Politicas Trabajo Social

LA AGENDA SOCIAL PARA EL DESARROLLO DE
G U AT E M A L A L A A G E N D A S O C I A L PA R A E L
D E S A R R O L L O D E G U AT E M A L A L A A G E N D A
S O C I A L P A R A E L D E S A R R O L L O D E G U AT E M A L A
L A A G E N D A 5S OECMII N
O S A AL R IPOA R A E L D E S A R R O L L O
D E G U A T E M A LINTERNACIONAL
A L A A G E N DE DA SOCIAL PARA
E L D E S A R R O L LPOLTICA
O D E G U ASOCIAL TEMALA LA AGENDA
LA AGENDA SOCIAL PARA EL DESARROLLO
D E G U AT E M A L A L A A G E N D A S O C I A L PA R A
E L D E S A R R O L L O D E G U AT E M A L A L A A G E N D A
LA AGENDA SOCIAL
PARA EL DESARROLLO
DE GUATEMALA
D E G U A T E M A L A
.
5O SEMINARIO INTERNACIONAL DE
POLTICA SOCIAL
La agenda social para el

desarrollo de Guatemala
27 y 28 de octubre de 2011
361.61 Seminario Internacional de Poltica Social (5o.: 2011:
S471 Guatemala)
Conferencias seminario internacional de poltica
social: agenda social para el desarrollo de
Guatemala. - - Ana Victoria Pelez, comp; Ingrid
Estrada, rev. - - Guatemala : URL-IDIES : Fundacin
Konrad Adenauer Stiftung, 2012.
123 p. , il. AUTORIDADES

ISBN: 978-9929-8131-3-7
1. Poltica social Amrica Latina - Seminarios
DE LA UNIVERSIDAD RAFAEL LANDVAR
2. Desarrollo humano
3. Desarrollo social Amrica Latina
4. Guatemala Poltica social Rector
5. Cristianismo y progreso P. Rolando Enrique Alvarado Lpez, S. J.
I Pelez, Ana Victora, comp.
II Estrada, Ingrid, rev. Vicerrectora Acadmica
III Universidad Rafael Landvar. Instituto de Investigaciones Dra. Lucrecia Mndez de Penedo
Econmicas y Sociales (IDIES), ed.
IV Fundacin Konrad Adenauer Stiftung, ed.
Vicerrector de Investigacin y Proyeccin
V t.
Dr. Carlos Rafael Cabarrs Pellecer, S. J.
Vicerrector de Integracin Universitaria

Dr. Eduardo Valds Barra, S. J.
5. Seminario internacional de poltica Social: La agenda social para el desarrollo
de Guatemala Vicerrector Administrativo
1. edicin, 2011 Lic. Ariel Rivera Iras
Instituto de Investigaciones Econmicas y Sociales -IDIES- de la Universidad Rafael
Landvar Secretaria General
Editorial Cara Parens de la Universidad Rafael Landvar Licda. Fabiola Padilla de Lorenzana
Fundacin Konrad Adenauer
Reservados todos los derechos de conformidad con la ley. No se permite la reproduc-

cin total o parcial de este libro, ni su traduccin, ni su incorporacin a un sistema
informtico, ni su transmisin en cualquier forma o por cualquier medio, sea este
electrnico, mecnico, por fotocopia, por grabacin u otros mtodos, sin el permiso
previo y escrito de los titulares del copyright.
D. R. Editorial Cara Parens de la Universidad Rafael Landvar

Campus Central, Vista Hermosa III, zona 16, edificio G, oficina 103 AUTORIDADES DEL PROYECTO
Apartado Postal 39-C, Ciudad de Guatemala, Guatemala 01016
Telfono: (502) 2426-2626, extensin 3124
Correo electrnico: editorialcaraparens@url.edu.gt
Pgina electrnica: www.url.edu.gt Representante de la Fundacin Konrad Adenauer
El Salvador, Guatemala y Honduras
Instituto de Investigaciones Econmicas y Sociales -IDIES- Annette Schwarzbauer
de la Universidad Rafael Landvar
Fundacin Konrad Adenauer Director del Instituto de Investigaciones

Econmicas y Sociales -IDIES-
Compiladora: Ana Victoria Pelez Miguel von Hoegen
Editor(es) responsable(s): Gustavo Garca Fong
Karen De la Vega de Arriaga
Revisin de estilo: Ingrid L. Estrada C.
Diagramacin: www.disenocreativo.net
Impresin: Editorial Kamar

3a. calle 37-47 zona 7, colonia El Rodeo
Tels.: 2435-6114 y 2435-6115
ndice
Presentacin........................................................... vii
1. La poltica social, un compromiso de y para la investigacin

e incidencia............................................................................ 1
Carlos Cabarrs, S.J.
2. La poltica social como factor de desarrollo humano...................... 3
Eduardo Abedrapo
3. Opciones y desafos de la proteccin social no contributiva
en Amrica Latina: elementos para un debate............................. 11
Claudia Robles
4. Cmo se implementa la poltica social?
Los programas no contributivos................................................. 39
Comentarios a la conferencia de Claudia Robles
Ana de Molina
5. La proteccin social contributiva en Amrica Latina:
una revisin de sus avances y desafos....................................... 59
Claudia Robles
6. Los regmenes contributivos en el caso de Guatemala
Comentarios a la conferencia de Claudia Robles........................... 83
Maynor Cabrera
7. Cmo se financian los programas en el mbito de
la proteccin social?................................................................. 89
Lizardo Sosa
8. Los lineamientos de poltica social en el plan gubernamental
2012-2016 del Partido Lder...................................................... 95
Luisa Morales Modenesi
9. Los lineamientos de poltica social en el plan gubernamental
2012-2016 del Partido Patriota.................................................. 101
Luz Lainfiesta
v
5O Seminario Internacional de Poltica Social
10. Comentarios a las presentaciones sobre los lineamientos de

poltica social en las propuestas de planes gubernamentales
2012-2016............................................................................. 107

Claudia Robles
Ana de Molina Presentacin
11. Lineamientos de poltica social desde un enfoque
humanista cristiano.................................................................. 113
Renzo Rosal
Para el Instituto de Investigaciones Econmicas y Sociales de la Universidad Ra-

fael Landvar (IDIES/ URL) y la Fundacin Konrad Adenauer (KAS), es un gusto
presentar la memoria del 5 Seminario de Poltica Social, que se suma a las en-
tregadas en aos anteriores, las cuales corresponden a los seminarios preceden-
tes, con el afn de contribuir a la divulgacin de reflexiones y propuestas sobre
criterios para una poltica social pertinente y viable en Guatemala.
Desde el ao 2007, cuando se realiz el 1 Seminario, las entidades organizado-

ras han convocado acadmicos, partidos polticos y responsables de organizacio-
nes de desarrollo, as como tambin a funcionarios de gobierno y de organismos
internacionales, generando espacios de expresin, debate y prospectiva respecto
a los criterios y fundamentos de la poltica social, particularmente en cuanto a las
necesidades que demanda la compleja realidad guatemalteca.
Entre el 1 y el 4 seminario, las reflexiones han transitado de una discusin

general sobre los alcances de la poltica social, el conocimiento de experiencias
exitosas en Amrica Latina, el desarrollo territorial, la pobreza y la participacin
ciudadana. En el 5 seminario realizado en octubre de 2011-, la temtica se
enfoc en los fundamentos de la poltica social tomando en cuenta las dinmicas
polticas y econmicas actuales- con el objetivo de reflexionar sobre el marco
conceptual de la Proteccin Social, con base en los principios de la Economa
Social de Mercado, para viabilizar el desarrollo de Guatemala.
El tema seleccionado se deriv de una mirada a las polticas pblicas nacionales

recientes del mbito econmico que han mostrado, en general, un desempeo
aceptable, lo cual no ocurre en el caso de la poltica del mbito Social. Logros
como estabilidad macroeconmica, bajos niveles de inflacin e incremento de las
exportaciones coexisten con altas tasas de desnutricin infantil, persistencia de
la pobreza y deficiente cobertura en educacin y salud. As tambin, en el marco
de la coyuntura poltica nacional, particularmente por ser 2011 un ao electoral,
se consider importante deliberar sobre la pertinencia de los programas imple-
mentados por el Sector Pblico durante el perodo gubernamental 2008-2012,
as como tambin las polticas de proteccin social deseables para el perodo
siguiente -2011 a 2016-, con criterios basados tanto en la pertinencia como en
la viabilidad.
vi vii
Con esta publicacin, las entidades organizadoras entregan un aporte ms para

la gestin del conocimiento y el debate pblico que permita fortalecer la justicia
1
social y la democracia, principios bsicos de la Economa Social de Mercado.
La poltica social,

Annette Schwarzbauer
Representante de KAS
Miguel von Hoegen
Director de IDIES-URL
un compromiso de
y para la investigacin
e incidencia
____________________________________
Carlos Cabarrs, S.J.*
Las polticas sociales que pueden emanar de los diferentes planes de gobierno
necesitan un lubricante importante que es palpar de cerca el dolor de la gente;
tener experiencias vitales del sufrimiento de las condiciones inhumanas, pero no
por los peridicos, sino palpando el dolor de la gente. De otra manera no vamos
a comprender la problemtica y no vamos a tener xito con lo que propongamos.
Estas polticas deben ser promovidas, no de una manera asistencialista o pater-

nalista, sino acompaando las luchas de la gente, vinculados con sus sueos y
proyectos. Esto nos coloca en una plataforma ptima para poder discutir sobre
las polticas sociales.
Obviamente, esto requiere que nos hagamos cargo de nuestras propias ideolo-
gas y las desmontemos. En este sentido, creo que tenemos dos grandes modelos
ideolgicos: uno, el que mantiene el statu quo, y otro, que pretendera que esta
realidad fuera diferente. Es muy importante quitarse la camiseta de las ideolo-
gas que en el fondo quieren que la situacin no cambie, porque altera el modo
de vida propio
Lo anterior es determinante para entrar en el corazn de las nuevas polticas

sociales, y esto no solamente va a requerir acciones desde los movimientos so-
ciales, sino tambin apoyo para los grupos marginados y excluidos del desarrollo,
para que construyan su propio tejido social que suscite conciencia ciudadana,
personas con derechos y deberes.
Estos tejidos sociales que podemos apoyar, pueden ser facilitadores para que es-
tas polticas permeen los grupos marginados y excluidos, pero para que puedan
tener incidencia poltica, deben estar acompaados asimismo de los potenciales
intelectual, social, econmico y ambiental que ayuden a identificar las causas del
subdesarrollo y de la pobreza para proponer as las soluciones ms pertinentes.
_________________________
* Vicerrector de Investigacin y Proyeccin de la Universidad Rafael Landvar.
viii 1
Para el sector acadmico, es conveniente contar con orientaciones como las que
propone la Economa Social de Mercado, que en otras latitudes, ha sido muy
2
fecunda en aplicaciones para establecer cmo podra cobrar realidad en nuestro
contexto guatemalteco.
La poltica social
Es importante que estas polticas pblicas deban estar impregnadas por una como factor de
aspiracin a robustecer el Estado de derecho y a respetar de la dignidad de las
personas, en especial de las ms excluidas. Y en este sentido, recordemos que desarrollo humano
la orientacin cristiana siempre tiene la opcin por liberar a la sociedad de la ____________________
Eduardo Abedrapo*
inequidad que impera, particularmente en Guatemala.
Estas soluciones deberan estar unidas por utopas, las cuales nos hacen pensar
que lo imposible se hace posible aspirando precisamente a lo imposible. 1. La poltica social como un rol del Estado
Para comprender por qu la poltica social es una funcin inherente al Estado,
debemos recordar que el orden poltico democrtico se sustenta en tres valores
fundamentales: libertad, igualdad y bien comn, que son una expresin de la
dignidad esencial del ser humano.
El Estado de derecho y democrtico, entonces, es responsable de asegurar a sus

ciudadanos y ciudadanas las garantas polticas (libertad de expresin, derecho
de opinin, derecho de elegir y ser elegido) y las garantas civiles bsicas (de-
recho a la vida, a la honra, a la intimidad), las cuales constituyen el conjunto de
derechos de primera generacin. A su vez, el Estado democrtico y social avanza
hacia el reconocimiento de garantas econmicas (libertad de iniciativa, no dis-
criminacin del Estado en el tratamiento econmico de las personas, derecho de
propiedad) y tambin de garantas sociales (derecho a la salud, derecho a la edu-
cacin, derecho a la seguridad social), que son las lneas destinadas a asegurar
las condiciones materiales mnimas a las personas para su buen desarrollo, y que
se conocen como los derechos de segunda generacin. Todas estas garantas,
en su conjunto, conforman lo que llamamos Derechos Humanos Fundamentales.
Para un efectivo Estado democrtico y social, que garantice el ejercicio de los
derechos humanos y de la democracia, que tiene un valor en s mismo al reco-
nocernos como una sociedad de iguales y es claramente la mejor manera que
tenemos para gobernarnos, ciertamente no basta. Las personas tambin esperan
participar del conjunto de bienes que les permita satisfacer sus necesidades b-
sicas. De hecho, algunas encuestas, realizadas en Latinoamrica en los ltimos
aos, sealan que las personas valoran la democracia, pero que si esta no es
capaz de dar respuestas a las demandas sociales de la gente, se deslegitima y
cae en el descrdito. Ello no es solo lamentable por lo que puede significar polti-
________________________
* Magster en Derecho por la Universidad de Chile, especialista en derecho econmico. Ac-
tualmente, es Director del rea Jurdica de IKONS ATN, coordinador del rea de Derecho
de la Empresa y del Trabajo de la Facultad de Derecho de la Universidad Jesuita Alberto
Hurtado. Consultor del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo. Fue
Viceministro de Planificacin en Chile.
2 3
5O Seminario Internacional de Poltica Social La Agenda Social para el Desarrollo de Guatemala
camente, sino porque la experiencia histrica demuestra que es en los sistemas vida, finalmente se les priva a todos. Y no nicamente por la condicin de ser
autoritarios donde crecen y se consolidan las peores inequidades sociales, y ade- social que tenemos los humanos, sino tambin porque la inequidad es un freno
ms, lgicamente, las feroces arbitrariedades. para el progreso.
Esta perspectiva del Estado implica un compromiso ineludible por potenciar y La comprensin de esta visin del desarrollo es importante por dos razones: por
fortalecer las capacidades individuales y colectivas de la poblacin, a diferencia un lado, porque los sectores o personas no beneficiadas directamente por las po-
del Estado neoliberal abstencionista que limita su actuar al orden policial y a fa- lticas sociales deben comprender la importancia que esta tiene para hacer viva la
vorecer la concentracin del capital. dignidad esencial de todas las personas, y, por otro, porque las polticas sociales
bien diseadas y aplicadas tienen un efecto promotor del bienestar general, que
No obstante, ms all del modelo poltico institucional, es importante tambin el es la expresin concreta de la paz social. La poltica social, por lo tanto, tiene una
modelo de desarrollo y sus dinmicas: la aplicacin de la poltica social siempre faz compensatoria y paliativa, y otra promotora y prospectiva. Esta claridad es
tiene que ver con la mirada que se tenga del desarrollo de las personas, de las importante, pues de otro modo la parte de la poblacin que aporta ms recursos
familias, de las comunidades locales, de los pases y de la comunidad mundial. al Estado ver siempre a la poltica social como un lastre, por la alta demanda
que genera de los mismos, generando fraccionamientos injustificados y altamen-
Para los humanistas cristianos, la concepcin que nos inspira es aquella que junto te dainos para la convivencia.
con concebirnos a las personas como iguales en su dignidad esencial, tambin
nos reconoce diversos y multidimensionales; por tanto, la mirada del desarrollo 2. La poltica social en la Economa
debe ser plural e integral, donde el ser humano no solamente es objeto de las
polticas del Estado, sino que tambin sujeto y artfice de las mismas. Social de Mercado
De este modo, las polticas sociales deben procurar que las personas amplen sus El Estado democrtico y social, como actualmente lo conocemos, se proyecta
libertades y no su dependencia, fortaleciendo sus capacidades conforme a sus institucionalmente hacia la primera mitad del siglo pasado en Alemania, cuya
propias iniciativas y esfuerzos, aportando ciertamente el Estado, los recursos y Ley Fundamental de 1949, en su artculo 20, estableci que la Repblica Federal
el acompaamiento necesarios para ello, adems de un marco regulatorio que Alemana es un Estado federal, democrtico y social.
canalice y asegure la consolidacin y la permanencia de sus logros. Es decir, se
trata de abrir espacios de desarrollo y no simplemente suplir carencias, a la vez Desde mi punto de vista y siguiendo la doctrina alemana, el corolario en el
que generar lazos de solidaridad y comunin entre las personas, entendiendo que mbito econmico y social de este Estado democrtico y social de derecho po-
el bien comn es el bienestar de todos, en tanto comunidad, y de cada uno, en dramos agregar es la Economa Social de Mercado (ESM). Este trmino consti-
cuanto persona, y no la mera sumatoria de los bienes individuales. tuye un concepto ordenador de una visin de la sociedad y del papel que juega
la economa para una mejor sociedad. Actualmente, se puede ver, que los pases
Lo anterior realmente no niega la existencia de bienes sociales, ya sean pro- que se han adherido a esta visin de la ESM con sus respectivos matices,
piamente pblicos o meritorios, que deben ser provistos por el Estado, como concentran los mejores ndices econmicos y sociales, como son los pases cen-
tambin determinados bienes personales, cuando los individuos no pueden troeuropeos y los nrdicos, a pesar de todas las complejidades y contingencias.
autogenerarlos o tener acceso a ellos.
Hay tres elementos bsicos que integran esta visin y dan solidez operativa al
Son, entonces, estos elementos los que configuran el rol del Estado, en que por concepto de la ESM:
una parte permite el mximo despliegue de la iniciativa privada y sus capacida-
des de gestin y emprendimiento, y, por la otra, orienta e incentiva, y provee Libertad de iniciativa. La libertad de iniciativa en el campo econmico
de los bienes que las personas y las comunidades requieren para su desarrollo, permite la generacin de mercados, en cuanto se asegure un ambiente
individual y colectivo, que no pueden alcanzar por s mismas. de competencia libre y leal, poniendo a disposicin de las personas, ms
y mejores bienes a precios ms eficientes. Ahora, esta libertad implica
Por tanto, en una poltica integral, el papel del Estado no es solo paliar situacio- un compromiso de actuacin serio y responsable, ya que sus abusos o
nes de carencia, sino tambin fortalecer el tejido comunitario, generando co- distorsiones generan perjuicios netos, especialmente para los sectores ms
hesin social, evitando los fraccionamientos y/o discriminaciones, que actan
dbiles o vulnerables, incluidos los estratos medios, y ponen en cuestin al
como un obstculo o freno a los desarrollos individuales y colectivos y al de la
sistema mismo.
sociedad en su conjunto. En el fondo, cuando se le priva a alguien de una mejor
4 5
Igualdad de oportunidades. La ESM considera la igualdad de en el resguardo de personas en situacin de desgracia y evitar que sufran pade-
oportunidades, sustantiva y no retrica. En este sentido, por ejemplo, la cimientos o carencias. El trmino sistemas de proteccin y promocin social, en
Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala garantiza a las personas cambio, tiene un concepto ms integral al referirse a la generacin de capacida-
el acceso a la educacin, la salud y la seguridad social, pero esta intencin des en la persona y la comunidad.
programtica a nivel de la Carta Constitucional no siempre se concreta en los
En Chile, disculpen que vuelva sobre l, pero es el caso que mejor conozco,
hechos. La igualdad de oportunidades se mide y existe si, efectivamente, se
se ha ido implementando paulatinamente un sistema de proteccin social con
procuran los medios bsicos para acceder a servicios vitales como educacin
enfoque de derechos. Es decir, se establecen mnimos sociales garantizados ex-
y salud, que permiten a la persona su integracin comunitaria y, adems, plcitamente por medio de leyes que instrumentan estas garantas, hacindolas
son generadores de capital social, favoreciendo con ello el desarrollo propio exigibles desde el punto de vista jurdico. O sea, transformndolas en derechos
y de toda la sociedad. de las personas. Por ejemplo, cuando la persona no recibe la atencin debida en
materia de salud en cuanto a tiempo y calidad de respuesta, tiene el derecho a
Desarrollo sustentable. Este incorpora los derechos denominados de accionar administrativa y/o judicialmente y el Estado tiene la obligacin de res-
tercera generacin, que atingen a las personas y a las comunidades, y ponder. Hay una ley que obliga al Estado a proveer el servicio y hay una entidad
buscan garantizar la preservacin del patrimonio cultural, del resguardo del pblica responsable de hacer efectiva dicha provisin; no es simplemente una
medioambiente y de la utilizacin racional de los recursos naturales de modo demanda poltica.
de no agotar los mismos y conservarlos para futuras generaciones.
Los sistemas de proteccin y promocin social, en el marco de las polticas socia-
les, se proponen cuatro objetivos bsicos:
Un tema especialmente sensible hoy a nivel mundial, que afecta el buen desarro-
llo de la ESM, y que no podemos eludir tocar es el de la concentracin econmica
terminar con la pobreza,
y la desigualdad social. Chile, por ejemplo, ha sido exitoso en los ltimos veinte
aos en el combate contra la pobreza y en generar ciertas condiciones de vida disminuir la desigualdad social,
relativamente mejores que el resto de la regin, pero tambin presenta grandes proteger a la poblacin de los abusos,
desigualdades en la distribucin de la riqueza. Los movimientos sociales y las resguardar a la poblacin ante las contingencias (por ejemplo, mediante
protestas callejeras que vemos a diario en Europa, en Chile, en Estados Unidos mecanismos de seguros universales para vivienda, educacin o salud).
mismo, dicen sobre la relacin con la mala distribucin de los bienes y no solo, o
no tanto, sobre los problemas de la pobreza. La concentracin econmica impide Si se observa bien, estos objetivos trascienden las consideraciones paliativas,
la libre competencia, no permite que el resto de la sociedad tenga un acceso a los sobre todo en el caso de los dos ltimos, que son especialmente relevantes para
bienes en condiciones justas, y permite que unos pocos se apropien de la mayor las capas medias de la sociedad, las cuales suelen estar fuera de la cobertura de
parte de los excedentes. Pero adems, cooptan el poder y precarizan la poltica. los programas sociales.
Y cuando esto ltimo ocurre, se debilitan la sociedad y la democracia.
Ahora bien, no todas las sociedades tienen la capacidad de garantizar estas ac-
En los pases de la Unin Europea, que podramos llamar de capitalismo comu- ciones. Y el Estado no puede comprometer aquello que sabe que no va a poder
nitario, frente al capitalismo individualista, para lograr asegurar la libertad de hacer: esto es irresponsabilidad, es socavar el rgimen democrtico, es socavar
empresa fue clave alcanzar un pacto social amplio, particularmente con los traba- la legitimidad de las instituciones. Aqu, entonces, sumamos otro peldao en la
jadores, estableciendo reglas de comportamiento que permitieran que la riqueza discusin: Poltica social? S, pero con responsabilidad. Hasta dnde? Hasta
fuera distribuida de la mejor manera posible sin negarle al capitalista el derecho a donde llegan las capacidades efectivas del Estado, asumiendo que este hace un
un retorno razonable. No nos puede dejar de llamar la atencin que Amrica sea uso eficiente de los recursos.
el continente con la mayor desigualdad en la distribucin del ingreso.
3.1. Universalidad o focalizacin?
3. Los sistemas de proteccin y promocin social
Desde que aparecieron estos conceptos, se mantiene un debate en cuanto a si
Al hablar del rol social del Estado, inmediatamente aparece la idea de la protec- procede la universalidad o la focalizacin. La respuesta es simple: lo procedente
cin social; pero prefiero hablar de sistemas de proteccin y promocin social, es ambas. La primera se refiere a la posibilidad de garantizar a toda la poblacin
porque, en general, hacer referencia a la proteccin social parece poner el acento de manera objetiva (universal), o a un grupo amplio, pero tcnicamente delimi-
6 7
tado, los servicios que requiera (prestaciones de salud, educacin, capacitacin, los grandes productores en aras de ser competitivos en el mercado internacio-
seguridad social, vivienda, alimentos, etc.) en la medida que sea razonable y po- nal, descuidando a los hogares de las capas medias y al sector de las pequeas
sible. La focalizacin implica priorizar la atencin a grupos especficos (por ejem- y microempresas que estn en la base de la pirmide de nuestras economas,
plo, nios, adultos mayores, personas con discapacidad, etnias); de tal manera, con lo cual no se generan resultados sostenibles.
con recursos escasos y con fines alternativos, se parte garantizando servicios
bsicos a quienes estn ms excluidos, presenten mayores carencias y/o sean 3.2. Instrumentos
ms vulnerables.
Para disear una buena poltica social, es importante saber qu se va a hacer
Respecto de la focalizacin, si bien implica cubrir a los grupos con mayores ca- y a quines se va a atender. Esto implica una mirada a los sectores de mayor
rencias, se debe tener claro al trazar los lmites, que hay una parte de la po- vulnerabilidad, como por ejemplo, los adultos mayores. Para ello, se requiere
blacin en situacin de vulnerabilidad, que est permanentemente entrando y de acuerdos de Estado, pero no nicamente a nivel de un perodo de gobierno,
saliendo de las lneas de la pobreza. Hechos contingentes como prdida tran- sino un consenso ms amplio, que permita que las polticas sean consistentes y
sitoria de empleo por efecto de una crisis econmica internacional o desastres permanentes. Esto implica el uso de metodologas de planificacin y diseo de
naturales, hacen que esta poblacin rpidamente vuelva a caer en la pobreza, polticas y programas participativos, y la aplicacin de elementos cuantitativos y
por lo que es necesario tener una mirada con este horizonte amplio que permita cualitativos de cierta sofisticacin.
visualizar a todos aquellos, que si bien en lo inmediato no estn dentro de la
situacin especfica que se quiere abordar, tienen el riesgo de caer en ella ante Me voy a referir de modo muy breve a cuatro aspectos esenciales:
cualquier evento menor.
La poltica fiscal es clave: no es posible un sistema social sin financiamiento.
Por otra parte, muchas veces hemos escuchado: la mejor poltica social es ge- Debe haber polticas fiscales con reglas claras para garantizar el financiamiento
nerar empleo. Ciertamente, es importante generar empleo, pero no debemos permanente. Una poltica fiscal consistente es tan necesaria como la poltica
olvidar que en Latinoamrica, una parte importante de las personas que estn
social, as como tambin la aplicacin de polticas contracclicas, de tal manera
bajo la lnea de pobreza tienen trabajo, son trabajadores formales. Por ello, no
que permita contar con reservas para gastar ms cuando es necesario, pero
podemos enfocarnos solo en las polticas laborales para algunos sectores descui-
dando su entorno. Adems, no se trata solo del problema del monto del salario tambin ahorrar cuando sea posible, esto es cuando la sociedad civil est en
mnimo, sino, volviendo al planteamiento inicial, de igualdad de acceso a bienes capacidad de asumir mayores gastos.
esenciales (incluida la recreacin, la cultura y el deporte), a vivir en un entorno Corresponsabilidad, mediante la participacin ciudadana en el diseo y la
de calidad y que se trate de un trabajo decente donde la riqueza que genera la implementacin de las polticas. En Amrica Latina, hay una cierta tendencia
empresa se distribuya de manera razonablemente equitativa. En Amrica Latina, a delegar casi toda la responsabilidad del ciclo de vida de las polticas pblicas
donde hay una alta concentracin en los mercados (mercados oligoplicos) y de en el Estado, no entendiendo ni valorando que la participacin ciudadana
la riqueza, las diferencias de sueldos entre los que ms ganan y los que menos lo implica un enriquecimiento de las mismas y una toma de responsabilidad
hacen, en muchas ocasiones es de varias decenas de veces. por parte de las personas que potencian sus resultados. Estudios del Banco
Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo han demostrado que los
Como dijimos, las polticas y los programas sociales se deben concebir en una
programas con participacin social son ms eficaces y pertinentes. En el
visin amplia e integral. Los sistemas especficos de proteccin social buscan
acabar con la pobreza y disminuir la desigualdad social, pero tambin proteger mundo privado, muchas veces las empresas gastan enormes cantidades de
a la poblacin de los abusos. Una aplicacin de la poltica social es, por ejemplo, dinero en consultoras de gestin, mientras otras han experimentado grandes
una buena ley del consumidor, que garantice a las personas el derecho a obtener mejoras de funcionamiento con la apertura de espacios para la participacin
buenos productos y servicios, y les provea de instancias expeditas de reclama- de sus mismos trabajadores, por ejemplo, a travs de lo que se denomina
cin cuando se produzcan incumplimientos. concurso de iniciativas, que son convocatorias a efectuar sugerencias
donde se premia a los trabajadores que dan las mejores ideas para optimizar
A este respecto, cabe mencionar a un actor tradicionalmente olvidado en nues- la operacin de la empresa en diversos mbitos. Adems, la experiencia dice
tras polticas sociales: las capas medias, tanto a nivel de personas como a nivel que cuando se recurre a la comunidad y se le considera en el diseo y la
de empresas. Muchas veces, los gobiernos se esfuerzan en las medidas paliativas
implementacin de las polticas, normalmente hay grandes ganancias para la
atendiendo a la poblacin ms pobre y polticas econmicas que favorecen a
poltica. Aqu, las ganancias cualitativas, en trminos generales, son mucho
mayores a las que muestran las evaluaciones.
8 9
3
Los registros. Es importante, en trminos de eficiencia y transparencia,
contar con registros debidamente sistematizados de usuarios y beneficios.
De ser posible, se recomienda mantener sistemas de registro en lnea que
faciliten la gestin y eviten duplicidades.
Medicin peridica y evaluacin de resultados y de impacto. Se debe medir Opciones y desafos
permanentemente los avances en los programas de acuerdo con metodologas de la proteccin social
no contributiva en
consensuadas y estndares validados internacionalmente. Adems, en los
sistemas de proteccin y promocin social, tambin debe haber mecanismos
de evaluacin de resultados y de impacto de los resultados, complementados Amrica Latina:
elementos para un debate
con instancias de control social. Estas instancias de rendicin de cuentas se
estn extendiendo y ampliando en todo el mundo, contribuyendo a mejorar
________________________
los resultados de los programas. Se debe tener claridad sobre lo que se va
Claudia Robles *
a medir y lo que se espera observar, lo que debe considerarse en el diseo
de las polticas y programas, estableciendo mecanismos de contrapeso
institucional que permitan que el ente que evala no sea el mismo que Introduccin
disea y/o ejecuta.
La proteccin social de tipo no contributiva integra el conjunto de instrumentos,
Concluyendo, el sistema de proteccin y promocin social combina un enfoque que sin estar vinculados a los aportes de los destinatarios a travs de la va la-
de derechos con polticas sociales, para cubrir una doble exigencia: la compen- boral o la adquisicin de seguros especficos, buscan protegerles de un conjunto
satoria, que busca proveer de bienes y/o paliar las carencias; y la estructural, de riesgos de naturaleza diversa. Usualmente, se ha vinculado a la proteccin
que busca generar cambios a nivel de capacidades en la persona y la comunidad. social no contributiva con las polticas de combate a la pobreza y a la proteccin
Las polticas sociales complementan las garantas sociales, constituyendo medios social brindada por el Estado, ante la debilidad de los sistemas contributivos de
para procurar una efectiva igualdad de oportunidades. seguridad social. Dentro de los grupos cubiertos por tales intervenciones en los
pases de la regin, se encuentran personas, familias y comunidades que viven
Un desarrollo integral, que permita potenciar y expresar las capacidades indi- en situacin de pobreza crnica y/o extrema, pudiendo o no generar ingresos
viduales y colectivas, es posible solo si se provocan las transformaciones que autnomos a travs de vnculos diversos con el mercado del empleo, as como
permitan las condiciones mnimas para un efectivo orden democrtico y social quienes pertenecen a grupos de ingreso medio-bajo y medio, pero requieren de
participativo y se asignen recursos para ello. proteccin en mbitos especficos o durante determinados episodios o etapas del
ciclo de la vida. Se incluyen tambin, en este conjunto de polticas, aquellas de
La poltica social es una poltica pblica que requiere tcnica, evaluacin y ges- cobertura universal, que aunque menos frecuentes en la regin, pueden ser tam-
tin, pero por sobre todo, voluntad, conviccin y sostenibilidad en el tiempo. La bin consideradas parte de los instrumentos de la proteccin social.
poltica social debe estar en consonancia con la poltica econmica, as como
tambin, debe haber consistencia en relacin con las capacidades y motivaciones La discusin sobre proteccin social no contributiva se ha insertado de forma
de quienes son responsables de su conduccin y ejecucin. medular en los debates respecto del fortalecimiento de la ciudadana y de los
derechos humanos (OIT, 2011; CEPAL, 2011). De esta forma, se ha argumentado
su vnculo intrincado con los derechos sociales reconocidos de forma diversa en
las cartas constitucionales de los Estados de la regin, o bien, con los derechos
humanos internacionalmente definidos y que son garantes, entre otros, de los
derechos a estndares adecuados de vida para las familias y al nivel ms alto de
salud fsica y mental. Esta visin no es homogneamente compartida por todos
los enfoques sobre proteccin social, ni todos los gobiernos que implementan
___________________________________
* PhD en Sociologa por la Universidad de Essex. Investigadora asociada del Centro de
Sociedad y Polticas Pblicas de la Universidad de Los Lagos. Ha sido consultora de orga-
nismos internacionales como la CEPAL y la OEA.
10 11
polticas de proteccin social en los pases. As, es posible apreciar un amplio

abanico de polticas de desigual relevancia que se esbozan en la regin. Al mis- Grfico 1
Evolucin de la pobreza e indigencia en Amrica Latina, 1980 2007
mo tiempo, en aos recientes, se ha levantado una serie de crticas con respecto
a lo residual que resulta este tipo de polticas para la magnitud de los cambios
estructurales, econmicos e institucionales, que se requieren para consolidar un
proyecto centrado en la igualdad en la regin y que trascienden el objetivo de la
reduccin de la pobreza.
Este documento recoge los debates en curso sobre proteccin social, con especial
atencin a su componente no contributivo. Tras revisar los principales elementos
histricos detrs de la emergencia de este concepto y sus polticas asociadas, se
revisan los componentes e instrumentos de la proteccin social no contributiva,
as como sus opciones de diseo, segn han sido implementadas en diversos pa-
ses de Amrica Latina. Finalmente, se detalla una serie de aspectos que pueden
ser considerados en la reflexin sobre cmo fortalecer una agenda centrada en
la proteccin social y el desarrollo social de la ciudadana al interior de los pases
de Amrica Latina.
1. La transicin a la proteccin social en Amrica

Latina: un camino en construccin?1
Los efectos de las polticas de ajuste a las economas de Amrica Latina, imple-
mentadas durante las dcadas de los ochenta y noventa, cimentaron de manera Fuente: CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe): Divisin de Estadstica y Proyecciones
progresiva, pero decidida, la visin de que el desarrollo econmico no puede por Econmicas. Unidad de Estadsticas Sociales, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de
s solo alcanzar la plena sostenibilidad de las sociedades, erradicar la pobreza y hogares de los respectivos pases. CEPALSTAT.
conducir al bienestar de la ciudadana.
Frente a este escenario, a fines de la dcada de los ochenta comienza a desarro-
Un primer antecedente de la mayor complementariedad entre polticas de de- llarse una concepcin de la poltica social de carcter residual y compensatorio
sarrollo social y econmico se encuentra precisamente en la coyuntura entre para quienes no lograran acceder a los beneficios del desarrollo econmico, lo
reformas econmicas e incremento de la pobreza y pobreza extrema en la regin. que se tradujo en polticas como las de empleo mnimo y de subsidio al consumo
Las polticas de ajuste estructural a las economas latinoamericanas, implemen- (Len, 2008: 134). La persistencia y el aumento de las cifras de pobreza, sin
tadas entre las dcadas de los ochenta y noventa, y aplicadas en torno a frreos embargo, determinan que desde comienzos de los aos noventa se empiecen a
conceptos de austeridad fiscal y reduccin del aparato estatal, tuvieron un efecto disear medidas que buscan detener la cada sistemtica de los ingresos de los
de shock o crisis para las familias ms vulnerables, con impactos severos sobre hogares ms pobres y la prdida de activos claves para el desarrollo humano.
sus niveles de vida, al experimentarse en la regin una severa contraccin del
empleo y disminucin de los aportes estatales a los servicios pblicos, como Los anlisis que se llevaron a cabo para identificar los impactos que las reformas
expresin de la cada en el gasto social. El reflejo de estas medidas puede ser econmicas, y que en materia de polticas tuvieron en los hogares de la regin,
apreciado en la variacin experimentada por la pobreza en aquellos aos (vase arrojaron evidencia taxativa respecto de las estrategias utilizadas para enfrentar
grfico 1). Entre 1980 y 1990, la pobreza se elev por sobre el 48%, y la pobreza una menor liquidez de recursos. Entre estas, la desnutricin infantil, el abandono
extrema, por sobre el 20%. de los estudios por parte de los hijos y el aumento del trabajo infantil, figuraron
prominentemente como efectos directos de la menor disponibilidad de recursos
1
Parte de las discusiones incorporadas en esta seccin se basan en el documento Amri- por parte de los hogares (Cornia, Stewart y Jolly, 1987). La perspectiva de la
ca Latina y la proteccin social: avances y desafos para su consolidacin que la autora vulnerabilidad, comprendida como la mayor exposicin y posibilidad de ser afec-
prepar para la Divisin de Desarrollo Social de la CEPAL, en el marco del proyecto La tado ante riesgos, aport un campo de reflexin importante sobre los impactos
sustentabilidad de los programas de transferencias condicionadas (GER/09/001) (Ro- de largo plazo a los que las estrategias movilizadas podran conducir (Katzman
bles, 2009). et l., 1998).
12 13
Entonces, se plante que la prdida de activos y recursos claves para las familias del riesgo3. Se trata, sin embargo, de acciones muy focalizadas y de bajo impacto
el capital humano, determinado por su acceso a la educacin y salud, as como en la erradicacin de la pobreza.
el capital social, el capital fsico o patrimonial, los ingresos y el trabajo era un
factor clave para comprender su mayor vulnerabilidad frente a los riesgos del en- En paralelo, surgen otros esfuerzos y enfoques, que buscan instalar en la discu-
torno, y por tanto, su mayor probabilidad de caer en una situacin de pobreza y sin poltica la viabilidad de entregar directamente transferencias monetarias a
permanecer en ella en el tiempo. Esta probabilidad se incrementa, a la vez, ante las familias, como medio para atender las necesidades ms urgentes asociadas
la ausencia de una estructura de oportunidades capaz de elevar las condiciones a la situacin de pobreza o amplificar sus oportunidades de desarrollo. Por una
de vida de la poblacin ante una situacin de crisis, ya sea a travs de dinmicas parte, en Brasil, comienza a ganar terreno el debate sobre la creacin de un in-
de mercado (oportunidades laborales o acceso a los crditos, por ejemplo) o es- greso ciudadano o renta bsica de ciudadana, que pudiese asegurar a todos los
tatales (polticas sociales y acceso a servicios sociales). ciudadanos niveles de ingreso bsicos, independientemente de la ubicacin en la
escala socioeconmica (Suplicy, 2009). A este enfoque, inspirado en los debates
Es en esta comprensin que se insertan los primeros esfuerzos por tejer las sobre universalismo e ingreso ciudadano (Van Parijs, 2004)4, se suman otros que
llamadas redes de proteccin social (safety nets), que buscaban sostener la ven en la implementacin de programas de transferencias, una oportunidad de
cada de los ingresos de los ms pobres y vulnerables. Se trata de un conjunto de poltica social para impulsar el desarrollo y el fortalecimiento de las capacidades
prestaciones de naturaleza no contributiva y focalizada, entre las que se cuentan humanas de las familias ms pobres y vulnerables, de una manera que asegure
programas de transferencias en dinero o especies, subsidios monetarios a la ali- la viabilidad poltica de su entrega, minimizando su potencial rechazo. Para ello,
mentacin y electricidad, programas de empleos de emergencia, acceso gratuito se incorpora el elemento de las condicionalidades al diseo de los programas de
a los servicios sociales y los llamados Fondos de Inversin Social (Grosh et l., transferencias, como una contraprestacin que asegure una tica del deber entre
2008: 5-6). Por primera vez, se observan esfuerzos concretos para coordinar la las familias destinatarias de transferencias monetarias o en especie.
oferta pblica para mitigar los impactos ante eventos crticos.
En esta interfaz, es posible situar el origen de los Programas de Transferencias
Debido a su limitado radio de accin, hacia fines de los aos noventa, se comien- Condicionadas (PTC). Los primeros PTC se originaron a comienzos de los aos
zan a reconocer los lmites de este enfoque. Comienza a ganar terreno una visin noventa en el Distrito Federal de Brasil como un conjunto de transferencias en-
centrada en la proteccin de ms largo plazo como mejor estrategia para el com- tregadas a cambio de contraprestaciones en el rea educativa (Godoy, 2004), y
bate de la pobreza (BM, 2001), la que, junto con hacer frente a las necesidades en Mxico, a travs del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa)
ms urgentes derivadas de los riesgos y crisis, promoviese la conservacin y acu- creado en 1997. Desde entonces, estos programas se han expandido profusa-
mulacin de activos, y detuviese la transmisin intergeneracional de la pobreza. mente en la regin, llegando a estar presentes actualmente en dieciocho pases
(Cecchini y Madariaga, 2011).
Las respuestas fluyen desde diversos frentes. Desde la banca multilateral, por
ejemplo, el Banco Mundial levanta el enfoque del Manejo Social del Riesgo (MSR), Estos programas, frecuentemente aludidos como el eje central de la proteccin
el cual identifica las fuentes y los tipos de riesgos que deben ser prevenidos, social en los pases de Amrica Latina, combinan la entrega de transferencias
mitigados y superados (Holzmann y Jorgensen, 1999). La atencin de este en- monetarias directas con el establecimiento de condicionalidades, centradas en
foque est puesta en las imperfecciones del mercado que enfrentan las familias su mayora, en la asistencia a la escuela y a los controles de salud, as como a
(Munro, 2008) y que determinan su mayor vulnerabilidad, situacin ante la cual instancias de capacitacin y mejoramiento de las capacidades de empleabilidad
se reclaman intervenciones de poltica pblica acotadas en el tiempo2. Bajo este
3
En el caso de Colombia, como parte del enfoque de proteccin social que se adopta en
enfoque, pases como Chile (Serrano, 2005) y Colombia, incorporan polticas es- la pasada dcada, se crea el Sistema Social del Riesgo. En el caso de Chile, el programa
pecficas para grupos extremadamente pobres como mecanismo de prevencin Puente define una serie de pilares de trabajo con las familias en diversos mbitos, los
cuales son incorporados a una estrategia de dos aos de desarrollo entre un apoyo fami-
liar profesional del rea social a cargo de un nmero de familias determinado y las
2
El MSR distingue entre tres estrategias: informales, de mercado y pblicas. Adicional- familias beneficiarias del programa. Este programa, que incluye tambin transferencias
mente, identifica responsabilidades pblicas e individuales con respecto a la proteccin monetarias, combina en su diseo un enfoque de riesgo y uno de derechos.
social. Las responsabilidades pblicas se vinculan a las polticas pblicas y a la regulacin
4
En trminos generales, el ingreso ciudadano busca generar un piso de prestaciones ase-
de los mecanismos de mercado, mientras que las individuales pueden ser formales (aho- guradas por el Estado como derecho de ciudadana, que brinden seguridad de ingresos a
rro sistemtico, los seguros privados, tener un empleo en el sector formal de la econo- todas las personas, independientemente de su condicin socioeconmica, y que busquen
ma, e invertir en la educacin de los hijos) o informales (redes sociales y comunitarias). disociar el acceso desigual a los ingresos laborales y la posicin frente al mercado, de la
satisfaccin de derechos bsicos de ciudadana para la inclusin social. Para una discu-
sin acabada sobre este enfoque, vase Lo Vuolo et l. (2004).
14 15
(ibd.). Vinculan, de esta forma, las dimensiones del capital humano a la protec- cesidad de disear estrategias integrales de proteccin social (Cecchini y Mart-
cin de los ingresos de los hogares ms vulnerables, aun cuando el nfasis de los nez, 2011; Repetto, 2010), las cuales sean tambin coherentes con el conjunto
distintos tipos de programas vara entre aquellos que priorizan: a) la entrega de de acciones implementadas por la poltica social y logren abordar ms compren-
recursos monetarios con condicionalidades blandas el caso de Bolsa Famlia en sivamente las dinmicas detrs de las trampas de la pobreza y la vulnerabilidad.
Brasil, b) el incentivo a la demanda por servicios sociales con un fuerte nfasis Este enfoque trasciende un anclaje exclusivo de la proteccin social en progra-
en las condicionalidades el caso de Oportunidades en Mxico, o de la reciente mas no contributivos especficos como los PTC, aun cuando estos sean integrados
Asignacin Social en Chile (Vargas, 2011), o bien, c) que se centran en articular en su formulacin, y busquen coordinar redes amplias de polticas y esfuerzos
redes de coordinacin de programas el caso de Chile Solidario (ibd.). de inversin social sustantivos. Demanda, de igual manera, mayor atencin a los
requerimientos concretos de los distintos grupos de la poblacin en cuanto a sus
Si bien este tipo de programas ha tenido gran xito en Amrica Latina en cuanto especificidades, por ejemplo, en el caso de los pueblos indgenas (Robles, 2010)
a la adhesin que han generado por parte de los gobiernos, sus impactos son o de las dinmicas demogrficas y etarias (CEPAL, 2010a, 2010b; CEPAL-UNFPA,
acotados, y a veces, debatibles. Su popularidad se explica en parte por su bajo 2012). Se habla, por tanto, de sistemas de proteccin social, aludiendo a la ma-
costo, representando, en promedio, una inversin equivalente al 0,4% del PIB yor complejidad requerida en las articulaciones y coordinaciones de las polticas
en la regin, alrededor del ao 2010. Este porcentaje vara entre el 0,02% de y los actores institucionales involucrados (Repetto, 2010; Robles, 2009).
inversin en El Salvador, y se eleva por sobre el 1% en Ecuador. Existe, sin em-
bargo, una dispar evidencia respecto de sus impactos en el mejoramiento del En esta lnea, gradualmente ha ganado adhesin un enfoque de derechos de la
capital humano, y la reduccin de la pobreza y de la desigualdad a partir de su proteccin social. As, por ejemplo, Naciones Unidas ha definido a la proteccin
implementacin (ibd.). social como el conjunto de acciones que responden a niveles de riesgo y priva-
cin considerados inaceptables en una determinada sociedad y que se orienta
De acuerdo con Cecchini y Madariaga (ibd.: 124-140), el impacto de estos pro- a asegurar estndares de seguridad en el acceso al ingreso, vivienda, empleo,
gramas sobre la reduccin de la pobreza es ms claro con respecto a medidas servicios de salud y educacin, y nutricin (ONU, 2000, en Seplveda, 2009a,
de brecha (FGT1) y severidad (FGT2) (Veras Soares, 2009, en ibd.), mientras prrafo 17, Barrientos y Hulme, 2008: 5) para toda la poblacin. Para este orga-
que los impactos agregados en cifras nacionales son ms visibles en aquellos nismo, el rol de la proteccin social y de sus instrumentos no contributivos es-
pases donde las transferencias son ms elevadas. Este es el caso de Argentina, tara centrado en la realizacin de derechos explcitos, garantizados y exigibles,
Brasil, Ecuador y Mxico. En contraste, en aquellos pases donde los montos contemplando mecanismos de solidaridad para el financiamiento contributivo y
de las transferencias son bajos, los impactos en reduccin de la pobreza lo son no contributivo, y el desarrollo de una institucionalidad social con objetivos de
tambin: de acuerdo con Guerreiro Osrio (2008, en ibd.: 126), en el caso del equidad, solidaridad y eficiencia (CEPAL, 2006).
programa PRAF en Honduras, el impacto de la transferencia solo deriv en una
reduccin de la pobreza de 0,02 puntos porcentuales. En cuanto a la desigualdad, Los vnculos entre la proteccin social y un enfoque de derechos han sido cons-
aplica algo similar. Mientras, en Chile, el programa Chile Solidario representa el tituidos a partir de lo establecido en los distintos tratados internacionales que
0,01% de los ingresos familiares, en los casos de Brasil (Bolsa Famlia) y Mxico definen los derechos sociales y econmicos que los Estados se comprometen a
(Oportunidades), donde las transferencias son mucho mayores, la desigualdad garantizar en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos (ONU, 1948),
medida a travs del Coeficiente de Gini se reduce en 0,1 puntos en el primer y de manera ms detallada, en el Pacto Internacional por los Derechos Econ-
caso, y en 2,7 puntos, en el segundo (ibd.: 126). micos, Sociales y Culturales (PIDESC) (ONU, 1966). En ambos documentos, se
determinan los derechos a la seguridad social, al trabajo en condiciones equitati-
Lo anterior se explica en cuanto a que no es esperable que estos programas, por vas y satisfactorias y a la proteccin contra el desempleo; a un nivel de vida ade-
s solos, puedan resolver el conjunto de requerimientos para atender los desafos cuado que asegure la salud y el bienestar, incluidos la alimentacin, el vestido, la
que la acumulacin de activos educativos y de salud encarna. As, por ejemplo, vivienda, la asistencia mdica y los servicios sociales necesarios; a la proteccin
gran parte de estos programas no considera la necesaria inversin en infraestruc- de la familia; al nivel ms alto de salud fsica y mental; y a la educacin, como
tura requerida para universalizar el acceso a la educacin y centros de salud, ni derechos inalienables de las personas (Robles, 2010).
puede hacerse cargo del conjunto de factores que afectan el rendimiento escolar
y las tasas de desercin, los cuales muchas veces se explican por efectos de acu- Junto con los estndares de contenidos que estos derechos definen, es preciso
mulacin en el tiempo (ibd.). tambin considerar los principios que guan un enfoque de derechos. Se trata
de cuatro principios que deberan estar incorporados al nivel conceptual y de
De esta forma, se ha generado crecientemente un consenso en diversos crculos prcticas en los sistemas de proteccin social en marcha: igualdad y no discrimi-
acadmicos, organismos internacionales y gubernamentales, respecto de la ne- nacin, participacin y empoderamiento, rendicin de cuentas y transparencia.
16 17
Se asume, igualmente, que estos principios y los contenidos de los derechos a 2. El rol de la proteccin social no contributiva5, su
los que responden, generan obligaciones para los Estados con sus ciudadanos
de carcter irrenunciable, universal y progresivo. Los Estados tienen la triple
diseo e instrumentos
funcin de respetar, proteger y promover la realizacin de estos derechos, los
Considerando el camino recorrido por la proteccin social desde un enfoque de
cuales son indivisibles y complementarios (Abramovich, 2006: 43). La titularidad
corte ms residual, centrada en mitigar los impactos ante la ocurrencia de crisis
de derechos se convierte, bajo este enfoque, en una garanta y fundamento de la
hacia uno mucho ms comprehensivo que busca afrontar la multidimensionalidad
ciudadana (CEPAL, 2006: 18).
de los factores que explican la vulnerabilidad de los hogares y las personas, cabe
precisar el papel que cumple la proteccin social no contributiva en su formula-
Pensar la proteccin social desde un enfoque de derechos implica comprenderla
cin, los diversos diseos que esta puede adoptar, as como sus instrumentos.
desde un prisma universal, orientada a la inclusin de toda la ciudadana y dis-
ponible para todo aquel que la requiera, pese a que los mecanismos puedan o
Una serie de pases cuenta hoy con sistemas de proteccin social, los cuales
no distinguir entre quienes tienen ms o menor prioridad de atencin de acuerdo
combinan intervenciones y prestaciones con diversos objetivos: asegurar nive-
con su situacin en un momento dado (Cecchini y Martnez, 2011). Lo anterior
les de ingreso bsicos, fomentar la acumulacin de capital humano a travs del
significa, que considerando que la implementacin de los DESC es progresiva de
acceso a polticas y servicios sociales, erradicar la pobreza multimensionalmente
acuerdo con los niveles de desarrollo de cada Estado, su realizacin debe estar
y/o avanzar hacia la conformacin de un sistema de polticas pblicas capaces de
primero garantizada para los ms desfavorecidos en la sociedad como un meca-
asegurar crecientes mrgenes de bienestar al conjunto de la poblacin, indepen-
nismo de avance continuo o gradual hacia la universalidad (Seplveda, 2009b).
dizando su proteccin de mecanismos de mercado.
En este sentido, se ha sealado que la universalidad, definida con arreglo a un
Las respuestas a estos desafos no son homogneas y no es en todos los casos
enfoque de derechos, no es necesariamente incompatible con mecanismos de
posible detectar sistemas articulados de polticas y programas, o bien, cuando
focalizacin, los cuales adquieren un rol instrumental en la progresiva realiza-
estos existen, no necesariamente son integrados por los mismos componentes.
cin de estos derechos y pueden conciliar, al interior de las polticas sociales,
Mientras, en algunos casos se mantiene una concepcin de los programas de
los principios de igualdad y no discriminacin (Cecchini y Martnez, 2011). Sin
proteccin social como instrumentos de reduccin de la pobreza, y por ende, el
embargo, el diseo de instrumentos focalizados debe resguardar, en todo mo-
nfasis de estos es eminentemente no contributivo; en otros casos, la aproxi-
mento, la no vulneracin de derechos en su implementacin y la garanta de los
macin a estos sistemas busca trascender la pobreza como su nico foco de
instrumentos a todos quienes lo requieran en un momento determinado (vase
inters, desplazando la atencin de programas para los extremadamente pobres
seccin 4). Al mismo tiempo, la universalidad tampoco es excluyente con la con-
a mecanismos diferenciados para cubrir al conjunto de la poblacin frente a ries-
sideracin de derechos especficos de colectivos en el diseo de los sistemas de
gos determinados y que articulan instrumentos contributivos y no contributivos
la proteccin social, como es el caso de los pueblos indgenas. El Convenio de
(vase cuadro 1).
la OIT 169 (1989) establece, por ejemplo, una serie de derechos colectivos que
son transversales a la aplicacin de polticas de proteccin social por ejemplo,
en cuanto al acceso a servicios de salud y educacin que contemplen criterios de
5
Hablamos de sistemas contributivos en los casos en los que las polticas de seguridad
interculturalidad en su gestin e implementacin. En este sentido, el principio de social se financian a travs de las contribuciones de los trabajadores del mercado formal
complementariedad de los derechos establece que los Estados deben velar por del trabajo. Estas suponen la capacidad del Estado de captar, durante la vida activa del
una articulacin dinmica entre los estndares contenidos en diversos cuerpos afiliado y en la forma de un impuesto o contribucin a la seguridad social, una parte del
de derechos (Robles, 2010). ingreso actual del individuo y destinarlo a financiar el sistema para asegurarle el consu-
mo durante la vejez (Uthoff, 2006: 27-28). Hablamos, en cambio, de modalidades no
contributivas al referirnos a sistemas en los que los impuestos generales al ingreso o al
consumo pueden alimentar el presupuesto fiscal, a partir del cual el Estado financia el
pago de un beneficio para el retiro de personas elegibles (ibd.: 28).
18 19
Cuadro 1 enfoque de derechos humanos, aunque comprendido de diversas formas: como

Principales nfasis de los enfoques de proteccin social predominantes un piso mnimo a asegurar a quienes viven en las condiciones ms extremas de
en Amrica Latina marginacin, o como un conjunto de acciones que busca progresivamente reali-
zar plenamente los derechos de toda la ciudadana. En otros casos, el horizonte
puede estar exclusivamente o no colocado en indicadores de tipo tcnico que
Grupos de pases Eje principal Rasgos de los esquemas buscan alcanzar diferentes objetivos, tales como la seguridad alimentaria o un
de proteccin social
nivel determinado de ingresos.
Guatemala, Honduras, Asistencia social Proteccin como asistencia
Repblica Dominicana, no contributiva focalizada En segundo lugar, y en sintona con lo anterior, mientras algunos pases definen a
Nicaragua, Paraguay en los pobres los sistemas de proteccin social como exclusivamente conformados por polticas
y Per
de tipo no contributivo es decir, que no dependen de aportes realizados previa-
mente por los destinatarios, otros los articulan con las de corte contributivo.
Bolivia, Colombia, Asistencia social Compartimentalizacin
Ecuador, El Salvador, de acciones centradas
Mxico, Panam Incorporacin en asistencia social no En Mxico, por ejemplo, existen cuatro regmenes contributivos de pensiones y
de polticas no contributiva y seguridad de salud, los cuales operan con total independencia al conjunto de programas de
contributivas en el social contributiva. pensiones sociales para los adultos mayores en situacin de extrema pobreza:
mbito de salud y Profundizan intervencin la Pensin de Alimentacin del Distrito Federal, la transferencia para el adulto
empleo en torno a determinados
componentes o programas mayor del programa Oportunidades y del programa de Atencin a los Adultos
(PTC) Mayores de 70 Aos y Ms en Zonas Rurales, del Gobierno Federal. Adicional-
mente, Mxico ha implementado, desde fines de la dcada de los noventa, el
Combinacin de enfoques programa de desarrollo humano Oportunidades, el cual entrega transferencias
de proteccin como
asistencia y garanta de monetarias a los hogares ms pobres a cambio de contraprestaciones de asis-
ciudadana tencia a los establecimientos de salud y educacin, adems del cumplimiento de
asistencia a charlas y con los componentes de nutricin del programa. Pese a
que desde 2007 se ha comenzado a implementar la estrategia Vivir Mejor por
Argentina, Brasil, Transferencias Proteccin social como
Chile, Costa Rica y y prestaciones garanta de ciudadana parte del gobierno mexicano, la cual integra acciones de proteccin y promo-
Uruguay como parte de hacia la conformacin de cin social apoyos para proyectos productivos, proyectos de mejoramiento del
sistemas integrados sistemas integrados y medioambiente, apoyos alimentarios, programas de empleo y seguros para los
de asistencia no coordinados trabajadores agrcolas, el conjunto de polticas opera de manera desarticulada
contributiva y
seguridad social de posibles accesos a los componentes contributivos que aseguren sustentabili-
contributiva dad a su funcionamiento (Valencia, Foust y Tetrault, 2012).
Incorporacin En Chile, en cambio, el sistema de proteccin social ha buscado ampliar, progre-

de polticas no
contributivas en sivamente, el foco de la atencin de sus polticas (Robles, 2011). A partir de la
mbitos de salud y creacin del sistema Chile Solidario en 2002 para las familias viviendo en situa-
empleo cin de extrema pobreza, y operando de forma complementaria con el programa
Puente, entre 2002 y 2010 se puso en marcha una serie de iniciativas y coordi-
naciones adicionales. Se ampli el foco de proteccin al conjunto de la ciudadana
Fuente: Cecchini y Martnez (2011: 82); Robles (2009).
con una orientacin hacia la plena realizacin de los derechos de las personas,
asegurando condiciones bsicas de bienestar a toda la poblacin. El conjunto de
En primer lugar, es posible identificar una distincin importante entre pases que
estas intervenciones defini lo que se llam Red de Proteccin Social, PROTEGE.
piensan la proteccin social como intervenciones prioritariamente orientadas a
PROTEGE busca dar seguridad y oportunidades a toda la ciudadana a lo largo
la superacin de la pobreza, o bien, los que conciben la proteccin social como
del ciclo de vida. Esta red incluye un conjunto de programas y beneficios: Chile
parte de un proyecto ms amplio de realizacin de la ciudadana social, y por
Crece Contigo, becas de educacin escolar y de educacin superior, subsidio a
tanto, incorporando en su cobertura a quienes viven en situacin de pobreza y
la contratacin de jvenes, garantas explcitas de salud (AUGE), subsidios para
pobreza extrema, y a quienes no lo hacen. En ambos casos, la inspiracin prin-
cipal de la puesta en marcha de estos sistemas puede o no estar centrada en un
20 21
la vivienda, Chile Solidario, seguro de desempleo, pensin bsica solidaria6, dad de los derechos sociales (Robles, 2009): en el caso de Costa Rica, el acceso
bono por hijo vivo nacido o adoptado. Esta aproximacin a la proteccin social a la educacin, y en el de Uruguay, el acceso a mecanismos de seguridad social
da cuenta de una complementariedad entre los componentes no contributivo de no contributiva. Estos casos contrastan fuertemente, por ejemplo, con el caso de
asistencia social y contributivo de seguridad social7. Chile, el cual es hereditario de la recomposicin del tejido de polticas sociales
iniciado a partir de la transicin a la democracia que ese pas emprendi en 1990.
Adems de la potencial complementariedad entre instrumentos contributivos y
no contributivos, cabe destacar que existe un tercer pilar que crecientemente se Finalmente, no existe uniformidad con respecto a las polticas de proteccin so-
ha asociado con la proteccin social, ms all de las polticas de tipo contributivo cial incorporadas a los sistemas, particularmente cuando se trata de las de tipo
y no contributivo (Barrientos y Hulme, 2008: 3; Cecchini y Martnez, 2011; Holz- no contributivo. Mientras, en varios casos, se incluyen las pensiones sociales para
mann y Jurgensen, 1999: 1008). Se trata de la regulacin de los mercados labo- la poblacin adulta mayor sin acceso a prestaciones contributivas los casos
rales, la cual se orienta a garantizar estndares mnimos en el trabajo, as como del Estado Plurinacional de Bolivia, Brasil y Chile; en otros, los principales es-
los derechos de opinin y organizacin, para toda la ciudadana. Esta dimensin fuerzos se centran prioritariamente en brindar asistencia a los hogares con hijos
establece un pilar fundamental de aseguramiento, tanto para prevenir la ocu- menores de edad, a travs de programas de transferencias monetarias condicio-
rrencia de riesgos asociados al mundo del trabajo, su precariedad y carencia, as nadas o no condicionadas, en efectivo o especie. En algunos casos, es posible
como para fortalecer activos en las familias e individuos que les permitan superar tambin identificar otro tipo de instrumentos no contributivos, como los subsidios
permanentemente la pobreza y reducir la vulnerabilidad en el largo plazo. Este al consumo de bienes bsicos (alimentos, energa y transporte), los empleos
pilar es el menos desarrollado en los diseos de la proteccin social en la regin, de emergencia, becas y subsidios a la vivienda (Robles, 2009; Cecchini y Mar-
y generalmente responde a las polticas econmicas de empleo pensadas desde tnez, 2011). Por ltimo, en este grupo se cuentan las inversiones sectoriales
una institucionalidad distinta. Solo en casos puntuales, como el de las acciones para financiar sistemas pblicos de educacin y salud, los cuales corresponden
implementadas por el gobierno chileno frente a la crisis financiera internacional a partidas no contributivas. En todos estos casos, puede tratarse de programas
de 2008-2009, es posible observar medidas que buscan resguardar estndares diseados bajo un enfoque universal o focalizado, cuestin que ha suscitado un
laborales y de incentivo a la contratacin en conjunto con medidas de proteccin lgido debate en cuanto a la eficacia de cada mecanismo y sus fundamentos.
social frente al eventual desempleo y la baja en las remuneraciones.
Como se ha revisado, la experiencia de Amrica Latina respecto de la proteccin
Adicionalmente, cabe sealar, que al interior de pases que conforman sistemas social da cuenta de una gran heterogeneidad en sus expresiones y sentidos. De
de proteccin social, las trayectorias de conformacin de los sistemas difieren, a esta forma, tanto a nivel conceptual como operativo, la proteccin social no ha
su vez, de manera considerable. Existe un conjunto de pases que cuentan con estado exenta de polmica. En la siguiente seccin, se exploran algunos puntos
una tradicin de ms larga data en cuanto a la temprana universalizacin del ac- crticos para pensar la proteccin social desde la ptica de la ciudadana, la erra-
ceso a servicios sociales bsicos (salud y educacin) y a la seguridad social, como dicacin de la pobreza y la igualdad en la regin.
los casos de Costa Rica y Uruguay. Las polticas de proteccin social no contribu-
tivas en estos pases se orientan a consolidar aquellos mbitos no cubiertos por 3. Las opciones y los dilemas de la proteccin
polticas de corte universal. Dado su nivel de consolidacin en torno a sistemas
de seguridad social universales, la asistencia social no contributiva es vista como social no contributiva en la regin: puntos de
un componente destinado a remediar nudos crticos que merman tal universali- atencin para el debate
La conformacin de sistemas de proteccin social es todava incipiente en varios
6
Este es el pilar solidario de la reforma de pensiones implementada desde 2008 y espe-
de los pases de la regin. En su conformacin, emerge una serie de mbitos que
cialmente diseado para garantizar el derecho a la seguridad social a los sectores de
ms escasos recursos y mayor vulnerabilidad, frecuentemente excluidos del pilar con-
todava no han sido abordados por varios de los gobiernos y que sern trascen-
tributivo. En el caso de la reforma, los pilares contributivo, no contributivo y voluntario dentales para avanzar decididamente, no solo en la sustentabilidad de los sis-
se articularon de manera sinrgica, procurando fomentar el progresivo acceso al pilar temas de proteccin social, sino fundamentalmente en el bienestar de la ciuda-
contributivo de quienes hoy se encuentran en el solidario (Robles, 2011). dana. Entre estos aspectos, la definicin sobre el papel que juega la proteccin
7
Es de particular inters notar, que aun pese al cambio de gobierno y coalicin gobernante social en una estrategia de ms largo aliento de desarrollo no resulta un aspecto
en 2010, el enfoque de proteccin social en Chile no ha variado sustantivamente y conti- trivial, as como tampoco lo es el de los requerimientos especficos que enfrentan
na su ampliacin, con un nuevo programa recientemente implementado la Asignacin algunos grupos respecto a sus necesidades de proteccin, escasamente con-
Social a partir de 2011. Este programa, que corresponde a un PTC, es el primer paso siderados en los diseos actuales. El diseo que adopten las polticas de cada
para lo que se ha anunciado como el Ingreso tico Familiar y que busca garantizar un
uno de los componentes de la proteccin social, incluyendo la no contributiva,
ingreso mnimo a las familias ms pobres del pas (Vargas, 2011).
22 23
tendr tambin impactos diferenciados en la poblacin y en la construccin de la Lo anterior depende, en buena medida, de la existencia de polticas y servicios de
ciudadana, los cuales son relevantes de develar. Finalmente, aspectos como la salud y educacin guiadas por garantas de igual acceso, calidad y oportunidad.
organizacin institucional en la que se insertan tales instrumentos, su sustenta- Este objetivo, si bien ha mostrado una mejora en Amrica Latina, est todava
bilidad y posibilidad de expansin y cobertura, as como vnculos con un entorno lejos de ser plenamente alcanzado, a decir por las actuales coberturas de los
de polticas de calidad que aseguren la erradicacin de la pobreza y la reduccin sistemas y seguros de salud, y de los establecimientos educacionales (CEPAL,
significativa de la desigualdad, son tambin elementos clave de una agenda de 2011, 2006). Estos ltimos muestran todava una barrera clara entre los jve-
discusin de la proteccin social para el presente y futuro de Amrica Latina. nes que viven en reas rurales y urbanas, y pertenecen y no lo hacen a pueblos
Estos aspectos son abordados a continuacin. indgenas, segmentando su acceso, particularmente a los niveles de educacin
secundaria y terciaria, y posteriormente al empleo. Aun en el caso de pases
3.1. Hacia dnde se avanza con la proteccin social? La tem- como Chile, que ha logrado expandir significativamente el acceso a estos niveles
poralidad de los instrumentos de tipo no contributivo y la educativos durante las ltimas dos dcadas, la desigual calidad a la educacin
edificacin del bienestar que se accede parece ser uno de los principales factores detrs de la desigualdad
de ingresos y escasa movilidad social que se aprecia en este pas.
La equiparacin de la proteccin social con las estrategias de reduccin de la po-
breza es doblemente problemtica. Por una parte, la relega a un sitial de margi- En el tiempo, esta desigualdad se posiciona como un factor reproductor de la
nacin con respecto al conjunto de acciones que pueden ser implementadas para desproteccin que enfrentan los hogares ms vulnerables y de menores recur-
promover el desarrollo social y el bienestar de la ciudadana, las que trascienden sos, instalndose el debate respecto de si se debe buscar la eternizacin de
un foco exclusivo sobre la pobreza. Por la otra, bajo esta mirada, se tiende a polticas de asistencia social no contributivas para quienes siempre estarn en
asumir a la proteccin social no contributiva como el principal eje de accin de la frontera de la pobreza y exclusin social, o bien, invertir en el presente en el
la poltica social, minando un horizonte de mayor complementariedad y amplitud acortamiento de las brechas en salud y educacin a las que acceden los distintos
en sus acciones. grupos (Robles, 2011). Este debate, no zanjado ni explorado en profundidad has-
ta ahora, remite necesariamente a aquel sobre la responsabilidad de la provisin
Si bien la proteccin social, en sus diversas concepciones, puede resguardar de- de tales servicios pblica, privada o mixta a manera de asegurar plenamente
terminados niveles de vida y propender a que las personas y familias activen es- la igualdad no solo en el acceso, sino tambin en la calidad y la oportunidad. Al
trategias y capacidades de largo aliento para su bienestar, la accin del Estado en mismo tiempo, estas discusiones remiten a la inescapabilidad de la igualdad y no
materia social trasciende esta labor. As, polticas sectoriales de salud, educacin solo la pobreza, como un objetivo a considerar en la planificacin de la proteccin
o vivienda, gestionadas por los organismos respectivos, son elementos claves social en particular, y las polticas sociales en general en Amrica Latina.
en una agenda de desarrollo social, siendo la proteccin solo un elemento en su
interior. Las polticas sectoriales no siempre son concebidas como parte de la pro- En este camino, el rol de los mercados laborales es fundamental. A la desigual
teccin social8. En cualquier caso, ambos elementos, la proteccin frente al riesgo acumulacin de activos de capital humano le sigue, precisamente, una estruc-
y la ampliacin de las oportunidades para el desarrollo de las capacidades, son tura profundamente inequitativa en el acceso a las oportunidades laborales. En
sinrgicos en la construccin de un proyecto de bienestar9 para Amrica Latina. este aspecto, inciden tanto la capacidad de los mercados laborales para ofrecer
empleo y realizar el derecho al trabajo, como la calidad de los empleos genera-
dos y que permitan a los trabajadores acceder a la seguridad social en empleos
formales y de creciente productividad.
8
Cecchini y Martnez (2011) las entienden como parte de un sistema, de promocin social,
complementario, pero distinto de los sistemas de proteccin social; mientras, para Fil-
gueira (2007), la inversin sectorial realizada en salud y educacin forma tambin parte OEA-CEPAL-OIT (2010) han planteado la necesidad de profundizar el alcance de
del gasto en proteccin social. la proteccin social, a travs de la promocin del trabajo decente y la genera-
9
En este documento, se comprender el bienestar como una combinacin de seguridades, cin de esquemas articulados de proteccin social no contributiva y el acceso al
mnimos sociales, oportunidades y posiciones resultantes de los regmenes imperantes empleo mediante programas como los PTC. Tales articulaciones, sin embargo,
en cada sociedad. En la literatura, la nocin del bienestar es amplia, y puede ser enten- enfrentan una serie de limitaciones debido a la heterogeneidad y a los requeri-
dida tanto en funcin de la distribucin de beneficios sociales, como de la capacidad de mientos de la poblacin a la que cubren, y los desafos de la articulacin inter-
las personas para manejar incertidumbres (Martnez, 2007, en: Marcel y Rivera, 2008:
sectorial que envuelven.
166). Al mismo tiempo, el bienestar puede ser tambin comprendido como un ideal cen-
trado en la distribucin de resultados (ibd.: 168) asociado a niveles concretos de ingreso
y consumo, o de oportunidades (ibd.: 168). Sin embargo, la CEPAL (2010b) tambin ha insistido en la necesidad de abordar
el fondo de las estructuras que explican la desigualdad en el empleo en la regin
24 25
y los bajos niveles de ingreso a los que gran parte de los trabajadores acceden, La sinergia que establezcan las polticas de proteccin social junto al conjunto de
superando la divergencia en los niveles de productividad que los pases de Am- polticas laborales, econmicas y de promocin social establecer un horizonte de
rica Latina muestran. El gran desafo parece ser que es incrementar los niveles tiempo para su mantenimiento de acuerdo con los requerimientos de la protec-
de productividad de los empleos generados en el sector de baja productividad, cin social no contributiva. Es esperable, que de resolverse progresivamente los
para lo cual se requiere una serie de polticas econmicas y laborales para la dilemas estructurales que mantienen a una parte importante de la poblacin sin
convergencia productiva (ibd., Infante, 2011), las que hoy cuentan con limitada otros mecanismos de aseguramiento frente a los riesgos, su contribucin pueda
atencin. reducirse y enfocarse en determinados grupos que requieren de asistencia espe-
cial en diversas fases de su ciclo de vida, o de manera permanente mientras se
De esta forma, la proteccin social no puede ser pensada de forma aislada del consolidan los aparatos contributivos de proteccin universal.
conjunto de las polticas de desarrollo social y econmico definidas para cada
pas (vase figura 1), cuestin que reclama atencin urgente y un compromiso 3.2. Diseo y fundamento de las prestaciones no contribu-
profundo de parte de los Estados. Como contracara, la proteccin social puede tivas desde un enfoque de derechos: condicionar o no
tambin ser vista como una oportunidad para repensar las arquitecturas del de- condicionar?, focalizar o universalizar?
sarrollo en funcin de la complementariedad entre desarrollo econmico y social.
Las transferencias monetarias han adquirido un rol preponderante dentro del
conjunto de instrumentos de la proteccin social no contributiva, pues estas per-
Figura 1
miten a los hogares ms pobres y vulnerables disponer de recursos frescos para
Una mirada sinptica de las polticas sociales y econmicas
poder alcanzar niveles de vida bsicos en el corto plazo. Sin embargo, existe un
intenso debate respecto del formato en el que estas transferencias deben ser
entregadas.
Un primer mbito debatido es el de si es preciso o no condicionarlas. La exigen-

cia de condicionalidades es uno de los rasgos distintivos de los PTC, y al mismo
tiempo, uno de los ms debatidos, especialmente desde un enfoque de derechos
humanos (Cecchini y Madariaga, 2011). Es atribuible a las transferencias mone-
tarias, su contribucin directa para la realizacin del derecho a un nivel adecuado
de vida (artculo 11 del PIDESC) y con ello, su condicionalidad a cambio de cum-
plir con ciertos requerimientos que atentan directamente contra el principio de
universalidad y no discriminacin de los derechos humanos (Seplveda, 2008a,
2008b).
En general, la reflexin terica sobre el impacto de las condicionalidades y su

calibracin en funcin de los objetivos buscados ha sido escasa (Cecchini y
Madariaga, 2011). De acuerdo con Bastagli, las evaluaciones de impacto han
mostrado que el efecto de las condicionalidades depende en gran medida de
su diseo y forma de implementacin (ibd., 2008: 137). De Janvry y Sadoulet
(2006) proponen que su eficiencia puede incrementarse si se les enfoca correcta-
mente, identificando a la poblacin que presenta ms bajos niveles del indicador
que se desea mejorar. Este es el caso de los incentivos a la asistencia escolar, los
cuales son en muchos pases de la regin hoy ms requeridos entre quienes cur-
Fuente: Martnez et l. (2011: 46).
san la enseanza secundaria, frente a la primaria. Es tambin posible identificar
a quienes tienen la mayor probabilidad de no matricularse en una escuela, si no
se cuenta con la transferencia, o entre quienes su impacto es mayor.
Un segundo debate vinculado al anterior, es acerca de si la focalizacin es prefe-

rible a la implementacin de polticas universales, por ejemplo, en el caso de las
26 27
transferencias monetarias. La regin cuenta con una amplia experiencia en pol-

ticas de asistencia social focalizadas en los ms pobres y vulnerables, tarea para Finalmente, otra propuesta en esta lnea es la del universalismo bsico, la cual
la cual se ha empleado una serie de tcnicas de seleccin de beneficiarios. Como propone un camino en construccin, y adaptado a cada contexto, en la que un
mencionan Cecchini y Madariaga (2011), uno de los principales argumentos a conjunto de prestaciones esenciales pueden ser suministradas universalmente,
favor de la focalizacin es el de su eficiencia en trminos de la relacin costo- aun cuando no define al Estado como el nico proveedor. mbitos que pueden
beneficio, adems de que permite evitar otros procedimientos de asignacin de formar parte de tales prestaciones son: la educacin inicial, la universalizacin
beneficios sociales y que pueden incluir dinmicas clientelistas. Sin embargo, de la cobertura en salud de un nmero determinado de prestaciones que privile-
autores como Mkandawire (ibd., 2005) y Ravallion (ibd., 2007) mencionan que gie las prioridades sanitarias y soluciones costo-efectivas basadas en evidencias
no hay evidencia concluyente sobre el hecho de que un programa focalizado sea epidemiolgicas, el control de enfermedades transmisibles e inmunizaciones, y
ms efectivo y eficiente, y menos costoso que uno de corte universal. una red bsica de seguridad con cobertura universal (Filgueira, F. et l., 2006:
43-44).
Un segundo grupo de argumentos a favor de la existencia de mecanismos uni-
versales se centra en su potencial aporte a la construccin de una ciudadana Como puede observarse en este conjunto de propuestas, existe una reflexin
cohesionada en torno al principio de la redistribucin, la igualacin de derechos y compartida desde diversos organismos y actores en la regin y mundo que abo-
estatus frente al Estado (Lo Vuolo, 2004), en la lnea de la renta de ciudadana, gan por generar un piso garantizado de prestaciones, el cual mnimamente, est
junto con plantearse como un instrumento para contribuir a la realizacin de los disponible para quienes se encuentren viviendo en situacin de pobreza y vul-
derechos sociales. En estas propuestas, la transferencia se vuelve, por una parte, nerabilidad. En paralelo, es posible encontrar propuestas que buscan instalar un
un derecho ciudadano a compartir los recursos generados, por ejemplo, a partir criterio de plena universalidad en la entrega de transferencias. En ambos casos,
de la explotacin de los recursos naturales. Por otra parte, su rol se centra en la la reflexin respecto de la ciudadana y sus derechos estn al centro. Los arreglos
transferencia misma (en el caso en el que se entregue de forma focalizada y no particulares que se definan en cada pas debern recoger estos criterios, en fun-
sujeta a corresponsabilidad) y en su potencial para generar cohesin e inclusin cin de los pactos sociales prevalecientes en cada pas y sus capacidades fiscales.
social.
3.3. A quin se protege y cmo
Asimismo, el universalismo en la cobertura de los programas sociales ha sido
frecuentemente aludido en el caso de las pensiones para adultos mayores. Un La vulnerabilidad afecta de manera desigual a los distintos grupos de la pobla-
creciente nmero de pases implementa hoy esquemas de pensiones sociales cin, y por tanto, reclama intervenciones diferenciadas en el campo de la protec-
no contributivas, de cobertura focalizada, pero garantizada de manera universal cin social. Existen mltiples criterios en funcin de los cuales pueden identificar-
para quienes no logren acumular montos que aseguren una jubilacin digna al se necesidades diversas de proteccin social, incluyendo la zona de residencia, el
final de su vida laboral. En otros casos, se proponen pensiones universales en su sexo, la etnicidad y la edad.
monto y distribucin. El rol de la transferencia, en este caso, es de igualacin en
cuanto al estatus de ciudadana de quien lo recibe, independientemente de su Los sistemas de proteccin social en la regin han abordado de manera todava
nivel socioeconmico de origen. En Amrica Latina, es posible encontrar algunos germinal esta diversidad en su diseo. En general, son principalmente los fac-
casos en los que se cuenta con esquemas de pensiones universales la Pensin tores etarios los que mayor atencin han despertado, aunque an con grandes
Alimentaria para los Adultos Mayores de 70 aos y el programa 70 y ms en vacos.
el Distrito Federal de la Ciudad de Mxico, y la Renta Dignidad, en el caso del
Estado Plurinacional de Bolivia, as como pases que han implementado mo- Por una parte, es importante destacar que la pobreza y la vulnerabilidad a la
delos multipilares en los cuales se combinan componentes contributivos y no pobreza afectan de manera desproporcionada a los nios y jvenes (vase figura
contributivos a los sistemas nacionales de pensiones los casos de Argentina, 2). Sin embargo, no se evidencian esfuerzos sistemticos en todos los pases por
Brasil y Chile. erradicar la pobreza infantil ni brindar mecanismos especficos de proteccin so-
cial a esta poblacin, la cual tendr impactos considerables sobre la reproduccin
Recientemente, aunque desde un prisma diferente, la Organizacin Internacional intergeneracional de la pobreza y la desigualdad en los pases de Amrica Latina
del Trabajo (OIT, 2011) ha comenzado a promover a nivel mundial una propuesta (CEPAL-UNICEF, 2012).
que intenta asegurar un piso bsico de seguridad social para todas las personas,
la cual se nutre de un enfoque de derechos y se estructura en funcin de mbitos
de necesidades bsicas que son clave para realizarlos. En este piso, el acceso a
pensiones no contributivas debe estar garantizado para todos quienes no alcan-
cen el nivel de contribuciones necesarias para acceder a una en sus pases.
28 29
Figura 2 Entre estos, destaca la necesidad de garantizar espacios para la plena participa-
Amrica Latina: incidencia de la pobreza e indigencia segn grupos de edad, cin de las organizaciones, comunidades y autoridades indgenas en cada una de
alrededor del ao 2009 las etapas en las que se implementan estos programas. De la misma forma, los
programas deben considerar, en el centro de su diseo, el conjunto de recursos
culturales y sociales de los pueblos indgenas, as como velar para que los servi-
cios sociales a los que quienes pertenecen a estos pueblos acceden, cuenten con
criterios de pertinencia e interculturalidad en su gestin y atencin. Asimismo,
debe considerarse que la falta de cobertura de la red de servicios sociales en
zonas aisladas y marginadas es todava una limitante importante para expandir
estos programas a otras reas donde habitan pueblos indgenas. Cabe mencionar
que los PTC no son los nicos instrumentos que pueden ser permeados por un
enfoque tnico, y ms an, que es plausible y deseable evaluar cmo levantar
sistemas integrados de proteccin social que consideren la especificidad de las
necesidades de proteccin de quienes pertenecen a estos pueblos.
Es relevante tambin cautelar en el diseo de instrumentos de proteccin social

no contributiva la situacin especial de quienes se encargan de labores de cui-
dado, actividad no remunerada en gran parte de los casos en la regin (CEPAL,
2010a), y de quienes dependen del cuidado para poder llevar adelante su vida
los nios, los adultos mayores y las personas con necesidades especiales.
La economa del cuidado debe estar al centro de las arquitecturas de proteccin
social. Por una parte, al ser las mujeres tradicionalmente las cuidadoras, ellas se
encuentran frecuentemente ms excluidas del acceso a mecanismos contributi-
vos de seguridad social. Expandir los componentes no contributivos de manera
de subsanar tal dficit puede contribuir significativamente a proteger a quienes,
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) sobre la base de tabu-
de otra forma, se vern expuestas a una gran vulnerabilidad en el futuro (ibd.).
laciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.
En esta lnea, diversas propuestas han surgido para fortalecer la emergencia de
nuevos sectores econmicos en torno al cuidado (Infante, 2011), los cuales pue-
Por otra parte, un anlisis reciente de la situacin de la juventud en Amrica
dan insertarse plenamente en el mercado formal del trabajo. En otros casos, la
Latina (ibd.) ha mostrado cmo son los hogares con jefatura juvenil (quince a
defensa de la legislacin que protege la maternidad y el derecho al posnatal, es
veintinueve aos), los que cuentan con menor cobertura de la proteccin social
tambin un mbito clave a considerar en estos sistemas.
no contributiva, frente a los hogares con jefatura adulta (treinta aos y ms). Se
muestra as cmo los requerimientos especficos de proteccin combinan edad
Finalmente, en un entorno crecientemente marcado por los efectos del cambio
y dinmicas sociales que pueden generar, en ausencia de sistemas integrales,
climtico, el cual conlleva impactos especialmente adversos para quienes habitan
circuitos de alta vulnerabilidad.
en el rea rural y viven en situacin de vulnerabilidad, generar instrumentos de
proteccin social pertinentes y capaces de proteger de manera flexible frente a
En otro frente, un aspecto ampliamente invisibilizado en la regin se vincula con
las necesidades de aseguramiento de los cultivos, reconversin laboral y pro-
la situacin de los pueblos indgenas en la regin. Numerosos estudios han mos-
teccin de los ingresos, se vuelve fundamental. Los debates actuales sobre pro-
trado cmo quienes pertenecen a pueblos indgenas, acceden en menor medida
teccin social tmidamente han comenzado a recoger estas inquietudes, las que
al empleo remunerado, y lo hacen en condiciones de mayor precariedad (vase
sern de gravitante importancia para toda la regin, y en especial para aquellos
Robles, 2010). Frente a este escenario, algunos PTC en pases de Amrica Latina
pases ms afectados por estos cambios (Deveraux et l., 2012).
Colombia, Mxico y Panam han incorporado un enfoque tnico en su diseo
y/o implementacin. Sin embargo, subsisten mltiples elementos por subsanar
de manera que estos programas puedan verdaderamente alinearse con los dere-
chos garantizados en los instrumentos internacionales (OIT, 1989).
30 31
3.4. Cmo se implementa la proteccin social: una nueva lgica, complejizando tareas y respuestas en las que diversas institu-
arreglos institucionales y mrgenes fiscales ciones y actores estn comprometidos de manera continua (Cecchini y Martnez,
2011).
El debate sobre proteccin social que se ha desarrollado con intensidad en la
ltima dcada pone de vuelta al Estado como un actor clave en los procesos de Estos procesos ocurren, sin embargo, al interior de Estados caracterizados por
desarrollo social y econmico de los pases. fuertes lgicas sectoriales y con desiguales resultados en cuanto al proceso de
descentralizacin. Esto dificulta, por ejemplo, la coordinacin de mltiples instru-
Si bien se ha avanzado sustantivamente en la identificacin de los alcances y mentos de pensiones no contributivas que puedan coexistir al interior de un pas,
aporte que instrumentos como el de las garantas sociales pueden significar como en el caso de Brasil o Mxico, y hace an ms evidente la ausencia de en-
para la proteccin social, an falta por definir ms claramente los mecanismos tidades responsables o coordinadoras de los diversos organismos intervinientes
a travs de los cuales los estndares de derechos sern resguardados, y funda- en los esquemas de proteccin social, como en el caso de Colombia. La pregunta
mentalmente, cmo se conciliarn tales estndares con presupuestos fiscales por la organizacin institucional a cargo de gestionar los diversos componentes
limitados. Tanto garantas de contenidos como de procesos de implementacin de la proteccin social se hace, por tanto, necesaria, junto con impulsar esque-
son requeridos en este proceso. Lo anterior obliga a definir mnimos de acceso y mas sustentables y arraigados en la institucionalidad, consagrando elementos de
calidad de las prestaciones, de raz igualitaria para toda la ciudadana como una poltica con este fin. Entre estos ltimos se cuentan aquellos provistos a nivel mi-
base comn irrenunciable (Abramovich, 2006). nisterial la creacin de una serie de ministerios de desarrollo social en la regin
ha sido una experiencia paradigmtica a este respecto (CEPAL-OEA-OIT, 2011)
De lo anterior, se deriva la relevancia que adquieren los compromisos como ejes o legal instalando programas que no se tornen vulnerables frente a decisiones
guas del avance hacia la plena realizacin de los derechos humanos. En este polticas y cambios de gobierno (Cecchini y Martnez, 2011).
punto, el ejemplo del Plan Auge, en Chile, puede aportar indicaciones sobre el
proceso a travs del cual se identific el listado de enfermedades de prioridad Los mbitos revisados a lo largo del documento llegan a un gran punto de en-
nacional para ser garantizadas por el sistema de salud. De una manera similar, cuentro: para fundar las arquitecturas de proteccin social del nuevo milenio en
se podra pensar en determinadas condiciones de vulnerabilidad y riesgos que Amrica Latina, se requiere cautela a partir de una detallada consideracin del
deberan tener una atencin prioritaria en los esquemas de proteccin social de impacto fiscal que las diversas medidas introducidas en el presente o futuro invo-
cada pas, conciliando capacidad fiscal, compromiso poltico, capacidades institu- lucren y de la generacin de medidas anticcilicas (CEPAL, 2010b), y al mismo
cionales para generar una arquitectura adecuada de coordinacin intersectorial y tiempo, inversin fiscal. Lo anterior se traduce en un incremento del gasto, que
entre los sectores pblicos y privados, y realizar los diagnsticos demogrficos y es difcil de evitar, y que requerir, en el mediano y largo plazo, de una nueva
sociales que permitan identificar aquellos mbitos de ms urgente atencin. Tal inyeccin de recursos, junto con hacer eficiente el que ya existe.
modalidad complementa, de forma concreta, los aspectos de riesgo y derechos
que han sido desarrollados en el documento. Diversos estudios han apuntado a las estructuras tributarias de la regin y a la
persistencia de un gasto de tipo regresivo en parte importante de los sectores
Uno de los aspectos frecuentemente mencionados en las evaluaciones existentes sociales (CEPAL, 2006). Cambiar esta situacin requiere, sin lugar a dudas, de
sobre los modelos de proteccin social en marcha en Amrica Latina es el de las esfuerzos tcnicos y polticos de gran calibre, y sobre todo, de consensos sociales
dificultades que subsisten para fortalecer la intersectorialidad y la articulacin de fuertes y capaces de llevar adelante las reformas necesarias.
los servicios sociales al interior de sus Estados. En una regin donde coexisten
pases con desiguales trayectorias institucionales y grados de desarrollo, los nu- Ahora bien, cabe destacar que esfuerzos fiscales puntuales para financiar pres-
dos crticos para fortalecer este tipo de articulacin parecen ser ms intensos en taciones especficas, que resuelvan en el corto plazo los requerimientos ms
algunos lugares que en otros, aunque no completamente ausentes en ninguno urgentes de proteccin de grupos especficos de la poblacin, parecieran no ser
de los casos. Entonces, se hace patente la necesidad por generar mecanismos de inviables. La CEPAL (2010b: 211-212), por ejemplo, ha realizado una estimacin
articulacin ms claros y especficos entre los diversos organismos y ejes secto- sobre el costo asociado de una potencial transferencia equivalente a una lnea de
riales de la poltica social, y muy especialmente, de la proteccin social (Cecchini pobreza para los nios menores a cinco aos, y media lnea de pobreza para los
y Martnez, 2011). Si bien la intersectorialidad ha estado instalada como debate nios entre cinco y catorce aos. En el primer caso, dicha transferencia significa-
durante la dcada pasada en Amrica Latina en el marco de los debates sobre ra alrededor de medio punto porcentual del PIB para Argentina, Chile y Uruguay,
reforma y modernizacin del Estado (Repetto, 2010), su discusin haba estado y hasta un 6% del PIB en el caso de Nicaragua. Esta transferencia podra implicar
anclada fundamentalmente a experiencias especficas en las que tal coordinacin una reduccin de la pobreza entre un 2,1% en Chile y un 7,4% en Guatemala. En
era requerida. El diseo de sistemas de proteccin y promocin social impone el segundo caso, el costo nuevamente variara entre cerca de medio punto por-
32 33
centual del PIB para Argentina y Chile y 7,3% del PIB de Nicaragua. Implementar Cecchini, S. y R. Martnez (2011). Proteccin social inclusiva en Amrica
esta transferencia implicara una reduccin de la pobreza del orden del 2,6% en Latina. Una mirada integral, un enfoque de derechos. Libro de la CEPAL
Argentina y del 7% en Nicaragua. En ambos casos, la diferencia porcentual en el No. 111. Santiago de Chile.
costo de implementar transferencias focalizadas en hogares vulnerables frente a
universales (para todos los nios en los tramos de edad respectivos) no es supe- Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) United Nations
rior al 0,6% del PIB (CEPAL, 2010b: 211-214). Population Fund (UNFPA) (2011). Invertir en juventud en Amrica Latina:
un imperativo de derechos e inclusin. Mimeo.
Un ejercicio similar se ha realizado para el caso de las personas de 65 aos y
ms. CEPAL (2010b: 217-218) llev a cabo una estimacin del impacto en reduc- Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) (2011). Panorama
cin de pobreza que tendra una transferencia equivalente a una lnea de pobreza social de Amrica Latina 2010. Santiago de Chile: Naciones Unidas.
para esta poblacin. En el caso de que esta se realizara para quienes viven en
hogares vulnerables, su costo fluctuara entre 0,3% del PIB en Brasil, 4,2% en el Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) (2010a). Panora-
caso del Estado Plurinacional de Bolivia, y permitira reducir la pobreza en cinco ma social de Amrica Latina 2009. Santiago de Chile: Naciones Unidas.
puntos porcentuales en Ecuador y Paraguay, y como mnimo, en un 0,6% para
el caso de Brasil. Si esta transferencia se realizara al total de las personas de 65 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) (2010b). La hora
aos y ms, el costo de esta medida podra implicar hasta un 3% adicional del de la igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir. Documento prepara-
PIB (CEPAL, 2010b: 217-18). do para el trigsimo tercer perodo de sesiones de la CEPAL. Brasilia, 30 de mayo
al 1 de junio. Santiago de Chile.
Avanzar hacia pactos sociales, sustentados en procesos de dilogo poltico, es un
desafo de gran envergadura en la regin. CEPAL (2006) ya ha identificado la ne- Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) (2006). La Pro-
cesidad de consolidar un pacto para la proteccin social en los pases de Amrica teccin Social de Cara al Futuro: Acceso, financiamiento y solidaridad.
Latina, blindando el gasto social consagrado a esta materia y consolidando su Santiago, Chile: Naciones Unidas.
rol en las arquitecturas polticas de la regin. Instancias de debate internacional
e instrumentos como los generados por la OIT (piso bsico de seguridad social) Cornia, G. A., F. Stewart and R. Jolly (Eds.). (1987). Adjustment with a Human
pueden ser un aporte clave en este proceso, aunque resulta ineludible el rol que Face. Oxford: Clarendon Press.
cada uno de los Estados de la regin tiene para conformar un nuevo pacto y ar-
quitectura para el desarrollo. De Janvry, A. and Sadoulet, E. (2006). Making conditional cash transfer pro-
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Introduccin
No es noticia ni nada ajeno que Guatemala se encuentre entre los pases de
Latinoamrica con los niveles ms altos de pobreza y desigualdad, reflejados en
el ingreso econmico y acceso a los servicios bsicos, lo que unido a los riesgos
naturales, coloca a la poblacin guatemalteca en alto grado de vulnerabilidad.
Tambin, es reconocida la amplia brecha en cuanto a la disponibilidad de pro-
gramas y servicios de salud y educacin especialmente destinados a la poblacin
rural e indgena, lo que se agudiza con la carencia y las condiciones de la infraes-
tructura bsica.
Como indica la doctora Robles, estos problemas estructurales han generado en

Amrica Latina, el imperativo para los Estados que les ha empujado a implemen-
tar una serie de medidas de tipo no contributivas y en expansin durante las
ltimas dcadas.
El entorno socioeconmico y poltico en el que se desenvuelve la familia guate-

malteca, constituye un gran desafo para la urgente intervencin de acciones de
poltica integral y sostenible, que evidencie la implementacin de acciones con-
cretas que permitan cumplir con lo estipulado en el marco jurdico, en el sentido
de incluir medidas para promover la organizacin de la familia, proteger, promo-
ver, y fortalecer su salud y desarrollo integral, con el fin de lograr una constante
mejora en la calidad, expectativas y condiciones de vida de sus integrantes2.
Ello obliga a una atencin multidimensional de dicha situacin en funcin de la
obligacin del Estado de garantizar su proteccin social, econmica y jurdica.
* Economista por la Universidad de San Carlos de Guatemala. Se ha desempeado, en el

Sector Pblico, como Directora del BCIE por Guatemala, Ministra de Educacin y Ministra
de Finanzas; y en el rea acadmica, como Decana de la Facultad de Ciencias Econ-
micas y Empresariales de la Universidad del Istmo. As tambin, ha sido consultora del
Sistema de Naciones Unidas y USAID/AED, y columnista del peridico Siglo XXI.

1
Tomando como referencia el estudio Poltica social con enfoque de familia, de FADEP,
realizado por Ana de Molina.

2
Ley de Desarrollo Social. Decreto No. 42-2001. Art. 14.
38 39
El Estado se obliga a garantizar la proteccin social, econmica y jurdica de la Las intervenciones de seguro social9, a travs de los sistemas de seguridad social
familia. Sin embargo, en Guatemala no es posible reconocer un sistema de pro- y pensiones, limitan la cobertura al sector formal, lo que deja a la mayora de
teccin social; incluso, el Presupuesto Nacional no considera dicha categora pre- los guatemaltecos sin proteccin contra los riesgos y choques. Los programas
supuestaria, ya que si bien se otorgan recursos para la proteccin social, estos de asistencia social10 han evolucionado, en muchos casos, como intervenciones
estn dirigidos al seguro social, a los fondos sociales y a la asistencia social. Al ad hoc, implementados para abordar choques particulares y, generalmente, no
integrarse estos recursos, incluso no llegan a alcanzar el promedio latinoamerica- cuentan con un marco institucional apropiado. Por consiguiente, las interven-
no, por lo que Guatemala est por debajo incluso de los pases latinoamericanos, ciones han sido muy fragmentadas, faltndoles una orientacin estratgica. Fi-
especialmente en cuanto al gasto en asistencia social. nalmente, el alcance en expansin de los fondos sociales tambin ha llevado a
un aumento en los traslapes y exclusin en la provisin de la proteccin social,
Es usual que el trmino proteccin social en salud se utilice como sinnimo de debido a la falta de coordinacin entre los fondos sociales mismos y con los mi-
seguro social o de seguridad social. Varios autores indican que esto es un error, nisterios de lnea a cargo de polticas sectoriales11.
pues ambos son nicamente dos de los varios instrumentos disponibles para
alcanzar el objetivo de la proteccin social en salud3. El xito en medidas de pro- Es conocida la cobertura todava insuficiente del sistema de seguridad social en
teccin social en salud est amarrado a las medidas estructurales de proteccin Guatemala12. La oferta de trabajo de las empresas es menor a la demanda de tra-
social; por ejemplo: creacin de empleo decente, reduccin de la pobreza, y bajo, lo que hace que el trabajador, por la necesidad de obtener ingresos para su
desarrollo social y econmico en general4. manutencin y la de su familia, y ante la incapacidad del sistema o mercado la-
boral de brindar empleos formales, se obliga a formar parte del empleo informal,
La seguridad social en Guatemala forma parte del sistema nacional de salud5. En el que alcanz el 71.3% en el 200613, situacin que tiene una correlacin directa
Guatemala, hay tres reas de poltica que incluyen programas que inciden direc- con la prdida de cobertura por parte del Instituto Guatemalteco de Seguridad
tamente en el Desarrollo de la Niez Temprana (DNT), a saber: salud, educacin Social (IGSS), pues en 1994 era de 33.52% y durante el perodo 2000-2007, la
y proteccin social6, lo que obligara a expandir intervenciones que produciran
beneficios potenciales dados los indicadores de pobre desempeo presentados
9
De acuerdo con el Banco Mundial, respecto al seguro social se necesita definir una es-
hasta ahora. La Evaluacin de Pobreza en Guatemala, del Banco Mundial trategia a mediano plazo para aumentar la cobertura del sistema de seguridad social y
asegurar la sostenibilidad financiera de ambos componentes del seguro salud y pensio-
para el ao 2000, concluy que Guatemala no posee una red efectiva para tal fin.
nes. Algunos estudios han enfatizado la necesidad de introducir reformas gerenciales
La respuesta del Gobierno a las necesidades de proteccin social ha consistido
y administrativas dentro del IGSS, as como mecanismos para reducir la evasin y la
tanto en mecanismos de seguro como en asistencia directa a las poblaciones notificacin incompleta. En el caso de las pensiones, parece haber un consenso respecto
vulnerables. Aparte de dichos mecanismos, una proporcin significativa de los de los riesgos potenciales en trminos de sostenibilidad fiscal del sistema de seguro so-
recursos gubernamentales destinados a proteccin social ha sido canalizada por cial actualmente en vigor en Guatemala. Se necesita unificar sistemas y procedimientos,
medio de los fondos sociales7 en los ltimos diez aos8. ampliar la cobertura e introducir un esquema para fortalecer las vinculaciones entre con-
tribuciones y beneficios. En vista de las significativas implicaciones financieras, sociales
y macroeconmicas del sistema de pensiones, se requiere de un anlisis detallado para
el desarrollo de esta estrategia.
3
Kutzin, J. (2007). Myths, instruments, and objectives in health financing and insuran-
10
En cuanto a la asistencia social, el Banco Mundial indica que con pocas excepciones,
ce. Captulo 3.1. En: Extending Social Protection in Health: Developing countries los programas de asistencia social estn altamente fragmentados, con baja cobertura
experiences, lessons learnt and recommendations. GTZ/WHO. y pobre focalizacin, debilitando severamente su efectividad. El fortalecimiento de los
4
USAID. Dilogo para la inversin social. La proteccin social en salud. programas de asistencia social requieren de una estrategia comprensiva de asistencia
5
Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala, Captulo II, Derechos Sociales, social que permita interrumpir la transmisin intergeneracional de la pobreza de forma
Seccin Primera, Familia, Artculo 51, Seccin sptima: Salud, seguridad y asistencia sostenible; desarrollar una ordenacin institucional adecuada (en este aspecto tiene es-
social, art. 100. Ley de Desarrollo Social. Decreto No. 42-2001, art. 16, art. 24. pecial importancia la consolidacin del gabinete social como el ms alto nivel de toma de
6
BID. Ms crecimiento, ms equidad. decisiones a cargo de la direccin general de la poltica social y proteccin social, cons-
7
En Guatemala, funcionan fondos sociales como mecanismos financieros de ejecucin truyendo sobre la reforma que cre la Comisin Nacional de Coordinacin de los Fondos
para programas de desarrollo social de carcter sectorial, con especial nfasis en aten- Sociales); y, reorganizar el sistema de asistencia social para crear una red de seguridad
cin al rea rural. efectiva para la poblacin vulnerable.
8
Banco Mundial (2007). Anlisis del gasto pblico 2005-2006. Guatemala.
11
Banco Mundial (2007). Anlisis del Gasto Pblico 2005-2006. Guatemala.
12
Oficina del Procurador de los Derechos Humanos. Informe Anual Circunstanciado al Con-
greso de la Repblica de Guatemala.
13
ENCOVI 2006.
40 41
proporcin de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) cubierta descendi del La Ley del Programa del Aporte Econmico del Adulto Mayor19, ejecutado a travs
28.9% al 25.7%14. del Ministerio de Trabajo y Previsin Social, permiti otorgar un aporte econmico
por cuatrocientos quetzales (Q400.00) mensuales a las personas de sesenta y
Una proporcin significativa de familias no puede adquirir seguro ni protegerse cinco aos de edad y ms, aunque se considera insuficiente en su cobertura tan-
adecuadamente. Dos razones principales por las que los individuos pueden no to geogrfica como financiera, ya que ha dejado de atender 247,172 solicitudes
tener acceso a estos mecanismos son: (i) el seguro de mercado puede no estar recibidas entre los aos 2006 y 200920. El ndice de envejecimiento (poblacin
disponible para algunos tipos de riesgo (e.g., el riesgo de perder el empleo o el mayor de 65 aos entre la poblacin menor de 15 aos) para Guatemala es de
riesgo de una sequa), y (ii) muchos individuos y hogares son demasiado pobres 10.2%, mientras que el promedio para Amrica Latina es de 22.1%, es decir ms
para acceder al mercado de seguros y crdito o para dedicarse a actividades de del doble, lo que pone de manifiesto el rasgo juvenil de la composicin por edad
autoproteccin (e.g., diversificacin de activos o inversin en capital humano)15. de la poblacin guatemalteca21. Sin embargo, la velocidad del envejecimiento de
La ltima razn est vinculada directamente con las situaciones de pobreza y la poblacin se ha desacelerado de manera significativa (de 130 aos en 1982
pobreza extrema, que afectan en especial a la poblacin del rea rural y a la po- a 59 aos en 2006). Esto le aade presiones a la situacin fiscal, que en s es
blacin indgena, la menos protegida de la seguridad social. Cabe mencionar que problemtica. Tambin ha tenido un impacto negativo en el ingreso per cpita.
en los ltimos aos, las remesas han actuado como una red de proteccin social Los pases desarrollados hoy afrontan dificultades para enfrentar la carga finan-
informal para una parte importante de la poblacin pobre16. ciera que la poblacin que envejece produce en una economa a pesar de contar
con ahorros, sistemas de seguridad social debidamente desarrollados as como
Contrario al mandato legal, segn el anlisis del Banco Mundial (2007), al excluir programas de asistencia pblica. Guatemala carece de todos22.
a los empleados pblicos, menos del 20% de la poblacin de ms de 60 aos te-
na una pensin del IGSS en el ao 2005. El sistema de pensiones de Guatemala Un programa e intervencin de proteccin social23 enfocado a la niez e iniciado
sufre de varias debilidades. En primer lugar, la cobertura es muy baja y, al igual por el gobierno en el ao 2008, lo constituye la transferencia condicionada en
que el seguro de salud, sus afiliados son principalmente residentes urbanos no efectivo (programa Mi Familia Progresa MFP), que busca el incremento de
pobres. En segundo lugar, existe una proliferacin de programas pblicos paralela matrcula escolar, la permanencia del nio y la nia en la escuela, y la mejora
los para pequeos grupos de trabajadores en trminos variables, lo que aumenta en las condiciones de salud y nutricin a travs del protagonismo de la familia,
la desigualdad respecto al resto de la poblacin. En general, el sistema de pen- en especial de la madre, por medio del cumplimiento del compromiso de llevar a
siones en Guatemala sufre de los mismos problemas que los planes de jubilacin los menores a los centros de salud y enviarlos a la escuela, con lo que tambin
de prepago, incluyendo la ausencia de un fuerte vnculo entre contribuciones y se busca disminuir el trabajo infantil, al reducir los costos de oportunidad que
beneficios, lo que introduce distorsiones, y crea incentivos para evadir y reportar representa para los padres pobres mantener a sus hijos en la escuela.
menores ingresos. Como resultado, aunque el plan de pensiones sigue actual-
mente en supervit, no es probable que siga siendo financieramente sostenible Para el ao 2008, el bono demogrfico para Guatemala presenta un valor de
en el futuro17. 1.16. Si se compara este indicador con el estimado para el promedio de la po-
Segn lo establece el Decreto 80-96, Ley de Proteccin de las Personas de la 19

Decreto No. 85-2005, modificado por el Decreto No. 39-2006.
Tercera Edad, el Estado es el responsable de la creacin de hogares destinados 20
Oficina del Procurador de los Derechos Humanos. Informe Anual Circunstanciado al Con-
a personas mayores e indigentes que carezcan de familia o que se encuentren greso de la Repblica de Guatemala.
en abandono. En la actualidad, solo funcionan cuatro hogares en el territorio
21
dem.
22
Aguirre, S. (2007). Determinantes del crecimiento econmico, poblacin y fami-
nacional y el Subsidio al Transporte de las Personas de la Tercera Edad, lo que
lia: el caso Guatemala. FADEP.
resulta insuficiente para atender la demanda existente. En adicin, las pensiones 23
Banco Mundial (2000). Securing Our Future in a Global Economy. Los programas e
o jubilaciones no han tenido incrementos, y los pocos que se han registrado, no intervenciones de proteccin social buscan apoyar a los grupos vulnerables, aumentando
alcanzan a cubrir las necesidades del costo de la canasta bsica vital, por lo que su capacidad para hacer frente a los choques a travs de mecanismos de seguro e inter-
el monto del beneficio no les permite gozar de un digno nivel de vida18. venciones de asistencia social. Algunas intervenciones de asistencia social, tales como
transferencias de efectivo o en especie, buscan ayudar a los grupos vulnerables a tener
14
IGSS. Memorias de Labores 2001-2007. Guatemala. acceso a los servicios sociales bsicos, como programas de educacin, salud o nutricin.
15
Banco Mundial (2007). Anlisis del Gasto Pblico 2005-2006. Guatemala. Al hacer esto, estos programas pueden ayudar a: (i) promover el crecimiento econmi-
16
Sistema de Naciones Unidas en Guatemala. Anlisis de la Situacin de Pas 2009. co, propiciando la creacin de capital humano; (ii) aumentar el impacto del crecimiento
17
Banco Mundial (2007). Anlisis del Gasto Pblico 2005-2006. Guatemala. econmico en la reduccin de la pobreza, reduciendo la desigualdad; y, (iii) mejorar la
18
Oficina del Procurador de los Derechos Humanos. Informe Anual Circunstanciado al Con- efectividad de los servicios bsicos sociales, facilitando el acceso de los grupos ms po-
greso de la Repblica. bres y ms vulnerables.
42 43
blacin de Amrica Latina para el quinquenio 2005-2010, el bono demogrfico de En el caso de Guatemala, la situacin es an ms incipiente, ya que no obstante
Amrica Latina es superior en 1.6 veces al de Guatemala24. Esta situacin incide se cuenta con un marco jurdico para la proteccin de la familia, se carece de
en las caractersticas de salud, econmicas y educacionales de la actual genera- un anlisis con enfoque familiar y por lo tanto, de poltica social con enfoque de
cin de personas mayores y, de no mediar cambios sustantivos, influir en las de familia. En realidad, ms que polticas explcitas hacia las familias, existen inter-
las prximas generaciones que irn llegando a la edad avanzada. venciones dispersas y no coordinadas mediante programas y proyectos en mate-
ria de educacin, salud, combate contra la pobreza, seguridad social, prevencin,
La falta de instituciones funcionales ha demostrado ser un obstculo significativo sancin y erradicacin de la violencia intrafamiliar.
para la poblacin guatemalteca, particularmente para que los pobres puedan
tener acceso a oportunidades econmicas. Ms especficamente, esta condicin Una innovacin, en la dcada de 1990, fue la atencin otorgada al tema de la
con frecuencia priva a las personas, entre otras cosas, de educacin, crdito, violencia domstica e intrafamiliar y la adopcin de medidas de polticas para
vivienda, acceso a los medios de produccin, atencin de la salud y al mercado. enfrentarla. Sin embargo, la familia no es ajena a otros temas centrales, como la
Estas deficiencias son ms dramticas entre las poblaciones rurales e indgenas25. jornada de la mujer que trabaja, la conciliacin de la vida laboral y la vida fami-
liar, la situacin de las familias migrantes y desplazadas, la paternidad responsa-
Es urgente superar la desarticulacin estructural que se ha gestado entre los ble y el cuidado de nios, adultos mayores y discapacitados, entre otros muchos
procesos de formulacin de polticas pblicas, los ejercicios de planificacin (sec- problemas que ameritan proteccin social.
torial y territorial), la programacin operativa y la presupuestacin del gasto e
inversin pblica, en la bsqueda paralela de la optimizacin de los aportes de Como bien se indica, no existe todava consenso respecto de una forma nica que
la cooperacin internacional26. De esta forma, se ha generado crecientemente debieran adoptar los nacientes sistemas integrales de proteccin social; sin em-
un consenso en diversos crculos acadmicos, organismos internacionales y gu- bargo, las polticas de proteccin social deben considerar la estructura familiar,
bernamentales, respecto de la necesidad de disear estrategias integrales de el ciclo vital, la jefatura y los estratos de pobreza, pero tambin las necesidades
proteccin social, como indica en su conferencia la doctora Robles. diferenciales de sus miembros y las repercusiones que los cambios propuestos
podran tener en algunos de ellos. Son criticables tanto las polticas fragmenta-
1. La familia como sujeto de proteccin social das que se focalizan parcialmente en las mujeres, los nios o los ancianos, sin
sopesar la influencia del contexto familiar (Arriagada, 2001) como aquellas en
El sujeto de la proteccin social debe ser la familia, es decir, el fin ltimo de la que se ignoran las inequidades internas entre gneros y generaciones, y se ve
poltica social debe ser la familia. Estudios de Cepal reconocen que la familia, a la unidad familiar como un todo indiferenciado27. En el plano concreto de la
como capital social, es un recurso estratgico de gran valor, ya que la limitada intervencin de las polticas sociales, el desafo es llegar a la familia como grupo
cobertura social la convierte en la nica institucin de proteccin social frente a humano, no a uno de sus miembros, interviniendo en la dinmica familiar28.
los eventos traumticos, ya que ella se hace cargo de los nios, los ancianos, los
enfermos y las personas con discapacidad. Una de las falencias ms frecuentes en los programas sociales es su descono-
cimiento de los recursos con que cuentan las familias: afectivos, emocionales,
Guatemala no carece de polticas pblicas sociales, pero presenta el desafo de de solidaridad comunitaria, y de potenciales sinergias y articulaciones con otros
lograr su articulacin, para que en realidad constituyan polticas pblicas integra- subsistemas y entre sus miembros y con la comunidad, as como de construccin
les de fortalecimiento social y teniendo como sujeto a la familia, que consideren de capital social entre las familias y las comunidades para resolver problemas.
su realidad actual, abarcando a cada miembro durante el ciclo de vida familiar. Como resultado de la estructura y compartimentacin sectorial de la administra-
Sin embargo, la familia no constituye una preocupacin social, y se ha convertido cin pblica, los programas suelen incurrir en la fragmentacin de los servicios
en una decisin individual. destinados a atender las necesidades de las familias. Vale decir, la vida de las
personas y de las familias est integrada, y los servicios, segmentados29.
Cada gestin gubernamental parte de un planteamiento programtico (Plan de

24
Sistema de Naciones Unidas (2009). Evaluacin de pas. El ndice de envejecimiento
(poblacin mayor de 65 aos entre la poblacin menor de 15 aos) para Guatemala es Gobierno); sin embargo, tal y como lo indica el propio Informe de Evaluacin de
de 10.2%, mientras que el promedio para Amrica Latina es de 22.1%, es decir ms del 27
Ariza, M. y O. de Olivier (2007). Familia y polticas pblicas en Mxico y Centroa-
doble, lo que pone de manifiesto el rasgo juvenil de la composicin por edad de la pobla-
mrica. CEPAL.
cin guatemalteca. 28
Serrano, C. (2007). La familia como unidad de intervencin de polticas sociales.
25
Aguirre, S. (2007). Determinantes del crecimiento econmico, poblacin y fami-
Notas sobre el programa Puente - Chile Solidario. CEPAL.
lia: el caso de Guatemala. FADEP. 29
Acosta, G. (2007). Cambios legislativos en la formacin y disolucin de familias:
26
Evaluacin de la Ejecucin de la Poltica General de Gobierno 2008.
una mirada de contexto. CEPAL.
44 45
la Ejecucin de la Poltica General de Gobierno 2008, en Guatemala persiste el La familia acta como una primera instancia de proteccin social de sus miem-
desafo de lograr que las diferentes polticas pblicas nacionales (sectoriales y bros, incluso en casos de desastres naturales, aunque en condiciones altamente
transversales) se concreten en diferentes aplicaciones prcticas. precarias debido a la inexistencia de polticas explcitas focalizadas en ella.
La falta de un enfoque integral e integrador que no logra eficacia de la poltica La poltica social no es solo la respuesta estatal a situaciones de emergencia,
pblica ante una permanente escasez de recursos financieros, y los distintos o un mecanismo de redistribucin de oportunidades que acta con criterios de
cambios exgenos y endgenos que impactan a la familia guatemalteca y que equidad social, sino tambin una poderosa palanca de construccin de sociedad
generan transformaciones en la estructura familiar, obligan a revisar el enfoque y distribucin de signos de pertenencia e integracin en una comunidad socio-
de la poltica social, que como otras polticas pblicas no logra generar un crculo poltica. Como escribe Bourdieu (2001), la poltica social est en la cabeza de
virtuoso para alcanzar el bienestar de la poblacin en su conjunto. Constituye las personas y no se reduce a la lista de beneficios que se pueden obtener del
un desafo lograr un cambio en los indicadores sociales, pero de nuevo no como Estado. Segn Serrano, la poltica social tiene una funcin poltica-cvica funda-
fines, ni de temporalidad anual o de corto plazo; por lo tanto, para lograr una mental que se compone y se nutre de las funciones de proteccin, bienestar y
adecuada implementacin, ejecucin y cumplimiento de las polticas sociales, es ciudadana, y que construye cohesin social, vale decir, la idea y el sentimiento
necesario repensar su enfoque, a efecto de que este tenga como centralidad a de integrar un colectivo que comparte derroteros como sociedad30.
los sujetos sociales en atencin a su estructura familiar y al ciclo de vida familiar
que constituye un proceso asociado al ciclo vital. Este nuevo enfoque de polticas partira de una concepcin de familia como pri-
mera comunidad, primera sociedad y, al mismo tiempo, representaran una
Ms all de un enfoque sectorial y transversal, las polticas pblicas deben consi- nueva articulacin entre el trabajo para el mercado, el trabajo domstico y la
derar a las personas como fines y no como medios. En efecto, el desarrollo social provisin de bienestar por parte del Estado. Con esto, se aseguraran mejores
de las personas no se debe sustentar en acciones contradictorias, fragmentadas, condiciones para todas las familias, permitiendo a sus miembros desarrollar una
con instituciones sin coordinacin y polticas y planes que atienden a cada suje- vida cultural, poltica, laboral y familiar ms digna y gratificante. Al mismo tiem-
to de la familia independientemente. Surge la necesidad humana y poltica de po, se fortalecera la ciudadana individual y social. Dichas polticas se fundamen-
configurar una sola poltica social con enfoque de familia, que articule y armonice taran en un paradigma diferente que contiene elementos claves que deben ser
esfuerzos institucionales y financieros, que favorezca la implementacin, la eje- considerados31.
cucin y el cumplimiento de las metas (ms que sectoriales, educacin, salud,
etc.) en funcin de la funcionalidad familiar. Uno de los rasgos de la economa Colocar a la familia como eje de orientacin de la poltica social implica repensar
guatemalteca que debe ser enfrentado es la exclusin social, que tiene como la familia, pero adems lograr una reinvencin del enfoque de la poltica pblica.
consecuencia la falta de cohesin social y la conflictividad. La poblacin, ante el Es necesario abordar un enfoque integral e integrador, tomando en cuenta los
panorama de un mercado laboral incapaz de satisfacer las demandas, ha busca- impactos en las estructuras familiares, en lo que tiene especial efecto el papel de
do, en la migracin y en las remesas familiares, una solucin, sin tener en cuenta la mujer trabajadora que genera en muchos casos un doble ingreso familiar y
las consecuencias sociales de profundo impacto social y cultural que tiene una que ha dejado atrs el enfoque exclusivo del hombre trabajador.
familia quebrada por el efecto de la migracin.
Segn Esping-Andersen, el nuevo enfoque debe hacerse cargo de:
Es necesario reconocer que la primera sociedad, la primera comunidad, es la
familia y, por lo tanto, el sujeto social de una poltica pblica no puede ser solo el i) Conducir la poltica social hacia un enfoque de familia amistoso con las mu-
individuo, sino tambin comunidades bsicas como la familia, el cual, como ente jeres, que procure complementariedad entre lo domstico y lo laboral. Es
vivo y dinmico, ha tenido transformaciones, aunque esto no signifique aceptar tiempo de asumir los profundos cambios de la sociedad y dar un salto desde
una ingeniera social multifamilismo, sino el reconocimiento de una realidad un modelo de bienestar centrado en el trabajador hombre-jefe de hogar, que
que ha impactado en las familias funcionales. inspir a la seguridad social del siglo pasado, a uno centrado en la familia32.
Es una necesidad crear condiciones para la generacin de riqueza, especialmen- 30

te para familias rurales indgenas; ello requiere del empoderamiento familiar Notas sobre el Programa Puente - Chile Solidario.
(apoyo para la resolucin de conflictos, empoderamiento de adolescentes para 31
Goldani, A. M. (2007). Reinventar polticas para familias reinventadas: entre la
evitar violencia intrafamiliar, escuela de padres principios y valores, forma- realidad brasilea y la utopa.
cin y desarrollo de capacidades, asesora familiar, ampliacin del acceso al cr-
32
Notas sobre el Programa Puente - Chile Solidario.
dito de las familias, etc.).
46 47
ii) Poner el acento en el ciclo vital, con una mirada anticipatoria: pensando en 2. Los mnimos sociales
que la inversin de hoy por ejemplo, en cuidado infantil es una respuesta
en el futuro a exigencias de autonoma, productividad y capacidad para Actualmente, en especial con los nuevos paradigmas del mercado laboral (au-
desenvolverse en el mercado. mento de la informalidad voluntaria e involuntaria), la proteccin social se torna
iii) Prestar atencin especial a las necesidades de las mujeres, apoyos de la ms compleja y se relaciona con la idea de otorgar prestaciones sociales que ga-
funcin procreativa de la familia, y disear polticas tendientes a apoyar su ranticen ciertos estndares mnimos de insercin social a la poblacin de meno-
insercin en el mercado laboral y a promover la complementariedad de roles res ingresos. Etzioni lo llama el rico mnimo bsico para todos como elemento
domsticos y productivos mediante medidas y polticas de conciliacin que indispensable en una poltica que apunte a eliminar uno de los mayores retos de
incluyan a hombres y mujeres33. nuestro tiempo: la exclusin social34. Esto significar proporcionar un piso de
seguridad social bsico para todos los miembros de la familia, garantizndolo
Para desarrollar la poltica social con enfoque de familia, conviene que los progra- como derecho de la ciudadana. Segn Uthoff, estos umbrales mnimos, en una
mas sobrepasen la perspectiva y atencin de los distintos miembros de la familia primera instancia, pueden ser prestaciones bsicas y focalizadas en los sectores
por separado niez, juventud, mujeres, hombres, adultos mayores, discapaci- ms vulnerables, para luego expandirse en calidad y cobertura poblacional.
tados y atiendan los efectos en la familia como un todo, algo ms que la suma
de sus partes o considerar todos los programas elaborados y tomarlos como En esta perspectiva, debern dar cuenta de los desafos vinculados a los cambios
algo familiar cuando fueron formulados sin dicho enfoque. en los perfiles de su poblacin objetivo, como son: la transicin demogrfica,
epidemiolgica y tecnolgica, que afecta a los riesgos en salud; el envejecimien-
Para lograr un enfoque integral e integrador, la poltica social debera considerar to y los cambios en las causas de mortalidad y morbilidad, que afectan a los
distintos aspectos bsicos para que sea capaz de cubrir las necesidades de cada riesgos previsionales; los cambios en las estructuras familiares y en el mercado
uno de los miembros de la familia, de acuerdo con su ciclo de vida y en las dis- de trabajo, que afectan a la economa del cuidado del hogar y la proteccin so-
tintas etapas del ciclo familiar, dados los riesgos que se presentan en cada una. cial; y los determinantes de la demanda de educacin de la poblacin escolar y
Estos aspectos son: de viviendas de la poblacin en edades adultas. Agrega que las intervenciones
dirigidas a las familias deben balancear dentro de ellas, la carga de trabajo que
distintas estructuras familiares, implican las labores del hogar, el trabajo fuera del hogar y la condicionalidad de
ciclo vital, los programas cuando corresponda; asimismo, deben contribuir a crear capital
ciclo de vida familiar, social y apoyarse en el existente; impulsar un papel proactivo del Estado en la
mnimos de todos sus miembros, solucin de problemas de equidad y eficiencia; asegurar la oferta de prestaciones
corresponsabilidades y subvenciones, en el momento, lugar y tiempo necesarios; asegurar mecanismos cuyos incen-
focalizacin, aunque no restringida, a familias pobres (orientacin familiar), tivos sean apropiados para pasar de prestaciones solidarias (no contributivas) a
visin integral-multidimensional, prestaciones contributivas mediante normas de ingreso y salida de los programas
fortalecimiento de la coordinacin y de las capacidades institucionales guber- solidarios; y adaptar los criterios de elegibilidad a la constante transformacin del
namentales. perfil de las familias vulnerables35.
Las necesidades de las personas son diferentes de acuerdo con su ciclo de vida. El programa Puente Chile Solidario tiene instalado el concepto de mni-
Por lo tanto, es distinto atender las expectativas y necesidades de la niez, la mos sociales, que se relacionan con la idea de derechos mnimos de la sobrevi-
adolescencia, la juventud, la adultez, la etapa de adulto mayor, por lo que una vencia. Al respecto, Serrano plantea tres comentarios: a) explicitar una definicin
poltica integral con enfoque de familia no puede atender solo una etapa de vida de mnimos compromete a la sociedad y a la poltica social, ya que opera como
de la persona, sino que debe atender y considerar todo el proceso de vida. un compromiso respecto de umbrales de satisfaccin bsicos para la superacin
de la extrema pobreza; b) el abanico de mnimos, que se define en Chile Solida-
Este enfoque se centra en entender la poltica social como una inversin, ya que, rio, incluye al conjunto de los miembros de la familia, de modo que constituye
desarrollar polticas de familia, es anticiparse al riesgo y a la vulnerabilidad, invir- una mirada sobre el ciclo de vida y las vulnerabilidades que los miembros de la
tiendo a partir del inicio del ciclo de vida, lo que provoca no solo una rentabilidad familia sufren en distintos momentos de ese ciclo; y c) la definicin de mnimos
social (bienestar), sino adems una rentabilidad econmica (productividad) y presenta un aspecto claramente positivo y uno menos positivo. Desde el aspecto
credibilidad institucional (gobernabilidad). positivo, los mnimos pueden entenderse como parte del lxico de los derechos
Esping-Andersen, G. (2003). Against social inheritance. Progressive Futures, New

33
Etzioni, A. (2001). La tercera va hacia una buena sociedad.
34
Ideas for the CentreLeft, A. Giddens y otros, Londres, Policy Network. Uthoff, A. (2007). Financiamiento y gestin de las polticas. CEPAL.
35
48 49
de ciudadana. Desde el aspecto menos positivo, ellos pueden operar como sim- bros como derechos de ciudadana relacionados con educacin, salud,
ples mnimos de cobertura que siten la atencin en pisos mnimos y no en los empleo, transporte y vivienda.
techos a los que corresponde aspirar36. Atender prioritariamente a los grupos ms vulnerables: (i) nios de cor-
ta edad amenazados por la desnutricin y la consiguiente baja talla38;
Este planteamiento orienta a buscar un Pacto Social que permita fijar umbrales (ii) nios de edad escolar que encaran una baja acumulacin de capital
mnimos de prestaciones, que tome como actores al Estado, al mercado y a la humano; y, (iii) la mayora de la poblacin econmicamente activa que
familia (comunidad). Con esto, se busca que la poltica social contribuya a un no est cubierta por algn seguro social39.
sentimiento de pertenencia de la familia a la comunidad nacional que la reconoce Ofrecer programas y servicios de cuidado de nios, nias y ancianos,
y apoya en beneficio de la cohesin social. Es necesario considerar el entorno o mejorar la provisin de servicios pblicos, que constituiran interven-
social en que est inserta la familia, ya que de lo contrario, no contribuye a reco- ciones estatales destinadas a aliviar las responsabilidades que recaen
nocer los asuntos de inters colectivo, no vincula a las familias con su medio y no de manera directa y unilateral en las familias, especialmente en las
instala dilogos ni relaciones sociales de cooperacin o compromiso cvico. Tratar mujeres.
a familias y a personas desvinculadas de su entorno opera en contra de la elabo- Ofrecer incentivos a los gobiernos locales para invertir en guarde-
racin ciudadana del inters y el compromiso cvico, y tiende al asistencialismo ras infantiles y en centros de convivencia para los ancianos.
y a la dependencia37. El fin de un Pacto Fiscal lo constituye la implementacin de Ofrecer educacin a todos los nios menores a 6 aos, pues se ha
un Pacto Social, por lo que uno sin el otro no tiene razn de ser. comprobado, que las madres que tienen acceso a guarderas y jar-
dines infantiles, presentan mejor situacin econmica y emocional.
3. Algunas acciones a considerar Fortalecer el programa Mi Familia Progresa por considerarse un progra-
ma de proteccin social, aunque con necesidad de revisarlo para que
en la proteccin social de la familia incluya los mnimos bsicos de la familia.
Considerar los principios bsicos de igualdad, participacin y empodera-
Solo a manera indicativa, se listan algunas acciones que deberan ser considera- miento, transparencia y rendicin de cuentas.
das al momento de definir intervenciones para la proteccin social, a lo que debe
agregarse todas aquellas vinculadas al creciente nivel de inversin social en las
3.3. Ingresos y empleo
polticas de promocin social: educacin, salud, vivienda e infraestructura bsica.
Revertir la tendencia del mal comportamiento del ingreso per cpita, la
3.1. Pobreza extrema y hambre: cual asociada al pobre crecimiento del PIB, a una tasa de crecimiento
visin integral-multidimensional vegetativo de la poblacin y a la profunda desigualdad en la distribu-
cin del ingreso, hace que baje el subndice de ingresos del ndice de
Crear condiciones para la generacin de riqueza, pero con un enfoque Desarrollo Humano.
que abarque a las distintas estructuras familiares y a cada uno de sus Promover y ampliar el acceso al crdito de las familias. Ampliar los pro-
miembros, especialmente familias rurales indgenas afectadas por la ex- gramas de microcrditos, en especial a familias del rea rural.
clusin; esto contribuir a lograr mayor equidad y a reducir los efectos Proteger a la mujer trabajadora y aplicar la regulacin de las condicio-
de la desigualdad. nes en que debe prestar sus servicios.
Expandir la inversin pblica (transparencia, eficiencia y aumento del Incrementar los niveles de productividad de los empleos generados en
gasto), en especial hacia la infraestructura fsica y social (educacin y el sector de baja productividad, lo que demanda un aumento de la es-
salud). colaridad en general.
Realizar capacitacin tcnica para jvenes: alianzas estratgicas con
3.2. Proteccin social centros de capacitacin.
Modificar las capacidades de las familias promoviendo el empodera-
Reinventar un nuevo sistema del bienestar social familiar dirigido a la miento familiar (es decir, el desarrollo de sus capacidades y compe-
proteccin de las familias ms vulnerables y en la extrema pobreza, tencias necesarias para la mejora de su nivel de ingreso): alianzas es-
proporcionando un piso de seguridad social bsico para todos sus miem-
38
Esto asociado a la educacin de los padres, las enfermedades y la atencin a la salud,
36
Serrano, C. (2007). La familia como unidad de intervencin de polticas sociales. planificacin familiar, prcticas de lactancia, servicios bsicos, y pobreza e ingresos del
Notas sobre el programa Puente - Chile Solidario. hogar.
37
dem. 39
Banco Mundial (2007). Anlisis del Gasto Pblico. Guatemala.
50 51
tratgicas para la formacin y el desarrollo de capacidades (mujeres 3.5. Otros aspectos

emprendedoras para el fortalecimiento familiar, y por ende, mejora en
el nivel de bienestar). Corresponsabilidades de las familias y las subvenciones del Estado ya
Conciliar familia y trabajo: generar un entorno favorable para que las que es errneo pensar que no hay derechos sin responsabilidades o vi-
personas puedan cumplir sus funciones familiares y compatibilizar el ceversa. Si bien es responsabilidad del Estado asegurar los derechos de
trabajo domstico de las mujeres con su trabajo remunerado, especial- la familia, en especial los de la ciudadana y de la dignidad de todos sus
mente en el caso de las familias con mayor riesgo de caer en la pobreza. miembros, tambin es responsabilidad de la sociedad y de las propias
Los centros de educacin infantil y las escuelas (ampliacin de la red y familias (comunidad familiar), proteger y respetar las especificidades de
de la jornada escolar para deporte y uso del tiempo libre) deberan ser las familias y sus integrantes. Esto conlleva a una visin ms amplia,
uno de los recursos principales para ayudar a compatibilizar familia y que deja atrs la relacin individuo y Estado. En funcin del principio
trabajo40. Servicios accesibles de empresas privadas para la oferta de de subsidiaridad, el Estado no puede despojar a la familia de las tareas
lavanderas que contribuiran a disminuir la carga de la doble jornada41. que puede desempear sola o en asociacin con otras familias, siendo
Adems: a) revisin del Cdigo de Trabajo; b) promocin del funciona- necesario que el Estado apoye a las familias para que puedan cumplir
miento de guarderas por zonas especficas, como parte de una medida adecuadamente sus responsabilidades. Las familias, adems, son res-
de Responsabilidad Social Empresarial. ponsables del cumplimiento de las corresponsabilidades que adquieran
Promover la economa de cuidado: considerar el tiempo de cuidado, el en la implementacin de programas en el marco de la proteccin social.
tiempo laboral y organizarlos de una manera ms equitativa. Otras acciones con visin multidimensional: generar capacidades en
Garantizar que ningn nio menor a quince aos abandone los estudios las personas y familias, y brindar oportunidades al interior del entorno
para trabajar, con especial nfasis en los adolescentes indgenas del donde residen. Incluye programas de desarrollo social (p. ej.: fortaleci-
rea rural. miento de organizaciones), de desarrollo productivo (p. ej.: apoyo a la
microempresa) y de grupos vulnerables (p. ej.: formacin de jvenes
3.4. Violencia intrafamiliar y violencia comn para el trabajo).
Modificar las capacidades de las familias para atender sus necesidades 4. El desafo del financiamiento de las
afectivas: empoderamiento de los miembros de la familia, tanto de los
adolescentes como de los adultos para evitar la violencia intrafamiliar.
prestaciones no contributivas
Asesorar a las familias (escuelas para padres).
Segn el estudio de Uthoff, en el actual contexto de inequidad en pases latinoa-
Actualizar la normativa sobre derecho de familia, violencia intrafamiliar
mericanos, los mecanismos de financiamiento de la poltica social no parecen ser
y domstica, entre otros temas.
apropiados para resolver los problemas sociales. El Estado dispone de recursos
Atender a familias en condicin de riesgo: dando especial atencin a
insuficientes para ofrecer prestaciones universales bsicas de calidad y la admi-
los hogares monoparentales, padres menores o madres primerizas, en
nistracin de las prestaciones contributivas tiende a ser excluyente. Por su parte,
condiciones de extrema pobreza.
el mercado ha carecido de un diseo adecuado y debidamente regulado para
Apoyar el Plan de Prevencin de la Violencia Juvenil en sus tres niveles
operar en esta rea, y las familias ms desprotegidas han debido reaccionar a su
de intervencin: el primario o prevencin temprana dirigida a familias y
situacin de vulnerabilidad, antes que responder a polticas proactivas de parte
nios vulnerables; el secundario o reorientacin de los jvenes en riesgo
del gobierno. Adems, indica, que en el corto y mediano plazo, no se percibe que
(drogadictos, pandilleros, etc.); y el terciario o de reinsercin educativa
los actuales desarrollos institucionales y mecanismos de financiamiento sean la
y laboral para jvenes delincuentes42.
forma exclusiva de hacer poltica social, por lo que plantea un diseo que consi-
dere dos mecanismos de acceso: uno, por la capacidad de pago, y otro, por su
40
Goldani, A. M. Reinventar polticas para familias reinventadas: entre la realidad
condicin de vulnerabilidad frente a riesgos que la sociedad estima conveniente
brasilea y la utopa. CEPAL. La responsabilidad de la sociedad, y en particular del
gobierno, de ofrecer apoyo a las familias para el cuidado de los nios supone que estos
eliminar. De modo que, en el diseo, se debern generar incentivos correctos
son un bien pblico y, como tal, los costos de su cuidado deberan ser de todos. para sus componentes contributivos, y disponer de un mecanismo de solidaridad
41
Se han estudiado las consecuencias negativas de los conflictos trabajo-familia; entre para implementar subsidios cruzados desde grupos de bajo riesgo hacia los de
estas, es posible mencionar los mayores riesgos de deterioro de la salud para madres alto riesgo y desde grupos de altos ingresos hacia los de bajos ingresos. Por tan-
y padres que trabajan, un mal desempeo en la funcin parental, tensin psicolgica, to, la sostenibilidad financiera del sistema de proteccin social requiere impor-
ansiedad, irritacin frecuente, depresin, estrs laboral y diversos problemas psicoso- tantes ejercicios actuariales que garanticen la provisin de financiamiento para
mticos (Frone, Russell y Cooper, 1997). hacerse cargo de contingentes pasivos, orientados a grupos cuya vulnerabilidad
42
PNUD (2009). Informe sobre Desarrollo Humano para Amrica Central.
52 53
vare a lo largo del tiempo con respecto a la dinmica del mercado de trabajo, la parte de estos programas no considera la necesaria inversin en infraestructu-
poblacin, las familias y las finanzas pblicas43. ra requerida para universalizar el acceso a la educacin y centros de salud, ni
puede hacerse cargo del conjunto de factores que afectan el rendimiento escolar
De modo que, para asegurar la implementacin del grado de solidaridad que la y las tasas de desercin, y la desnutricin, que son temas que requieren una
sociedad se impone, el desarrollo institucional requiere de un diseo apropiado atencin multidimensional. En primer lugar, es posible identificar una distincin
que asegure: i) que el Estado disponga de los recursos para sus prestaciones no importante entre pases que consideran a los sistemas de proteccin social como
contributivas; ii) que el mercado acte en forma eficiente y equitativa bajo la intervenciones prioritariamente orientadas a la superacin de la pobreza, o bien,
debida autorregulacin o regulacin de parte del Estado; y iii) que las familias los que los conciben como parte de un proyecto ms amplio de realizacin de la
respondan del modo deseado. En las actuales condiciones, se prev la necesidad ciudadana social, y por tanto, incorporando en su cobertura a quienes viven en
de aumentar el financiamiento no contributivo, incrementando la recaudacin y situacin de pobreza y pobreza extrema, y a quienes no lo hacen, esto significa
disminuyendo la evasin/elusin y la reasignacin del gasto. Igualmente, donde una proteccin social con enfoque de derechos. Este ha sido ms explcitamente
corresponda, es posible fortalecer el componente solidario entre los sistemas integrado a los diseos que muestran pases como Brasil y Chile. Me parece que
contributivos, a fin de asegurar un umbral mnimo de prestaciones44. Guatemala debe avanzar en esta segunda lnea, es decir, que programas como
Mi Familia Progresa deben ser considerados como una intervencin en la cons-
Ante la imposibilidad de igualar el nivel y la calidad de las prestaciones para todos, truccin de un Sistema de Proteccin Social y no en s la intervencin para la
la poltica social debera encargarse de cubrir umbrales mnimos que la ciudada- disminucin de la pobreza.
na considere pertinentes, y a los que se desea asignar algn grado de solidaridad
para promover el acceso universal de prestaciones y servicios, focalizadas en las Esto significa que Guatemala tiene que avanzar en el diseo, implementacin y
reas de riesgo de las familias, con criterios de gradualidad y factibilidad, lo que fortalecimiento de su sistema contributivo, que en nuestro medio se centraliza
obliga a expandir la inversin pblica bajo principios de transparencia, eficiencia en la cobertura del seguro social, es decir, de las contribuciones de los trabaja-
y aumento del gasto, en especial hacia la infraestructura fsica y social. dores del mercado formal del trabajo, en tanto que las modalidades no contri-
butivas se refieren a sistemas en los que los impuestos generales al ingreso o
Como sealan Minuchin et l. (2000), los servicios destinados a las familias po- al consumo pueden alimentar el presupuesto fiscal, a partir del cual el Estado
bres, aunque asequibles y casi siempre bien intencionados, a menudo son tam- financia el pago de un beneficio para el retiro de personas elegibles. El Progra-
bin deficientes. Como por lo general estn fragmentados y no actan en forma ma Mi Familia Progresa es un subsidio cruzado, ya que proviene de impuestos a
coordinada, son menos eficaces de lo que podran ser; y como las intervenciones personas que por lo general no son contribuyentes al fisco.
estn centradas en los individuos y en los problemas individuales, no aprovechan
los recursos curativos que pueden aportar las familias a las comunidades. Como lo indica la doctora Robles en su conferencia, se ha asociado permanen-
temente la proteccin social a las estrategias de reduccin de la pobreza. Si
5. Las transferencias condicionadas en efectivo bien este objetivo est en parte cubierto de manera explcita por programas de
proteccin social, particularmente por las transferencias monetarias directas que
Estudios recientes evidencian que las barreras, por el lado de la demanda de se entregan a familias en situacin de pobreza, la superacin sustentable de la
servicios, estn vinculadas con el ingreso, por lo que los pobres son quienes pobreza, multidimensional por esencia (Alkire), requiere de una serie de polticas
no tienen acceso a servicios bsicos como educacin, salud y nutricin (Banco que trasciendan el mbito de la proteccin social, aun estando vinculadas a ella.
Mundial, 2007). Las transferencias monetarias han adquirido un rol preponderante dentro del
conjunto de instrumentos de la proteccin social no contributiva. Su eficiencia
Se les alude, frecuentemente, como uno de los ejes, sino el eje, central de la puede incrementarse si se les enfoca correctamente, identificando a la poblacin
proteccin social en los pases de Amrica Latina. Sin embargo, se les evala que presenta ms bajos niveles del indicador que se desea mejorar.
midiendo su impacto en el mejoramiento del capital humano, la reduccin de la
pobreza y la desigualdad a partir de su implementacin. Pero parecera ser lo Como se indic, es necesario fortalecer el programa Mi Familia Progresa por con-
ms adecuado ya que, como se indica en el estudio de la doctora Robles, gran siderarse un programa de proteccin social, aunque con necesidad de revisarlo
para que incluya los mnimos bsicos de la familia. Deben tomarse en cuenta
experiencias como el programa Puente, el cual estima la atencin de la pobla-
43
Uthoff, A. (2007). Financiamiento y gestin de las polticas: el financiamiento de cin ms pobre alrededor de: ofrecer servicios por parte del Estado (en lugar
la poltica social. CEPAL.
de esperar su demanda), trabajar en red y tomar a la familia como foco de la
44
Lora, C. (2007). La experiencia de la gestin del Programa Oportunidades de
Mxico. CEPAL.
intervencin. Adems, observar el funcionamiento del sistema Chile Solidario,
54 55
que se enfoca como sistema de proteccin social para las familias en situacin 6. Coordinacin interinstitucional
de extrema pobreza, a partir de un enfoque que combina proteccin y promocin
social. Lo importante es la accin coordinada con la que se ejecutan, lo que indica En Guatemala, los esfuerzos por reducir la pobreza y la desigualdad han sido
la necesidad de esa institucionalidad y visin integral. dbiles y dispersos. Los resultados obtenidos a la fecha demuestran, que para
lograr ser efectivos, es necesario abordar integralmente y de forma multidimen-
En efecto, no existe un modelo nico de proteccin social no contributiva para sional la pobreza y la exclusin. No es suficiente avanzar en educacin si a la par
todos los pases y que es precisamente desde la riqueza de la diversidad desde no existen intervenciones territoriales respecto a la salud, la nutricin, el agua
donde importantes lecciones pueden ser aprendidas. Como indica la doctora Ro- potable o bien llegar con salud, pero no con educacin, infraestructura ni accio-
bles, es de particular atencin, que aun pese al cambio de gobierno y a la coali- nes de generacin de empleo; esto claramente reclama la urgente necesidad de
cin gobernante en el ao 2010, el enfoque de proteccin social en Chile no vara pasar del discurso a la accin y hacer realidad una estrategia general e integral
y el sistema de proteccin social contina su ampliacin, con un nuevo programa de reduccin de la pobreza.
recientemente implementado la Asignacin Social a partir del ao 2011. Este
programa, que corresponde a uno de transferencias condicionadas, es el primer Lo importante de este planteamiento es que mucho de su contenido ya es parte
paso a lo que se ha anunciado como el ingreso tico familiar y que busca garan- de polticas existentes en Guatemala, pero sin visin de sistema de protec-
tizar un ingreso mnimo a las familias ms pobres del pas. cin social, visin de familia y sin considerar a todos sus miembros de
forma integral. Por lo tanto, el esfuerzo radica en la coordinacin interinstitu-
En Chile, el conjunto de estas intervenciones define lo que se ha llamado la cional, no solo sectorial, de todas las reas, que respondan a las necesidades
Red de Proteccin Social, PROTEGE, que busca dar seguridad y oportunidades mnimas de todos y cada uno de los miembros de la familia en cada etapa de
a toda la ciudadana a lo largo del ciclo de vida. Esta red incluye un conjunto de su ciclo vital y en funcin de las etapas del ciclo de vida familiar con una accin
programas y beneficios: Chile Crece Contigo, becas de educacin escolar y de incluyente a las distintas estructuras familiares.
educacin superior, subsidio a la contratacin de jvenes, garantas explcitas de
salud (AUGE), subsidios para la vivienda, Chile Solidario, seguro de desempleo, No existe la institucionalidad ni un sistema integrado ni coherente de polticas
pensin bsica solidaria, bono por hijo vivo nacido o adoptado (PROTEGE, 2009). pblicas, que incluya las polticas hacia las familias y sus integrantes. Guatemala,
Lo importante de esto es que no debemos visualizarlos como programas, sino incluso, aparece ms rezagada comparativamente con otros pases de Latinoa-
como parte de un sistema de proteccin social, es decir, de una complementa- mrica en relacin con este enfoque, en donde la familia aparece no solo como
riedad entre los componentes de asistencia y seguridad social, a lo que se suma unidad de intervencin en polticas sociales, sino como unidad de diseo y con-
una serie de polticas para la regulacin de los mercados laborales en desarrollo. cepcin de la agenda social de los pases46.
Los cambios en el tipo de trabajo tambin han impactado en la estructura fami- La buena sociedad es una sociedad equilibrada con tres puntos de apoyo: el
liar. En el caso latinoamericano, una de las manifestaciones ms masivas, en el Estado, la comunidad y el sector privado (el mercado). Es necesario que los tres
ltimo tiempo, ha sido la expansin de formas ms flexibles de trabajo traba- se coordinen (aunque en el mundo occidental, el dficit ms grande es el comu-
jadores subcontratados, temporales, trabajadores a domicilio, subcontratistas, nitario). Ante la exclusin social, que sin duda es el factor de fragmentacin del
entre otros, donde se normalizan dentro del sector formal de la economa tejido social, es necesario asumir una Responsabilidad de todos y para todos47.
empleos no asalariados y a la vez muy carentes de regulacin institucional (Silva, Al igual que se han formalizado las necesidades bsicas y los derechos bsicos,
2001). A esto se agrega una tendencia an ms masiva en Amrica Latina: du- es imperativo determinar las responsabilidades bsicas de las familias. Los recur-
rante la dcada de 1990, siete de cada diez empleos generados en la regin sur- sos institucionales que proveen de bienestar a las personas son principalmente
gieron del sector informal, donde en promedio los ingresos son muy bajos y no el Estado, el mercado, las propias familias y el tercer sector o la comunidad
existen mecanismos de proteccin social ni de negociacin institucionalizada45. (Esping-Andersen, 2002). Ante la falta de prestaciones mnimas, la sociedad ha
Esto determina un nuevo paradigma del mercado laboral que obliga a repensar reaccionado mediante tres instituciones: Estado, mercado y familia, que coexis-
la proteccin social. ten en forma totalmente desintegrada y como resultado de la desigualdad ms
que como mecanismo para superarla48.
45
Hopenhayn, M. (2007). Cambios en el paradigma del trabajo remunerado e im- 46
Serrano C. (2007). La familia como unidad de intervencin de polticas sociales.
pactos en la familia. CEPAL. Notas sobre el programa Puente - Chile Solidario.
47
Etzioni, A. (2001). La tercera va hacia una buena sociedad.
48
Uthoff, A. (2007). Financiamiento y gestin de las polticas: el financiamiento de
la poltica social. CEPAL.
56 57
5
Las polticas sociales deben revisarse exhaustivamente para avanzar hacia sis-
temas universales. Sin embargo, con las actuales tendencias demogrficas y las
brechas del mercado de trabajo y de las finanzas pblicas, no es posible con-
cebir una cobertura universal de prestaciones mediante la exclusiva prestacin
La proteccin social
pblica, es decir, que con las actuales estructuras y dinmicas de la sociedad contributiva en
latinoamericana, no se puede hacer descansar la poltica social en un Estado de
bienestar49. Amrica Latina:
La poltica social cumple cuatro funciones distintas y complementarias: protec-
una revisin de sus
cin, bienestar, realizacin de los derechos de ciudadana y cohesin social50. avances y desafos
Esta complementariedad de funciones requiere de una visin de conjunto, que ________________________
trascienda a la ejecucin de intervenciones concretas y dispersas51. Claudia Robles*
Uno de los aspectos frecuentemente mencionados en las evaluaciones existentes

sobre los modelos de proteccin social en marcha en Amrica Latina es el de las
Introduccin1
dificultades que subsisten para fortalecer la intersectorialidad y la articulacin de
La proteccin social de tipo contributiva comprende el conjunto de instrumentos
los servicios sociales al interior de sus Estados. Se hace entonces patente la ne-
que se orienta a proteger a la ciudadana a lo largo del ciclo de vida frente a
cesidad de generar mecanismos de articulacin ms claros y especficos entre los
situaciones como el desempleo, la enfermedad, la discapacidad, la viudez, y la
diversos organismos y ejes sectoriales de la poltica social. La lgica de expan-
vejez o falta de medios de vida. Su funcionamiento se fundamenta en los aportes
sin de los componentes de la proteccin social hacia esquemas integrados y/o
contributivos que hayan podido realizar las personas a sistemas organizados en
sistmicos en su funcionamiento presenta una serie de desafos institucionales
lgicas pblicas, privadas y mixtas, y se ha vinculado, de manera estrecha, con
para la coordinacin y la articulacin antes no considerados por la gestin pbli-
su insercin laboral.
ca. El diseo de sistemas de proteccin y promocin social impone una nueva
lgica, haciendo complejas tareas y respuestas en las que diversas instituciones
Este tipo de proteccin enfrenta una serie de desafos en Amrica Latina, parti-
y actores estn comprometidos de manera continua. Estos procesos ocurren, sin
cularmente si se considera que los Estados de la regin no han logrado cumplir la
embargo, al interior de Estados caracterizados por fuertes lgicas sectoriales y
promesa de la plena inclusin social a travs del trabajo (CEPAL, 2007). Si bien
con desiguales resultados en cuanto al proceso de descentralizacin.
durante la ltima dcada ha aumentado la poblacin que se encuentra cubierta
por sus diferentes instrumentos, todava una parte importante de quienes habi-
La organizacin institucional es clave en la agenda de proteccin social. En el
tan en los distintos pases de la regin no cuenta con acceso a estos instrumen-
caso de Guatemala, no existe la institucionalidad que coordine la formulacin y la
tos. Asimismo, representan un porcentaje considerable los hogares donde ningu-
ejecucin de polticas que coloquen como sujeto social a la familia; en todo caso,
no de sus integrantes cuenta con acceso a este tipo de proteccin (CEPAL, 2012).
se han elaborado polticas para sujetos sociales que forman parte de la familia
(mujer, niez, juventud, adulto mayor), pero sin visin integral. Se ha insistido
Lo anterior debe ser analizado a la luz del rol que cumplen estos sistemas en los
en la necesidad de desarrollar arreglos institucionales efectivos para definir e
ingresos de los hogares: las jubilaciones, por ejemplo, son el ingreso que aporta
implementar una estrategia de proteccin social, ya que aunque existen las insti-
ms considerablemente en el aumento de los ingresos de los hogares que los
tuciones (gabinete social, SEGEPLAN, ministerios sectoriales), estas no logran la
reciben, fuera de las remuneraciones provenientes del mercado del trabajo, aun
coordinacin ni la visin integral al carecer de un sistema adecuado de monitoreo
cuando, por su naturaleza fragmentaria y por estar desigualmente distribuido su
y evaluacin. Un Presupuesto Nacional por Resultados sera una accin acertada
acceso, son altamente regresivas (CEPAL, 2010).
en esta direccin. La proteccin social no puede ser pensada en forma aislada
del conjunto de las polticas de desarrollo social y econmico definidas en el pas. __________________________
Todo esto nos interpela para repensar en cmo alcanzar el desarrollo humano * PhD en Sociologa por la Universidad de Essex. Investigadora asociada del Centro Socie-
considerando como un todo el desarrollo econmico y social. dad y Polticas Pblicas de la Universidad de Los Lagos. Ha sido consultora de organismos
internacionales como la CEPAL y la OEA.
49
dem.
1
Parte de este documento se basa en el artculo Amrica Latina y la proteccin social:
50
Serrano, C. (2007). La familia como unidad de intervencin de polticas sociales. avances y desafos para su consolidacin que la autora prepar para la Divisin de Desa-
Notas sobre el Programa Puente - Chile Solidario. CEPAL. rrollo Social de la CEPAL, en el marco del proyecto La sustentabilidad de los programas
51
dem. de transferencias condicionadas (GER/09/001).
58 59
Las cuestiones relativas al acceso y a la cobertura de las distintas prestaciones El surgimiento de los primeros instrumentos de la seguridad social es muy dispar
de la proteccin social no contributiva se vinculan directamente con el gasto total en los pases de la regin: mientras formas germinales de seguros sociales pue-
que destinan los Estados a su financiamiento y expansin, y a los sistemas de den encontrarse desde comienzos del siglo XIX en Uruguay y desde comienzos
seguridad social que prevalecen en los distintos pases. Adems de estos aspec- del siglo XX en Argentina y Chile, estas reformas se instalan recin a mediados
tos, subsisten otros que deben ser cuidadosamente explorados para mejorar de del siglo pasado en otros pases.
manera sustantiva el estado actual de la realizacin del derecho a la seguridad
social, que figura prominentemente en los diversos instrumentos internacionales Un segundo punto de atencin es que, si bien los Estados que incorporaron po-
(ONU, 1948, 1966). lticas de seguridad social entregaron crecientes cuotas de proteccin a grupos
organizados integrados al empleo formal y con mayor poder de negociacin a
Entre los desafos adicionales que enfrenta la proteccin social contributiva, se travs de sistemas bien establecidos de seguridad social, estos nunca pudieron
encuentra la fragmentacin que exhiben los sistemas que los ejecutan, estando conformar modelos verdaderamente universales en el acceso a y cobertura de
con frecuencia representados por una institucionalidad diversa en los pases de los servicios sociales para el conjunto de la poblacin (Filgueira, F., 2007). De
la regin. En segundo lugar, subsiste una serie de trabas y dificultades para el esta forma, quedaron amplios sectores desprotegidos por sistemas de seguridad
acceso a estos instrumentos, los cuales se relacionan, entre otros aspectos, con formal, y dependientes de relaciones clientelistas, de familia y de comunidad
la informalidad prevaleciente en los mercados laborales de la regin. En tercer (Barrientos, 2004; en: Wood y Gough, 2006: 1705). Estas polticas, que Barrien-
lugar, emergen preguntas respecto de la potencial complementariedad y articula- tos (ibd.) caracteriza como estados conservadores-informales de bienestar, no
cin entre los sistemas contributivos y no contributivos, en especial, en lo relativo lograron constituirse como referentes amplios de bienestar, pese a considerar
a las pensiones sociales, crecientemente incorporadas en los regmenes de pro- explcitamente la responsabilidad estatal en asuntos de seguridad y asistencia
teccin social de la regin (Cecchini y Martnez, 2011). En cuarto lugar, resulta social. No obstante, estos son un antecedente relevante de polticas sociales para
pertinente interrogarse sobre la capacidad actual de los sistemas de proteccin la proteccin social, experiencia muy distinta a la de otras regiones del mundo
social contributiva para proteger al conjunto de la poblacin en su diversidad. (ibd.).
Este documento aborda cada uno de estos elementos, presentando los principa- Mesa-Lago (2007) da cuenta de la consolidacin de un modelo mixto de protec-
les debates que se han desarrollado en aos recientes sobre la extensin de la cin social contributiva, en el cual, Estado y mercado van obteniendo crecientes
seguridad social para todas y todos. A partir de la experiencia histrica de Am- niveles de presencia en la provisin de seguridad social y salud. Este autor dis-
rica Latina con la proteccin social contributiva y sus actuales nudos crticos, se tingue entre pases pioneros, intermedios y tardos (vase cuadro 1). Esta
exploran y discuten las propuestas que buscan ampliar el acceso para sectores tipologa est construida sobre una serie de indicadores: (i) disponibilidad de
que han permanecido excluidos de los instrumentos de proteccin social contri- todos o algunos seguros sociales (pensiones, enfermedad-maternidad, riesgos
butiva, ya sea a travs de una creciente articulacin con las polticas de tipo no ocupacionales, desempleo), asignaciones familiares y asistencia social; (ii) nivel
contributivo y de promocin social, o bien, mediante mecanismos extralaborales de cotizacin salarial; (iii) orientacin del gasto de las prestaciones (hacia pen-
de proteccin contributiva. El documento cierra con algunas reflexiones y presiones o salud, dependiendo de la expectativa de vida de los pases); (iv) razn
guntas que pueden guiar el debate presente y futuro sobre proteccin social para de asegurados activos por un pasivo (pensionados); (v) costos administrativos
los pases de Amrica Latina. de la seguridad social; y (vi) gasto en seguridad social como porcentaje del PIB.
De acuerdo con esta clasificacin (ibd.), los pases pioneros cuentan con todos
1. Diversos enfoques de proteccin social los seguros sociales y programas de asistencia social, los ms altos niveles de
contributiva en Amrica Latina: una mirada cotizacin salarial y gasto en pensiones de la regin, con una alta proporcin de
histrica pensionados, producto de la mayor esperanza de vida y bajos costos administra-
tivos por la universalidad de las prestaciones. En estos pases, el gasto en segu-
Entre las dimensiones de la proteccin social, las que tambin incluyen la asis- ridad social dentro del PIB es el ms alto, producto de lo cual fueron los primeros
tencia social de tipo no contributiva y la regulacin de los mercados laborales, la expuestos a dficits financieros que derivaron en las reformas estructurales du-
seguridad social de tipo contributiva ha sido la ms estudiada en Amrica Latina rante la dcada de 1980. En el otro extremo, se encuentran los pases tardos,
(ibd.). Esta ha sido incluida en diversas tipologas de anlisis de los regmenes cuyos Estados brindan escasos niveles de seguridad social a los ciudadanos, lo
que se han implementado en la regin, incluyendo los sistemas de pensiones y que se refleja en magras cotizaciones salariales y una baja esperanza de vida.
jubilaciones, y los sistemas de salud (Bertranou, 2008; Martnez, 2008a, 2008b; En el caso de los pases intermedios, si bien estos cuentan con algunas caracte-
Mesa-Lago, 2009, 2008, 2004a, 2004b). rsticas de los pioneros, no cumplen con alguna o ms de las caractersticas de
esta categora.
60 61
Cuadro 1 Las reformas estructurales, llevadas a cabo entre los aos setenta y noventa,
Tipologa de pases en funcin del desarrollo histrico de la seguridad social agregan complejidad a este panorama, redefiniendo sustantivamente las polticas
e instituciones que dieron vida a los incipientes estados de bienestar latinoameri-
Clasificacin Rasgos Caractersticas de Pases canos. Barrientos (2004; en: Wood y Gough, 2006: 1705) llama liberales-infor-
contexto males a estos nuevos Estados, los cuales se caracterizan por la desregulacin de
Pases Pases ms Poblacin Argentina, los sistemas laborales, el incremento de las modalidades privadas e individuales
pioneros desarrollados predominantemente Chile, Cuba de ahorro y previsin, y el incentivo a la privatizacin de los servicios sociales.
socialmente empleada en el y Uruguay,
e introducen sector formal, inicialmente;
tempranamente sector informal ms a partir de En el plano de la proteccin social contributiva, existe una amplia literatura que
programas de pequeo, proporcin la dcada ha cubierto los diversos impactos de las reformas operadas a los sistemas de
seguridad social pequea de poblacin de 1970, se pensiones y de salud en los distintos pases de la regin2. Baste mencionar que
(1920-1930). campesina, incidencia incorpor actualmente se encuentran diferentes esquemas, a travs de los cuales se orga-
Combinan programas de pobreza menor, Costa Rica y
de naturaleza cobertura obligatoria sali Cuba en niza la seguridad social en los pases, y que incluyen financiamiento solidario, por
contributiva (que de los empleados por la dcada de parte del Estado, o privado, a travs de mecanismos de mercados.
cubren al 70 u 80 por cuenta propia. 1990.
ciento de la fuerza En el caso de los sistemas de salud, su financiamiento se origina tanto en aportes
de trabajo) y de
asistencia social no fiscales como en aportes contributivos (cotizaciones) a la seguridad social. En el
contributiva. primer caso, se cuentan Brasil, Cuba y Repblica Bolivariana de Venezuela. En el
segundo caso, las cotizaciones se incluyen como complementos de los aportes
Pases Pases que Proporcin menor Bolivia, fiscales en los casos de Costa Rica, Colombia y Chile; en otros casos, se trata
intermedios introducen de trabajadores en Ecuador, de sistemas diferenciados, como sucede en Argentina, Estado Plurinacional de
programas de el sector formal, Colombia, Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Para-
seguridad social a mayor proporcin Mxico y guay, Per, Panam y Uruguay (Cetrngolo y Goldschmit, 2009; en: Cecchini y
partir de las dcadas de personas en el Panam,
de 1940 y 1950. sector informal y Per y Martnez, 2011).
campesinado, y solo Venezuela
los trabajadores por Por otra parte, en el caso de las pensiones y de las jubilaciones de tipo contri-
cuenta propia tienen butivo, existen tres modelos que representan a los pases latinoamericanos: el
derecho a cobertura
voluntaria. sistema de reparto (beneficio definido), de capitalizacin parcial colectiva y de
capitalizacin plena (contribucin definida) (Mesa-Lago, 2004b). Los primeros
Pases Pases menos La mayora de la El Salvador, prevalecieron en gran parte de los pases hasta la dcada de 1970. Se trataba de
tardos desarrollados poblacin trabajadora Guatemala,
en la regin y est en el sector Hait, sistemas de financiamiento colectivo y de administracin pblica (Uthoff, 2006:
que introducen informal y en el Honduras, 23), administrados en un gran fondo nacional (pblico o autnomo), como en los
programas de campesinado; los Jamaica, casos de la Previdencia de Brasil o de la Caja Costarricense de Previsin Social, o
seguridad social a asalariados formales Nicaragua, que funcionaban como fondos especficos de grupos gremiales particulares, como
partir de las dcadas son los menos y Paraguay y
de 1960 y 1970. la incidencia de la Repblica fue el caso de la Caja de Empleados Particulares de Chile o las cajas nacionales
No disponen de pobreza es alta. Dominicana de previsin en Argentina (industria, comercio y actividades civiles; Estado y
pensiones sociales servicios pblicos y autnomos) (ANSES, 2009).
asistenciales,
excluyendo de esta
cobertura a quienes Con las reformas de los aos ochenta, surgieron los fondos de capitalizacin indi-
viven en situacin de vidual, y en el caso de Chile, las administradoras privadas de fondos previsiona-
pobreza. les (AFP). Este modelo fue luego adoptado por Argentina, Estado Plurinacional de
Fuente: Mesa-Lago (2004: 186-187).

2
Una exhaustiva revisin de las reformas y modelos actuales de tipo contributivo de
seguridad social en la regin puede encontrarse en Mesa-Lago (2005, 2007a, 2007b).
Tambin, pueden revisarse Bertranou (2008), Martnez (2009a, 2009b), Sojo (2009) y
Uthoff (2006).
62 63
Bolivia, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Mxico, Per, Repblica Dominicana Ahora bien, pese a la existencia en la mayora de los pases de la regin, de
y Uruguay3. constituciones y legislacin que establecen el derecho a contar con algn tipo
de cobertura en salud y/o tener acceso a sistemas universales y gratuitos para
El principal criterio para transformar los sistemas de reparto se asent en su quienes no cuentan con seguro de salud alguno, en la prctica, esta legislacin
dficit de sustentabilidad, considerando los cambios de la transicin demogrfi- no se cumple en casi la mitad de estos pases (Mesa-Lago, 2008: 10). Este pa-
ca (menores tasas de natalidad y mortalidad, y mayor esperanza de vida) y el norama es en particular controversial si consideramos que uno de los principios
potencial menor flujo de ingresos actuariales. Pese a lo anterior, los sistemas de fundacionales de la seguridad social es precisamente su universalidad, al que se
capitalizacin individual tambin han sido acusados de causar importantes dfi- unen la solidaridad y eficiencia.
cits en los fondos previsionales, producto de lo cual se han impulsado reformas
en diversos pases de la regin, incluido Chile (Arenas de Mesa, 2010). Datos recientes de la CEPAL (2012) indican que ms de un tercio de los hogares
(36%) en Amrica Latina no cuentan con ninguna forma de proteccin social
Ms que resear la forma en que cada uno de estos articula actualmente las contributiva y no contributiva. Mientras esta realidad afecta al 9% de los ho-
prestaciones contributivas en su interior, cabe sealar que los datos existentes gares en Costa Rica y Uruguay, y al 11% de los de Chile, en Guatemala afecta al
arrojan un panorama preocupante en cuanto a su cobertura, la cual contina 63% de los hogares, y en Paraguay, al 69%. Asimismo, en el caso de los hogares
siendo baja y desigual en la regin (CEPAL, 2007; CEPAL, 2010). Estos datos se del primero y segundo quintil, 46% de su poblacin vive en hogares donde no
revisan en la siguiente seccin. hay afiliados a la seguridad social y no se perciben jubilaciones ni transferencias
pblicas asistenciales. Esta situacin afecta a un 10% menos de quienes se ubi-
2. Nudos crticos de la proteccin social can en el cuarto y en el quintil de mayores ingresos.
contributiva en Amrica Latina desde un Al revisar los datos de afiliacin a la seguridad social por parte de los ocupados,
enfoque de derechos se encuentra que esta ha permanecido invariable entre los aos 2002 y 2008, y
cercana al 50% (vase grfico 1). Es tambin relevante notar que la proporcin
De acuerdo con la Declaracin Universal de los Derechos Humanos (artculos 22 de ocupados que se encuentran en el sector de baja productividad, asociada re-
y 25), para resguardar los derechos relativos a la seguridad social, los Estados gularmente a la informalidad4, es decir, a ocupaciones ms precarias, efectuadas
deben proteger a la ciudadana frente a una multiplicidad de riesgos, que inclu- bajo dbiles relaciones contractuales y sin acceso a la seguridad social, se man-
yen el desempleo, la enfermedad, la discapacidad, la viudez, y la vejez o falta tiene en un nivel bastante elevado en la regin y cercana tambin al 50%, lo que
de medios de vida. Para ello, se ha estipulado que los Estados deben contar con muestra su asociacin con la no afiliacin a la seguridad social entre quienes se
diversas modalidades de proteccin, incluyendo planes contributivos, no contri- encuentran ocupados.
butivos y otras formas de seguridad como los planes privados, las medidas de
autoayuda, los planes comunitarios o de asistencia mutua (Seplveda, 2009: 8). Al revisar la cobertura de la seguridad social en funcin de la edad de las perso-
nas ocupadas, se constata que son los jvenes quienes mayormente se encuen-
En la regin, coexiste una gran variedad de instrumentos (tales como seguros, tran excluidos de su acceso (vase grfico 2). Esta situacin es particularmente
planes de seguridad, modalidades de aporte, etc.) en torno a la seguridad social grave para quienes trabajan en ocupaciones del sector de baja productividad y
de tipo contributivo, y es posible identificar diversos tipos de regmenes (OIT, muestra el dbil alcance de las polticas que buscan revertir la informalidad en
2001; en: Bertranou et l., 2002: 12), que combinan esquemas no contributivos el empleo y el bajo acceso a la proteccin social contributiva por parte de esta
(en el caso de las pensiones sociales), universales y focalizados, de seguro social, poblacin.
y sistemas pblicos y privados (ibd.).

4
Se emplea aqu la nocin de la CEPAL, organismo que utiliza la insercin en ocupaciones
3
Uthoff (2006: 23-24) identifica tambin, como motores de las reformas, los siguientes de baja productividad como un proxy de informalidad, vinculada a la menor probabilidad
mbitos: la diferencia entre la administracin de fondos de ahorro para eventos como la de contar con acceso a la seguridad social y a una mayor probabilidad de contar con un
vejez y la administracin de fondos para seguros en casos probables (como enfermedad, empleo precario y de baja remuneracin. Lo contrario sucede con el sector formal, que
invalidez y muerte no anticipada); la alta vulnerabilidad del fondo de reparto al uso po- est frecuentemente asociado a ocupaciones en los sectores de mediana y alta produc-
ltico de sus recursos a partir de su utilizacin para financiar otras iniciativas de poltica tividad.
pblica, sin atender al equilibrio entre riesgo y rentabilidad requerido para garantizar los
fondos de reserva; y la persistencia de subsidios cruzados originados en la naturaleza de
aporte al sistema.
64 65
La segmentacin en el acceso a la seguridad social es tambin evidente al com- Grfico 2

binar la variable etaria con la pertenencia a diferentes quintiles de ingreso. Son Amrica Latina (18 pases): ocupados afiliados a la seguridad social, por grupo de
quienes se encuentran en el quintil de menores ingresos, quienes ms excluidos edad y tipo de insercin laboral, alrededor de 2009a (en porcentajes)
se encuentran de la proteccin social contributiva, y se evidencian, en la regin,
brechas profundas en la cobertura que tienen quienes pertenecen al quintil de
menores y mayores ingresos (vase grfico 3).
Sin lugar a dudas, estos datos evidencian un fuerte llamado de atencin frente
al anhelo de consolidar sistemas sustentables de seguridad social. La precaria
insercin temprana de los jvenes a la seguridad social genera un elemento cru-
cial de riesgo para que ellos puedan llevar a cabo sus proyectos bajo un marco
de proteccin y contribuir, al mismo tiempo, a la sostenibilidad intergeneracional
de estos sistemas.
Grfico 1
Amrica Latina (18 pases): ocupados en sectores de baja productividad y no
afiliados a la seguridad social (en porcentajes)
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de
tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases, reproducido
de CEPAL-UNFPA (2012).
a
Promedios ponderados.
tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases. Datos repro-
ducidos en Cecchini y Martnez (2011: 51) y CEPAL (2007: 133, 136), cuadros II.3 y II.5.
a/
reas urbanas; b/ Promedio ponderado.
66 67
Grfico 3 Latina. Sin embargo, entre aquellos hogares que las reciben, estas transferencias
Amrica Latina (18 pases): ocupados afiliados a la seguridad social, por grupo representan casi un tercio de sus ingresos (vase grfico 4).
de edad y quintiles de ingreso per cpita seleccionados, alrededor del 2009a
(en porcentajes) Son las jubilaciones y las pensiones, las transferencias que tienen un peso ma-
yor en los ingresos de los hogares, pese a que en trminos de su cobertura, se
concentran en los deciles de ingreso ms elevados (ibd.: 108). De esta forma, si
bien resultan levemente regresivas en trminos de su acceso, entre los hogares
que las reciben, en particular los ms pobres, su impacto redistribuivo es sus-
tancial y progresivo.
Grfico 4
Amrica Latina (18 pases): significacin de las transferencias en el ingreso per
cpita del conjunto de hogares y de aquellos que las reciben, alrededor del
ao 2008 (promedios simples de los pases)
tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases, reproducida
por CEPAL-UNFPA (2012).
a
Promedios ponderados.
Mesa-Lago (2008) sostiene que son dos los principales programas de seguridad
social en la regin en funcin del nmero de asegurados y beneficiarios, y el
porcentaje de gasto involucrado: por una parte, las pensiones5 para adultos
mayores, de discapacidad y sobrevivencia; por la otra, los beneficios por mater-
nidad/paternidad, enfermedad o cuidado de salud.
Tal como ha mostrado la CEPAL (2010: 106), en su conjunto, las transferencias Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de
monetarias, y que incluyen aquellas derivadas de las jubilaciones, pensiones, se- tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases, en CEPAL
guros e indemnizaciones, becas de estudio y transferencias asistenciales pblicas (2010: 106).
y privadas, representan el 9% de los ingresos del total de hogares de Amrica
Teniendo todos estos aspectos en consideracin, es posible apreciar que la situa-
cin es muy diversa entre grupos de pases en cuanto a la inversin o gasto social
5
La jubilacin da cuenta de las reclamaciones que se efectan por beneficios o retribucio-
que estos realizan en las prestaciones asociadas a la proteccin social contributi-
nes vinculadas al trabajo efectuado en el pasado y que son mediadas por los sistemas
de contribucin a fondos de seguridad social (CEPAL, 2010: 108). Las pensiones se
va, y a la cobertura de aseguramiento en salud, y jubilaciones y pensiones (vase
relacionan con beneficios que pueden ser recibidos por el empleado o no, y pueden ser cuadro 1). Al revisar esta informacin, se aprecia la relacin que mayores niveles
financiados con arreglos a sistemas contributivos o no contributivos. En la prctica, el de gasto social pblico tienen en lograr mayores coberturas de la poblacin.
uso de ambos trminos vara en los pases de la regin (Cecchini y Martnez, 2011).
68 69
As, en el primer grupo, conformado en su mayora por pases que Mesa-Lago

califica como pioneros en la expansin de la seguridad social en Amrica Latina, Indicador Grupo I Grupo II Grupo III Amrica
la inversin pblica en polticas de proteccin social contributiva y no contributiva Latina
(seguridad y asistencia social) promedia 8% como porcentaje del PIB, y la cober- Inversin pblica 4,7 4,2 4,1 4,3bb
tura de las pensiones y jubilaciones es cercana al 65%, y la de la salud, al 70%. en educacin como
En contraste, en aquellos pases que han incorporado ms tardamente polticas porcentaje del PIB
de proteccin social de este tipo, y en los que la inversin pblica en estas dimen- Cobertura en proteccin social, salud y educacin
siones tan solo llega al 3%, la cobertura de las jubilaciones y pensiones es 50% al
primer grupo, y alcanza el 14% del total de la poblacin; en el caso de la salud, Ocupados afiliados 58,5 49,9 23,9 41,4c
a la seguridad
este margen se acenta, estando solo cubierta por este tipo de prestaciones el social (en
17% de la poblacin de los pases correspondientes. porcentaje)
Cuadro 1 Cobertura de 64,4 26,6 14,1 32,8c

pensiones y
Amrica Latina: indicadores de inversin social, cobertura en proteccin social, jubilaciones.
salud y educacin, alrededor del ao 2008 (en promedios simples para cada reas urbanas (en
grupo de pases) porcentaje) d
Cobertura de 69,7 45,6 17,2 39,4c
Indicador Grupo I Grupo II Grupo III Amrica pensiones y
Latina jubilaciones.
reas urbanas (en
Pases Argentina, Colombia, Estado porcentaje) d
pioneros Brasil, Chile, Mxico, Plurinacional
Repblica de Bolivia,
Costa Rica, Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los
Bolivariana Ecuador, El
Panam, de Venezuela Salvador, respectivos pases; Mesa-Lago (2009) e Instituto de Estadsticas de la Organizacin de las
Uruguay Guatemala, Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO-IEU).
Honduras,
Nicaragua, Disponible en lnea: http://stats.uis.unesco.org/unesco/TableViewer/document.
Paraguay, aspx?ReportId=143&IF_Language=eng. En: Cecchini y Martnez (2011: 55). a Promedio
Per,
simple de 21 pases. b Promedio simple de 17 pases. c Promedio simple de 18 pases. d No
Repblica
Dominicana incluye Brasil. Los datos corresponden a los aos 2004, 2005 y 2006. e No incluye Costa Rica
ni Honduras. f Promedio simple de 16 pases.
Inversin Social
Inversin pblica 1220 646 181 666a Lamentablemente, se cuenta con menos informacin para el caso de otros ins-
social per cpita trumentos de la proteccin social contributiva, como es el caso de los mecanis-
(en dlares del ao mos de proteccin frente al desempleo. Durante los ltimos aos, un conjunto
2000) de pases ha implementado reformas a los seguros de desempleos (Argentina,
Inversin pblica 18,5 12,7 10,0 14,2a Brasil, Chile, Repblica Bolivariana de Venezuela y Uruguay). Estos programas
social como combinan esquemas de apoyo a la bsqueda de oportunidades de empleo y de
porcentaje del PIB proteccin a los niveles de ingreso de las personas desempleadas.
Inversin pblica 8,1 5,0 2,6 5,0b
en seguridad y Adems de los seguros de desempleo, existen aquellos instrumentos que buscan
asistencia como indemnizar a los trabajadores frente al despido, y que por tanto, operan como
porcentaje del PIB
desincentivo a este. Estos son los casos de las cuentas de ahorro individual,
Inversin pblica 4,1 2,2 2,3 2,9b generando ahorros para los trabajadores durante su contrato; el preaviso de
en salud como despido, el cual opera como notificacin previa al despido; y las prestaciones por
porcentaje del PIB
jubilacin anticipada (Bertranou y Paz, 2007, y Velsquez, 2010; en: Cecchini y
Martnez, 2011).
70 71
Finalmente, otro de los instrumentos de la proteccin social contributiva, las Figura 5

licencias maternales y para padres, ha experimentado avances en las legislacio- Amrica Latina (9 pases): Gasto pblico social y gasto en seguridad social como
nes de Amrica Latina durante los ltimos aos. Es posible encontrar su recono- porcentaje del PIB en 2000 y 2008
cimiento en prcticamente todos los pases, aunque con desiguales coberturas,
duracin y financiamiento. Mientras en el Estado Plurinacional de Bolivia las licen-
cias posparto solo duran 45 das, en el caso de Chile, esta se acaba de extender
a seis meses. En la gran mayora de los casos, estas licencias cubren el 100%
del salario y estn cubiertas en su totalidad (Argentina, Brasil, Chile, Colombia,
Cuba, Panam, Paraguay, Per, Uruguay y Repblica Bolivariana de Venezuela),
un 90% (Estado Plurinacional de Bolivia) o un 75% (Ecuador, Guatemala y M-
xico) por la seguridad social a la que acceden, primariamente, los trabajadores
formales. nicamente en el caso de El Salvador, la seguridad social cubre solo el
25% de estas licencias, y el 75% debe ser financiado por el empleador. En otros
pases de Centroamrica, el financiamiento cubre el 100% del salario, pero fi-
nanciado por diversos esquemas compartidos entre la seguridad social y los em-
pleadores (Costa Rica y Nicaragua). En Costa Rica, Guatemala, Mxico, Panam
y Repblica Dominicana, cuando no pueden constatarse aportes a la seguridad
social, previos al parto, o estos no estn al da, el costo de la licencia debe ser
completamente cubierto por el empleador (Pautassi y Rico, 2011).
Al revisar la inversin pblica en seguridad social en pases de la regin (vase fi-

gura 5), se confirma la gran variabilidad, as como su diversa importancia en fun-
cin del gasto pblico social total. En el caso de Uruguay, pas que cuenta con una
larga tradicin en esta materia, la inversin en seguridad social es prcticamente
la mitad del total del gasto social, misma situacin de Brasil, donde el derecho a
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de ta-
la seguridad social est garantizado constitucionalmente, y existe una serie de
bulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.
esquemas pblicos para la seguridad de los trabajadores urbanos y rurales. En a/ Las cifras del ao 2008 corresponden a nueva serie del Ministerio de Hacienda, no com-
otros casos, como Mxico, Paraguay, Per y Guatemala, la contribucin a la se- parable a aos anteriores.
guridad social, por parte de los Estados, se encuentra alrededor del 3% o menos.
Si bien existen diversos criterios para analizar la eficiencia del gasto social en
3. La extensin de la seguridad social para todos:
esta partida, a la luz de los resultados analizados a lo largo de esta seccin y grandes desafos y propuestas
en el cuadro 1, es posible plantear que existen importantes deudas de equidad
en la proteccin social contributiva al interior de la regin. Es preciso, por tanto, De los datos revisados en la seccin anterior, surge una serie de desafos que
develar los desafos que cada pas enfrenta respecto de la expansin del gasto marcan una agenda de polticas para la proteccin social contributiva en Amrica
y la cobertura para todos, de un conjunto de aseguramientos mnimos en esta Latina.
dimensin. Resalta, asimismo, los vnculos que existen entre estas polticas y las
del empleo, los cuales evidencian un llamado urgente a mejorar los canales de En estos enunciados, no se abordan, por su especificidad y requerimiento de
acceso de los trabajadores a la seguridad social. Solo al considerar estos elemen- simulaciones adicionales, los aspectos vinculados con el gasto social y su sus-
tos, se podr avanzar significativamente en la realizacin del derecho a la segu- tentabilidad, as como aspectos vinculados con la institucionalidad de control
ridad social para todos. La siguiente seccin explora, en ms detalle, algunos de y monitoreo de las prestaciones de la seguridad social. Ambos son temas que
estos desafos. requieren de atencin especial y son de gran relevancia, dejndose planteados
para futuras investigaciones.
72 73
3.1. Igualdad en el acceso En segundo lugar, adems de las pensiones sociales, un camino intermedio entre
pensiones exclusivamente no contributivas y regmenes de aporte contributivo,
Como ha quedado en evidencia, subsiste un importante porcentaje de la pobla- es el de generar pilares de acceso a la previsin. Uthoff (2006: 41) propone un
cin de los pases de Amrica Latina que no cuentan hoy con acceso a prestacio- esquema compuesto por prestaciones contributivas y no contributivas, como ha
nes de la seguridad. Lo ms preocupante es que un tercio de esta poblacin no sido implementado en el caso chileno. La incorporacin de un pilar solidario per-
accede a ningn tipo de prestacin, contributiva ni no contributiva. mite garantizar, de una forma sustentable, la expansin de la cobertura y superar
progresivamente las brechas de proteccin. Sobre la base de esta estructura,
La igualdad en el acceso puede ser promovida desde diversos flancos que han subyace la nocin de incorporar criterios de solidaridad en los ahorros que finan-
sido propuestos en aos recientes: diseando pensiones sociales no contributivas cian las prestaciones, premiando los esfuerzos de aporte a travs de esquemas
para cubrir a quienes no logren acceder a las prestaciones contributivas; gene- de contribucin definidos e introduciendo fondos de garantas para prestaciones
rando pilares escalonados de incorporacin para quienes se encuentran exclui- mnimas establecidas conforme a rigurosas bases actuariales.
dos, ofreciendo esquemas de aportes previsionales voluntarios complementarios
(Uthoff, 2006); o bien, implementando mecanismos de aseguramiento privado En una lnea similar, por ejemplo, cabe tambin destacar la experiencia de pa-
para todos quienes no hayan podido acceder a las prestaciones contributivas a ses que han buscado explcitamente incorporar a grupos poblacionales que se
travs del empleo (Ferreira y Robalino, 2010; Ribe, Robalino y Walker, 2010). encontraban excluidos del acceso a la seguridad social contributiva. Este es el
caso de los trabajadores rurales en Brasil, usualmente insertos en el merca-
En primer lugar, destacan las experiencias de extensin de la seguridad social a do informal del trabajo, y a quienes, a partir de la Constitucin de 1988 y las
travs de instrumentos de tipo no contributivo y asistencia. Se trata de medidas normas establecidas desde 1991, se les asegur la igualacin de los beneficios
fundadas en el principio de la solidaridad (Betranou et l., 2002) y que bus- previsionales al nivel del salario mnimo de los trabajadores urbanos. Con este
can proteger a los adultos mayores, cuyos aportes contributivos han sido insu- fin, los trabajadores aportan una contribucin equivalente al 2.1% del valor de su
ficientes para poder garantizarse una pensin o jubilacin en la vejez. Una gran comercializacin; si las contribuciones son insuficientes para garantizar el nivel
cantidad de pases implementa actualmente este tipo de pensiones, incluyendo de pensiones definidas por el Estado, este cofinancia el aporte requerido para
Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Paraguay y Uruguay. asegurar el derecho.
En algunos casos, programas de transferencias condicionadas, no equiparables En tercer lugar, Ribe, Robalino y Walker (2010) han propuesto potenciar los apor-
a programa de pensiones sociales, incorporan una transferencia especfica a los tes contributivos por parte de todas las personas trabajadoras, sin importar su
adultos mayores6. En otros casos, se trata de pensiones para grupos especficos insercin laboral. Se busca generar esquemas de aportes graduales y voluntarios
de la poblacin, como es el caso del Programa de Contribucin a los Veteranos y para integrar los sistemas de proteccin social contributiva que sufren de gran
Discapacitados de la Guerra del Chaco en Paraguay (Lavigne, 2012). fragmentacin. Al mismo tiempo, esta propuesta busca suprimir aquellos aspec-
tos que pueden desincentivar la formalizacin de los empleos, al existir, cada vez
La implementacin de pensiones sociales es un aspecto que requiere de mayor ms, fortalecidos sistemas de prestaciones no contributivas (Ferreira y Robalino,
anlisis, especialmente tomando en consideracin el nivel de la desigualdad y de 2010)7.
la pobreza que subsiste en la regin. Se hace tambin necesario definir con pre-
cisin la naturaleza de las prestaciones de uno y otro tipo de rgimen (contribu- En la prctica, las opciones que tomen los pases dependern fuertemente de
tivo y no contributivo), puesto que frecuentemente se alude a que prestaciones las voluntades y de los pactos polticos y sociales, los equilibrios fiscales y las
generosas de corte asistencial son un desincentivo para el cumplimiento del pago posibilidades para expandir las bases tributarias requeridas para financiar va im-
de cotizaciones, situacin que tambin puede afectar a las pensiones mnimas. puestos, por ejemplo, esquemas amplios de pensiones sociales no contributivas.
Finalmente, es necesario delimitar las responsabilidades organizacionales para
dirimir bajo la responsabilidad de cul institucin se organizarn los instrumentos Debe considerarse, ante todo, que a la base de la desigualdad en el acceso a
no contributivos, como las pensiones sociales, cuyo funcionamiento puede ser la proteccin social contributiva en la regin, se encuentra la debilidad de los
complementario al de las pensiones contributivas.

7
Esta propuesta se ampara en la identificacin de potenciales riesgos, que segn Levy
(2009), implican una oferta diferenciada de prestaciones contributivas y no contributivas
6
Estos son los casos de Honduras y el Bono 10.000, y de Mxico y el programa Oportuni- para grupos vulnerables. Tales riesgos se manifiestan en prestaciones y calidades dife-
dades. renciadas, as como en problemas de coordinacin y articulacin que la fragmentacin de
los sistemas evidencia. De esta forma, Levy plantea que esta fragmentacin podra crear
desincentivos, fortaleciendo la generacin de empleos de baja productividad o calidad.
74 75
mercados laborales regionales para poder garantizar el acceso al trabajo decente en la regin para coordinar, de manera igualitaria, la oferta de proteccin y brin-
y a la seguridad social. Los datos revisados respecto a los trabajadores insertos dar garantas universales al conjunto de los ciudadanos (Lo Vuolo, 2009; Ribe,
en ocupaciones de baja productividad son elocuentes al respecto. Combinar es- Robalino y Walker, 2010).
quemas de proteccin social contributiva y no contributiva, con mecanismos de
acceso a empleos alineados con los estndares del mercado decente, parece ser Nuevamente, es posible identificar diversas propuestas, desde aquellas que bus-
una impronta esencial para las polticas sociales y econmicas de Amrica Latina. can universalizar los instrumentos de corte no contributivo para abordar los d-
ficits de ciudadana generados a partir de esta fragmentacin (Huber, 2006; Lo
3.2. Fragmentacin y complementariedad de los esquemas de Vuolo, 2009), promover la expansin de las contribuciones (Ribe, Robalino y
seguridad social Walker, 2010) o mejorar la coordinacin institucional de ambos tipos de polticas
(contributivas y no contributivas) (Acosta y Ramrez, 2004: 56). Este es, sin lu-
Siguiendo con el punto abordado anteriormente, se debe considerar con especial gar a dudas, un mbito que reclama mayor anlisis y debate.
atencin la fragmentacin en trminos de coordinacin y gestin institucional que
exhiben los pases de Amrica Latina, en relacin con la proteccin social con- 3.3. Inclusin de grupos especficos
tributiva, y la articulacin entre proteccin social contributiva y no contributiva.
Finalmente, es posible identificar desafos especficos para grupos particulares de
Por ejemplo, en el caso de Honduras, adems del Instituto Hondureo de Segu- la poblacin en cuanto a la extensin de la seguridad social. Entre estos se cuen-
ridad Social, existen cuatro institutos que proveen de pensiones a grupos espe- ta a quienes trabajan en el sector informal o por cuenta propia en reas urbanas,
cficos de la poblacin: i) el Instituto Nacional de Previsin del Magisterio (para y de manera especial, rurales (Mesa-Lago, 2009). La situacin de quienes perte-
docentes del sector pblico y privado); ii) el Instituto Nacional de Jubilaciones y necen a pueblos indgenas es particularmente preocupante, pues estas personas
Pensiones de los Empleados y Funcionarios del Poder Ejecutivo; iii) el Instituto y comunidades se encuentran virtualmente excluidas de regmenes de seguridad
de Previsin Militar; y iv) el Instituto de los Trabajadores Universitarios (Badillo y social en algunos pases de Amrica Latinan (Patrinos y Skoufias, 2002; Mesa-
otros, 2009). En el caso de Mxico, adems del Instituto Mexicano de Seguridad Lago, 2009: 238-239).
Social (IMSS), otras dos instituciones pblicas gestionan prestaciones diferencia-
das de seguridad social a los trabajadores: el Instituto de Seguridad y Servicios En la tercera seccin, se revis la situacin de los jvenes en cuanto a la afiliacin
Sociales para los Trabajadores del Estado (ISSSTE) y la Secretara de Salud. a esquemas de seguridad social. Su dbil incorporacin confirma una tendencia
persistente a la marginacin de la seguridad social de amplios grupos de la po-
En el caso de la salud, por ejemplo, en Mxico, el impulso otorgado al Seguro blacin, la cual no parece retroceder. Los impactos de esta dinmica son severos
Popular de Salud (SPS) y la creacin del Sistema de Proteccin Social en Salud en trminos de la transmisin intergeneracional de la pobreza, particularmente
(SPSS) en 2004 responden explcitamente a la pretensin de universalizar servi- considerando el patrn de envejecimiento poblacional en la regin (CEPAL-UN-
cios y de fortalecer el rol rector de la Secretara de Salud8. El SPS permite, a los FPA, 2012). Ante este escenario, generar mayores ahorros previsionales desde
mexicanos que no cuentan con seguridad social, acceder voluntariamente a un la juventud resulta fundamental para los equilibrios actuariales. Solo en escasos
conjunto de prestaciones subsidiadas en los distintos niveles de intervencin. El pases se observan polticas que buscan promover la formalizacin de las relacio-
modelo de financiamiento incorporado no ha permitido superar la segmentacin nes contractuales de los jvenes contratados. Este es el caso del programa In-
en la cobertura y los beneficios entre los grupos poblacionales de mayores y me- centivo a la Contratacin de Jvenes y su ahorro previsorio en Chile, que otorga
nores recursos, y no se han implementado garantas explcitas de acceso (Sojo, un subsidio a la contratacin y a las cotizaciones mensuales efectivas.
2006: 42). En la prctica, subsiste un esquema diferenciado de prestaciones de
desiguales garantas para quienes forman parte del SPS, el IMSS (trabajadores Por su parte, las desigualdades generadas por la estructura del cuidado, que
formales) y el ISSSTE (trabajadores del sector pblico). afectan de manera desproporcionada a las mujeres, son un aspecto especial-
mente urgente de atender. Mesa-Lago (2009: 229) ha identificado, en ocho de
Es posible encontrar estas dinmicas en numerosos casos en la regin. Cabe, catorce pases de Amrica Latina (alrededor de los aos 2000 y 2003), que la
entonces, reflexionar respecto de las posibilidades institucionales de los Estados cobertura de los seguros sociales es menor para mujeres que para hombres, solo
a excepcin de los casos de Costa Rica y Uruguay. Esto se explica por su menor
participacin laboral, su insercin en ocupaciones no remuneradas al cuidado de
8
El SPSS incluye: un Catlogo de Servicios Esenciales en Salud (CASES) basado en crite-
los hijos, personas viviendo con alguna discapacidad y ancianos, y por tanto, sus
rios epidemiolgicos; un programa de ampliacin de cobertura; la extensin del Progra-
ma de Calidad, Equidad y Desarrollo en Salud (PROCEDES) en reas rurales y urbanas;
menores aportes a los sistemas contributivos. Su cobertura, como dependiente
y las intervenciones incluidas en los programas federales. de un hombre, es tambin frecuentemente indirecta en aquellos casos donde
76 77
este esquema est vigente, y es susceptible a ser perdida ante situaciones de Cecchini, S. y R. Martnez (2011). Proteccin social inclusiva en Amrica
divorcio o abandono (ibd.). Debe tambin tomarse en cuenta que los costos de Latina. Una mirada integral, un enfoque de derechos. No. 111. Santiago de
los servicios de salud privados se elevan en funcin del sexo. Chile: CEPAL.
Por tanto, es urgente considerar estrategias especficas de igualacin de acceso Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) United Nations
y cobertura para las mujeres, eliminando los sesgos de gnero que hoy caracte- Population Fund (UNFPA) (2012). Invertir en juventud en Amrica Latina:
rizan los sistemas previsorios de la regin. un imperativo de derechos e inclusin. Mmeo.
Como puede verse, son diversos los desafos que subsisten en los pases de Am- Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) (2012). Panorama
rica Latina para lograr generar garantas fundadas en el derecho a la seguridad social de Amrica Latina 2011. Santiago de Chile: Naciones Unidas.
social para todos y todas.
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) (2010). Panorama
En suma, se rescata un llamado a la planificacin integral de la proteccin social social de Amrica Latina 2009. Santiago de Chile: Naciones Unidas.
en su conjunto e integrada de sus distintos instrumentos, definiendo niveles po-
sibles y deseables de crecimiento de la inversin social en cada uno de los pases, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) (2009). Panorama
en funcin de los objetivos especficos que se busquen. El camino queda abierto social de Amrica Latina 2008. Santiago de Chile: Naciones Unidas.
para un largo proceso de reflexin y trabajo que se oriente a la realizacin de los
derechos de la ciudadana y a su ejercicio pleno en sus comunidades. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) (2007). Panorama
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80 81
6
Los regmenes
contributivos
en el caso de Guatemala
Comentarios a la conferencia
de Claudia Robles
________________________
Maynor Cabrera*
Introduccin
Con el nimo de contribuir al debate, aportar algunos elementos para este ar-
tculo que nos sita muy bien en el contexto latinoamericano y presenta algo
muy interesante en cuanto a Guatemala, que es un pas tardo en lo referente
a regmenes de proteccin social, pero que tambin nos recuerda que afortu-
nadamente Guatemala se escap de las reformas a los sistemas de pensiones
en la dcada de 1990; basta con ir a El Salvador y observar que hay un sistema
que no cumple lo que promete por ejemplo, permanece la baja cobertura, y
adems, cada ao se incrementa el dficit fiscal en dos puntos, gracias al sistema
de pensiones.
1. Algunos nudos crticos

En el caso de Guatemala, resalta la baja cobertura, principalmente en sectores
de baja productividad, asociados con la informalidad; tambin, baja cobertura en
jvenes y en niveles bajos de ingreso. As mismo, la inversin reducida.
En Guatemala, el tema se ha centrado en la sostenibilidad del seguro social, pero

esto nos recuerda las dificultades que hemos tenido respecto a la desigualdad en
los ingresos, que es un tema clave si es que se desea una reforma en cuanto a
proteccin social contributiva. Es importante considerar tambin el anlisis de la
fragmentacin de todos los regmenes de seguridad social existentes y la inclu-
sin de grupos especficos.
El documento nos da una visin importante de la equidad en la proteccin social

contributiva, sin olvidar la sostenibilidad y los incentivos a establecer para tener
la responsabilidad individual de quienes participan en y del sistema, y con un
____________________________
* Magster en Economa Aplicada por la Universidad Catlica de Chile. Actualmente, es
Economista Senior del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI) en Gua-
temala. Entre sus investigaciones recientes destacan las siguientes: Crisis y finanzas
pblicas en Amrica Central, elaborado con Juan Alberto Fuentes para CIEPLAN, Chile;
y Hacia finanzas pblicas equitativas y sostenibles en Amrica Central, ICEFI (en ela-
boracin).
83
enfoque amplio, al considerar aspectos como gnero y juventud. As tambin, Qu determina esta situacin del sistema de seguridad social? Hay algunos de-
toma en consideracin la articulacin de poltica social y econmica, programas terminantes socioeconmicos, de los cuales har referencia a tres:
y regmenes entre lo contributivo y lo no contributivo.
1) Una dinmica del mercado laboral, caracterizada por altos niveles de
El artculo seala algunos aspectos que resultan menos relevantes para el caso informalidad y bajo crecimiento de la productividad que se combinan con
de Guatemala, como el seguro por desempleo, las innovaciones necesarias en el tasas de crecimiento sumamente bajas. A este respecto, un anlisis realizado
sistema de salud a las que me referir ms adelante y el tema de la amplia- por el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI), acerca de la
cin de la licencia posnatal que tiene relacin con la atencin a la familia.
economa en Centroamrica en los ltimos 30 aos, muestra que Guatemala
tuvo una tasa de crecimiento de 3.5 es decir, un incremento del producto
El documento hace referencia tambin a puntos de debate, de los cuales me re-
ferir a: la atencin a la sostenibilidad; la articulacin de la poltica social con la per cpita del 1% anual, de los ms bajos en Amrica Latina.
poltica econmica a travs del empleo; y las brechas de equidad en los servicios 2) Altos niveles de pobreza, que se resisten a reducir, asociados con la baja
sociales. calidad del empleo; a pesar del crecimiento en la incorporacin laboral
en los aos crecientes, la mala calidad no permite salir de la pobreza. Sin
2. La proteccin social en el sector embargo, el bono demogrfico podra implicar una oportunidad, si se mejora
la insercin laboral.
salud en Guatemala
3) Factores histricos: la clasificacin de Guatemala como pas tardo es un
En el caso de Guatemala, tenemos muy bajos niveles de cobertura en salud: claro ejemplo, pues el sistema de seguridad social funcionaba, al inicio,
un 60%, tomando en cuenta que son datos tericos es decir, se report como para los empleados pblicos y las escasas y dbiles reformas que han sido
cobertura cualquier tipo de atencin: desde un servicio de emergencia menor en insuficientes. No contamos con un sistema de salud, sino con servicios
un puesto de salud hasta un caso de hospitalizacin intensiva en un hospital tipo fragmentados: el Ministerio de Salud atiende a la poblacin pobre, el Instituto
A; no se refieren a paquetes de cobertura integral. Y esta baja cobertura es Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS) a los asalariados contribuyentes,
an menor en el rea rural, donde solamente el 55% tiene acceso a algn tipo y los servicios privados a las familias con mayores posibilidades econmicas.
de servicio.
A nivel regional, Guatemala es uno de los pases que invierte menos en salud.
El seguro de salud alcanza solamente al 15% de la poblacin, situacin que en el El gasto familiar prcticamente lo cubre todo: un 60% del gasto nacional, lo
rea rural se reduce al 7%. La relevancia de este dato est en la vulnerabilidad cual resulta inequitativo e ineficiente, pues a la larga, quienes pagan esto, son
en que coloca a las personas, quienes pueden caer en la ruina o en la pobreza a los sectores que tendran un potencial para contribuir y que al no tener seguro,
consecuencia de los gastos derivados de una enfermedad o accidente. recurren a otros mecanismos para financiar sus emergencias. Actualmente, la
participacin del gobierno en el gasto social es una de las ms reducidas.
En el caso de Guatemala, es alarmante el descenso en la cobertura del seguro de
salud para la poblacin econmicamente activa. Datos como estos alertan para La principal orientacin de los gastos de las familias est en la compra de medi-
considerar hacia dnde se dirigen las polticas sociales. camentos y costos por enfermedad; el problema es que la distribucin de estos
riesgos es ineficiente, pues ante cualquier evento, una familia puede caer direc-
La poblacin afiliada al IGSS es, en su mayora, urbana (75%), indgena (80%) y tamente en la pobreza.
no pobre (80%). La cobertura es muy baja, pero hay un contingente de poblacin
que podra hacer un aporte a la seguridad social; por ejemplo, se observa, que Hacia dnde debera ir el sistema de proteccin en salud? En el mediano plazo,
del sector del empleo formal, alrededor del 67% podra acceder a un sistema de debera existir una responsabilidad pblica, una garanta de proteccin social
seguro social. Tambin, entre el cuarto y quinto quintiles de la poblacin, podran basada en un sistema pblico de cobertura universal bajo el manejo solidario,
hacer algunos aportes. equitativo y eficiente de los riesgos. En el largo plazo, debera ser la creacin de
un sistema integrado de servicios de salud y atencin universal con un esquema
Hay tambin otros sectores que podran aportar quiz con otras reglas y que de financiamiento solidario y sostenible. Transformar el actual sistema de mane-
actualmente no acceden a un seguro de salud, considerados por lo que han in- jo de riesgos de baja cobertura, y basado esencialmente en el mercado, puede
vertido en situaciones de hospitalizacin y otros gastos mdicos o de medicinas. tomar varios aos.
84 85
Para llegar a lo anterior, se proponen algunas alternativas en el corto plazo: La coherencia de la poltica social es sumamente importante, y en la actualidad,
el sistema de salud, tan fragmentado, hace el servicio muy caro para el pas y
La inclusin de los ocupados formales que no cotizan, pues el costo sera para las familias. Y en ello, debe haber ms accin del gobierno como ente rector,
menor teniendo un seguro de este tipo que lo que las familias deben erogar para fijar un sistema a nivel nacional.
de su bolsillo en cada evento de salud.
La participacin de los informales potenciales (del cuarto y quinto quintiles) La poltica global es un gran reto, pues frente a la necesidad de un empleo digno
con un subsidio del Estado para cubrir las cuotas patronales, con un paquete en un pas con un 70% de informalidad, no es fcil.
ms econmico.
Qu reformas son necesarias? No solamente en el IGSS con sus reformas pa-
Tambin, se proponen alternativas de carcter no contributivo: ramtricas, sino en el sector pblico en general. Guatemala est en un buen
momento a nivel demogrfico para discutir este tema y emprender reformas;
universalizacin de la atencin primaria, si lo postergamos, ser ms caro y difcil, por lo que si es el momento, contribu-
costeo basado en un conjunto de intervenciones seleccionadas, yamos todos y hagmoslo.
aporte del Estado como tercero en la seguridad social,
subsidio para los ocupados informales potenciales.
Hay un componente importante y polmico: las remesas. Se trata de un in-

greso que se ha incrementado en los ltimos aos. El promedio que una familia
receptora de remesas gasta en salud es del 15%, lo cual es demasiado dinero;
sera ms eficiente distribuir los riesgos por medio de un seguro que cubra estos
inconvenientes.
En cuanto al futuro del financiamiento en salud, es necesario incrementar el

gasto en los niveles sealados, lo cual permitira que el gasto pblico en salud
aumentara del 2% actual al 4.2%, es decir, duplicarlo, lo cual incidira en la es-
tructura del gasto que actualmente financian en su mayora las familias y, por
ende, ms cobertura, equidad y eficiencia.
3. Algunos temas para el debate

La sostenibilidad es importante, pero no es el nico tema. As tambin, se debe
rescatar la equidad, que en el caso de Guatemala, estuvo ausente en las discu-
siones de la dcada de 1990. El caso de Chile nos dice que es posible emprender
reformas que den sostenibilidad y equidad, y que favorezcan tambin la respon-
sabilidad de las personas en el financiamiento de los riesgos.
Obviamente, resulta complicado implementar lo anterior, pues tenemos un pas

con altos niveles de informalidad y una historia muy pobre en cuanto a sistemas
de proteccin social. Adems, est el crecimiento reciente de sistemas no contri-
butivos; por lo tanto, vamos a tener sistemas contributivos y no contributivos,
cada uno por su lado, o una poltica ms integral?
Tampoco podemos pensar que vamos a vivir nicamente con sistemas contributi-
vos, pero para contar con planes ms solidarios, se requiere de recursos fiscales,
que en el caso de Guatemala, se trata de un tema polticamente muy sensible.
86 87
7
Cmo se financian
los programas
en el mbito de la
proteccin social?
______________________________
Lizardo Sosa*
Una de las principales causas de los problemas que sufren las macroeconomas
nacionales en diversos pases, es la tendencia a financiar los programas sociales
mediante la contratacin de deuda pblica, lo que no solo incide en la imposibi-
lidad de contar con recursos para atender debidamente otros rubros del gasto
pblico, sino que, an ms importante, el hecho de que esta prctica traslada
a futuras generaciones el costo del escaso e insostenible bienestar que tem-
poralmente puede lograrse con este tipo de polticas. De manera que, seguir la
prctica de endeudamiento para financiar la poltica social, genera el riesgo del
estallido de una bola de nieve en futuro no muy lejano, salvo que se corrija me-
diante el incremento de los ingresos tributarios. De lo contrario, lo que sobrevie-
ne es desastre tras desastre, llmese Grecia ahora en 2011, u otros pases antes
y posiblemente despus. De este modo, adelantndome a la respuesta que al
final dar a la pregunta implcita en el ttulo de la pltica que me han permitido
el honor de impartir, solo hay una forma de financiar sosteniblemente estos pro-
gramas, y es mediante ingresos corrientes del Estado o mediante contribuciones
directas de los beneficiados. Pagarlo con deuda, es pues, una irresponsabilidad.
En cuanto a los sistemas contributivos, est claro que el financiamiento de los

programas proviene de los aportes de quienes participan y de la idnea admi-
nistracin de los fondos; lo que hay que hacer es afinar el clculo para que las
contribuciones realmente cubran los beneficios que se estn ofreciendo, evitando
extralimitaciones.
Otro aspecto es la permanente tensin entre el aspecto social y el de mercado.

Siempre existe la tensin entre lo que puede ser la promocin de la inversin
para generar empleo va exoneraciones u otros recursos como asignaciones
presupuestarias y el uso de los recursos fiscales para financiar la poltica social.
_________________________
* Economista por la Universidad Rafael Landvar. Se ha desempeado en el Sector Pblico
como Ministro de Economa, Ministro de Finanzas y Presidente del Banco de Guatemala.
Ha sido catedrtico en la Universidad Rafael Landvar, Decano de la Facultad de Ciencias
Econmicas y Director del Instituto de Investigaciones Econmicas y Sociales, en la mis-
ma universidad. Socio fundador y presidente de la Asociacin de Investigacin y Estudios
Sociales (ASIES).
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1. Los derechos econmicos y sociales contributivas de los trabajadores que sean suficientes para el financiamiento del
programa que se pretende.
inalienables
Todo esto requiere de grandes consensos sociales que permitan definir el estilo,
Cabe resaltar que en la actualidad se da, como inalienable, una serie significativa
el modelo y el sistema de poltica social que deseamos construir y encargar al
de derechos econmicos y sociales; entre ellos, se podran mencionar los relati-
Estado.
vos al trabajo en condiciones equitativas y satisfactorias, a la seguridad social,
a la proteccin contra el desempleo; ms generales, se consideran los derechos
En este punto, creo oportuno referirme a las decisiones adoptadas por los ciuda-
a un nivel de vida adecuado que aseguren la salud y el bienestar incluidos la
danos alemanes cuando decidieron la unificacin de Alemania Federal y Alemania
alimentacin, el vestido, la vivienda, la asistencia mdica y los servicios sociales
Oriental, ya que, conscientes del costo que la unidad tendra en la recuperacin
necesarios, as como la proteccin a la familia, y a un nivel alto de educacin y
de las condiciones econmicas y sociales de la Alemania Oriental (socialista),
de salud fsica y mental.
aumentaron la carga tributaria al 57% un incremento del 11%. Por todo ello,
hay mucho que trabajar en las definiciones y en la construccin de consensos.
No me pronuncio en contra de la aspiracin de diversos grupos humanos, a nivel
del orbe terrestre, de alcanzar y mantener ese conjunto de derechos inaliena-
bles. Lo que s deseo sealar es que el alcance de situaciones econmicas y so- 2. No hay poltica social separada de la poltica
ciales que hagan realidad estos derechos depende de los niveles de desarrollo de econmica
cada Estado y que su realizacin debe procurarse dentro de las polticas pblicas,
teniendo presentes las posibilidades reales que una economa nacional tiene para Muchas veces se ha dicho, y deseo repetirlo aqu, que una buena poltica eco-
alcanzarlos plenamente o de lograrlos solo parcialmente. nmica es indispensable para una buena poltica social; de otra manera, si la
poltica econmica y social no se articulan, fcilmente borraramos con el codo lo
La poltica social, pues, en nuestros pases, debe sujetarse a las posibilidades que quiz habramos escrito con la mano. Y es que, generalmente, nuestro modo
reales y procurar el alcance de consensos sociales para definir las prioridades, de hacer poltica econmica siempre ha tenido determinadas repercusiones en el
en funcin de los recursos disponibles que alcancen para hacer prevalecer estos mbito social, y ciertamente con efectos contraproducentes.
derechos. Un buen ejemplo de esta cuidadosa gradualidad es la actual discusin
en Guatemala sobre la propuesta de extender la edad para la jubilacin en el Veamos algunas afirmaciones que pueden sustentarse en los hechos: la asigna-
Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS), aumento de aos que tiene cin del gasto pblico por lo general hace ms ricos a los ricos, ya que cuando
sentido, porque de otra manera, el fondo no alcanza para todos en el largo plazo, se observa, por ejemplo, la poltica de subsidios generalizados, es demostrable
y de lo contrario, podra agotarse, pues es claro, que en la medida en que la edad que estos no benefician a los ms pobres. Durante dcadas, mantuvimos pol-
de retiro aumenta, es menor el esfuerzo que los trabajadores actuales deben ticas de subsidio al consumo de combustibles y me pregunto, acaso los ms
realizar en trminos del aporte para mantener el fondo de previsin. pobres disponen de vehculos automotores? O subsidios a las tarifas de energa
elctrica. Y de nuevo la pregunta, acaso los ms pobres localizados en reas
Entonces, diseemos una poltica social, empecemos por donde debemos y va- rurales remotas disponen de energa elctrica? Y aquellos sectores muy pobres
mos, pero no pretendamos que porque se legisle en materia, por ejemplo, de que s la disponen, para cuntas bombillas (quiz dos o tres) y cuntos radios
vivienda, ya existe la capacidad del Estado que justifique el reclamo ciudadano de (seguramente uno) la aprovechan? Sin embargo, cuando los subsidios son ge-
que todos vamos a disponer de una vivienda, o de que podremos ya considerar neralizados, aquellas residencias con quince o veinte focos, refrigeradoras, ra-
como inalienable el derecho al trabajo y a la proteccin contra el desempleo, por- dios, televisiones, calentadores de agua, aires acondicionados, etc., vaya que s
que tales condiciones solamente son alcanzables a travs del alcance de mayor aprovecharon con creces esos subsidios. Y para no mencionar ms, habra que
nivel de desarrollo econmico y social, y no sera posible garantizarlos sobre la preguntarse quines recibieron los beneficios de los programas de exoneraciones
base de los escasos recursos de que se dispone actualmente, al menos en Cen- fiscales (derechos arancelarios, impuestos sobre la renta, etc.) con pretexto de
troamrica. favorecer la inversin y el empleo.
Y no hay que olvidar que aquello que definamos como responsabilidad del Es- Todos los aos, estas polticas hacan y an hacen ms ricos, en nmeros, que los
tado, debe pagarse con recursos provenientes de los impuestos, o de sistemas pobres que logramos mover de pobreza extrema a pobreza general. Los arance-
de previsin social contributivos, y que as como se exigen beneficios, se debe les, por ejemplo, constituyen finalmente una transferencia de recursos para los
disponer de una actitud ciudadana dispuesta a contribuir, a pagar, y de cons- grandes productores nacionales. Y en el caso de Guatemala, sera muy extrao
truir un sistema tributario capaz de recaudar recursos suficientes, o de cuotas
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encontrar una empresa grande y pujante, que no haya surgido de un privilegio En el caso de los sistemas contributivos, est claro que se deben definir clara-
del Estado lo que significa que hemos practicado una poltica social al revs: mente los beneficios, las prioridades, afinando los clculos, dando seguimiento.
producimos buenos ricos. Y es importante tambin el resto de la organizacin econmica, el Estado de
derecho.
El problema es que todas estas polticas no son gratuitas, y por el contrario, tie-
nen un costo de oportunidad: los Estados dejaron de atender otros problemas. Y no se debe olvidar la calidad y sostenibilidad de la poltica macroeconmica
una sana y solvente poltica fiscal y una poltica monetaria enfocada en el aba-
Hay otras circunstancias que tambin generaron mucha pobreza: por ejemplo, timiento de la inflacin, y la sanidad y el fortalecimiento del sistema financiero,
las intervenciones de poltica econmica en el mercado, generadores de riqueza pues por lo general, los fondos de los sistemas de previsin social van al sistema
para pocos, como las fijaciones de precios quien se beneficia con los precios financiero y suelen ser duramente golpeados por los desbarajustes fiscales y
tope, no es el consumidor precisamente. O, en el caso de Guatemala, los subsi- monetarios.
dios cambiarios otorgados en 1983, y especialmente el otorgado en 1986 a quie-
nes tenan deuda externa registrada en el Banco Central, para mitigar el impacto El entramado institucional es fundamental: debe existir un sistema de supervi-
del incremento del dlar a estos deudores; pero, por favor, qu sectores sociales sin que vigile el funcionamiento de los mecanismos de proteccin social en el
pueden contratar deuda externa? Pues no son precisamente los pobres: son los sector privado.
ms ricos entre los ricos y ellos fueron los beneficiados. La cuenta que haba
absorbido el Banco de Guatemala por diversos subsidios cambiarios ya sumaba En cuanto a los sistemas no contributivos, se deben financiar con dinero sano,
en 1993, cerca de doce millardos de quetzales y segua creciendo. Cunta pol- proveniente de los impuestos. De manera que es imprescindible un Estado que
tica social se pudo haber implementado con este dinero? tenga recursos para cumplir con sus funciones.
As mismo, debe tenerse especial atencin a la naturaleza del gasto pblico, pues Y termino con la respuesta que ya haba mencionado al principio: Cmo se fi-
este, actualmente, es regresivo; por ejemplo, hace pocos aos, ms del 50% del nancian los sistemas de proteccin social no contributiva? Con impuestos. Y esto
gasto estatal se destinaba a la ciudad de Guatemala, mientras que los pobres la requiere un sistema tributario eficiente; y, tanto o ms que los impuestos, debe
mayora estn en el rea rural! ponerse atencin en el gasto que debe ser progresivo, en el sentido de favorecer
en mayor medida a los ms pobres.
3. Cmo deben financiarse los programas del

mbito de la proteccin social?
Buena parte del financiamiento de la poltica social debera provenir de sincerar
y poner en orden la poltica econmica en estricta observancia de las condiciones
del mercado. Tal sinceramiento de la economa es sumamente difcil, porque
muchos de los privilegios y de las ventajas con que ya cuentan algunos sectores,
asumen la naturaleza de derechos adquiridos y no se les pueden retirar (por
ejemplo las extensiones tributarias), sin correr el riesgo de que sean conside-
radas inconstitucionales. Tenemos, entonces, una Constitucin que garantiza el
ejercicio de los privilegios, de manera que necesitamos actuar con estricto apego
al derecho e iniciar el lento y gradual proceso de ajustes que permitan contar con
recursos utilizables en polticas sociales bien definidas y priorizadas.
Estas polticas deben orientarse al fortalecimiento de la capacidad propia de los

beneficiados, con el claro propsito de que las polticas los restablecern en la
dignidad de ser los protagonistas de su propio destino a base de su propio esfuer-
zo. Hay pues, un momento de entrada al recibir un beneficio de estas polticas y
debe haber un momento de salida: no deben disearse polticas que conviertan
a las personas beneficiarias en sujetos ad eternum dependientes del beneficio.
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Los lineamientos
de poltica social en
el plan gubernamental
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2012-2016 del Partido Lder
________________________
Luisa Morales Modenesi, Partido Lder*
La problemtica social es una, aunque los partidos polticos contendientes sean

dos. Y en este sentido, para entender la poltica social, tenemos que ver que
Guatemala es un pas donde el 51% de la poblacin vive en situacin de pobreza
y el 15% en pobreza extrema. Esto, la pobreza, se acompaa de enfermedad y
muerte, y cobra la vida de 34 nios menores a un ao por cada mil nacidos vivos.
A ello, tenemos que agregar que la mortalidad materna de Guatemala es la ms
alta de Amrica Latina, lo que est afectando a nuestras mujeres, pero particu-
larmente a nuestras mujeres indgenas, campesinas y del rea rural.
De cada 100 jvenes, 72 estn fuera del sistema escolarizado y nosotras las
mujeres enfrentamos la violencia: no solamente la del Estado por la falta de
justicia y frente a las grandes limitaciones para tener acceso a un trabajo digno,
sino tambin por la elevada tasa de mortalidad infantil y la impunidad que rei-
na frente al elevado caso de femicidios existentes en el pas, as como tambin
la desproteccin y la vulnerabilidad en que esa situacin nos coloca frente a la
violencia intrafamiliar, as como de desnutricin e inseguridad alimentaria en que
se encuentran nuestros nios menores a 5 aos, que coincide nuevamente en su
ubicacin en el rea rural, en el rea campesina, en el rea indgena de nuestro
pas.
La situacin econmica y social que vive la mayora de la poblacin guatemalteca

hace evidente la carencia de servicios y de educacin, del acceso a la vivienda y a
los propios caminos para sacar su produccin agrcola que permita dar de comer
a sus hijos y garantizar su salud y educacin.
Todo esto demuestra las grandes brechas que existen en el pas entre los que
tienen todo y los pobres que, hoy por hoy, lo que tienen es su dignidad. Y frente
a ello, al Estado y al gobierno que Manuel Baldizn va a presidir, le corresponde ir
originando, a travs de todas las propuestas contenidas en el Plan Nacional para
_____________________________
* Partido finalista en la segunda ronda de elecciones generales en Guatemala (2011).
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el Cambio, transformaciones que reclama nuestra nacin, a travs de acciones En lo referente al empleo, est visto, dentro del programa de trabajo, como lo
concretas y acciones necesarias y prioritarias que permitan ampliar las oportu- que es: un derecho humano que dignifica a la persona. Y en este sentido, las
nidades para la gente, el desarrollo humano del pas y la seguridad integral del acciones van a concretar la reactivacin de la economa del rea rural: programas
pas. de granos bsicos; apoyo legal, apoyo campesino, apoyo a los agricultores. Ade-
ms, se trabajar en infraestructura productiva en el interior del pas, en bolsas
Creo que con todo lo que hemos vivido en Guatemala, no podemos dejar de de crdito para el fomento de la iniciativa empresarial.
sealar que esas acciones tienen que ser concretas, porque ya es tiempo que la
poblacin y particularmente la poblacin indgena y rural reciba lo que por Tendremos oficinas amigas del emprendedor para brindar apoyo al pequeo
derecho le corresponde; que las mujeres no sigamos siendo discriminadas y, empresario. Fomentaremos, adems, el apoyo al cooperativismo, otorgando cr-
particularmente, la mujer rural, la mujer indgena. Es necesario que no sigamos ditos blandos al sistema cooperativo de produccin y se promover la reactiva-
contemplando los porcentajes que se han establecido en cuanto a la desnutricin cin del sector de la construccin, especialmente en vivienda e infraestructura
de la niez guatemalteca, sino que realmente se promuevan las acciones que se como motor de la economa nacional y fuente de empleo.
deben realizar para apoyar el sustento alimenticio de la niez y de la juventud,
porque ellos son la garanta efectiva del desarrollo de un capital humano que En materia de salud, el reto es alcanzar un presupuesto del 5% del PIB destinado
permita promover el desarrollo y nuevos avances para nuestra Guatemala. a la salud; y una reforma que, de manera gradual y progresiva, apoye a convertir
el sistema de salud, que es curativo, en preventivo.
El tema que nos preocupa hoy es el tema de la agenda social. Nosotros, el doctor
Manuel Baldizn, seala que implementar una agenda social que abra el espacio Hoy en la maana, sali en ElPeridico una noticia que apenas pude leer, en re-
para alcanzar la justicia, la seguridad integral y la paz no se puede, no se vale, lacin con el planteamiento que hace Naciones Unidas sobre cmo se visualiza
seguir postergando. El pas, la poblacin, reclama cambios trascendentales; y el problema de la seguridad ciudadana y esto en un momento dado, nos hace
estos cambios trascendentales en funcin de la redistribucin de los recursos tie- perder de vista otro tipo de problemas.
nen que apuntalar fundamentalmente hacia la poblacin ms pobre y marginada.
La poltica social del doctor Manuel Baldizn prioriza como reas de particular En torno a la seguridad ciudadana, el doctor Manuel Baldizn ha expresado que
atencin: la salud, la seguridad alimentaria y nutricional, la asistencia tcni- la ley y el orden se constituyen en los pilares fundamentales para generar esta
ca para la produccin agrcola y el acceso a la tierra, la generacin de empleo seguridad y confianza, y para crear un clima propicio para el desarrollo y el
urbano y rural para promover el crecimiento econmico, la continuacin de los bienestar de las familias guatemaltecas.
programas sociales ya iniciados que se incorporarn a programas productivos.
Cuando uno mira los lineamientos de la poltica social del partido Lder y de los Dentro de la seguridad ciudadana, hay una propuesta concreta: la creacin de
partidos polticos en Guatemala aun el partido contendiente, no podemos la Guardia Nacional, que est visualizada como un nuevo modelo de fuerzas de
dejar de ver que la poltica social est enmarcada en la consecucin de las Metas seguridad. Para ello, el presupuesto en el que se va a fundamentar esta moder-
del Milenio y que esta es una responsabilidad de Estado y no de gobierno. nizacin es el respeto a aquellos miembros de la Polica Nacional Civil (PNC) que
han actuado con honestidad, profesionalismo y apego a la ley, para que conti-
En materia educativa, se han iniciado esfuerzos para impulsar la Reforma Educa- nen con sus funciones. Y a todos aquellos esfuerzos que ya se han iniciado para
tiva en Guatemala. Pero como gobierno, el doctor Manuel Baldizn va a impulsar la profesionalizacin y capacitacin de la PNC, debe drseles continuidad.
acciones prioritarias que permitan afianzar, desarrollar y fortalecer dicha refor-
ma. Entre estas acciones estn: Es una lnea central todo lo relativo a la preservacin del ambiente y a la gestin
de los recursos naturales, tanto renovables como no renovables, que dentro de
la ampliacin y el mejoramiento de la formacin profesional de los educado- esta agenda social tampoco pueden seguir postergndose.
res; pero tambin se busca su dignificacin;
el impulso a la educacin bilinge intercultural y la promocin de la educacin Un elemento central en toda esta propuesta de trabajo, que est planteado por
maya; el doctor Manuel Baldizn, es la promocin de la participacin ciudadana a travs
la alimentacin de los nios y nias a travs de los comedores escolares; del dialogo y la negociacin. Buscar la generacin de consensos, porque en esta
la creacin de un programa de becas para los jvenes talentosos y sin posibi- estar la ampliacin de las oportunidades de la gente como la condicin indis-
lidad de acceso a la educacin superior; pensable para el pleno desarrollo de los derechos humanos. Y esta participacin,
una mejor coordinacin acadmica y administrativa con los once mil colegios a su vez, se constituye en el elemento central para erradicar la polarizacin
privados de este pas. econmica, la polarizacin social y poltica en el funcionamiento de la sociedad
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guatemalteca. As, el papel que juega la auditora social para el gobierno del doc- saneamiento ambiental, los servicios bsicos de salud y la educacin de calidad,
tor Baldizn, es trascendental. Y es esta forma de participacin ciudadana que, orientada al trabajo. No podemos dejar de reconocer los avances en educacin,
con el acceso a la informacin de las acciones gubernamentales, se convertir en en el tema de cobertura, pero ahora el reto es la calidad.
escudo para resguardar la transparencia de los recursos pblicos.
En segundo lugar, tiene que visualizarse y concretarse la descentralizacin de
El fortalecimiento del poder local tiene un papel central en todo el impulso de la la administracin pblica, de manera que esta descentralizacin sea pertinente,
poltica social. Y es otra herramienta fundamental para que el poder local pueda funcional y orientada al servicio, y que incluya, de forma destacada, instituciones
contribuir a la erradicacin de la corrupcin y a una participacin propositiva de modernas y eficientes de seguridad y justicia.
la poblacin, desde sus distintos niveles de actuacin.
Otro aspecto fundamental es la inversin en infraestructura social y comunitaria,
El crecimiento de la poblacin es actualmente del 2.4%. En este sentido, la pro- y la inversin productiva que facilite el desarrollo diverso y econmico del pas.
puesta que se ha trazado el programa de trabajo es alcanzar un crecimiento
anual del PIB del 6% que permita el cumplimiento de la poltica social que nos Se parte del principio de que para llevar a cabo una reforma fiscal, se requiere,
hemos trazado realizar. como punto de partida, una reforma poltica, y a su vez, educacin tributaria. Se
requiere transparencia en el gasto pblico y estas son medidas fundamentales
Para que el Estado recupere sus funciones centrales en beneficio de toda la po- para generar la confianza en los contribuyentes.
blacin, se plantea reformar su estructura funcional y administrativa; es decir,
modernizar las funciones que brindan garantas, servicios que ejercen controles Manuel Baldizn se ha propuesto que, a partir del 7 de noviembre si es elec-
y definen procedimientos. En esto hay un planteamiento serio en cuanto a la to, va a instalar las diez mesas de dilogo en las cuales surgirn las veinticinco
reforma de la administracin pblica, que debe incluir la revisin y actualizacin preguntas que estn orientadas a la reforma de la Constitucin. Posteriormente,
de leyes como: Servicio Civil, Cdigo Municipal, Compras y Contrataciones del una Asamblea Nacional Constituyente electa para este propsito ser la respon-
Estado, Presupuesto; la revisin de la Ley del Organismo Ejecutivo, entre otras. sable de legitimar lo que el soberano haya decidido.
Hay claridad meridiana, en que no existe poltica pblica si no hay recursos Y todo el proceso de consulta tiene que ver con el rgimen de legalidad, seguri-
para su implementacin. Y tenemos experiencias que nos lo demuestran. Fren- dad, justicia, igualdad, libertad y paz. Estos, todos, son pilares que fundamentan
te a esta situacin, lo que Manuel Baldizn, el Partido Lder, se ha planteado y toda poltica social.
plasmado en el plan de trabajo, es la necesidad de simplificar la recaudacin de
los impuestos. Esto ya se ha compartido con algunas cmaras empresariales Cuando no olvidamos, como guatemaltecas y guatemaltecos, nuestro futuro,
particularmente, lo ha hecho el doctor Baldizn con la Cmara de Comercio y cuando tenemos la historia viva del mismo, podemos entender las demandas
con el Consejo Econmico y Social, que aglutina a empresarios y sindicalistas. para construir un mejor futuro. Y proyectar ese futuro hacia el desarrollo, la
La conclusin para esta simplificacin es que, de las diez mesas de dilogo si democracia, la justicia, la equidad de oportunidades para mujeres, hombres,
la poblacin da al doctor Manuel Baldizn la oportunidad de llegar a presidir la indgenas, ladinos; hacia la niez, la juventud, las personas con discapacidad,
Repblica de Guatemala, a partir del 7 de noviembre del presente ao, una de para miles de trabajadores y trabajadoras que tejen con sus manos da a da, de
estas se dedicar exclusivamente al tema fiscal, que ha tenido un olvido por ms sol a sol, en la ciudad y el campo el desarrollo econmico del pas sin recibir a
de treinta aos. cambio ningn beneficio.
En cuanto a la poltica presupuestaria, que lo traigo ac en funcin de lo que he Conocer el pasado nos permite no repetirlo. Este 6 de noviembre, las y los gua-
indicado, no hay poltica pblica si no hay recursos para su implementacin. Qu temaltecos vamos a decidir si nos quedamos atrapados en un pasado lleno de
reclama un gobierno para poder administrar? Reclama poltica pblica, pero esta injusticia o mejoramos el futuro de nuestros hijos y nuestras familias.
solo la puede implementar si y solo si, se han establecido los recursos necesarios
para las intervenciones programadas a travs de planes, programas y proyectos. Si ustedes me preguntan, en sntesis, cules seran las grandes lneas de la po-
En este sentido, la poltica presupuestaria debe responder a la necesidad de un ltica social, estn centradas en la poltica de inversin para el desarrollo social
desarrollo socioeconmico con estabilidad. Y para ello, se requiere una poltica de y humano. Al centro del desarrollo est la ampliacin de las oportunidades de la
gasto pblico. La estructura del gasto que se plantea debe reflejar las prioridades gente, con la participacin y responsabilidad tambin de la poblacin. La unifi-
del desarrollo nacional. Para ello, en primer lugar, es necesaria una distribucin cacin de los fondos sociales. La reorientacin del papel de las instituciones del
territorial equilibrada, con nfasis social, que apoye la seguridad alimentaria, el gobierno central para garantizar el acceso a la alimentacin, la generacin de
98 99
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empleos, la instalacin de comedores y albergues populares. Y los programas
sociales que he sealado anteriormente y en los que insistimos. Los lineamientos
de poltica social en
el plan gubernamental
Los recursos son fundamentales para hablar, sin mentir, de lo que puede hacerse
en funcin del desarrollo humano y del desarrollo social de este pas.
2012-2016 del
Partido Patriota
_________________________________
Luz Lainfiesta, Partido Patriota*
El enfoque ser compartir la visin que tenemos de la poltica social y algunos

principios y programas. No voy a centrarme en los programas, sino ms bien en
la poltica.
Para nosotros, la poltica social tendra cuatro grandes lneas:
1. proteccin: vulnerabilidad, riesgo, el enfoque territorial;

2. construccin de capacidades: all van los sectores nutricin, salud y
educacin;
3. empleo: la generacin de opciones para que la gente use esas capacidades;
4. fiscalizacin de los recursos.
Adems, tambin me centrar en la discusin sobre los programas no contribu-

tivos, porque considero que los programas contributivos (el IGSS, las pensiones,
etc.) deberan ser un tema que nos acoja aqu nuevamente.
Guatemala tiene una Poltica de Desarrollo Social y Poblacin desde el ao 2002,

cuyo objetivo es crear las condiciones que faciliten el acceso a los beneficios del
desarrollo en condiciones de igualdad y equidad; pero no hemos avanzado mu-
cho. Adems, tiene polticas sectoriales como salud y educacin, pero tambin
sectores de poblacin como mujeres.
Esto es prueba de que no hemos avanzado mucho: desde el ao 2000, la capa-

cidad que hemos tenido como pas, para reducir la pobreza extrema, es de 0.1
anual (del 16.2 en el ao 2000 al 15 en el ao 2011). Entonces, podemos decir
que hemos fracasado en esta lucha. Pero adems, no debemos engaarnos por
las estadsticas, debido al crecimiento de la poblacin. Realmente, en nuestros
das, hay ms personas viviendo en pobreza extrema que antes a pesar de lo
poquito que hemos caminado: la ltima Encuesta Nacional de Condiciones de
Vida (ENCOVI) dice que hay casi doscientas mil ms viviendo en pobreza extre-
ma.
_____________________________
* Partido finalista y ganador en la segunda ronda de elecciones generales en Guatemala
(2011).
100 101
Tambin, debemos reconocer el crecimiento de la pobreza extrema urbana, que La poltica social no es asunto exclusivo del gobierno: es asunto de todos
es una tendencia global y que aqu ha sido menos, pero se est dando. Estado y sociedad. La participacin es importante en todos los niveles:
presupuestos, iniciativas de ley, persecucin de abusos, etc.
Como partido, hemos preparado una propuesta: la Agenda del Cambio. El plan La articulacin: cada accin debe dar valor agregado a la que precede y no
de Gobierno tiene cinco ejes, uno de ellos es el de inclusin social que tengo tener acciones aisladas (ya presentamos la propuesta de Ley para la creacin
el privilegio de coordinar y que se ha construido con participacin de muchos. del Ministerio de Desarrollo Social, que ira dentro del Sistema de Desarrollo
Social como la herramienta de articulacin y coordinacin dentro del ms alto
Quisiera empezar diciendo la raz: la construccin del eje de inclusin social y la nivel en poltica social).
visin de poltica social nacen precisamente de un entendimiento sobre la pobre- La transparencia: la experiencia latinoamericana y la de nosotros nos de-
za, no como la carencia de bienes materiales nicamente, sino tambin con otros muestra que la transparencia es fundamental en la aplicacin de toda la po-
factores multidimensionales como la exclusin, la inequidad, la vulnerabilidad y ltica social. Debe estar alejada de intereses personales o polticos un vicio
la desigualdad, que es un punto pivotal en nuestro pas. que se ha visto en todos los pases. Es una tentacin que debemos cortar
sistematizando, institucionalizando y alejando la provisin de algunos servi-
Hemos tambin privilegiado la exclusin, y de all, el nombre: la inclusin social, cios de las cpulas del poder.
por qu? Sabemos que la exclusin social deja fuera de los circuitos de desarro- Los criterios claros de ingreso y egreso: establecer las mtricas para la selec-
llo a millones de guatemaltecos, porque limita la oportunidad para la construccin de las personas beneficiarias y los criterios para la salida de las personas
cin de capacidades en la infancia, la niez, la juventud, la edad adulta; y limita con una visin de dignidad. El xito de la poltica social es cuando los par-
tambin sus opciones. Produce una terrible baja de autoestima, el sentimiento de ticipantes de estos programas ya no tengan necesidad de la solidaridad del
la incapacidad, la estigmatizacin un factor muy importante, lo cual limita la Estado para salir adelante.
oportunidad de acceso a oportunidades y conduce al abismo de la pobreza y del El registro nico de beneficiarios: es una buena prctica en Amrica. Va a
subdesarrollo, y nosotros estamos respondiendo con el eje de inclusin social, permitir articular y tener una visin clara, por territorio y por familia, sobre la
cuyo objetivo es ampliar esas oportunidades y capacidades. inversin que se hace.
La entrega sistematizada de los beneficios, de tal manera que no tenga que
Lo anterior da una idea de la base sustantiva de nuestra propuesta. El objetivo ver con criterios o privilegios particulares.
la ampliacin de las oportunidades y capacidades trata de aplicar una parte La gestin por resultados: la inversin social debe tener objetivos concretos,
de la poltica social. Partimos de un abordaje basado en la persona capital que sean medibles y que digan si se avanza o no. Es importante partir de una
humano, la familia como fundamento de la sociedad, la comunidad las insti- lnea de base que constituya un punto de partida para ver dnde estamos y
tuciones que estn ms cerca de las personas y el Estado. cmo vamos en el tiempo. Esto incluye actualizar la ENCOVI.
La evaluacin objetiva: conformar el Consejo Nacional de Evaluacin de la
Tambin, toma en cuenta el abordaje del ciclo de vida. La poltica social debera de Poltica Social, que estar separado del Ministerio de Desarrollo y dentro de la
partir desde la concepcin de acuerdo con nuestra Constitucin hasta los SEGEPLAN, conformado por expertos calificados para una evaluacin externa
adultos mayores. Y en cada una de estas etapas del ciclo de vida hay ventanas cada cierto tiempo, sobre la marcha de la poltica, y orientando.
de oportunidad para la inversin de cierto tipo de intervenciones que van a ir El modelo incluyente: transformar el actual modelo vertical incluso abso-
capitalizando el desarrollo social. lutista. El fundamento de la poltica social es la participacin y debe ser un
modelo que incluya lo mejor de cada uno de nosotros. Esto tiene el reto de
La poltica social tiene cuatro lneas: generar confianza.
La interculturalidad: nuestros pueblos maya, garfuna y xinka tienen prcticas
no contributivas: (1) ampliar las capacidades de las personas, y (2) usar las y redes de proteccin social que en momentos de crisis han sacado adelante a
capacidades, de manera que generen ingresos; la patria por muchos aos: la asistencia a una mujer embarazada, proteccin
contributivas: (1) ampliacin de la proteccin social para hacer frente a la en caso de orfandad, etc.
crisis, y (2) el patrimonio (contar con vivienda digna, etc.).
En la construccin de esta propuesta, participaron integrantes de los pueblos
Nosotros vemos todos los programas de transferencias, de inversin de insumos maya, garfuna y xinka para que estas visiones fueran consideradas; es muy
para el desarrollo social, como estratgicos para ampliar capacidades y opciones. importante, en la parte social, y no es una asimilacin, sino articulacin:
Me voy a enfocar en las dos primeras no contributivas, pero antes, dos ideas cmo las comadronas se articulan con los servicios de salud? Cmo las
sobre nuestra visin:
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cofradas pueden seguir con el papel de asegurar la pertinencia de quienes la experiencia, para empezar a trabajar y que revisen a detalle las propuestas
participan en los programas? Es muy importante el papel de las instancias y que vayan mejorando. Es decir, esto es de todos y no exclusivamente del
comunitarias, como los Consejos Comunitarios de Desarrollo (COCODES). partido: es del pas.
La sostenibilidad: cunto nos cuesta la inversin en las reas sociales? De- La empresa es tambin muy importante, no solo en los sistemas de proteccin,
bemos tener claridad en lo que hacemos para tomar decisiones acertadas. Es sino tambin en la contribucin con ideas, tecnologa e innovacin.
necesario, sin duda, aumentar el gasto social, pero con base en la confianza
Las iglesias son fundamentales en la poltica social: estn cerca de la
y en un pacto fiscal que debemos hacer.
poblacin y tienen un rol por cumplir en muchos casos, como la gestin de
Ms inversin en capacidades: tenemos la visin de la dignidad, es decir, que
en el largo plazo, las personas tengan opciones para salir adelante; sin la riesgo.
visin asistencialista que, sin embargo, es necesaria como medida paliativa 5. Institucionalidad: las condiciones de contratacin y de trabajo y la calidad
emergente. del personal, pero tambin las mismas instituciones deben estar integradas
y articuladas. El Ministerio de Desarrollo Social, por ejemplo, va a absorber
Nuestra poltica social se basa en cinco principios: a las entidades que, por ahora, no estn adscritas a un sector en particular.
1. El enfoque de derechos: la poltica social no debe tener una ptica de De estos principios, se derivan las cinco estrategias:
caridad, sino de dignidad de la persona; como ser humano, tiene igualdad
de derechos lo manda nuestra Constitucin y el Estado debe ser garante 1. Hambre cero: tiene tres componentes fundamentales:
del cumplimiento de dichos derechos. Hay grupos de poblacin, que por sus Reducir la desnutricin crnica en dos puntos porcentuales cada ao,
circunstancias, necesitan un apoyo ms cercano del derecho para que se para lo cual se implementar la Ventana de los 1,000 das, que consis-
te en trece intervenciones directas con las acciones siguientes durante
cumplan esos derechos; y tambin es necesario tomar acciones para que
un perodo que abarcar desde la concepcin de la persona: educa-
ello vaya cambiando. Lo anterior nos obliga a una visin de vulnerabilidad y
cin en lactancia materna exclusiva durante los primeros seis meses,
riesgo, en el sentido de que el Estado debe considerar a las personas en esta alimentos adecuados e higiene; micronutrientes harina fortificada,
situacin. azcar con vitamina A y sal yodada y desparasitacin; y provisin de
2. Cambio duradero: las medidas paliativas que abordan los efectos de la nutrimentos especiales para revertir procesos de desnutricin incipien-
pobreza son importantes, pero pretendemos sentar las bases para cambios tes que sean detectados. Se ha comprobado que si estas acciones se
duraderos a travs del tiempo, lo cual significa trabajar en las causas realizan entre los cero y doce aos de edad, la desnutricin crnica se
estructurales. Por ello, la poltica social tiene mucho que ver con el desarrollo puede cortar de tajo.
rural, con la generacin de empleo, y con la formacin y el empoderamiento En Guatemala, cada da nacen veintitrs nios en riesgo de desnutricin.
de la familia y la mujer. Disponibilidad de alimentos a precios accesibles, que comprende la par-
te agrcola: produccin de granos bsicos, riegos, control de precios,
3. Estrategias integrales y articuladas que miren distintas dimensiones
mejoramiento de mercados, etc.
de los problemas: la suma de programas que den valores agregados es
Fortalecimiento de la Secretara de Seguridad Alimentaria y del Consejo
lo que ir ayudando a las personas. Un estudio de ICEFI sugiere, que para de Seguridad Alimentaria, liderado por la Vicepresidencia. Nuestro pre-
ir reduciendo las tasas de desnutricin, es necesaria la articulacin entre supuesto sera de dos mil millones de quetzales al ao.
las transferencias, la bolsa y los programas de la Secretara de Seguridad 2. Hogares saludables: creacin de ambientes saludables para que las
Alimentaria, pero tambin con Salud, porque los programas sectoriales deben familias se desarrollen. Para ello, hemos diseado un paquete de programas,
ser integrales. De hecho, nuestra propuesta del cambio present estrategias de los cuales mencionar cuatro: a) creacin de un sistema incluyente de
integrales con contribuciones de los diferentes sectores; posteriormente, salud, que incorpora cambiar progresivamente el actual modelo de atencin
desarrollamos cada plan sectorial, que implica el fortalecimiento de las en salud, cobertura y calidad; b) rehabilitacin del Sistema de Salud; c)
instituciones. La propuesta es por estrategias. implementacin de una Red Comunitaria de Salud con fines de prevencin;
4. Alianzas: trabajar juntos con todos. La participacin del sector acadmico y d) promocin de una maternidad saludable.
es fundamental en la poltica social. Si Dios y el pueblo de Guatemala as
lo quieren y quedamos electos, deberamos tener una reunin con el sector La tecnologa tambin es una herramienta importante para el acceso a
acadmico para hablar de esto; con los tanques de pensamiento que tienen informacin cuando no se cuenta con atencin mdica inmediata: se pueden
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crear sitios en plataformas gratuitas, que permitan a cualquier persona, por
medio de una computadora porttil, realizar consultas y obtener informacin.
Comentarios a las
3. Niez preparada: educacin de la primera infancia cero a tres aos, presentaciones sobre
preescolar, primaria. As tambin, el mejoramiento de la calidad de la
educacin preprimaria, con estrategias que ya conocemos, tales como el
los lineamientos
mejoramiento del Sistema de Recursos Humanos del Ministerio de Educacin de poltica social
(MINEDUC) y la profesionalizacin de los docentes, pero tambin con un
acompaamiento mensual por medio de asesores pedaggicos que apoyen
en las propuestas
al profesorado en actividades como la planificacin. de planes gubernamentales
4. Jvenes protagonistas: aseguramiento del acceso a la educacin media
en todos los municipios; educacin con enfoque laboral. Adems, una visin
2012-2016
_______________________________
del joven como protagonista, como voluntario, como alguien que construye
su plan de vida.
5. Familias seguras: la base para que lo anterior ocurra, con programas como Comentario 1
Ser Familia. As tambin, la gestin de riesgos y la proteccin a grupos Claudia Robles
vulnerables, que incluye acciones especficas como la no institucionalizacin
de nios en situacin de orfandad. 1. Sobre la definicin de la poltica social y sus
bases de financiamiento
Queremos ser un gobierno de avanzada, pero que convoque y genere confianza
para que la gente vea lo que hacemos. Los programas sociales son un medio para La poltica social engloba el conjunto de intervenciones de proteccin social y de
tener una vida digna, la dignidad propia del ser humano, generando las condicio- promocin social y, que de manera estrecha, se vincula con las polticas econ-
nes para que todos tengan las mismas oportunidades de desarrollo. micas, monetarias y fiscales de los pases.
Soamos con un pas de oportunidades para todos y todas. En primer lugar, quiero comentar sobre la necesidad de generar distinciones
conceptuales entre poltica social y programas sociales. Sobre la primera, hay
diversas definiciones acadmicas, pero bsicamente comprende un conjunto de
lineamientos, arreglos y decisiones que en un pas o en una sociedad se dan para
alcanzar objetivos determinados, amplios de desarrollo.
La poltica social va a generar desarrollo y trasciende el espacio de un progra-

ma, mecanismo o estrategia determinada y concreta. Las polticas sociales se
guan por los principios que cada Estado va dando y que dan cuenta del marco
constitucional de cada pas y su adhesin a los tratados internacionales sobre
derechos humanos. De esta forma, las polticas sociales combinan lineamientos
que apuntan hacia la igualdad, a travs de mecanismos de redistribucin, foca-
lizacin y equidad. Los programas vienen a ser mecanismos e instrumentos que
permiten articular esos fines ms amplios, lo que queremos para una sociedad
determinada.
Un segundo punto, que tambin es fundamental a la hora de concebir la pol-

tica pblica y la poltica social en clave de desarrollo, es la articulacin. Ambas
propuestas y la de la universidad lo recogen: la articulacin entre objetivos,
intersectorial, etc.
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En tercer lugar, debo recalcar la necesidad de fortalecer la articulacin entre el caso de Guatemala, porque eso permitir establecer los objetivos, as como
poltica social y poltica econmica. Las polticas de empleo, por ejemplo que tambin los incrementos necesarios para ir escalando en la lgica de los derechos
se consideran polticas econmicas, tienen un componente social claro y tienen sociales: ir garantizando progresivamente una serie de beneficios, permitiendo la
sus implicancias multidimensionales en este campo; un caso es la propuesta participacin plena de todas las personas de la sociedad en los diferentes mbitos
que se mencion sobre los seis meses de lactancia para las mujeres: se hace (econmico, social, poltico, etc.). En la lgica de la complementariedad, lo ante-
necesario buscar mecanismos que faciliten la conciliacin entre las labores de rior implica articular los principios de la ciudadana y el ejercicio de los derechos.
cuidado del beb y las labores de trabajo remunerado que desempean diversos
miembros de la familia, y en especial, las mujeres, y que esto est facilitado por Otro aprendizaje que se puede extraer de la experiencia de Amrica Latina es
el mercado laboral. Para este fin, se necesita tener pactos sociales amplios, en que, si se considera la proteccin social no contributiva como un objetivo de
los cuales los actores privados, econmicos, son importantes. superacin de la pobreza, se debe pensar en las transferencias a implementar y
los montos de estas. Hay experiencias en Brasil, Mxico y Ecuador en las que el
Hay que ser muy cuidadoso en esto de las articulaciones, pues hay temas que si monto es determinante para superar la pobreza, si se est midiendo pobreza por
bien estn ubicados en ministerios especficos, permean varias dinmicas. Ayer ingreso. De acuerdo con los fines que se busquen con los programas, los incen-
comentaba el ejemplo de las economas verdes y la Conferencia Ro+20 y cmo, tivos deben estar claramente definidos. En el caso del programa Oportunidades,
a travs de la iniciativa de economas verdes, se busca reducir la pobreza, y pro- en Mxico, por ejemplo, se establecen incentivos diferentes para nios y nias,
mover la inclusin y la equidad social. dado que las condiciones de insercin en el sistema educativo son diferentes para
ambos grupos.
Cmo combinamos los objetivos? Hay un caso en el programa Bolsa Familia,
en Brasil, donde el programa Bolsa Berde entrega transferencias monetarias a Es importante la mencin que se hizo sobre el sistema de monitoreo y el registro
los campesinos ms pobres y vulnerables de Brasil de manera similar a otros de beneficiarios, a lo que se puede incorporar un sistema informtico que permita
programas de transferencias condicionadas, como Bolsa Famlia, invirtiendo en ver cmo se est accediendo a los distintos beneficios, pero todo en una lgica
tecnologas sustentables ambientalmente. De esta forma, vinculan acciones en intersectorial, ms amplia.
los terrenos productivo, social y medioambiental, impulsadas tradicionalmente
por instituciones distintas, empalmndose en una sola lgica de desarrollo. La inversin se debe observar con cuidado, sobre todo al analizar la relacin en-
tre inversin y rendimiento de los sistemas.
2. Sobre la sustentabilidad de la proteccin social
Asegurar un gasto social progresivo es tambin una gran enseanza en Amrica
Hay una serie de aspectos puntuales y otros ms amplios que emergen al pensar Latina, especialmente en el caso de Brasil, que ha logrado reducir la pobreza
la proteccin social desde una ptica integral. Lo que se observa en la experiencia por la progresividad del gasto social y, adems, por la articulacin de las trans-
de Amrica Latina, en cuanto a los logros en materia de poltica social, es que ferencias y programas sociales contributivos y no contributivos.
se avanza sustantivamente en la proteccin social, al considerar los tres grandes
componentes descritos en la presentacin (asistencia social, seguridad social y Comentario 2
regulacin de los mercados laborales). Esto requiere pensar en arquitecturas Ana de Molina
integrales de proteccin social que combinen lgicas contributivas y no contri-
butivas, junto con la regulacin de los mercados laborales. No se trata solo de A partir de la experiencia en la administracin pblica, es importante tomar en
avanzar para generar transferencias que hoy reduzcan el hambre, sino de asegu- cuenta varios aspectos. Uno de ellos, es considerar que muchas veces los equipos
rar tambin la sustentabilidad del desarrollo de las sociedades en su conjunto y que elaboran las propuestas de la agenda gubernamental no son necesariamente
la sustentabilidad fiscal. En el caso de Guatemala, esto implica pensar en cmo quienes luego las ejecutan, de manera que se recomienda que sea esa agenda la
incorporar progresivamente a la poblacin que hoy est excluida del sistema gua de navegacin para el trabajo diario en la administracin.
contributivo y garantizarle proteccin a lo largo de su ciclo de vida.
Lo anterior no es fcil, porque el andamiaje institucional no siempre es favorable
Hay una primera leccin que se puede extraer del caso chileno: la lgica de y, por ejemplo, las agendas estn tan sectorializadas que atomizan las acciones
articular lo contributivo y lo no contributivo en el sistema integral de proteccin gubernamentales. La accin coordinadora, por lo tanto, es importante. Se han te-
social ha permitido proteger al conjunto de la poblacin en aquellos umbrales de nido ya varias experiencias: hace muchos aos se cre el Ministerio de Desarrollo
vida que son bsicos; es un primer paso, pues los derechos establecen un piso y tambin la Secretara Ejecutiva de la Presidencia; es decir, se ha contado y se
mnimo. Es importante, por lo tanto, definir cules son los pisos mnimos para cuenta con una serie de instancias coordinadoras. Sin embargo, lo ms impor-
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tante es el liderazgo de quien encabeza el gobierno, para la coordinacin efectiva sin evaluar impactos ni optimizar recursos. Y, dado que siempre los recursos son
y visin integral del Gabinete de Gobierno, especialmente. escasos, es necesario optimizarlos.
La sostenibilidad de las polticas: Guatemala tiene ms de cuarenta polticas Tambin, es necesario identificar el escenario futuro y tener claridad acerca de
pblicas (generales, sectoriales y transversales), algunas resultado incluso cmo estar la agenda gubernamental, pues el presupuesto la regir. La dispo-
de mesas, negociaciones y/o consensos, tanto en el mbito social como en el nibilidad y el espacio presupuestario son fundamentales para la marcha de las
econmico. Pero para ejecutarlas, es necesario que los esfuerzos de estos dilo- polticas sociales.
gos y consensos se lleven a la prctica.
El presupuesto, como se ha mencionado, debe ser un instrumento de poltica y
Universalizacin vs. focalizacin: definitivamente, hay necesidad de focalizar. no la poltica en s.
Contamos con instrumentos como el mapa de pobreza y los indicadores socioeco-
nmicos, los cuales son simplemente instrumentos, no fines. Ya hemos aprendido Es importante la interlocucin con las familias, pero tambin la interlocucin para
que no podemos seguir trabajando de manera dispersa las intervenciones secto- la fiscalizacin. Contar con un espacio institucional que abra el Gobierno para,
riales educacin, salud, nutricin, infraestructura bsica, sino ms bien con por ejemplo, escuchar los distintos informes de auditora social; escuchar a la so-
un enfoque de atencin integral. El 95% de la probabilidad de que la nia rural ciedad sobre cmo visualiza el desempeo y el manejo de los recursos pblicos,
no llegue a la escuela es porque no tiene servicios de agua potable o energa lo cual permitira aumentar la confianza en las instituciones.
elctrica; entonces, podemos tener estrategias pedaggicas interesantes, pero
la nia rural no va a llegar a la escuela, por lo que deben estar estos servicios Para la fiscalizacin, hay que tener rendicin de cuentas, lo cual implica la actitud
bsicos. Es necesario, entonces, un desarrollo integral focalizado que se tendr ciudadana. Una obligacin, por ejemplo, es cumplir con el pago de impuestos.
que ir expandiendo, pero en funcin de los recursos.
Me parece muy importante el esfuerzo como el planteado hoy: la exposicin de
Es fundamental ver el ciclo vital ciclo de vida de las personas, la integralidad, agendas, que son importantes para la construccin de una agenda nacional.
el sector, lo cual no es nada fcil, por lo que insisto en que es necesario ver la
coordinacin institucional, cuyo xito depender, en gran medida, de la claridad
en los objetivos por parte de quien dirija las acciones del Gobierno.
El pacto fiscal: es un instrumento hacia un fin ltimo que es el bienestar. Los

fundamentos econmicos y sociales del pacto fiscal establecen claramente la na-
turaleza de la poltica fiscal, que no es tener menos dficit ni mayor supervit, ni
aumentar el ahorro de la cuenta corriente: estos son principios y compromisos.
Los fundamentos del pacto fiscal estn orientados a lograr el bien comn, lograr
la igualdad, disminuir la exclusin.
Es bienvenido el tema del pacto fiscal: hay que hacerlo y se refiere a fiscalidad,
gasto, evaluacin, control, auditora social; y tambin a lo tributario. Y a la par de
comenzar a generar una discusin nacional sobre el pacto fiscal y su implemen-
tacin, es importante el pacto social, porque est claro que no es la poltica fiscal
per se, sino la poltica fiscal para qu: para la ejecucin de un pacto social. Y
para esto, tenemos que ponernos de acuerdo sobre el establecimiento de los m-
nimos sociales, que es tambin un enfoque de derechos. Estos mnimos sociales
requerirn focalizacin.
El presupuesto 2012: el ciclo presupuestario en Guatemala no se agota, pues

solo se habla de la elaboracin, discusin y ejecucin del presupuesto. Es nece-
sario, por lo tanto, hablar ya de una evaluacin y de un presupuesto por resul-
tados. Se debe cerrar el crculo y dejar la prctica de presupuestar por inercia,
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Lineamientos de poltica
social desde un enfoque
humanista cristiano
_________________________
11
Renzo Rosal*
Introduccin
Desde la Direccin de Incidencia Pblica de la Vicerrectora de Investigacin y
Proyeccin de la Universidad Rafael Landvar, se elabor una propuesta de polti-
ca social que incorpora los ejes de pobreza, empleo, educacin, salud, seguridad
alimentaria, justicia y desarrollo rural integral. Consideramos que la calidad de
vida, desde la visin humanista, no puede entenderse, sino precisamente desde
lo integral, desde una visin sistmica que tome en cuenta los diferentes aspec-
tos que garantizan el respeto a la dignidad humana. La propuesta responde a los
cinco desafos en los que se centra la actuacin de la Universidad a partir del ao
2009, complementado con un ejercicio participativo denominado Jornadas de
anlisis, que se realiz con estudiantes de todas las facultades desde el mes de
julio de este ao, como parte de la iniciativa de Voluntariado Electoral, realizado
en el marco del actual proceso electoral.
1. Puntos de partida
La poltica social es el conjunto de acciones de gobierno dirigidas a mejorar las
condiciones de educacin, salud, vivienda y empleo de la poblacin. Tambin,
se entiende como el conjunto de instrumentos que regulan y buscan de manera
institucional el reparto de la riqueza en la sociedad, particularmente de aquellos
sectores en riesgo socioeconmico y en condiciones de vulnerabilidad. Existen
de tres tipos:
1) polticas de compensacin social: son aquellas que se ponen en prctica para

ayudar especficamente a los grupos ms afectados por las transformaciones
econmicas o por crisis de cualquier otro tipo;
2) polticas de inversin en capital humano: son las que tienen como objetivo
proporcionar a la poblacin las calificaciones necesarias para un mejor
_______________________
* Director de Incidencia Pblica, Universidad Rafael Landvar.
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desempeo laboral. Estas son especialmente importantes en el contexto en cuenta que el establecimiento de los objetivos polticos, desde un grupo en
actual, en el que la posibilidad de acceder a mejores puestos de trabajo particular en este caso el grupo que accede al poder resultan necesariamente
depende de la capacitacin y la preparacin acadmica. Es responsabilidad influenciados por el poder social, los intereses y las negociaciones existentes en-
tre actores polticos, as como por los imaginarios sociales que existan alrededor
de la poltica social del Estado dotar de capital humano a la poblacin,
de la agenda pblica. Por todo esto, es importante abordar el tema de la poltica
especialmente a la de los estratos socioeconmicos ms bajos, para que
social en Guatemala, en un momento coyuntural tan incierto como el actual.
puedan aprovechar las oportunidades que les ayuden a salir de la pobreza;
3) polticas de integracin social: buscan ayudar a superar la marginalidad Las polticas sociales son polticas pblicas cuyo eje fundamental se encuentra
en que se encuentran diferentes grupos sociales, afectados por formas de desde el punto de vista del humanismo cristiano, precisamente lo humano. Lo
exclusin de ndole tnica, geogrfica o de gnero (Fuentes y Garca, 1998). humano, entendido como todo aquello que involucre el respeto a la dignidad de
la persona y las garantas que posibiliten la calidad de vida. Las temticas, que
Las polticas pblicas encierran decisiones y se concretan en acciones (polticas, histricamente han sido catalogadas como sociales, son los temas de salud y
programas, proyectos), que contienen valores, instrumentos, medios de inter- educacin. Las polticas pblicas en estos temas son, por lo general, discutidas
vencin y resultados. Las polticas pblicas deberan ser la respuesta al inters desde el marco de la poltica social, ya que, por una parte, no es posible imaginar
general de la sociedad, ya sea porque su legitimidad derive de un proceso legis- la calidad de vida si las necesidades bsicas que el ser humano requiere para un
lativo, o de la aplicacin de criterios y conocimientos tcnicos. mnimo desarrollo no son satisfechas, y por otro, la importancia que se le brinda
a la educacin como elemento de desarrollo y generacin de capital humano. Sin
Comprender el fracaso o limitado xito de las polticas sociales, as como las embargo, la complejidad de la vida humana y las problemticas a las que da a
circunstancias que rodean la toma de decisiones, requiere de un anlisis de los da deben verse enfrentados los ciudadanos, han llevado a la inclusin de otras
fenmenos que impiden la formulacin, implementacin y puesta en prctica de temticas cuando se hace mencin sobre polticas sociales.
las mismas, anlisis que puede contribuir a la identificacin de formas alternati-
vas de aplicacin. Las condiciones de empleo, programas alimentarios, administracin de justicia,
equidad de oportunidades y desarrollo rural son ahora temticas necesariamente
Algunos de los principales obstculos que se pueden identificar en la formulacin sociales, las cuales encuentran su marco de abordaje en la problemtica de la
y gestin de polticas pblicas, especialmente de las polticas sociales, son: pobreza. Es necesario integrar estos temas trascendentales en la concepcin de
poltica social y desarrollo integral. En Guatemala, la mayora de la poblacin
correr el riesgo de convertirse en el resultado de continuas luchas por el po- carece de las garantas esenciales para una calidad de vida: el 49% de la pobla-
der respecto a la asignacin de escasos recursos; cin se encuentra en extrema pobreza y un 23% en estado de pobreza, 80% de
poca integracin entre poltica econmica y poltica social; la riqueza del pas se encuentra en manos de un 20% de la poblacin, existen
disminucin del gasto social; rezagos grandes todava en el tema de acceso a la educacin, especialmente en
prevalencia de las inequidades; la educacin media donde el porcentaje de alumnos que logran acceder a este
escasa focalizacin de intervenciones, resultado de polticas de carcter uni- nivel no supera el 50% (43%), 49.8% de los nios menores a cinco aos pade-
versal; cen de desnutricin, y en el rea rural, ms del 80% de la poblacin se dedica
instituciones desintegradas y descoordinadas; al empleo informal, de acuerdo con datos proporcionados por investigadores del
pobreza y sus continuas/renovadas expresiones; IDIES e investigaciones de la Organizacin de Estados Iberoamericanos (OEI),
participacin ciudadana dispersa y subestimada; del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y de la Secretara de
limitada evaluacin de las polticas; Seguridad Alimentaria y Nutricional (SESAN). Todos estos indicadores llevan a la
falta de atencin a dualidades existentes, como la urbano-rural. identificacin de prioridades para las polticas sociales en el pas.
Esta conferencia se orienta hacia el estudio para las polticas pblicas con orien-
2. Hacia una mejor comprensin de las tacin social, especialmente con miras al nuevo gobierno que asumir el prximo
14 de enero prximo. De acuerdo con datos proporcionados por el PNUD en su
polticas sociales en Guatemala Informe de Desarrollo Humano 2009-2010, los elementos que debera te-
ner toda poltica pblica son estabilidad, adaptabilidad, coordinacin, coherencia,
Las polticas pblicas, entendidas desde su mbito ms general, tienden a res- eficiencia, implementacin, aplicacin efectiva y orientacin del inters pblico.
ponder a objetivos polticos establecidos, cuyos medios de implementacin son Guatemala cuenta con un nivel medio de estabilidad, adaptabilidad, coordinacin,
precisamente las mismas polticas pblicas. Sin embargo, es importante tomar
114 115
coherencia y eficiencia; y un nivel bajo de implementacin, aplicacin efectiva alimentarios y nutricionales de la poblacin. El deterioro del estado nutricional
y orientacin al inters pblico. En ninguno de los aspectos se logra una ponde- por baja ingesta de alimentos o pobre utilizacin biolgica de estos se presenta
racin alta. Bajo este marco contextual, es posible intentar estructurar una pro- en guatemaltecos de todas las edades, pero los grupos ms vulnerables son las
puesta que permita redimensionar la poltica social para el Estado guatemalteco. mujeres, nios, adultos mayores y las personas que viven en algn grado de
pobreza.
3. Pobreza
La seguridad alimentaria y nutricional es un derecho de toda persona y las polti-
La pobreza es una situacin en la cual la persona tiene la imposibilidad de vi- cas pblicas son posibles si se proponen y enfatizan en lineamientos adecuados.
vir de forma digna y satisfacer sus necesidades bsicas, significando ms que Ha sido un reto para cada gobierno atacar el alto porcentaje de desnutricin
un estado socioeconmico. Es necesario comprender que la pobreza encuentra existente en el pas, que actualmente asciende al 49.8% de los nios menores
efectos en el mbito psicolgico y emocional de las personas, lo que conlleva a a cinco aos. Para que la seguridad alimentaria y nutricional est completa, se
la diferenciacin. deben cumplir los cuatro pilares que la conforman y cada uno depende directa-
mente del anterior.
Mejorar las condiciones de vida de casi la mitad de la poblacin guatemalteca
requiere una unificacin de esfuerzos e inversin equilibrada entre educacin, El primer pilar de la seguridad alimentaria y nutricional es la disponibilidad, el
seguridad alimentaria, salud y acceso a la justicia, prestando un inters especial cual se refiere a la existencia de los alimentos. Por falta de polticas pblicas que
a la poblacin vulnerable del pas bajo el supuesto de subsidiariedad que pro- respondan ante esta necesidad y la pobreza en que se encuentran sumidas mu-
pone el humanismo cristiano. La transparencia de los recursos y la rendicin de chas poblaciones del pas, este pilar se ve afectado por la alta vulnerabilidad ante
cuentas es, a la vez, un elemento clave y transversal en la consecucin de estos fenmenos naturales y cambios climticos que no se pueden enfrentar.
objetivos.
El segundo pilar es el acceso a los alimentos, ya que los que estn disponibles,
Un factor primordial en la disminucin de la pobreza es la educacin, tanto en el las personas deben poder comprarlos. Esto se ve influido por el costo de los ali-
aspecto de acceso como en el de calidad. Los indicadores educativos del pas dan mentos, el salario mnimo, el nmero de miembros en la familia, el desempleo, el
cuenta de que en Guatemala todava es necesario trabajar para lograr garantizar subempleo y todo lo que condicione o impida a las personas obtener los alimen-
el acceso a la educacin para todos, especialmente para aquellos ms vulnera- tos. Deben crearse polticas de proteccin a los consumidores, para asegurar que
bles en las zonas rurales del pas, tal y como lo establece uno de los Objetivo no haya variaciones drsticas en los precios de los alimentos.
del Milenio, el cual propone lograr la enseanza primaria universal. Esto puede
ser posible con la implementacin de un sistema educativo regionalizado, des- El tercer pilar es el consumo de los alimentos. Por falta de educacin nutricional,
centralizado, desconcentrado y, sobre todo, participativo, que tome en cuenta a las personas los consumen de forma incorrecta, adquiriendo productos no nutri-
las municipalidades, las escuelas y los padres de familia en el tema de la gestin cionales y dejando de lado los que realmente benefician la salud.
escolar.
El cuarto pilar es la utilizacin biolgica. Esto se refiere a cmo el cuerpo aprove-
Para lograr la calidad educativa, elementos indispensables son la pertinencia so- cha de manera efectiva los nutrientes que consume. En este pilar, es fundamen-
cial y la pertenencia cultural: la pertinencia social, entendida como el vnculo tal el estado de salud de las personas, y este est directamente influido por el
que el alumno genere entre la sociedad y su entorno, y la cultural, como aquella acceso a servicios de salud pblicos o privados y por la calidad de esta atencin.
que se enmarca en el tema intercultural. Por ejemplo, recibir clases en el idioma Tambin, influye el acceso al agua potable y el manejo adecuado de los desechos.
materno, as como explicaciones o ejemplos de su entorno que cobren para el
alumno un sentido real. La concienciacin social y cultural sobre el entorno debe Una vez que se logre trabajar efectivamente en los temas de educacin y segu-
ser una caracterstica primordial para el desarrollo integral de los individuos, y ridad alimentaria, se har necesario construir las capacidades de las personas
pasa necesariamente por la formacin del docente. para obtener un empleo digno. Como propuestas para disminuir en el corto plazo
y erradicar a mediano y largo plazo las tasas de informalidad y desempleo, se
La educacin es una herramienta para el desarrollo integral de las personas, propone invertir ms en la educacin en el rea rural y dotar a las personas de
siempre y cuando los nios y nias cuenten con las condiciones bsicas de ali- habilidades bsicas que le permitan ejercer ms de un oficio, as como incenti-
mentacin y nutricin que les permitan potencializar todas sus capacidades var o motivar a los trabajadores para aumentar su productividad por medio de
dentro del aula. A nivel nacional, se pueden encontrar sin dificultad problemas programas gubernamentales. El Sistema de Seguridad Social debe representar
beneficios ms altos que los costos, contando con disponibilidad y acceso fcil
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a las personas. Fomentar la competencia, luchar en contra de los monopolios y

ayudar a las micro y medianas empresas a aumentar su capacidad de desarrollo 6. Las polticas pblicas necesarias
econmico, permitiendo su entrada a una competencia global, son vas indispen-
sables para este objetivo. En las sociedades actuales, las polticas pblicas se relacionan con la posibilidad
de contar con los recursos necesarios para el desarrollo individual, tanto como en
4. Justicia lo que se refiere al empleo y a los servicios sociales, sobre todo, educacin, salud
y proteccin. La igualdad de oportunidades tambin implica la posibilidad de ac-
Garantizar justicia en el pas es una de las muchas tareas pendientes que tiene el ceder a una administracin de justicia que garantice el ejercicio y la exigibilidad
Estado guatemalteco, como nico ente al que se le atribuye esa funcin. Existen de estos derechos, as como a un sistema fiscal transparente que asegure una re-
muchas barreras para poder brindar y tener acceso a una justicia efectiva, lo caudacin equitativa y un gasto solidario. En este sentido, el Estado, a travs de
cual se traduce en impunidad, que impera en muchos mbitos de la vida de los las polticas pblicas, tiene un papel esencial en la provisin de servicios sociales
guatemaltecos. bsicos de calidad, apuntando a la reduccin de distancias o brechas entre dis-
tintos grupos y territorios en lo que se refiere al acceso al empleo, la proteccin
Ms all de adoptar soluciones complejas, la imparticin de justica es uno de los social, la educacin, la salud, la justicia, la fiscalidad, los recursos financieros, el
fundamentos de ser del Estado, por lo que se proponen las siguientes estrategias consumo y las nuevas tecnologas, entre otras cuestiones.
para poder impartir justicia (Wagner, K., 2007): implementar polticas pblicas
integrales orientadas a un mejor y mayor acceso a la justicia, descentralizar los Tambin, es esencial considerar, como elemento indispensable de la igualdad de
servicios de justicia, lograr un sistema de defensa pblico penal realmente gra- oportunidades y capacidades, la calidad de los servicios pblicos de salud, edu-
tuito y de calidad, con atencin a las vctimas y real extensin territorial, facilitar cacin y proteccin, la calidad del empleo (siguiendo la definicin de la OIT de
la justicia y su administracin, con pertinencia tnica y lingstica, implementar trabajo digno) y la calidad de la justicia, entendida en trminos de eficiencia
mecanismos alternativos de resolucin de conflictos, y cumplir con los compro- y transparencia. Todos esos esfuerzos, destinados a garantizar la dignidad de la
misos internacionales firmados. Varias de estas dimensiones de poltica pblica persona humana, son parte de las polticas sociales.
forman parte de la propuesta de Reformas Constitucionales, presentadas en abril
pasado por la Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC), la Asociacin de La referencia a lo pblico implica la pretensin de universalidad en el alcance y
Investigacin y Estudios Sociales (ASIES) y la Universidad Rafael Landvar (URL), la inclusin de la totalidad de la ciudadana. Sin embargo, no todas las polticas
que en la actualidad estn sujetas de audiencias pblicas en el Congreso de la del Estado son pblicas en este sentido, ya que algunas pueden favorecer pro-
Repblica. cesos de exclusin o conspirar contra la integracin social. Se trata, por lo tanto,
de analizar cules son las polticas que generan, realmente, transformaciones
5. Desarrollo rural sociales y cules son aquellas que, pese a autodefinirse como pblicas, no bene-
fician por igual a todos.
Las mismas tres instituciones (USAC, ASIES, URL) recientemente presentaron la
Propuesta para abordar el Desarrollo Rural Integral en Guatemala, que alienta Las polticas pblicas necesarias deben asegurar la proteccin normativa de la
la generacin de intersecciones entre los modelos empresarial y de las organi- totalidad de los ciudadanos y ciudadanas, y el funcionamiento de la democracia
zaciones sociales, que parecen ser antagnicos, aunque las evidencias indican lo y de las instituciones que conforman el Estado de derecho (incluyendo la calidad
contrario. Se apuesta por una poltica social que contribuya a reducir las brechas y la buena gestin de las instituciones formales, y la lucha contra la corrupcin).
sociales, econmicas y culturales, recobrar la confianza en las instituciones, dis-
minuir la erosin de los sentidos de pertenencia y generar inters por los asuntos Las polticas pueden y deben promover la seguridad humana desde una perspec-
pblicos. Como plantea la CEPAL, esos elementos provocan un entorno en donde tiva centrada en la garanta de los derechos fundamentales y la prevencin, ms
los pobres se hacen ms vulnerables y se acenta su reproduccin. que la represin, como elemento central en la bsqueda de la cohesin social.
Las organizaciones de la sociedad civil juegan un papel determinante en la defi-

nicin de las polticas pblicas, un papel que ha ido desde la apertura de espacios
de debate, discusin, difusin y conocimiento, hasta el apoyo y complementarie-
dad en la ejecucin de las mismas, en casos tan importantes como las reformas
fiscales o educativas.
118 119
7. Recomendaciones para el redimensionamiento Aumentar el respaldo financiero. Est visto que en situaciones de tener que
priorizar polticas o de crisis de recursos pblicos como ahora, las polticas socia-
de la poltica social les siempre corren con la peor parte, sufriendo recortes programticos o parali-
zando los avances en la materia. Un reto crucial es consolidar un mayor nivel de
Definir la poltica social. Se reconoce el avance de la agenda social y los pro-
financiamiento, lo que se relaciona con mejores esfuerzos para mejorar la poltica
gramas especficos, pero se ha relegado la construccin de la poltica social. El
y la administracin tributaria.
despliegue de las iniciativas de Cohesin Social ha sumado ms competencias,
nuevas problemticas y la ampliacin de coberturas, que obligan a redefinir lo
Corresponsabilidad institucional. El crecimiento de los programas sociales,
que debera interpretarse como poltica social. Programas y poltica no son lo
en un corto plazo, ha representado un ritmo que supera las capacidades de la
mismo.
institucionalidad pblica. As como se aplica el principio de corresponsabilidad a
los beneficiarios del programa Mi Familia Progresa, lo mismo debera hacer con
Revisin programtica de la poltica social. No es fcil tomar decisiones so-
las instituciones involucradas.
bre qu temas priorizar y hacia dnde focalizar en un pas cuyas problemticas
sociales son de lo ms variadas. El objeto de la poltica social est fragmentado
Examinar la priorizacin y focalizacin de la poltica social. Sostenemos
y disperso. El Estado tendr que lidiar con la asistencia a determinados grupos
que la poltica social vigente ha logrado descentralizarse tanto programtica
excluidos o vulnerables, con el logro de cobertura universal pendiente en otros
como territorialmente, pero no sabemos hasta dnde su impacto satisfaga posi-
servicios, con desarrollar nuevas modalidades de proteccin social que reempla-
tivamente los requerimientos de equidad y cohesin socioterritorial. Es necesario
cen otras que ya representan regresin en sus resultados. Esas decisiones deben
revisar el diseo y la planificacin de la poltica social de manera que se com-
ser tomadas para asegurar asistencias o prestaciones de mayor calidad, mejorar
pensen estas diferencias. Debe considerarse otras inversiones sociales, como
la equidad distributiva y reducir la pobreza en general, y el hambre en particular,
las transferencias de capital a los gobiernos locales, o las que estos realizan con
como los problemas nacionales ms apremiantes.
fondos propios.
Dimensionar la incidencia de la poltica social. Cunto se ha mejorado la
Implantar un sistema de monitoreo y evaluacin de la poltica social. Es
situacin de los grupos sociales asistidos. Se carece de cifras claras sobre el im-
necesario reforzar los sistemas de monitoreo y evaluacin, ya que no es posible
pacto en la matriculacin escolar, la nutricin y la salud de las nias y los nios,
contar con informacin suficiente sobre los resultados de los programas y ac-
como los cambios producidos en la economa de los hogares rurales beneficiados.
ciones de desarrollo social. Se deben estudiar las implicaciones de involucrar a
Tampoco se sabe con certeza los niveles de articulacin con las municipalidades
los beneficiarios en la custodia y la conservacin de los programas sociales. Un
y los avances en materia de desarrollo territorial. Se carece de sistemas de mo-
buen sistema de monitoreo y evaluacin ayuda a: perfeccionar el diseo de los
nitoreo y evaluacin sistemtica sobre los resultados de los recursos invertidos
programas; dotar de referencias objetivas a su planificacin estratgica; expli-
en desarrollo social.
citar mejor los modos de operacin; medir la calidad de los servicios y el grado
de cumplimiento percibido por los beneficiarios; mejorar la rendicin de cuentas,
Concentracin-dispersin de la inversin social. El esquema actual de dis-
entre otros provechos.
tribucin de los recursos en materia de poltica social se basa en un pequeo
grupo de programas que consumen la mayor parte del presupuesto. A la vez,
subsiste un buen nmero de programas, secretaras e instituciones que com-
parten unos recursos atomizados. Considerando que el escenario a futuro es
disponer de menos recursos pblicos, existe el riesgo de que las prioridades
programticas debiliten an ms a los pequeos programas, hacindolos perder
efectividad y eficacia. Otra contingencia derivada de la probabilidad de disminu-
cin presupuestaria es, que al no tener asegurados los fondos necesarios para
seguir operando la poltica social, el recorte no solo afecte a los pequeos pro-
gramas, sino tambin a los ms grandes y claves, algo que tambin podra estar
influido por un cambio de estrategia gubernamental que privilegie otras reas de
la gestin pblica.
120 121

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Fuente: Mesa-Lago (2004: 186-187).

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Cuadro 1 Cobertura de 64,4 26,6 14,1 32,8c

Finalmente, otro de los instrumentos de la proteccin social contributiva, las Figura 5

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Mesa-Lago, C. (2004b). Las reformas de pensiones en Amrica Latina y su im-

Organizacin de Naciones Unidas (ONU) (1966). Pacto Internacional de Dere-

Organizacin de Naciones Unidas (ONU) (1948). Declaracin Universal de

Patrinos, H. y E. Skoufias (2007). Economic Opportunities for Indigenous

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