia descalific
todo lo que fuera poltica de planificacin familiar.
21
En 1997 se haba instalado una Mesa Tripartita con el fin de monitorear el

cumplimiento del gobierno peruano del Plan de Accin de la Conferencia Internacional
de Poblacin y Desarrollo realizada en El Cairo dos aos antes. En ella participaron
organismos del Estado, el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas y otras agencias,
universidades y organizaciones de la sociedad civil que incluan a organizaciones
feministas convocadas por el Estado11. La controversia alrededor de los excesos que
fueron materia de las denuncias sealadas llev a la Mesa, luego de dos aos de
funcionamiento, a una crisis que quebr este intento de concertacin entre Estado y
sociedad civil. Desde la esfera estatal, si bien el PROMUDEH era una de las entidades
que la integraban, el MINSA tena el rol principal.
La preocupacin en torno al programa, que se expresaba a travs de las quejas de las

mujeres afectadas y de las propuestas de las organizaciones de mujeres, fue canalizada
por la Defensora, vista en el Congreso y dio lugar a recomendaciones dirigidas al
Ministerio de Salud. Cuando un conjunto de comuneras de las provincias de Anta solicit
atencin frente a una situacin grave, el Movimiento Amplio de Mujeres requiri la
intervencin del PROMUDEH que se limit a derivar el pedido al Ministerio de Salud, en
un tpico proceder administrativo, acorde con la responsabilidad sectorial del Ministerio
de Salud sobre el programa, pero incongruente con su papel de velar por los derechos
de las mujeres.
La investigacin de Giulia Tamayo por encargo de CLADEM (1999), con sustento en

declaraciones e informes oficiales, revel que se realizaron prcticas de esterilizacin
forzada, contrarias a la libre informacin y al derecho a la salud; incluso document
casos en los que mujeres operadas terminaron falleciendo o en situacin de muerte
cerebral.
2.5. El PROMUDEH en los ltimos aos del fujimorismo
A inicios del ao 1999, Mara Luisa Cuculiza asumi la conduccin del ministerio, con un
impulso que vena desde la gestin municipal que realiz en San Borja, distrito donde
fue creada una de las primeras casas para las mujeres maltratadas. La imagen del
PROMUDEH se asoci mucho a su imagen por su personalidad fuerte, por el hecho de
hacerse presente ella misma en intervenciones poco usuales, tratando directamente
con los responsables y con las vctimas de la violencia, y por su manera de hablar, sin
ambages, ante la prensa. Su estilo de gestin hacia dentro de la entidad resultaba duro.
Algunos recuerdan que en su poca se trabajaba desde las 7:30 de la maana hasta las
7 de la noche; quien se retiraba antes se expona a que le digan T, no tienes tarea?.
El primer Centro de Emergencia Mujer (CEM) se haba creado el 8 de marzo de 1999.

Este mdulo, situado en el PROMUDEH, se instal en el marco de un convenio de
cooperacin entre el Ministerio de Justicia, el Ministerio del Interior, el Ministerio de
Salud, el Ministerio de Salud y el PROMUDEH, centralizando en un solo lugar a todos los
11
Maruja Barrig realiz un estudio de caso sobre lo que signific el funcionamiento de esta Mesa -
constituida como parte de un proyecto regional de la Red de Salud de las Mujeres Latinoamericanas y del
Caribe- como expresin de las relaciones entre el feminismo y el Estado en el Per.
22
Contra el tiempo
actores llamados a intervenir en este problema. Se aprob el primer manual de

procedimientos de atencin de los CEM y, entre 1999 y el 2000, se llegaron a crear
treinta de estos centros. El ao 2000 se aprob el Plan Nacional de Igualdad de
Oportunidades entre Hombres y Mujeres 2000-2005, el mismo que recibira
posteriormente observaciones de la CEDAW. Adems, se gestion y logr la aprobacin
de los lineamientos de poltica a favor de las personas adultas mayores.
Haban transcurrido dos aos y el Ministerio segua siendo un rompecabezas con piezas
que no se ensamblaban tan fcilmente. Delfina Varillas, quien ingres por concurso a la
Gerencia de Desarrollo Humano del PROMUDEH en el ao 1997 y trabaja en el ministerio
desde entonces, recuerda esa poca como un match en el que intervenan los
programas desafiando la posibilidad de establecer una rectora. Manuel Vara Ochoa, por
ejemplo, que diriga el PRONAA, no iba a las reuniones que convocaba la ministra
Cuculiza, haciendo gala de que tenan ms presupuesto12.
Ambas ministras trabajaron en un marco de estabilidad para su propio sector pese a que
se desenvolvan en un escenario movido. Entre abril de 1996 y octubre de 1999 se
sucedieron los gabinetes encabezados por Alberto Pandolfi, brevemente Javier Valle
Riestra, otra vez Pandolfi y Vctor Joy Way. Miriam Schenone particip de ellos desde su
designacin, el 6 de noviembre de 1996 hasta su salida junto con Joy Way el 13 de
octubre de 1999. Al ao siguiente mientras Mara Luisa Cuculiza estuvo al frente del
ministerio, en trece meses hubo dos Presidentes de Concejo de Ministros, primero
Alberto Bustamante y luego Federico Salas.
Qu es lo rescatable de este perodo? La creacin del ministerio y su identificacin con

la lucha contra la violencia contra la mujer. Los lmites? Por un lado, asumir esta lucha
desde la proteccin de la mujer mientras se tratase de sujeto individual sin lograr
desarrollar la capacidad para frenar la violencia de Estado contra las mujeres13,
manifiesta en el caso de las esterilizaciones forzadas. Por el otro, la contradiccin entre
la misin de promover el desarrollo humano, que implica desarrollo de capacidades, y
12
Habra que aadir un peso poltico propio en el caso de Vara Ochoa quien haba sido dos veces Ministro
de la Presidencia durante el gobierno de Fujimori.
13
De acuerdo a la ex ministra Miriam Schenone, en los casos de las denuncias por AQV, el PROMUDEH
logr que el MINSA revise el protocolo de intervencin dando un mayor plazo para la autorizacin y
prioridad a la vasectoma. Cabe mencionar que segn resea el Informe Final sobre la aplicacin de la
AQV en los aos 1990-2000 producido por la respectiva Subcomisin Investigadora del Congreso en el
2002- la segunda edicin del Manual de Normas y Procedimientos para Actividades de Anticoncepcin
Quirrgica Voluntaria estableci un perodo de reflexin de 72 horas contados desde el momento en que
se firma el consentimiento informado y el da de la operacin (el MINSA acogi las sugerencias de la
Defensora del Pueblo contenidas en la Resolucin Defensorial N 01-98 de febrero de 1998) pero
sealando dos excepciones: La condicin de alto riesgo reproductivo que se sustenta en evaluacin
mdica y la renuncia expresa del paciente a dicho plazo y que debe constar en documento aparte. As
tambin, se incluy la obligatoriedad de entregar, en el momento de la firma del documento que contiene
la autorizacin para la AQV, un folleto explicativo a la usuaria/o sobre las caractersticas de la intervencin,
sus implicancias y riesgos. En la tercera edicin del Manual de Normas y Procedimientos se hicieron
rectificaciones en el Formulario de Consentimiento Informado, incluyendo la posibilidad de renuncia al
plazo de reflexin.
23
el rol que cumpla una organizacin como el PRONAA cuya importante y directa llegada
a la poblacin haca parte de un engranaje clientelista y autoritario.
2.6. El PROMUDEH durante la transicin democrtica
La gestin de la ministra Susana Villarn -nica mujer en el Gabinete presidido por Javier
Prez de Cuellar- defini que La generacin de mayores niveles de equidad de gnero
y equidad social constituye sin duda uno de los temas centrales en una agenda para el
desarrollo que articule efectivamente la poltica econmica con las polticas sociales.
Uno de los primeros esfuerzos del equipo ministerial fue producir una propuesta para
la reforma institucional del Sector PROMUDEH, orientada hacia la identificacin de una
misin clara y un rol especfico que le permita aportar de manera efectiva al
mejoramiento de los niveles de equidad en el pas. 14 En el texto citado que se
denomina Hacia el Ministerio de Promocin de la Mujer y del Desarrollo Humano que
el pas necesita- se plantea que el PROMUDEH asuma explcitamente como misin la
promocin de mayores niveles de equidad social y de gnero en el pas, mediante: (a) la
inclusin de una perspectiva de equidad social y de gnero en las polticas pblicas que
ejecute el Estado peruano a nivel central, regional y local; (b) la promocin de polticas
sociales orientadas a cerrar las brechas de gnero y enfrentar las inequidades sociales,
diseando y ejecutando programas especficos para la promocin de la mujer.
En el mismo se analiza la orientacin del presupuesto del PROMUDEH en relacin a la

Misin propuesta y a los roles que de hecho desempeaba el Ministerio, lo que se
visibiliza en el cuadro siguiente que es una versin simplificada del que figura en el
documento citado.
Cuadro N 3
Misin y roles del PROMUDEH como porcentaje de su presupuesto
MISION MISION
Promocin de la Mujer/ Promocin de otros grupos
Rol Generacin de equidad de sociales/ Generacin de otras
gnero equidades
Abogaca y rectora (rol (1) (2)
normativo) RECURSOS ESTIMADOS: RECURSOS ESTIMADOS:
Promocin y evaluacin de 0.84% 3.30%
polticas
Experimentacin de nuevos
programas
(3) (4)
Provisin de bienes y RECURSOS ESTIMADOS: RECURSOS ESTIMADOS:
Servicios 25.47% 70.39%
Fuente: PROMUDEH. Hacia el Ministerio de Promocin de la Mujer y del Desarrollo Humano que el pas
necesita. 2001.
14
Todas las citas de este prrafo provienen de: PROMUDEH Despacho Ministerial/ Documento 01- 2001/.
Lima, mayo del 2001
24
Contra el tiempo
Quienes trabajaron en el diagnstico del PROMUDEH de entonces y en el diseo de lo

que debera ser el nuevo rol, consideraron cuatro opciones para esta entidad que
incluan: concentrarse en el campo de accin condensado en el recuadro (1); desarrollar
un rol normativo, de propuesta y experimentacin para diversos grupos afectados por
la inequidad (1-2); desplegar una accin que abarca lo anterior junto con la provisin de
servicios destinados a promover la equidad de gnero (1-2-3); o mantener el perfil de
amplio espectro del PROMUDEH (1-2-3-4). La propuesta por la que se abogaba era la
tercera, que no lleg a plasmarse en la realidad.
El ncleo irreductible era el de la rectora en materia de promocin de la mujer y equidad

de gnero. Justamente en relacin a este campo, se logr en este perodo la suscripcin
del Decreto Supremo N 017-2001-PROMUDEH, del 21 de julio de 2001, que aprob el
Plan Nacional contra la Violencia hacia la Mujer para el periodo 2002 -2007. Meses
antes, en abril del 2001, se cre el Programa Nacional contra la Violencia Familiar y
Sexual (PNCVFS), concebido como el rgano encargado de disear y ejecutar a nivel
nacional acciones y polticas de prevencin, atencin y apoyo a las personas
involucradas en hechos de violencia familiar y/o sexual, contribuyendo as a mejorar la
calidad de vida de la poblacin, desde una perspectiva de gnero. Dentro de su
competencia, se ubicaron los servicios de atencin para vctimas de violencia (CEM).
El otro logro importante fue la creacin e impulso, desde el PROMUDEH, de la Mesa

Nacional de Lucha contra la Pobreza (MCLCP). Desde entonces sta viene
desempeando un rol clave, vinculado a los ministerios sociales y a los gobiernos
subnacionales, as como en el Foro del Acuerdo Nacional, al que gan a un compromiso
decidido con las polticas a favor de la primera infancia. El respaldo que la Mesa recibi
del PROMUDEH se expres incluso en su sede, pues funcion a lo largo de muchos aos
en un local ubicado en la Av. Benavides, en Miraflores- que perteneca al ministerio.
Asociado a esa poca tambin est el recuerdo del terremoto del sur que dio lugar a una
intensa actividad de apoyo a los damnificados por parte del PROMUDEH.
La transicin tuvo, sin embargo, su lado duro para quienes se sintieron afectadas por lo
que sintieron como el odio a lo fujimori. Quien as se expresa seala que fue cambiada
de puesto, ubicada en un lugar que estaba en las antpodas de lo que corresponda con
su profesin, como un castigo, que percibe ms arbitrario an en la medida que no se
procedi igual con todas las personas que haban sido parte por motivos funcionales-
del entorno de la gestin anterior. Pero tambin reconoce que mientras que una de las
funcionarias de confianza de la ministra procedi de esa manera, otro funcionario de la
misma gestin la reivindic, ayudndola a darle otra imagen a esa Siberia.
2.7. El PROMUDEH durante el gobierno de Alejandro Toledo
Alejandro Toledo lleg al gobierno bajo el signo de la lucha por la democracia. Haba
denunciado el fraude de las elecciones de abril del 2000 (en las que Alberto Fujimori
intent hacerse reelegir por tercera vez) y contribuido a catalizar la resistencia
democrtica a travs de la convocatoria a la Marcha de los Cuatro Suyos, que tuvo lugar
los das 26, 27 y 28 de julio del 2000. Al ao siguiente, el Presidente, asume que la
25
transicin desde el punto poltico- no ha concluido, lo que da lugar a la convocatoria al

Foro del Acuerdo Nacional.
A lo largo de su perodo, el gobierno debi enfrentar sucesivas crisis por muy variadas
razones y en determinado momento la popularidad del Presidente cay a 7%. Durante
su perodo estuvieron al frente del Consejo de Ministros, sucesivamente, Roberto
Daino, Luis Solari, Beatriz Merino, Carlos Ferrero y Pedro Pablo Kuczynski15
Las definiciones de poltica social
Desde diciembre del 2001, a travs de la Carta Social publicada por la Presidencia de la
Repblica, se establecieron Lineamientos de Poltica Social: 1. La promocin de
oportunidades y capacidades econmicas para las personas y familias en situacin de
pobreza, preservando los derechos laborales en el marco de los convenios suscritos con
la Oficina Internacional de Trabajo, 2. El desarrollo de las capacidades humanas que
sustenten el desarrollo social sostenido y 3. El establecimiento de una red de seguridad
social, que opere ante shocks macro sociales, regionales y personales. Estos
lineamientos se convirtieron en prioridades estratgicas y se expresaron
posteriormente en diferentes planes relativos a la lucha contra la pobreza, seguridad
alimentaria, desarrollo rural, etc.
Haba una efervescencia en materia de definicin de polticas, de la que participaban

quienes estaban involucrados en el Acuerdo Nacional, que inclua un Grupo de trabajo
abocado a la elaboracin de polticas referidas a la Equidad y Justicia Social. Por otro
lado, tanto en el Ejecutivo como en el Legislativo se discuta lo que sera luego la Ley de
Bases de la Descentralizacin que fue aprobada el 17 de julio del 2002 (Ley N 27783).
El PROMUDEH estaba comprometido por todas estas definiciones.
Posteriormente, se publica el Decreto Supremo N 002-2003-PCM, mediante el cual se

aprobaron las "Bases para la Estrategia de Superacin de la Pobreza y Oportunidades
Econmicas para los Pobres", que dan lugar al Plan Nacional para la Superacin de la
Pobreza 2004-200616.
Dos gestiones ministeriales durante el primer ao
Doris Snchez, de Per Posible, fue la primera ministra designada. Impuls la

elaboracin de un plan estratgico del PROMUDEH mediante talleres de participacin
ciudadana que estuvieron a cargo de Cooperacin Popular- para promover su
reorientacin y la focalizacin de las metas de intervencin para el ao 2002. Mientras,
el ministerio continu ampliando la cobertura de sus servicios. En convenio con el
Ministerio del Interior, se lleg a implementar 41 Centros de Emergencia Mujer. Se
dispona de 28 casas de refugio para las vctimas de violencia familiar y de dos lneas
gratuitas de atencin. Se mejor la infraestructura de 27 de las 70 unidades operativas
del INABIF, se relanz el Programa Educadores de la Calle y se inaugur el primer
15
Carlos Ferrero durante ao y medio (entre diciembre del 2003 y agosto del 2005), la mayora
alrededor de un ao y Beatriz Merino slo seis meses. (http://blog.pucp.edu.pe/fernandotuesta)
16
DS N 064-2004-PCM, de setiembre 2004
26
Contra el tiempo
Wawa Wasi para nios con discapacidad. En el plano internacional, el Per lider el
grupo de 21 pases de Latinoamrica, el Caribe, Espaa y Portugal que dise el Plan de
accin para los nios y adolescentes para los prximos quince aos.
El inicio del gobierno de Per Posible haba despertado muchas expectativas, incluyendo
expectativas de empleo, por lo que desfilaban por el ministerio muchas personas que se
presentaban como de la chakana17. El PRONAA vena de un proceso de reorganizacin
iniciado en diciembre del 2000, que continu durante el 2001. En este contexto, se inici
una reestructuracin ms, debido a una crisis generada por la administracin de la
ministra del PROMUDEH que se enfrent al jefe del PRONAA (Mauricio Diez Canseco)
por los graves conflictos que ocurran en esta entidad producto de la constante presin
ejercida por las beneficiarias de los comedores populares y por los enfrentamientos
internos entre militantes del partido Per Posible por puestos de trabajo. La toma de
locales del PRONAA por diversas facciones de Per Posible marc el momento
culminante de la crisis, generando la cada de la ministra Doris Snchez (Caballero 2004).
Su gestin dur poco ms de cinco meses, entre julio del 2001 y enero del 2002.
La siguiente titular, Cecilia Blondet, independiente, vinculada a sectores progresistas de

izquierda, al hacerse cargo del despacho ministerial, junto con su equipo18 encuentra
diversos diagnsticos y propuestas que haban sido elaborados durante el perodo de
Susana Villarn y decide retomarlos, en particular, para impulsar la reorganizacin del
PRONAA. Blondet destituy a los jefes del PRONAA y conform una Comisin de
Reestructuracin que propuso los cambios necesarios para la reforma de la estructura
orgnica y funcional de la Institucin. As mismo, instal el Comit Consultivo de Asesora
a la Comisin de Reestructuracin, integrado por representantes de Clubes de Madres,
Comedores Populares y de la Comisin Nacional de Pueblos Andinos y Amaznicos.
Igualmente se trabaj en torno a una serie de planes y normativas, algunas de las cuales
estaban largamente pendientes: despus de 10 aos de espera, se reglament en un
proceso participativo- la Ley N 25307 que permite la participacin de las mujeres de las
Organizaciones Sociales de Base en la gestin de los programas alimentarios,
clausurando una poca en la que la relacin entre el PRONAA y las organizaciones de
mujeres se caracteriz por la verticalidad. Se public el Plan Nacional Contra la Violencia
Hacia la Mujer 2002-2007 y se instal la Comisin respectiva. Se aprob el Plan Nacional
del Adulto Mayor. Se elabor el Plan Nacional de Accin por la Infancia 2002 2010,
considerado un Plan modelo para toda Amrica Latina. Tambin se aprobaron y
difundieron Lineamientos de Transparencia.
Se present el proyecto de Ley de Igualdad de Oportunidades al Congreso, instancia que

haba encarpetado dos proyectos presentados con anterioridad, uno de Mercedes
Cabanillas y otro de Anel Townsend. La nueva versin inclua un captulo sobre igualdad
de oportunidades de carcter integral, teniendo en mente a todos los sectores que
17
Smbolo de Per Posible.
18
Entrevista a Violeta Bermdez (25/06/2010), quien fuera Viceministra de la Mujer en este perodo. Ella
relieva el papel de Javier Ruiz Eldredge en la elaboracin del Reglamento de Comedores, de Silvia Loli en
la elaboracin del proyecto de Ley sobre Igualdad de Oportunidades y de Nancy Tolentino de la Direccin
General de la Mujer, quien trabaj en la primera Comisara de la Mujer.
27
constituan la poblacin objetivo del MIMDES. Posteriormente, Ana Mara Romero,

siendo ministra, hara una consulta que permitira una validacin descentralizada de
esta propuesta.
Cecilia Blondet tambin se encontr con un proyecto de ley para convertir el

PROMUDEH en el Ministerio de Desarrollo Social19 preparado por la Secretara de
Gestin Pblica de la PCM. Las protestas de los grupos feministas y la rpida reaccin de
la ministra en el gabinete lograron que el Ministerio se mantuviera como de la Mujer y
Desarrollo Social. As qued en la Ley 27779, aprobada poco despus de su salida, que
ocurri con el cambio de gabinete. Su gestin dur siete meses, entre enero del 2002 y
julio del mismo ao.
El Foro del Acuerdo Nacional, a lo largo de varias sesiones -conducidas por el Presidente
del Consejo de Ministros en representacin del Presidente de la Repblica- lleg a
aprobar en julio del 2002 las Polticas de Estado, cada una con una serie de polticas
especficas. La delegacin del PROMUDEH estuvo muy presente en la discusin de la
Poltica 11, sobre Igualdad de Oportunidades. Esta Poltica que como todas fue
aprobada por consenso- incluye una, especfica, que seala: El Estado (.): c)
fortalecer una institucin al ms alto nivel del Estado en su rol rector de polticas y
programas para la promocin de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres,
es decir, equidad de gnero.
La gestin de la ministra Blondet concluye debido a la renuncia del Presidente del

Consejo de Ministros, Roberto Daino y con l de todo el gabinete como consecuencia
de la crisis social conocida como el Arequipazo en protesta contra la privatizacin de
la Empresa de Generacin Elctrica de Arequipa (EGASA)20.
2.8. Un balance del proceso de la transicin
Diana Miloslavich (2007), activa militante feminista, resume as su apreciacin sobre

este perodo que abarca los aos finales del PROMUDEH:
En un balance de las mujeres y el Estado en el proceso de transicin, habra

que rescatar algunos avances. En que avanz el Ministerio de la Mujer, en
estos aos? En un apretado resumen, destacara el desarrollo del Plan y el
Programa de Prevencin de la Violencia y la creacin de la Mesa de Lucha
contra la Pobreza en la gestin de la ex ministra Susana Villarn. La
19
Proyecto preparado con la intervencin de quien estaba en la jefatura de FONCODES. Si bien propona
la creacin de un Ministerio de Desarrollo Social, una serie de polticas relacionadas con el desarrollo
social quedaban al margen del diseo del nuevo ministerio. Cabe anotar, por otra parte, que el uso
clientelista que se haba dado al PROMUDEH durante la poca de A. Fujimori habra sido uno de los
motivos que animaron luego los intentos dirigidos a su desactivacin.
20
Un ao atrs el entonces candidato Alejandro Toledo haba suscrito un Acta, en la Federacin
Departamental de Arequipa, comprometindose a defender el patrimonio regional, en particular la
intangibilidad de SEDAPAR, SEAL y EGASA como empresas de propiedad y administracin pblica. Las
movilizaciones que se desarrollaron en junio del 2002 fueron respondidas con represin, en medio de la
cual hubo dos jvenes muertos y cientos de heridos; posteriormente vino la negociacin y la privatizacin
se dej sin efecto.
28
Contra el tiempo
promulgacin del Reglamento de la Ley de Comedores, y la Poltica a favor de

la Mujer en el Acuerdo Nacional, son dos logros de la gestin de Cecilia
Blondet, adems de la instalacin de la Comisin de Alto Nivel del Programa
de Violencia.
El nfasis est puesto entonces en un dilogo ms intenso con los movimientos sociales
y mayores frutos para la agenda de las mujeres. La nocin de una democracia
participativa opuesta al autoritarismo de la dcada pasada se instalaba como base de
las buenas prcticas en la gestin pblica.
Por otro lado, el mayor lastre en este perodo estuvo dado por las continuas
reestructuraciones y conflictos en torno al PRONAA, elemento que afect la imagen del
ministerio.
29
3. EL MIMDES Y EL CONTEXTO DE LA DESCENTRALIZACIN
En julio del 2002 el PROMUDEH es reemplazado por el Ministerio de la Mujer y

Desarrollo Social, el cual funcionara como tal durante una dcada, abarcando
bsicamente los gobiernos de los presidentes Alejando Toledo (2002-2006) y Alan Garca
(2006-2011). En este captulo se analiza la marcha del ministerio durante el perodo
2002-2006.
A mediados del 2002 se produce una redefinicin y recomposicin en las funciones de

algunos ministerios, que se plasma en la Ley N 27779 - Ley Orgnica que modifica la
Organizacin y Funciones de los Ministerios, publicada el 11 de julio del 2002. El nmero
de ministerios se mantiene igual a lo establecido en el Decreto Legislativo No. 560 - Ley
del Poder Ejecutivo de marzo de 1990, esto es, en quince. Desaparece el Ministerio de
la Presidencia. El Ministerio de Industria, Comercio Interior, Turismo e Integracin
(MITINCI) da lugar a dos ministerios, por un lado PRODUCE que rene a Industria y
Pesquera y por otro lado al Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (MINCETUR). El
Ministerio de Vivienda y Construccin se convierte en Ministerio de Vivienda y
Construccin y Saneamiento. El Ministerio de Trabajo y Promocin Social adopt el
nombre de Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo. En un artculo sobre la
denominacin y funciones del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, seala que ste
disea, propone y ejecuta la poltica de desarrollo social y humano promoviendo la
equidad de gnero y la igualdad de oportunidades para la mujer, la niez, la tercera edad
y las poblaciones en situacin de pobreza y de pobreza extrema, discriminadas y
excluidas.
La aprobacin de esta Ley Orgnica prcticamente coincide en el tiempo con la Ley N

27783 Ley de Bases de la Descentralizacin, publicada el 20.07.2002, que es
fundamental para entender los cambios en el sistema poltico en adelante.
3.1. La creacin del MIMDES
En el marco de ese proceso de reforma del Estado, la Ley de Organizacin y Funciones

del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social21 establece que ste formula, aprueba,
ejecuta y supervisa las polticas para la mujer y el desarrollo social, promoviendo la
equidad de gnero, es decir: igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres,
igualdad de oportunidades para la niez, la tercera edad y las poblaciones en situacin
de pobreza y pobreza extrema, discriminadas y excluidas.
El Reglamento de Organizacin y Funciones estableca como objetivos generales (en una

versin abreviada): i) formular polticas y normas para promover la igualdad de
oportunidades entre hombres y mujeres, ii) contribuir a desarrollar capacidades y
facilitar los procesos de emprendimiento social de los pobres, iii) contribuir a desarrollar
capacidades y superar la pobreza, promoviendo la igualdad y generacin de
oportunidades, iv) mejorar y asegurar el acceso de los grupos vulnerables y en
21
Ley N 27793, del 25 de julio de 2002
30
Contra el tiempo
situaciones de emergencia a los servicios sociales brindados por el MIMDES, v) contribuir

a superar las diversas formas de inequidad, exclusin y violencia social, especialmente
de la infancia, la adolescencia, la mujer y el adulto mayor, vi) establecer un Sistema del
Sector para la Provisin de Servicios Sociales que implemente los Planes Nacionales,
reestructurando las actuales formas de financiamiento, monitoreo, articulacin y
ejecucin de los programas sociales a su cargo e implementar una gerencia social
participativa por resultados. As mismo, implementar un sistema de gestin
descentralizada con un enfoque territorial de los programas sociales del sector, en el
marco del proceso de modernizacin de la gestin del Estado, y consolidar al MIMDES
como un organismo rector, moderno, eficiente y eficaz en su organizacin que garantice
la transparencia, la neutralidad poltica y la tica en la gestin pblica promoviendo
servidores pblicos conscientes y responsables.
No lleg a imponerse la propuesta de un Ministerio de Desarrollo Social, responsable de

trabajar todas las formas de exclusin social, incluyendo la discriminacin de gnero
pero de forma menos explcita, posicin promovida desde dos vertientes muy distintas.
De un lado, por grupos tradicionales de la iglesia (Opus Dei) y por otro de especialistas
de la lucha contra la pobreza que al parecer- no vean la necesidad de trabajar el tema
de las brechas de gnero y la promocin de la mujer de manera ms asertiva y
transversal.
Esta Ley incluy un artculo mediante el cual se incorpor a la estructura orgnica bsica
del MIMDES al Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social FONCODES, que
haba estado adscrito al Ministerio de la Presidencia. Das antes, la Ley de Bases de la
Descentralizacin haba dispuesto la desactivacin y extincin del Ministerio de la
Presidencia para todos sus efectos, a ms tardar el 31 de julio de 2002. La incorporacin
del FONCODES era una medida lgica de acuerdo a sus fines. Esta OPD haba nacido en
1991 como un instrumento para el financiamiento de pequeos proyectos en las zonas
rurales y urbano marginales, que se caracterizaba por intervenir a travs de Ncleos
Ejecutores Comunales.
FONCODES fue incorporado como Programa del Viceministerio de Desarrollo Social, lo

que increment el peso de este vice ministerio, que ya inclua al PRONAA. El nuevo vice
ministerio pas a concentrar gran parte de las actividades del MIMDES con sectores
discriminados y en extrema pobreza. En los hechos se produjo un viraje en el mandato
principal del ministerio hacia la lucha contra la pobreza en detrimento de su rol rector
en materia de igualdad de gnero22. El desequilibrio en el peso de ambos viceministerios
22
Aunque cabe mencionar que FONCODES estableci mediante una norma interna que al menos una
mujer deba integrar los Ncleos Ejecutores de modo que esta participacin se elev de entre 10% y 13%
en 1994 y 1996 a 24% en 1997. Ellas asuman generalmente el cargo de tesorera o de fiscal,
supervisando el manejo del dinero, el avance de la obra y el buen uso de sus materiales, lo que contribua
a incrementar su autoestima y el reconocimiento de la comunidad (Barrig 2001)
31
se hara notorio tanto en lo poltico como en la distribucin presupuestal. Los dos vice
ministerios marcharan cada uno por su lado y los intentos de producir algn nivel de
convergencia no llegaran a prosperar.
En algn momento la Secretara Tcnica del Acuerdo Nacional convoc a funcionarios

de todos los ministerios, solicitando a cada equipo ministerial identificar aquellos
indicadores contenidos en las matrices de las polticas de Estado que los involucraban.
De lejos, el equipo del MIMDES fue el que se identific como responsable del mayor
nmero de indicadores. Ambiciosa pretensin que en realidad mostraba una elevada
dispersin.
Hasta ese momento, el PROMUDEH-MIMDES no haba conocido estructuras estables en

cuanto a su composicin durante un perodo ms o menos largo. Varias de las entidades
que lo integraron al momento de su creacin ya no eran parte de l y haban sido
incorporadas otras. Segn la ptica de alguno de los equipos a los que les toc ejercer
la Alta Direccin del MIMDES en un perodo posterior, el nfasis en el Desarrollo Social,
dio pie para que se presentase una ambigua competencia respecto a los roles que
correspondan o que seran deseables- de un lado para el MIMDES y de otro lado para
la Secretara Tcnica del Comit Interministerial de Asuntos Sociales (ST-CIAS)23. La
posibilidad de esclarecer y de lograr una visin que relacionara cabalmente el rol
vinculado a desarrollo social y lo relativo a equidad de gnero, segn las funciones de
cada Viceministerio, pas luego a un segundo plano, no slo porque al parecer- no era
una prioridad para las gestiones siguientes, sino tambin porque el MIMDES se vio
confrontado a un desafo tan perentorio como complejo: la descentralizacin de los
programas sociales.
3.2. El Viceministerio de Desarrollo Social y otros cambios organizativos
El 15 de julio del 2002, Ana Mara Romero inici el que sera su primer perodo como
ministra al frente del MIMDES y ejerci hasta el 28 de junio del ao siguiente, formando
parte del gabinete conducido por Luis Solari. Ella vena de ESAN y se encontr con un
ministerio que funcionaba con el Sistema Operativo DOS24. No era posible enterarse de
la llegada de una carta y seguir su trayectoria en forma sistemtica. No haba el sistema
de control documentario imprescindible, por ejemplo, para atender las solicitudes del
Congreso. Se innov el sistema con el impulso de la gente que vena del sector privado
y que tena como referencia la nocin de gobierno electrnico. Al mismo tiempo, se
renovaron computadoras con apoyo de la cooperacin internacional.
23
Segn la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, la Comisin Interministerial de Asuntos Sociales CIAS es la
instancia de coordinacin y de discusin de la poltica social del Estado al interior del Consejo de Ministros,
se encuentra presidida por el Presidente del Consejo de Ministros y es la encargada de dirigir, articular,
coordinar y establecer los lineamientos de poltica y del gasto social, as como supervisar su cumplimiento,
siendo su funcin principal la de reducir la pobreza y la extrema pobreza. Cuenta con una Secretaria
Tcnica, encargada de darle soporte.
24
El DOS es una familia de sistemas operativos para PC, creado originalmente para computadoras IBM,
que conoci sucesivas versiones desde 1981 y que fue quedando relegado con la aparicin de los sistemas
operativos grficos. La ministra alude al contraste entre la tecnologa que se manejaba en el sector privado
y la que estaba disponible para el sector pblico.
32
Contra el tiempo
El 2002 era un ao de elecciones regionales y municipales. Para evitar que se repitiera

el uso electorero del ministerio y de sus recursos, se constituy la Comisin de tica y
Transparencia y se impuls una campaa interna pro neutralidad del MIMDES.
La invitacin a incorporarse al Gabinete coincidi con el momento en el que se barajaba

en el Congreso dos posibles nombres para el Ministerio: Ministerio de Desarrollo
Social vs Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social. A pocos das de su juramentacin,
el Congreso aprueba la Ley de Organizacin y Funciones del Ministerio de la Mujer y
Desarrollo Social. El primer Viceministro de Desarrollo Social, Enrique Crdenas Ojeda,
quien tambin vena de ESAN, fue designado un mes despus.
Se conceba como objetivos centrales del Ministerio, el impulso a los programas sociales
de lucha contra la pobreza y al trabajo con las organizaciones de mujeres. En ese sentido,
Ana Mara Romero recuerda:
Acuamos la frase del asistencialismo al desarrollo de capacidades, siendo

que a las organizaciones de mujeres se les afincaba en el asistencialismo y lo que
se quera era que no se les viera ms como vctimas, sino ms bien capitalizar su
potencial, estimular para ellas un rol ms activo y emprendedor.
El enfoque dirigido principalmente a la lucha contra la pobreza, segn la ex ministra, fue

mal interpretado por los movimientos feministas que pensaban que as se estaba
enterrando al PROMUDEH, aunque no era ese el propsito.
Era preciso traducir aquella concepcin en una estructura orgnica y procurar optimizar
el manejo de los recursos. El MIMDES contaba entonces con siete OPD: la Oficina
Nacional de Cooperacin Popular (COOPOP), el Programa de Apoyo al Repoblamiento y
Desarrollo de Zonas de Emergencia (PAR), el Programa Nacional de Asistencia
Alimentaria (PRONAA), el Consejo Nacional de Integracin de la Persona con
Discapacidad (CONADIS), el Patronato del Parque de las Leyendas (PATPAL), el Instituto
Nacional de Bienestar Familiar (INABIF) y el Fondo Nacional de Compensacin y
Desarrollo Social (FONCODES).
Previamente, el PRONAA haba sido convertido en receptor de otros programas. La

preocupacin por superar los graves problemas de filtracin, duplicidad y mala
focalizacin de los programas alimentarios y nutricionales, llev a la aprobacin del
Decreto Supremo N 034 PCM, mediante el cual cinco programas que eran
administrados por el Instituto Nacional de Salud (INS) y la parte alimentaria del
Programa Nacional Wawa Wasi del MIMDES, se transferan al PRONAA. Los cinco
programas eran: Programa de Desayunos Escolares, Programa de Alimentacin y
Nutricin a la familia en alto riesgo, Programa de alimentacin y nutricin al paciente
ambulatorio con tuberculosis y familia, Programa de Alimentacin y nutricin del menor
en estado de abandono y riesgo nutricional, Programa de alimentacin complementaria
para grupos en mayor riesgo. El proceso de fusin por absorcin se inici en junio y
debi concluir en octubre del 2002; sin embargo, por dificultades en el cumplimiento de
los objetivos, se ampli el periodo hasta el mes de diciembre del mismo ao.
33
Lo cierto es que recin en enero del 2003 los programas del INS pasaron a la
administracin del PRONAA, pero solo la parte logstica y operativa, puesto que la parte
tcnica y de supervisin se mantuvo en el Instituto Nacional de Salud. El programa Wawa
Wasi no se transfiri y mantuvo su independencia dentro del MIMDES. Se reagrup a la
poblacin beneficiaria a partir de la definicin de objetivos comunes y grupos de edad,
conformando los siguientes programas: Programa de Alimentacin Infantil, Programa
de Alimentacin Escolar y Programas de Complementacin Nutricional - Comedores
Populares25. La transferencia de los programas alimentarios y nutricionales del INS al
PRONAA no fue un proceso ordenado. No se tena un conocimiento pleno de la
complejidad de procesos que involucraban a diferentes actores de los diversos
programas, los principales responsables de los sectores de Salud y del PRONAA
estuvieron ausentes y los titulares de los ministerios involucrados tuvieron una
participacin marginal. No se transfirieron las capacidades institucionales y la
experiencia del personal calificado a la nueva institucin. Una vez fusionado, el PRONAA
deba pasar a una fase de reorganizacin interna y el INS debi tener una presencia ms
activa en la primera fase de conduccin de los programas, toda vez que de lo que se
trataba era de aprehender procesos y de integrarlos en una sola estrategia. No fue as,
y por eso se presentaron las debilidades y los desencuentros interinstitucionales.
Por ese entonces, para conservar Cooperacin Popular se le asignaba un presupuesto

de cuatro millones de soles al ao, el mnimo necesario para ser una OPD, que se iba en
pagar la planilla. Algo parecido ocurra con el PAR, cuya razn de ser deba ser
replanteada, dado que -segn recuerda Ana Mara Romero- las familias afectadas no
estaban interesadas en el repoblamiento. FONCODES pasaba por una crisis financiera.
El PRONAA tena un rol exclusivamente logstico, en funcin de la distribucin de
alimentos, al margen de lo que pasaba con las personas, de modo que era
imprescindible redefinir sus objetivos. La razn de ser de estas OPD en general requera
ser repensada, ms aun considerando que funcionaban divorciadas entre s, guiadas por
una cultura de autonoma, reportando a Palacio antes que a la cabeza del sector. Se
evalu entonces la posibilidad de que ya no fueran OPD, caracterstica que impeda un
trabajo articulado. Por ese entonces se pagaba alquiler de edificios en provincias, por
separado para cada una. Se decidi quitarles la jerarqua que se les haba dado en
tiempos de Fujimori bajo el criterio de divide y reinars lo que signific convertirlas en
Unidades Ejecutoras.
Es as que en junio del 2003 se aprob el Decreto Supremo N 060-2003-PCM, mediante

el cual Cooperacin Popular, INABIF, el PAR, FONCODES y el PRONAA fueron fusionados
al MIMDES. Culminado este proceso y la reestructuracin y reorganizacin del sector26,
se aprueba el Reglamento de Organizacin y Funciones del Ministerio. La fusin por
absorcin de dichas entidades as como la reorganizacin del sector fueron procesos
largos y complejos.
25
As mismo, se afirma cada vez ms la dimensin de atencin a los nios(as) como caracterstica de los
Wawa Wasi, en desmedro de su rol como espacios que facilitan, a las mujeres, la combinacin entre
vida laboral y vida familiar. Hasta que este aspecto deja de ser mencionado.
26
Decreto Supremo N 011-2004-MIMDES publicado el 7 de enero de 2005
34
Contra el tiempo
3.3. El MIMDES, el lugar para iniciar la descentralizacin
A mediados del 2003 se produjeron cambios en el gabinete. Beatriz Merino asumi la

Presidencia del Consejo de Ministros y Anel Townsend que haba sido la congresista
que alcanz la mayor votacin preferencial en el 2001- fue designada Ministra de la
Mujer y Desarrollo Social. En ese momento, el MIMDES era EL LUGAR para iniciar la
descentralizacin. El marco normativo, ya aprobado, estableca que se deba iniciar con
la transferencia de los programas sociales. Segn el punto de vista de David Montoya27:
El equipo al frente del Ministerio responda a una combinacin de dos sectores:

las mujeres que venan del feminismo y los involucrados con la agenda
descentralista. El Consejo Nacional de Descentralizacin no haba pensado la
descentralizacin en trminos de gestin pblica. No obstante, desde el MIMDES
se mostr el propsito de transferir, es decir, de iniciar el proceso y se lleg a
avanzar a travs de la firma de convenios de gestin. El panorama se
complicaba, adems, porque la gestin anterior haba dejado en marcha la
fusin por absorcin de programas que se atrincheraban, resistindose a
desaparecer. Adicionalmente, el ministro Luis Solari volva sobre la cuestin de
Por qu el MIMDES no se converta directamente en el Ministerio de Desarrollo
Social?
Estos meses permitieron:
Crear la Mesa de Descentralizacin, en la que participaban representantes de los

Gobiernos Regionales, los Gobiernos locales y de sectores organizados de la
sociedad civil.
Instalar la Mesa de Igualdad de Oportunidades, donde participaron diversas
organizaciones sociales de base y organismos no gubernamentales, a quienes se
les involucr en el seguimiento de las polticas.
Prestar atencin al CONADIS, procurando superar los conflictos que oponan a
distintas organizaciones o tendencias entre las personas con discapacidad.
Tambin se logr incidir en diversas entidades pblicas para que cumplieran con
instalar rampas para facilitar el acceso.
Impulsar el reconocimiento de las vctimas del conflicto armado interno a travs
del Programa de Apoyo al Repoblamiento (PAR), mediante el Censo por la Paz,
cuyos resultados se presentaron en Lima y Ayacucho.
Propiciar el tratamiento adecuado de la problemtica de Vaso de Leche, en
coordinacin con Beatriz Merino, abriendo el dilogo con el MEF y planteando la
propuesta de identificacin individual de los beneficiarios.
El clima en el equipo de Alta Direccin del ministerio no era el ms fluido.

Aparentemente, Anel Townsend cuyo principal espacio de actuacin era el Congreso-
haba llegado a ser Ministra en medio de una negociacin relacionada con el Congreso
y el cargo ministerial vino de la mano con una imposicin: el Viceministro de Desarrollo
27
David Montoya, quien ha trabajado intensamente en el impulso a la descentralizacin desde el
Congreso, Propuesta Ciudadana y otras entidades, era Jefe del Gabinete de Asesores.
35
Social, con quien nunca lleg a establecer un verdadero vnculo de trabajo. Por otro lado,
tampoco contaban con respaldo por parte de personas claves del gabinete, desde el
punto de vista de la agenda de gnero.
Un caso muy fuerte fue el seguido por la ministra y su viceministra, la abogada Mara
Isabel Rosas, atendiendo a la denuncia presentada a la Comisin de Derechos Humanos
en relacin al caso de Mamrita Mestanza, campesina de Cajamarca28. Ella fue una entre
cientos de mujeres afectadas por el programa de esterilizacin gubernamental, masivo
y sistemtico, que se aplic especialmente a las mujeres de zonas rurales y pobres a
fines de los aos noventa. Mamrita Mestanza falleci el 4 de abril de 1988 como
consecuencia de esa intervencin. La Fiscal Provincial de Baos del Inca denunci
penalmente a los responsables por el delito contra la vida y la salud en figura de
homicidio culposo en perjuicio de la seora Mestanza, pero la denuncia no prosper. En
junio de 1999 DEMUS denunci el caso ante la Comisin Interamericana de Derechos
Humanos. El 26 de agosto de 2003, mediante Acuerdo de Solucin Amistosa, el Estado
peruano reconoci su responsabilidad en la violacin de los derechos de Mara
Mamrita Mestanza Chvez y se comprometi a adoptar medidas de reparacin en
beneficio de las vctimas. Mara Isabel Rosas, que haba participado en la presentacin
de la denuncia desde DEMUS continu trabajando en esta lnea desde el MIMDES. Anel
Townsend se involucr decididamente en el caso, lo que signific entrar en
contradiccin con el Ministro de Salud Fernando Carbone; para resolver este asunto fue
necesario recurrir al Presidente Toledo.
Este caso condensa un panorama que abarca seis aos de nuestra historia. Tuvo lugar
en 1998 y se llega a una solucin el 2003. Hitos claves del mismo van de la mano con
momentos polticos importantes en el Per: 1) la violacin de los derechos de Mamrita
Mestanza como consecuencia de la poltica de poblacin del gobierno Fujimori; 2) la
presentacin del caso ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos al mismo
tiempo que el Presidente Fujimori retiraba el reconocimiento de la jurisdiccin a la Corte
Interamericana; 3) el proceso de negociacin de la solucin amistosa que se hizo viable
inmediatamente despus de la crisis poltica que termin con el cambio de gobierno; y
4) la firma final del acuerdo en medio de la oposicin de un Ministro de Salud de derecha
y el apoyo de la Ministra y Vice Ministra de la Mujer, provenientes del movimiento de
mujeres (Roa 2004).
3.4. La insoportable levedad del cargo
Si la gestin de Anel Townsend fue breve (cinco meses, como la de Doris Snchez), lo
inslito fue el caso de Nidia Puelles, quien dur cinco das en el cargo29. Este extremo
lleva a preguntarse el porqu de la alta rotacin e inestabilidad de las ministras. Durante
el quinquenio de Toledo hubo cinco, incluyendo a Nidia Puelles, lo que no fue atenuado
por una mayor permanencia de los vice ministros o de las vice ministras. Algo parecido
suceda en otros sectores. En el Ministerio de Educacin hubo cuatro, lo mismo que en
28
Muerte por esterilizacin forzada. http://www.demus.org.pe/Menus/caso1.htm
29
Segn Corvetto, Puelles, quien ingres al Gabinete junto con Carlos Ferrero, fue obligada a renunciar
por una campaa de descrdito montada desde su propia bancada.
36
Contra el tiempo
Salud, mientras que en Trabajo lleg a haber seis ministros30. Y no se piense que la alta
rotacin era un mal slo de ministerios sociales. En el mismo lapso hubo cuatro ministros
diferentes en el Ministerio de Economa y Finanzas; si bien uno de ellos, Pedro Pablo
Kuzcynski fue designado dos veces, como ocurri en el MIMDES con Ana Mara Romero.
Cinco fueron los Presidentes de Concejo de Ministros.
En el caso del PROMUDEH-MIMDES de esos aos, las razones de los cambios fueron
variadas. Algunas ministras dejaron el cargo al margen de su voluntad, otras por abiertos
cuestionamientos, mientras que otras salieron al mismo tiempo que los Presidentes de
Consejo de Ministros con los cuales haban ingresado al gabinete. Como se ha
mencionado ms de una vez, durante ese perodo, producir cambios en el gabinete
ministerial era una manera de oxigenar el ambiente poltico ante las crisis recurrentes
iniciadas con las demandas de renuncia presidencial enarboladas por algunos sectores
de oposicin. Una de las consecuencias de esta intensa rotacin es que, a mitad de este
perodo, en ciertos ambientes, an se identificaba al PROMUDEH con Mara Luisa
Cuculiza y es que quienes se haban sucedido en el ministerio en estos aos, no haban
tenido tiempo de anclar en la conciencia popular.
Tan problemtico como los continuos cambios, era el hecho que en ms de una
ocasin- se impusiera a las ministras quien deba ser designado como viceministro(a),
de modo que las ministras que se vieron en esta situacin tuvieran que trabajar con
personas a las que no conocan y que no eran de su confianza. A veces, algunas ministras,
para evitar estas situaciones, procuraron demorar el nombramiento del viceministro,
optando por encargar la funcin durante un tiempo relativamente considerable. Al
menos en un caso, no habiendo podido impedir una designacin ajena a su voluntad, la
Ministra se negaba a sostener reuniones en las que estuviera presente tambin el
Viceministro. Por otro lado, no haba una burocracia en el buen sentido de la palabra, es
decir funcionarios o tcnicos de carrera, al menos, no en una proporcin relevante. De
modo que a los cambios frecuentes de Alta Direccin se sumaban entradas y salidas de
personal vinculado a diferentes gestiones, con las marchas y contramarchas
consiguientes.
3.5. Un perodo de mayor institucionalizacin
Esa inestabilidad tendra fin con el regreso de Ana Mara Romero, quien en su segundo
perodo estuvo al frente del Ministerio durante dos aos y medio, del 19 de diciembre
del 2003 pocos das despus de que Carlos Ferrero juramenta como Presidente del
Concejo de Ministros- al 28 de junio del 2006. Si se suma este y su primer perodo, es
notorio que tuvo una larga permanencia en el cargo, no obstante, se mantuvo la
rotacin a nivel de viceministros o viceministras, es as que en ese lapso de dos aos y
medio hubo dos viceministras de la mujer designadas y una encargada.
30
Sin embargo, los patrones de rotacin eran diversos. Mientras que el MIMDES y el MINEDU conocieron
una variacin ms o menos intensa durante los primeros aos de este perodo, lograron una estabilidad
en la segunda mitad del gobierno del Presidente Toledo; lo contrario ocurri con Trabajo que tuvo dos
primeros aos de estabilidad, luego de lo cual se sucedieron cinco ministros.
37
Este fue un perodo de cambios organizativos de distinta ndole, que se plasmaron en

un nuevo ROF, aprobado en diciembre del 2004. El peso de la Direccin General de
Nios, Nias y Adolescentes result afectado al subsumirla dentro de la Direccin
General de la Familia y Comunidad. As mismo, se fusion por absorcin el Programa
Nacional Wawa Wasi y el Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual al
INABIF, decisin que motiv la renuncia de la Viceministra de la Mujer Mara Isabel
Rosas y que fue corregida posteriormente.
Se crearon nuevas direcciones, entre ellas la Direccin General de Descentralizacin. Su

funcin era impulsar la transferencia de competencias, lo que dio lugar a la definicin y
suscripcin de Convenios de gestin con los gobiernos regionales alrededor de la gestin
de los programas sociales. El PAR se convirti en Direccin de Cultura de Paz. Se
empadron a las vctimas de la violencia en funcin de las reparaciones, se llevaron a
cabo dos de las tres etapas del Censo por la Paz y se reglament la Ley 28223, Ley sobre
los Desplazamientos Internos, que el Congreso haba aprobado el 2004.
En setiembre del 2004 se haba aprobado el Plan Nacional de Apoyo a la Familia, en un

contexto en el que Luis Solari afirmaba que este tema se haba convertido en un tema
estructural para la nacin, superando el tema de los derechos humanos. Desde la
perspectiva de los movimientos feministas, esto era altamente controversial en la
medida que dejaba de lado que para la mayora de mujeres, nios y nias (la familia)
es un lugar de alto riesgo en materia de violencia y maltrato (J. Dador, 2005). La
implementacin de este Plan afectara la autonoma de las mujeres en el ejercicio de su
sexualidad y maternidad, en una poca en la que ya se constataba irregularidades en el
abastecimiento de insumos para la planificacin familiar en varias regiones del pas. La
tendencia a privilegiar un enfoque de familia vena de tiempo atrs; el ao 2002, las y
los congresistas Doris Snchez, Dora Nez, Rosa Len, Hctor Chvez Chuchn y Fabiola
Morales haban presentado los proyectos de Ley N 2227, 7606, 8061, 8515 y 10456
para convertir el Ministerio de la Mujer en el Ministerio de la Familia.
En estos aos tambin se elabor el segundo Plan de Igualdad de Oportunidades (PIO)

entre mujeres y varones, para el perodo 2006-2010, que fue aprobado a travs del
Decreto Supremo N 009-2005-MIMDES. Como se recordar, el primer PIO corresponda
al perodo 2000-2005.
Simultneamente, se hizo innovaciones dirigidas a la ampliacin de oportunidades

econmicas. As, se impuls un programa de desarrollo de capacidades y destrezas para
la generacin de ingresos, que se denomin Mi Chamba, y tena dos componentes:
Mi Cocina y Mi Negocio. Se alent experiencias de desarrollo productivo rural y se
desarroll un discurso orientado al desarrollo territorial. Tambin por esta poca se
implement el Programa de Lucha Contra la Pobreza en Lima Metropolitana (PROPOLI)
en base a un equipo externo al MIMDES, siendo el ministerio contraparte de la Unin
Europea para el financiamiento de este programa; este Programa involucr a las
municipalidades y puso nfasis en la promocin del empleo juvenil, entre otras
caractersticas.
38
Contra el tiempo
Ante la pregunta sobre las batallas que podra considerar cruciales para su gestin, Ana
Ma. Romero destaca el ejercicio intenso que representaba sustentar el presupuesto del
Ministerio al interior del Gabinete, que pasaba por muy buenos y ricos debates. Si bien
los ministros se sentan muy cercanos, gracias a las experiencias compartidas, la cercana
se suspenda al momento de competir por los recursos. La ministra recuerda que
Alejandro Toledo estimulaba los debates y Kurt Burneo entraba con noticias siempre
negras. Cuando las cifras se volvieron alentadoras se pens en un programa de
transferencias condicionadas, esto es, en Juntos, lo que tambin gener grandes
discusiones; el APRA, por ejemplo, lo cuestion como despilfarro electoral. Ella era la
nica mujer en el gabinete y as fue por mucho tiempo, hasta que ingres Pilar Mazzeti.
En Palacio al menos en los alrededores de la sala de reuniones del Consejo de
Ministros- no haba bao para mujeres; haba que ir al bao de visitas de la residencia.
Con el ingreso de Pilar Mazzeti, Carlos Ferrero presidente del Consejo de Ministros-
dispuso que el bao de edecanes se destine a las mujeres.
El MIMDES haba recogido de la Comisin de la Verdad y la Reconciliacin temas

relativos a derechos, entre ellos, al nombre. El trabajo en torno a identidad se convierte
en base para el aporte del MIMDES al programa Juntos; generndose una
condicionalidad que no existe en los programas de transferencias de otros pases y que
obedece a la cantidad de poblacin inexistente. Hubo extensas reuniones con RENIEC
y las municipalidades. Se discuta, planteando que el DNI no es un lujo, sino un derecho.
Por qu concentrarse en las capitales de provincia? Cmo tomar las fotos en lugares
alejados? Haba que ir a la capital, pagar por la foto aqu, por el enmicado all; lo que
significaba que la RENIEC tena que cambiar. Se replante una serie de condiciones que
eran vistas como un trmite ms. Tom su lugar la tecnologa del cdigo de barras. La
campaa nacional Mi Nombre, que posibilit la expedicin de aproximadamente 45
mil DNI, es uno de los logros ms significativos de este perodo. Otras entidades tambin
tuvieron que adaptarse para responder a las exigencias de Juntos; as sucedi con el
Banco de la Nacin, responsable de entregar el dinero.
Hacia fines del perodo gubernamental, estaba por concluir el convenio con el BID que
permiti establecer y expandir el Programa Nacional Wawa Wasi. Segn el convenio, el
gobierno asuma el financiamiento gradualmente al tiempo que el BID iba transfiriendo
la responsabilidad de la ejecucin. La tarea de convencer al MEF para que acte en
consecuencia se tuvo que hacer en una poca en la que coincidan crisis financiera y
muchas demandas. En el papel, el porcentaje de financiamiento que asuma el Estado
iba en aumento pero slo era una consecuencia del retiro paulatino del aporte del BID;
en la realidad, el programa se estaba achicando. Finalmente, al 2005 el Estado asumi
el financiamiento de este programa que se haba iniciado en 1993 como experiencia
piloto financiada por el BID UNICEF. Para lograrlo, Ana Mara Romero ide algo que
tuvo buenos resultados: Comprometi a Pedro Pablo Kuzcynski para que fuera a tocar
la flauta en un Wawa Wasi. PPK ensay especialmente, fue y acab convirtindose en el
mejor aliado para lograr el financiamiento requerido.
39
3.6. A modo de balance del perodo julio 2001-julio 2006
Este perodo puede ser evaluado en relacin a tres aspectos claves: equidad de gnero,
lucha contra la pobreza y descentralizacin.
Conviene recordar el diagnstico realizado durante el gobierno de transicin que haca

constar siguiendo el indicador de la asignacin presupuestal- que la entidad tena un
perfil de entidad ejecutora, principalmente orientada a la provisin de bienes y servicios
dirigidos a promover grupos sociales vulnerables y trabajar a favor de construir equidad
en diversos planos, sin una prioridad en cuanto a la equidad de gnero. En los aos
siguientes este perfil se acentu con el ingreso de FONCODES y con una mayor
asignacin de recursos para el PRONAA.
El peso de FONCODES no obedeca slo a la magnitud de los recursos sino tambin a su

trayectoria institucional que se haba iniciado en 1991. Era considerado una experiencia
importante como fondo nacional para el desarrollo rural () y se caracterizaba por un
trabajo centrado en el desarrollo de pequea infraestructura comunal, financiando
proyectos ms bien aislados, que implicaban la formacin de comits de obras (los
ncleos ejecutores) con participacin de la poblacin. En este perodo, con los
programas A Producir Rural y Corredor Puno-Cusco, FONCODES ingresara en el camino
de la promocin de pequeos proyectos productivos con un criterio territorial basado
en corredores y microcorredores (Caballero et al, 2006). Era y es una entidad con un rol
complejo, que haba sido funcional a una estrategia poltica31 en el sentido ms
estrecho de la palabra- pero tambin era la fuente de productos ampliamente utilizados
como el Mapa de la Pobreza.
El 2003 la envergadura del PRONAA se hizo mayor debido al Decreto Supremo No. 034-
2002-PCM que determin que los programas alimentarios del Instituto Nacional de
Salud pasen a ser administrados por esa entidad; el monto correspondiente a dichos
programas era aproximadamente de S/. 300 millones (Francke, Castro et al, 2002)
El rol rector en materia de gnero
A lo largo de este perodo, el MIMDES no lleg a cumplir con fortalecer su rol rector en
materia de equidad de gnero y avance de las mujeres. A esta conclusin que no es
difcil suscribir considerando los hechos- llega el Informe Alternativo al Sexto Informe
Peridico del Estado Peruano al Comit de la CEDAW (Macassi, 2006) que, en sntesis,
seala:
La creacin del Viceministerio de Desarrollo Social, con un mayor peso poltico y
econmico, debilit al Viceministerio de la Mujer.
El Viceministerio de la Mujer comprende Direcciones a cargo de temas como el
fortalecimiento de la familia y de sectores tradicionalmente a cargo de las
mujeres, como nios/as, familia y adultos mayores, as como problemas de
31
Schady (1999) halla evidencias de un ciclo poltico en el gasto en los proyectos de FONCODES: los gastos
se incrementan antes de elecciones nacionales y los proyectos se canalizan hacia provincias de mayor
rentabilidad poltica, sin que ello implique que el calendario electoral sea el nico determinante de la
evolucin de montos ejecutados por FONCODES.
40
Contra el tiempo
familias vulnerables. Se ha creado una Direccin General de la Familia del mismo

nivel que la Direccin General de la Mujer. As mismo, el Plan Nacional de la
Familia aprobado, le otorga al MIMDES la capacidad rectora y establece su
aplicacin prioritaria, pero no recoge la perspectiva de gnero.
El 10 de junio de 2002, el Poder Ejecutivo present al Congreso un Proyecto de
Ley de Igualdad de Oportunidades con equidad de gnero, promovida por el
entonces PROMUDEH, considerndolo prioritario para el Estado. El 2003, a
iniciativa del MIMDES, el Ejecutivo retir dicha propuesta e introdujo un nuevo
proyecto que retiraba toda mencin a la equidad de gnero, as como aspectos
importantes relacionados con la educacin sexual, la educacin laica, los
derechos sexuales y reproductivos, entre otros. Luego de varios aos de debate
congresal, en julio de 2006 se aprob por mayora un proyecto de Ley de
Igualdad de Oportunidades entre mujeres y hombres, que fue promulgado por
el Ejecutivo en el siguiente perodo gubernamental32.
Se han dictado normas y polticas que han debilitado la funcin del PNCVFS
modificando su jerarqua y presupuesto. Este programa dependa desde su
creacin de la alta direccin del MIMDES. El Reglamento de Organizacin y
Funciones del aprobado en diciembre del 2004 lo adscribi al Instituto Nacional
de Bienestar Familiar, INABIF. En respuesta a las protestas de parte del
movimiento feminista, un ao despus el MIMDES dispuso que el PNCVFS se
constituya en Unidad Ejecutora, sin restituirle su antiguo nivel jerrquico. En el
ao 2002, se prevea 123 profesionales para los rganos desconcentrados (CEM)
del Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual (entre los que se
encontraban 41 abogados, 41 psiclogos y 41 trabajadores sociales). En el
Cuadro de Asignacin de Personal aprobado para 2005, slo se previeron 78
profesionales para los CEM (19 abogados, 19 psiclogos, 17 trabajadores sociales
y 23 especialistas en comunicacin).
Esta resea proviene como se ha sealado- de un Informe Alternativo al del Estado

peruano, por lo tanto tiende a concentrarse en las deficiencias y en los problemas, a
diferencia de los informes oficiales que, a su vez, enfatizan los logros o los avances.
Cuesta encontrar una mirada que preste atencin a las luces y a las sombras; de modo
que difcilmente se llega a hacer justicia a diversos aportes realizados en distintos
momentos33. Queda claro sin embargo que el camino para ir estableciendo una poltica
a favor de la igualdad de gnero ha tropezado con deliberados intentos de subordinar o
arrinconar a este enfoque.
Aporte a la lucha contra la pobreza
Las reflexiones y propuestas en torno al combate a la pobreza en este perodo

movilizaban a diferentes actores, dentro del sector pblico y se ventilaban en distintos
32
La Ley de Igualdad de Oportunidades (Ley N 28983), aprobada en marzo del 2007, tiene como principal
elemento de consenso el mayor nfasis en la igualdad de oportunidades, la erradicacin de la
discriminacin y la mencin a la equidad de gnero como un principio que abona al logro de la igualdad
de oportunidades (Artculo 3, 3.2).
33
Por ejemplo, cabe destacar la participacin del MIMDES en la modificacin de los artculos del cdigo
penal en materia de Delitos contra la Libertad Sexual (artculos 170 y siguientes) realizados en el 2003 y
el 2006.
41
espacios. La PCM, el MEF, el PROMUDEH/MIMDES, FONCODES mismo (como entidad

autnoma, antes de integrarse al MIMDES) desarrollaban sus propias perspectivas que
se encontraban y aportaban a la discusin en espacios como la Secretara Tcnica del
Comit Interministerial de Asuntos Sociales, la Mesa de Concertacin de Lucha contra la
Pobreza y el Foro del Acuerdo Nacional. Javier Abugatts -primero desde el MEF y luego
desde la Mesa de Concertacin- explicaba, aqu y all, nociones como dficit de
consumo y deuda social34. La Mesa, en particular, afirmaba, con perseverancia, la
necesidad de velar por el desarrollo de capacidades humanas, especialmente en la etapa
clave de la primera infancia.
Al 2000, 54% de la poblacin se encontraba en situacin de pobreza. Exista un dficit

de consumo valorizado en 2 645 millones de dlares, concentrado principalmente en los
grupos ms pobres y en los dominios de Lima metropolitana, costa urbana y sierra rural;
ese monto equivala al 56% del gasto social. Una de las consecuencias de esa situacin
era la desnutricin crnica que afectaba al 25,4% de los nios menores de 5 aos, con
mayor intensidad a los nios de las zonas rurales (40,2%). Lo que llev a incluir a los
programas de asistencia alimentaria dentro de los Programas Sociales Prioritarios, esto
es, programas sujetos a proteccin presupuestaria35.
De ah que si bien una evaluacin de la contribucin del MIMDES a la lucha contra la

pobreza en este perodo debe abarcar la intervencin de FONCODES as como la del
Programa Nacional Wawa Wasi, entre otras, cabe concentrar la mirada en el PRONAA,
el programa del ministerio con mayor presupuesto, una cobertura nacional y presencia
permanente. En junio del 2003 el gobierno encarg a Cuanto aplicar el sistema de
Libretas de calificaciones ciudadanas a cinco programas sociales: A Trabajar Rural
(FONCODES), atencin en salud (MINSA), alimentacin escolar (PRONAA), Vaso de Leche
(Municipalidades), PRONOEI (MINEDU). Sobre un mximo de 5, la puntuacin alcanzada
por los programas oscil entre 3.4 y 3.8, obteniendo el PRONAA este puntaje (3.8). Esta
calificacin, bastante aceptable, estaba basada en las apreciaciones de escolares de
varios departamentos. No obstante, el PRONAA era objeto de controversia sobre todo
en relacin a la focalizacin de la intervencin, cuestionando el hecho de que atenda
no slo a nios y nias de los quintiles 1 y 2 sino tambin a escolares que se ubican en
el quintil 3. Enrique Vsquez, de la Universidad del Pacfico, ha sido uno de los ms
crticos al respecto, mientras que Juan Arroyo ha sealado, ms bien, que un nivel muy
grande de filtracin no podra ser analizado como tal sino como una consecuencia de la
naturaleza misma y la ingeniera del programa, en particular, del canal de distribucin
que es el centro educativo, en el cual sera complicado separar a los nios ms pobres
de los que no lo son tanto, justamente, a la hora de distribuir el alimento36. Entre el 2003
y el 2004, la tasa de filtracin en el programa de Desayunos y Almuerzos Escolares
34
MEF. Boletn de Transparencia Fiscal Informe Especial. Pobreza: Medicin, evolucin y dficit de
consumo.
35
MEF. DGAES. Priorizacin del gasto social en los programas alimentarios
http://www.mef.gob.pe/DGAES/btfiscal/N16BTFInforme.pdf
36
Segn Carlos Casas, en Lima Metropolitana, al 2009, se atenda a 354 centros educativos en zonas no
pobres y a 334 en zonas pobres. (Exposicin del Viceministro de Economa Carlos Casas. Situacin y
perspectivas macroeconmicas 2011-2016)
http://www.mesadeconcertacion.org.pe/documentos/documentos/doc_01437.pdf
42
Contra el tiempo
oscilaba entre 27% y 26%, mientras que la subcobertura llegaba a 64%.37. Este
programa tiene efecto inmediato; no obstante, en el largo plazo resulta un paliativo. En
las zonas rurales, llevar alimentos es una solucin sub ptima, en comparacin con una
intervencin dirigida a mejorar los rendimientos de la produccin agropecuaria, como
se hizo a travs de los proyectos de FONCODES en micro corredores econmicos.
Por otro lado, hacia el final del perodo, en abril de 2006 se promulg la Ley N 28720
que modific los artculos 20 y 21 del Cdigo Civil, eliminando una importante barrera
para la inscripcin de nios nacidos fuera del vnculo matrimonial. Estos cambios fueron
promovidas por el MIMDES en el marco de la campaa Mi Nombre, con el apoyo de
la Alianza para el Derecho Ciudadano. En un contexto en el que el acceso a Juntos y a
otros servicios depende de contar con documentacin, la aprobacin de estas
modificaciones fue un logro significativo.
Impulso a la descentralizacin
La propuesta de plan sectorial de transferencia elaborada por el MIMDES al 2003

estableca un periodo de tres aos (2003-2005) para implementar la entrega de los
programas del sector a Gobiernos Regionales y Locales Provinciales del siguiente modo:
1) En la primera etapa (2003), el MIMDES realizara un trabajo de fortalecimiento de
capacidades en la gestin de programas sociales con los Gobiernos Regionales y Locales.
Los programas a transferir correspondan a las competencias de inversin social
(FONCODES, COOPOP y PAR) y parte de los programas de seguridad alimentaria
(comedores, alimentos por trabajo y hogares y albergues). La transferencia efectiva de
la toma de decisiones deba realizarse durante el ltimo trimestre del 2003. 2) En la
segunda etapa (2004) se llevaran a cabo las siguientes transferencias con aquellos
Gobiernos que acrediten haber adquirido mayores capacidades. Los programas a
entregar incluan las competencias de promocin familiar (INABIF y Programa contra la
violencia familiar y sexual) y atencin a las personas en situacin de riesgo y
discriminacin (INABIF, PAR, WAWA WASI, CONADIS), as como la parte restante de la
competencia de seguridad alimentaria (programas nutricionales, escolares y otros). 3)
En la tercera etapa (2005), se tena previsto terminar con la transferencia de casos
especializados de las cuatro competencias.
El MIMDES inici, en el cuarto trimestre del 2003, la transferencia de los programas de

complementacin alimentaria a cargo del PRONAA y los programas de infraestructura
social y productiva a cargo de FONCODES. Un estudio exhaustivo de esta experiencia
encontr que, a tres aos de iniciado el proceso de transferencias a Gobiernos Locales,
haba un escaso avance respecto a lo planeado, de modo que un total de 406
Municipalidades Distritales y 125 Municipalidades Provinciales han accedido a la gestin
de los programas de FONCODES y PRONAA, respectivamente. Como resultado de ello,
los Gobiernos Locales han asumido la administracin de alrededor de la cuarta parte del
presupuesto total para los programas transferidos de FONCODES y la mitad del
presupuesto de los programas transferidos para PRONAA. Adicionalmente,
mencionaba, entre otros problemas, que haba habido escaso planeamiento previo de
37
Errores de focalizacin en los principales programas, pgina web del SISFOH.
http://sisfoh.mef.gob.pe/focalizacion.shtml?x=11
43
las transferencias, carencia de informacin suficiente para los actores locales

involucrados en la transferencia, debilidades del proceso de verificacin, falta de
fortalecimiento de capacidades de los gobiernos locales, ausencia de adecuado sistema
de monitoreo y de rendicin de cuenta, cambios en la asignacin y presupuesto de los
programas transferidos, limitados avances en la creacin de condiciones para impulsar
mayor autonoma local (salvo en el caso de los Programas de Complementacin
Alimentaria) (Alczar y Lovatn, 2006)
Se haba actuado, por otro lado, sin un diseo claro de las competencias y funciones a
transferir y sin la capacidad de ampliar el proceso de transferencia a otros programas
del sector. El proceso impuesto inicialmente se haba concentrado en la transferencia
de programas a gobiernos municipales, descuidando la asignacin de roles a los
gobiernos regionales. (Alczar, 2006)
Al final de este perodo, se encarg la formulacin de un marco de distribucin de

competencias y funciones prioritarias que orientara el accionar del MIMDES en el marco
del proceso de descentralizacin y que sirviera de gua para la elaboracin de sus planes
y propuestas de transferencias en el mediano y largo plazo. Para ello, se identificaron
las competencias prioritarias y programas que enmarcan el accionar del sector Mujer y
Desarrollo Social para cada uno de los tres ejes del Plan Nacional para la Superacin de
la Pobreza: Desarrollo de capacidades humanas y respeto de los derechos
fundamentales, Promocin de oportunidades y capacidades econmicas y
Establecimiento de una Red de Proteccin Social. La propuesta tcnica de los mapas de
asignacin de funciones pas luego por un proceso de consulta y validacin con los
actores involucrados en talleres macro regionales y con expertos. El producto fue
presentado en el Taller Nacional Construyendo la Propuesta de Transferencia de
Funciones del MIMDES a los Gobiernos Regionales y Locales (2007-2011). Lo positivo
de este esfuerzo no puede dejar de lado el hecho que se produca cuando ya haban
transcurrido ms de tres aos de la aprobacin de la Ley de Bases de la
Descentralizacin, en clara evidencia de las dificultades que hubo a lo largo de este
proceso.
Mientras que la mayora de Ministerios salvo aquellos que tienen competencias

exclusivas, como Defensa, Relaciones Exteriores o Economa- contaban de antemano
con Direcciones Regionales, en el caso del MIMDES no exista el antecedente de un
diseo y funcionamiento desconcentrados. En algn momento se design
Coordinadores Regionales, tarea que recaa sobre alguno de los Jefes de las OPD en cada
departamento, usualmente en el Jefe de FONCODES o en el del PRONAA, pero esta labor
no poda suplir el rol propio de una Direccin Regional.
Lo que se logr al cabo de este proceso fue:

Iniciar la descentralizacin efectiva de programas sociales, en particular, de los
Programas de complementacin alimentaria a 194 Gobiernos Locales
provinciales y de los Proyectos de infraestructura social y productiva a 1,648
gobiernos locales distritales.
44
Contra el tiempo
Fortalecer capacidades de gestin en los gobiernos subnacionales,

especialmente mayor conciencia y algunos avances importantes en la ejecucin
articulada de los programas sociales, como en Junn y San Martn.
Desde otro mbito, al viabilizar la integracin de todos los programas
nutricionales en el Programa Integrado Nutricional se crearon condiciones que
facilitaran su transferencia.
En estos tres campos igualdad de gnero, lucha contra la pobreza, descentralizacin-

los avances obviamente pudieron ser mayores. Aunque el MIMDES no era el nico actor
involucrado, los problemas sealados implicaron prdida de tiempo, cuando no falta de
brjula en relacin a los objetivos.
45
4. El MIMDES DURANTE EL GOBIERNO DE ALAN GARCA
El contexto para las polticas sociales estuvo marcado en este perodo por la definicin
de la Estrategia Crecer y el lanzamiento del programa de transferencias condicionadas
Juntos, desde la PCM, as como por la prdida de impulso del proceso de
descentralizacin. El MIMDES se vio favorecido por la aprobacin de la Ley de Igualdad
de Oportunidades entre Hombres y Mujeres. El ministerio particip del proceso de
racionalizacin de los programas sociales que contribuy al ordenamiento de los
programas alimentarios, dando lugar al Programa Integrado Nutricional (PIN). El hito
trgico que parti en dos este quinquenio fue, sin duda, el baguazo.
4.1. El gobierno de Alan Garca y las definiciones sobre poltica social
El 2006 ocurri algo inusual. Hasta entonces, quien haba obtenido la mayor votacin en
la primera vuelta electoral, se haba convertido en Presidente de la Repblica. Ese ao,
la primera votacin la obtuvo Ollanta Humala, cuyo discurso radical desat una ola de
reserva, inquietud y temor, lo que inclin la balanza a favor de Alan Garca permitindole
acceder nuevamente al gobierno38. No obstante, el respaldo alcanzado por Humala en
la segunda vuelta, cercano a la mitad del electorado, dej sentir su efecto en las
primeras declaraciones del Presidente Garca, quien anunci en su primer Mensaje a la
Nacin: Hoy requerimos de un nuevo consenso, que rescate el rol del Estado por el
empleo y la justicia y que afirme la participacin ciudadana sin exclusiones.
El Congreso se tomara, sin embargo, casi ao y medio para aprobar la nueva Ley
Orgnica del Poder Ejecutivo. La aprobacin de las nuevas leyes de organizacin y
funciones de los distintos ministerios, tarea necesaria para su adecuacin a la LOPE
tomara mucho ms tiempo an; de modo que algunos ministerios llegaron a aprobar
los reglamentos que se derivan de tales leyes hacia fines del 2010 (como sucedi, por
ejemplo, en el sector Defensa).
El 2007 el Congreso aprob la Ley N 29893, Ley de Igualdad de Oportunidades entre

Hombres y Mujeres39. Segn Violeta Bermdez esta ley fue fruto de un esfuerzo
colectivo no slo de las mujeres parlamentarias que, superando el individualismo,
optaron por integrar cinco proyectos de ley presentados sobre la materia y recuperar
otras iniciativas promovidas en legislaturas anteriores, sino tambin, de los aportes de
diversas organizaciones de mujeres y de la Defensora del Pueblo. La norma define lo
que se entiende por discriminacin, de acuerdo a los alcances de la CEDAW, as como
38
Nada hace ms sensata a la gente que la perspectiva verosmil de prosperidad es la frase de Fernando
Savater a la que recurre Vergara (2007), en un anlisis de las elecciones nacionales del 2006 que plantea
como hiptesis que el crecimiento desigual del pas puede estar generando pulsiones democrticas entre
los sectores de la poblacin que se benefician del crecimiento econmico (y de la presencia del Estado),
pero que tales pulsiones no aparecen en las zonas del pas donde las condiciones precarias de vida
tambin hacen la democracia ms precaria.
39
Ese ao tambin se aprob la Ley 29083 que modific el artculo 47 de la Ley General del Sistema
Nacional de Presupuesto, incorporando en la evaluacin de la ejecucin presupuestal el anlisis de las
polticas de equidad de gnero. Antes, el DS-027-PCM defini las Polticas Nacionales de Obligatorio
Cumplimiento para las entidades del Gobierno Nacional, incluyendo las polticas en materia de igualdad
entre hombres y mujeres.
46
Contra el tiempo
cuatro principios: Equidad de gnero, prevalencia de los derechos humanos, respeto a

la realidad pluricultural, multilinge y multitnica, lo mismo que el reconocimiento y
respeto a diversos grupos sociales afectados por la discriminacin.
La Secretara Tcnica del Comit Interministerial de Asuntos Sociales (ST-CIAS) se

encarg de mantener la continuidad en la ejecucin del Programa Juntos y -a lo largo
del 2007 defini una serie de normas, entre ellas el Plan de Reforma de Programas
Sociales, que ordenaba actualizar el inventario de los Programas Sociales del Estado
Peruano, el Decreto Supremo N 0552007PCM, que creaba la Estrategia Nacional
denominada CRECER, referida a la lucha contra la desnutricin crnica infantil,
especialmente en los menores de cinco aos. Por otro lado, en ese perodo, se avanz
en la implementacin del Sistema de Focalizacin de Hogares.
El 2008, la ST-CIAS dio a conocer un documento cuya necesidad se vena planteando

desde haca tiempo atrs: el Marco Social Multianual, elaborado para el perodo 2009-
2011. En este documento se reconoca que el gasto social en el Per era menor que el
promedio para Amrica Latina en cada uno de los sectores principales: educacin, salud
y asistencia y previsin social. Incluyendo todos estos rubros, el Per inverta alrededor
del 6% del PBI en gasto social durante el 2007. El promedio latinoamericano era de 8.2%
del PBI, por lo que el Per, con niveles superiores de pobreza, est por debajo del
promedio regional. El menor gasto social del Per refleja el bajo nivel de gasto pblico
y la poca prioridad asignada a los programas sociales. Este resultado es explicado, en
parte, por el bajo nivel de recaudacin tributaria: los ingresos corrientes del Gobierno
Central alcanzaron slo el 17% del PBI. El MSM argumenta a favor mejorar la
empleabilidad y la productividad de los activos de los pobres, dando nfasis a programas
que promuevan su articulacin con el mercado, tanto de desarrollo de capacidades
como promotores.40
Esas y otras normas as como los procesos que las animaban contribuan a afirmar el
carcter intersectorial que debe tener la poltica social.
4.2. El MIMDES: julio 2006 - septiembre 2008
Durante los dos primeros aos del gobierno aprista, estuvieron al frente del ministerio
primero Virginia Borra, quien ejerci como ministra durante ao y medio, hasta el 20 de
diciembre de 2007 y luego Susana Pinilla quien sali del Gabinete junto con el ex
Presidente del Consejo de Ministros Jorge del Castillo, a raz de la crisis de los
petroaudios.
El 2006, durante la gestin de Virginia Borra, se aprobaron los Lineamientos para la

implementacin del Sistema de Registro y Acreditacin de Desplazados Internos
(Sistema RADI); en la gestin anterior, de Ana Mara Romero, se haba aprobado y
formalizado el Formato de Acreditacin para los Desplazados Internos. Ese mismo ao,
se aprobaron los Lineamientos de Poltica sobre el Sistema de Defensora del Nio y el
Adolescente y la Gua de procedimientos de atencin de casos en las Defensoras del
Nio y el Adolescente.
40
http://www.crecer.gob.pe/documentos/MSM Julio 2008.pdf
47
La Ley de Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres, aprobada el 2007,

result un importante respaldo para la labor del ministerio, al sealar que el Estado
adoptar todas las medidas necesarias para remover los obstculos que impiden el
ejercicio pleno del derecho a la igualdad y que el MIMDES es el ente rector, encargado
de la igualdad de oportunidades para la mujer y responsable de coordinar y vigilar la
aplicacin de la Ley. Adems, que la Presidencia del Consejo de Ministros tiene la tarea
de sustentar ante el Pleno del Congreso de la Repblica, anualmente, en el marco de la
celebracin del Da Internacional de la Mujer, los avances en el cumplimiento de la
presente Ley41, y que, por su parte, los Presidentes de los gobiernos regionales incluirn
los avances del cumplimiento de la presente Ley en sus respectivos informes, de acuerdo
con lo previsto en la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales. En los aos siguientes la
Defensora del Pueblo elaborado reportes anuales sobre el cumplimiento de esta Ley
(Bermdez, 2007).
Durante la gestin de la ministra Susana Pinilla se hizo un diagnstico del Sistema

Nacional de Adopciones, que constitua una de las reas grises del trabajo en el
ministerio; este trabajo fue continuado por la gestin siguiente, lo que dara lugar a
diversas innovaciones. Por otro lado, la ministra Pinilla tuvo una iniciativa respecto al
trabajo infantil, que fue materia de controversia. Despleg operativos con resultados
contraproducentes pues los nios para escapar de estas acciones que vean como
redadas- optaban por salir a las calles ms tarde, exponindose a mayores peligros.
Organizaciones de la sociedad civil comprometidas con la defensa de los derechos de los
nios abogaron para evitar que se continuara con este tipo de intervenciones.
En este perodo se realiz una serie de Encuentros Nacionales con el propsito de

acercar al MIMDES y a las Gerencias de Desarrollo Social. Fue una iniciativa que surgi
desde la Direccin Nacional de Descentralizacin, desplegada con la asistencia de la
Fundacin Ebert. Uno de sus efectos fue contribuir al empoderamiento de estas
41 Detalle que tiene sentido en un contexto en el que en los ministerios- prima una visin de
compartimiento, de modo que no es lo mismo que un ministro o ministra solicite informacin para
elaborar un Informe sobre una poltica que es multisectorial a que el pedido se haga mencionando que es
para el Presidente del Consejo de Ministros. El 2008, el Presidente del Consejo de Ministros, Jorge del
Castillo hizo una introduccin ante el Pleno del Congreso y la Ministra Susana Pinilla present el informe
tanto del PNAIA como de la LIO. El 2009, cuando el Congreso puso en agenda la presentacin, el premier
Yehude Simon y quien esto escribe acudimos, con los informes debidamente impresos para cada uno de
los congresistas pero el ambiente en el Congreso no se prestaba para desarrollar el tema previsto. Das
atrs, el Presidente Garca haba declarado que, en el Per, el presidente tiene el poder para evitar que el
candidato que no sea de su agrado gane las elecciones. En medio de una atmsfera caldeada, el Premier
se vio en la necesidad de responder a los pedidos de explicacin de los congresistas de oposicin. En esa
fecha tambin estaba previsto presentar los avances en el proceso de descentralizacin; ninguno de los
dos temas fue expuesto en esa ocasin ni en el resto del ao. En mayo del 2010, el Congreso program la
presentacin del Informe LIO 2009, ante la insistencia del MIMDES; en la misma sesin (18 de mayo) se
presentaron los informes anuales del PNAIA y la LIO, de manera algo apresurada, el premier Javier
Velsquez Quesqun hizo la introduccin de los temas en el Pleno, dejando el discurso de fondo a la
Ministra Vlchez.
48
Contra el tiempo
Gerencias que muchas veces enfrentaban un escenario inestable o de insuficiente apoyo

de parte de sus propios Gobiernos Regionales42.
A nivel del Ejecutivo estaba en marcha el proceso de racionalizacin de los programas

sociales. Sus consecuencias para el MIMDES fueron desiguales. Por un lado, contribuy
al ordenamiento de los programas alimentarios, dando lugar al Programa Integrado
Nutricional (PIN), que empez a funcionar, en trminos prcticos en enero del 2007,
habiendo sido creado formalmente- mediante Resolucin Directoral N 395-2006-
MIMDES/PRONAA. Por otro lado, se cre la Direccin General de Proteccin Social
dependiente del Viceministerio de la Mujer, sobre la base de las competencias y
funciones del Programa Nacional Wawa Wasi, el Programa Nacional contra la Violencia
Familiar y Sexual PNCVFS y la Unidad Gerencial de Desarrollo Integral de la Familia y
Promocin del Voluntariado del Programa Integral Nacional de Bienestar Familiar -
INABIF; asimismo, se adscriba la Unidad Gerencial de investigacin tutelar del INABIF a
la Secretaria Nacional de Adopciones del MIMDES. Nuevamente, la extincin del
Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual, en tanto Unidad Ejecutora,
provoc el rechazo de diversas organizaciones de la sociedad civil que se movilizaron
ante el riesgo de que esta medida afectase las polticas pblicas contra la violencia hacia
las mujeres. El asunto se traslad al Congreso que, va Ley N 29247, dej sin efecto el
referido Decreto Supremo y restituy al Programa la condicin de Unidad Ejecutora.
(Ramrez Huaroto, 2008)
Tambin estaba en la agenda la necesidad de mejorar la gestin de los programas

sociales, en particular, se insista en la importancia de reducir los niveles de filtracin y
superar la subcobertura. En junio del 2005 el Congreso haba aprobado la creacin del
Registro Unificado Regional de Beneficiarios de los Programas Sociales. Casi tres aos
despus, en marzo del 2008 (DS N 002-2008), el MIMDES cumpli con la elaboracin
y aprobacin del Reglamento respectivo.
Lo que qued congelado fue el proceso de descentralizacin. No ocurri as slo en el

MIMDES. El Ejecutivo no apostaba realmente en esa direccin. Tempranamente haba
tomado una medida drstica, como fue la liquidacin del Consejo Nacional de
Descentralizacin, el cual pese a sus limitaciones- al menos contaba con el ingrediente
de una representacin de los gobiernos regionales y locales. El gobierno dio este paso
sin preocuparse por impulsar la alternativa establecida por ley, esto es, la constitucin
del Consejo de Coordinacin Intergubernamental (CCI). En el caso del MIMDES, salvo la
transferencia a regiones de algunas pequeas Sociedades de Beneficencia, la
descentralizacin segua limitada a lo avanzado en el perodo anterior: la transferencia
de los proyectos de mejoramiento de la infraestructura local para el caso de FONCODES
y de complementacin alimentaria para el caso de PRONAA. Y an esto sera luego
puesto en cuestin.
42 En opinin de Ernesto Gonzlez, de la FES, en estos encuentros se haca evidente un desbalance entre
las capacidades y recursos del ministerio y los de las regiones, que no estaban en condiciones o no vean
oportuno asumir todo el paquete que traa el Ministerio, el cual por su parte- no mostraba la suficiente
flexibilidad como para reconocer que las regiones podan hacer su propia seleccin de aquello que
consideraban ms pertinente desarrollar en sus respectivos mbitos.
49
Si bien el MIMDES registraba dficits en la capacidad de atencin de servicios como los

Wawa Wasi o los Centros de Emergencia Mujer, su cobertura haca el ao 2009 y aun a
inicios del 2010, era realmente relevante en tanto abarcaba ms de 600 mil nios/as
menores de tres aos, ms de 180 mil madres lactantes o gestantes de los quintiles I y
II as como dos millones y medio de nios y nias con Desayunos Escolares, todos ellos
atendidos por el Programa Integral de Nutricin. Al mismo tiempo, 53 mil nios y nias
atendidos a travs de 6,795 Wawa Wasis, cerca de 2,500 nios y nias y adolescentes
(por mes) atendidos en 36 Hogares del INABIF, ms de 80 mil personas atendidas por el
Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual (entre enero y setiembre 2008)
y aproximadamente 200 mil personas beneficiadas por ao a travs de los proyectos
promovidos por FONCODES, para mencionar solo las intervenciones de mayor alcance.
Podra pensarse que mantener una cobertura as bajo el mbito del gobierno nacional
tiene rditos que generan resistencias al proceso de descentralizacin.
4.3. Una gestin independiente: octubre 2008-junio 200943
La crisis de los petroaudios permiti el ingreso de una persona como Yehude Simon,
mdico veterinario, quien haba sido diputado por Lambayeque representando a
Izquierda Unida y posteriormente Gobernador de esta regin. En junio de 1992
despus del golpe del ingeniero Fujimori- fue detenido por subversivo, estuvo preso
durante ocho aos y fue indultado durante el gobierno de Alejandro Toledo. Ms tarde
fund el Partido Humanista Peruano por el cual ha sido congresista. Para el Presidente
Alan Garca, incorporar a alguien con Yehude Simon al gobierno era un golpe de timn
que permita colocar el escndalo de los petroaudios en segundo plano.
Con Simon ingresaron al gabinete Oscar Ugarte, Carlos Leyton, Carmen Vildoso y Elena
Conterno. Los tres primeros podran ser caracterizados como ministros polticos por su
formacin y trayectoria, de filiacin ajena a la del partido de gobierno; al mismo tiempo,
conocan los temas de las respectivas carteras y tenan experiencia de gobierno,
mientras que Conterno, economista, independiente, podra ser definida como una
tecncrata, con experiencia en entidades pblicas y en proyectos de USAID.
La primera tarea fue conformar el equipo de alta direccin, el cual pas a ser integrado
por personas que haban trabajado con las ex ministras Villarn y Romero, que traan
propuestas elaboradas desde espacios como la Mesa de Concertacin de Lucha contra
la Pobreza y compartan el propsito de impulsar el avance de los Planes Nacionales bajo
responsabilidad del MIMDES, de acuerdo a tres prioridades: 1) Fortalecer la capacidad
del Viceministerio de la Mujer para promover el enfoque y la rectora en igualdad de
oportunidades entre hombres y mujeres. 2) Promover la mejora de la calidad de vida de
mujeres, nios y nias: desarrollar capacidades y potencialidades contra la exclusin, la
violencia y la desnutricin. 3) Contribuir al desarrollo de estrategias regionales de
seguridad alimentaria y de desarrollo productivo.
Tales prioridades se tradujeron en propuestas y medidas relativas a polticas, diseo y

fortalecimiento institucional, como:
43
El captulo siguiente aborda este perodo en profundidad.
50
Contra el tiempo
Elaborar la propuesta de Ley de Organizacin y Funciones del MIMDES, en

cumplimiento de los mandatos de la LOPE.
Fortalecimiento del equipo y reestructuracin de la Direccin General de la
Mujer.
Culminar la elaboracin del Plan Nacional contra la Violencia hacia la Mujer
2009-2015 y procurar su aprobacin e implementacin. Creacin del Registro
de Vctimas de Feminicidio y Tentativas. Aprobacin de Lineamientos para
promover el uso de lenguaje inclusivo en materia de gnero en los documentos
del MIMDES.
Propuesta al Congreso para la incorporacin de la alternancia de gnero en las
elecciones nacionales, regionales y locales.
Elaboracin de la propuesta de Pensiones No Contributivas para Adultos
Mayores.
Elaboracin de la propuesta y proceso de consulta del Plan Nacional de
Poblacin.
Aprobacin del Plan de Igualdad de Oportunidades para las personas con
discapacidad.
Desarrollo de una propuesta de redefinicin del rol de FONCODES priorizando el
eje de desarrollo productivo en el mbito rural y la necesidad de fortalecer
capacidades de los gobiernos locales va asistencia tcnica.
Funcionamiento de la Comisin de tica y Transparencia.
Se expres asimismo en iniciativas relacionadas con los programas y, en general, en

intervenciones que involucraban a grupos poblacionales y organizaciones en
determinadas regiones, especialmente a travs de:
La rplica del programa Sierra Productiva, en particular de las tecnologas de

aplicacin prioritaria para salir de la pobreza, lo que se plasm en el Decreto
Supremo que establece el Proyecto Especial Mi Chacra Productiva.
El impulso al empadronamiento de los comedores populares y clubes de madres
de Lima y Callao, que en dilogo con estas organizaciones, llegaron a un 90% de
cumplimiento en la entrega de padrones de beneficiarios.
El fortalecimiento de la alimentacin escolar en distritos de extrema pobreza,
complementando el desayuno escolar con almuerzo.
La preparacin de las condiciones para la distribucin de suplementos para
combatir la anemia a 110 mil nios de Apurmac, Ayacucho y Huancavelica, con
apoyo del Programa Mundial de Alimentos y de UNICEF.
El lanzamiento del Sello Hecho por Mujeres Peruanas y Buenas Prcticas por
la Igualdad de Gnero en el campo de la promocin de habilidades productivas
de las mujeres. Elaboracin de propuesta de apoyo a Iniciativas econmicas de
Organizaciones Sociales de Base, presentada al Consejo de Ministros.
El lanzamiento de la iniciativa Familias Acogedoras y de la campaa Yo busco
a mi familia para prevenir la institucionalizacin prolongada de nios y nias en
INABIF.
La elaboracin de una propuesta de adecuacin de la intervencin y demanda
suplementaria en el marco del Plan VRAE.
51
La puesta en marcha del proceso de descentralizacin de los Programas

Integrales de Nutricin y servicios de Proteccin Social a nivel nacional, teniendo
como piloto el departamento de Ayacucho.
Adecuacin de procedimientos de adopciones en pos del logro del ISO para el
Sistema Nacional de Adopciones ISO 9001 2008.
Fueron ocho meses que transcurrieron teniendo como teln de fondo, sucesivamente,
el momento de definicin del Presupuesto 2009, el lanzamiento del Plan Anticrisis,
reemplazado luego por el Plan de Estmulo Econmico y finalmente el conflicto de
Bagua. El apoyo al proceso de empadronamiento de los comedores estuvo ligado a los
dos primeros momentos. La elaboracin de una propuesta para replicar Sierra
Productiva tuvo un contexto auspicioso con el Plan Anticrisis, que se eclips con el Plan
siguiente. Los sucesos de Bagua, con la muerte absurda de los policas y de los
pobladores amaznicos, junto con la negacin de la gravedad de este hecho en base a
la afirmacin de la razn de Estado, llevaron a la renuncia el da 8 de junio del 2009.
4.4. El retorno a la normalidad
Luego de esos meses de gestin independiente en el MIMDES, el Presidente recurri a

una de las militantes ms caracterizadas del Partido Aprista Peruano, que haba
integrado en dos oportunidades el Comit Ejecutivo Nacional del PAP. Al juramentar
Nidia Vlchez, se convirti en la cuarta ministra del MIMDES de este perodo. Vena de
desempearse en un cargo similar en el sector vivienda y era tambin congresista. Se
reafirmaba as la presencia aprista en el ministerio. Se entiende as que para el
Presidente y para la ministra resultase intrascendente la denuncia que pona en
evidencia que el Secretario General del INDEPA, Miguel de Loayza, a la vez Jefe del
Tribunal Electoral del APRA, atenda asuntos partidarios desde las oficinas de la entidad
pblica44, lo que se comprende mejor en el marco de un proceso de reorganizacin del
INDEPA encaminado a su invisibilizacin (Alza y Zambrano 2015)45
Algunas de las iniciativas claves que se haban impulsado durante la gestin anterior
entraron en un camino de ralentizacin en particular, el proceso de implementacin
del DS sobre Mi Chacra Productiva- cuando no fueron desarmadas. Por una iniciativa
que vena desde Palacio de Gobierno, FONCODES recibi una asignacin extraordinaria
de recursos con una orientacin que significaba un retroceso en la lgica de
descentralizacin de recursos para proyectos econmicos y sociales. Mientras que la
44
As lo mostr Rosa Mara Palacios, en una edicin de su programa Prensa Libre, transmitida das despus
de los sucesos de Bagua, titulada INDEPA y el Paro Amaznico. Por esos das, otros empleados del INDEPA,
tambin militantes apristas, Hctor Valer Pinto y Amrico Baca Dorado, se dedicaban a promover el
divisionismo entre las organizaciones amaznicas y a deslegitimar a AIDESEP; ambos suscribieron un
comunicado a nombre de la Comisin Organizadora de la Confederacin Nacional Agraria, Campesina y
Nativa, con el emblema del APRA, que fue publicado en el diario Per 21, el 16 de junio del 2009.
45
Poco despus del conflicto en Bagua, se declar en reorganizacin el INDEPA formando una Comisin
Sectorial encargada de elaborar un nuevo ROF adecuado a la LOF del MIMDES. Una cosa dependa de la
otra por lo que el INDEPA no particip de las Mesas de Dilogo post Bagua. Como sealan Alza y
Zambrano, junto al discurso del Perro del Hortelano, a la negativa a derogar los Decretos Legislativos que
originaron el baguazo y a la lgica extractivista de minerales del Gobierno, este hecho hace pensar que la
reorganizacin estaba encaminada a su desaparicin o a su invisibilizacin.
52
Contra el tiempo
inversin que ya se haba dado en el marco del Plan Anticrisis, a travs del mecanismo
de compras a las MYPE, servira luego para que la Ministra y el Jefe de FONCODES
realizaran giras de reparto de uniformes escolares por diversos lugares del pas.
Aparentemente, la cercana de la ministra al Presidente le permiti conseguir ms

presupuesto para el Programa Integral de Nutricin (PIN), los Wawa Wasi y los Centros
de Emergencia Mujer. Ms all de esta circunstancia, lo que cabe destacar es que entre
el 2007 y el 2010 se registr una creciente disponibilidad de recursos pblicos que
permiti un incremento de S/. 3 100 millones, equivalente a un 80% de aumento, para
los programas sociales de intervencin focalizada. Lo que se volc sobre todo en
programas de infraestructura como el Programa Nacional de Infraestructura Educativa,
Agua para Todos, Techo Propio, etc. La asignacin para el Programa Juntos se
quintuplic mientras que los recursos para el Programa Integral de Nutricin se
duplicaron.
Como parte de esa oleada, los Wawa Wasi y los Centros de Emergencia Mujer tambin
se beneficiaron del incremento de recursos y los programas de los que forman parte
pasaron de 55 a 76 millones y de 10 a 31 millones, lo que sirvi para mejorar el pago a
las madres cuidadoras y el valor nutricional de las raciones a los nios de los Wawa Wasi,
as como para ampliar el nmero de estos establecimientos y el nmero de CEM. El
incremento del presupuesto del PIN, sin embargo, no lleg a producir los resultados
esperados ya que el PRONAA no lleg a ejecutar el total del presupuesto.
La mayor disponibilidad presupuestal permiti la ampliacin de la cobertura de algunos

programas y/o la mejora de las raciones de los programas que incluan algn
componente alimentario. En el caso de FONCODES, los montos recibidos en la segunda
mitad del 2009, durante el 2010 y durante el 2011, orientados a lo que fue el FONCODES
tradicional, centrado en la ejecucin de proyectos de infraestructura social y productiva,
hacen recordar el anlisis de Schady segn el cual los gastos se incrementan antes de
elecciones nacionales y los proyectos se canalizan hacia provincias de mayor
rentabilidad poltica, sin que ello implique que el calendario electoral sea el nico
determinante de la ejecucin presupuestal de FONCODES.
No obstante, por primera vez durante este gobierno, los trabajadores realizaron un paro
y ocuparon la sede del MIMDES en protesta por la derivacin de fondos que estaban
destinados a mejorar la situacin remunerativa del personal en general y en particular
del personal del INABIF haca otro fin, ciertamente loable, pero que poda ser financiado
en base a otras fuentes. Especficamente, los fondos fueron derivados hacia la RENIEC
para ampliar la emisin de documentos de identidad para nios que los requeran para
convertirse en beneficiarios de los programas sociales. Al parecer, la ministra Vlchez
logr convencer al Presidente de la importancia de invertir en identificacin, pero ste
pas la factura al ministerio, lo que acab perjudicando a los trabajadores.
La salida de Nidia Vlchez se dio despus de algo ms de un ao, por propia decisin, en
el momento en el que quienes ejercan un cargo en el Ejecutivo deban dejarlo si es que
pretendan presentarse como candidatos en las elecciones del 2011. La reemplaz
Virginia Borra, quien retornaba despus de haberse desempeado en el Consejo
53
Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS). Borra design como Jefe de Gabinete de

Asesores a Ivn Hidalgo quien a su vez vena de ser Secretario Tcnico del CIAS y antes
haba sido Viceministro de Desarrollo Social y Director Ejecutivo de FONCODES.
Se encontraron con un ministerio politizado en extremo, que haba perdido capacidad

de ejecucin, con recursos humanos inapropiados, con una mezcla de buena voluntad,
falta de instrumentos y problemas de corrupcin. Funcionarios del PRONAA de
Huancayo la ciudad de origen de la ministra Vlchez- haban sido ubicados en diferentes
oficinas de PRONAA a nivel nacional. La baja capacidad de ejecucin afectaba a
FONCODES de un modo que distorsionaba su desempeo histrico pues este problema
se manifestaba en zonas que haban sido su prioridad caracterstica las rurales-
mientras que el nivel de ejecucin llegaba al 80% en Lima!46 El PRONAA, por su parte,
exhiba problemas estructurales y registraba fallas en la compra, en el almacenamiento
y en la distribucin47. Lo nico positivo era que el PRONAA haba dejado de distribuir en
las escuelas una galleta famosa por el rechazo que causaba48.
Asumiendo que una etapa prxima al cambio de gobierno es ms propicia para

consolidar procesos, la gestin promovi tareas como la sistematizacin de los logros,
las acciones de control y monitoreo y la bsqueda por dejar afianzadas cuestiones como
el Plan contra la Violencia, el tema nutricional y lo relativo a identidad. Y aunque no
pareca ser el mejor momento para innovaciones o experimentos importantes, el
MIMDES pas a asumir una nueva responsabilidad: el Programa Gratitud, que merece
una atencin especial.
4.5. Cambios en el ltimo tramo
Adems de la salida del INDEPA, dos cambios de inters para el ministerio se dieron en
el tramo 2009-2010. Uno en el campo de las polticas referidas a adultos mayores, otro
relativo a la modalidad de ncleos ejecutores.
Dentro del perodo octubre 2008-junio 2009 (durante nuestra gestin) se constituy una
Comisin Tcnica, en la que participaron diversos especialistas, que elabor una
propuesta respecto al tema de pensiones no contributivas. Haba una conciencia clara
de la importancia y urgencia de desarrollar una propuesta que permitiera disminuir la
46
Al cierre del tercer trimestre del 2010, la ejecucin presupuestal del MIMDES era de apenas 42%,
arrastrada a la baja por la ejecucin de FONCODES que era slo del 30% mientras que la de las dems
unidades fluctuaba entre 49% y 65%.
47
Una idea de las formas que asuma la corrupcin en una entidad como el PRONAA la dan dos casos
recogidos por la prensa en una misma semana. El PRONAA en Piura vena distribuyendo arveja partida a
los centros educativos pero las facturas se hacan por frejol entero seco, lo que equivala a la apropiacin
de ms de cien mil soles al mes; este hecho fue denunciado por el programa de TV "Cuarto poder, lo que
motiv el cese de Adela Crdova Alcarazo, jefa del PRONAA en ese departamento. (La Repblica
14/12/2010). Por otro lado, Marisol Moncada, funcionaria del PRONAA en Cajamarca, fue detenida tras
cobrar soborno a un proveedor; tambin habra cobrado a otros proveedores a cambio de librarlos del
pago de penalidades. Fue sorprendida por la Oficina de Control Interno del PRONAA.
(El Comercio.pe 14/12/2010)
48
Parece un detalle pero, desde el punto de vista de satisfaccin de los usuarios los nios a los que llega
el desayuno escolar, sobre todo en zonas alejadas- es crucial. Los productos sustitutos constituyen una
combinacin mucho ms variada y de similar o mayor valor nutricional.
54
Contra el tiempo
vulnerabilidad de los adultos mayores, un sector de la poblacin cada vez ms

significativo (en el 2007 representaba el 6%; se estima que llegar a un 16% en el 2050);
de los cuales, slo una cuarta parte est cubierto por algn sistema de pensiones,
proporcin que se reduce a 5% en el medio rural. Los estudios realizados venan
analizando la viabilidad de las pensiones no contributivas considerando varias opciones
en cuanto a la poblacin objetivo: adultos mayores en situacin de pobreza, en situacin
de pobreza extrema y/o, principalmente, los adultos mayores en situacin de pobreza
en el mbito rural; refirindose, en todos los casos a las personas mayores de 65 aos
de edad (Duran, Mendoza y Picado; Morn y Rostagno; Arnillas (2009).
El lanzamiento del Programa Gratitud por el gobierno, en el ltimo trimestre del 2010,
encerr varios elementos de sorpresa. Por un lado, fue positivo ver plasmada en una
norma una iniciativa en la lnea de las pensiones no contributivas. Pero result que el
bono que se creaba en el marco de dicho programa tena como destinatarios a personas
mayores de 75 aos cuando la esperanza de vida promedio a nivel nacional era de 74
aos49. Se ubicaba al Programa -al menos en esa fase- en tres departamentos de la sierra
-Apurmac, Ayacucho, Huancavelica- en los que la esperanza de vida oscilaba entre 72 y
73 aos. No obstante, tambin se inclua a Lima, lo que permita alcanzar una cifra de
beneficiarios que libraba al lanzamiento de una muy limitada trascendencia.
Posteriormente el Programa Pensin 65 redefini el lmite de edad a un nivel ms
apropiado.
El decreto de urgencia aprobado por el gobierno asignaba S/. 2 millones para financiar
el Programa Piloto de Asistencia Solidaria con el Adulto Mayor Gratitud. Con estos
bonos de cien soles mensuales, se buscaba beneficiar a personas en situacin de
extrema pobreza. Se definan como requisitos: contar con 75 aos de edad, con DNI,
estar inscritos en el Sistema de Focalizacin de Hogares; quedaban excluidos aquellos
que perciban alguna pensin, as como los que estn inscritos en ESSALUD, o reciban la
ayuda de algn programa del Estado, a excepcin del SIS. Segn la Resolucin Ministerial
respectiva, el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, a travs del INABIF, quedaba
encargado del levantamiento de informacin para incrementar la relacin de
beneficiarios, lo que dio lugar a un incremento de su presupuesto, como aparece
sealado en el Presupuesto General de la Repblica para el 2011.
A la segunda gestin de la ministra Borra le toc encarar el diseo del programa. Se

encontraron con que la fecha de la ltima actualizacin del sistema de focalizacin de
hogares tena el atraso suficiente como para albergar a personas que para entonces
haban fallecido. Salieron a relucir las implicancias de la edad exigida como requisito. De
cinco mil solicitudes presentadas por adultos mayores, en determinado momento, slo
ciento ochenta haban podido ser aceptadas. Y se lleg al extremo de que en ceremonias
de entrega de los bonos, se gastase ms en el estrado y elementos complementarios
que lo que resultaba factible distribuir. INABIF inici el reparto de los bonos en octubre,
atendiendo a 475 beneficiarios. Esta funcin fue asumida desde marzo del 2011 por una
49
Segn el Censo de Poblacin 2007, la poblacin mayor de 65 aos en el Per es de aprox. 1, 5 millones,
de los cuales 600,000 son calificados como pobres y aproximadamente 230,000 en extrema pobreza,
mientras que la poblacin mayor de 75 aos en extrema pobreza no supera las 75,000 personas.
55
Oficina Desconcentrada. La meta programada para mayo del 2011 prcticamente

triplicaba esa cifra.
El otro cambio al final del perodo consisti en una decisin de gobierno encaminada a
acelerar la ejecucin del gasto pblico. El modelo de los ncleos ejecutores 50 fue visto
como algo que merecera replicarse por parte de distintos niveles de gobierno, en
funcin de objetivos diversos y particularmente frente a situaciones de emergencia. En
el gabinete en el que me toc participar fui testigo de insistentes observaciones del
Presidente subrayando esta necesidad. Finalmente ello se tradujo en el Decreto de
Urgencia N 085-2009 (del 8-8-2009) que autoriza a ejecutar proyectos de inversin
pblica y mantenimiento de infraestructura bajo la modalidad de Ncleos Ejecutores,
teniendo como objeto dictar medidas extraordinarias y urgentes para que los
Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales destinen recursos durante los aos
fiscales 2009 y 2010, para financiar la ejecucin de proyectos de inversin pblica y
mantenimiento de infraestructura a travs de Ncleos Ejecutores, en el marco de las
acciones comprendidas en el Plan de Estmulo Econmico. La norma crea, al mismo
tiempo, un Registro Nacional de Ncleos Ejecutores que se constituir para este efecto
en la Secretara de Descentralizacin de la Presidencia del Consejo de Ministros.
Se precisa que los Ncleos Ejecutores son rganos representativos de no menos de cien
(100) personas de las comunidades campesinas y nativas, asentamientos humanos
rurales y urbanos; as como rondas campesinas, comits de autodefensa, comits de
gestin local y organizaciones de licenciados de las Fuerzas Armadas y Policiales, entre
otros, que habiten en una determinada localidad rural o urbana en condicin de
pobreza. Hay tambin un artculo consagrado a los Ncleos Ejecutores Juveniles (que
estarn conformados por jvenes de 18 a 29 aos de edad).
El DU dispuso inclusive que durante el ao fiscal 2010, los Gobiernos Regionales y los
Gobiernos Locales destinen el 6% de los recursos previstos para la ejecucin de
proyectos de inversin pblica en su presupuesto institucional, para su uso a travs de
Ncleos Ejecutores. Pese al nfasis en facilitar el gasto de estos niveles de gobierno, en
el Registro Nacional de Ncleos Ejecutores puede verse que los primeros en darle uso
intenso a esta licencia para ejecutar actividades bajo las normas del sector privado
fueron el Ministerio de Agricultura, a travs del Programa de Irrigaciones y de
Agrorural51, lo mismo que el Ministerio de Vivienda (sobre todo para edificar muros de
contencin).
La relevancia de esta disposicin para el ministerio es que descargaba a FONCODES de

tener que asumir encargos que le eran asignados simplemente porque gozaba de esa
prerrogativa aunque no tuvieran que ver con la razn de ser de la entidad. Por ejemplo,
el Programa de Compras Estatales que se desarroll en el marco del plan de estmulo
50 El antecedente es el Decreto Ley N 26157 aprobado en 1992, el cual prev la participacin de los
Ncleos Ejecutores para la ejecucin de proyectos de inversin social financiados por el FONCODES, los
cuales gozan de capacidad jurdica para contratar e intervenir en todos los actos necesarios para la
ejecucin de los proyectos y se encuentran sometidos a las normas que regulan las actividades del mbito
del sector privado.
51
Posiblemente porque Agrorural integra parte de la experiencia institucional de FONCODES.
56
Contra el tiempo
fiscal demand un fuerte involucramiento de FONCODES y de consultores contratados

por el MIMDES para apoyar dicho proceso, al mismo tiempo que la intervencin del
Ministerio de la Produccin (en la medida que los proveedores eran conductores de
MYPE) y del Ministerio de Educacin (ya que la produccin consista en uniformes y
calzado escolar). Tres ministerios comprometidos en procedimientos que podran
haberse llevado a cabo ms directa y concentradamente slo por estos ltimos si no
fuera por la necesidad de aprovechar las particularidades institucionales de FONCODES.
4.6. Avances y lmites a nivel de los Programas
El Plan Estratgico Institucional 2009-2011 examina la situacin de las Direcciones

Generales. De ellas dependa fundamentalmente la capacidad rectora del ministerio, lo
que implicaba sobre todo capacidad de incidencia en los gobiernos regionales y locales,
para que stos contasen con polticas de promocin de la igualdad de oportunidades
entre hombres y mujeres y planes de apoyo a los grupos poblacionales como infancia,
adolescencia, personas adultas mayores, familia, de accin contra la violencia hacia la
mujer. As mismo, para que los gobiernos locales incorporasen polticas de poblacin
en el Plan Estratgico de Desarrollo Regional.
Los programas existentes eran cinco: FONCODES y PRONAA y los Programas Nacionales
Wawa Wasi, contra la Violencia hacia la Mujer e INABIF. Algunos ms conocidos a nivel
nacional, en particular el PRONAA por ser largamente la entidad de mayor presencia52 y
FONCODES por su arraigo en el mbito rural y la modalidad de intervencin a travs de
ncleos ejecutores. La subcobertura era evidente sobre todo en el caso del Programa
Nacional Wawa Wasi o del Programa Nacional de Lucha contra la Violencia hacia la
Mujer.
El Programa Nacional Wawa Wasi atenda a algo ms de 53 mil nios, habiendo una
demanda estimada en 369 mil nios. Haba diseado y puesto en prctica una modalidad
orientada a las zonas rurales denominada Qatari Wawa que avanzaba tmidamente
puesto que llegaba a treinta y dos comunidades alto andinas, en 13 distritos53.
Simultneamente haba desarrollado una fortaleza a nivel del sistema de informacin
del Programa Nacional Wawa Wasi.
Al mes de setiembre 2011, el PNCVFS contaba con 139 Centros Emergencia Mujer (CEM)
funcionando a nivel nacional, ubicados en los 24 departamentos, 108 provincias y 138
distritos. Sin embargo, estos Centros estaban lejos de la combinacin de servicios propia
del diseo original.
En cuanto al INABIF, a esa fecha, contaba con 36 Centros de Desarrollo Integral de la

Familia (CEDIF), 38 Hogares y Albergues, 39 Programas Educadores de la Calle (PEC) y
101 Sociedades de Beneficencias Pblicas y Juntas de Participacin Social funcionando
52
El Programa de Complementacin Alimentaria, que era parte del PRONAA, lleg a ser transferido a los
gobiernos locales.
53 Fuente: Sistema de Evaluacin y Monitoreo Wawa Net (al 22 de Octubre del 2010)
http://www.mimdes.gob.pe/transparencia-pnww.html
57
a nivel nacional en los 24 departamentos, 102 provincias y 149 distritos54, constituyendo

las SBP y las JPS todo un mundo institucional de muy larga trayectoria.
Entre los avances del ltimo quinquenio, destacaba la existencia de un Programa

Presupuestal Estratgico Articulado Nutricional, que involucraba al PRONAA, permita
una gestin por resultados, un seguimiento concertado desde la Mesa de Concertacin
de Lucha contra la Pobreza, dejando atrs los problemas de uso poltico que han sido
tradicionales en este programa. El Programa Nacional contra la Violencia Familiar y
Sexual tambin avanz en la elaboracin de los documentos necesarios para que el
financiamiento responda a las caractersticas de un programa estratgico que permite
una mejor articulacin con los diversos sectores involucrados- pero recibi como
respuesta del MEF la demanda de dejar de lado este proceso y elaborar una nueva
documentacin para calificar como un Programa por resultados, que comprometera
slo al MIMDES.
La orientacin de estos avances responda a la bsqueda de una racionalizacin del

funcionamiento de la entidad, de una mayor eficiencia y de la puesta en marcha de una
intervencin intersectorial, en el marco de la Estrategia Nacional Crecer definida en el
2007. Esta inclua tres ejes: 1. Desarrollo de capacidades humanas y respeto de derechos
fundamentales; 2. Promocin de oportunidades y capacidades econmicas; 3.
Establecimiento de una red de proteccin social.
En algunos casos, ms bien excepcionales, se alent la sistematizacin de las

experiencias o al menos su documentacin55. Los informes presentados generalmente
equivalan a compartir los logros, aunque no necesariamente llegaban a exponer
resultados no esperados ni se referan abiertamente a los fracasos o a los conflictos que
pudieran haberse presentado.56.
54
Las cifras a setiembre del 2011 provienen de: Boletn MIMDES. Direccin General de Polticas de
Desarrollo Social. Direccin de Monitoreo y Evaluacin de Impacto Social. Departamento Puno. Perodo
julio 2006 diciembre 2011.
55 El ao 2007, la Direccin de Polticas Sociales public un Catlogo de Lecciones Aprendidas en
Intervenciones de Poltica Social que inclua veintisiete del MIMDES, por ejemplo: Procuenca en Lurn
(Direccin General de Descentralizacin), Registro Nacional para las Personas Desplazadas (Direccin
General de Desplazados y de Cultura de Paz), Programa Multisectorial Allin Tayta, sobre paternidad,
Servicio de Defensora del Nio y del Adolescente (Direccin General de la Familia y la Comunidad),
Cruzada Mi Nombre, Consulta Nacional del Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades - PIO reformulado
2006-2010, Constitucin de la Red Nacional de Personas Adultas Mayores (Direccin General de la Mujer)
Centros Emergencia Mujer, Formacin de Facilitadoras en Accin, Lnea de orientacin telefnica "Ayuda
Amiga" (Programa Nacional Contra la Violencia Familiar y Sexual) , Programa Educadores de la Calle
(INABIF), Programa de CEIS-PRONOEIS, Programa de Almuerzos escolares, Programa de Desayunos
escolares (PRONAA), Proyecto Piloto Wawa Wasi Rural Amaznico (Programa Nacional Wawa Wasi),
Racimos Estratgicos para el Desarrollo Rural - Red Rural, Subcomponente de Consolidacin de Proyectos
Productivos en Micro corredores Socioeconmicos (FONCODES).
56
La misma Direccin auspici, durante el ao 2010, un ejercicio de sistematizacin en el que intervinieron
dieciocho profesionales de diversos programas.
58
Contra el tiempo
5. CONTRA EL TIEMPO: UNA GESTION VISTA EN PROFUNDIDAD
Este captulo analiza la gestin desarrollada en el perodo octubre 2008 - junio 2009, en
medio de dos coyunturas de crisis poltica durante el segundo gobierno del APRA. La
primera, derivada de problemas de corrupcin, que provoc una recomposicin del
Gabinete. Esta abri una brecha que permiti el ingreso al ms alto nivel del MIMDES
de un equipo profesional independiente, con una ubicacin poltica distinta a la del
APRA, comprometido con la bsqueda de la igualdad de gnero y con la lucha contra la
pobreza, lo mismo que con una perspectiva tica, democrtica y de apuesta a favor de
la descentralizacin. Se examina aqu lo que se signific integrarse al gobierno en un
momento en el que el Congreso aprobaba el Presupuesto y el Ejecutivo anunciaba luego
un Plan anti crisis y cmo se estableci cierto entendimiento al interior del ministerio
con una maquinaria en operacin a la que llegbamos con determinadas prioridades. Se
analiza lo que se hizo durante ese perodo, su continuidad y cmo se abri una nueva
coyuntura de crisis nacional asociada al conflicto amaznico. Este tuvo su momento ms
dramtico el viernes 5 de junio del 2009, en Bagua; el lunes 8 de ese mes present mi
renuncia, con lo que concluy esta gestin57.
5.1. Prioridades, urgencias, lecciones en el camino
5.1.1. Los tiempos polticos
El 14 de octubre del 2008, en la tarde, en Palacio de Gobierno, juramentaba un nuevo

Consejo de Ministros. El escndalo de los petroaudios haba alcanzado a Jorge del
Castillo, entonces presidente del Consejo de Ministros y el presidente Garca reaccion,
ofreciendo este cargo a alguien que vena de una cantera muy distinta a la del partido
de gobierno: Yehude Simon, izquierdista moderado, lder del Partido Humanista, que
haba pasado muchos aos en prisin bajo la acusacin de apologa del terrorismo.
Como Presidente del Gobierno Regional de Lambayeque y como coordinador de la
Asamblea de Presidentes de Gobiernos Regionales, vena cumpliendo un papel que
contribua a mantener en alto el perfil del proceso de descentralizacin. Su actitud, libre
de amargura y rencor, luego de una dura e injusta estada durante aos en la crcel era
un motivo para despertar simpata, al menos entre los sectores con menos prejuicios.
Pese a haber hecho un primer gobierno con efectos desastrosos, habiendo sido visto
como el mal menor, Alan Garca haba sido reelegido el 2006, alcanzando una
aprobacin a su gobierno que inicialmente lleg a 63%. A inicios del 2007 esta
aprobacin estaba cerca al 50% y, a finales de ao, haba cado a 33%, nivel en el que se
mantuvo por mucho tiempo. Se haba vuelto un gobierno convencional, sostenido
especialmente por el apoyo de la gran empresa, la Iglesia Catlica y las Fuerzas Armadas.
Como seala Martn Tanaka58, el presidente haba optado por un modelo de
gobernabilidad conservadora, que privilegiaba las demandas de orden y autoridad junto
con el crecimiento econmico mediante una poltica amigable con los grandes
57
En trminos formales, sta continu hasta la designacin de la siguiente ministra, el da 11 de junio.
58 Tanaka (2008)
59
capitales. Sus reformas tenan un carcter bsicamente administrativo. Recin a finales

de 2007 el Congreso aprob una ley fundamental para la reforma del Estado, la Ley
Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE). Moder el ritmo del proceso de descentralizacin
impulsado por el gobierno anterior, transfiri las competencias del Consejo Nacional de
Descentralizacin a la Presidencia del Consejo de Ministros y estableci una dinmica
de negociaciones bilaterales con los Presidentes Regionales. El presidente desplegaba
un manejo reactivo y cortoplacista de la gestin pblica, una omnipresencia que
frecuentemente descolocaba a los ministros; eso s, se haba preocupado por dejar
claramente expresada sus prioridades a travs de dos artculos que fueron publicados
en el diario El Comercio, El sndrome del perro del hortelano (28 de octubre) y Receta
para acabar con el perro del hortelano (25 de noviembre). La trascendencia de estas
prioridades para la poltica nacional se dejara sentir durante la crisis de Bagua que
tendra lugar en junio del 2009, la que provocara una cada de la aprobacin
presidencial a 21%.
Convocar a Yehude Simon era un gesto audaz. Responder afirmativamente poda ser,
igualmente, una audacia o una ingenuidad. Como fuera, Simon lo hizo. Al recomponerse
el gabinete, seis nuevos ministros pasaron a ser parte del mismo, entre ellos tres que
compartamos un pasado de izquierda y un compromiso con el proceso de
descentralizacin: Oscar Ugarte quien vena colaborando con Yehude Simon en el
Gobierno Regional de Lambayeque- como ministro de Salud, Carlos Leyton, de Arequipa,
como ministro de Agricultura y yo como ministra de la Mujer y Desarrollo Social.
Con Simon ingresaron al gabinete Oscar Ugarte, Carlos Leyton, Carmen Vildoso y Elena
Conterno. Ugarte, tambin mdico, haba sido regidor de la municipalidad de Lima,
integrante de Izquierda Unida y posteriormente del Partido Humanista Peruano, vena
colaborando con Yehude Simon en el Gobierno Regional de Lambayeque; asumi el
ministerio de Salud. Leyton, socilogo, era vicepresidente del Gobierno Regional de
Arequipa, pas a ser ministro de Agricultura. Vildoso, sociloga, haba sido Viceministra
en el Ministerio de Trabajo y en octubre del 2008- era parte de la Secretara Tcnica
del Acuerdo Nacional. Ugarte, Leyton y Vildoso podran ser caracterizados como
ministros polticos por su formacin y trayectoria, de filiacin ajena a la del partido de
gobierno; al mismo tiempo, conocan los temas de las respectivas carteras y tenan
experiencia de gobierno. Conterno, economista, haba desempeado cargos ejecutivos
y de asesora en diferentes entidades pblicas y en proyectos de USAID, primero sobre
descentralizacin y luego en materia de facilitacin del comercio; asumi la cartera de
Produccin.
Fue importante para m que la invitacin llegase a travs de Ugarte con quien comparta
no slo aos de afinidad poltica sino una opcin por el dilogo y la concertacin, que
cada uno desplegaba en distintos espacios59. En estos espacios, se discuta
recomendaciones de poltica de Estado. Ahora, se abra una oportunidad para ponerlas
a prueba, en particular aquellas vinculadas a cinco polticas del Acuerdo Nacional, tres
que forman parte del objetivo de Equidad, como son: 10. Reduccin de la pobreza, 11.
59
Oscar Ugarte vena promoviendo un espacio de dilogo interesante denominado Acuerdo
Interpartidario en Salud. Por mi parte, haca cuatro aos que participaba en la Secretara Tcnica del
Acuerdo Nacional, en calidad de Coordinadora de Actividades.
60
Contra el tiempo
Promocin de la igualdad de oportunidades sin discriminacin y 16. Fortalecimiento de

la familia, proteccin y promocin de la niez, la adolescencia y la juventud), as como
las polticas: 4. Institucionalizacin del dilogo y la concertacin y 24. Afirmacin de un
Estado eficiente y transparente, que resultaran siendo las materias ms crticas. Simon
plante que haba la posibilidad de hacer un trabajo en equipo al interior del Gabinete,
cuestin que -desde un principio- qued claro que no sera fcil.
Esta apuesta entraaba riesgos60. Ms an, un periodista, editor de un diario

importante, escriba entonces61
el problema para la ministra es que tiene que vrselas tambin con personas.
Para comenzar, el jefe del Foncodes, Carlos Arana, representa, en base a su
militancia aprista y al respaldo de las altas esferas, un grueso condicionamiento
() Si Vildoso logra la hazaa de mover a Arana de Foncodes, tendr el camino
despejado para hacer de la institucin la piedra angular de toda la
reestructuracin que demandan los programas sociales. Lamentablemente, las
gestiones ministeriales en el sector de la Mujer y Desarrollo Social suelen
enfrentar fortsimas presiones polticas. Creemos que Vildoso exhibe no pocos
pergaminos tcnicos de primer nivel y no pocas agallas para decirle no al propio
presidente Alan Garca. () Lo que quizs tendra que hacer Vildoso () es
generar alianzas importantes dentro del Gabinete, (). En algn momento, la
soledad podra hacerla retroceder en la firmeza de sus planes y pasar a constituir
una excelente figura decorativa de la poltica social del rgimen. Estamos seguros
de que Vildoso no querr verse en ese espejo ni ahora ni nunca.
Efectivamente, estaba planteado el problema de las personas pero tambin el de los

modelos de poltica, en particular de poltica social. Mover a Arana de FONCODES era
una dificultad y un desafo. Sin embargo, no era tan real que su reemplazo era la clave
para hacer de la institucin la piedra angular de toda la reestructuracin que demandan
los programas sociales. Arana haba sido llevado a FONCODES por la ministra Pinilla ese
mismo ao62. Qu haba impedido que FONCODES fuese antes- la piedra angular de
la reestructuracin reclamada? En realidad, el rol que FONCODES eventualmente tiene
en el imaginario de quienes opinan rpidamente sobre la poltica social corresponde a
una poca pasada. FONCODES haba venido perdiendo importancia en varios planos. En
direccin contraria, se haba venido abriendo paso una visin intersectorial de la poltica
social que se plasmaba en diversas instituciones, definiciones y programas: el Consejo
Interministerial de Accin Social y su Secretara Tcnica (ST-CIAS), la Mesa de
Concertacin de Lucha contra la Pobreza y el Programa Juntos, dependiente de la PCM.
La descentralizacin tambin influa en esta dinmica. Todo ello tena su correlato
presupuestal en la disminucin de los fondos para FONCODES, el incremento del
60
Entre ellos, el de ser percibida como ministra aprista por parte de quienes no llegan a calibrar las
diferencias que hay entre Estado, gobierno y partido.
61
Juan Paredes Castro. Qu pasa realmente con el FONCODES?. El Comercio, 21-10-2008.
62
Carlos Arana Vivar fue secretario nacional de organizacin del APRA en 1988. Trabaj con Agustn
Mantilla en el Ministerio del Interior y fue uno de los miembros de su seguridad. Fue gerente general de
la empresa Horizonte Contratista, de la que (segn la revista Caretas, N 1778, del 26-6-2003) se origin
una Corporacin vinculada a la fortuna ilcitamente obtenida de Agustn Mantilla. En el gobierno de Alan
Garca fue designado Viceministro de Vivienda y luego Director de Agua para Todos, cargos en los que
dur dos y quince das respectivamente.
61
presupuesto de Juntos y el aumento del presupuesto de los gobiernos regionales y

locales, los que tambin deban realizar inversin para fines sociales. Lo que no significa,
por cierto, que la presencia de Arana fuese un tema menor.
Los aproximadamente ocho meses de gestin -entre octubre del 2008 y junio del 2009-
se plasmaron en un calendario que estuvo marcado por varios hitos: debate y
aprobacin del Presupuesto de la Repblica / presentacin del Plan Anticrisis, en el
marco de la gestin del ministro Luis Valdivieso / Da Internacional de la Mujer, fecha
relevante para el Ministerio/ crisis asociada al conflicto de Bagua. Cada uno de estos
acontecimientos desencaden exigencias o dio lugar a oportunidades para el MIMDES,
como se ver ms adelante, con mayor profundidad. El debate del presupuesto 2009
fue una oportunidad para apoyar el proceso de descentralizacin del Programa de
Complementacin Alimentaria e impulsar el empadronamiento de los comedores
involucrados en este programa. El Plan Anticrisis abri una coyuntura propicia para
Sierra Productiva, que se desdibuj con el cambio de ministro de Economa. El Da
Internacional de la Mujer fue un marco propicio para que el Gabinete aprobase el Plan
Nacional contra la Violencia hacia la Mujer 2009-2015. Y as, sucesivamente.
5.1.2. Armar el equipo y establecer una relacin constructiva con el personal existente
Esta coyuntura extraordinaria haca urgente armar un equipo de Alta Direccin capaz de
enfrentar el reto. El nombramiento de Simon haba sido tan inesperado e inslito que
fue bautizado por algunos medios pronosticaban que no pasara de diciembre. An sin
compartir una perspectiva tan sombra, resultaba imperioso aprovechar al mximo cada
da. Con el apoyo de Mara Isabel Gonzales quien haba sido asesora del Despacho
Ministerial durante el gobierno de transicin- fue posible incorporar a Cecilia Aldave,
como Viceministra de la Mujer y Carlos Castillo en calidad de Secretario General; ambos
haban participado tambin en la poca del gobierno de transicin. Poco despus,
ingres Mara Rosa (Maruja) Boggio, que haba estado en la poca de A.M. Romero,
como Viceministra de Desarrollo Social. En los doce aos sumados del PROMUDEH y
MIMDES hasta el momento haba una valiosa experiencia, con sus activos y pasivos, de
modo que el conocimiento que el equipo tena del ministerio resultaba una fortaleza
muy importante. Maruja Boggio hay que decirlo- acept bajo el supuesto de que la
presencia de Carlos Arana al frente de FONCODES sera slo cuestin de das.
Convers con uno de los profesionales de FONCODES de mayor experiencia, de una de

las regiones, para que asumiera la Gerencia de la entidad, pero Carlos Arana sac a
relucir el respaldo que le ofreca el Presidente. Yehude Simon intent otra va y le
propuso que se fuera a trabajar a la Presidencia del Consejo de Ministros,
concretamente, en la organizacin del Mdulo Per, modalidad de presencia conjunta
de los ministerios sociales en barrios populares de Lima, pero Arana no acept. Haba
pasado a ocupar la direccin de FONCODES haca slo dos meses, lo que fue un
escndalo poltico pues vena de una cuestionada gestin en el Programa Agua para
Todos. En ese momento, ese hecho provoc en el Congreso una solicitud de
interpelacin de la Ministra de la Mujer (Susana Pinilla) por la designacin de Carlos
Arana como Director de FONCODES. Veintisiete congresistas votaron a favor de la
solicitud (entre nacionalistas, de UPP y de Alianza Parlamentaria), que no fue admitida
62
Contra el tiempo
a debate por el Pleno. Pero hubo 38 votos en contra de la mocin ya que el APRA tuvo
el apoyo de los fujimoristas y de algunos congresistas de Unidad Nacional mientras que
la mayora de congresistas de Unidad Nacional se abstuvo. Era pues un punto sobre el
cual el APRA no estaba dispuesto a retroceder. De modo que Carlos Arana se qued al
frente de una entidad importante en la lucha contra la pobreza. La lucidez y habilidad
de la Viceministra de Desarrollo Social y la actitud relativamente prudente de parte de
Arana, a la que contribua la gran atencin que le prestaban los medios, contribuyeron
a evitar mayores impasses.
Al grupo ya mencionado, se sumaron Elena Ramos, sociloga, quien haba estado en el

Ministerio de Trabajo y en otros organismos del sector pblico, para dirigir el gabinete
de asesores y ms adelante Rosana Cueva, periodista de amplia experiencia, que asumi
la responsabilidad de jefe de prensa. Tambin Beatriz de Rivero, abogada, quien pas a
ser coordinadora parlamentaria. Posteriormente, fue invitado a las reuniones
frecuentes de lo que sera una Alta Direccin ampliada, Guillermo Paz, asesor de M.
Boggio, encargado de impulsar la aplicacin de Sierra Productiva desde el mbito del
Viceministerio de Desarrollo Social; de paso, vino a salvar a Carlos Castillo de la situacin
de minora absoluta en trminos de gnero. Era un equipo que comparta prioridades y
que reuna experiencia en distintos sectores del aparato pblico (Trabajo, Economa, el
mismo MIMDES, gobiernos regionales y locales), tanto directa como indirectamente.
Por otra parte, era necesario establecer un modus vivendi con el personal que se
encontraba en el ministerio. Algunos militantes apristas que trabajaban en el MIMDES
se colocaron a la defensiva; incluso, lleg a manos de la Alta Direccin un documento
interno en el que apareca la lista con los nombres de los militantes, a quienes
alertaban sobre posibles despidos. En realidad no haba la intencin de hacer una razzia.
Hubiera sido no slo arbitrario sino una prdida de tiempo pues seguramente las
personas que los podran reemplazar seran despedidas del mismo modo apenas se
produjese el siguiente cambio ministerial. No obstante, se lleg a separar a algunas
personas de manera muy selectiva; as ocurri con la directora del INABIF debido a un
proceso que se le haba abierto anteriormente y cuyas conclusiones no la respaldaban.
Lo paradjico es que jefes de programa y de oficinas administrativas que fueron
respetados durante esta gestin fueron cambiados por la ministra siguiente, aun cuando
eran de su mismo partido63.
La politizacin del personal ubicado en puestos claves y en otros que no lo eran tanto
era un vicio casi estructural en el MIMDES como en otros ministerios. En trminos
parecidos se han expresado ex ministras y ex funcionarios de distintos perodos. La
designacin de una persona militante de un partido al ms alto puesto de una entidad
atraa y atrae inmediatamente a sus correligionarios deseosos de encontrar una
ubicacin. Se produca entonces una ola mayor o menor de colocaciones con claro tinte
poltico. Cuando vena una nueva ministra, aquella ola se transformaba en resaca,
desatando un movimiento de resistencia con el propsito de asegurar la permanencia y
hacerse sentir como una fuerza que era necesario tomar en cuenta.
63
Por ejemplo, quienes se encontraban al frente de la Oficina General de Administracin y de la Oficina
de Presupuesto haban ingresado al MIMDES durante la primera gestin de la Ministra Borra; ambas
tuvieron que salir durante la gestin de la Ministra Vlchez.
63
Cabra analizar qu es lo que explica la permanencia (o no) de un determinado

funcionario a lo largo de los aos en un determinado puesto (en los casos en los que no
se trata de funcionarios de carrera). Por qu algunos son cambiados y qu alternativas
se les ofrece (o no)? Qu es lo que permite la continuidad de otros pese a que son
vistos de manera crtica en distintos mbitos? Estar en algn momento el aparato
estatal en condiciones de protegerse frente a personas de mritos discutibles? La
creacin y el funcionamiento de SERVIR apuntan a cambiar esta situacin64. En el caso
de los cinco programas que dependan del MIMDES (Wawa Wasi, INABIF, Programa
contra la Violencia Familiar y Sexual, PRONAA y FONCODES), desde la gestin de Susana
Pinilla y por mucho tiempo el nico programa en el que no hubo cambios a nivel de la
jefatura fue FONCODES mientras que en otros programas hubo dos o ms personas al
frente, sucesivamente; el nico que tuvo el respaldo suficiente para resistir cualquier
embate fue Carlos Arana65. Un caso parecido fue el de Mayta Capac Alatrista, jefe de
INDEPA hasta fines del 2010. Ambos pertenecan al grupo conocido entonces como los
cuarentones dentro del partido aprista. Mientras que por otro lado, no haba una
poltica homognea en relacin al personal. Muchos haban ingresado por concurso
haca varios aos y deban haber sido nombrados; sin embargo, vieron pasar sucesivas
administraciones que obviaron regularizar esa situacin. Reconocer su derecho y su
desempeo fue parte de las polticas que se impulsaron en este perodo.
En una institucin como el MIMDES, al margen de las coyunturas, los cambios de

personas de confianza, pueden ser materia de complicadas negociaciones. Sola ocurrir
respecto a las jefaturas regionales del PRONAA; ms an, no faltaban los congresistas
de una u otra tendencia que hacan llegar sus crticas a determinados jefes de este
programa y, a rengln seguido, los nombres sugeridos para reemplazarlos. Ya avanzada
la gestin se present la oportunidad de recurrir a Servir66, entidad que lleg a aprobar
varias plazas de gerente a favor del MIMDES; esta ruta contribua a mejorar la calidad
del personal en puestos claves y de paso- evitar tales negociaciones.
5.1.3. El ministerio que encontramos
Tenamos una idea de la situacin del ministerio, que constitua un desafo. La

descentralizacin de los programas sociales y en particular de aquellos bajo
responsabilidad del MIMDES era una cuestin que haba estado sometida a una serie de
64
La racionalizacin de las formas de contratacin tambin es indispensable.
65
Hasta salir por propia iniciativa, para participar como candidato a congresista en el cuarto puesto de la
lista del APRA.
66 SERVIR incluy dentro de la primera promocin (junio del 2009) de gerentes pblicos, a dos
profesionales que fueron asignados al MIMDES. Un mes despus, en la sede del MIMDES, se firm el
acuerdo de asignacin de los gerentes pblicos para el PRONAA, con la participacin de la ministra Nidia
Vlchez, la presidenta ejecutiva de SERVIR, Nuria Esparch, y los gerentes: Carlos Martn Loyola Escajadillo
(quien asumi la Gerencia de la Unidad de Planeamiento y Resultados) y Mario Alberto Jos Aliaga Herrera
(quien asumi la Gerencia de la Unidad Administrativa). El primero de estos gerentes se mantiene en el
PRONAA pero el segundo slo dur cuatro meses. Al parecer habra cumplido su labor con tanto celo que
alguien que estaba por encima de l sinti que estaba poniendo trabas, lo que determin su salida.
Posteriormente, en julio del 2009, entre los cargos de destino aprobados por SERVIR figura el de
Gerente de la Unidad de Promocin al Acceso Alimentario Nutricional del PRONAA.
64
Contra el tiempo
negociaciones y que haba ido variando de contexto, con el diseo y desarrollo de la

estrategia Crecer. Procesos que prcticamente estaban logrados a nivel nacional como
la transferencia del Programa de Complementacin Alimentaria- no podan considerarse
concluidos por la resistencia de la Municipalidad de Lima a asumir esta responsabilidad.
Por otro lado, FONCODES estaba en reorganizacin y el proceso deba terminar en
diciembre.
Un dato de fondo era la heterogeneidad interna pues coexistan culturas propias de

instituciones creadas en distintas pocas y contextos: desde la prctica de la filantropa
a los fondos de compensaciones de la pobreza, intervenciones fundamentalmente
logsticas como el PRONAA con otras apoyadas en un involucramiento activo de la
comunidad, especialmente de las mujeres.
La sensibilidad producto de las distintas reorganizaciones que haban sido impuestas se

manifest en las intervenciones de quienes participaron en las primeras reuniones. As,
segn Amparo Muguruza, el proceso de fusin y luego des-fusin del Programa Nacional
Wawa Wasi afect su quehacer. Como se recordar, lo mismo haba ocurrido con el
Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual. Guillermo Vega, del CONADIS,
explic que haban sido primero Consejo, luego Direccin, otra vez Consejo; mientras
que el INDEPA ausente- haba pasado por vicisitudes similares.
Por ese entonces, marzo del 2009, entre personal activo, personal del llamado rgimen
CAS (que era el predominante) y consultores, empleaba a alrededor de cuatro mil
personas, cifra que un ao despus haba disminuido al menos, aparentemente- a
cerca de tres mil cuatrocientos. La importancia numrica del personal CAS (nueva
denominacin para el personal anteriormente denominado Servicios No Personales)
expresa la magnitud de la vulneracin de derechos laborales dentro del Estado y afecta
el clima interno.
5.1.4. Las prioridades
Luego de la ceremonia de entrega de cargo, la nueva gestin dio a conocer sus

prioridades: 1) Fortalecer la capacidad del Viceministerio de la Mujer para promover el
enfoque y la rectora en igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres. 2)
Promover la mejora de la calidad de vida de mujeres, nios y nias: desarrollar
capacidades y potencialidades contra la exclusin, la violencia y la desnutricin. 3)
Contribuir al desarrollo de estrategias regionales de seguridad alimentaria y de
desarrollo productivo.
La primera apuntaba a corregir el desbalance a favor del Viceministerio de Desarrollo

Social que se arrastraba prcticamente desde la constitucin de este Viceministerio, sin
que ello significara pretender un desbalance inverso. Por el contrario, se trataba de
fortalecer al Viceministerio de la Mujer para que pudiera cumplir cabalmente sus fines
y dar lugar a un trabajo articulado entre los dos vice ministerios. Cecilia Aldave, quien
estara al frente de esta tarea, haba asesorado antes a la ex viceministra de la Mujer
Mara Isabel Rosas. El desequilibrio entre los dos Viceministerios tena que ver con el
grado de presencia y con el peso de sus respectivos presupuestos, pero ambos tenan
65
deficiencias para ejercer rectora (esto es, orientar, normar) y no solamente ejecutar y
prestar servicios directamente67.
La segunda tena que ver con las estrategias de proteccin social en general y
comprometa a ambos vice ministerios. El combate a la desnutricin se daba tanto desde
el PRONAA como desde la atencin cotidiana en los Wawa Wasi, el primero ubicado en
el mbito del Viceministerio de Desarrollo Social y los segundos en el Viceministerio de
la Mujer. La superacin de la violencia, por ejemplo, consustancial al Programa Nacional
contra la Violencia Familiar y Sexual, as como a la Direccin de Cultura de Paz ambos
pertenecientes al VMM- tambin involucraba a FONCODES, en particular, a travs de su
participacin en el proceso de registro y acreditacin de desplazados internos, en un rol
complementario al de la Direccin de Cultura de Paz.
La tercera era la forma ms directa de contribuir a revertir el dficit de consumo.

Permita dar continuidad a algunas experiencias que ya se haban desarrollado en
FONCODES y en particular, impulsar la rplica de Sierra Productiva, una intervencin que
combina 18 tecnologas para mejorar el rendimiento de los predios rurales ubicados en
la sierra alta y mejorar la calidad de vida de las familias68; su rasgo ms caracterstico es
que la difusin de las tecnologas se basa en una estrategia de enseanza-aprendizaje
de campesino a campesino, a travs de los yachachik (palabra quechua que se traduce
como el que ensea). Cabe recordar que de 82 programas y proyectos sociales
identificados al 2006, 46 netamente protectores o asistenciales explicaban
aproximadamente el 57% del gasto social en ese ao. De los 12 programas sociales ms
importantes reportados por el MEF al 2007 ms del 57% segua asignado a programas
protectores69, mientras que menos del 30% del PIA era para programas promotores y
menos del 13% para programas habilitadores. Los programas protectores ciertamente
necesarios- son los que han predominado en las polticas sociales, mientras que los
programas de desarrollo de capacidades y promotores, que seran especialmente
importantes en pocas de expansin econmica, despegan con dificultad o no se
mantienen suficientemente en el tiempo. Una intervencin basada en los yachachik
resultaba clave en la perspectiva de la mejora de las capacidades productivas en el
mbito rural.
Al lado de esas prioridades, se definieron las siguientes estrategias y lineamientos

transversales70:
67
Para trabajar en torno a estos temas se constituy una Comisin Consultiva, mediante Resolucin
Suprema y una Comisin de Rectora.
68
Experiencia promovida por el Instituto de Alternativa Agraria, dirigido por el economista cusqueo
Carlos Paredes y la Federacin de Campesinos del Cusco, apoyada por varias empresas a nivel nacional y
reconocida a nivel mundial, a travs de un Concurso de experiencias innovadoras realizado por la BBC el
2010. Una de las tecnologas ms importantes de este paquete es el riego por aspersin que libra a los
campesinos de la dependencia de las lluvias. En el mbito de los programas promovidos por el MIMDES,
Sierra Productiva fue asumido bajo el nombre de Mi Chacra Productiva, refirindose as al paquete de diez
tecnologas esenciales para superar la pobreza (notablemente el riego por aspersin), estableciendo al
mismo tiempo una divisin del trabajo con el Ministerio de Agricultura que impulsa una oferta para
productores rurales con mayores activos y oportunidades.
69
Marco Social Multianual 2009-2012.
70
A la definicin de las prioridades estratgicas y de los lineamientos en el plano de la tica
contribuyeron los integrantes de la Comisin Consultiva y de la Comisin de tica de este perodo.
66
Contra el tiempo
Avanzar en la descentralizacin
Defender los recursos para los programas sociales
Impulsar la gestin por resultados
Promover la tica en la administracin pblica y combatir la corrupcin.
Estos planteamientos fueron expuestos y explicados primero ante los trabajadores del
MIMDES y luego en cuanta ocasin fuera pertinente, encontrando audiencias
interesadas y receptivas en la mayora de los casos. Un caso especial ocurri cuando los
nuevos ministros fuimos invitados a la clula parlamentaria del partido de gobierno y,
de esta presentacin, hubo un punto que caus una explcita resistencia: el de avanzar
en la descentralizacin. Casi todos los congresistas presentes menos el de Puno-
consideraban que no tena sentido dar pasos mayores en materia de transferencia de
programas con el argumento que para la poblacin gobierno nacional y Estado eran
prcticamente lo mismo y que no perciban las acciones de los gobiernos sub nacionales
como expresin del Estado, ms an, que ni siquiera estos mismos gobiernos se
perciban como Estado de modo que trasladarles ms poder y ms recursos era algo que
conduca a ninguna parte.
Esas prioridades se plasmaron en el Plan Estratgico Institucional 2009-2011, aprobado

en diciembre, luego de un proceso de discusin que involucr a distintas instancias. En
este PEI se resuman, como es de rigor, las formulaciones de la misin y de la visin del
MIMDES.
MISION: Ministerio rector de las polticas pblicas en materia de equidad de gnero,

proteccin y desarrollo social de poblaciones vulnerables y que sufren exclusin,
garantizando el ejercicio de sus derechos a fin de asegurar la igualdad de
oportunidades, mejorar su calidad de vida y promover su realizacin personal y social.
VISION: Al 2011, las polticas y programas bajo rectora del MIMDES son reconocidos
por su efectividad en la mejora de la calidad de vida de las personas y familias en
pobreza y exclusin social, en base a su participacin; mediante una gestin
descentralizada de programas de proteccin social, que involucra a actores pblicos,
privados y de sociedad civil.
La preocupacin por la capacidad del ministerio para dar orientacin tarea distinta a la
de la ejecucin o prestacin directa de servicios- llev a constituir el Grupo de Trabajo
Tcnico de Rectora Sectorial del MIMDES71. Sus aportes fueron presentados a una
reunin de alta direccin el 29 de mayo. Estos se referan al rol del ministerio, a los
fundamentos de este rol, a las estrategias generales y a los lineamientos especficos de
poltica por cada rea de competencia especificada en la Ley de Organizacin y
Funciones del Ministerio. Mientras que en relacin al tema de la tica en la
administracin pblica- aprobamos las Normas de conducta del Personal del sector
71
Resolucin Ministerial N 084-2009-MIMDES, del 26 de febrero del 2009.
67
Mujer y Desarrollo Social72, precisando que el personal no podr participar de

situaciones que impliquen conflictos de intereses, aceptar regalos o facilidades para s o
para sus familiares que puedan comprometer decisiones institucionales o signifiquen
beneficio personal o para terceras personas, utilizar los bienes del ministerio para fines
distintos a los de la entidad ni sostener reuniones, en las cuales est comprometido el
sector, fuera del local ministerial salvo que se trate de otras instituciones pblicas o con
autorizacin o bajo responsabilidad del jefe inmediato. Igualmente, se estableca que el
portal del sector MIMDES deba incluir -en simultneo- la relacin de visitantes y el
nombre del funcionario con el que se realizaba la reunin.
5.1.5. La nocin de los cien das
Haba cuestiones urgentes de acuerdo al calendario de la gestin pblica -participar de

la sustentacin del presupuesto en el Congreso, definir el Plan Estratgico Institucional
para el perodo siguiente- y otras dictadas por el sentido comn, como ponerse al da
sobre la marcha de la institucin en base a la informacin provista por los propios
responsables y dialogar con los interlocutores del Ministerio, especialmente con
aquellos cuyas demandas eran ms acuciantes.
Catorce puntos estn anotados en mi cuaderno de entonces en una lista de asuntos por
resolver, elaborada luego de diversas reuniones y entrevistas. Entre ellos: organizar la
gestin, Comedores, FONIPREL73, Presidente, Beneficencia Pblica de Lima, Fondo para
el VRAE, Sierra Productiva como estrategia de salida para Juntos, proceso de
reorganizacin de FONCODES (en curso), Comisin de tica y Transparencia, Convenio
con el PNUD en relacin al Puericultorio, Plan de Igualdad de Oportunidades, matriz de
competencia necesaria para la Ley de Organizacin y Funciones, Mdulo Per, oficios a
PRONAA. A qu alude cada uno sera largo de explicar; la mayora de ellos ir
apareciendo paulatinamente. Se mezclan problemas lgidos, largamente pendientes y
con plazos que expiraban, con asuntos para explorar y hacer propuestas as como con
cuestiones puntuales, que podan ser resueltas si alguien se abocaba a ello con
diligencia.
La nocin de los cien das como tal remite a la idea de que, si no exhibamos resultados
concretos en determinadas reas en un corto plazo, tendramos pocas oportunidades
de contar con tiempo suplementario. Habiendo ingresado a mediados de octubre, se
podra decir que tenamos hasta mediados o fines de enero del 2009, para mostrar que
estbamos bien encaminados. Los cien das no eran una cuestin matemtica, sino
poltica. Era un plazo que permita apelar a la comprensin de diversos actores y la
posibilidad de una tregua a la prensa, al menos a la ms objetiva. En ese sentido, ese
lmite poda llegar antes o despus. Teniendo ese plazo como referencia, se orden las
actividades en un calendario en base a cuatro ejes: rectora, descentralizacin y
regionalizacin, paz social y concertacin, lucha contra la corrupcin,.
72
RM N 059-2009-MIMDES, tambin de febrero del 2009.
73
Fondo concursable para proyectos de inversin pblica y estudios de pre inversin orientados a reducir
las brechas en la provisin de los servicios e infraestructura bsica.
68
Contra el tiempo
Las acciones previstas en el eje de la rectora, tenan que ver con la definicin de un Plan
Estratgico, medidas para la transversalizacin del gnero en el MIMDES, elaborar la
matriz de competencias segn la Ley de Organizacin y Funciones, se inclua tambin el
Plan Nacional de Poblacin. El eje ms cargado era el de descentralizacin y regionalizacin,
que pasaba por constituir una Comisin Intergubernamental para la transferencia de los
Programas Nutricionales e igualmente otras para para la transferencia de WW, CEM, CEDIF y
albergues, en el mes de noviembre y en el mes siguiente proceder al relanzamiento pblico
de FONCODES (fin del proceso de reorganizacin) as como al lanzamiento del componente
educativo del PRONAA. En cuanto al eje de paz social y concertacin se prevea, para el
segundo y tercer mes, proceder, primero, a la entrega de resultados del V Censo por la Paz
y luego a trabajar una propuesta articulada para el VRAEM y otra sobre el caso de
reasentamiento involuntario de la poblacin de Morococha a raz del proyecto minero
Toromocho. En cuanto a la lucha contra la corrupcin, se planific instalar nuevamente- la
Comisin de tica y Transparencia.
Y as, ms all de ese lapso, la matriz diseada continuaba ubicando actividades como el
Plan de Igualdad de Oportunidades, la Ley Igualdad de Oportunidades, el Reglamento
de Organizacin y Funciones y el Plan sobre la Niez, el registro de beneficiarios del
MIMDES, la propuesta de reorganizacin de los programas bajo rectora del ministerio,
en el tercero, entre otras actividades. No inclua todo lo que estaba en la agenda sino
lo que guardaba relacin con el Plan de Gobierno.
5.1.6. Dar continuidad a los procesos en curso
Simultneamente, se trabajaba en aquello que vena de las gestiones anteriores y era

parte del quehacer que corresponda al ministerio. Habiendo ingresado en el ltimo
trimestre de un ao, haba un plan operativo en marcha y haba que procurar que se
lograran las metas. Asumimos con mayor prioridad aquellas que parecan ser ms
complejas y/o de probable mayor impacto, pero tampoco continuamos con todo lo que
se vena haciendo a fardo cerrado. En particular, detuvimos las campaas dirigidas a
reprimir el trabajo infantil que venan siendo contraproducentes ya que los nios
trabajadores resultaban siendo ms vctimas que beneficiarios de las mismas. De los
procesos pendientes o en curso retomamos con especial nfasis los siguientes,
relacionados con equidad de gnero, proteccin social y mejora de la gestin pblica:
1. Plan Nacional contra la Violencia hacia la Mujer 2009-2015. El primer Plan 2002-
2007 haba culminado, durante el 2008 se haba hecho consultas en torno a una
propuesta para el perodo 2009-2015 (mediante audiencias regionales y una
consulta virtual) pero no se haba llegado a aprobar un documento. Previo
debate en el Consejo de Ministros, se consigui la aprobacin el 27 de marzo del
2009 y se dieron pasos relativos a su implementacin. Al 2010 la Direccin
General de la Mujer cuenta con un proyecto financiado por la cooperacin
espaola la AECID- para promover la aplicacin del Plan.
2. Adecuaciones de procedimientos de adopciones en pos del logro del ISO para el
Sistema Nacional de Adopciones ISO 9001 2008. Esta era una cuestin
importante en el que venan trabajando asesores, funcionarios y se haban
encargado consultoras diversas. Se avanz de manera sustantiva.
69
3. Empadronamiento de comedores populares. Esta era una tarea largamente

pendiente. Se retom este proceso en un contexto de presiones del MEF que
condicionaba el financiamiento al Programa de Complementacin Alimentaria a
la entrega de padrones- y se logr un 90% de cumplimiento en la entrega de
padrones de beneficiarios por parte de los comedores populares y clubes de
madres de Lima y Callao.
4. Propuesta al Congreso para la incorporacin de la alternancia en las elecciones
nacionales, regionales y locales, tema que vena siendo trabajado por el Gabinete
de asesores. Se continu en esta lnea, pero no se obtuvo el respaldo suficiente
en el mbito del Legislativo.
5.1.7. El presupuesto 2009 y el Plan Anticrisis
Comedores y FONIPREL eran los dos primeros puntos de la lista de los catorce antes
enumerados; eran urgentes porque haba cuestiones en juego en el momento de la
aprobacin del Presupuesto General de la Repblica. Los fondos para los primeros
deban aparecer en el presupuesto de las municipalidades puesto que el Programa de
Complementacin Alimentaria ya haba sido transferido a los gobiernos locales (salvo
en el caso de los comedores de Lima Metropolitana); sin embargo, no figuraban en el
Proyecto de Ley del Presupuesto 2009, ni dentro del presupuesto del MIMDES ni como
parte del presupuesto de las municipalidades. El FONIPREL es un fondo para las
municipalidades, al que se accede por concurso. Ocurra que los fondos de los Proyectos
de Inversin Social y Productiva que, por aos, administr FONCODES y luego fueron
transferidos a los municipios, tampoco aparecan en el presupuesto de los mismos, pues
haban incorporados al FONIPREL, que es administrado por el MEF. Este era uno de los
mecanismos del MEF dirigidos a corregir, unilateralmente, determinadas situaciones.
Respaldar a los comedores y a las municipalidades afectadas para el MIMDES era una
cuestin de coherencia con el proceso de descentralizacin. De modo que sustentamos
estos puntos, luego de presentar el pliego del ministerio y, previamente, buscamos
persuadir a algunos congresistas de hacerse eco de los puntos de vista, por un lado, de
los comedores populares y, por otro lado, de las municipalidades. Algunos congresistas
eran sensibles a estos temas, pero el resultado en el Congreso fue infructuoso en estos
puntos que quedaron para ser solucionados posteriormente, demandando un intenso
involucramiento de parte del equipo del ministerio, sobre todo en relacin al
presupuesto de los comedores.
Como el MEF haba ubicado el presupuesto que corresponda a los comedores en una
reserva de contingencia, de la que saldra en tanto los comedores -agrupados en tres
centrales importantes- cumplieran con entregar los padrones de sus afiliados, el
MIMDES se propuso apoyar su demanda y promover, igualmente, los pasos orientados
hacia una mejor focalizacin. De ah se deriv una serie de reuniones entre el
Viceministerio de Desarrollo Social y las dirigentes, que tenan una desigual disposicin
para responder a esa exigencia. La central ms cercana al partido de gobierno mostraba
la actitud ms reacia; al parecer, sus lderes sentan que este vnculo les daba derecho a
actuar sin condiciones. No obstante, se fueron estableciendo consensos y las
organizaciones fueron avanzando en el proceso de empadronamiento.
70
Contra el tiempo
El pliego del MIMDES en s tena sus propias falencias. Haba problemas para financiar
cuestiones relevantes como el componente educativo del PRONAA, para no limitarse al
reparto de alimentos. Fue necesario gestionar demandas adicionales, a lo largo de las
semanas y de los meses siguientes. Una de esas demandas corresponda al INDEPA, que
contaba con un presupuesto de tres millones de soles, monto exiguo para las actividades
que haba programado. Segn Ley N 29289 se le deba hacer una transferencia de cinco
y medio millones, pero el MIMDES no haba recibido esa cantidad. El Viceministerio de
Desarrollo Social, la Oficina de Planificacin y Presupuesto y el INDEPA prepararon, a lo
largo de varias reuniones, la documentacin necesaria para hacer la solicitud al MEF;
igualmente, se elabor una presentacin para el Consejo de Ministros para reforzar el
pedido. El Presidente indic en el Consejo de Ministros que se apoyara la gestin con
dos millones, pero la situacin no cambi. Vuelta a la noria, nuevas coordinaciones para
hacer una nueva solicitud y as sucesivamente, al menos durante este perodo.
El Plan Anticrisis fue anunciado en diciembre del 2008 por el ministro Luis Valdivieso. Al
interior del MIMDES, se vena trabajando para reorganizar a FONCODES, asignndole
como funciones contribuir a desarrollar capacidades de gestin de proyectos en los
gobiernos locales y fortalecer capacidades para el desarrollo productivo en las familias
rurales. El Plan Anticrisis incluy el anuncio de 150 millones para Sierra Productiva. Eran
dos ventanas de oportunidad que confluan perfectamente y que hicieron que
redoblsemos esfuerzos para promover la aplicacin de Sierra Productiva, al menos, en
aquello que fuera pertinente al MIMDES. De ah naci la versin acotada denominada
Mi Chacra Productiva. Con el ministro Carranza, el monto ofrecido se fue diluyendo,
pero an por un tiempo considerable trabajamos bajo la hiptesis de una asignacin de
60 millones con los que se pensaba- sera posible beneficiar a 50 mil familias.
5.1.8. Un balance en el camino
El 9 de febrero hicimos una presentacin a la Comisin Consultiva74 sobre los Objetivos

Estratgicos del MIMDES: avances y desafos (cien das de gestin). Las intervenciones
de quienes participaron en esta reunin (seleccionadas algo arbitrariamente) expresan
sus percepciones de lo que se vena proponiendo y realizando:
Que la rectora sea eficaz, no una entelequia. Que se trabaje a partir de los
problemas que tiene la gente para el ejercicio de derechos, colocando siempre
la cuestin de la vida de la gente en el centro.
Prestar atencin a lo que la gente percibe: qu est haciendo el MIMDES por
m? Desarrollar propuestas, por ejemplo, para incluir a las adolescentes.
No se puede ser puramente normativo. No hay ministerio que no tenga
proyectos.
Necesidad de escala poblacional y territorial, concentrarse en ciertas zonas y
trabajar con todos. La focalizacin tiene sus lmites.
74
Que inclua a Carmen Lora, Federico Arnillas, Javier Abugatts, Ana Mara Yez, Juan Arroyo, Carolina
Trivelli, Enrique Vsquez, Luis Vargas Aybar, Violeta Bermdez, Carlos Eduardo Arambur y Janet Tello.
71
Hay que poner en valor las redes sociales. Por otro lado, las organizaciones
sociales tambin son una carga para las mujeres; hay que capacitar a todos los
operadores sociales en gnero.
Vale apostar por promover la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria. Hay
que ver qu pueden hacer los Gobiernos Regionales y asociarse con las Oficinas
de Desarrollo Econmico Local. Cuidado con centrarse mucho en Sierra
Productiva: es una solucin tecnolgica que no puede ser generalizada. Ms
atractivo es MARENASS (que ha sido subsumido por Agro Rural), que tiene una
ventana para trabajar gnero.
La sntesis de la discusin reconoca que la intervencin del MIMDES formaba parte de

una accin del Estado en lo social, que estaba en rediseo, que debe asegurar el
cumplimiento de derechos de proteccin social (estableciendo el qu y el cmo). Que
hay que aprovechar las ventanas de oportunidad, procurar una expresin regional ms
sistemtica del MIMDES y trabajar fuertemente con las redes sociales, especialmente
en relacin con las responsabilidades de las mujeres.
5.1.9. El da a da
La agenda ministerial implicaba estar un da en la provincia de Ambo (Hunuco)

asistiendo a la inauguracin de un nuevo Centro de Emergencia Mujer, otro en Zarumilla
(Tumbes) suscribiendo un convenio con una empresa que se comprometi a apoyar a
los Wawa Wasi, la siguiente semana presentando el Plan Nacional de Poblacin y
visitando albergues en el Cusco o, en otro momento, participando en la instalacin de
una Mesa de Dilogo con pueblos nativos en Iquitos. Esa dinmica permita tomar
contacto con el personal del MIMDES en los distintos departamentos, visitar los
almacenes del PRONAA y otras instalaciones y hacerse una idea concreta de su
funcionamiento, relacionarse con las autoridades de gobiernos regionales y gobiernos
locales lo mismo que con los y las lderes de diversas organizaciones sociales.75 Era una
forma de validar en el terreno las prioridades definidas.
Del dilogo con los responsables del Programa Integral de Nutricin, a cargo del
PRONAA, en aquellas regiones donde el traslado de los alimentos es ms dificultoso y
demora ms, se desprenda por ejemplo- que los responsables de las postas o los
directores de los centros educativos se resisten a aceptar alimentos con fechas de
vencimiento relativamente cercanas; caso que vale para subrayar la necesidad de que
la adecuada alimentacin de los nios y nias de zonas alejadas no dependa tanto de la
distribucin de alimentos desde fuera como del fortalecimiento de las capacidades
productivas locales. La propuesta de reorganizacin que se propona para FONCODES
apuntaba justamente en ese sentido.
75 Para quien ha tenido la experiencia de trabajar en otros ministerios y reunirse con el personal de las
Direcciones Regionales, en esos viajes se senta esa falencia en la estructura del MIMDES que cuenta slo
con un(a) Coordinador(a) en cada departamento, nominado entre alguno de los Jefes de Programa de
este nivel.
72
Contra el tiempo
Las Viceministras, ms all de la supervisin, en relacin constante con los y las

Directores Generales y con los y las Jefes de Programa, se abocaban a mantener los
planes vigentes y promover su aplicacin, a impulsar los pasos encaminados hacia la
descentralizacin, a la definicin de nuevos trminos en el diseo institucional o a la
revisin de las estrategias de intervencin para cumplir ms efectivamente con los
objetivos trazados. En el Viceministerio de la Mujer, por ejemplo, se avanzaba en
diseos y definiciones para abordar el problema del feminicidio como una poltica
pblica, al lanzamiento de la iniciativa Familias Acogedoras o de la campaa Yo busco
a mi familia, para evitar la institucionalizacin prolongada de nios y nias en INABIF;
mientras que, se hacan adecuaciones a los procedimientos de adopciones, que deban
permitir lograr el ISO para el Sistema Nacional de Adopciones ISO 9001 2008.
En tanto, desde el Viceministerio de Desarrollo Social se inverta tiempo e inteligencia

emocional para elaborar, en el marco de una comisin que involucraba a los principales
directivos de FONCODES, los trminos de un nuevo rol para esta entidad, acorde con el
proceso de descentralizacin y con un cierto enfoque del rol del MIMDES en la lucha
contra la pobreza; lo que permiti llegar a un consenso en torno a un FONCODES que
debera priorizar dos funciones: por un lado, prestar asistencia tcnica a los gobiernos
locales para contribuir a desarrollar su capacidad para realizar proyectos de desarrollo
y, por otro lado, promover proyectos de desarrollo de capacidades productivas (en la
lnea de Mi Chacra Productiva). Se trabajaba igualmente con el PRONAA en relacin a
distintos aspectos; uno de ellos, el peso que se le asigna al componente de distribucin
de alimentos, que resulta sobredimensionado en comparacin con el componente de
educacin nutricional. Pese a ser fundamental, de acuerdo a los fines del programa, este
componente no contaba con los recursos necesarios para asegurar su buen
funcionamiento, por lo que se hicieron gestiones para revertir esta situacin, con
resultados poco satisfactorios76.
Peridicamente, seguamos con atencin la ejecucin presupuestal. No slo porque era

una cuestin bsica sino porque sabamos que ms tarde o ms temprano- seramos
juzgados por ello; probablemente, con ms rigor que lo habitual, en tanto ramos un
equipo ajeno a la lnea del partido de gobierno. A mayo del 2009 se haba ejecutado el
equivalente al 35% del presupuesto; esto es, un monto de aproximadamente 390
millones de soles, sobre un presupuesto autorizado de algo ms de mil millones.
Respecto al calendario autorizado para el mes de junio, la ejecucin al Primer Semestre
sera de un monto de S/.477'912,800.20, equivalente a un avance de 43.48 %. Tomando
en cuenta los procesos de adquisicin de papillas y conservas por parte del PRONAA, la
proyeccin era llegar a ms del 50 % en la ejecucin del gasto al finalizar el Primer
Semestre. Son cifras que tienen su peso en el juego poltico. Ms tarde, cuando ya
habamos dejado el ministerio, para desvirtuar el gesto de la renuncia, sectores del
partido de gobierno levantaron el argumento de que habamos fracasado en ejecutar el
76 Segn la evaluacin anual de la ejecucin del presupuesto institucional 2009, la UGASRA (unidad
encargada del componente educativo) tuvo una baja ejecucin debido a: alta rotacin del personal de
campo, insuficiencia de profesionales en las zonas rurales, falta de apoyo logstico y de recursos
presupuestales en forma oportuna. Tambin se menciona que el componente de monitoreo y evaluacin
no cont con asignacin presupuestal y tuvo que solicitar apoyo al Programa Mundial de Alimentos.
(MIMDES. Oficina General de Planificacin y Presupuesto. Evaluacin anual 2009)
73
presupuesto; ataque absolutamente infundado. De hecho, lo avanzado durante el

primer semestre contribuy a que al IV trimestre 2009 las unidades operativas del
ministerio tuvieran una ejecucin presupuestal mayor al 95% con la excepcin de
FONCODES cuya ejecucin fue de 89%- que recibi una extraordinaria asignacin
durante el segundo semestre, como se aprecia en el cuadro siguiente.
Cuadro N 4
Presupuesto de Apertura y Presupuesto Modificado 2009 MIMDES
Sector 39 Mujer y Desarrollo Ejecucin presupuestal 2009
Social
Pliego 039 MIMDES
Unidades operativas PIA PIM Avance de
ejecucin (%)
001 Administracin Nivel central 42.031.757 40.113.249 95.8
MIMDES
002 Programa Nacional Wawa 49.145.313 55.159.063 99.2
Wasi
004 FONCODES 94.889.906 393.809.028 88.5
005 PRONAA 583.558.737 669.342.282 95.1
006 INABIF 81.446.280 84.772.839 98.9
009 PNCVFS 17.099.907 17.357.526 97.9
Total 868.171.900 1260.553.987 93.5
Fuente: OPP-MIMDES. Ejecucin del Presupuesto 2009 al IV Trimestre 2009
El rol de la Secretaria General era crucial. Correctamente desempeado, tal como lo

estuvo, permita concentrarnos en los problemas asociados a los Viceministerios, ya que
bajo su mbito de competencia se encontraban las Oficinas Generales de
Administracin, Planificacin y Presupuesto, Recursos Humanos. Las rutinas
administrativas eficientemente planteadas contribuyeron a esa ejecucin presupuestal,
a motivar la colaboracin de los funcionarios involucrados y la satisfaccin del personal
del ministerio.
5.1.10. El perodo febrero-junio 2009
En estos meses resaltan tres momentos que dejaron lecciones significativas. En ellos se
condensan procesos que tuvieron que ver, respectivamente, con los comedores
populares, con el apoyo a Sierra Productiva y con la cuestin de los pueblos amaznicos.
a) Con los comedores, avances y conflictos
El dilogo con los comedores vena avanzando de tal modo que se pens que era el
momento para ir ms all, definiendo un trato similar para todas las organizaciones, lo
que significaba suprimir la asignacin monetaria de la que gozaba, desde aos atrs, en
forma exclusiva la central asociada al partido de gobierno. Ese beneficio era conocido
como el cheque77. Como es de imaginar, este sector reaccion con agresividad y
77
Esto es, en la misma norma DS 002-2009 EF (puesto que vena de Economa y Finanzas) se reverta el
congelamiento de los fondos destinados a los comedores en la Reserva de Contingencia que era lo
74
Contra el tiempo
bloque la avenida frente al edificio del ministerio el da jueves 15 de febrero. Las

coordinadoras distritales de la Asociacin de Clubes de Madres reclamaban ingresar al
MIMDES a la voz de Todas o ninguna en medio de una manifestacin en la que
tambin se haba hecho presente un grupo de proveedores del PRONAA, productores
de papa pan (elaborado con una mezcla de harinas de papa y trigo) a los que a
propuesta del PRONAA- se haba decidido dejar de comprar ante evidencias en el
deficiencias en el proceso de fabricacin; adicionalmente, se quera hacer ahorros para
financiar la distribucin de almuerzo a escolares en zonas del VRAE y en Abancay. Los
productores declaraban que se quera desaparecer el desayuno escolar y que ellos se
haban equipado a raz de una demanda inducida por el Estado, lo que result ser cierto
pues la frmula del papa pan haba sido trabajada por Sierra Exportadora y los pedidos
haban provenido de la ministra Susana Pinilla78. Los medios de comunicacin se hicieron
eco como si la decisin de no comprar ese producto fuera equivalente a desaparecer el
programa de Desayunos Escolares. La Asociacin Nacional de APAFAS (asociaciones de
padres de familia) apoy a los productores de papa pan. Mercedes Cabanillas, ex
ministra de Educacin y congresista del partido de gobierno, se sum a la campaa de
desinformacin. La demanda de los productores de papa pan sonaba legtima y bajo
su sombra, se fortaleca la protesta de los Clubes de Madres que defendan su cheque.
Asumimos que debamos retroceder, tanto por una razn pragmtica pues no convena
tener frentes de conflicto abiertos- como tambin por coherencia en la relacin con las
organizaciones de comedores: todo lo que se haba avanzado con ellas, superando la
resistencia al empadronamiento, haba sido en base al dilogo y a un esfuerzo de
construccin de consensos; en cambio, para cambiar esa disposicin de larga data
evidentemente clientelista- no se haba procedido del mismo modo. Fue un asunto que
requiri una decisin rpida, en ausencia de la viceministra Maruja Boggio, que haba
conducido el proceso, lo que demand luego procesar al interior del equipo las distintas
apreciaciones sobre este desenlace. Finalmente, en lo que respecta al financiamiento
del Programa de Complementacin Alimentaria, se consigui el objetivo inmediato, esto
es, la incorporacin de los fondos para los comedores al presupuesto regular para el
primer semestre79.
b) El apoyo a Sierra Productiva: mayo en Pampas de Tayacaja
Habamos perseguido con gran conviccin la posibilidad de replicar Sierra Productiva.

No era algo absolutamente ajeno a la experiencia del MIMDES, pues ya FONCODES haba
tenido experiencias positivas vinculadas con el desarrollo productivo, pero no eran parte
central- y se suprima el cheque que reciba esta organizacin a diferencia de las dems centrales de
comedores.
78
El problema, segn el Director del PRONAA, era que dicha frmula, llevada a la prctica en mquinas
obsoletas daba como resultado un producto que no responda a lo esperado.
79
Posteriormente, ya fuera del ministerio, viajando por diversas provincias del pas, tuve ocasin de
constatar que los lmites tan demarcados entre las tres centrales que se perciben desde la direccin del
MIMDES se difuminan en determinadas provincias. Algunas federaciones pertenecientes a la
Confederacin Nacional de Mujeres Organizadas por la Vida y el Desarrollo Integral CONAMOVIDI (con
la que tenamos mayores coincidencias y vnculos de confianza) albergaban en sus bases tanto a
comedores populares como a clubes de madres (las organizaciones que reciben los famosos cheques).
De modo que, probablemente, incluso entre las bases de las centrales autnomas frente al gobierno
podra haber habido una disconformidad con el cambio que pretendamos establecer.
75
de una poltica ms sistemtica. Tambin hacia el inicio de la gestin de Per Posible el

MIMDES haba apoyado experiencias impulsadas por quienes gestaron Sierra
Productiva. Tenamos claro que las intervenciones del MIMDES y del MINAG tenan que
ser complementarias, lo que se plasm en la Comisin ad hoc que trabajaba en su
implementacin; la coordinacin inclua al MEF, no slo por los aspectos financieros sino
porque se comparta una agenda en torno a la articulacin entre este programa y el
programa Juntos. Y as sucesivamente.
Sin embargo, la salida del ministro Valdivieso y el ingreso del ministro Carranza
significaron una inflexin que redujo drsticamente lo que fue factible lograr. Habiendo
ofrecido el MEF y el gobierno en su conjunto inicialmente 150 millones de soles en el
Plan Anticrisis, finalmente se aprobaron diez. Pese a ello, el domingo 31 de mayo del
2009 estuvimos en Pampas de Tayacaja. Ah, se lanz Mi Chacra Productiva, programa
surgido del DS N 004-2009-MIMDES. Escogimos ese lugar de Huancavelica como una
manera de reconocer el esfuerzo de transformacin productiva y su larga lucha en
defensa de la vida, en medio del terrible contexto del conflicto armado interno. Era
impresionante la presencia campesina, con los productores orgullosos de mostrar sus
hortalizas y sus cuyes, en medio de la luminosidad del da, y al mismo tiempo- estando
rodeados de efectivos del ejrcito que custodiaban armados, rodeando las zonas altas
del valle. En ese escenario destacaba Rosa Gngora, lder entre los yachachiq, lo mismo
que su esposo Moiss; ambos se proyectaban hacia el campo de la gestin municipal80.
Para compensar de alguna manera el recorte del financiamiento inicialmente

anunciado, el DS N 004 incluy una clusula que autorizaba a los Gobiernos regionales
y a los Gobiernos locales a invertir parte de sus propios recursos en las tecnologas de
Mi Chacra Productiva abri al menos tericamente- la posibilidad de que gobiernos
regionales y gobiernos locales invirtiesen, de sus propios presupuestos, para promover
este tipo de experiencias.
c) La cuestin de los pueblos amaznicos y el cambio de la coyuntura
En la coyuntura, adquira creciente importancia el conflicto amaznico, que enfrentaba

a AIDESEP y al gobierno en torno a varios Decretos Legislativos aprobados en diciembre
del 2007 (entre ellos, el D.L. 1090 o Ley Forestal y de Fauna Silvestre). El rechazo de las
comunidades agrupadas en AIDESEP haba sido sostenido. En algn momento se haba
llegado a constituir una Mesa de Dilogo en la que participaban los distintos sectores.
En este contexto, el INDEPA no jugaba el rol que cabra esperar de este organismo81.
Institucionalmente, era un ente dbil y la persona que estaba al frente de l, Mayta
Capac Alatrista, evidentemente haba sido designada en ese puesto solo por su
pertenencia al partido de gobierno82. Constatando esa situacin y siendo conscientes de
que carecamos del respaldo para hacer mayores cambios, encargamos a dos
80
Rosa Gngora Crdenas falleci poco despus en un accidente de carretera.
81
El Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuano - INDEPA, fue
creado por Ley N 28495, como el organismo rector encargado de proponer y supervisar el cumplimiento
de las polticas nacionales, as como de coordinar con los Gobiernos Regionales la ejecucin de los
Proyectos y Programas dirigidos a la promocin, defensa, investigacin y afirmacin de los derechos y
desarrollo con identidad de los Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuano.
82
Luego se sabra que otro de los altos funcionarios del INDEPA utilizaba la entidad para cumplir tareas
del Tribunal Electoral del APRA.
76
Contra el tiempo
integrantes del equipo de asesores representar al MIMDES en la Mesa de Dilogo, al

mismo tiempo que se procuraba hacer un seguimiento de las actividades del INDEPA y
darles una mejor orientacin en la medida de lo posible.
Venamos de participar en la instalacin de la Comisin Multisectorial encargada de

evaluar las solicitudes de reconocimiento de pueblos en aislamiento e iniciar los estudios
correspondientes para verificar su existencia, actividad que tuvo lugar en Iquitos. La
creacin de la Comisin obedeca con retraso- al mandato de la Ley para la Proteccin
de Pueblos Indgenas u Originarios en Situacin de Aislamiento y en Situacin de
Contacto Inicial83. La primera solicitud vista fue de AIDESEP e inicialmente fue declarada
como aceptada para iniciar el trmite de evaluacin.
En diferentes reuniones con el Viceministerio de Desarrollo Social e INDEPA se abord

la cuestin del enfoque de desarrollo para los pueblos amaznicos. Se verific la
ausencia de un estudio actualizado. Desde la Comisin Especial Multisectorial para las
Comunidades Nativas creada por la PCM en mayo del 2001 no haba habido otro
esfuerzo de concertacin tan significativo (que incluy a AIDESEP y a CONAP). Ante la
falta de una visin de largo plazo y de polticas claras, se plante desde el Viceministerio
de Desarrollo Social promover la elaboracin de un Plan Nacional de Desarrollo de los
Pueblos Indgenas. En coordinacin con INDEPA, se elabor una presentacin que fue
llevada al Consejo de Ministros en la que se propona constituir una Mesa Multisectorial
que analice la situacin y proponga los lineamientos del futuro Plan de Desarrollo. El
Consejo de Ministros no aprob esta iniciativa y qued como una segunda opcin, sujeta
a estudio, la posibilidad de hacerlo desde el MIMDES.
Para entonces el Ejecutivo haba emitido dos normas procurando formalizar procesos
de negociacin. En el Consejo de Ministros se concert un Decreto Supremo, emitido
como DS N 002-2009-MIMDES, creando la Mesa de Dilogo Permanente entre el Estado
y los Pueblos Indgenas de la Amazona Peruana, que sesion una vez. AIDESEP declin
participar como miembro permanente al enterarse de la participacin de CONAP, lo cual
rest prioridad a la mesa. Posteriormente, mediante el DS N 031-2009-PCM, se cre
la Comisin Multisectorial que abordar la problemtica de pueblos amaznicos, que
tena como misin evaluar la propuesta de AIDESEP de derogar los Decretos Legislativos
nmero 994, 995, 1020, 1060, 1064, 1080, 1089, 1090 y la Ley 2988384. Estaba
conformada por once instituciones del Gobierno Nacional, un representante de los
gobiernos regionales y locales y ocho representantes por AIDESEP. Como
representantes del MIMDES, participaban Teobaldo Espejo y Margarita Daz. El 26 de
mayo se instal la Comisin y se acord que en la siguiente sesin se revisaran los DL y
se aprobaran los Reglamentos de funcionamiento. Efectivamente, se aprob el
reglamento y se recibi el documento de AIDESEP con las observaciones tcnicas a cada
decreto legislativo. Los miembros del sector pblico sostuvieron tres reuniones, entre el
83
Ley N 28736 que haba sido aprobada en abril del 2006, cuyo Reglamento haba sido aprobado con el
DS N 008-2007-MIMDES.
84
Ninguna de estas normas haba sido materia de consulta a los pueblos indgenas de la amazonia, tal
como lo establece el Convenio 169 de la OIT, pese a que afectaban directamente su hbitat, como ocurra,
por ejemplo con el DL 1064, que aprobaba el rgimen jurdico para el aprovechamiento de las tierras de
uso agrario, incluyendo sus territorios.
77
28 de mayo y 4 de junio, para elaborar las respuestas a tales observaciones. La Comisin

convino con AIDESEP en tener una reunin de evaluacin el 1 de junio pero AIDESEP no
se present. Los representantes del sector pblico continuaron sesionando y se produjo
un documento borrador sobre los DL, siendo el Ministerio de Agricultura y COFOPRI
quienes ms contribuyeron a la respuesta tcnica.
5.1.11. Orientaciones para la rectora
Dejar una pauta respecto al rol que debera jugar el ministerio fue una cuestin que
consideramos esencial, lo que dio lugar a un breve documento denominado
Orientaciones para la rectora85 , en el cual se defina el rol del ministerio en los
siguientes trminos:
El rol del MIMDES se vincula a la construccin de equidad en la sociedad peruana a partir

de las caractersticas especficas de las personas, grupos humanos y territorios en el pas.
Su accionar se orienta a promover el desarrollo social desde la poblacin en situacin de
discriminacin, pobreza y exclusin. Prioriza la atencin al desarrollo integral de la mujer
promoviendo la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, la atencin de la
primera infancia y del adulto mayor como segmentos poblacionales que condensan
discriminacin, pobreza y exclusin.
Bajo ese marco, cabe definir las estrategias y el papel de los diferentes tipos de
programas. De acuerdo a lo planteado en dicho documento, los programas sociales de
asistencia (protectores y habilitadores) desempean un papel fundamental. Mientras
que los programas sociales universales deben llegar a todos los ciudadanos, los
programas sociales de asistencia se orientan slo a las personas o familias que por
razones ajenas a su voluntad (lejana, carencia de ingresos, discriminacin cultural, etc.)
no pueden acceder a los servicios pblicos universales o a las oportunidades econmicas
que se abren en la sociedad. En esa medida, la asistencia, es un derecho ciudadano y no
un acto de benevolencia del Estado. La naturaleza de tales programas debe ser diversa,
de acuerdo a las caractersticas especficas de la discriminacin o condiciones de
exclusin. Para que cumplan con su finalidad de incluir y contribuir a superar la
discriminacin sin caer en el asistencialismo, segn se precisa en dicho documento,
deben responder a ciertas caractersticas: ser habilitadores, orientarse a restituir los
vnculos sociales bsicos de convivencia y proteccin de las personas, ser focalizados,
establecer estrategias de temporalidad segn el tipo de vulnerabilidad que se enfrenta,
tener una gestin descentralizada, promover la participacin social y la articulacin
territorial.
5.2. La renuncia al MIMDES: el caso Bagua
Dejar el ministerio fue algo imprevisto e imperativo. Fue una decisin cuya secuencia se
concentra en tres fechas: el mircoles 3 de junio, da del Consejo de Ministros, el viernes
85 Documento producido por el Grupo de Trabajo constituido con este propsito, conformado por Carmen
Vildoso Chirinos, Cecilia Aldave, Mara Rosa del Carmen Boggio, Carlos Castillo y Mara Isabel Gonzales.
Publicado en Junio 2009.
78
Contra el tiempo
5, da de los violentos sucesos en Bagua y el domingo 7, Da de la Bandera y la

consiguiente ceremonia en la Plaza Bolognesi. La renuncia se produjo el lunes 8,
mediante una carta enviada al Presidente cuyos prrafos centrales sealan:
Deseo expresarle, en primer lugar, mi agradecimiento por la confianza

depositada en quien suscribe al encomendarme la cartera del Ministerio de
la Mujer y Desarrollo Social en el mes de octubre del 2008.
Asumiendo la responsabilidad que me corresponde como integrante del

Gabinete Ministerial en esta situacin de conflicto que ha cobrado
demasiadas vidas, todas ellas valiosas del pas, y, al no estar de acuerdo con
los trminos con los que se viene enfrentando las demandas de la poblacin
amaznica, no me queda sino hacerle llegar mi renuncia irrevocable.
La comunicacin fue entregada en horas de la tarde a Palacio de Gobierno. Tanto quien

la suscriba como todo el equipo de alta direccin del MIMDES sentamos que era
imposible seguir siendo parte del gobierno luego de los sucesos de Bagua.
Adicionalmente, compartamos la conviccin de que alguien del gobierno deba
transmitir el mensaje de que no era admisible que, luego de una tragedia de esa
magnitud, todo siguiera igual.
Como se recordar86, los antecedentes de los sucesos de Bagua y Utcubamba se

remontan al primer semestre de 2008, durante el cual el Poder Ejecutivo promulg 101
Decretos Leyes con miras a la implementacin del TLC con EEUU, apoyndose en la Ley
N 29157 del Congreso de la Repblica que le deleg facultades legislativas para ello. Se
produjeron protestas de los pueblos y organizaciones amaznicas, especialmente de
AIDESEP. Varios organismos denunciaron la inconstitucionalidad de algunos de los DL.
Las acciones de protesta en la selva arreciaron en el mes de agosto. El Presidente del
Congreso intervino, estableci compromisos y en setiembre el Congreso derog el DL
1015, que unificaba los procedimientos de las comunidades campesinas y nativas de la
sierra y de la selva con las de la costa as como el DL 1073, que se refera a la inversin
privada en las tierras del territorio nacional incluyendo a las comunidades campesinas y
nativas; estableciendo, al mismo tiempo, una Comisin Multipartidaria para estudiar y
proponer soluciones a la problemtica indgena. En febrero y marzo del 2009 AIDESEP
insisti con sus gestiones ante el Ejecutivo y el Legislativo; se cre mediante DS una
Mesa de Dilogo que recibi el rechazo de AIDESEP, considerando que no garantizaba
una verdadera representacin del pueblo indgena amaznico. El 8 de abril se inicia el
86 Relator Especial de Naciones Unidas sobre la situacin de los derechos humanos y las libertades
fundamentales de los indgenas, S. James Anaya. Observaciones sobre la situacin de los pueblos
indgenas de la Amazona y los sucesos del 5 de junio y das posteriores en las provincias de Bagua y
Utcubamba, Per. 20 de julio de 2009.
http://www.politicaspublicas.net/docs/2009_informe_bagua_peru_janaya.pdf
79
paro amaznico, que incluy bloqueo de carreteras y toma de instalaciones petroleras.

El 9 de mayo el gobierno declar el Estado de excepcin en varios distritos de Cuzco,
Ucayali, Loreto y Amazonas. El 26 de abril, centenares de indgenas de los pueblos
awajn y wampis tomaron la Estacin 6 del Oleoducto Norperuano en Bagua, Amazonas.
Entre abril y mayo AIDESEP y la PCM intentaron restablecer el dilogo; hubo marchas y
contramarchas. El 22 de mayo la Ministra de Justicia confirm que haba dado la orden
al procurador de la PCM para que denunciara penalmente a Alberto Pizango, Presidente
de AIDESEP, por alentar a la rebelin, sedicin y conspiracin. Otra vez, idas y venidas
en torno a esta denuncia. El Congreso suspende el debate que haba puesto en agenda
sobre la derogatoria de los DL N 1064 y N 1090, argumentando que esperara los
resultados del proceso de dilogo dentro de la Comisin Multisectorial que la PCM haba
conformado en mayo, pese a que sta no estaba funcionando, al menos no con AIDESEP.
Al da siguiente la polica se moviliz para desalojar a quienes haban ocupado la
carretera Fernando Belande Terry en un sector de la provincia de Utcubamba, con un
saldo de muertos y heridos de ambas partes. Horas despus de los sucesos en la Curva
del Diablo, se supo lo ocurrido en la Estacin Nro. 6. El informe de la Defensora del
Pueblo da cuenta que fallecieron 33 personas, incluidas 10 civiles y 23 policas y que
resultaron heridas 200, incluidas 82 civiles por armas de fuego. El polica Mayor Felipe
Bazn Soles figuraba como desaparecido. La historia sigue en diversos frentes:
decisiones posteriores del Congreso, intervenciones de la Defensora, denuncias sobre
abusos y desapariciones; etc.
Dos das antes de los sucesos, el mircoles 3 de junio del 2009, durante la sesin del
Consejo de Ministros, el presidente Garca, se haba dirigido a la ministra del Interior
para indicarle que era hora de proceder al desalojo, sin provocar muertes. No fue un
tema de debate. El Gabinete funcionaba bajo el supuesto varias veces recordado, sobre
todo por la ministra Mercedes Araoz- que una reconsideracin en torno a los DL pona
en cuestin el TLC; igualmente asuma que en la Mesa de Dilogo se desplegaban los
mejores esfuerzos. En esas circunstancias, los ministros presentes fuimos testigos de
una orden que pareca lgica en una situacin en la que una carretera estaba ocupada
durante siete semanas y que, acompaada de esa precisin, equivala a un llamado a
actuar con prudencia. A partir de esa indicacin la ministra Cabanillas pasaba a ser la
responsable de encarar la situacin.
Dos das despus, el domingo 7, era el Da de la Bandera, nombre que en algn momento
se le dio a la fecha en la que se rinde homenaje a Francisco Bolognesi, el hroe del Morro
de Arica, batalla emblemtica de la guerra con Chile. El Presidente pronunci, en la Plaza
Bolognesi, un mensaje que empez as87:
Coronel Francisco Bolognesi

Altas y dignas autoridades de nuestra patria
Soldados, marinos y aviadores presentes
Conciudadanos:
Hace 129 aos en el Morro, que es el ms alto sitial de la gloria del Per,
que es una isla del orgullo nacional, hoy da en tierra lejana, flame inmortal
la Bandera, y ms all de la muerte flame impulsada por el espritu de los
87
Los resaltados son nuestros.
80
Contra el tiempo
hroes y por el ejemplo de Bolognesi; y Bolognesi nos dej una leccin

inmortal de entrega de la vida por la patria, pero tambin de jams
doblegarse ante la amenaza de la violencia y el chantaje; Bolognesi
nos dej como herencia el saber aceptar la justicia y la razn, pero jams
la amenaza, la coaccin y el chantaje.
Porque desde entonces y despus es slo una larga y la misma lucha

la que vivimos defendiendo a la patria de sus adversarios: entonces
los que queran empobrecer al Per arrebatndole su salitre, cercenando
su territorio, destruyeron ms adelante sus fuerzas de riqueza y de
produccin a lo largo de todo el pas, queran empobrecer y someter a
nuestra patria, doblegar nuestro puerto principal en beneficio a otra
economa.
Y hoy, cuando vemos que hay quienes se oponen a que el Per disfrute
de su riqueza para construir su desarrollo y dar ms empleo a los
peruanos, hoy cuando vemos que el derecho a extraer y utilizar nuestro
gas del subsuelo, nuestro petrleo del subsuelo, nuestras minas, y el
derecho a utilizar las tierras que Dios ha dado al Per, oponindose a eso
quieren bloquear nuestra posibilidad de desarrollo, son parte de la misma
adversidad, son parte de la misma adversidad frente al Per y es la
misma y larga lucha.
Es decir, desde el primer prrafo apel a la figura de Bolognesi para referirse a la

polarizacin vivida y establecer una continuidad entre la lucha contra el enemigo invasor
con toda la connotacin que tiene en nuestro pas el enfrentamiento con el vecino del
Sur- y contra los pueblos y las organizaciones amaznicas a las que no se nombra- que
tienen una perspectiva diferente respecto al uso a dar a los recursos que estn en el
subsuelo.
Afirma luego que:
Hemos sufrido una agresin que es producto de una conspiracin de los

que no quieren que el Per progrese, o por sus intereses externos o
por su ignorancia elemental no quieren que el Per progrese y
quieren oponer al desarrollo de la patria la queja y la agresin.
()
Los pueblos que retroceden porque no supieron prepararse a tiempo y

ahorrar suficientemente hoy da ven cmo el Per, a pesar de la inmensa
crisis mundial, sigue caminando, sigue avanzando, y entonces quienes no
quieren que equiparemos su fuerza minera, o su fuerza petrolera, o su poder
gasfero, son los competidores del Per; y aqu no hay frente interno ni
frente externo porque en esta poca de globalizacin todos los intereses
que se levantan dentro tienen un correlato externo, ese es el sentido
tambin de la globalizacin.
Y contina
En esta lucha hay que saber tomar partido, y tomar partido significa que en
la duda hay que darle la razn al que defiende a la patria. As como se
ha dicho en principios jurdicos in dubio pro reo, en caso de duda in dubio
81
pro patria, in dubio pro democracia, no puede haber in dubio pro terrorismo,
no puede haber in dubio pro tumulto 88, pro anti democracia.
Vivimos un acto conspirativo para detener al Per en su carrera y es una

carrera que beneficia poco a poco a los ms pobres y a los ms alejados.
Quin puede dudar que el empleo aument y la pobreza se redujo, quin
puede dudar que hoy da los servicios pblicos avanzan a paso acelerado y el
Per es un punto de atraccin de las inversiones del mundo, nadie lo duda
pero muchos lo envidian y muchos quieren detenerlo, y usan para eso la
ignorancia de sus quintas columnas internas
()
Esta es una conspiracin ante la que tenemos que responder con serenidad,
pero sabiendo que el Per debe defenderse, y no se diga una y otra vez por
los que buscan ganancia a ro revuelto, por los que buscan votos solamente
en su apetito mezquino, no se diga que no hay dilogo, claro que lo
hubo, amplio, libre, dilogo que transform un Decreto Legislativo en una
ley con 17 variaciones hechas por el Congreso que ahora quiere derogarse a
s mismo cuando fue el mismo Congreso el que hizo esta ley. Claro que ha
habido dilogo, 55 das de mesas abandonadas, de tableros pateados,
de documentos firmados que despus se niegan por rdenes internacionales
y financiamientos externos, claro que ha habido dilogo, pero aqu se
interpreta como dilogo dame lo que quiero y eso no puede ser porque eso
no es dilogo.
He aqu la cuestin del dilogo, medido segn el nmero de das de funcionamiento de

las mesas -abandonadas o sin abandonar- cuando la cuestin crucial era si haba o no
disposicin o capacidad para ponerse en el lugar del otro y esto es lo que no haba, al
menos no profundamente.
Sigue el Presidente
Hay una conspiracin en marcha que quiere evitar que utilicemos

nuestras riquezas nacionales para beneficio, crecimiento y calidad de vida
para nuestro pueblo. Porque todava existen quienes dicen agudicemos las
contradicciones deteniendo el crecimiento para fomentar el caos, la crisis y
frmulas exticas y absurdas de gobierno, claro que s, y esas son los
quinta columnistas de nuestros adversarios y competidores
internacionales.
El discurso, prrafo tras prrafo, est estructurado en torno a reiteradas oposiciones: la

patria vs sus adversarios, el pueblo entero vs un pequeo grupo instrumentado (que, se
deduce, no forma parte del pueblo), el Per vs los que no quieren que progrese, la patria
nuevamente vs el tumulto y otra vez la patria vs los quinta columnistas, asimilando a
88
Para los lectores de toda edad y muy especialmente los jvenes, resulta clave leer el texto de Margarita
Giesecke sobre la insurreccin de Trujillo de 1932. Se trata de su tesis de doctorado, escrita bajo la
asesora del historiador ingls Eric Hobsbawm, publicada por el Congreso, agregando una presentacin
de Luis Alva Castro y prlogo de Armando Villanueva del Campo. Salvando las diferencias entre ambas
coyunturas, esta investigacin acuciosa puede servir para mostrar cmo los sucesos de un da son el
resultado de tendencias y de una acumulacin de circunstancias que responden a causas y contextos, los
que en el discurso de nuestro ex Presidente no aparecen ni por asomo. La tesis de la conspiracin exime
de ello.
82
Contra el tiempo
los adversarios a la condicin de extranjeros al vincularlos con los competidores

internacionales.
Se entiende, entonces, la siguiente afirmacin:
Cuando uno ve la relacin de las muertes uno se pregunta, y entonces por

qu hay ms muertos policas si ellos son los que tenan las armas?, y en el
fondo uno comprende que lo que ha habido es una voluntad de dilogo de
esos policas humildes que no han querido disparar. Eran 38 en la estacin
nmero 6 de Petroper, hubieran podido utilizar miles de balas de
los 38 fusiles que tenan y habra cientos de nativos muertos. Qu
significa esto de que no haya un muerto al otro lado y s se tome a
los 38 policas que han querido dialogar, que no han querido
disparar, que saben que si disparan sern despus escarnecidos, sern
despus enjuiciados y no habr quien levante su voz para defenderlos
sabiendo que ellos nos defendan a nosotros.
No hay en todo el discurso una sola palabra por los muertos civiles, ni una palabra de
pesar, ni siquiera de justificacin. No existen.
Por un instante, sin embargo, cede en parte, cambiando el tenor:
Yo hablo as y claramente porque s que el pas mayoritario, nacional

nos acompaa en este reclamo, yo s que la inmensa mayora de
peruanos quiere desarrollo, empleo, modernidad, ese es el pas
mayoritario y moderno que tiene que oponerse a frmulas de
salvajismo y de barbarie89 que vuelven a aparecer instigadas y
alimentadas por el apetito electorero de alguna gente
Ya no es el pueblo entero, ya no es la patria. En un prrafo cambia al pas mayoritario, a

la inmensa mayora. Se abre un margen para la existencia de un pas minoritario, as sea
para llamarlo salvaje y brbaro. Pero es una brecha efmera. Prrafos ms abajo, cierra
el discurso tal como empez:
Hagamos en esta circunstancia una ocasin de reflexin: es la misma y

vieja lucha del Per contra los que quieren detenerlo, y los que estn
en esta idea clara que sigan a sus autoridades, que sigan la defensa de la
historia de nuestra patria, sin sembrar dudas, sin hacer eco a los que
quieren destruir nuestro maana.
Reafirmacin final de la confrontacin con un adversario interno presentado como

enemigo externo. No hay lugar para la autocrtica. Es un mensaje basado en la
exacerbacin de la oposicin. El tumulto representa la anti patria, sntesis que olvida la
89
Salvajismo y barbarie. En otra poca, sectores conservadores usaban trminos parecidos para referirse
a los seguidores del APRA. En su tesis, Margarita Giesecke escribe as Los prejuicios raciales eran bastante
comunes en aquel tiempo, aunque no se les discuta mucho. El diario La Nacin poda presentar
inconscientemente a los indios como un problema trgico de las nuevas repblicas, frgiles democracias
con ciudadanos analfabetos y retrasados mentales. Y cita al diario trujillano, que pocos das despus de
la insurreccin de Trujillo, afirmaba lo siguiente:
En estas democracias incipientes de nuestra Amrica Latina, y muy ms, en nuestro pas de cuasi
analfabetos y dbiles mentales, fcil ha sido conseguir adeptos y mucho ms si se piensa en su
falta de educacin cvica. (La Nacin, Trujillo, 18 de julio de 1932 (p.5))
83
historia del APRA y que ms bien resulta una versin al revs de la cultura aprista
tradicional90. Cabe preguntarse, si existe tal conspiracin y en el Per actan estas
quintas columnas, cmo as se expuso a los efectivos de la polica a un enfrentamiento
que conllevaba todos los riesgos asociados al salvajismo y barbarie que caracterizan a
estos adversarios de la patria? Desde el punto de vista de este discurso, esta pregunta
no interesa. Los policas se habran inmolado, como Francisco Bolognesi.
Pero, en realidad, los policas no estuvieron en condiciones de tomar una decisin. Los
38 policas que custodiaban la Estacin No 6 del Oleoducto Nor Peruano de Petroper,
en Imasita, Bagua, Amazonas estaban retenidos desde el 9 de abril. Tres equipos de la
Direccin de Inteligencia del Ministerio del Interior (DIGIMIN) fueron enviados a
Amazonas. En notas diarias se describa el clima de violencia y recomendaba el
inmediato envo de refuerzos. Segn informacin de la revista CARETAS, el jefe de la
DIGIMIN, general PNP (r) Abdul Abed Rosas envi un primer documento a la ministra del
Interior la primera semana de mayo, pero no fue atendido. Hubo otras comunicaciones
entre altos mandos y se recomend una operacin masiva para causar impacto
psicolgico e infundir temor disuasivo, pero la ministra habra considerado que no era
el momento oportuno. Cuando finalmente se aprob el desbloqueo, la ministra haba
insistido en que se hiciera con el menor nmero posible de efectivos. El nmero enviado
confirma esta versin; oficialmente fueron 550 pero se especula que habran sido
menos. Puede mencionarse como antecedente que, casi un ao atrs, en agosto del
2008, se haba efectuado el desalojo del puente de Corral Quemado movilizando a ms
de mil efectivos. El puente estaba ocupado por unos 1,500 manifestantes. Se hizo una
intensa tarea de disuasin previa y la operacin se realiz sin disparar una bomba
lacrimgena. En esta ocasin, los 550 debieron enfrentarse a una turba de unas cuatro
mil personas con los nimos caldeados pues el pleno del Congreso haba decidido
postergar la votacin para derogar los decretos legislativos. La imagen de la inmolacin
sirve para el homenaje pero no para la responsabilidad poltica.
Qu sentido tiene este recuento en relacin a lo que se vena haciendo en el MIMDES?

Lo ocurrido era intrnsecamente opuesto a la misin del ministerio, que lo compromete
con las poblaciones vulnerables. El INDEPA, adscrito al MIMDES, haba jugado un papel
disminuido, derivado de varios factores. Ms all de ello, quienes ingresamos a la
funcin pblica en octubre del 2008 podamos entender que el tiempo poltico para un
gabinete presidido por una persona como Yehude Simon, que adscribe a una visin
humanista, haba concluido.
Das despus, la PCM expidi una Resolucin Suprema (N 117-2009-PCM de fecha 10

de junio), constituyendo el Grupo Nacional de Coordinacin para el Desarrollo de los
Pueblos Amaznicos, encargado de la formulacin de un Plan integral de desarrollo
sostenible para dichos pueblos, en los mbitos de educacin, salud, titulacin,
formalizacin de tierras y dems medidas necesarias91. Cre tambin una Mesa para el
90
Igualmente es clave la lectura de los anlisis que hace Imelda Vega Centeno sobre el aprismo popular.
Vega Centeno analiza el modo de razonar por oposicin, caracterstico del pensamiento religioso,
presente en la ideologa e identidad apristas.
91
Conformado sealaba la resolucin- por cuatro representantes del Poder Ejecutivo (uno de los cuales
lo presidira), los Presidentes de los Gobiernos Regionales de los departamentos amaznicos (Loreto,
84
Contra el tiempo
Desarrollo Integral de los Pueblos Andinos y otra para el Desarrollo Integral de los
Pueblos Andinos en extrema pobreza. En algn momento el Grupo acab por aprobar
su informe, aparentemente ms por cansancio que por autntico consenso y conviccin.
Por su parte, el Congreso derog el DL 1090, es decir, la Ley Forestal y de Fauna Silvestre,
el da 18 de ese mismo mes.
A fines de junio, el MIMDES expidi el DS N 006-2009, declarando al INDEPA en

reorganizacin. El seor Mayta Capac Alatrista se mantuvo como Presidente Ejecutivo
de esta entidad desde el 24 de junio del 2008, fecha en que fue designado por la Ministra
Susana Pinilla, hasta fines del 2010; posteriormente, pas a ser Director General de
gobierno interior del Ministerio del Interior. En la actualidad, el INDEPA est adscrito al
nuevo Ministerio de Cultura.
De la crisis de los petroaudios al baguazo: concluy as una coyuntura especial en la

que el gobierno ensay una apertura a otros sectores polticos. El gabinete se
recompuso y el Presidente recurri, mayormente, a ministros afincados en sus temas
sectoriales o a ministros del partido (aprista), que resultaban voceros para asuntos de
alcance nacional, eventualmente esgrimiendo argumentos que eran una combinacin
de autodefensa y soberbia.
5.3. Lo que qued de la gestin
Paulatinamente fue claro que, de lo logrado entre octubre 2008 y junio del 2009,
algunos avances permanecan pero otros se iban desvaneciendo. Cabe entonces
retomar la pregunta: bajo qu circunstancias determinadas iniciativas y procesos
prosperan y que otros decaen?
a) La trayectoria diversa de las iniciativas impulsadas
Para ello es necesario seguir el curso de las iniciativas promovidas, ms all de junio del
2009, en una mirada que en el cuadro siguiente- llega hasta la culminacin del gobierno
aprista.
Cuadro N 5
Trayectoria de las iniciativas de la gestin oct 2008-junio 2009 hasta junio 2011
Objetivo Iniciativa Curso posterior
Junio 2009-Junio 2011
Aprobacin del DS que establece el Proyecto Especial Las familias recibieron los
Mi Chacra Productiva recursos asignados ms de
Lucha contra un ao despus.
la Propuesta de fortalecimiento de la alimentacin No fue factible incorporar el
desnutricin escolar en distritos de extrema pobreza, combinando almuerzo. Qued como
desayuno y almuerzo (lo nuevo era el almuerzo) propuesta.
Ucayali, Amazonas, San Martn, Madre de Dios) y diez representantes de las comunidades nativas
amaznicas. El Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana - IIAP prestara el apoyo tcnico y el
INDEPA el apoyo administrativo. Posteriores resoluciones se expediran para asignar la presidencia del
Grupo al Ministerio de Agricultura y luego para ampliar el plazo para la entrega del informe a enero del
2010.
85
Preparacin de las condiciones para la distribucin de El PRONAA asume la compra

suplementos para combatir la anemia a 110 mil nios para 13 regiones
de Apurmac, Ayacucho y Huancavelica, a partir del 1 seleccionadas
de julio 2009
Conversin de la lucha contra el feminicidio en No se registra informacin92
poltica de Estado (RM sobre Registro de casos) Se menciona como reto:
incluir el feminicidio como
delito en el Cdigo Penal93
Aprobacin de Resolucin Ministerial sobre uso de Se aplica y se cita a distintos
Equidad de lenguaje inclusivo niveles.
gnero
Promocin de capacidades econmicas de las El 2010 se lanz una
mujeres: lanzamiento del Sello Hecho por Mujeres segunda edicin del Sello,
Peruanas y bajo la modalidad de
concurso. Sobre Buenas
Buenas Prcticas por la Igualdad de Gnero Prcticas no se tiene
informacin.
Elaboracin de propuesta de apoyo a Iniciativas No fue aprobada por el
econmicas de Organizaciones Sociales de Base, Consejo.
presentada al Consejo de Ministros
Lanzamiento de la iniciativa Familias Acogedoras Relanzada en febrero 2011.
para prevenir la institucionalizacin prolongada de
Proteccin nios y nias en INABIF
social Lanzamiento de la campaa Yo busco a mi familia Aplicada por la ministra
para prevenir la institucionalizacin prolongada de Borra para los adultos
nios y nias en INABIF mayores en situacin de
abandono en Hogares del
INABIF
Elaboracin de la propuesta Pensiones No Implementacin de Bono
Contributivas para Adultos Mayores de 65 aos Gratitud, con 75 aos como
edad mnima.
Poblacin y Elaboracin de la propuesta y proceso de consulta del Se aprob mediante DS el
Propuestas Plan Nacional de Poblacin ao 2010
de Propuesta de adecuacin de la intervencin y No se tiene informacin para
desarrollo demanda suplementaria en el marco del Plan VRAE ese perodo
Reforma del Elaboracin de la propuesta de Ley de Organizacin y Aprobada
Estado y Funciones del MIMDES en un proceso participativo,
mejora de la validado con el Comit Consultivo del Ministerio
gestin Propuesta de reorganizacin de FONCODES enfocada Abandono de la propuesta.
pblica a desarrollo de capacidades productivas y asistencia
tcnica a gobiernos locales
Puesta en marcha del proceso de descentralizacin de A junio del 2011, el PRONAA
los Programas Integrales de Nutricin y Proteccin report: informes emitidos
Social a nivel nacional, teniendo como piloto el por 99% de municipalidades
departamento de Ayacucho verificados. Respecto a la
transferencia del Programa
Integral de Nutricin a 195
municipalidades: Logro 0%
Funcionamiento de la Comisin de tica y Desactivada por un tiempo.
Transparencia (cuyos antecedentes se remontan al Reactivada luego.
perodo de Ana Ma. Romero).
92
Hacia fines del 2010, se aprecia un nfasis hacia nuevos temas como la Trata de Mujeres.
93
El Congreso aprob la ley que modific el Cdigo Penal para incluir el delito de feminicidio (ley 29819)
el 27 de diciembre del 2011. En el 2013 aprob una nueva Ley que refuerza la norma anterior, en la
definicin del delito, establecimiento de agravantes y de penas ms severas.
86
Contra el tiempo
La relacin de iniciativas no pretende ser exhaustiva sino identificar algunas pistas para
hacerles seguimiento y ver cunto se mantiene a posteriori. Cabe mencionar que el
estancamiento de determinados procesos no se limit a aquellos iniciados en el marco
de la gestin octubre 2008 junio 2009. Afect tambin a la adecuacin de
procedimientos en pos del logro del ISO para el Sistema Nacional de Adopciones ISO
9001 2008, cuestin importante que vena de atrs y en la que se avanz
sustancialmente, pese a lo cual durante la gestin posterior se dej de lado.
b) El curso de las iniciativas promovidas: ao y medio despus
Para evaluar en qu medida prosperaron las iniciativas impulsadas o continuadas

durante una gestin es importante tomar en cuenta el momento en el que se hace el
corte. Lo que puede verse estancado en un momento dado, puede reactivarse
posteriormente. De modo que cualquier balance tiene algo de provisorio y sirve sobre
todo para identificar tendencias en un determinado perodo.
Dejando de lado las propuestas que no prosperaron en el mismo perodo, como ocurri
con la aprobacin y financiamiento a la propuesta de apoyo a las lniciativas Econmicas
de Organizaciones Sociales de Base, que no fue aprobada por el Gabinete, el itinerario
seguido por las medidas impulsadas durante ese perodo incluyendo las que venan de
gestiones anteriores y las que surgieron en estos meses- puede describirse como un
continuum que va, de menos a ms como sigue: iniciativas revertidas, cortadas,
continuadas con variaciones significativas y continuadas en lo fundamental; as mismo,
otras cuyo curso fue resuelto por razones que tenan que ver ms con argumentos de
presupuesto que de otro tipo. Tenemos as:
Medidas que fueron revertidas, como ocurri con el bloqueo a los procesos de
mejora del Sistema Nacional de Adopciones, y sobre todo con el viraje en el
proceso de reorganizacin de FONCODES, retrotrayndolo a su tpico rol, propio
de la etapa anterior a la descentralizacin.
Medidas que estaban en proceso en el momento de la transferencia y fueron
cortadas por la siguiente gestin del MIMDES por razones explcitas o no. En
algunos casos, con algn fundamento, que no niega la idea en s, como la
anulacin del registro de feminicidio para no duplicar esfuerzos con el registro
establecido por el Ministerio Pblico.
Las que tuvieron cierta continuidad con variantes ms o menos significativas de
diseo o de ritmo, como: la aprobacin de un diseo de pensiones no
contributivas para mayores de 75 aos (en lugar de 65) como edad requerida,
idntica para departamentos como Ayacucho o Huancavelica y Lima pese a la
diferencia en esperanza de vida promedio; tambin el haber convertido el Sello
Hecho para Mujeres Peruanas, lanzado como una oportunidad abierta a todas
las mujeres que respondieran a cierto perfil, en objeto de un concurso. En cuanto
a ritmo, la aprobacin con retraso de los proyectos de apoyo a las familias rurales
en el marco del DS Mi Chacra Productiva; sin embargo, fue posible elaborar la
lnea de base, ejecutar 77 proyectos y realizar una evaluacin posterior.
Las que tuvieron continuidad aproximada o efectiva dentro de la trayectoria
esperada, tales como la distribucin del suplemento alimentario La Chispita, la
87
aprobacin del Plan Nacional de Poblacin y otras que se mantienen con

dificultades normales para el tipo de iniciativa.
Medidas de curso variable, definido esencialmente por razones presupuestales
incluyendo las que fueron descartadas (distribucin de almuerzos escolares en
zonas rurales, decisin que tuvo que tomar el MIMDES), implementadas bajo
condicionamiento del MEF (como ocurri con el empadronamiento de los
comedores que apareci financiada como parte del Plan de Estmulo Econmico)
o que dieron lugar a una distorsin de la poltica definida por el MIMDES (cuando
el MEF inyecta cien millones a FONCODES para proyectos de infraestructura cuya
ejecucin probablemente fue considerada ms factible dentro de la trayectoria
de esta institucin).
Como tendencia, los planes y normas (la Ley del MIMDES) se han afirmado en ese plano.
Un seguimiento ms incisivo tendra que ver lo relativo a su aplicacin y desarrollo pues
los retrocesos mayores se dieron en el plano de la ejecucin y prestacin de servicios.
Es notorio tambin como el aval presidencial abre o cierra puertas y como el rol de las
organizaciones internacionales resulta un valioso complemento. Tampoco se pretende
o se espera que la gestin siguiente contine con todas las iniciativas lanzadas o
sostenidas durante una administracin. Puede haber justificadas razones para dejarlas
de lado, pero conviene captar la racionalidad o las racionalidades que estn detrs de
que algunas prosperen y otras se vean postergadas.
c) Factores influyentes en el curso de las iniciativas
Los procesos que impulsamos dando continuidad a gestiones anteriores o por propia
iniciativa obedecan en algunos casos a dinmicas fuertemente endgenas, cuyo curso
de accin se decida enteramente al interior del ministerio mientras que en otros casos
implicaban decisiones que comprometan a diferentes actores. Estos actores respondan
a racionalidades diferentes, que pueden ser la afirmacin y defensa de derechos, de
costo-beneficio, criterios sectoriales que obedecen a interpretaciones propias sobre lo
que es eficiencia, intereses particulares, etc. En la interaccin de estos actores y
dinmicas, destacan cinco claves.
Clave 1.- La importancia del respaldo poltico y de quienes deciden sobre presupuesto
En la medida que no formbamos parte de un ncleo de ministros cercanos al Presidente

no tenamos oportunidad de despachar con l. Contactos y percepciones se daban en el
marco de las sesiones del Consejo de Ministros o a travs de intermediarios. As ocurri
cuando Yehude Simon, Presidente del Consejo de Ministros, se comprometi a tratar
con el Presidente la cuestin de la presencia de Carlos Arana en la gerencia de
FONCODES, gestin que tuvo resultados negativos.
El caso siguiente ilustra el efecto que un comentario ocasional del Presidente poda
tener en un sector como el MEF. El Consejo de Ministros aprob solo diez millones de
soles para Mi Chacra Productiva, pese a que el ministro Luis Valdivieso haba anunciado
que se destinara 150 millones en el Plan Anticrisis. Sorprendentemente, a fines de mayo
y primeros das de junio, funcionarios de Economa y Finanzas se comunicaron con
funcionarios del MIMDES para pedir el sustento tcnico para los cien millones que
88
Contra el tiempo
acababan de aprobar por lo que se remiti un requerimiento para ampliar el

financiamiento a Mi Chacra Productiva, que el MEF encontr improcedente. Se envi
otra alternativa combinando montos para Mi Chacra Productiva con la propuesta de
Apoyo a Iniciativas Econmicas para Organizaciones Sociales de Base que cuando fue
presentada en Consejo de Ministros motiv que el Presidente comentase que era una
buena idea, que se podra hacer cuando hubiera recursos- y con algunos otros
requerimientos del ministerio. En el Consejo no se haba llegado a aprobar nada, el MEF
no saba de qu se trataba pero estaba dispuesto a gestionarlo porque vena de parte
del Presidente; al final, la respuesta fue igualmente negativa.
Otro ejemplo de su intervencin se dio en un momento de nuestra gestin, en el que el

MIMDES estaba promoviendo la distribucin de suplementos para combatir la anemia
(las chispitas), propuesta que UNICEF y el Programa Mundial de Alimentos levantaban
con entusiasmo y estaban dispuestos a apoyar. Sin embargo, el Ministerio de Salud
que tiene competencia para opinar en esta materia- no se pronunciaba. Una nota
firmada de puo y letra por el Presidente en base a una ayuda memoria sobre este tema
vino a cambiar la actitud del MINSA, lo que abri las puertas para atender a ms de cien
mil nios en departamentos de la sierra.
Al lado del apoyo presidencial, la disposicin del MEF a favor de una determinada
poltica es esencial para que sta pueda hacerse viable. En este perodo ya se haban
puesto en marcha los Programas Presupuestales concebidos como herramientas
dirigidas a contar con presupuestos orientados a resultados y asegurar la calidad del
gasto94. Al mismo tiempo, de parte de algunos sectores de la comunidad acadmica y
periodistas especializados se desarrollaban crticas al tipo de programas sociales de
corte asistencialista que no favorecen la graduacin de los beneficiarios, contexto en
cual los argumentos a favor de replicar experiencias como Sierra Productiva se hacan
ms fuertes. No obstante, las decisiones tomadas por parte del MEF parecan responder
ms a una lgica sobre gasto pblico de corto plazo que a una perspectiva de desarrollo
socioeconmico. As lo vivimos en las discusiones en torno a las sucesivas propuestas de
Decreto Supremo para invertir en Mi Chacra Productiva. En el debate, el ministro Luis
Carranza sucesor de Luis Valdivieso- no descartaba abiertamente este Programa, pero
le negaba recursos en forma sistemtica; incluso, la autorizacin de gasto para que los
gobiernos regionales y los gobiernos locales inviertan de sus propios recursos en
proyectos productivos, result difcil de procesar para los gobiernos sub nacionales que
se interesaron.
Posteriormente el MEF aprueba el Decreto de Urgencia N 064-2009, mediante el cual

se establecieron disposiciones de carcter econmico y financiero destinadas a
financiar el fortalecimiento de las acciones de seguridad ciudadana y orden interno,
desarrollar y ejecutar proyectos de infraestructura social y productiva bsica, asegurar
94
El MIMDES no estaba al margen de ese proceso, es as que el MEF encarg una evaluacin sobre el
PRONAA (Soltau y Sanz, 2008) que el Viceministerio de Desarrollo Social pudo aprovechar para disear
trminos ms precisos para el proceso de descentralizacin. Aos despus, del mismo modo, encarg
otra evaluacin independiente en relacin al INABIF correspondiente al perodo 2007-2010 (Pizarro,
Alczar y Parodi, 2011). Estas evaluaciones de diseo y avance de ejecucin dan lugar a la suscripcin de
matrices de compromiso.
89
la continuidad del proceso de alfabetizacin, desarrollar el asfaltado vial en zonas

nuevas de los Gobiernos Locales, y se autoriz, entre otras acciones, una transferencia
de Partidas en el Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2009, hasta por la
suma de Cien Millones y 00/100 Nuevos Soles (S/. 100 000 000,00) a favor del Ministerio
de la Mujer y Desarrollo Social para que, a travs de FONCODES, ejecute proyectos de
infraestructura social y productiva bsica relacionados a obras de agua y saneamiento
en zonas rurales, electrificacin rural, acceso vial a servicios sociales bsicos y a
mercados, telecomunicaciones rural (). Esto es, el Poder Ejecutivo colocaba a
FONCODES nuevamente en el escenario pre-transferencia de los Proyectos de Inversin
Social y Productiva a los gobiernos locales, conduciendo el carro de la descentralizacin
en marcha atrs acelerada. En este momento, ya estaba la ministra Vlchez al frente del
sector de modo que el 18 de agosto, mediante Resolucin Ministerial N 323-2009-
MIMDES se delegaron diversas facultades al Director Ejecutivo del FONCODES para la
ejecucin correspondiente. En qu medida esa decisin corresponda cien por ciento al
MEF o vena desde ms arriba es algo que queda por aquilatar.
Las marchas y contramarchas en las discusiones con el MEF son parte de la experiencia
constante de quienes desde distintos sectores- participan de la discusin sobre
presupuesto. En otros campos, donde existen consensos ms definidos, como los
acuerdos concernientes a infancia, los especialistas del MEF suelen desempearse en
forma ms asertiva. Sin embargo, al final, la relacin suele ser de enorme asimetra.
Clave 2.- La articulacin intersectorial e intergubernamental
Segn los programas y proyectos en marcha, el ministerio interactuaba con varios de

sus pares. Por ejemplo, entre el MIMDES y el Ministerio de Agricultura se lleg a un
acuerdo de modo que el primero se comprometa a impulsar las tecnologas
consideradas bsicas para superar el umbral de la pobreza y el MINAG hizo explicito que
brindara servicios posteriores a las familias que hicieran ese trayecto95; a partir de la
aprobacin del DS 004, se conform el Comit de Gestin de Mi Chacra Productiva con
el MEF y el MINAG.
Las relaciones con el MINSA, por ejemplo, se desenvolvan en torno a cuestiones como
como el Programa Integral de Nutricin o al hecho que el MINSA a travs del CENAM-
tiene que dar su visto bueno para una serie de intervenciones vinculadas a las
responsabilidades del MIMDES en el campo de la nutricin o de la salud de la mujer.
La PCM incentiv durante el perodo del Presidente del Consejo de Ministros Yehude
Simon- una experiencia denominada Mdulo Per. Esta iniciativa comprometa a la
mayora de los ministerios a desplegar presencia los das sbados en barrios pobres de
Lima pero no se basaba en una planificacin que le pudiera dar un aliento sostenible .
El desarrollo de polticas sociales y la gestin de programas de desarrollo social o de

proteccin social as como el impulso a los Planes Nacionales eran el centro de la agenda
95
El MINAG, a travs del Programa ALIADOS, apoy proyectos en los rubros de Negocios Rurales y
Desarrollo Comunal, impulsando las pasantas y las experiencias de aprendizaje de campesino a
campesino, valorando el papel de los Yachachiqs.
90
Contra el tiempo
de los Encuentros entre el MIMDES y los Gobiernos Regionales. En este perodo se

realiz el V de estos Encuentros. Algunas regiones tenan experiencias especialmente
valiosas; tal es el caso de Junn, con los Centros de Estimulacin Temprana y
estimulacin prenatal a madres gestantes PICED, respaldados con un proyecto con
financiamiento de 15 millones de soles por un perodo de tres aos luego de los cuales
seran transferidos a los gobiernos locales. En otras reuniones con Gobiernos Regionales,
la agenda estaba dominada por la emergencia: la reconstruccin en Ica afectada por el
terremoto, las secuelas de los desbordes de los ros, el friaje, entre otros.
Bilateralmente, algunos Presidentes se comunicaban demandado una atencin ms

efectiva frente a las emergencias de parte del PRONAA que contaba con una cierta
proporcin de alimentos destinada a atender a poblaciones afectadas en estos casos
pero solo se poda disponer de los alimentos una vez producido el desastre, cuando
dada las dificultades de transporte en casos de huaycos- la llegada oportuna de la ayuda
frecuentemente se haca complicada.
El punto ms lgido en la agenda con los Gobiernos locales era la desaparicin -en el
Presupuesto 2009- en sus respectivos presupuestos del rubro de Proyectos de Inversin
Social y Productiva que les haban sido previamente transferidos; sobre esta materia
hubo una accin coordinada entre el MIMDES y REMURPE, sin resultados y en un
contexto adverso. Los gobiernos locales ni siquiera contaban con el fenecido Consejo
Nacional de Descentralizacin para expresar sus quejas y alternativas al respecto.
Simultneamente se llevaban a cabo visitas a diversos distritos en ocasiones como la

inauguracin de un Centro de Emergencia Mujer, creado por iniciativa y con recursos de
un gobierno municipal, en Ambo, distrito de Hunuco o para coordinar con
municipalidades que vean con expectativa las gestiones dirigidas a contar con recursos
para proyectos de desarrollo productivo, como se expres en la visita al distrito de
Tambo en Ayacucho. Finalmente, una de las experiencias ms interesantes fue disear
en forma conjunta con los alcaldes de los distritos del VRAE y con la participacin de la
MCLCP- un plan de intervencin del MIMDES adaptado a su realidad. Estos dilogos con
los alcaldes subrayaban la necesidad de tomar en cuenta la problemtica de los
territorios y las costumbres de las respectivas poblaciones en la definicin de las
polticas sociales.
Empero, estos vnculos con los gobiernos subnacionales se desenvolvan en un contexto

que tena lmites. Entre la falta de voluntad poltica y la complejidad de la
implementacin del proceso, durante el gobierno del Presidente Alan Garca, la
descentralizacin haba perdido impulso. La Secretara de Descentralizacin de la PCM
era la encargada de orientar y aprobar definiciones sobre procesos algunos de los cuales
podan volverse extremadamente largos96.
96
Una muestra: Mediante Decreto Supremo 036-2007-PCM aprob el Plan Anual de Transferencia de
Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del ao 2007. Como parte del mismo
dispuso que el MIMDES inicie la transferencia de las Sociedades de Beneficencia y Juntas de Participacin
Social y de los Hogares a cargo del INABIF a los Gobiernos Locales Provinciales. La Secretara de
Descentralizacin aprob va una Resolucin las normas especficas para ello el ao 2008. Otros Decretos
Supremos relativos a la materia fueron aprobados el 2008 y el 2009. En noviembre del 2010 la PCM
dispone, a travs de otro DS, que los procesos establecidos en el DS Nro. 036-2007-PCM continen hasta
91
Clave 3.- La relacin con el Congreso y los congresistas
El afn primordial del ministerio en el terreno legislativo tena que ver con la aprobacin
de la nueva Ley de Organizacin y Funciones del Ministerio esto es, la versin adecuada
a la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo- proceso que demoraba, en gran parte, por una
razn ajena al Congreso: no se poda dictaminar porque la PCM no contaba con las
matrices de competencias. Entre tanto, como MIMDES, asistimos por lo menos en tres
ocasiones a reuniones con Comisiones y/o grupos de trabajo del congreso: dos veces a
la Comisin de la Mujer, primero a raz de un problema que se present en la
Beneficencia de Lima y posteriormente, con motivo de una presentacin del INABIF; as
mismo, a una presentacin ante un grupo de trabajo de la comisin de presupuesto que
haca seguimiento a la ejecucin de programas sociales.
En ese contexto, la relacin ms frecuente se daba con los congresistas, quienes -

actuando como representantes de sus regiones- acudan al Ministerio o se comunicaban
por telfono principalmente para abogar a favor de proveedores del PRONAA de sus
respectivos departamentos. Si a alguna de las respectivas asociaciones no se le aceptaba
su producto el charqui, por ejemplo- porque no cumpla con parmetros establecidos,
acudan al congresista de su regin para que interceda por ellos ante el MIMDES.
Tambin eran comunes las reuniones entre asociaciones de proveedores, acompaados
de algn congresista y/o Presidentes de Gobierno Regional, con el jefe de PRONAA y la
ministra, para proponer que las compras que realizaba esta entidad se hicieran en tales
y cuales condiciones.
La Ley 27060, de 1999, autorizaba al PRONAA a adquirir directamente productos

alimenticios nacionales a los pequeos productores locales, sin exigir los requisitos
establecidos por el Texto nico Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones
del Estado, para realizar sus actividades de apoyo y de seguridad alimentaria, destinadas
a dar atencin inmediata y directa a la poblacin en condiciones de pobreza o pobreza
extrema de las diversas zonas del pas. Para ciertos sectores de pequeos productores,
el papel del PRONAA era muy importante, tanto si tenan la oportunidad de ser
proveedores como por la influencia de esta entidad en el mercado. En una coyuntura de
precios bajos, si el PRONAA sala a comprar tal es la expresin usual- ayudaba a elevar
el precio del producto. Organizaciones como la Asociaciones de Pequeos y Medianos
Productores del Per o los productores de leche o de arroz tocaban las puertas del
PRONAA en poca de sobreproduccin. En Lambayeque exista incluso una Asociacin
de Proveedores del PRONAA. El Programa se vea en la tensin de incluir forzosamente
entre sus proveedores a los pequeos productores y de cumplir estndares de higiene
y calidad, lo mismo que asegurar el cumplimiento de plazos, situacin que llev a definir
a los proveedores como los otros beneficiarios 97.
el 31 de diciembre de 2010 para culminar dichas transferencias. Finalmente resuelve declarar aptos a
ocho Gobiernos Locales Provinciales para acceder a la transferencia de dichas Sociedades y Juntas, entre
ellos a las Municipalidades Provinciales de Pallasca, Aymaraes, Condesuyos.
97
La expresin es de Vctor Caballero (2004).
92
Contra el tiempo
Clave 4.- La interaccin con las organizaciones y movimientos sociales
Si bien la gestin tena una poltica de puertas abiertas con las organizaciones sociales,
las posibilidades de llegada que stas tenan al ministerio eran claramente desiguales98.
Los comedores populares y sus distintas asociaciones tenan una trayectoria establecida
que aseguraba un dilogo intenso. Las APAFA eran organizaciones fuertes y con
capacidad de presin. Los nios organizados venan acompaados por ONG o grupos de
voluntarios. Tambin se hacan presentes las Organizaciones de Personas con
Discapacidad. En otros casos, venan delegaciones de mujeres de zonas alejadas, cuya
agenda inclua quejas sobre el funcionamiento de diversos programas, tanto del
MIMDES como de otras entidades, as como propuestas, por ejemplo, sobre la mejor
ruta para que los alimentos distribuidos por el PRONAA llegasen en buen estado;
igualmente opinaban sobre el desempeo de las municipalidades y los resultados de la
descentralizacin. Otra de las organizaciones que hizo el esfuerzo de llegar hasta la sede
del ministerio fue la Asociacin de Mujeres afectadas por las esterilizaciones masivas
que se llevaron a cabo entre 1995 y el 2000, para dar a conocer que el personal que
realiz estas intervenciones an se mantena en sus puestos y que el Seguro Integral de
Salud no contemplaba necesidades como el apoyo en salud mental.
En este panorama, las Mesas de Concertacin de Lucha contra la Pobreza a nivel de las
regiones as como las Oficinas e Informes de la Defensora del Pueblo cumplan y
cumplen un papel muy importante atendiendo a organizaciones y personas ubicadas en
distintos lugares del pas y emitiendo recomendaciones basadas en un conocimiento
cercano de la realidad local.
Clave 5.- El apoyo de las agencias multilaterales y de cooperacin
El papel de las agencias y las entidades de cooperacin es fundamental pues los temas
que constituyen la razn de ser del ministerio estn engarzados con una agenda y
objetivos internacionales. Su colaboracin reforz tanto las funciones de diseo de
polticas y programas lo mismo que su implementacin. As tenemos al Fondo de
Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA) comprometido con la elaboracin del Plan
Nacional de Poblacin 2009-2014 y de la propuesta de Pensiones no contributivas, en
este caso con la participacin de la MCLCP. En cuanto a la generacin de conocimiento,
el ministerio a lo largo de varias gestiones dio pasos encaminados a realizar una
Encuesta del Uso del Tiempo, que finalmente tendra lugar el ltimo trimestre del 2010
en alianza con el INEI, contando con la colaboracin de UNFPA, ONUMUJERES, el
Movimiento "Manuela Ramos" y la Divisin de Asuntos de Gnero de CEPAL. Por otro
lado, el PNUD contribuy con los ajustes a los procesos del Sistema Nacional de
Adopciones. Respecto a la implementacin de polticas y programas, ya se ha
mencionado el rol de UNICEF y del Programa Mundial de Alimentos especialmente en
torno a la distribucin de los suplementos conocidos como La Chispita. La cooperacin
espaola apoy a la Direccin Nacional de la Mujer para promover la implementacin
98
En este punto, nos referimos especialmente a reuniones con la alta direccin. Cada Direccin y
Programa atenda a su pblico objetivo, cuyos integrantes no necesariamente cuentan con
organizaciones. Es necesario tener presente que el MIMDES (lo mismo vale para el PROMUDEH o el MIMP)
a diferencia de otros ministerios carece de instancias equivalentes a las Direcciones Regionales.
93
del Plan Nacional contra la Violencia hacia la Mujer y la Fundacin Buckner Internacional
contribuy al lanzamiento de la propuesta de las Familias Acogedoras dirigida a los
nios que estaban en Hogares del INABIF pero no en situacin de ser adoptados.
Otras entidades han sido sencillamente fuente de inspiracin, sin necesidad de canalizar
recursos materiales; as percib la experiencia de Justicia Restaurativa promovida por la
Fundacin Tierra de Hombres. Ante los cambios continuos de funcionarios pblicos, el
dilogo con representantes de agencias que tienen varios aos en el pas es un elemento
valioso para capturar algo de la memoria de las polticas y programas llevadas a cabo en
el Per y en la regin.
Recapitulando, de estos cinco factores, el primero de ellos (el respaldo poltico y de

quienes toman decisiones sobre presupuesto pblico) es el fundamental; los dems son
elementos que pueden facilitar (o no) el logro de las metas planteadas pero cuya
ausencia puede ser atenuada de alguna manera. Adems de los actores mencionados
hubo otros que hemos dejado de lado Fiscala, Ministerio Pblico, Poder Judicial,
empresas- en tanto su rol se relaciona con campos o momentos muy especficos de la
labor ministerial.
Sera ingenuo pensar que todas las iniciativas que se promueven en una determinada
gestin tendrn continuidad. Ms an cuando se acepta una responsabilidad de nivel
ministerial en un gobierno con el cual no se comparte la identidad poltica. Asumirla en
esas condiciones significaba entender el fortalecimiento del ministerio como un proceso
en el que en el marco de un gobierno democrtico- se poda avanzar por encima de las
diferencias partidarias.
94
Contra el tiempo
6. DIVISIN DEL MINISTERIO Y NUEVA ESTABILIDAD: EL MIMP
Gana Per lleg al gobierno levantando la bandera de una gran transformacin que
apelaba a que el pueblo peruano se convierta en una mayora poltica capaz de
autogobernarse y gobernar el pas. Casi desde el inicio, el gobierno del Presidente
Ollanta Humala, elegido el 28 de julio del 2011, dej establecido que se iniciaba una
nueva etapa en materia de polticas sociales, anunciando la creacin de un nuevo
ministerio, dedicado a promover la inclusin social. Este asumi polticas y programas
que haban venido siendo parte de las competencias del MIMDES99 generando una
situacin que podra haber motivado una crisis en el ministerio de la mujer. No ocurri
as. Las siguientes gestiones supieron impulsar una tercera etapa en la vida institucional,
relativamente estable, que permiti avanzar en la transversalizacin del enfoque de
gnero y en el desarrollo de los programas, teniendo como lmite una incidencia
bsicamente urbana.
6.1. Los ltimos meses del MIMDES y el surgimiento del MIDIS
El gobierno del Presidente Humala signific el fin del MIMDES. En un plazo muy breve
procedi a repartir sus funciones en dos nuevos ministerios: el MIMP y el MIDIS.
La opcin por constituir un nuevo ministerio o generar algn nuevo tipo de

institucionalidad responda a un planteamiento de diversos expertos respecto a la
necesidad de otro ordenamiento de las polticas y programas sociales y de afirmar un
efectivo ente rector. Entre las alternativas planteadas por stos en la coyuntura
preelectoral, estaba por ejemplo- la conveniencia de establecer una Instancia Poltica
de la Lucha contra la Pobreza, presidida por el Presidente de la Repblica e integrada
por el Primer Ministro el/la ministro/a del MIMDES y el titular del MEF100.
Aida Garca Naranjo, conocida por su trayectoria de izquierda, vinculada al movimiento

de mujeres y a Ciudadanos por el Cambio, fue designada como ministra con el encargo
de disear el perfil de una entidad que sustituira al MIMDES.
En este contexto, un conjunto de organizaciones, profesionales y lderes se pronunci

mediante un Manifiesto titulado Demandas Feministas al Seor Presidente Ollanta
Humala, planteando que la transformacin del Per no puede ser ajena a una
transformacin en la vida de las mujeres y que la verdadera inclusin no puede
desconocer sus derechos. Sealaban la necesidad de un Estado Laico, un Ministerio de
la Mujer fortalecido, medidas que permitan a las mujeres ejercer sus derechos sexuales
y reproductivos con autonoma as como otras dirigidas a prevenir, erradicar y sancionar
99
La Ley de creacin del MIDIS define (art. 4), que el Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social es entidad
competente en las materias siguientes: a) Desarrollo social, superacin de la pobreza y promocin de la
equidad e inclusin social, y b) Proteccin social de poblaciones en situacin de riesgo, vulnerabilidad y
abandono.
100
En esta frmula, el CIAS, presidido por el/la titular de la PCM, sera el ente rector de la poltica social
y el nivel ejecutivo estara encabezado por el/la secretario/a tcnico/a del CIAS (Arambur y Rodrguez
2011)
95
la violencia contra las mujeres. Particularmente sobre la institucionalidad pblica, en el

punto correspondiente se afirmaba:
Demandamos un Ministerio de la Mujer fortalecido como ente rector en

materia de igualdad entre mujeres y hombres, con competencia y recursos que
aseguren que las polticas, planes, programas y proyectos, implementados por
todos los sectores del Estado, los gobiernos regionales y locales, tengan
perspectivas de gnero e intercultural y promuevan mejores condiciones para
todas las mujeres sin exclusin.101
El equipo de alta direccin del ministerio elabor una propuesta de lo que se prevea
pasara a ser inicialmente- el Ministerio de la Mujer y la Igualdad y luego de
intercambios con la Direccin de Gestin Pblica de la PCM- el Ministerio de la Mujer y
Ciudadana. Este debera mantener la rectora en el tema de poblacin, del Sistema
Nacional de Atencin Integral al Nio y al Adolescente, de las personas adultas mayores,
del Sistema Nacional para la Poblacin en Riesgo y de los desplazados internos y del
voluntariado.
A la vez102, durante esa gestin, el ministerio contribuy a la aprobacin de la Ley para

modificar el art. 107 del Cdigo Penal a fin de sancionar el feminicidio, aport
sugerencias para el Plan Nacional de Accin contra la Trata de Personas 2011-2016,
obtuvo recursos para financiar hogares de refugio temporal para la atencin de vctimas
de violencia familiar y sexual, inici la campaa Para la Mano, el Machismo Mata y
Maltrata a la Mujer y promovi la atencin mdica gratuita a mujeres vctimas de
tentativa de homicidio por parte de sus parejas o exparejas en hospitales de Lima, Cusco
y Arequipa. As mismo, aprob el Plan Bicentenario de Accin por la Infancia y la
Adolescencia 2011-2021, realiz el Encuentro Nacional de Gobiernos Regionales para la
aprobacin del Plan Nacional de Personas Adultas Mayores 2011-2016, elabor el Mapa
de vulnerabilidad e inseguridad alimentaria a nivel distrital.
Luego de varios casos de intoxicacin de nios y de una profesoraincluyendo el caso

de tres nios que fallecieron en el casero de Redondo, en Cajamarca- se declar la
reorganizacin administrativa del PRONAA. Estos casos generaron crticas
principalmente motivadas por un afn poltico y en segunda instancia el examen de los
problemas en la cadena de abastecimiento de alimentos, en la que el transporte y el
almacenamiento resultaban las fases ms crticas.
El Gabinete de Ministros no demor en aprobar el proyecto de Ley de creacin del

Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS) que se constitua en base a la mayor
parte de la estructura, programas y recursos del MIMDES y lo present al Congreso
donde se aprob por mayora, en setiembre del 2011103. Lo que era el MIMDES se dividi
de modo que el Viceministerio de la Mujer se condens en el MIMP y lo que estaba en
101
Publicado en La Repblica, Domingo 25/9/2011. Pgina 9. Suscrito por DEMUS, CMP Flora Tristn,
Movimiento Manuela Ramos, PROMSEX, Lesbianas Independientes Feministas. Siguen firmas.
102
Resea en base a Garca Naranjo (2011).
103
Las citas y comentarios se basan en la versin del Proyecto de Ley Nro. 125 2011-PE de Creacin,
Organizacin y Funciones del Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social, presentado al Congreso de la
Repblica el 31 de agosto del 2011.
96
Contra el tiempo
el Viceministerio de Desarrollo Social pas al MIDIS. La poltica gubernamental pas a

concentrarse en fortalecer sobre todo a este nuevo ministerio.
Garca Naranjo estuvo al frente del ministerio algo ms de cuatro meses. El gabinete que
integraba, presidido por Salomn Lerner, fue reemplazado en un escenario marcado por
el conflicto en torno a la explotacin minera en Conga, Cajamarca.
6.2. El ministerio de la mujer: tercera etapa
El 11 de diciembre de 2011, al iniciarse el segundo gabinete ministerial, presidido por

Oscar Valds, Ana Jara, congresista de Gana Per y representante del departamento de
Ica, se convirti en Ministra de la Mujer. Con una frmula sui generis, se expres en los
siguientes trminos en la ceremonia de juramentacin del nuevo gabinete: Ante
Jesucristo, admirable, consejero, Dios fuerte, Padre eterno, prncipe de paz, prometo y
se pronunci a favor de convertir al Ministerio de la Mujer en Ministerio de la Familia,
en un clima de marcada distancia frente al movimiento feminista.
Finalmente el Ministerio fue rebautizado como Ministerio de la Mujer y Poblaciones

Vulnerables, constituyndose como tal en enero del 2012, con una Misin definida en
los siguientes trminos:
Somos el ente rector de las polticas nacionales y sectoriales con enfoque de

gnero sobre mujer y poblaciones vulnerables que disea, establece, promueve,
ejecuta y supervisa polticas pblicas a favor de las mujeres, nias, nios,
adolescentes, personas adultas mayores, con discapacidad, desplazadas y
migrantes internos, para garantizar el ejercicio de sus derechos y una vida libre
de violencia, desproteccin y discriminacin en el marco de una cultura de paz.
Los temas o mandatos antes concentrados en el Viceministerio de la Mujer se dividieron

en dos Viceministerios: el Viceministerio de la Mujer y el Viceministerio de Poblaciones
Vulnerables. El primero cuenta con tres Direcciones Generales, respectivamente, la DG
de Igualdad de Gnero y No Discriminacin, la DG de Transversalizacin del Enfoque de
Gnero y la DG Contra la Violencia de Gnero. El segundo con cuatro: la DG de Poblacin,
desarrollo y voluntariado, la DG de Nios, nias y adolescentes, la DG de Familia y
Comunidad y la DG de Adopciones.
El organigrama del renovado ministerio incluye una organizacin adscrita -el Consejo
Nacional para Personas con Discapacidad- y los siguientes programas:
Yachay (Nios, nias y adolescentes en situacin de calle)

Vida Digna (Restituir derechos de adultos mayores en situacin de calle)
Programa Integral Nacional de Bienestar Familiar - INABIF
Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual
97
Programa Nacional de Entrega de Pensin no contributiva a Personas con

discapacidad severa en situacin de pobreza104
6.3. Transversalizar el enfoque de gnero
La innovacin de mayor alcance es haber constituido una Direccin General encargada

de asegurar que el enfoque de gnero sea asumido por los distintos sectores del Estado,
que es lo que se entiende por transversalizar105, lo que es un reto ya que la mayora
de entidades pblicas se limita a consignar la variable sexo, indicando la proporcin de
mujeres/hombres al informar sobre la cobertura de sus acciones, sin analizar lo que
implican estas cifras y los efectos que sus intervenciones pueden tener en las relaciones
de gnero. Son excepcionales las instituciones que, con anterioridad, han procurado
incorporar el enfoque de gnero en el diseo y desarrollo del proyecto; tal ha sido el
caso de PROVIAS Descentralizado.
El MIMP ha llevado a cabo Talleres sobre Transversalizacin del Enfoque de Gnero con
los gobiernos regionales y con sectores y entidades pblicas. La Direccin de
Transversalizacin ha desarrollado instrumentos, metodologas y procesos: el anlisis
institucional de gnero, con buenos resultados en el Ministerio de Salud, entre otras
entidades; la elaboracin o el apoyo a la elaboracin de guas para el lenguaje inclusivo
as como la adecuacin de materiales educativos, con especiales logros en el caso de
DEVIDA; el trabajo en torno al plan de desarrollo de las personas, realizado en el mismo
ministerio y motivo de la elaboracin de una matriz de competencias con SERVIR; la
promocin de instancias de seguimiento a la problemtica de gnero al interior de las
entidades pblicas, lo que implica un desarrollo de capacidad institucional. As, la
Direccin genera procesos que llegan hasta la asistencia tcnica. Se ha trabajado con el
sector Educacin y con el sector Justicia; en este ltimo caso se ha establecido una
relacin en funcin de superar la omisin de los derechos de la comunidad LGTB, que
agrupa a lesbianas, gais, transexuales y bisexuales.
Cada entidad puede contribuir a promover el enfoque de gnero desde su propia

competencia, este es el supuesto de partida: el INEI mediante la medicin de variables
que evidencian las brechas de gnero, tal como se avanz con la realizacin de la
encuesta de uso del tiempo el 2010, as como a travs de la valorizacin del trabajo no
remunerado. El MEF es clave para la incorporacin del enfoque de gnero en el proceso
presupuestario. El Ministerio de Salud, que ha avanzado en el diseo y aplicacin de
diversos protocolos a lo largo de varios aos, habiendo aprobado el 2014 el protocolo
104
Programa creado el 2015. Hasta marzo del 2016, su implementacin abarca a Tumbes, Ayacucho,
Hunuco, Huancavelica, Cajamarca y Amazonas y est previsto que su cobertura se ample.
105 Transversalizacin del enfoque de gnero en las polticas pblicas es el proceso de examinar las
implicaciones que tiene para hombres y mujeres cualquier accin planificada, incluyendo legislacin,
polticas o programas en todas las reas y en todos los niveles. Permite hacer de las necesidades e
intereses de hombres y mujeres una dimensin integrada en el diseo, la implementacin, el monitoreo
y la evaluacin de polticas y programas en todas las esferas polticas, econmicas y sociales, de manera
que hombres y mujeres se beneficien igualitariamente. (Consejo Econmico y Social de las Naciones
Unidas, 1997).
98
Contra el tiempo
de aborto teraputico, que estuvo pendiente desde que, hace nueve dcadas, el Cdigo
Penal despenaliz este procedimiento.
Con los Gobiernos Regionales el trabajo es complejo. Muchos de ellos no sienten que
las polticas nacionales les conciernen. Ante la situacin encontrada por la Direccin de
Transversalizacin, el equipo empez por un proceso de sensibilizacin. Esa situacin
implicaba e implica un rechazo al enfoque de gnero, que parte de la pregunta
Igualdad, para qu? y de la nocin de que el hombre siempre va estar por encima de
las mujeres. Alterar esa relacin se ve como una pretensin violenta. Pero esta realidad
puede cambiar cuando hay voluntad, como se ha visto en la regin San Martn y en cierta
medida en el Cuzco, aunque tropezando en este caso con un limitado presupuesto.
6.4. 2012-2015: aos de estabilidad relativa
Con la ministra Ana Mara Jara se inici el perodo MIMP. La transferencia de los
principales programas del ministerio pudo haber sido un factor de crisis, pero por otro
lado, tambin ha contribuido a concentrarse en ciertos temas esenciales.
Adicionalmente, dej fuera de la agenda la cuestin del PRONAA que haba sido
particularmente perturbadora.
La ministra mantuvo o convoco a varias de las y los profesionales con experiencia en

Direcciones como las de Igualdad de Gnero, de Nias-Nias-y-Adolescentes, y otras
reas. Su gestin al frente del despacho ministerial del Ministerio de la Mujer y
Desarrollo Social y luego del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, dur dos
aos y tres meses aproximadamente, durante los cuales guard distancia de los
extremos que los trminos de su juramento podran haber sugerido. Fue una ministra
muy visible, por sus constantes apariciones en medios -que naturalmente se reforzaban
por su actividad congresal- as como por su rpida reaccin ante diversas denuncias de
violencia contra la mujer.
En febrero de 2014, Jara asumi el cargo de ministra de Trabajo y Promocin del Empleo
siendo reemplazada por Carmen Omonte, congresista de las filas de Per Posible, quien
dio inicio a su gestin declarando que los feminicidios, el acoso y la trata constituiran la
agenda principal del MIMP106; el ao anterior, el 2013, los feminicidios haban llegado a
ciento treinta uno. A fines de ese ao e inicios del 2015, la oposicin demandaba la salida
de varios ministros incluyendo a la ministra Omonte- por motivos de diversa ndole,
coyuntura que dio lugar a cambios en el gabinete, ingresando Marcela Huayta al
despacho del MIMP.
En un gobierno como el del Presidente Ollanta Humala que durante la mayor parte de
su perodo ha hecho notar que convocaba principalmente a tcnicos para los cargos
ministeriales107, el Ministerio de la Mujer encaja ms bien en el bloque de sectores
conducidos por ministras polticas. Como parte del primer gabinete, presidido por
Salomn Lerner, design a Ada Garca Naranjo cuyo perfil corresponde al de una
106
Entrevista de Adriana Mayo a Carmen Omonte. La Repblica, 27 de diciembre del 2014. Pg. 19.
107
Tendencia que ha sido materia de anlisis para el caso de nuestro pas y de otros pases de Amrica
Latina. Ver Eduardo Dargent 2014.
99
activista (ms all de su quehacer vinculado a la cultura). Luego, la responsabilidad del

despacho recay un perodo ms largo en la congresista de Gana Per, muy cercana a la
seora Nadine Heredia, Ana Jara. Y en tercer lugar, resulta convocada Carmen Omonte,
en una coyuntura en la que Gana Per requera estrechar vnculos con Per Posible.
Podra pensarse que el ministerio como tal habra vuelto a sufrir una abierta politizacin.
Sin embargo, no ha sido as. La falta de continuidad de las polticas pblicas ya no parece
ser un dato forzoso del contexto y el ministerio, ahora MIMP, tampoco se ha mostrado
especialmente vulnerable. La presencia de profesionales experimentados en el nivel de
las direcciones generales y de lnea es un elemento evidente. Al parecer, a nivel estatal
va calando la nocin de que los Planes Nacionales que estn bajo la rectora del MIMP
responden a compromisos internacionales. El perfil de Marcela Huaita no corresponde
con el de ministras designadas por su filiacin poltica; se trata de una investigadora,
docente y consultora internacional, experta en temas de gnero, derechos humanos y
polticas pblicas.
Apenas nombrada ministra, la periodista del diario El Comercio, Diana Seminario, enfil
contra ella108:
En cuanto a la ministra de la Mujer, Marcela Huaita, existe una legtima

preocupacin entre los defensores del derecho a la vida desde la concepcin por
su designacin, pues Huaita estara a favor del aborto eugensico y por violacin
sexual. En un pas donde la Constitucin seala que el concebido es sujeto de
derechos en todo lo que le beneficie, esto resulta inquietante.
Los defensores del derecho a la vida a quienes se refiere Seminario provienen sobre
todo de confesiones religiosas con gran capacidad de movilizacin, con un atractivo peso
desde el punto de vista poltico electoral109. Comentarios de ese tipo se explican dentro
de ese contexto poltico o de una desinformacin sin propsito de enmienda. Marcela
Huaita haba sido Viceministra de la Mujer durante ms de dos aos, responsabilidad
que haba asumido cuando Ana Jara se desempeaba como titular del sector. Mantuvo
como parte del equipo a Ana Mara Mendieta (Viceministra de la Mujer con Carmen
Omonte y mucho antes con Virginia Borra) y a Fernando Bolaos (Viceministro de
Poblaciones Vulnerables) en el marco de una gestin que corresponde a un ministerio
que ha ganado en materia de continuidad de polticas y programas y que a la vez tiene
de diversas reas en las que es posible e indispensable realizar mejoras.
En estos aos, se realiz una Evaluacin de diseo y ejecucin presupuestal del

Programa de Lucha contra la violencia familiar (Carrasco 2013)110 que es responsable de
dos productos: 1) Poblacin cuenta con servicios de prevencin de la VF, y 2) Personas
afectadas por hechos de VF cuentan con servicios de atencin. Segn la evaluacin, la
piedra angular de la intervencin es la interposicin de la denuncia en el mbito judicial,
lo que resulta importante y ha mostrado eficacia para reducir, incluso detener la
108
Siempre puede ser peor. Diana Seminario. Seccin A El Comercio. Lunes 23 de febrero del 2015.
109
Fernando Vivas. Por esto no se aprob la unin civil. El Comercio A23. 18 de marzo del 2015. El
periodista resalta, por ejemplo, el hecho que la Alianza Cristiana Misionera pusiera al pastor Julio Rosas,
desconocido en la poltica, a la cabeza de la lista de Keiko Fujimori el 2011.
110
En el marco de las evaluaciones independientes a los Programas Presupuestales por encargo del
MEF.
100
Contra el tiempo
violencia, en los casos de mayor riesgo, que no seran la mayora. En cambio, muestra
limitaciones en la prevencin, por lo que recomienda intervenciones psicoeducativas
(incluso psicoteraputicas) que permitan reflexionar y elucidar los motivos de malestar
y los modos de relacionarse con la pareja, los hijos, los padres y otros miembros de la
familia.
Los temas esenciales del ministerio, que demandan la accin de tantas instituciones,
exigen una enorme claridad para ejercer la labor rectora. En este sentido destaca el
documento denominado Violencia basada en gnero. Marco conceptual para las
polticas pblicas y la accin del estado aprobado hacia el final de la gestin de la
ministra Huayta- como un instrumento sumamente valioso en la medida que aborda con
enorme claridad las diferentes formas de violencia de gnero hacia las mujeres as como
la violencia por orientacin sexual e identidad de gnero. Como parte de la violencia de
gnero hacia las mujeres describe y explica una amplia gama de situaciones: violencia
fsica, violencia psicolgica contra la mujer en la relacin de pareja, el feminicidio,
violencia y derechos reproductivos, violencia en situaciones de conflicto armado,
violencia en el trabajo, violencia econmica o patrimonial, acoso sexual callejero, trata
de personas y violencia contra las mujeres migrantes. En cuanto a la violencia por
orientacin sexual e identidad de gnero, incluye la violencia por orientacin sexual e
identidad de gnero contra lesbianas y otros grupos, violencia de gnero contra la
poblacin trans, acoso escolar o bullying por orientacin sexual e identidad de gnero.
Este Marco conceptual contribuye a fundamentar el Plan Nacional contra la Violencia de

Gnero 2016-2021 aprobado por el gobierno del Presidente Humala, va DS N 008-
2016, que plantea como visin El Per es una sociedad donde se han eliminado los
patrones sociales discriminatorios y se han establecido relaciones de igualdad en el
ejercicio de derechos y relaciones libres de violencia por razones de gnero, raza, etnia,
clase social, edad, orientacin sexual, garantizando los derechos humanos de todas las
personas y en especial de las que estn en situacin de vulnerabilidad. La misin que se
deriva para el Estado en una versin resumida- incide en la adopcin e implementacin
de polticas pblicas integrales para la prevencin, atencin, proteccin, rehabilitacin
de las personas afectadas y la sancin, reeducacin de las personas agresoras, en la
prestacin de servicios pblicos de calidad, a nivel intersectorial, interinstitucional e
intergubernamental y en el sistema de justicia, para facilitar el acceso oportuno a una
justicia efectiva que garantice el derecho a una vida libre de violencia.
En el mismo perodo, va DS N 003-2016 fue aprobado el Plan Nacional de

Fortalecimiento de la Familia 2016-2021 que sobre la base de un amplio diagnstico
sobre las familias en el Per- plantea como visin al 2021 que las familias estn
fortalecidas como instituciones que promueven relaciones democrticas, igualitarias,
equitativas e inclusivas con calidad de vida a travs de la formacin, socializacin,
cuidado, seguridad econmica y afecto, que contribuyen al desarrollo integral de sus
miembros; as mismo, seala como misin que el Estado formula e implementa normas,
polticas, programas y servicios para promover, proteger y fortalecer a las familias,
respetando la diversidad de su organizacin y el desarrollo de sus miembros en igualdad,
con la participacin de la sociedad.
101
6.5. La presencia del Ministerio a nivel nacional111
Tal como ocurre con la capacidad del Estado para brindar servicios bsicos, la densidad
del ministerio vara segn las regiones. El sistema de proteccin bajo responsabilidad
del ministerio se comenz a descentralizar cuando no estaba consolidado. A inicios del
2015, en ciudades como Arequipa haba diversos servicios y unidades del sector; en
cambio slo en ocho ciudades existan oficinas de adopciones, logrando abarcar tres
ciudades ms un ao despus. En las regiones, las Gerencias de Desarrollo Social no
tienen instancias para eso, los servicios funcionan en locales prestados y precarios. El
Programa contra la violencia hacia la mujer ha continuado creciendo; en casi todas las
provincias hay un Centro de Emergencia Mujer, parte de los cuales fueron transferidos
al final del gobierno aprista, pero se les administra desconcentradamente desde el
MIMP.
La intervencin en materia de proteccin social es muy urbana no slo por su alcance

sino debido a la diversidad de enfoques culturales; el tema de la violencia, por ejemplo,
tiene otras connotaciones en la selva, donde no hay organizaciones de mujeres y son los
apus los que dicen representarlas.
Un mayor acercamiento a las diversas realidades de nuestro pas es parte de un proceso

indispensable para llevar a la prctica los avances contenidos en los documentos
rectores. El anlisis del modelo de gestin en los Centros de Atencin Residencial de
vctimas adolescentes de trata de personas ubicados en Madre de Dios y Cusco
(Barrantes 2015) evidencia la necesidad de cambios significativos para que los servicios
dirigidos a proteger a quienes son vctimas de violencia no conduzcan a su
revictimizacin, lo que pasa por redisear los servicios y capacitar a quienes estn a
cargo de ellos de modo que sean coherentes con el enfoque de gnero.
Con otros sectores la PCM, la Marina, Salud, Cultura- el MIMP participa de plataformas
de servicios itinerantes y articulados en la selva, especficamente en el Rio Napo. En el
marco del CIAS, se constituyeron grupos para disear productos que lleguen al
ciudadano con lgica intercultural, cuestionando la normativa que no puede ser aplicada
en la selva as como los mecanismos que no funcionan en esa realidad, como la visita
domiciliaria que es requisito para implementar el Sistema de Focalizacin de Hogares112.
111
En base a la entrevista a Fernando Bolaos, Viceministro de Proteccin Social en este perodo.
112
Las acciones cvicas de la Marina con nfasis en servicios de salud constituyen el antecedente de este
proceso. En el 2012 se dise la primera Estrategia de Accin Social con Sostenibilidad (EASS) que inclua
tres plataformas (itinerante, de gestin local y de servicios de telecomunicaciones); sta fue acogida como
lnea de trabajo de la Comisin Multisectorial Permanente del Plan de Accin por la Infancia y
Adolescencia 2012-2021. El MIMP asumi la coordinacin y la Marina de Guerra, la Secretaria Tcnica. En
la actualidad la coordinacin de esta Estrategia est a cargo del MIDIS.
102
Contra el tiempo
7. EL CASO PROMUDEH-MIMDES-MIMP: Una mirada de conjunto

En este captulo se revisar el tema de los cambios en la organizacin del ministerio, la
incidencia a travs del ejercicio de las funciones de ejecucin y de rectora, la
continuidad de las polticas pblicas as como las dimensiones de vulnerabilidad y
resiliencia presentes en la entidad.
7.1. Jugando LEGO: Los cambios organizacionales
En el lapso de dos dcadas la entidad ha sido armada, desarmada y vuelta a armar.

Ejercicios de organizacin y reorganizacin que tuvieron lugar en cuanto a los grandes
formatos institucionales (creacin del PROMUDEH el ao 1996, del MIMDES el 2002 y
MIDIS-MIMP el 2012) en los gobiernos de los presidentes Fujimori, Toledo y Humala. Al
ministerio se le fueron aadiendo piezas a lo largo de una cierta etapa, las que se le
retiraron en los ltimos aos. Este tipo de cambios tambin ocurri en otros sectores
pero en dcadas anteriores. En el caso del ministerio de la mujer y desarrollo social, la
etapa de acumulacin de piezas corresponde a la del PROMUDEH, la fase MIMDES es
una de etapa de estabilidad a nivel del conjunto, mientras que la creacin del MIMP
combina una des-acumulacin con un ejercicio de reordenamiento y adaptacin; en
ambos casos, el uso del entrecomillado vale para expresar que se trata de una
constatacin que en este nivel- deja de lado el efecto de estos movimientos para los/as
usuarios/as de los programas y para los interlocutores de estas entidades.
Sin embargo, la primera dcada del 2000 no transcurri ajena a los cambios, que
tomaron otras dimensiones. Es as que se realizaron diversas fusiones buscando un uso
ms eficiente de los recursos pblicos. En el MIMDES esta dinmica se dio sobre todo
entre el 2002 y el 2004 y nuevamente en el 2007. A la vez, desde el 2002 se inicia el
proceso de descentralizacin de programas, funciones y competencias.
Cuadro N 6
Fusiones y reorganizaciones en el MIMDES 2002-2007
Norma Contenido Resultado
DS N Cinco programas administrados por el En enero del 2003 la parte logstica y
034- Instituto Nacional de Salud (INS) y la parte operativa de los programas del INS
2002- alimentaria del Programa Nacional Wawa pas a la administracin del
PCM Wasi del MIMDES, se transferan al PRONAA PRONAA, mientras que la parte
tcnica y de supervisin se mantuvo
en el INS. El programa Wawa Wasi
no se transfiri y mantuvo su
independencia dentro del MIMDES.
DS N Fusionan por absorcin la Oficina Nacional Cambia el status de estas entidades
060- de Cooperacin Popular - COOPOP, el de Organismos Pblicos
2003- Instituto Nacional de Bienestar Familiar - Descentralizados a Unidades
PCM INABIF y el Programa de Apoyo al Ejecutoras
Repoblamiento y Desarrollo de Zonas de
Emergencia PAR, al Ministerio de la Mujer
y Desarrollo Social MIMDES.
103
DS Da lugar a dos nuevas Unidades

011- Incorpora a COOPOP a FONCODES dentro de FONCODES
2004
ROF
MIMDES
D.S. Incluyen al Programa Nacional de Asistencia dem
N079-Alimentara - PRONAA en el proceso de
2003- fusin por absorcin a que se refiere el D.S.
PCM N 060-2003-PCM, incorporndose al
Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social
DS N Fusion por absorcin el Programa Nacional Revertido posteriormente
011- Wawa Wasi y el Programa Nacional contra
2004- la Violencia Familiar y Sexual al INABIF
MIMDES
DS N Reforma de los programas sociales, que Sobre la base del Piloto Nutricional,
029- pasan de 82 a 26. Seis programas se constituye el
2007- nutricionales dan lugar al Piloto Nutricional Programa Integral de Nutricin.
PCM
Alguno de estos procesos prosperaron, los equipos se adaptaron; en otros prim la

incertidumbre y/o se generaron excesivas resistencias. Las fusiones, sin embargo,
fueron cambios bsicamente administrativos, que no necesariamente aseguraban un
uso eficiente de los recursos pblicos, en tanto no necesariamente se colocaba en el
centro los resultados que las entidades deban lograr. Por otra parte, tampoco
significaban la suma de experiencias, bagajes y bases de datos; por la manera en que se
dieron estos procesos, reorganizaciones incluidas, mucho de ello se pierde junto con los
funcionarios que se van.
Por otro lado y en otros momentos, el ministerio se expanda con nuevas Direcciones:
la de Familia, la de Descentralizacin, la de Desplazados. Algunas surgieron para encarar
situaciones propias de una etapa. As surgi la Direccin de apoyo y proteccin a
desplazados, que se ocup principalmente de quienes lo eran por motivos de violencia
poltica y que elabor tambin propuestas para intervenir en casos de desplazamientos
por proyectos de desarrollo113 mientras que la Direccin de Descentralizacin naci en
funcin de apoyar el proceso que se desprende de la Ley de Bases de la
Descentralizacin.
La descentralizacin signific una tarea que abarc dos planos: Uno relativo a preparar
el proceso de transferencia de los programas, mediante procesos de acreditacin,
asistencia tcnica y otros, que finalmente se traducan en la suscripcin de actas entre
el MIMDES y los gobiernos provinciales principales. Otro, que implic la elaboracin de
matrices de funciones y competencias que establecen quin hace qu, para visualizar
con claridad las responsabilidades del gobierno nacional (en este caso el MIMDES), el
gobierno regional y los gobiernos municipales. Un actor importante fue la Presidencia
113
Cuestin que fue postergada y retomada sucesivas veces, a propsito de pedidos de la poblacin (la
referencia principal era el caso Toromocho). De hecho, a travs de esta Direccin, el MIMDES ha
participado en reuniones realizadas en Cerro de Pasco entre la empresa minera Volcan y las instituciones
miembros de una comisin organizada para ver el tema del traslado de la ciudad. Fuente: Entrevista a
Carlos Chuquimantari.
104
Contra el tiempo
del Consejo de Ministros, que a travs de la Secretara de Descentralizacin, estableci

normas y dio el visto bueno a los productos generados por los ministerios.
La constitucin del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP) y la

creacin del MIDIS constituyeron una vuelta de tuerca que expona a dejar al primero
en una ubicacin marginal. Como se ha mencionado, el MIDIS absorbi el rol de
prestador de los servicios a cargo de tres programas nacionales que conformaban en ese
momento el 88% del Presupuesto Institucional Modificado (el PRONAA, el FONCODES y
Wawa Wasi). El problema es que la creacin del MIMP apareca como fruto de una
decisin dirigida a colocar las polticas de lucha contra la pobreza en una entidad ubicada
dentro de la rbita de entidades pblicas conducidas por equipos de funcionarios con
un perfil eminentemente profesional y tcnico mientras que el funcionamiento del
MIMP corra el riesgo de quedar como una institucin a la que no quedaba claro que se
le fuera a dar el fortalecimiento que requerira. No ha sido as. El presupuesto del MIMP
fue evolucionando en forma coherente con sus planes y proyectos vigentes. Luego de la
cada del PIM que supuso la separacin de ambas instituciones (pasando de
1.669.393.009 el 2011 a 230.818.703 el 2012), el presupuesto fue aumentando
paulatinamente de 311 millones a 356 entre el 2013 y el 2016114. Es un presupuesto
limitado (comparable al del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo) que no ha
ido en desmedro del desempeo institucional, siendo as que sus funciones estn
claramente establecidas y siguen siendo de gran importancia.
En materia de desarrollo organizacional, los ltimos cambios producidos el 2015- han

consistido en la creacin de dos Direcciones de lnea. El tema del Voluntariado, ya
presente en el organigrama del Ministerio, se convirti en Direccin de lnea ubicada
bajo la Direccin General de Poblacin y Desarrollo; por otro lado, se cre la Direccin
de Promocin y Desarrollo de la Autonoma Econmica de las Mujeres como Direccin
de lnea de la Direccin General de Igualdad de Gnero y no Discriminacin.
7.2. Rectora y ejecucin
Entre los roles de los ministerios ejecucin y rectora- la ejecucin es probablemente

el ms evidente, pues respondiendo a la demanda por servicios de parte de usuarios
activos y potenciales. Otorgarlos no slo deviene en necesidad para el Estado sino que
es fuente de legitimacin poltica; la percepcin que tiene el grueso de la poblacin se
basa en lo que conoce sobre la marcha de los programas, lo que depende sobre todo de
su cobertura y su calidad. En ese sentido, contribuye al fortalecimiento del MIMP que
los Programas Presupuestales (gestin por resultados) hayan venido incrementando su
participacin, pasando de 38 millones de soles el 2012 a ms de 238 millones el 2016.
Estos Programas son tres: Lucha contra la violencia familiar, Atencin oportuna de
nias, nios y adolescentes en presunto estado de abandono y Acceso de personas
adultas mayores a servicios especializados.
En cambio, el ejercicio de la rectora implica un proceso de construccin de consensos

sobre temas que son, en gran medida, polmicos. La rectora se cumple teniendo como
114
Las cifras provienen del Informe Sectorial para la Transferencia de Gobierno Perodo 2011-2016.
Julio, 2016.
105
instrumentos los Planes nacionales. Su ejercicio coloca en primer plano a las Direcciones
responsables de promover los Planes Nacionales cuya vigencia vara entre cuatro y
nueve aos. Estos suponen una secuencia que pasa por el diseo, la consulta, la
concertacin para lograr su aprobacin, el seguimiento a su cumplimiento y la
evaluacin peridica. A lo largo de la primera dcada de este siglo -el 2002, el 2004, el
2006, el 2009, el 2010- se aprobaron diferentes Planes Nacionales relativos a Infancia y
Adolescencia, a Apoyo a la Familia, a las Personas Adultas Mayores, a la Igualdad de
Oportunidades para Mujeres y Varones, a la lucha contra la Violencia hacia la Mujer, a
la Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, sobre Poblacin;
posteriormente, la relacin contina. Su aprobacin pasa por el Gabinete de ministros,
donde los debates se hacen contra el tiempo, discutiendo rpidamente sobre cuestiones
profundas. La aplicacin y seguimiento son an ms complejas puesto que demandan
una labor de articulacin para la que muchas veces no se cuenta con el personal
necesario; as mismo, el personal disponible debe enfrentar la falta de prioridad para
determinados temas de parte de algunos sectores.
La capacidad del ministerio para incidir en el impulso a los Planes Nacionales bajo su
responsabilidad requiere cada vez ms una relacin intensa con las Gerencias de
Desarrollo Social de los gobiernos regionales. La solucin al dficit de servicios y de
capacidad para asegurar el cumplimiento de los Planes Nacionales implica diversos
recursos (disponibilidad presupuestal, mejor logstica, etc.) y muy especialmente, es
indispensable asegurar la calidad y la recreacin de los modelos para responder a las
particularidades locales. En esa perspectiva, es fundamental la accin concertada entre
los equipos del ministerio y las Gerencias de Desarrollo Social de los Gobiernos
Regionales y/o las Gerencias de Desarrollo Econmico y Social as como las Gerencias de
Desarrollo Humano de las municipalidades. Con este criterio, por ejemplo, en el perodo
2008-2009, se avanz en una propuesta de intervencin para el mbito del VRAE en el
marco de un dilogo con las municipalidades de la zona, contando en esa ocasin con la
presencia de una de las congresistas del departamento de Ayacucho, Elizabeth Len.
La labor en torno a los Planes Nacionales ha avanzado posteriormente pese a que su

calidad puede ser desigual, de modo que hay algunos como el Plan Nacional de Accin
por la Infancia y la Adolescencia (PNAIA) 2012-2021 con una definida mirada estratgica
pero otros, como seala Fernando Bolaos, fueron hechos en gran parte por agregacin.
7.3. El factor tiempo
Como se adelant en el primer captulo, las preguntas de partida fueron: En un contexto

de falta de continuidad de las polticas pblicas, en qu medida pueden sostenerse en
el tiempo determinadas iniciativas y procesos?, Qu papel desempea el factor tiempo
en la gestin pblica?, Por qu el MIMDES resulta ser ms vulnerable que otros
sectores a los problemas de falta de continuidad y otros asociados? Es realmente ms
vulnerable que otros ministerios?
Para ello nos referiremos al curso de las iniciativas durante el mismo perodo de
gobierno, al curso de las iniciativas claves de un gobierno a otro, a la rotacin de la alta
direccin o los ciclos de estabilidad/inestabilidad, al papel de los servidores pblicos en
106
Contra el tiempo
este contexto, marcado por tiempos que se miden en el calendario y tambin

subjetivamente.
7.3.1. El curso de las iniciativas durante el mismo perodo de gobierno
La evaluacin del grado de continuidad de las iniciativas que se proponen depende del
momento en el que se haga el corte. La mirada de lo avanzado durante la gestin
realizada entre octubre del 2008 y junio del 2009 y la situacin al cierre del gobierno
aprista mostraba un panorama muy disparejo, con reas de avance, otras de
estancamiento y otras sin informacin. En un lapso de tres aos se ve que lo que en
cierto momento parece estancado puede, eventualmente, reactivarse. Dos casos son
ilustrativos: la distribucin de suplementos para combatir la anemia y el Plan Nacional
de Poblacin.
En el primero, durante el ao 2009 se preparan las condiciones para atender a 110 mil
nios de Apurmac, Ayacucho y Huancavelica, a partir del primero de julio de ese ao,
con apoyo del PMA y UNICEF; como paso complementario, PRONAA acepta la donacin
de 115 millones de sobres de multimicronutrientes. El 2010115 PRONAA compra 135
millones de sobres para la 2da fase en Apurmac, Ayacucho y Huancavelica y para la
ampliacin a trece Regiones. El 2011 se implement el Componente Educativo
Nutricional y de Monitoreo y Evaluacin del consumo de los multimicronutrientes a nivel
de hogares, en las regiones de Apurmac, Ayacucho y Huancavelica. As mismo, se inici
el proceso de compra de 54 millones de sobrecitos para 9 regiones del Sub Programa
Infantil del PIN.
El Plan Nacional de Poblacin, elaborado durante el 2009, se aprob el 2010. Durante el

2011, se elabor la Gua metodolgica, a partir de lo cual se inici la asistencia tcnica
para su aplicacin en Gobiernos Regionales.
En ambos procesos se aprecia un ritmo marcado por secuencias que dejan un margen
de tiempo relativamente amplio entre una y otra, aparentemente sin explicacin
suficiente, que para los conocedores de la administracin pblica no resulta extrao.
Resulta as aunque se trate de cuestiones de muy distinta naturaleza, la primera de las
cuales tiene que ver con una meta prioritaria como es la reduccin de la desnutricin
mientras que la segunda, que no tiene esa urgencia, no deja de ser trascendente, en la
medida que tiene que ver el manejo del llamado bono demogrfico.
El caso que hemos seguido con ms detalle es el del Programa Especial Mi Chacra
Productiva, que requiri aproximadamente diecisis meses para iniciar su aplicacin en
el terreno, segn puede verse a continuacin:
Decreto Supremo N 004, autoriza transferencia por un monto de diez millones

de soles a favor del MIMDES, a ser ejecutada por FONCODES: mayo 2009.
FONCODES aprueba destinar ese monto a 77 proyectos dirigidos a 6,592 familias

en 12 distritos: segunda quincena de diciembre del 2009.
115
En este caso, los perodos anuales son referenciales.
107
Elaboracin de la lnea de base: a) Convocatoria lanzada desde el Ncleo Ejecutor

de Vinchos, que implica concurso y seleccin (varias semanas); b) realizacin del
estudio (desde inicios de mayo hasta los primeros das de julio); c) entrega del
informe, incluyendo observaciones finales (octubre del 2010).
Inicio del proyecto luego de culminar el levantamiento de data para la

elaboracin de la lnea de base: a fines del tercer trimestre del 2010116.
El proyecto se ejecuta en un lapso de nueve meses, dedicados a la implantacin

de las 18 tecnologas.
Luego se realiza la evaluacin de resultados, que son positivos, considerando la

fase hasta donde se ha lleg en ese momento.117
El Programa Mi Chacra Productiva fue pensado como una forma de intervencin en el

marco de una reorganizacin de FONCODES, orientada a incentivar el desarrollo de
capacidades productivas de la poblacin, propuesta que result completamente dejada
de lado. La extraordinaria asignacin de recursos a FONCODES para proyectos de
infraestructura social y productiva proveniente del MEF, poco despus de la aprobacin
de Mi Chacra Productiva le quit peso a este programa, reabriendo una etapa
supuestamente cerrada para FONCODES, puesto que ese tipo de proyectos ya haba sido
objeto de transferencia.
Hay actores que tienen un papel determinante para la trayectoria de ciertas iniciativas,
sea para darles el aval o para bloquearlas. Estos son la Presidencia de la Repblica, el
Ministerio de Economa y Finanzas y la Presidencia del Consejo de Ministros, en ese
orden. La existencia de una Ley que respalde la medida que se desea impulsar constituye
un factor favorable, pero no decisivo. Las demandas de algunos movimientos o la
reaccin de los gobiernos sub nacionales son otros elementos que influyen en los
avances y retrocesos.
7.3.2. El curso de iniciativas claves de un gobierno a otro
Si el seguimiento se hace a lo largo de un plazo mayor se puede constatar avances

mayores pero tambin retrocesos- dependiendo de la voluntad poltica y las
correlaciones tanto al interior del gobierno como del propio sector. Tres casos son
elocuentes en ese sentido: a) la transferencia de los programas sociales, proceso en
curso en el mbito del MIMDES a travs de los gobiernos de Per Posible y del APRA, b)
el del Sistema Nacional de Adopciones, que depende del MIMP, c) el del Programa Mi
Chacra Productiva que fue retomado por el MIDIS.
116
El lado positivo de lo descrito hasta aqu es que Mi Chacra Productiva, al cierre de este gobierno, se
distingue por ser el nico programa social que cuenta con una lnea de base. Ver: Tipologa de Programas
sociales: focalizable-universal e individual-colectivo. PCM MEF. Informe de Gestin Gubernamental.
(pgina 86).
117
De acuerdo al informe presentado por FONCODES a la Comisin de Transferencia del MIMDES en junio
del 2011 as como a la evaluacin realizada por Swiss Contact, cuyos resultados fueron presentados
pblicamente en julio del 2011 (Seminario organizado por Crecer sobre Estrategias de graduacin del
Programa Juntos. La evaluacin fue presentada por Judith Kuan).
108
Contra el tiempo
a) El proceso de transferencia de los programas sociales.
La Direccin General de Descentralizacin del MIMDES, desde su creacin, destin

esfuerzos para hacer efectiva la transferencia de funciones y competencias sectoriales,
as como los programas y servicios de apoyo alimentario y de proteccin social a cargo
del sector, estableciendo vnculos con las administraciones regionales y locales. Sin
embargo, dichas transferencias no llegaban a concretarse por diversos motivos,
incluyendo las objeciones provenientes del rgano conductor del proceso (primero el
CND y posteriormente la Secretaria de Descentralizacin de la PCM). Hacia fines del
perodo 2006-2011, el gobierno nacional decide sbitamente acelerar el proceso a
travs de veinte medidas denominadas Shock descentralizador y emite esta directiva
en un momento en el que las contrapartes (gobiernos regionales y municipales) ya eran
otras, imprimiendo a la descentralizacin un sello de improvisacin que no tendra por
qu haber cargado.
b) Sistema Nacional de Adopciones
Este es un servicio respecto al cual el ministerio tiene importantes responsabilidades

teniendo como marco legal la Ley 26981 aprobada en septiembre de 1998. Esta defini
la va administrativa como el procedimiento para las adopciones, dejando de lado la va
mixta que inclua tambin el canal judicial; ello marc un cambio trascendente al reducir
el tiempo de adopcin desde la designacin del nio. Paulatinamente, el Sistema ha ido
mejorando dando ms nfasis a la fase de preparacin de quienes aspiran a adoptar.
Para entender el universo que confronta el Sistema se debe considerar que en una cifra
que puede estar por debajo de lo real- al 2012 haba ms de quince mil nios y nias en
albergues. Muchos de ellos tienen familia que no se encuentra en una situacin de
pobreza. Hay nios que llegaron al centro de acogida teniendo das de nacido y el padre
o la madre han declarado que no desean tenerlo. No estn declarados judicialmente en
abandono, lo que depende de Investigacin Tutelar y del Poder Judicial. Diez a doce
nios al mes llegan a la Direccin General de Adopciones. En la ltima dcada cerca de
doscientos nios y nias han sido adoptados cada ao.
Segn precisa Eda Aguilar, quien ha trabajado en este campo a lo largo de varias
gestiones en el ministerio, gran parte del problema radica en una transgresin al
enfoque de lo que es vivir en familia pues se piensa que si un nio o nia tiene pap o
mam no se le puede declarar en abandono, sin tomar en cuenta si la familia quiere o
no asumir la responsabilidad o si cuenta o no con las habilidades y capacidades
parentales necesarias para ser padres suficientemente buenos para la crianza y el
cuidado de sus hijos118. De acuerdo a Aguilar, si la familia desea hacerlo se le debe
ayudar para que lo haga, pero en caso contrario no se puede priorizar el supuesto
118
El tema de la adopcin reviste una complejidad que va ms all de las relaciones intrafamiliares. Los
hurfanos rara vez tienen padres difuntos; ms bien son producto de la pobreza, la burocracia y la
decadencia de ciertas relaciones sociales tal como lo muestra un estudio en Ayacucho que, en lo que se
refiere a los orfelinatos, encuentra coincidencia con lo que sucede en muchos lugares del mundo
(Leinawaver, 2009). Segn Leinawaver, el desempeo estatal de la modernidad construye a un nio como
individuo, un ser desconectado cuyo cuidado est por encima de todo. Los procesos judiciales por
abandono producen nios desconectados de su entorno a diferencia de la prctica usual en las familias y
redes sociales andinas en las que el nio es un conector activo y recurso valioso.
109
derecho del adulto, que es la opcin de algunos operadores de justicia, que aducen que
podra reclamar al nio ms tarde, provocando que cada vez lleguen al proceso de
adopcin nios de mayor edad. En conclusin, existe indiferencia frente a lo significa la
espera para el nio o la nia y se les reduce a meros expedientes que nadie impulsa.
Despus de 17 aos de vigencia de la Ley, hay necesidad de modificarla de modo que la
adopcin sea vista centralmente a partir de las necesidades de los nios, superando la
nocin de que importa ms el solicitante y el nio es el producto.
En la gestin desarrollada durante los meses del 2008-2009, generando las condiciones
para obtener un ISO, se dejaron los instructivos listos y los insumos listos para modificar
la ley. El 2008 tambin se desarroll la campaa ngeles que aguardan para estimular
las adopciones de nios entre cinco y siete aos, a los que se considera grandes, por lo
que sus expedientes se archivan sin darles mayor atencin. En el 2011 se trabaj el
proyecto de ley. El equipo del Sistema Nacional de Adopciones sostiene un dilogo con
los jueces, difcil, pues stos son cambiados con frecuencia y no estn formados para
resolver problemas sociales. La elaboracin del proyecto de Ley implic una labor de
persuasin en el propio ministerio y con el ministerio de Justicia. El 2013 se debati con
el Ejecutivo, al 2014 y 2015 se debate en la Comisin de la Mujer del Congreso. El equipo
del SNA ya tiene lista la propuesta de Reglamento, todo lo cual vendr a completar las
caractersticas que el servicio debe tener segn lo planteado con el ISO.
Paulatinamente se ha venido avanzando en un trabajo ms especializado, aplicando en

los hechos la nocin de la prioridad de los derechos del nio, en la evaluacin
psicosocial. Se realizan entrevistas y visitas a las familias. Existe un vnculo cercano con
ellas y el 2014 se ha conformado la Asociacin Peruana de Familias Adoptivas
RURUCHAY. Hay un software con el que se procesa lo que antes se haca en una base
Excel denominado SIRNA: Sistema Informtico del Registro Nacional de Adopciones, que
fue puesto en marcha a partir del ao 2014. La inscripcin se hace va Internet y cada
solicitud genera un cdigo. El aprendizaje se traslada a los usuarios. Sin embargo, se
podra hacer ms.
El Sistema Nacional de Adopciones que es un ente rector, normativo y ejecutor con

oficinas en varias ciudades cuenta con un presupuesto de cuatro millones de soles anual
y no ha sido considerado en el marco del Presupuesto por Resultados sino recin a partir
del ao 2017 a pesar de los enormes esfuerzos y solicitudes propuestas por la Direccin
General de Adopciones para que fuera considerado en el PPR 117; lo que contrasta con
el trato asignado a programas de menor alcance del propio ministerio. El 2014 ocho
profesionales renunciaron por cuestiones de remuneracin y esas plazas no se pudieron
cubrir. Saltan a la vista las diferencias de sueldos dentro del MIMP y en comparacin con
otros sectores, es as que el programa Yachay o el MIDIS pagan (o pagaban) mejor que
el Sistema Nacional de Adopciones.
c) De Mi Chacra Productiva a Haku Wiay
El MIDIS ha desarrollado tres grandes iniciativas que son la Estrategia Nacional de

Desarrollo e Inclusin Social Incluir para Crecer, el modelo de desarrollo productivo
Mi Chacra Emprendedora - Haku Wiay, y la estrategia de inclusin financiera. Mi
Chacra Emprendedora - Haku Wiay (vamos a crecer en Quechua) es una modalidad
de intervencin del Fondo de Cooperacin para el Desarrollo Social (FONCODES) que,
110
Contra el tiempo
bajo un enfoque de desarrollo humano, constituye el nuevo instrumento del MIDIS para
promover oportunidades dirigidas a hogares rurales en situacin de vulnerabilidad. Ello
implica un distanciamiento respecto a la promocin de proyectos de infraestructura
productiva y social para centrarse en el desarrollo de capacidades productivas. Entre los
antecedentes directos de Haku Wiay se encuentran las experiencias de desarrollo del
Corredor Cusco-Puno y Sierra Sur, as como otras iniciativas de desarrollo productivo,
transferencia de tecnologas, capacitacin y asistencia tcnica.
El objetivo de Haku Wiay es desarrollar capacidades productivas para la generacin de

emprendimientos que permitan diversificar los ingresos autnomos de su poblacin
objetivo. El modelo tiene cuatro componentes: (i) Fortalecimiento y consolidacin de
sistemas de produccin familiar rural, (ii) vivienda saludable, (iii) promocin de negocios
rurales inclusivos y (iv) fomento de capacidades financieras. Su implementacin se da,
principalmente, en comunidades rurales en situacin de pobreza y pobreza extrema en
la sierra y selva del Per. A fin de consolidar la transicin entre el corto y el mediano
plazo del enfoque operativo del MIDIS, Haku Wiay opera en centros poblados donde
se implementa el Programa Juntos. Al 2013, haba llegado a ms de 60 distritos, con un
presupuesto de 86 millones de soles.
La gestin gubernamental que se inici en julio del 2016 ha visto con especial inters
este Programa considerando que durante el perodo del Presidente Humala el
presupuesto destinado a programas sociales en general se increment en una
proporcin considerable sin inyectar la misma fuerza a los programas sociales que
promueven el desarrollo de las capacidades productivas y la mejora de ingresos de la
poblacin. Un elemento que favorece este inters es la abundante produccin de
estudios en torno a Mi Chacra Productiva y/o a Haku Wiay as como sobre Sierra
Productiva (SASE 2010; Swiss Contact 2011; Espinoza 2014; Escobal, Ponce, Heredia,
Remy 2016).
La lentitud o la falta de ritmo sostenido en el impulso a un determinado programa

inevitablemente tienen consecuencias.
En el caso de Mi Chacra Productiva, por ejemplo, los diecisis meses dedicados a pasos
previos implicaron que la fase de ejecucin se concentrara en nueve meses, lo que
resultaba insuficiente para trabajar no slo en la implantacin de las tecnologas, sino
tambin en su asimilacin y en la adopcin ms profunda; ms an, ad portas de una
campaa agrcola especialmente caracterizada por lluvias y heladas. Esta es una de las
lecciones aprendidas segn la evaluacin del Programa119.
Ms all de estos casos, la discontinuidad y la incertidumbre, paradjicamente,

contribuyen a explicar su contrario: la continuidad incluso de lo que probablemente
debiera ser corregido. El INABIF creado en 1981, en el mbito del sector Justicia, se
remonta incluso a la dcada del treinta, con la Junta de Asistencia Nacional, que
funcionaba en el mismo local del distrito de Pueblo Libre en el que se ubica el Instituto
actual. Los Wawa Wasi se iniciaron el ao 1993 en el sector educacin. El FONCODES
119
Segn la exposicin de Judith Kuan, especialista a cargo de la evaluacin, del equipo de Swiss
Contact. Presentacin vertida en la Mesa Redonda sobre Estrategias de graduacin del programa Juntos.
19 de julio de 2011. Hotel Sol de Oro, Miraflores.
111
fue creado en el 1991, adscrito al Ministerio de la Presidencia. El PRONAA, creado en el

2002, fue resultado de la fusin de la Oficina Nacional de Apoyo Alimentario y del
Programa de Asistencia Directa. Traen cargas o herencias que responden a
concepciones distintas respecto a la relacin entre sociedad y Estado, entre polticas y
sociales y gobernabilidad. Los trazos originales de estas entidades han sido corregidos,
el conjunto se ha ordenado algo, se ha eliminado redundancias, pero an hacia el 2008
o el 2009 era posible rastrear las huellas de esas distintas concepciones. Repensar
ntegramente una estructura ministerial, ms an, en su relacin con otras entidades
pblicas involucradas en las polticas sociales supone tiempo y eso es algo que le ha
faltado a la mayora de ministras.
7.3.3. La rotacin de la alta direccin o los ciclos de estabilidad/inestabilidad
Como se ha sealado reiteradamente, slo seis de diecisis ministras han superado el

ao seguido: Miriam Schenone, Mara Luisa Cuculiza, Ana Mara Romero, Virginia Borra,
Nidia Vlchez, Ana Mara Jara. Si bien un cuadro parecido puede observarse en otros
ministerios y en dcadas anteriores, lo llamativo es que durante mucho tiempo ese
grado de rotacin se reprodujo en cascada al nivel de viceministras o viceministros y
ms temprano o ms tarde Jefes de Programa y asesores120. Algunos programas han sido
ms vulnerables a los cambios, como el PRONAA o el INABIF, por sus propias debilidades.
En otros casos, el riesgo de la rotacin depende tambin de quien es la persona que est
al frente del programa y qu grado de respaldo tiene en distintas esferas 121. Durante
muchos aos fue raro que un(a) viceministro(a) continuase ms all de la gestin de la
ministra que lo/a design. Es claro que ello afecta la continuidad de las polticas, la
memoria institucional, la acumulacin de aprendizajes, la posibilidad de participar a
consciencia del ciclo de diseo y ejecucin presupuestal y la capacidad de respuesta
frente a demandas que comprometen al conjunto de la entidad.
Otra manera de evaluar el grado de rotacin es considerar no slo el nmero de aos o

meses de permanencia sino tambin la duracin del perodo de gestin a nivel
ministerial con la permanencia de los Presidentes de Consejo de Ministros que
constituye un indicador de situaciones lgidas en la coyuntura nacional, sea por
conflictos sociales o por factores que dieron lugar a controversias. Hemos visto que las
ministras Schenone y Cuculiza participaron de tres gabinetes ministeriales sucesivos;
Schenone estuvo ms dos aos al frente de la entidad y Cuculiza cerca de ese lapso.
Durante el gobierno de Toledo, Ana Ma. Romero estuvo ms de tres aos y medio como
120
Uno de los efectos, seguramente no previsto ni buscado, es que, a fines del 2010, segn el organigrama
que aparece en la pgina web, en el Ministerio de la Mujer disminuy notoriamente el nmero de mujeres
en puestos de direccin. Haban desaparecido del Viceministerio de Desarrollo Social y de puestos como
Directores Generales en el mbito de la Secretaria General (Oficinas Generales de Administracin,
Recursos Humanos, Planificacin y Presupuesto) ni en Asesora Jurdica, Cooperacin Internacional.
Tampoco en la conduccin del Jefe de Gabinete de Asesores. Varios de estos puestos uno o dos aos atrs
estaban a cargo de mujeres. Por otro lado, dentro del campo de la Secretaria General, uno de cada tres
Jefes estaban condicin de encargados.
121
De los funcionarios designados como Jefes de Programa en el ao 2008 por la Ministra Pinilla o de
quienes estaban al frente de los mismos en esa poca, habiendo designado anteriormente, slo se
mantuvieron dos (Carlos Arana, en FONCODES, y Mayta Capac Alatrista, en el INDEPA, incluso fuera del
MIMDES), hasta su salida por propia voluntad.
112
Contra el tiempo
ministra sumando un ao como parte del gabinete Solari; volvi designada por Carlos
Ferrero y continu en el gabinete Kuczynski. Ana Jara se desempe como ministra de
la mujer durante ms de dos aos,122 lapso en el que se sucedieron tres Presidentes del
Consejo de Ministros; Carmen Omonte ingresa con Ren Cornejo y sale en los das
previos al inicio de la gestin de Ana Jara como Premier, siendo reemplazada por
Marcela Huaita, hasta entonces viceministra de la mujer, lo que representa otra frmula
de continuidad.
Cuadro N 6
Perodos de gestin en el Ministerio y en la PCM
Ministra Presidente del Consejo de Ministros
Alberto Pandolfi (03/04/1996 - 04/06/1998)
Miriam Schenone (29/10/96 - 6/1/1999) Javier Valle Riestra (04/06/1998 - 21/08/1998)
Alberto Pandolfi (21/08/1998 04/06/1999)
Vctor Joy Way (03/01/1999 - 10-10-1999)
Mara Luisa Cuculiza (6/1/99 -26/11/2000) Alberto Bustamante (10/10/1999 - 29/07/2000)
Federico Salas (29/07/2000 -21/11/2000)
Susana Villarn (26/11/2000 - 28/7/2001) Javier Prez de Cuellar (22/11/2000 - 28/07/2001)
Doris Snchez (28/7/01 - 12/1/2002) Roberto Daino (28/07/2001 - 01/07/2002)
Cecilia Blondet (12/1/02 - 15/7/2002)
Ana Ma. Romero (15/7/02 - 28/7/2003) Luis Solari (21/07/2002 - 23/11/2003)
Anel Townsend (28/7/03 - 15/12/2003) Beatriz Merino (23/11/2003 - 12/12/2003)
Nidia Puelles (15/12/03 - 19/12/2003) Carlos Ferrero (15/12/2003 -
Ana Ma. Romero (19/12/03 -28/07/2006) Carlos Ferrero - 5/08/2005)
Pedro Pablo Kuzcynski (16/08/2005 - 28/07/2006)
Virginia Borra (28/07/06 -20/12/2007) Jorge del Castillo (28/07/2006 - 10/10/2008)
Susana Pinilla (20/12/07 - 14/10/2008)
Carmen Vildoso (14/10/08 - 10/06/2009) Yehude Simon (10/10/2008 - 11/07/2009)
Nidia Vlchez (11/06/09 - 15/09/2010) Javier Velsquez Quesqun (11/07/2009 - 3/09/2010)
Virginia Borra (15/09/10 -28/07/2011) Jos Antonio Chang (14/09/2010 - 18/03/2011)
Rosario Fernndez (18/03/2011 - 28/07/2011)
Aida Garca Naranjo (28/07/2011 -11/12/2011) Salomn Lerner (28/07/2011 - 10/12/2011)
Oscar Valdez (10/12/2011 - 23/07/2012)
Ana Mara Jara (11/12/2011 - 24/02/2014) Juan Jimnez Mayor (23/07/2012 - 29/10/2013)
Csar Villanueva (31/10/2013 - 24/02/2014)
Carmen Omonte (24/02/2014 - 17/02/2015) Ren Cornejo (24/02/2014 - 22/07/2014)
Ana Mara Jara (22/07/2014 -
Marcela Huaita (17/02/2015 - 28/07/2016) Ana Mara Jara 02/04/2015)
Pedro Cateriano (02/04/2015 28/07/2016)
Ana Ma. Romero (28/07/2016 - ) Fernando Zavala (28/07/2016 -
En conclusin, en todos los perodos de gobierno ha habido titulares del sector cuya
estabilidad ha sido considerablemente mayor a la de ciertos Presidentes de Concejo de
122
Y contina participando en el gabinete pues deja el Ministerio de la Mujer al ser designada Ministra
de Trabajo y ste para juramentar como Presidenta del Concejo de Ministros.
113
Ministros. Con el gobierno de Peruanos por el Kambio, Ana Mara Borra nuevamente
regresa a ser ministra, integrando un cuarto gabinete.
Ambos indicadores debieran ser vistos en forma complementaria: tiempo de

permanencia (medido en meses o aos) y continuidad no obstante los cambios que
puedan haber en el gabinete. Por ejemplo, las ministras Cuculiza y Jara estuvieron
aproximadamente el mismo tiempo en el cargo. En el primer caso, en el ltimo ao del
presidente Fujimori, se sucedieron dos presidentes del Concejo de Ministros y en el
segundo caso a mediados del gobierno del presidente Ollanta hubo hasta tres. De modo
que una presencia que se renueva en el gabinete, superando el perodo del premier,
puede deberse al posicionamiento personal de quien se desempea como titular de un
sector y/o a la inestabilidad poltica en el escenario nacional que lleva a cambios de
premier ms all de lo usual.
En tres perodos de gobierno distintos el cargo de Presidente del Consejo de Ministros

fue asumido por un lder poltico cuya legitimidad provena de su experiencia de
gobierno regional: Federico Salas, Yehude Simon y Csar Villanueva; en los tres casos
ms all de sus diferencias y contextos polticos- sus gestiones fueron breves.
En el perodo 1996-2000, a nivel de alta direccin el PROMUDEH mostr una estabilidad

de sus titulares que fue importante frente a las pugnas entre las entidades que pasaban
a constituir el ministerio. En el perodo 2001-2006, la estabilidad se alcanza en la
segunda mitad del perodo, cuando se supera cierta improvisacin, ceden los llamados
a la renuncia del presidente Toledo y ste ubica a una persona verdaderamente de su
confianza al frente del ministerio. Durante el perodo del presidente Alan Garca, los
cambios han estado vinculados principalmente a hitos de la coyuntura poltica,
generados desde el mismo gobierno o partido de gobierno como los petroaudios, el
baguazo o el ciclo electoral.
La manera como se ampla y reproduce esta ola de cambios tambin est relacionada
con la nocin que se tiene de lo que es un funcionario de confianza. Hacia fines del
gobierno de A. Toledo, el primero de enero de 2005, entr en vigencia una Ley de
funcionarios pblicos y empleados de confianza123. No haba antes -y al parecer tampoco
despus- mucha claridad respecto a lo que deba entenderse por tal. Una ministra la
interpret como la confianza personal que se puede depositar especialmente entre los
parientes. Para otras ministras, el entorno de confianza tiene que ver principalmente
con la identidad partidaria; para algunas, su ncleo de confianza coincida con la
tendencia o grupo al que pertenecan dentro del partido. En otros casos, la confianza va
asociada a coincidencia en valores y reconocimiento de mritos profesionales. Por lo
dems, en algunos perodos la constitucin de la alta direccin o la designacin de los
123 Artculo 10.- Empleado de confianza. Comprende al personal del empleo pblico que desempea
cargo tcnico o poltico y que goza de la confianza directa del funcionario pblico quien lo designa. Pueden
ser designados en estos cargos aquellos profesionales con conocimiento especializado en materias
propias de la Administracin Pblica y de la materia que requiera la entidad. Tambin pueden ser
considerados como empleados de confianza aquellos que realizan actividades y laboran en el entorno del
funcionario pblico.
114
Contra el tiempo
Jefes de Programa no siempre dependan en los hechos de la ministra; eran materia de

negociaciones en los que poda o no tener voz y voto.
Entre el 2001 y el 2010 hubo tres ministras congresistas. En el recuerdo de quienes han
estado a lo largo de muchos aos en la entidad, esa combinacin no es la ms positiva
para el ministerio. No obstante, cabe considerar las diferencias de contexto. Durante el
gobierno de Alejandro Toledo, hubo dos ministras congresistas que estuvieron cada
una- cinco meses al frente del ministerio. Desde que el Presidente Toledo empez su
mandato, tuvo que enfrentar una intensa campaa en contra, que incluy llamados a
declarar su vacancia. La bancada peruposibilista era frgil, tena problemas de
cohesin124 y se enfrentaba a otras mucho ms experimentadas, por lo que realmente
requera la presencia fsica de sus integrantes en el hemiciclo o en el trabajo de las
comisiones. En el perodo del Presidente Garca, la situacin era distinta. El gobierno
nunca estuvo realmente amenazado. La bancada aprista no necesitaba ser mayora para
manejarse con solvencia en el Congreso y en las pocas situaciones efectivamente
complicadas, sus integrantes podan llegar as fuera apuradamente para cerrar filas
segn la consigna del momento. El MIMDES tuvo a una congresista aprista como
ministra quien no tuvo dificultades para combinar ambos roles. A partir del 2011, en el
gobierno del Presidente Humala, dos ministras han sido congresistas. Ana Mara Jara,
de Gana Per, no tuvo problemas para combinar sus roles de ministra de la mujer,
congresista y un desempeo protagnico como persona cercana a la primera dama;
simultneamente, el Partido Nacionalista ha contado con mayora dentro del gabinete.
Carmen Omonte, de Per Posible, quien lleg a tener una muy alta popularidad, tuvo
que dejar el cargo por un asunto ajeno a un posible conflicto entre el ejercicio de la labor
congresal y la responsabilidad en el ejecutivo.
7.3.4. Los servidores pblicos125: activo institucional al vaivn de los cambios
En esas idas y venidas, para reconstituir la memoria de la institucin hay que prestar
atencin al personal que tiene aos en la institucin, es decir, sea como personal de
carrera o no pero con vnculo laboral continuo.
Entre los equipos de Alta direccin que llegaban cada cierto tiempo a la sede del
ministerio, en el cruce del jirn Caman con la Av. Emancipacin y los jefes de las
Direcciones o de los programas se estableca algo parecido a un juego de cartas. Los
jefes y/o los asesores exponan a las Ministras los programas e iniciativas en curso
motivando reacciones diversas:
a) Las ministras las valoraban ampliamente y les daban su mayor respaldo.

b) Las ministras las consideraban favorables pero no prioritarias, de modo que su
desarrollo dependa exclusivamente de su grado de madurez y del grado de
compromiso existente en la asignacin de los recursos.
124
De hecho, segn Valladares (2010) durante el perodo 2001-2006 la bancada del partido de gobierno
en el Congreso perdi casi la mitad de sus originales integrantes.
125
El Art. 4 de la Ley 28175 - Ley Marco del Empleo Pblico establece una clasificacin que diferencia
tres categoras: funcionarios, empleados de confianza y servidores pblicos; sta a su vez distingue cuatro
grupos: directivo superior, ejecutivo, especialista y de apoyo.
115
c) Las ministras podan no sintonizar con ellas pero entendan que haba razones
de peso para respetarlas, por lo que las iniciativas podan continuar su curso.
d) Los programas en ciernes resultaban minimizados o dejados de lado.
A ese juego, se sumaban las ideas propias de la nueva ministra, que entraban en el
proceso zigzagueante que permitira que en algn momento lleguen a ser parte del Plan
Operativo Institucional.
Los profesionales que tenan aos en el ministerio ya saban que las propuestas que
haban venido impulsando pasaran por esa criba, que el itinerario de las mismas poda
implicar que con una ministra avanzaban 40%, con la siguiente retrocedan 15% y que
quiz- con la subsiguiente podan avanzar 75%. As, Delfina Varillas recuerda como una
de sus mejores experiencias haber promovido la definicin de polticas de Juventud:
En la primera etapa de vida del ministerio, se empez por formar la Oficina de

Juventud, que vena del Ministerio de Educacin. El tema se vinculaba con
actividades en relacin al medio ambiente, al mismo tiempo que se buscaba
nuevas pistas de intervencin. El PROMUDEH convoc siete mesas de trabajo en
diversas regiones, lo que fue la base para la elaboracin de un cuadro de
necesidades y de un diagnstico. Eran aos en los que se discuta sobre los
derechos de los jvenes en el Per y en Amrica Latina. La ministra Schenone vio
una experiencia que se realizaba en un parque en Villa Mara del Triunfo y se
interes por el funcionamiento de programas que movilizaban voluntarios, lo
que dio lugar a un programa de jvenes promotores, seleccionados de las
universidades. Esta intervencin se haca desde la Direccin de Desarrollo
Humano. Se lleg a elaborar los Lineamientos de Juventud que estaban, para su
aprobacin, en el despacho de la ministra Cuculiza, cuando sali el video Kouri-
Montesinos126. El rgimen entr en crisis. Luego vino la ministra Villarn y la
viceministra Eva Guerrero decidi que se realicen ms consultas en torno a los
Lineamientos, lo que tom tres meses. Finalmente stos fueron aprobados el 27
de julio del 2001. Diversas cartas de organizaciones de la sociedad civil
contribuyeron a que as fuera, logrando el objetivo para el que se haba trabajado
en un proceso que atraves el perodo de tres ministras.
De esa manera, los y las profesionales haban aprendido a buscar vericuetos, a plantear
o a retomar determinados planteamientos cuando el escenario era promisorio y a
esperar cuando no lo era. Atravesaban el mar proceloso y establecan un cierto tipo de
continuidad. Evidentemente, esta dinmica tiene un alto costo para la institucin.
Significa horas y horas de trabajo en torno a iniciativas que se frustran, a veces sin
explicacin. As como ha habido personas que han permanecido pese a todas las
dificultades, tambin ha habido otras que se alejaron, prefiriendo otros espacios
laborales en los que sentan que haba mejores condiciones para desenvolverse y menos
riesgos.
Esta era una dinmica de ida y vuelta. Algunos funcionarios tambin dejaban sentir su
influencia, por ejemplo, bloqueando iniciativas provenientes de la sociedad civil as
126
En este video se observa a un congresista, Alberto Kouri, recibiendo dinero de Vladimiro Montesinos,
asesor del Presidente, en la sala del Servicio de Inteligencia Nacional. Luego se veran muchos vdeos ms
que mostraran como operaba un sistema basado en la compra de voluntades polticas.
116
Contra el tiempo
hubiera un inters de parte de la ministra- sea por una diferencia de perspectiva o por
prejuicios respecto a su procedencia.
En gran medida el personal del ministerio poda ser considerado de carrera, de hecho
o de derecho. Ello por su trayectoria aunque su situacin desde el punto de vista de la
formalidad laboral era desigual y en cierta medida, irregular. La proporcin de personal
CAS es elevada en el Ministerio. Muchos de aquellos profesionales haban ingresado por
concurso, tenan varios aos en el Ministerio y, sin embargo, no haban sido nombrados.
Quienes deban ocuparse de regularizar esta situacin no le daban la prioridad debida,
lo que se asumi como una tarea de la gestin cuando tuvimos la oportunidad. Ocho
aos despus, pese a lo avanzando en aquella ocasin, el peso del personal CAS sigue
siendo un problema a encarar, que resulta clave para la consolidacin institucional127.
El personal que ha aprendido y se ha profesionalizado es un activo del ministerio. Incluye

a quienes vienen de tiempos en los que alguna ministra les obligaba a acudir a marchas.
Parte del aprendizaje ha implicado entender que no pueden estar en poltica (en esa
poltica). Inclusive el sindicato funciona sin estar dominado por alguna corriente poltica.
Si alguna vez se vieron en la necesidad de transigir con la corrupcin, eso es algo que se
convirti en algo imposible de imponer. La gente ya no estaba dispuesta a hacer lo que
quisiera la ministra. Por cuestiones reivindicativas, ha habido paros de trabajadores,
durante la gestin de Ana Mara Romero (siendo Viceministro Mario Ros) y durante las
gestiones de Nidia Vlchez y Virginia Borra. En noviembre del 2010, exigiendo al
Ministerio de Economa y Finanzas la aprobacin de una nueva escala remunerativa de
sueldos, los trabajadores del PRONAA, FONCODES e INABIF acataron un paro de 24
horas convocado a nivel nacional128.
La apreciacin de parte de quienes han podido observar directamente la marcha del

ministerio bajo distintas gestiones es que existen o existan dos grupos: los antiguos y
los del partido de turno, entre los que no llegan a establecerse vnculos de amistad. Ms
grave an es no slo por lo que significa como corrupcin, sino como factor de
malestar- cuando quienes ingresaban por ser militantes del partido de gobierno,
llegaban, marcaban tarjeta, se marchaban y volvan el final del da solo para marcar su
salida.
127
El 45% del presupuesto del MIMP se destina a Contratos Administrativos de Servicios, lo que significa
que la mayor parte del personal est con contratos de un ao como mximo y con beneficios recortados.
Carlos Oliva plantea por ello como reto inmediato la rpida incorporacin del MIMP a la nueva Ley del
Servicios Civil. As mismo, la necesidad de revisar los procesos del ministerio para simplificarlos y hacerlos
ms efectivos, en funcin contar con un mejor MIMP. (Oliva, 2016).
128 La representante del sindicato unitario de trabajadores del PRONAA base Tacna, Nancy Pilares
Figueroa, declaraba entonces a una radio local que existen trabajadores con varios aos de servicio que
permanecen con un sueldo de 550 soles, mientras que otro grupo que ingres mediante Contrato de
Administracin de Servicios (CAS), recibe una remuneracin de ms de 7 mil soles. Por otro lado, resulta
especialmente grave la situacin de las trabajadoras del INABIF encargadas de atender a nios y nias
especiales, que generalmente se encargan de un nmero por encima de lo recomendable, a cambio de
un pago extremadamente bajo (700 soles).
117
La mayor parte de personas trabaja con seriedad y podra hacer ms con procedimientos
ms modernos, por ejemplo, con un mejor sistema informtico. Son pocas las reas que
estaban debidamente implementadas en este aspecto129. Un caso excepcional sera el
del Wawa Net, el sistema informtico del Programa Nacional Wawa Wasi, que fue
reconocido como una de las Buenas Prcticas Gubernamentales por Ciudadanos al Da.
Es que los Wawa Wasi movilizan sensibilidades y el Wawa Net se hizo con apoyo de la
cooperacin internacional.
En base a la accin combinada de esos equipos de profesionales y de quienes se

sumaron en forma comprometida durante diversas gestiones aportando de distintas
maneras desde la sociedad civil y otros espacios- el ministerio ha podido desarrollar y
afirmar ciertas capacidades: la de generar Planes Nacionales de alcance multisectorial,
la de disear, desarrollar y consolidar modelos de intervencin, incluso creando y
experimentando en algunos casos- modelos diferenciados y pertinentes a realidades
urbanas y a realidades rurales (como en el caso de los Wawa Wasi y los Qatari Wawa),
as como la de prestar servicios incluso en zonas alejadas, resolviendo problemas
logsticos y organizativos de distinta ndole. Llevar adelante de manera sostenida y eficaz
las polticas y servicios imprescindibles para el desarrollo social y la equidad de gnero
pasa por dar el pleno uso a esas potencialidades, sabiendo que se requiere crear
consensos y ganar voluntad poltica, para navegar muchas veces contra la corriente.
El papel que efectivamente juega el personal de una organizacin es materia a la que

vale la pena prestar atencin especial. Al margen de la cuestin que nos ocupa, esto es,
hasta qu punto ciertas iniciativas logran sostenerse, cabe rescatar esta apreciacin que
proviene de una persona con muchsimos aos en el ministerio:
el ministerio tiene una deuda con quienes dan la cara, directamente, a las
personas que llegan cotidianamente a buscar algn tipo de apoyo del ministerio.
Son practicantes las que atienden en recepcin, que generalmente estn de paso
por el ministerio pues lo ms probable es que no se integren a la entidad 130.
Atienden a las personas y reciben toda la carga de los gritos del pblico, pero el
ministerio no ha sabido darles el apoyo correspondiente. Y hay de todo: la
conciliadora que trabaja en el Centro de Emergencia Mujer, ubicado en el primer
piso designada por el Poder Judicial- no sabe tratar a las personas y acaba
sometindolas a una nueva situacin violenta. Vienen muchas personas sin una
idea cabal de lo que es el MIMDES y se acercan a reclamar por problemas que
pueden incluir recibos de luz vencidos o bsqueda de empleo. En otros casos, se
trata de seoras maltratadas por sus hijos; entonces, se les enva al Gabinete
Social, que acta bajo la consigna de que nadie se puede ir sin ser atendido o
atendida
Hay un ncleo de personas en el corazn de la entidad, a quien no le toca dar la cara al

pblico pero que cumple una labor igualmente importante. Se ubican en un gran
nmero de oficinas, que conforman el mbito bajo responsabilidad del Secretario
129
Al menos hasta inicios de esta dcada.
130
Incluso, anteriormente, era el personal de seguridad el que atenda al pblico, lo que como es
evidente- no corresponde con las funciones que les son propias ni con su preparacin.
118
Contra el tiempo
General: Comunicaciones, Recursos Humanos, Administracin (ampliamente conocida

como la OGA), Presupuesto, Defensa, Trmite Documentario131. La coordinacin fluida
entre esas Oficinas -como tambin la de Cooperacin Internacional- y los Viceministerios
y entre todos estos funcionarios y equipos con otros espacios -como el Gabinete de
Asesores- contribuye a evitar cabes internos. De ese mundo administrativo, vienen o
deben venir- las alertas respecto a lo que se debe y lo que no se debe hacer y la
indicacin de cul es el modo correcto, aunque a veces parezca el ms largo y engorroso.
Importan mucho las personas pues el papel del Secretario General y de los Jefes de tales
oficinas consiste en dar salidas sustentadas y capaces de resolver las diferencias de
opinin en forma oportuna.
7.3.5. El tiempo, variable crtica
Lograr resultados, aprovechar oportunidades, conformar equipos, exigen el mejor uso

posible del tiempo. Los momentos de designacin y de salida de quienes ejercen puestos
de confianza suelen responder a las necesidades de la coyuntura y no a los ciclos de la
vida de la organizacin. No todas las gestiones tienen la posibilidad de acompaar todo
el ciclo presupuestal pero s la responsabilidad de asegurarse que ste se desarrolle en
funcin de los resultados planificados y de los procedimientos propios de la gestin
pblica.
Como el Estado no se rige por la filosofa del Justo a tiempo, es recurrente que no se
cuente oportunamente con los recursos o con los insumos necesarios para realizar las
actividades previstas, lo que lleva a interrumpir y reiniciar procesos. En esa medida, el
transcurrir de los das juega en contra de quienes tienen la responsabilidad de gestionar.
A la vez, el tiempo se desperdicia en la medida que la organizacin no puede garantizar
una razonable continuidad de los procesos e iniciativas. Cada contramarcha, cada
parlisis no justificada o no razonable, representan una des-acumulacin para la
institucin. Muchas iniciativas son retomadas en gestiones subsiguientes, pero ello no
recupera el tiempo perdido.
Cuando un alto funcionario ingresa a un cargo, evala qu cambios son necesarios y

cunto tiempo pueden demandar, percibe cul es el poder real que puede ejercer. En
base a ello debe tomar una opcin: O hace slo los cambios factibles durante su
permanencia o avanza proyectndose en base a un horizonte institucional mayor,
asumiendo que su sucesor se har cargo de los pasos siguientes. Cada alternativa tiene
sus propios riesgos, en impacto o en sostenibilidad.
Ante todo ello, el ministerio es un cuerpo que ha desarrollado cierta resiliencia. Este
trmino alude a la capacidad de los sujetos para sobreponerse a perodos de dolor
emocional y traumas, para seguir proyectndose en el futuro a pesar de
acontecimientos desestabilizadores. En este caso, se trata del cuerpo de trabajadores y
trabajadoras que ha ido generando y conservando un know how, desde las Direcciones
131
Originalmente, en el PROMUDEH se llam Gerente de Gestin Administrativo y bajo su mbito se
encontraba tambin Asesora Jurdica que, en algn momento posterior, pas a depender directamente
de la Ministra. En este mundo la jerarqua funciona con fuerza. Se cuenta que al inicio de la vida del
ministerio, los jefes de las oficinas no daban un paso sin el aval del Secretario General. El personal poda
pasar de una oficina a otra, rotando de puestos, pero generalmente permaneca y de hecho ha
permanecido en la entidad a lo largo del tiempo.
119
o los Programas, que hace posible sostener una capacidad de ejecucin, reproducir
rutinas de atencin, resolver problemas de implementacin, resistir a las presiones
polticas, atesorar ideas no atendidas y conservar la esperanza que les lleva a insistir en
ellas cuando piensan que el clima institucional ofrece una nueva oportunidad. Esta
capacidad para mantener las cosas en perspectiva tiene sus lmites. El riesgo es quedarse
en las rutinas sin que exista la posibilidad de renovarlas o transformarlas, pese a que se
constate que no necesariamente responden a los fines en el grado que sera deseable.
El tiempo es una dimensin subjetiva que admite distintas lecturas. El ritmo de ejecucin
el programa Mi Chacra Productiva antes reseado puede ser calificado de normal, de
lento, de extremadamente lento? Caben diversas respuestas. Cada gestin vive de
manera distinta su propio sentido de urgencia de acuerdo al horizonte que percibe que
tiene por delante y las brechas que pretende resolver. En parte, la agenda prioritaria de
una ministra depende de la posibilidad de anticipar la trayectoria que pueden seguir sus
iniciativas, incluyendo al tiempo como una variable esencial.
En la gestin que llevamos a cabo desde octubre del 2008 el sentido de urgencia era
extremado en la medida que el equipo comparta la conciencia de que un gabinete
presidido por alguien de origen izquierdista y vinculado al proceso de descentralizacin,
corresponda a una coyuntura extraordinaria que no tardara en cerrarse. Ms an, la
propuesta de Mi Chacra Productiva expresaba de manera concentrada ese sentido de
urgencia, pues se basaba en un enfoque y prioridades que podan materializarse en el
marco de una ventana de oportunidad, que era el Plan de Estmulo Econmico diseado
durante la gestin del ministro Luis Valdivieso. El gabinete lleg a aprobar un Decreto
Supremo que permiti iniciar la aplicacin de Mi Chacra Productiva, pero la asignacin
de fondos que vino del MEF por decisin presidencial- para FONCODES en la segunda
mitad de junio del 2009 ech por tierra la propuesta de reorganizacin que se haba
trabajado para FONCODES.
Despus de un ajuste al parecer excesivo, vale decir una poltica econmica no afinada
en trminos anti cclicos, era necesario gastar y desde el punto de vista de la Presidencia,
FONCODES serva para ello. Ello explica que el 2009 se le asignen cien millones,
extraordinariamente, para propsitos no solicitados desde el MIMDES. Al ao siguiente
cuando el Plan de Estmulo Econmico ya no opera- se le asignan 350 millones ms y
el 2011, cien millones adicionales. En este caso, se trata de lgica electoral. As, las
decisiones polticas terminan de quitarle el piso a lo que haba sido una visin puesta en
prctica durante ocho meses de gestin independiente. Result necesario un cambio de
gobierno para dar paso a la reorganizacin de FONCODES.
7.4. Vulnerabilidad y resiliencia del ministerio
Los problemas mencionados no son exclusivos del ministerio, aunque probablemente

se han dado segn nuestra percepcin- de manera ms frecuente e intensa. A qu
obedecen estos puntos vulnerables del ministerio?
Encontramos cuatro razones para ello: Tres de ellas se pueden encontrar en parte en
otras entidades: una organizacin armada con partes y piezas preexistentes y que fue
objeto de frecuentes cambios que afectaron la cohesin interna, un posicionamiento
precario frente a entes decisores dentro de la administracin pblica, as como la
120
Contra el tiempo
politizacin que -en ciertos perodos- ha maltratado al ministerio. La razn singular a la

entidad es la distancia entre la cultura predominante en nuestra sociedad y el enfoque
de gnero.
7.4.1. Dificultades de racionalidad y sinerga organizacional
La Ley que cre el PROMUDEH lo hizo albergando a una gran variedad de entidades cuya
conduccin corresponda a polticas distintas, lo que se fue superando paulatinamente.
La Ley que creo el MIMDES fue un paso adelante. La mayor parte de la vida del ministerio
ha transcurrido bajo dicho marco legal, que dise una organizacin constituida
principalmente por cinco Direcciones Generales y cinco Programas Nacionales. Las tres
Direcciones ubicadas dentro del Viceministerio de la Mujer estn definidas en funcin a
grupos poblaciones: mujer, familia y comunidad, desplazados. Mientras que las
direcciones ubicadas dentro del Viceministerio de Desarrollo Social -la Direccin General
de Polticas de Desarrollo Social y la Direccin General de Descentralizacin- tienen que
ver con funciones y procesos, que deberan atravesar a todo el ministerio. Hay ah una
diversidad de criterios que no se justificaba y una fuente de entrampes, derivada quiz-
del apuro por crear el Viceministerio de Desarrollo Social132. Estas dos direcciones (de
Polticas de Desarrollo Social y Descentralizacin) ya no existen en el MIMP.
Un tema adicional entonces y ahora en el MIMP- tiene que ver con la interaccin entre
programas y direcciones. Esto es, de qu manera la prctica de prestacin de servicios
que se realiza a travs de los programas enriquece la elaboracin y el seguimiento de
polticas que realizan las direcciones?, en qu medida las orientaciones desarrolladas
por las direcciones tienen incidencia en el quehacer de los programas? Son cuestiones
que hasta donde hemos podido experimentar y observar- no encuentran espacio para
ser abordadas.
Generalmente, los cambios se han concentrado en mejorar la eficiencia de cada

programa sin relacionar a unos con otros. La elaboracin de los Planes Estratgicos
Institucionales representa, en cada ocasin, un esfuerzo por superar la condicin de
cajn de sastre que el ministerio ha arrastrado por mucho tiempo. El diseo y la gestin
del presupuesto dejan ver las dificultades para afirmar una perspectiva de conjunto, de
modo que la envergadura de los montos asignados a cada programa obedece
principalmente a razones histricas y a la capacidad de negociacin con el MEF133.
Profundizar en la racionalidad interna de la organizacin de una entidad pblica es un

ejercicio que debe alimentarse de diversas fuentes, entre ellas el monitoreo y evaluacin
de las propias intervenciones. Se observaba en el MIMDES, como se ve en otras
instituciones, la tendencia a reproducir rutinas de ejecucin, sin invertir tiempo y
recursos para re-pensar el sentido ltimo de su propio quehacer. En el 2009 el PRONAA,
siendo el programa de mayor envergadura, no tena un monto asignado a ese concepto;
al ao siguiente, se procur subsanar esa deficiencia, recurriendo al apoyo de la
132
Observacin que debo a Cecilia Aldave.
133 Al 2009-IV trimestre, la participacin de los programas en el presupuesto total ejecutado del MIMDES
era 54% PRONAA, 30% FONCODES, 7% INABIF, 5% PNWW, 3% Unidad ejecutora central y 1% Programa
Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual.
121
cooperacin internacional, para promover un anlisis de eficiencia de los programas134.

As, se arrastraba ao a ao cuestionamientos en torno a asuntos como los problemas
de focalizacin de los Desayunos Escolares. Los eventuales reajustes en diversos
programas se hacan principalmente a partir de presiones en funcin de mejorar la
calidad del gasto, lo que siendo necesario era insuficiente pues se requera promover
acuerdos sociales para modificar formas de relacin con la poblacin o determinadas
caractersticas en la prestacin de un bien o servicio, controlando los costos polticos
derivados y convirtiendo los momentos de cambio en oportunidades para el desarrollo
social.
Complejidad del diseo institucional, discontinuidad, problemas de eficiencia, cuellos de

botella que limitan el desarrollo de las capacidades del personal, caracterizaron al
MIMDES como en mayor o medida a otros ministerios. Cuando la alta direccin se
desenvuelve en plazos cortos resulta menos probable poder resolverlos.
Las funciones del ministerio en el marco del MIMP- se han hecho ms definidas. La
estabilidad ganada en los ltimos aos debera ser la base para realizar mejoras en los
programas y procesos.
En el MIMP no hay tecncratas en el sentido descrito por Dargent (2014), es decir,

actores con poder, que entran a la funcin pblica con alto nivel tcnico y educativo y
que pueden hacer cambios muy profundos, incluso reformas en el Estado de gran
impacto o introducir temas en la agenda del Estado. Las/os viceministras y las/os
directoras/es generales pueden contar con maestras, conocimiento y experiencia sobre
los temas de su competencia, adquiridos a lo largo de su vida profesional, pero no
necesariamente poder para hacer cambios muy profundos. Con la divisin MIDIS/MIMP
el lugar ideal para producir reformas en materia de programas sociales pas a ser el
MIDIS. No obstante, el MIMP es un espacio trascendente para la agenda estatal. Lo que
se requiere no es una tecnocracia entendida como actores que se desenvuelven con
autonoma respecto a las decisiones polticas pero si de profesionales de alto nivel
capaces de enriquecer los procesos internos e incidir en el entorno socio poltico.
7.4.2. El MIMDES entre el MEF y la PCM
Hasta la creacin del MIDIS, el MIMDES se mova en un escenario en el que el

posicionamiento fundamental para incidir en el campo de las polticas sociales
corresponda, aunque con distintos roles, al MEF y a la PCM.
El MEF, en primer lugar, por su capacidad para definir los presupuestos de los sectores.
Durante el ao 2009, los diversos programas del ministerio se beneficiaron de
incrementos presupuestales de diversa magnitud135. Considerando los respectivos
Presupuestos Institucionales de Apertura y los Presupuestos Institucionales
Modificados, al cierre del ao, estos incrementos fueron: de 1.5% en el caso del
134
Con el apoyo de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo-AECID, la
Direccin General de Polticas de Desarrollo Social y la Direccin de Monitoreo y Evaluacin de Impacto
Social realiz el Proyecto Piloto Anlisis de Eficiencia en el Programa Integral de Nutricin PIN del
PRONAA junto con los profesionales de este programa.
135
Los montos en cifras absolutas constan en el cuadro N 3, incluido en la seccin 2.1.9
122
Contra el tiempo
Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual, de 4% para el INABIF, de 12%

para el Programa Nacional Wawa Wasi, de 15% para el PRONAA mientras que el
presupuesto de FONCODES que pas de cerca de noventa y cinco millones de soles a
una cifra cercana a los trescientos noventa cuatro millones- tuvo un aumento de 315%.
El enorme incremento en el presupuesto asignado a FONCODES para el segundo
semestre de ese ao, que contrasta con la mnima asignacin que fue aceptada para Mi
Chacra Productiva, puso de manifiesto las preferencias de las ms altas esferas del
Ejecutivo instrumentadas a travs del MEF.
El MEF, en aras de asegurar que los programas respondan siempre a una lgica de costo-
eficiencia, asuma el papel de velar por una adecuada focalizacin y por la existencia de
instrumentos que permitan garantizar resultados, estableciendo estndares para la
definicin de buenas prcticas en materia de gestin. En el perodo materia de anlisis,
los Programas Presupuestales Estratgicos (PPE) y el esquema del Presupuesto por
Resultados se ubicaron en esa direccin. El MEF ha promovido los programas
incorporados a este esquema, postulando que se trata de un cambio de enfoque que
implica pasar de las instituciones al resultado que valora el ciudadano, de los insumos a
los productos, del incremento per se del presupuesto a la cobertura de productos, del
control puramente financiero al seguimiento a la secuencia insumo-producto-resultado,
de la responsabilidad institucional por los insumos y productos a la rendicin de cuentas
por producto realmente provisto al ciudadano136. A los ministerios interesados en
recibir mayores recursos para determinados programas les toca discutir con los equipos
del MEF los trminos bajo los cuales adoptan dicho esquema. No obstante, el MEF
resultaba siendo siempre el gran filtro de propuestas en este campo. Algo importante a
partir de la introduccin de estos instrumentos por parte del MEF es que ello ha servido
para llevar a cabo experiencias de seguimiento concertado a los PPE que han generado
valiosos aprendizajes137.
El ministerio de la mujer participaba de una estrategia e intervenciones intersectoriales,

cuya responsabilidad recae o recaa en la Comisin Interministerial para Asuntos
Sociales el CIAS, Comisin dependiente del Despacho de la PCM. En este terreno, la
PCM ha sido responsable de la estrategia Crecer, de alcance intersectorial e incluso
intergubernamental. Los materiales de difusin de dicha estrategia al referirse al
MIMDES, incluan de manera especfica al PRONAA y al Programa Wawa Wasi. En los
ltimos aos del gobierno de Aln Garca, la PCM entr en el campo de la ejecucin de
programas. El programa Juntos naci bajo su responsabilidad. Mientras que en Brasil el
programa equivalente de transferencias condicionadas estaba bajo responsabilidad del
Ministerio de Desarrollo Social, en el Per no ocurra lo mismo. Posteriormente JUNTOS
fue asumido por el MIDIS.
La multiplicidad de agentes gubernamentales interviniendo en poltica y programas

sociales confunda a periodistas usualmente bien informados, quienes emitan
opiniones asumiendo que el programa Juntos o el programa Vaso de Leche estaban bajo
la competencia del MIMDES pese a que esto no era as. Ligereza del periodismo o un
136
MEF, Direccin Nacional de Presupuesto Pblico. (2008).
137
Cabe tomar como ejemplo los reportes que produce la Mesa de Concertacin de Lucha contra la
Pobreza en relacin al Programa Articulado Nutricional, en el cual participa el MIMDES.
123
posicionamiento poco claro de las distintas entidades pblicas involucradas en la poltica

social parecan reforzarse. El traslape de responsabilidades y las dificultades para
asegurar el cumplimiento de metas suscit en distintos momentos- propuestas de
cambios en la gestin de la poltica social, que finalmente dan lugar a la divisin del
MIMDES y el surgimiento del MIDIS al lado del MIMP.
El MEF seguir teniendo un papel importante a travs de los Programas Presupuestales

mientras que, por otro lado, las polticas sociales han ido ganando en articulacin
intersectorial. En este contexto, al MIMP le corresponde monitorear tres Planes
Nacionales (Adultos Mayores, Igualdad de Gnero, Accin por la Infancia y la
Adolescencia) y aportar al cumplimiento de planes a cargo de otros sectores.
7.4.3. Politizacin y corrupcin
El ministerio fue utilizado en distintos momentos como un instrumento al servicio del

que fuera partido de gobierno, de distintas maneras: a) programas sociales de carcter
asistencialista que se prestaban para una relacin Estado-sociedad dirigida a generar
una relacin de clientela con la poblacin beneficiaria, b) reclutando personal, dejando
de lado la meritocracia y priorizando la militancia partidaria; posteriormente, cuando
era necesario reducir personal, prescindiendo de profesionales calificados antes que de
quienes haban ingresado principalmente por los vnculos partidarios; c) asignacin de
fondos a las unidades ejecutoras en funcin de los ciclos electorales; d) uso de la
infraestructura del ministerio para fines de la organizacin partidaria.
El PRONAA en particular fue una organizacin en la que se reunieron varias de estas

caractersticas, tanto el uso clientelista para la relacin con la poblacin como una
fuente de empleo para militantes del partido. Esto se ha visto en el gobierno fujimorista
as como en algunas gestiones ministeriales durante los gobiernos de Toledo y de Garca.
El caso del PRONAA ha sido analizado, mostrando tambin como la toma de decisiones
en cierta poca responda sobre manera a demandas que venan de otros ministerios138.
A mayor importancia poltica de entidades como PRONAA o FONCODES, ms frecuente
ha sido el hecho de que sus jefes tuvieron un vnculo fuerte y directo con la Presidencia
de la Repblica.
En el perodo del Presidente Toledo, en el cual hubo la mayor rotacin, solo dos
ministras y durante un breve lapso, fueron militantes del partido. En el perodo
siguiente, salvo durante la coyuntura especial que se dio entre la crisis de los
petroaudios y el baguazo, todas las ministras pertenecan al APRA, al mismo tiempo
destacados operadores polticos del partido de gobierno lideraron OPDs importantes
dentro del ministerio. No obstante, la politizacin pareci tener un efecto ms catico
durante el gobierno de Per Posible, lo que se explicara por la precaria organizacin de
PP que le haca ms complicado manejar sus contradicciones internas. Partidos de larga
138 Una investigacin sobre el PRONAA, realizada hace una dcada, conclua que el objetivo para el cual
fue creado, mejorar la nutricin de los sectores ms vulnerables, fue desplazado por presin del MINAG-
por el de elevar los ingresos de los campesinos mediante las compras que realiza. En esa poca, el PRONAA
lleg a pagar el doble del precio de mercado por ciertos productos. Rebosio y Rodrguez (2001).
124
Contra el tiempo
trayectoria, en cambio, tienen ms experiencia funcionando al interior de la

administracin pblica.
El uso clientelar del ministerio lo perjudic incluso cuando probablemente la mayora de

profesionales y tcnicos haya ingresado a travs de los cauces debidos. Eventualmente,
la necesidad de satisfacer a diferentes tendencias o generaciones dentro de los partidos
provoca que se establezcan lneas de autoridad que no respetan los cauces orgnicos y
que se conformen equipos que lo son slo nominalmente.
La presencia de un jefe militante de partido por ms que sea un notorio cuadro poltico
no tiene sin embargo- los mismos efectos en todos los programas. Puede afectar
menos a una institucin como FONCODES que a otra como el INDEPA en tanto la primera
es una entidad con reglas ntidamente establecidas y bien conocidas, que vienen desde
la poca en la que el BID tena un rol determinante en su financiamiento y
funcionamiento; adems est sujeta habitualmente al escrutinio de los medios de
comunicacin. El INDEPA, en cambio, era una institucin poco consolidada, que no
puede ser vigilada fcilmente por la poblacin a la cual se dirige, debido a su dispersin;
en la actualidad ha pasado a ser un rgano adscrito al Viceministerio de interculturalidad
del Ministerio de Cultura.
La frecuencia de prcticas que expresan un uso poltico partidario ha ido disminuyendo

progresivamente en tanto se han ido afirmando normas de rendicin de cuentas y
transparencia en la gestin pblica.
El uso poltico en algunos casos se entrelaza con la corrupcin (aunque sta existe
tambin sin ese factor) que se ha dado bajo las formas de uso de algunos programas
para pagar favores. Se han verificado prcticas de nepotismo, adquisiciones con visos de
irregularidad, situaciones flagrantes en instituciones como INABIF y en casos especficos
de adopciones, as como en determinadas Beneficencias que cuentan con activos que
pueden resultar muy atractivos. La corrupcin no solo perjudica el funcionamiento y la
imagen del ministerio sino que lo afecta pues demanda tiempo examinar expedientes,
dilucidar la magnitud de los casos y las responsabilidades existentes; tareas que en
primera instancia corren a cargo de funcionarios intermedios o asesores pero que la alta
direccin tiene que revisar y analizar para tomar las decisiones pertinentes.
La Ley 27815 aprobada por el Congreso el ao 2002 que define los principios y deberes
de los servidores pblicos es especialmente relevante en este contexto. Entre los
deberes, encabezando la relacin, se menciona los de neutralidad y transparencia. Con
ese marco legal, el MIMDES constituy su Comisin de tica y Transparencia a inicios del
2004. Contaba con antecedentes que se remontan al 2000 durante la gestin de Susana
Villarn y al 2002 con una Comisin de fines similares para el mbito de FONCODES. La
Comisin creada el 2004 tuvo un funcionamiento que se vio interrumpido en ciertos
perodos.
Este escenario ha ido cambiando no slo por el peso de las normas a cargo de control
interno o de la Contralora sino, paulatinamente, con el declive de estructuras
partidarias tradicionales y la estabilidad ya aludida, que han contribuido al despliegue
125
de capacidades de los profesionales del mismo ministerio en torno a polticas y planes

nacionales.
7.4.4. El enfoque de gnero en nuestra sociedad y Estado
El ministerio naci con la tarea de afirmar un enfoque de igualdad de gnero que va a

contra corriente de creencias que an tienen arraigo en determinados sectores de la
sociedad y que no hacia parte de una poltica de Estado sistemtica. Inclusive, el
gobierno de entonces, desde otro sector, promovi polticas que llevadas al extremo
en las reas rurales, marcando metas numricas e impuestas con un criterio
discriminador- resultaron atentando contra los derechos de las mujeres tal como ocurri
con las esterilizaciones forzadas.
Las ministras que se sucedieron asumieron su responsabilidad en base a su comprensin

de este enfoque, los aportes de los equipos con los que trabajaban y el contexto en el
que se desenvolvan. En algunos casos, esto poda percibirse como matices diversos en
entre las sucesivas gestiones de las ex ministras Ana Mara Romero y Anel Townsend o
de una misma ministra en contextos distintos, como es el caso de Ana M. Romero cuya
primera etapa en el ministerio coincidi con la gestin de Luis Solari como Presidente
del Concejo de Ministros y la ms reciente con la de Fernando Zavala ya en el gobierno
de P.P. Kuczynski.
Entre las normas adoptadas para mantener el tema de gnero en el nivel ms alto
posible, en algn momento se aprob que el Presidente del Consejo de Ministros
debera dar cuenta de los avances logrados del Plan de Igualdad de Oportunidades para
Mujeres y Varones cada ao al Congreso de la Repblica pero razones vinculadas a la
coyuntura eventualmente llevaban al titular de la PCM a abstenerse de acudir al
Congreso, aunque el Informe estuviese listo para su sustentacin. Ms efectivo result
el DS Nro. 027-2007-PCM que estableci doce Polticas Nacionales de Obligatorio
Cumplimiento, entre las cuales figura la Igualdad de Hombres y Mujeres.
Paulatinamente, la magnitud del problema de la violencia contra la mujer ha ido

ganando espacio en los medios, aunque muchas veces bajo un formato propio de cultura
del espectculo o presentando simplemente a la mujer como una vctima que requiere
piedad o revancha. En otros planos, se han ido perfilando otras intervenciones frente al
tema, entre ellas la del Programa de Hombres que Renuncian a su Violencia as como
aquellas que buscan evidenciar las implicancias negativas de la violencia de gnero en
el PBI y en el funcionamiento de las empresas.
No cabe duda que los temas relativos a la igualdad de gnero sern por mucho tiempo
materia de debate. An hoy hay quienes se pronuncian para denunciar la presencia
de feministas al interior del MIMP. Esto es parte de una contradiccin que expresa un
proceso inacabado de modernizacin y democratizacin de nuestra sociedad. El
ministerio de la mujer no puede tener un perfil bajo al respecto.
El escenario abierto con la gestin del Presidente Pedro Pablo Kuzcynski coincide con
una situacin en la que la violencia contra la mujer ha provocado una movilizacin de la
sociedad civil como no se haba visto nunca antes. La marcha #Ni una menos realizada
126
Contra el tiempo
el 13 de agosto de 2016 ha marcado un clmax en este sentido. Por primera vez un

Presidente del Consejo de Ministros se ha referido a este problema en forma tan amplia
en su primer discurso ante el Congreso. Las ministras de la mujer y de salud y el propio
Presidente comparten un punto de vista respecto al deber del Ministerio de Salud de
distribuir la pldora del da siguiente, en cumplimiento de una reciente norma judicial
que zanja una discriminacin de larga data.
En este contexto, el Ministerio de la Mujer cuenta con el respaldo necesario para que
las polticas a favor de la equidad de gnero atraviesen el Estado en su conjunto, el que
deber traducirse en recursos que le permitan ser ms efectivos para llegar a quienes
necesitan su presencia e intervencin.
En base a las polticas aprobadas por el Ministerio, ste se encuentra mucho mejor
armado para encarar la violencia de gnero, no solo en el extremo del feminicidio sino
en sus diversas manifestaciones. Signo de los tiempos, al incluir entre las
manifestaciones de la violencia de gnero a la esterilizacin forzada, el MIMP asume una
posicin completamente distinta a la que llev al PROMUDEH en cierta poca a derivar
un oficio que denunciaba este hecho al MINSA por no ser de su competencia. Como
define el MARCO CONCEPTUAL PARA LAS POLTICAS PBLICAS Y LA ACCIN DEL ESTADO
en materia de Violencia basada en Gnero:
() Se est ante un caso de esterilizacin forzada cuando el autor o autores han

privado a una o ms personas de su capacidad biolgica de reproduccin de manera
irreversible sin contar con el libre consentimiento de la persona intervenida o
cuando se haya logrado el consentimiento mediante engao.
Cuando la esterilizacin ha sido promovida y alentada sistemticamente desde los
servicios de salud pblicos es mucho ms grave an, pues se est ante un crimen de
lesa humanidad. El Informe Final de la Comisin Especial sobre Actividades de
Anticoncepcin Quirrgica Voluntaria (AQV) del Ministerio de Salud de julio del
2002, da cuenta de alrededor de 300,000 esterilizaciones producidas en el periodo
que va del ao 1,993 al ao 2,000. Estos casos vienen siendo investigados por el
Ministerio Pblico.
Al respecto se debe tener en cuenta que, mediante Decreto Supremo N 006-2015-
JUS, el Estado declar de inters nacional la atencin prioritaria de vctimas de
esterilizaciones forzadas producidas entre 1995-2001, creando el registro
correspondiente.
De acuerdo a dicho Marco Conceptual, el MIMP ampla su compromiso abarcando a

quienes se ven afectados por la violencia por prejuicio, esto es, la que se dirige a las
personas que viven su sexualidad apartndose de las normas imperantes. Se trata de la
violencia que sufren lesbianas, gays, transexuales o bisexuales, sea como agresin fsica
o como discriminacin en el mercado laboral, en las escuelas y en los hospitales y hasta
de parte de sus propias familias. De esta manera, el ministerio recoge los avances que
determinados organismos de Naciones Unidas venan desarrollando desde el ao 2011
y la Comisin Internacional de Juristas desde el 2007.
127
Estas definiciones colocan al ministerio en la capacidad de dar orientacin en temas que

son parte esencial de su mandato mientras que la creciente movilizacin de la sociedad
civil en rechazo a la violencia contra la mujer, configuran un contexto favorable en ese
sentido.
No obstante, ese contexto se complica en un escenario de polarizacin poltica

incentivado por el partido que ha logrado la mayora en el Congreso, pero no su objetivo
central que era llegar a la Presidencia de la Repblica. La arremetida contra el gobierno
de parte del fujimorismo contra el sector educacin, que tom como pretexto la
continuidad con el rgimen anterior que representaba el Ministro Jaime Saavedra, para
cuestionarlo luego por malos manejos ajenos a su responsabilidad y finalmente lograr
su censura, ha apuntado despus contra la presencia de la ideologa de gnero en el
currculum de la educacin bsica regular 2016, gestando y/o participando de un
movimiento denominado Conmishijosnotemetas que distorsiona interesadamente lo
contenidos de dicho currculum. A partir de esta campaa queda en evidencia como el
enfoque de igualdad de gnero139 no slo seguir siendo un tema con una carga
controversial que ir cambiando de acuerdo a los cambios culturales sino que sta
puede elevarse mucho ms cuando hay un malicioso inters por confundir.
7.5. Conclusiones
La gestin pblica exige ciertos mnimos en materia de estabilidad, previsibilidad y

continuidad en materia de polticas y programas para producir una acumulacin
institucional que contribuya a disear y brindar servicios adecuados y aprender en ese
proceso. En ese sentido, el ministerio de la mujer, que naci hace veinte aos, se ha
desarrollado con dificultades.
Ha sido una entidad armada, desarmada y rearmada, en el lapso de dos dcadas. Ha sido
redefinida bajo trminos y condiciones que no siempre fueron procesados a cabalidad
desde su interior. La escisin que ha dado lugar a la creacin del MIDIS -que pudo haber
dado lugar a una crisis- parece haber sido convertida en una oportunidad puesto que se
ha ganado en estabilidad institucional. Se ha avanzado en el proceso de
transversalizacin de gnero hacia otras entidades.
El ministerio ha tenido una conduccin altamente inestable si se compara el nmero de

titulares designadas con sus aos de existencia. El ao 2003 en el que lleg a haber hasta
tres ministras. Sin embargo, cierto grupo de ministras se han mantenido durante varios
gabinetes o han retornado en el mismo gobierno; estuvieron al margen de los virajes
polticos que ocurran en cada perodo o han contado ampliamente con respaldo desde
el ms alto nivel. La inestabilidad a nivel ministerial tambin se ha dado en otros
sectores; en el ministerio estas rotaciones han repercutido en cascada en los siguientes
niveles de direccin, afectando iniciativas en curso. A lo anterior, se han sumado
problemas de clientelismo, politizacin y corrupcin, dificultades de sinergia
139
El documento del MINEDU se basa en el del MIMP sobre Transversalizacin de Igualdad de Gnero
de las Polticas Pblicas. Ver http://www.minedu.gob.pe/curriculo/pdf/curriculo-nacional-2016-2.pdf.
Pg. 16
128
Contra el tiempo
organizacional y un dbil posicionamiento frente a entidades como el Ministerio de

Economa.
La gestin que tuvo lugar entre octubre de 2008 y junio del 2009 se realiz contra el
tiempo, en el marco de un gabinete concebido para sortear un momento poltico
incmodo para el partido de gobierno, mediante una apertura extraordinaria
necesariamente temporal. La principal innovacin que se procur impulsar desde el
ministerio fue la rplica del programa Sierra Productiva, lo que se logr con lmites
debidos a la falta de apoyo poltico y presupuestal. Frente al baguazo y sus
implicancias, no fue posible seguir siendo parte del gabinete. Diferentes gobiernos se
han visto envueltos en conflictos que han dejado vctimas lamentables. El baguazo fue
no fue una ms de estas situaciones; por el contrario, sirvi para levantar desde la
Presidencia de la Repblica- un discurso que vena siendo esgrimido con anterioridad y
que colocaba a los nativos como expresin de la barbarie.
Independientemente del tiempo que un funcionario est al frente de un organismo

pblico, debe producir determinados resultados. Lograrlos en perodos que pueden ser
cortos ser ms factible si se valora los avances que las entidades vienen produciendo,
se respeta e incentiva al personal ms calificado y se promueve el seguimiento
concertado de las polticas y planes nacionales, involucrando a todos los aliados
posibles. Sumar cuadros con conocimiento del sector capaces de combinar un alto nivel
tcnico con sensibilidad y criterio poltico- y una voluntad poltica favorable resultan
condiciones ptimas, que contribuirn a la definicin de procesos que permitan agregar
valor a la gestin. Al mismo tiempo, la probabilidad de que stos resultados sean
sostenibles ser mayor si en el diseo, en la ejecucin y la evaluacin de los programas
se toma en cuenta las experiencias y la voz de los usuarios de los programas.
El ministerio viene de cumplir veinte aos y cuenta con un marco conceptual

consolidado sobre lo que significa promover la igualdad de gnero, de modo que est
ms preparado para sintonizar con un movimiento que rechaza la violencia contra la
mujer, el cual ha surgido por reaccin pero con especial fuerza y amplia convocatoria.
Tiene el reto de desarrollar y consolidar igualmente los planes y servicios orientados
hacia otros sectores. Para identificar a cabalidad las mejoras que son necesarias y
llevarlas a la prctica, la clave es reconocer que los nios y nias, adolescentes, personas
adultas mayores, personas con discapacidad, poblacin desplazada y migrantes
internos, no son solo poblaciones vulnerables, sino que ellos/as desarrollan sus propias
estrategias para ejercer sus derechos como ciudadanas y ciudadanos. Reconocerlos
como sujetos, que requieren ser escuchados, atendidos con pertinencia y respetando su
autonoma es un ejercicio imprescindible para contribuir a desarrollar tanto sus
capacidades como las del propio ministerio. Finalmente, ante campaas que se enfilan
contra otros ministerios o instituciones, distorsionando lo que es el enfoque de gnero,
le corresponde persistir en la labor de sensibilizar y persuadir en aras de la perspectiva
ms amplia que es la del desarrollo humano, sin discriminaciones de ningn tipo.
129
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Contra El Tiempo. Gestión Pública en El Ministerio de La Mujer.

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Contra el tiempo

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A Rosa Cngora Crdenas,

1. La gestin pblica y el uso del tiempo 9

3. EL MIMDES y el contexto de la descentralizacin 30

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Referencias bibliogrficas 130

AIDESEP Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana

El ttulo Contra el tiempo se inspira en esa vivencia, que probablemente - no sera

confianza la nocin del plazo impreciso del ejercicio de la responsabilidad recibida. De

El Ministerio de la Mujer en sus diferentes denominaciones- ha sido y es una entidad

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El texto comprende seis captulos: el primero gira en torno a la administracin pblica y

A las personas entrevistadas. Me refiero especialmente a las ex ministras Miriam

1. LA GESTIN PBLICA Y EL USO DEL TIEMPO

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2.2. El PROMUDEH, su definicin y marco normativo

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2.3. Armar un ministerio desde cero

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Asumir el cargo signific, para Miriam Schenone, organizar el ministerio, conseguir un

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Enfoque de gnero es la visin que reconoce que la realidad social es diversa,

Otros aspectos que menciona se refieren a la creacin de espacios de coordinacin

El PRONAA pas a formar parte del PROMUDEH como organismo pblico

2.4. Las esterilizaciones forzadas y un ministerio descolocado

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En 1997 se haba instalado una Mesa Tripartita con el fin de monitorear el

La preocupacin en torno al programa, que se expresaba a travs de las quejas de las

La investigacin de Giulia Tamayo por encargo de CLADEM (1999), con sustento en

2.5. El PROMUDEH en los ltimos aos del fujimorismo

El primer Centro de Emergencia Mujer (CEM) se haba creado el 8 de marzo de 1999.