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social de Colombia*
Social services in the system of social protection of Colombia
Aprobacin:
de proteccin exigen revisin permanente de sus variables. 13 de junio de 2014
Palabras Claves: Servicios sociales; Seguridad Social; Sistema de la Proteccin Social; Personas
Mayores; Vulnerabilidad.
Abstract
Artculo de investigacin
This document presents elements of a manuscript in preparation and higher density and con-
tains some milestones in the history of social services and their participation in social security
and social protection in the country. The document sets out some programs and projects deve-
loped and social services for the general population, specifically for older people. First, it analy-
zes global developments in terms of risks and vulnerability of the system of social protection.
Secondly, the performance presented in the Colombian case, finally consider funding and re-
sources required for your disposal. Protection systems require permanent review of its variables.
KeyWords: Social services; Social Security; The Social protection system; older people; Vulne-
rability.
Introduccin
La identificacin de los servicios sociales en el sistema de proteccin social en
Colombia representa el centro de anlisis del artculo. La realidad planteada
en los sistemas de salud y de seguridad social en salud, es que estos deben
administrar otros riesgos que estn expuestos bajo criterios sociales (asisten-
ciales o de prestacin). En este sentido, el reconocimiento a la evolucin
planteada en materia de servicios sociales hace parte del contenido analtico,
adems de dicho escenario en la realidad colombiana, y como esta, ha termi-
nado convertida en parte de la estructura del sistema de proteccin del pas.
*
El artculo es producto de la investigacin Pluralismo Estructurado en el Sistema de Salud Colombiano,
realizada entre julio 2011 y febrero de 2012, por el grupo de investigacin en Perdurabilidad Empresarial
(GIPE) de la Universidad del Rosario, categora A1 en Colciencias y, por los grupos de investigacin; Protec-
cin Social de la Facultad de Medicina y el de Gestin Empresarial de la Facultad de Administracin de
Empresas, reconocidos en Colciencias; ambos de la Universidad CES.
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torial, es una construccin histrica de todas las beneficencia fueron surgiendo en muchos pases.
ciencias sociales y econmicas, cuya comprensin Este modelo fue el que gui la seguridad social
mnima ha reducido la posibilidad de ser protegida colombiana hasta el ao 1992: obligatorio, de se-
frente a reformas de sectores como el de la salud guros sociales individualizados: salud (1883), acci-
en Colombia, en cuyo propsito se ha venido rom- dentes de trabajo (1884) e invalidez y vejez (1889),
piendo un diseo sistmico, con altsimo grado de de corte urbano y laboral y sin cobertura familiar.
aceptacin y calificacin por expertos. Igualmente Financiacin Tripartita Estado Empleador
tiene expresiones negativas en gobiernos en los Empleado. Solidaridad restringida y solo a travs
cuales los extremos del dominio del mercado o del de la cotizacin.
estado de bienestar, llevan los derechos hacia una
inaplicabilidad fctica. El tercer hito socioeconmico de la seguridad so-
cial (1919), ocurri a raz del fin de la Primera Gue-
Las primeras expresiones de la actual seguridad rra Mundial (1914 1918), con la declaracin del
social, tuvieron que ver con estrategias informales Tratado de Versalles (1919) y la constitucin de la
y formas primitivas, que aparecen en Judea, Egipto, Organizacin Internacional del Trabajo -OIT-, al in-
Cartago, Fenicia y otros pueblos de la antigedad. terior de la Liga de las Naciones (posteriormente
Las cofradas, de origen religioso, han operado a Organizacin de la Naciones Unidas, -ONU).
lo largo de la historia como mecanismos informa-
les, con algn grado de organizacin, que pueden
considerarse antecedentes de la seguridad social: En 1942 el economista ingls Sir William Henry
las formas primitivas de la seguridad aparecen en Beveridge (1879-1963), realiza para su gobierno el
Judea, Egipto, Cartago, Fenicio y otros pueblos de documento Social Insurance and allied services,
la antigedad, en acuerdo con Romero (2003). conocido hoy como Informe Beveridge. Es otro
de los pioneros en el desarrollo de los modernos
Pero la primera revolucin industrial (siglo XVIII, In- sistemas de seguridad social. Su modelo, ms in-
glaterra), se constituye en el primer hito socioeco- tegral, con vocacin universal, mayor efecto soli-
nmico que, al generalizarse, aceler el proceso dario e intensamente fiscalista, lo ubica como el
de construccin de la seguridad social, pues cam- primer promotor de modelos de seguridad social,
bia radicalmente los mecanismos de apoyo a las ms all que seguros sociales gremiales. Para Co-
poblaciones necesitadas y sometidas a riesgo: de lombia, la normativa relacionada con la seguridad
la relativa independencia se llega a la total depen- social, expedida antes de 1945 ao de referencia de
dencia de un salario. la formalizacin de sta en el pas. (Ver cuadro 1)
La aparicin y tendencia expansionista de los mo- Por la Ley 06 de 1945 se estableci la Caja Nacio-
vimientos socialistas (segundo hito socioeconmi- nal de Previsin Social (Cajanal):
co), llev a los Estados no socialistas a establecer
una oferta coherente con las necesidades de esta Articulo 18. El Gobierno proceder a organizar la Caja
nueva clase social, una de las cuales la constitu- de Previsin Social de los Empleados y Obreros Naciona-
y el desarrollo del primer modelo de seguros so- les, a cuyo cargo estar el reconocimiento y pago de las
ciales (1883), por parte del canciller alemn Von prestaciones a que se refiere el artculo anterior. La organi-
Bismarck-Schnhausen (18151898), cuyo princi- zacin de esta entidad se har por el Gobierno antes del 1o.
pal acierto fue el de adaptar el modelo de seguros
de julio de 1945; Congreso Nacional de Colombia
comerciales a la naciente seguridad social, lo cual
(1945, p, 10). La limitada cobertura poblacional
prevalece hasta nuestros das.
llev a la aparicin progresiva de mltiples enti-
dades territoriales, institucionales o sectoriales,
Paralelamente, las mutuales y las sociedades de
entre las cuales se cuentan las correspondientes
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Ley 90 de 1946, por la cual se establece el seguro social seguros sociales era su carcter individual, sin co-
obligatorio y se crea el Instituto Colombiano de Seguros bertura familiar y sin cobertura para campesinos,
Sociales, en acuerdo con el Congreso Nacional de trabajadores independientes ni an para los pro-
Colombia (1946, p.1) se hace lo equivalente para pios empleadores, muchos de los cuales termina-
los empleados privados, a travs de la creacin
ron sus das de vida totalmente desprotegidos.
del Instituto Colombiano de los Seguros Sociales
(ICSS), pasando luego a ser denominado Instituto
de los Seguros Sociales (ISS), y ser posteriormente Reforma a la seguridad social: Ley 100 del 23 de di-
objeto de fragmentacin por riesgos en cuatro di- ciembre de 1993
ferentes instituciones, cada una para el respectivo
Sistema General de Seguridad Social, dos para el En julio de 1991, la Constitucin Poltica Nacional
de salud. Al final todas terminaron siendo liquida- de Colombia en el artculo 48 lleva la salud y la
das. seguridad social al carcter de derechos, ms all
de la liberalidad de un Estado de asistencialista. La
Este modelo de los seguros sociales solo logr muy Ley 100 de 1993 -una normativa de seguridad so-
bajas coberturas, cercanas al 17%, de la poblacin cial y no de salud-, tiene una manifiesta vocacin
trabajadora colombiana. Otra gran limitante de los
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de integralidad, lo cual hace que tome todos los un enfoque biomdico asistencial, que sumado
elementos hasta el momento construidos a travs a la intensin de reformarlo desde esta visin
de las Leyes 09 de 1979, 10 de 1990, 60 de 1993 equivocada, ha llevado ya a tres intentos de mo-
y 99 de 1993; realiza una inclusin de la salud (ya dificacin que, a su vez, llevan al sistema a una si-
reformada por las anteriores) ubicndola dentro tuacin de total inoperabilidad progresiva: las re-
de la seguridad social (hasta ahora solo estaba la formas correspondientes a la Ley 1122 de 2007,
salud de los trabajadores formales, en el modelo la Ley 1438 de 2011 y a la actual reforma que
de seguros sociales), e incluyendo en su adminis- va a mitad de camino, a travs de los Proyectos
tracin la teora y la administracin de riesgos y el de Ley 209 de 2012 (Ley Estatutaria), 210 de 2013
pluralismo estructurado. (Ley Ordinaria) y la ya Ley 1607 de 2012, Reforma
Tributaria.
Esto hace que el Sistema de Seguridad Social Inte-
gral -SSSI-, que esta Ley crea, le asigne como sus b. La falta de desarrollo del Libro IV, lo cual fue
componentes, lo establecido en sus cuatro libros: posteriormente corregido por la reforma hacia la
Proteccin Social: Leyes 789 de 2002, que esta-
Libro I. Sistema General de Seguridad Social blece el Sistema de la Proteccin Social y la 790
en Pensiones de igual ao, la cual crea el Ministerio de la Protec-
Libro II. Sistema General de Seguridad Social cin Social, como cabeza de este sector y el De-
en Salud -SGSSS-. creto 205 de 2003, reglamentario de las primeras.
Libro III. Sistema General de Seguridad Social
en Riesgos Laborales Esta segunda fase de extensin de las coberturas
Libro IV. Servicios Sociales Complementarios poblacional y de riesgos en la proteccin social
colombiana, tiene su nfasis y desarrolla los lla-
Esta primera fase (1993) de procesos tan impor- mados Servicios Sociales Complementarios del
tantes como la integralidad de la administracin libro IV de la Ley 100 de 1993, servicios sociales
de riesgos, ms all que los tradicionales secto- desarrollados a travs de otros sistemas adminis-
res, ahora enmarcados todos en un sector nico: trativos como el de bienestar familiar, el de subsi-
la seguridad social integral, igualmente que la uni- dio familiar, el de educacin, el de formacin para
versalizacin del derecho a la seguridad social y el trabajo, entre otros.
la integracin horizontal de las poblaciones bajo
cobertura: se vena de una integracin vertical de Como precedentes importantes para contextuali-
funciones, asociada a una segregacin de pobla- zar la reforma de los aos 2002 y 2003 hacia la
ciones, en la cual cada sector reciba en acuerdo proteccin social, debemos abordar los principa-
con sus capacidades de pago y no con sentido les sistemas administrativos colombianos que de-
universalista y de solidaridad, debe ser objeto de sarrollan servicios sociales en el pas, los cuales se
un proceso de implementacin y desarrollo, en presentan en el Cuadro 2.
este caso de la Ley 100 de 1993. Hubo para ello
dos grandes limitantes, con consecuencias an no Es importante mirar en paralelo los inicios de los
suficientemente entendidas y valoradas: seguros sociales bismarckianos, la seguridad social
planteada por Beveridge y la cobertura en riesgos
a. El desarrollo del Libro II (SGSSS) totalmente
de los seguros sociales colombianos y su paso ha-
aberrante, lo cual ha llevado a un sistema com-
cia la seguridad social, para tomar este escenario
pletamente diferente al propuesto por la Ley y li-
como contexto de la reforma hacia la proteccin
teralmente medicalizado, desvirtuando de plano
social colombiana (Cuadro 3).
su carcter de seguridad social y asumindolo con
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administracin de los nuevos o renovados riesgos Esto sucede, adems, en el marco de diferencias
que la industrializacin le presentaba y que eran internas en Europa, lo cual lleva a que sean verda-
explotados por los socialistas en su afn de exten- deramente tres modelos: Nrdico, Continental o
der su modelo de gobierno. Anglosajn y Mediterrneo.
Europa responde con el llamado Estado del Bien- Una observacin que mostraba cmo los pases
estar, en el cual el Estado asuma como suyas, con menores grados de desarrollo se resistan a
responsabilidades que estn en la sociedad mis- mejorar sus sistemas de proteccin social, lleg
ma. Esto los lleva a extender, cada vez ms, su hasta explicar que esto se deba a la imposibili-
seguridad social hasta llevarla a lo que se cono- dad de desarrollar sistemas basados en este mar-
ce como seguridad social ampliada, asociada a co europeo por sus altos costos (situacin que
altos porcentajes de cotizacin o contribucin, hoy vive la misma Europa), por lo cual a Robert
para altas coberturas poblacionales y en riesgos. Holzmann y Steel Jrgensen del Departamento de
Cuadro 3. Paralelo de la intensidad de cobertura de cuatro modelos de seguros sociales y seguridad social en Europa
y en Colombia
1
Con antecedentes puntuales, en 1945 se inician los seguros sociales en Colombia para los trabajadores del Estado, con Cajanal. En 1946 se dan
para los privados con el ICSS. La primera empresa que establece subsidio familiar es Ferrocarril de Antioquia (1949), antecedida por un intento
de hacerlo por parte de Coltejer S.A. y la primera Caja de Compensacin se crea en 1954: Comfama. En 1957 por Decreto Ley 118 de 1957 se
establecen para todo el territorio nacional
2
Igual que enfermedad, empleo y asignaciones familiares (cargas), Beveridge consideraba las que aparecen entre comillas, como los flagelos
que se deban intervenir
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Proteccin Social, Red de Desarrollo Humano, del Finalmente, Repblica Dominicana crea su sistema
Banco Mundial, les fue solicitado el diseo de un y establece una red de proteccin social nacional.
modelo de proteccin social que resolviera lo ob-
servado al estudiar el modelo basado en el Estado Nuestro pas, entonces, define su sistema como
de Bienestar y que permitiera desarrollar la protec- el conjunto de polticas pblicas orientadas a disminuir
cin social en pases menos desarrollados. Surge, la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los co-
entonces, el modelo de gestin conocido como lombianos, especialmente de los ms desprotegidos. Para
Manejo Social del Riesgo -MSR-, como marco para obtener como mnimo el derecho a: la salud, la pensin y al
operar sistemas de proteccin social, cimentado trabajo. Congreso Nacional, (2002, p. 1).
en la sociedad del bienestar.
El Decreto 205 de 2003 en su artculo 1, le asigna
Chile, Colombia y Repblica Dominicana han al Ministerio de la Proteccin Social como obje-
desarrollado en forma ms rpida y completa la
tivos primordiales () la formulacin, adopcin, di-
proteccin social. Inicia Chile con su sistema Chi-
reccin, coordinacin, ejecucin, control y seguimiento del
le Solidario, su gabinete de la Proteccin Social y
Sistema de la Proteccin Social, establecido en la Ley 789
su Programa Puente, como estrategia macro ini-
de 2002, dentro de las directrices generales de la ley, los
cial para el desarrollo del sistema. Luego lo hace
planes de desarrollo y los lineamientos del Gobierno Nacio-
Colombia (2002), estableciendo el sector y el sis-
tema administrativo de la proteccin social, por nal . Congreso Nacional, (2002, p. 1).
la Ley 789 de 2002, en su artculo 1: El sistema
de proteccin social se constituye como el con- De igual manera el Decreto afirma que el Sistema
junto de polticas pblicas orientadas a disminuir de la Proteccin Social integra en su operacin el conjunto
la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de de obligaciones, instituciones pblicas, privadas y mixtas,
los colombianos, especialmente de los ms des- normas, procedimientos y recursos pblicos y privados des-
protegidos (). Congreso Nacional de Colombia tinados a prevenir, mitigar y superar los riesgos que afectan
(2002), para los cuales crea una cabeza de sector: la calidad de vida de la poblacin e incorpora el Sistema
el Ministerio de la Proteccin Social: Ley 790 de Nacional de Bienestar Familiar, el Sistema General de
2002, artculo 5, en el cual el congreso de Colom- Seguridad Social Integral y los especficamente asignados
bia (2002) ordena: Fusinese el Ministerio de Trabajo y al Ministerio. Presidencia de la Repblica, (2003, p. 1),
Seguridad Social y el Ministerio de Salud y confrmese el composicin sistmica luego complementada por
Ministerio de la Proteccin Social, aunque no asume el otras normativas, como se observa en el cuadro 2.
modelo de gabinete que ha mostrado mejor des-
empeo en el caso chileno. El modelo que Colom- La primera estrategia macro, para el desarrollo del
bia s desarrolla, tomado de Chile, es el modelo Sistema de la Proteccin Social en Colombia, fue
del Programa Puente traducindolo como la Red de la citada REDEP, en acuerdo con el Consejo Nacio-
Proteccin Social para la Reduccin de la Extrema Pobreza nal de Poltica Econmica y Social (CONPES, 2006.
(REDEP), sucesivamente subtitulada Red Juntos Pg. 1), la cual retoma las nueve dimensiones de la
y Red Unidos. proteccin social del Programa Puente y las detalla
en cuarenta y cinco condiciones bsicas (62 en su
Por lo mismo que ha afectado al Sistema Gene- versin como proyecto), que son las variables con
ral de Seguridad Social en Salud, su inmenso des- las cuales se trabaja la Lnea de Base y los contro-
conocimiento y la gran confusin con modelos les a las familias en sus cinco aos de actividades
biomdicos, estos nuevos sector y sistema de al interior de dicha estrategia. Estas nueve dimen-
proteccin social han sido objeto de ataques sin siones son:
estructura, que los ha llevado a un nivel de pos-
tracin -como concepto-, que raya con el detri- 1. Condiciones mnimas-identificacin
mento social y un gran desconocimiento del tema. 2. Condiciones mnimas-ingreso y trabajo
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Cuadro 4. Paralelo de la intensidad de cobertura de cuatro modelos de seguros sociales y seguridad social en Europa
y en Colombia
expresarse el riesgo determinado. Las de supera- formalizadas laboralmente. Este mismo esquema
cin, distinto a las anteriores, se aplican Expost y de financiamiento tiene la cabeza del sistema de
tienden hacia el proceso de recuperacin del indi- formacin para el trabajo.
viduo o familia, despus de un choque secundario
al siniestro asociado a un riesgo. El Sistema Nacional de Educacin es un hbrido
de financiamiento fiscal asociado a financiamiento
Colombia es un Estado unitario, descentralizado privado, pues el sistema as est dividido. Los sis-
pero no federal. Igualmente su sistema de planea- temas financiados va recursos parafiscales, tam-
cin no es de tipo central, sino por sectores, lo bin tienen sus mbitos financiados por privados.
cual ubica los distintos subsistemas y sistemas in- La cabeza institucional del Sistema de Recreacin
teractuantes del Sistema de la Proteccin Social y Vacaciones Sociales est en proceso de liquida-
en diferentes cabezas de sector y, por lo tanto, en
cin (Prosocial) y se espera que este sistema se
diferentes rubros de los presupuestos del pas, de
inscriba en el Sistema de Subsidio Familiar, fuerte
ah que financiamiento y operacin son sectoria-
les. en ambos aspectos, lo que lo ubicara en la mezcla
parafiscal privado. Hay, con el actual Gobierno
Los servicios sociales del pas estn ubicados nacional, un Departamento Administrativo Na-
principalmente en el Sistema de Formacin del cional de la Prosperidad Social, el cual tiene una
Talento Humano, el Sistema de Promocin Social composicin hbrida que incluye elementos de los
Sistema Social del Riesgo y el Sistema de Recrea- sistemas antes citados y cuyo financiamiento es
cin y Vacaciones Sociales. El financiamiento del igualmente hbrido. Ver Anexos 1 y 2.
Sistema Social del Riesgo, est an sin una defini-
cin precisa, ya que el artculo 1 de la Ley 789 de
2002, que creaba el Fondo de Proteccin Social, Referencias
fue declarado inexequible solo en este aspecto
normativo, sin que a la fecha haya sido superado Holzmann Robert & Jorgensen Steen. (2002). Manejo
el problema de forma que llev a tal decisin; este social del riesgo: un nuevo marco conceptual para
fondo financiara, en general, los servicios socia- la proteccin social y ms all. Documento de tra-
les. bajo No. 0006 sobre proteccin social. Washing-
ton, USA, 2002.
Los sistemas Nacional de Bienestar Familiar y del
Subsidio Familiar se alimentan de recursos parafis- Organizacin Iberoamericana de la Seguridad Social
cales (generados por la relacin laboral de los tra- -OISS- . Curso de Formacin Superior en Direccin
bajadores formales y dedicados a ellos mismos), y Gestin de Servicios Sociales. (I Edicin). Mdulo
pero la proteccin social ha hecho girar el vector 1: Introduccin a la Seguridad Social: Los servi-
desde la proteccin laboral hacia la proteccin cios sociales. Unidad 1.2. Madrid, Espaa, 2013.
social, con lo cual estos sistemas ya han podi- Organizacin Internacional del Trabajo -OIT-. (1952).
do, vlidamente, asignar recursos a familias no Convenio sobre la seguridad social # 102. Nor-
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ma Mnima. Ginebra, Suiza. 28 de junio de 1952. de 1946. Por la cual se establece el seguro so-
Organizacin No Gubernamental CRECE. (2002). Bases cial obligatorio y se crea el Instituto Colombiano
conceptuales para la creacin de un Ministerio de de Seguros Sociales. Diario Oficial No 26.322, del
Proteccin Social en Colombia. Bogot, diciem- 7 de enero de 1947. Bogot, D. C. diciembre 26 de
bre 2002. 1946.
Repblica de Colombia, Congreso Nacional. (1945). Ley Repblica de Colombia, Consejo Nacional de Poltica
6 de 1945. Por la cual se dictan algunas dispo- Econmica y Social -CONPES-. (2006). Documento
siciones sobre convenciones de trabajo, asocia- Conpes 102 Social. Versin Aprobada. Red de Pro-
ciones profesionales, conflictos colectivos y juris- teccin Social contra la Extrema Pobreza. Bogot,
diccin especial de trabajo. Bogot, D. C. 19 de D. C. Septiembre 25 de 2006.
febrero 1945.
Repblica de Colombia, Presidencia de la Repblica.
Repblica de Colombia, Congreso Nacional. (2002). Ley (2003). Decreto 205 de 2003. Por el cual se de-
789 de 2002. Por la cual se dictan normas para terminan los objetivos, la estructura orgnica y las
apoyar el empleo y ampliar la proteccin social y funciones del Ministerio de la Proteccin Social y
se modifican algunos artculos del Cdigo Sustan- se dictan otras disposiciones. Bogot, D, C, Fe-
tivo del Trabajo. Bogot, D. C. 2002. brero 3 de 2003.
Repblica de Colombia, Congreso Nacional. (2002). Ley Repblica de Colombia. Congreso Nacional. Ley 100 de
790 de 2002. Por la cual se expiden disposiciones 1993. Por la cual se crea el sistema de seguridad
para adelantar el programa de renovacin de la ad- social integral y se dictan otras disposiciones.
ministracin pblica y se otorgan unas facultades Diario Oficial No. 41.148, del 23 de diciembre de
extraordinarias al Presidente de la Repblica. Dia- 1993. Bogot, 23 de diciembre de 1993.
rio Oficial No. 45.046 de 27 de diciembre de 2002.
Bogot, D. C. Diciembre 27 de 2002. Romero, R. Seguridad social: su evolucin histrica.
Versin digital disponible en: http://utal.org/segso-
Repblica de Colombia, Congreso Nacional. . Ley 90 cial/5.htm
Forma de citar: Avendao, RD. (2014). Los servicios sociales en el sistema de la proteccin social de Colombia.
CES Derecho, 5(1), 18-28
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Anexo 1
Sistema de la proteccin social de Colombia. Servicios sociales generales y especficos de niveles nacional y local para personas mayores
oferta Medelln, Colombia