Divisin de Contratacin Administrativa

Al contestar refirase
al oficio No. 00218
12 de enero del 2017
DCA-0028

Seor
Rafael Ramrez Acosta
Director
Departamento de Proveedura
Banco Central de Costa Rica

Estimado seor:

Asunto: Se deniega autorizacin al Banco Central de Costa Rica, para realizar una
contratacin directa con la empresa Mckinsey & Company, para llevar a cabo el proceso
de modernizacin de su estructura organizacional, por un plazo de 20 semanas y por un
monto aproximado de 1.476.580.170,00.

Nos referimos a su oficio No. DAD-PRO-296-2016 del 14 de diciembre del 2016, recibido
en esta Contralora General 15 de ese mismo mes y ao, mediante el cual solicit la
autorizacin descrita en el asunto.

I. Antecedentes y justificaciones

Para los efectos de la solicitud, el Departamento de Proveedura del Banco Central de

Costa Rica (en adelante BCCR), seala como parte de las justificaciones los siguientes
aspectos:

1. Que producto del anlisis del entorno econmico internacional y local, de las buenas
prcticas internacionales en banca central, las recomendaciones de organismos
internacionales como el Fondo Monetario Internacional, as como de no tener una revisin
integral de su organizacin desde 1995 (ao a partir del cual entr en vigencia la Ley de
creacin del BCCR No. 7558) y finalmente del desafo interno de atender en forma ms
eficiente y eficaz los objetivos asignados por la Ley relacionados con la estabilidad interna y
externa de la moneda, el BCCR requiere de la modernizacin de su estructura organizacional.

2. Que la modernizacin pretende abarcar al Banco Central en su rol de responsable de la

poltica monetaria y cambiaria, y del sistema de pagos; adems permitira lograr una mejor
coordinacin e integrar en su accionar a las superintendencias del sector financiero, para
alinear y potenciar los efectos de la regulacin y supervisin financiera en los mbitos de la
poltica monetaria macroprudencial, cambiaria y de estabilidad del sistema financiero del pas.
Siendo que, la satisfaccin de esa necesidad permitira garantizar el objetivo final de tener un
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banco central moderno, con una estructura organizacional consistente, gil y proclive a brindar
respuestas oportunas y de calidad conforme la dinmica del entorno local e internacional.

3. Que el 4 de mayo del 2016, en el artculo 4 de la sesin No. 5720-2016, la Junta

Directiva del Banco Central aprob instruir a la Gerencia para que realizara todos los trmites
con el fin de contratar una empresa consultora con experiencia en estructura de bancos
centrales, para que desarrollara el diagnstico y propuesta de mejora de la estructura
organizacional y poltica salarial del Banco Central y sus rganos de desconcentracin mxima.
Por lo tanto, se requiere contratar una empresa altamente especializada y confiable, de
comprobada trayectoria, experiencia y conocimiento internacional en banca central, con un
amplio conocimiento en procesos de cambio de estructuras organizacionales y la dinmica
especial de un banco central, donde se interrelacionan temas financieros, econmicos, de
pagos, macroprudenciales y de fiscalizacin, que haya asesorado en esta materia a otros
bancos centrales, preferiblemente de pases miembros u observadores de la organizacin de
Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE); siendo que, las empresas internacionales que
tienen experiencia en estas tareas, cuentan con metodologas y herramientas tecnolgicas que
les permiten acelerar los procedimientos y brindar resultados en tiempos relativamente cortos,
en beneficio de una reduccin importante de plazos para contar con las recomendaciones e
implementar el plan.

4. Que de conformidad con los artculos 6 y 7 del Reglamento Interno de Contratacin

Administrativa del Banco Central (en adelante RICA), se realiz una indagacin con el fin de
analizar el mercado y los potenciales oferentes que pudiesen satisfacer la necesidad de la
administracin. Como consecuencia se consultaron experiencias similares a nivel local, se
utiliz la informacin proporcionada digitalmente por parte de cuatro empresas evaluadoras y
se elabor una metodologa que permiti determinar entre un grupo de 8 empresas
internacionales consultoras, las tres con mejor valoracin, de las cuales se constat tienen
amplia experiencia en realizar estudios en entidades financieras locales e internacionales.

5. Que de acuerdo con lo anterior y con base en el artculo 7 del RICA, se aplic a las 3
empresas mejor calificadas un sondeo de mercado en igualdad de condiciones y en
cumplimiento de los principios de contratacin administrativa; lo cual, producto de los dos
componentes de evaluacin, se determin que de los resultados encontrados, la empresa
Mckinsey & Company era la idnea para desarrollar los insumos necesarios para la
modernizacin del Banco Central y sus rganos desconcentrados; para lo cual se remiti a la
lectura del oficio No. GER-297-2016-R1 del 28 de noviembre del 2016 suscrito por el Gerente
del BCCR, que detalla las acciones realizadas durante el sondeo de mercado y sus resultados.

6. Que el BCCR para efectos de una eventual contratacin cuenta con el contenido
presupuestario suficiente, autorizado por la Junta Directiva del Banco para el 2017, segn
certificacin de contenido emitida el 23 de noviembre del 2016 y aportada en la solicitud.

7. Que segn las estimaciones de tiempo, la implementacin de la propuesta requerir de

ms de 20 semanas.
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8. Que el plazo para la implementacin efectiva de la modernizacin tambin se vincula

con los compromisos que el BCCR adquiera para la adhesin del pas a la OCDE, toda vez que
los requerimientos que se vayan a establecer requieren de organizaciones giles, modernas,
integradas y eficientes que permitan cumplir con los estndares internacionales de los pases
que conforman la organizacin.

9. Que la aplicacin de un procedimiento ordinario de licitacin pblica internacional se

realizara en un plazo estimado de 10 meses, lo cual es incompatible con los intereses del
Banco, dado que ello no garantiza la participacin de los proveedores especializados que
puedan satisfacer la necesidad, adems que el cumplimiento de los plazos legales establecidos
para una licitacin pblica internacional imposibilitara tener la oportunidad requerida segn la
OCDE.

II. Criterio de la Divisin.

Identificados los antecedentes y argumentos que motivan la solicitud de la Administracin,

corresponde a esta Contralora valorar si tales circunstancias ameritan la autorizacin
excepcional para ejecutar un proceso distinto de los concursos ordinarios establecidos por ley.
Para ello se debe tener presente que de conformidad con el artculo 182 de la Constitucin
Poltica, la licitacin es el medio por el cual la Administracin debe proveerse de bienes, obras y
servicios; de esta forma, las compras que se realicen con fondos pblicosentendido en sentido
amplio-, deben observar el procedimiento ordinario que corresponda.

No obstante, analizando el inters pblico, el legislador contempl en el artculo 2 bis de

la Ley de Contratacin Administrativa (en adelante LCA) desarrollado en los numerales 138 y
139 del Reglamento a la Ley de Contratacin Administrativa-, la facultad de que la Contralora
General pueda autorizar de forma excepcional la contratacin directa o el uso de
procedimientos sustitutivos a los ordinarios, cuando existan razones suficientes para considerar
que es la mejor o la nica forma de satisfacer el inters general o de evitar daos o lesiones a
los intereses pblicos.

De esta forma, segn lo desarrollado, el BCCR por medio del Departamento de

Proveedura, solicit a este rgano contralor la autorizacin para llevar a cabo la contratacin de
lo que se identifica como la modernizacin de la estructura organizacin de ese Banco Central,
por la va de un procedimiento contratacin directa con la empresa Mckinsey & Company,
previamente seleccionada, ello con fundamento en los artculos 2 bis incisos a) y c) de la Ley de
Contratacin Administrativa, 138 y 139 de su Reglamento y los numerales 4 inciso 6), 6, 7, 29 y
35 del RICA; de manera tal, que corresponde a esta Divisin realizar una valoracin respecto de
la posibilidad de autorizar la aplicacin del procedimiento de excepcin, segn la
documentacin y las justificaciones brindadas por la Administracin a este rgano contralor.

a. Sobre la justificacin de las circunstancias por las que el procedimiento licitatorio

no conviene o no es apropiado para satisfacer el inters general.
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Segn define el numeral 139 del Reglamento a la Ley de Contratacin Administrativa (en
adelante RLCA), toda solicitud que se plantee a este rgano contralor para que autorice
contratar de manera directa con una empresa determinada, debe cumplir una serie de
requisitos, los cuales le permiten valorar las particularidades del requerimiento planteado que
justifiquen exonerar a la Administracin de realizar el procedimiento de compra pblica ordinario
correspondiente.

De esta forma, el artculo de marras define, entre otros aspectos que sern analizados
ms adelante, que: () La solicitud deber contener una justificacin detallada de las
circunstancias por las cuales la utilizacin del procedimiento licitatorio no resulta apropiado o
conveniente para la satisfaccin del inters general; es decir, que le corresponde a la
Administracin remitir en su solicitud, un anlisis fundamentado en el que expresamente le
explique a este rgano contralor cules son las razones por las que debe exonerarse de la
aplicacin del procedimiento ordinario correspondiente.

Por lo tanto, resultan de especial importancia las razones y justificaciones dadas por la
Administracin para solicitar la autorizacin de contratacin directa, las cuales deben ser
analizadas a fin de determinar si se cumple o no con los supuestos de la norma. En el caso bajo
anlisis, si bien se realiza un examen detallado, y as se justifica con la documentacin
aportada, en donde se exponen lo que el Banco considera como razones de inters pblico
justificantes, considera esta Divisin, que la solicitud carece de la respectiva valoracin por la
cual el procedimiento de excepcin se convierte en la mejor forma atender el inters pblico.

Ciertamente el Banco Central explica con detalle la necesidad que tiene esa
Administracin por modernizar su estructura organizacional, los beneficios y ventajas que ello
tendra para la labor que realiza el Banco y sus rganos, pero no se explica cules son las
razones que ameritan que no se promueva el procedimiento ordinario que corresponde.

En ese sentido, en primer lugar se tiene que Banco seala que: () conforme al anlisis
del entorno econmico internacional y local, a las buenas prcticas internacionales en banca
central y a las recomendaciones de organismos internacionales como el Fondo Monetario
Internacional (ver anexo 1), as como la realidad de no tener una revisin integral de su
organizacin desde 1995, ao a partir del cual entr en vigencia nuestra Ley de creacin () y
del desafo interno de atender en forma ms eficiente y eficaz los objetivos asignados por la Ley
relacionados con la estabilidad interna y externa de la moneda, requiere la modernizacin de su
estructura organizacional. De estas justificaciones no se desprende en criterio de este
rgano contralor cul es el anlisis del entorno realizado y a cules buenas prcticas
internacionales o recomendaciones del Fondo Monetario Internacional que requieren ser
implementadas a la brevedad con el proceso de modernizacin, ni por qu esto no puede
atenderse mediante un procedimiento ordinario.

Por otro lado, se ha indicado como parte de la justificacin del objeto contractual, que
existen solicitudes de cambios en proceso, suspendidos o pendientes de realizar, planteados
por la Auditora Interna y externa, el Gerente, los Superintendentes y los Directores de Divisin,
en espera del proceso de modernizacin de la estructura organizacional; pero en criterio de esta
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Contralora General no se detalla cules son esos procesos y por qu razn no se ha

promovido oportunamente un procedimiento ordinario para atender esas necesidades, ni
tampoco por qu en este momento la nica forma de atender esas necesidades puntuales es el
procedimiento de excepcin autorizado.

Adicional a esto, se seal tambin que el plazo para la implementacin efectiva de la

modernizacin se vincula con los compromisos que el BCCR adquiera para la adhesin del pas
a la OCDE, toda vez que los requerimientos que se vayan a establecer requieren
organizaciones giles, modernas, integradas y eficientes que permitan cumplir con los
estndares internacionales de los pases que conforman la organizacin. Sin embargo,
considera este rgano contralor que no se refiri a cules compromisos se refiere y por qu
ellos no pueden ser realizados segn los tiempos del procedimiento ordinario, ni tampoco se
refiere cules son los tiempos que ha brindado la OCDE y conforme cules documentos
oficiales de ese organismo se ha requerido la modernizacin del Banco como parte de los
requisitos a revisar para el ingreso del pas a la Organizacin. Sobre este mismo tema, se refiri
que el eventual contratista debe atender estndares de pases de la OCDE, sin embargo no se
analizan cules son esos estndares, como se relacionan con el proceso de ingreso del pas y
tampoco se expone cmo fueron verificados en la evaluacin de mercado o de las empresas
valoradas.

Sobre la oportunidad de la contratacin, nicamente se tiene que se ha referido en la

solicitud que la licitacin pblica internacional se realizara en un plazo estimado de 10 meses,
lo cual considera incompatible con los intereses del Banco, dado que cree ello no garantiza la
participacin de los proveedores especializados que puedan satisfacer la necesidad, adems
indic que el cumplimiento de los plazos legales establecidos para una licitacin pblica
internacional imposibilitara tener la oportunidad requerida segn la OCDE. Sobre este punto,
considera esta Contralora General que no se ha documentado cules son los plazos requeridos
al Gobierno de la Repblica en contexto del ingreso al pas para que el Banco se modernice, ni
los documentos oficiales en que constan tales requerimientos. De igual forma que no se remiti
el anlisis que permite concluir que una licitacin pblica internacional no asegura la
participacin de potenciales oferentes especializados, al menos de algunos de los identificados
por el respectivo estudio realizado.

Por lo tanto, segn lo descrito, se reitera que si bien en la solicitud se explicaron las
razones por las cuales el Banco Central requiere de la ejecucin de un proceso de
modernizacin, no acredit en la solicitud, ni en la documentacin aportada, por qu esa
contratacin debe realizarse por va excepcin y no por el procedimiento ordinario
correspondiente; y como consecuencia no se han acreditado las razones por las cuales resulte
procedente autorizar la contratacin directa solicitada.

En forma complementaria, en lo que respecta a la empresa seleccionada, si bien se

exponen las razones por las cuales se definieron una serie de caractersticas y requerimientos
particulares con la empresa que pretenden contratar, lo cierto es que no se ha explicado de
cmo se obtuvo la muestra de mercado previa bajo la que se seleccion posteriormente las tres
empresas evaluadas. En ese sentido, se desconocen las variables tcnicas, jurdicas o
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financieras que llevaron a utilizar los listados suministrados por el Banco Nacional de Costa
Rica y el Banco de Costa Rica, ni cmo los anlisis realizados oportunamente por ellos se
adapatan a la realidad de las necesidades de modernizacin del Banco Central.

En igual sentido, en la solicitud se seal que las empresas internacionales que tienen
experiencia en estas tareas, cuentan con metodologas y herramientas tecnolgicas que les
permiten acelerar los procedimientos y brindar resultados en tiempos relativamente cortos, en
beneficio de una reduccin importante de plazos para contar con las recomendaciones e
implementar el plan; sin embargo, no se ha referido cmo esas ventajas fueron verificadas en
las empresas seleccionadas, ni por qu nicamente del listado preliminar se poda determinar
que nicamente las tres empresas evaluadas podan atender las necesidades del Banco. Por
otro lado, la reduccin en el plazo de ejecucin de la contratacin no implica en s mismo que
exista una razn para prescindir del procedimiento ordinario, sino una definicin de idoneidad
de la eventual contratista a partir de sus conocimientos y experiencia, lo cual se entiende que
sera definido necesariamente en un cartel.

Por otro lado, de la valoracin remitida por ese Banco a las tres empresas seleccionadas
no se logra desprender con claridad cules fueron las valoraciones de los requisitos de
idoneidad que fueron verificados a cada una de ellas en funcin de los trminos de referencia.
Ese estudio resulta trascendental si se logra superar las inquietudes referentes a la forma en
cmo se seleccion el listado de empresas, la asociacin con el perfil de las empresas y la
necesidad del Banco con sus elementos mnimos de idoneidad del contratista. Esta valoracin
que acredita a una de esas empresas como la ms idnea para realizar la contratacin, debe
constar en todos sus alcances en el respectivo expediente administrativo.

As las cosas, si bien este rgano contralor entiende la necesidad que expone la
Administracin, las razones brindadas no resultan suficientes de mrito para que este rgano
contralor le exima de la realizacin del procedimiento ordinario, por lo tanto, se debe denegar la
solicitud de autorizacin para llevar a cabo una contratacin directa con la empresa Mckinsey &
Company.

b. Requisitos de la solicitud de autorizacin que deben atenderse conforme a los

numerales 2 bis de la LCA y 138 de su Reglamento.

No obstante la denegatoria, estima este rgano contralor que una vez solventados los
aspectos referidos anteriormente, bien podra presentarse nuevamente la solicitud para el
respectivo anlisis. Sin embargo, de la lectura integral del trmite tambin se ha determinado
que deben atenderse algunos aspectos exigidos por la normativa vigent en los trminos de los
artculos 2 bis de la LCA y 138 y 139 de su Reglamento, a saber:

a. En primer lugar, se debe indicar que segn requiere el prrafo primero del
artculo 139 citado, toda solicitud de este tipo deber ser suscrita por el Jerarca
de la entidad que se trate, o en su defecto por el funcionario competente; en el
caso bajo anlisis, la gestin fue planteada ante este rgano contralor por el
Director del Departamento de Proveedura, sin que se conste en el expediente
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remitido que el Jerarca o funcionario competente le haya habilitado para requerir

la solicitud. De esa forma, una nueva solicitud deber cumplir con los trminos de
la norma reglamentaria referida.

b. Por otro lado, en el expediente remitido se visualiza un acuerdo de la Junta

Directiva del BCCR tomada el 4 de mayo del 2016 en la que acuerda requerirle al
Gerente la realizacin de todos los trmites con el fin de contratar una empresa
consultora para que desarrolle el diagnstico y propuesta de mejora de la
estructura organizacional y poltica salarial del Banco, pero en dicho acuerdo no
se refiere la aplicacin de un procedimiento de excepcin autorizado, por lo que
resulta necesario que en estos casos se remita el acuerdo de la Junta Directiva
del BCCR en donde se le habilita al solicitante para la tramitacin del
procedimiento de excepcin correspondiente.

c. De conformidad con el prrafo segundo del artculo 139 del Reglamento a la Ley
de Contratacin Administrativa, se requiere que se indique el monto estimado del
negocio y la especificacin de la partida presupuestaria que ampara la erogacin.
Esta circunstancia deber corregirse en una nueva solicitud en la medida que no
se indic con claridad cul es la estimacin del negocio, sino que se seal
nicamente la oferta presentada por Mckinsey & Company, sin que se indicara
expresamente si ese corresponda al valor que efectivamente devengara la
Administracin por el objeto contractual a desarrollar o si existen otros rubros que
deban considerarse para efectos de ejecucin contractual.

d. Adicionalmente, en los trminos del mismo artculo 139, no existe claridad

respecto de la partida presupuestaria que ampara la erogacin. Lo anterior,
considerando que si bien, la compra tendr un costo aproximado
de 1.476.580.170,00, en la certificacin de contenido presupuestaria remitida se
indica que para el ao 2016 la Administracin contaba con una partida
por 930.512.000,00 y para el 2017 con 949.512.000,00; sin embargo, sealan
en el ltimo prrafo de la certificacin que la compra ascendera
a 1.440.000.000,00 por lo que la diferencia de
aproximadamente 600.000.000,00 faltantes, se autorizaran los recursos
presupuestarios correspondientes. De ah que, no est claro de dnde surge esa
diferencia, si aparentemente con los montos presupuestados en los aos 2016 y
2017 se podra hacer frente a la obligacin econmica.

e. A los efectos de una nueva solicitud, debe considerarse el cronograma exigido

por el artculo 139 de reiterada referencia, en donde se incluya actividades y
responsables de la seleccin, adjudicacin, formalizacin y ejecucin. Lo
anterior, en la medida que no se indic cul sera el funcionario responsable y
adems no se remiti un cronograma sino una estimacin de tiempo de
implementacin de la contratacin que requerir de ms de 20 semanas, ms no
se indica con detalle la fecha estimada de adjudicacin, formalizacin de la
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contratacin y su ejecucin con cada una de las etapas que debe cumplir el
adjudicatario.

f. Finalmente, resulta necesario definir la participacin del Centro de Costos en el

proceso de compra pblica que se pretende llevar a cabo. De conformidad con el
RICA, la indagacin de mercado (artculo 6) se realizar cuando el Centro de
Costo del BCCR: () requiera informacin acerca de las caractersticas tcnicas
de un determinado bien, servicio u obra, o necesite indagar en el mercado sus
costos o cualquier otra informacin, podr contactar en forma directa a los
posibles oferentes, en el entendido que dicha actuacin no implica ningn
compromiso ni obligacin para la institucin. Por otro lado, el artculo 7 de ese
mismo Reglamento dispone: () Los estudios de mercado realizados por la
Proveedura Institucional, se llevarn a cabo cuando el Centro de Costo lo
solicite como forma de validacin oficial para los efectos posteriores de
seleccin; sin embargo, en la documentacin aportada no se logra apreciar la
participacin de tal Centro de Costos ni su representacin en el sondeo de
mercado realizado, toda vez que no se tiene conocimiento respecto de cul
funcionario o funcionarios lo conforman y si ha mediado participacin de este en
el presente proceso. De esa forma, es necesario que se realicen los ajustes o
precisiones conforme la normativa interna del Banco segn se ha referido.

Por lo indicado, al no haberse logrado identificar razones que justifiquen la necesidad de

realizar un procedimiento de compra directa con la empresa Mckinsey & Company, no hay
razones de mrito para que este rgano contralor le exima de la realizacin del procedimiento
ordinario. Para efectos de una eventual autorizacin, debern atenderse los aspectos referidos
sobre ese punto, as como los referidos en el punto b) anterior. Por lo expuesto, se deniega la
solicitud de contratacin directa en este caso.

Atentamente,

Allan Ugalde Rojas

Gerente de Divisin

Elard Gonzalo Ortega Prez Zusette Abarca Mussio

Gerente Asociado Fiscalizadora Asociada

ZAM/chc
NI: 34792, 34754 (2016).
Ci: Archivo central
G: 2016004233-1
Anexo: 1 expediente.