LA RIQUEZA NACIONAL DE COLOMBIA

1. CAPITAL COMERCIAL

1.1. VA EXPORTACION

El papel estratgico del sector externo en la economa colombiana durante el

siglo XIX estaba caracterizado por una serie de limitaciones que hacan
bastante rgidos sus rasgos fundamentales. En el sector rural la movilidad de
recursos era muy poca hasta mediados de siglo una parte de la mano de obra
estuvo conformada por esclavos y durante todo el perodo estudiado
predominaron en el campo formas de trabajo no salariales; la tierra estuvo
sujeta a regmenes de manos muertas y a modalidades de asignacin del
crdito (los llamados censos") que dificultaban las transacciones comerciales
de tierra; la acumulacin de capitales se haca en forma individual o dentro del
marco de grupos familiares, sin que se desarrollaran sino en forma excepcional
formas de asociacin o mecanismos de ahorro institucional. Si a esto se aade
la fragmentacin de los mercados para productos agrcolas y artesanales, el
alto costo del transporte y la existencia de un elevado nmero de productores
ms o menos autosuficientes, el bajo nivel de productividad e ingresos, as
como la muy corta capacidad del Estado para movilizar recursos hacia
inversiones productivas o de infraestructura, se comprende por qu resultaba
difcil que los grupos empresarial respondieran a las oportunidades, por cierto
poco frecuentes, que podan surgir para los productores de bienes para el
consumo interno.

Por esta razn, solo los sectores vinculados al comercio exterior, donde era
ms fcil advertir las oportunidades surgidas de modificaciones en los niveles
de precios y las fallas temporales en el abastecimiento de Europa en relacin
con algunos productos, y donde aparecan como fcilmente perceptibles
ganancias relativamente altas, responda, dentro de las limitaciones de una
escasa acumulacin de capitales lquidos, a las oportunidades que podan
aparecer. En esto, la economa del siglo XIX continuaba y an acentuaba el
patrn ya existente durante la poca colonial, y el esfuerzo de los grupos
dirigentes se diriga ms que a reducir 'a vinculacin con el mercado
internacional a encontrar nuevos productos que pudieran abrirse camino a los
consumidores de ultramar. Ya en el siglo XVIII, y a travs de mecanismos que
todava estn por esclarecer, la Nueva Granada haba respondido a la
recuperacin secular de la economa europea aumentando en forma acelerada
la produccin de oro para la exportacin y, en menor medida y durante
coyunturas particularmente favorables, la de algunos productos agrcolas como
el algodn, el cacao y la quina. Solo el oro, sin embargo, pudo mantener, pese
a los traumatismos provocados por la guerra de independencia y por el golpe
dado a los empresarios mineros del sur, por el proceso de emancipacin de los
esclavos, una posicin preeminente durante todo el siglo XIX.

Ante la cada de la exportacin de otros bienes agrcolas que se dio a

comienzos del siglo XIX, la expansin del comercio exterior requera la
bsqueda de nuevos productos que tuvieran acogida en los mercados
europeos, y esta sera una de las tareas a las que se dedicaran con mayor
empeo los miembros de los grupos econmicos dominantes y de las lites
polticas durante todo el siglo.

La orientacin hacia el exterior de los empresarios ms activos como el

resultado de una decisin ms o menos arbitraria, motivada por razones
subjetivas o por la penetracin de las ideologas liberales en el mundo cultural
colombiano. No es arriesgado decir que, en sus lneas generales, esta era la
nica decisin posible durante la poca; el pensamiento liberal europeo, y en
particular su modalidad econmica librecambista, resultaba atractivo para los
comerciantes del pas y para los terratenientes menos tradicionales porque
daba una justificacin aparentemente cientfica (y el liberalismo econmico se
lleg a identificar en los escritores de la poca, cualquiera que fuese su partido
poltico, con la "ciencia econmica") al nico proyecto de desarrollo econmico
que ofreca algunas perspectivas.

Si el proyecto tuvo efectos relativamente limitados, y la economa nacional,

ms que desarrollarse se mantuvo en una situacin que en trminos seculares
parece haber sido de estancamiento, el problema no estaba en la decisin de
apoyarse fundamentalmente en el sector exportador sino en las condiciones
generales de la economa. Fuera de los factores ya destacados, debe hacerse
nfasis en que la estrechez de mercado no era solamente un problema de
barreras geogrficas y de altos costos de transporte, aunque estos eran
importantes, sino que surga en buena parte de la baja productividad de las
unidades econmica del pas y de la poca capacidad de generar un excedente
comercializable, que a su vez dejar en manos de los productores unos
ingresos capaces de convertirse en demanda adecuada para producto no
agrcolas.

Teniendo en cuenta la ausencia de una demanda interna relativamente

dinmica, solo la demanda externa poda estimular decisiones de inversin
productiva relativamente elevadas Pero los mercados internacionales ofrecan,
para el caso colombiano, oportunidades limitadas y espordicas.

Como ya se seal, las reas donde exista una buena disponibilidad de mano
de obra no eran, geogrficamente, las ms aptas para producir para la
exportacin Los productos que hubieran podido encontrar mercados estables
en Europa no podan producirse en Colombia en las mismas condiciones, con
las mismas ventajas comparativas que en zonas como la Argentina. Australia o
los Estados Unidos, que contaban con campos abiertos carentes de las
barreras institucionales que afectaban buena parte de las tierras bajas
colombianas, y con un clima parecido al de Europa, que haca soluble la
ausencia de mano de obra mediante una inmigracin acelerada.

1.2. TABACO, AIL Y QUINA:

Los aos que van de 1875-80 a finales de siglo, son bastante confusos en
cuanto a las tendencias del comercio exterior, por las dificultados creadas en
las estadsticas por la utilizacin de diferentes unidades monetarias.
La quina, el ail, el tabaco y el caf, fueron algunos de los principales
productos de exportacin de Colombia en el siglo XIX, al lado de otros
productos como el oro, el algodn y los sombreros. Hasta el ao de 1850 el
tabaco fue un monopolio de la corona espaola, en ambos aspectos del
mercado, comprador nico del tabaco producido, y vendedor nico del tabaco
para consumo, en este ao por ley de la Republica de Colombia fue abolido el
monopolio, logrando la expansin de este cultivo y el surgimiento de un
mercado interno, la industria del tabaco se convierte en la actividad econmica
predominante, y sirve como el primer contacto de la nacin con los mercados
internacionales, aparte de que creo un desarrollo del pas a nivel de
infraestructura.

La consolidacin de algunos enclaves tabacaleros como Carmen de Bolvar y

Ambalema este ultimo la mayor regin productora de todas, se facilit, no solo
por la abolicin del monopolio, sino tambin por el incremento en la demanda
externa y la inversin de capitales extranjeros en la produccin de la hoja,
logrando que se exportaran hasta 600 toneladas de tabaco en 1864.

Sin embargo este ciclo resulto efmero; en 26 aos puede encerrarse el

comienzo de la expansin y el momento en que llega al estancamiento, ya que
en 1876 debido a la tecnificada competencia del Lejano Oriente y la irregular
calidad del tabaco Colombiano, que no satisfizo los requisitos del exigente
mercado externo.

En general, las exportaciones agrcolas tradicionales (tabaco, ail y quina),

desaparecieron, mientras continuaba aumentando lentamente la exportacin de
oro, y un nuevo producto tomaba la delantera y remplazaba a los que estaban
perdiendo mercados. As, si la tendencia global parece haber sido el
estancamiento de las exportaciones, detrs de esto se ocultaba el
comportamiento muy dinmico del caf, que pas a representar cerca del 50%
del total de las exportaciones.

1.3. EL DESPEGUE CAFETERO:

Algunas de las primeras plantaciones extensas de caf fueron en sitios donde
no resultaron tan exitosas, como estas, cerca de Villavicencio, en los Llanos.
La economa cafetera, que desde 1870 haba empezado a prosperar,
especialmente en Cundinamarca y los Santanderes, que a fines del siglo XIX
producan poco ms del 80% del caf colombiano, se vio particularmente
afectada, justamente porque fueron aquellas regiones las que se convirtieron
en el principal escenario de las actividades blicas. Ello se sum a la severa
depresin del sector externo iniciada poco antes del comienzo de las
hostilidades y ocasionada por el deterioro en el precio de las exportaciones, lo
que por supuesto arrastr consigo las finanzas del Estado, que dependan
bsicamente de los ingresos aduaneros, colocando al gobierno ante una
situacin fiscal que el propio Ministro de Hacienda de entonces calificaba de
aterradora.
No menos gravosa fue la forma de financiar la guerra. El gobierno emiti un
decreto que autorizaba a la junta de emisin para que emita y ponga a
disposicin del gobierno las cantidades que el gobierno necesite para atender
el restablecimiento del orden pblico. En poco ms de dos aos se emitieron
ms de mil millones de pesos, lo que llev el cambio extranjero a proporciones
descomunales: desde el 412% a comienzos de la guerra al 18.900% en octubre
de 19021. Por supuesto, los precios de los vveres y artculos de primera
necesidad se desbordaron, a tal punto que en 1901 el gobierno decret la
importacin de vveres durante la contienda, hasta 60 das despus en su
terminacin. Se encarecieron tambin las tarifas de transporte, en el de mulas
por su escasez, en el fluvial por la prdida de barcos (de 40 barcos existentes
en el ro Magdalena al comenzar las acciones, slo quedaban 18 en 1902) y
por supuesto las del ferrocarril. Las haciendas cafeteras, que haban
constituido el ncleo ms dinmico del incipiente desarrollo del pas durante los
ltimos treinta aos del siglo XIX, y entre 1896 y 1899 debieron soportar el
descenso de precios del caf a la mitad de lo que haban sido durante los
primeros cinco aos de la dcada, se vieron agobiadas an ms por el
conflicto: la interrupcin de los transportes, el encarecimiento de los fletes, el
reclutamiento forzoso de trabajadores para formar los ejrcitos o el abandono
de los campos para eludir aquel reclutamiento, acabaron afectando no slo las
cosechas sino la organizacin misma de las haciendas, apoyadas
sustantivamente sobre la fuerza de trabajo. Las haciendas comenzaron a
producir a prdida y en muchos casos la produccin de caf se volvi
puramente marginal. Al trmino de la guerra, pues, el pas qued en ruinas, con
una economa cafetera agobiada tanto por la crisis externa como por el propio
conflicto, con un sistema de transporte, de por s precario, desvertebrado casi
por completo, deshechas las finanzas pblicas, el cambio exterior y la
circulacin monetaria, y desbordados por entero los precios.
La expansin cafetera Sin duda, el hecho decisivo de las primeras dcadas del
siglo XX fue la expansin de la economa cafetera, sustentada no en el sistema
de haciendas, sobre la cual se haba desarrollado la produccin del grano en
los Santanderes, Cundinamarca y en algunas zonas de Antioquia en las ltimas
dcadas del siglo XIX, sino en la pequea produccin parcelaria del occidente
del pas. Esta expansin represent no slo un desplazamiento de las zonas de
produccin sino, ante todo, la presencia de nuevas formas de organizacin
social y productiva, con mayores alcances sobre la estructura global del pas
que aqullas que hubieran podido provenir del sistema de haciendas.
De hecho, el sistema hacendario se caracterizaba no slo por la baja
modalidad de la mano de obra y su escasa integracin al mercado monetario,
sino por una organizacin de la produccin en la que se trataba de disminuir la
inversin de capital representado en la incorporacin de tcnicas y elementos
de trabajo que pudiesen elevar la productividad. Por supuesto, el capital
incorporado en la organizacin inicial de las haciendas no debi de ser
desdeable. Diversos estimativos sealan que el montaje de una hacienda
hacia 1880 requera $10.000 por cada cien hectreas. Sin embargo, la compra
de herramientas, maquinarias y construcciones de edificios apenas
representaban el 10% de dicha inversin y la adquisicin de animales y
semillas el 12%, mientras que el pago de jornales y salarios el 55%, y la
compra de tierra el 23%. Tal estructura de la inversin provoc, en las dos
ltimas dcadas del siglo XIX, dos caractersticas en la organizacin de las
haciendas: de un lado, la bsqueda de formas de uso de la mano de obra que
disminuyeron el peso de los costos salariales, lo que se resolvi en el
desarrollo de formas no monetarias tales como pagos de renta en trabajo o en
especie, que acabaron desvinculando al trabajador de la circulacin monetaria;
de otro, la paulatina disminucin del capital necesario para modernizar la
produccin representada en elementos de trabajo. Por otra parte, la integracin
de los procesos de produccin y comercializacin de caf (que se
manifestaban en la transformacin del hacendado en comerciante o de ste en
aqul, movido principalmente por la aspiracin de exportar directamente el
caf), unida a los altos costos de transporte, hicieron que la produccin
cafetera dependiera fuertemente de coyunturas excepcionales en el mercado
internacional del grano. As, el sistema hacendario implicaba, de una parte, un
escaso efecto de la produccin cafetera sobre el mercado interno global del
pas y, de otra, una gran inestabilidad de la propia produccin cafetera.
Lo que la produccin parcelaria del occidente introdujo de nuevo en el cuadro
de la economa exportadora nacional fue un mayor impacto del caf sobre el
mercado interno de bienes agrcolas e industriales y, adems, una separacin
entre los procesos de produccin y comercializacin del grano. Esta separacin
permiti, a su vez, una mayor resistencia de la estructura productiva cafetera a
las fluctuaciones de los precios internacionales del grano, imprimiendo por lo
tanto una mayor estabilidad, no slo al sector cafetero sino al conjunto de la
economa nacional.
1.4. FRAUDE A LA RENTA DE TABACO: EL CONTRABANDO DE DOBLE
VA

Por el carcter central del tabaco en la base productiva nacional y, por lo tanto,
en los ingresos fiscales de la Nueva Granada en el momento de la
Independencia, los legisladores consideraron pertinente conservar el estanco
que monopolizaba la produccin en manos del Estado. La ley del 29 de
septiembre de 1821 contemplaba, al igual que al final de la Colonia, que el
tabaco slo se poda cultivar en los distritos de siembras previstos y que los
cosecheros particulares deban vender la hoja exclusivamente a las factoras,
oficinas estatales que compraban el producto para venderlo a los
consumidores. La diferencia entre el precio de compra a los productores y el de
venta para el consumo representaba la ganancia del estanco.

Este ingreso constitua la renta de tabaco, que, en los ltimos aos de la

Colonia, haba sido el principal generador de ingresos y, durante varias
dcadas de vida independiente, constituy la segunda renta fiscal del Estado,
despus de la de aduanas60. De 1821 a 1828, el gobierno trat, a travs de
diferentes leyes y decretos, de reorganizar el sistema que haba sido afectado
por la guerra y cuyo mayor problema, tal vez, era que no contaba con los
fondos suficientes para pagar las cosechas en las factoras. Entre 1828 y 1832,
los disturbios civiles trastornaron nuevamente el sistema, de manera que fue en
1833 cuando se legisl en forma ms completa.

1.5. LA TRANSFORMACIN DEL ESTADO

1.5.1. EL MARCO CONSTITUCIONAL

El intervencionismo estatal en la economa qued incorporado a nuestra

Constitucin Poltica en 1936, con el fin de racionalizar la produccin,
distribucin y consumo de bienes y servicios y de proteger los derechos de los
trabajadores. Simultneamente, se defini el concepto de que la propiedad es
una funcin social que implica obligaciones. Adems, en 1945 se dio por
primera vez entrada en la Carta al concepto de planeacin, al establecerse que
el Congreso fijara los planes y programas para el fomento de la economa
nacional y las obras pblicas.

La Reforma Constitucional de 1968 ratific la vigencia de la libertad de

empresa pero ampli las facultades de intervencin. Estableci, de una parte,
que la direccin general de la economa estara a cargo del Estado, quien
llevara a cabo tal funcin orientadora por intermedio de la planificacin, con
miras a lograr el pleno empleo de los recursos, el mejoramiento social
especialmente de los grupos menos favorecidos y el desarrollo integral. De otra
parte, la Reforma concentr un mayor poder decisorio en manos del poder
ejecutivo, a fin de agilizar el manejo de los instrumentos de intervencin. Ello se
tradujo en una mayor injerencia del Presidente de la Repblica en el manejo
monetario, en las polticas de ahorro, en el crdito pblico, en la organizacin y
reforma de los aspectos relativos al comercio exterior y en la administracin de
los institutos descentralizados. As mismo, centraliz en el poder ejecutivo la
iniciativa legislativa en materia de gasto pblico y restringi la iniciativa
parlamentaria en lo relativo al rgimen tributario.

La capacidad de intervencin del poder ejecutivo fue reforzada adems

mediante la creacin de la facultad de decretar la emergencia econmica.
Antes de 1968, las contingencias excepcionales fueron sorteadas mediante la
aprobacin de facultades extraordinarias al Presidente o con la declaratoria del
estado de sitio. Sin embargo, desde mediados de los aos cuarenta se
entendi que las condiciones adversas de la economa podran desembocar en
situaciones extremas, asimilables a las de conmocin interna previstas en la
Carta para la declaratoria del estado de sitio. Este pensamiento se reafirm en
las dos dcadas siguientes y prepar el terreno para que en la Reforma de
1968 se diera un tratamiento diferente a los problemas de orden policivo y a los
de orden pblico econmico. Para enfrentar aquellas dificultades se conserv
el artculo 121, relativo al estado de sitio, y se incorpor un nuevo artculo en la
Carta, el 122, que facultaba al Presidente de la Repblica para decretar la
emergencia econmica y asumir, por un perodo mximo de noventa das,
poderes legislativos, siempre que sus decisiones se refirieran estrictamente al
tratamiento de los motivos citados en la declaratoria de anormalidad. Sin
embargo, el Congreso conserv la facultad de modificar o derogar los decretos
legislativos expedidos bajo el rgimen de excepcin. La Constitucin
estableci, adems, que las providencias del Ejecutivo no podran desmejorar
los derechos sociales garantizados por la legislacin vigente.

El Ejecutivo ha acudido en cuatro oportunidades a la declaratoria de

emergencia, la primera de ellas en 1974 y luego en tres ocasiones durante la
Administracin Betancur, con finalidades tales como la de proveer medidas
inmediatas para la superacin de desastres naturales, enfrentar dficit fiscales
y expedir determinaciones drsticas sobre el sector financiero.

2. CAPITALISMO EMPRESARIAL

Se puede definir capitalismo como un orden o sistema social y econmico que

deriva del usufructo de la propiedad privada sobre el capital como herramienta
de produccin, que se encuentra mayormente constituido por relaciones
empresariales vinculadas a las actividades de inversin y obtencin de
beneficios, as como de relaciones laborales tanto autnomas como
asalariadas subordinadas a fines mercantiles.

Una larga y penosa transicin del capitalismo en Colombia. Todava a finales

del siglo XIX comienzos del siglo XX, era difcil encontrar en el pas los
elementos de una estructura capitalista, era difcil encontrar formas de trabajo
asalariado o redes mercantiles extensas que vincularan a los productores a un
mercado amplio nacional o mundial. Sin embargo, en Colombia como Europa,
auque a travs de procesos histricos muy diferentes el trabajo asalariado y las
redes mercantiles extensas fueron el resultado de un largo proceso de
desarrollo, a travs del cual el capital fue subordinado en forma creciente a los
diferentes elementos de la estructura social. Este proceso de desarrollo se vivi
de manera acelerada en Colombia en las dos dcadas anteriores a la crisis
mundial de 1929, como consecuencia de una bonanza exportadora sin
precedentes en la historia anterior del pas y durante las crisis de los aos 30,
con base a una bonanza industrial. El rpido desarrollo capitalista a partir de
1910 puede hacer perder de vista el lento proceso de transformacin al
capitalismo que vivi Colombia desde fines del perodo colonial. Desde el punto
de vista del proceso de desarrollo capitalista, la economa colonial puede
definirse en tres caractersticas: En primer lugar, por su articulacin dbil al
mercado mundial. En segundo lugar, por el subdesarrollo del mercado interno y
finalmente porque a pesar de su atraso mercantil contena en ella elementos
bsicos del desarrollo capitalista.

2.1. LA ESTRUCTURA REGIONAL

La profunda transformacin de la economa tuvo tambin un impacto notorio

sobre la estructura regional del pas. Hasta mediados del siglo, los grandes
beneficiarios del proceso de desarrollo haban sido las cuatro ciudades ms
industrializadas del pas y la zona cafetera, centrada en torno al viejo Caldas.
Se dieron tambin los primeros pasos hacia una agricultura moderna en ciertas
regiones del pas (Valle, Tolima y la Sabana de Bogot) y un desarrollo
ganadero dinmico en la Costa Atlntica. A diferencia de la mayora de los
pases latinoamericanos los polos de desarrollo eran diversos, pero aun as el
crecimiento econmico haba marginado a muchas regiones.

A partir de 1950 el patrn de desarrollo regional sufri modificaciones

importantes. Bogot continu concentrando una proporcin creciente de la
actividad econmica y de la poblacin del pas entre 1950 y 1973. Este patrn
no se mantuvo, sin embargo, en los otros polos industriales. Por el contrario,
dos de los departamentos ms industrializados (Antioquia y Atlntico) se
expandieron a ritmos inferiores al promedio nacional y otro, el Valle del Cauca,
a una tasa slo ligeramente superior ha dicho promedio. Por su parte, los
departamentos cafeteros entraron durante este cuarto de siglo en franca
declinacin.

En cambio, durante la posguerra surgieron nuevas regiones de alto dinamismo,

ubicadas todas en zonas de expansin de la frontera agrcola, algunas sobre la
base de la agricultura moderna, como fue el caso de los departamentos de la
Costa Atlntica y el Meta, y otras de una colonizacin de tipo tradicional, como
aconteci en el Caquet. En lo que se refiere a los departamentos de
agricultura tradicional, se observe que, aunque poco dinmicos en trminos de
crecimiento econmico, la mayora de ellos experimentaron un proceso de
expulsin masiva de mano de obra, que se tradujo en uno de los crecimientos
del PIB por habitante ms alto del pas.

La informacin disponible para analizar lo acontecido despus de 1973, aunque

escasa, indica que los departamentos cafeteros no han podido revertir su
continua tendencia al deterioro, pese al auge de la caficultura moderna2. Fuera
de ello, el menor crecimiento de la agricultura comercial no cafetera despus
de 1974 pudo haber contribuido al retroceso relativo de ciertas regiones
agrcolas, hasta entonces dinmicas. Algo similar parece haber acontecido con
los polos de desarrollo industrial localizados fuera de Bogot, que han padecido
con mayor fuerza la crisis de este sector de la economa. De esta manera,
Bogot ha continuado concentrando una proporcin creciente de la actividad
econmica y de la poblacin del pas.

Con todo, es claro que, lejos de acentuarse, las disparidades regionales han
tendido ms bien a disminuir en la posguerra. Aunque se constata una
tendencia continua a la concentracin de la actividad econmica en Bogot, las
oportunidades generadas por el proceso de desarrollo han beneficiado a
regiones que hasta 1950 haban permanecido relativamente al margen de
dicho proceso, en tanto que los movimientos migratorios internos han tendido a
reducir las disparidades regionales por habitante. As, por ejemplo, a pesar del
alto dinamismo de Bogot, el nmero de inmigrantes a la capital del pas fue
tan alto que mientras en 1950 su produccin per cpita exceda al promedio
nacional en un 159%, en 1973 slo lo superaba en un 68%. En cambio, los
habitantes de las regiones ms pobres, donde ha ocurrido una expulsin
masiva de mano de obra, y de las zonas de frontera agrcola, que han
experimentado un rpido crecimiento econmico, registran los ritmos de
crecimiento de la produccin por habitante ms rpidos del pas.

Aunque el inters del Estado regional se expres desde muy temprano, los
primeros pasos hacia una poltica de descentralizacin slo se acometieron en
la dcada del sesenta, pero su impacto ha sido, en cualquier caso, reducido.
En aquella dcada fueron creadas y reforzadas diversas instituciones de
desarrollo regional, tales como las corporaciones autnomas regionales (la
primera de ellas, la CVC, haba sido fundada por iniciativa de los vallecaucanos
en 1954, siguiendo el modelo de la Autoridad del Valle del Tennessee en
Estados Unidos y con la asesora de uno de sus principales gestores, David
Lilienthal) y se definieron diversos incentivos de tipo fiscal para canalizar la
inversin hacia las ciudades intermedias y pequeas o hacia zonas de frontera.
El Instituto de Fomento Industrial particip directamente en la instalacin de
complejos industriales fuera de las cuatro grandes ciudades, sin grandes
resultados. En los aos setenta y ochenta, los Planes de Desarrollo
propugnaron nuevamente la descentralizacin, pero su impacto sobre las
tendencias del desarrollo regional no ha sido notorio. En cualquier caso, el
peso histrico de una estructura regional diversificada sigue siendo alto en
Colombia y los ndices de concentracin regional en nuestro pas so n unos de
los ms bajos de Amrica Latina, inferiores a los de muchos pases con niveles
comparables de desarrollo.
2.2. INTENSIDAD DE LA INVERSIN Y DEL CAPITAL

Hasta inicios de la dcada del ochenta la industria colombiana registr un

pobre desempeo en la formacin de capital y en el aumento de la capacidad
instalada dentro de cada empresa. Pero ms importante an fue el nfasis
moderado que la industria dio al mejoramiento de la eficiencia de los factores
de produccin y al cambio tecnolgico, como mecanismos de fortalecimiento
competitivo y adecuacin del patrn de industrializacin.

La intensidad de la inversin, la relacin entre la inversin y la produccin, slo

alcanz un 5% promedio anual durante el perodo 1974-1979. Este resultado
podra ser reflejo del estancamiento relativo de los patrones tcnicos y
tecnolgicos en la dinmica industrial. Este fenmeno se corrobora con la
medicin de la intensidad de capital, relacin entre el acervo de capital y el
nmero de trabajadores, que revela que durante este perodo la relacin para
el conjunto industrial permaneci estable. Sin embargo, a partir de 1980, y
principalmente durante el perodo 1980-1984, la intensidad del capital registr
su mayor tasa de crecimiento, cercana a 7.8% promedio anual, para luego caer
un 2.0% en el perodo 1985-1989. Este hecho se explica, en gran parte, por la
reduccin de los puestos de trabajo.

Al analizar la composicin sectorial de la intensidad del capital por tipologa de

bien, dentro de los sectores que contribuyen a explicar este cambio en los
patrones tecnolgicos se destacan: imprentas editoriales, calzado, alimentos
diversos, tabaco, textiles, muebles de madera, cemento, siderurgia y sector
automotor.

2.3. INTENSIDAD DE CAPITAL POR TIPO DE BIEN CON Y SIN PETROLEO

A partir de 1980 el patrn de industrializacin colombiano se caracteriz por el

aumento significativo en la incorporacin de capital frente al factor trabajo. Este
proceso sugiere que la composicin de la intensidad del capital explica, en
buena medida, la variacin en los patrones tcnicos, a travs de mayores
gastos en inversin incorporadora de cambio tecnolgico, es decir, aumentos
significativos en la acumulacin de capital. Sin embargo, como se anot
anteriormente, este perodo se caracteriz por un ajuste de la capacidad
instalada. As, para el perodo 1985-1989, el ritmo de crecimiento de la
intensidad de capital fue inferior en 2% al crecimiento de la produccin
industrial.

A diferencia del cuatrienio anterior, en el perodo 1985- 1989 se redujo

ostensiblemente el crecimiento en la intensidad de capital, al punto que el
promedio industrial alcanz apenas un 2.0%, frente al 7.8% del perodo previo
Los sectores de bienes de capital, y los ligados a la actividad automotriz y de
bienes de consumo durable presenciaron los menores ritmos de crecimiento.
En particular calzado, muebles de madera, maquinaria no elctrica y el sector
automotor explican este bajo desempeo. El sector de bienes de consumo no
durable present la mayor tasa de crecimiento, sobresalen de bebidas y
alimentos. De acuerdo con estos resultados, la industria de los bienes de
consumo no durables, excepto el tabaco, present una incorporacin
tecnolgica que posteriormente le posibilit afrontar en mejores condiciones la
apertura econmica.

Para este ltimo perodo, el ritmo de crecimiento de la intensidad de capital fue

1.3% promedio anual para el total de la industria. La mayor incorporacin de
maquinaria y equipo en 1992 contribuy a ajustar, en cierta medida, los
patrones tecnolgicos de algunas ramas industriales. Segn la categora por
tipo de bien, los sectores de consumo no durable y durable y los de bienes
intermedios presentaron igualmente una tendencia hacia la intensificacin del
capital, sobresaliendo bebidas, pulpa, papel y cartn y sustancias qumicas y
petroqumicas. En estos sectores, la intensificacin de capital obedece a la
mayor afluencia de inversin extranjera. En definitiva, el patrn de inversin en
la industria manufacturera present oscilaciones severas durante el transcurso
de los ltimos 25 aos, siendo particularmente llamativo el que en general los
ritmos de crecimiento de la inversin superaron en todos los perodos y para
casi todos los sectores industriales los ritmos de crecimiento de la produccin.

3. CAPITAL INDUSTRIAL

3.1. CALIFICACIN DE LA FUERZA DE TRABAJO

Los grupos dirigentes del pas no dejaron de advertir que el desarrollo del pas,
y no solo en sus aspectos econmicos, requera una mejor calificacin de la
poblacin. Por ello expresaron continuamente la importancia de expandir los
servicios educativos y de atraer una poblacin inmigrante que enseara nuevas
tecnologas y hbitos de trabajo a las poblaciones locales. Sin embargo no
fueron muchos los resultados que se lograron en este terreno. La inmigracin,
como ya lo hemos mencionado, fue muy reducida, aunque desempe
importante papel en la incorporacin de algunas tecnologas ms avanzadas.
La educacin formal, por otra parte, creci a un ritmo muy lento durante el
siglo, recibi una proporcin muy magra de los recursos oficiales y pudo
ofrecerse slo a sectores muy reducidos de la poblacin.

En primer lugar, es preciso recordar que las escuelas funcionaron en forma casi
exclusiva en los ncleos urbanos; su influencia no poda por lo tanto afectar a
la inmensa mayora de la poblacin. Y en las ciudades y pueblos mismos, la
escuela apenas cubra una proporcin reducida de la poblacin en edad
escolar.

Durante el siglo se hicieron diversos esfuerzos por expandir o mejorar el

sistema escolar, pero todos ellos estuvieron limitados por la escasez de
recursos y algunos por problemas de orden religioso. Durante la administracin
de F. de P. Santander (1832-37) se intent aplicar en forma amplia el sistema
llamado lancasteriano, mediante el cual los alumnos ms avanzados
enseaban a los dems, pero el mtodo no dio los resultados esperados: la
poblacin escolar en las escuelas elementales creci en tales aos a un ritmo
que no superaba el de la poblacin.

Ms vigoroso fue el esfuerzo de reforma emprendido por los regmenes

radicales, que trataron de mejorar la calidad de la enseanza estableciendo,
partir de 1872, escuelas normales en todos los Estados, bajo la orientacin de
pedagogos alemanes trados especialmente para el efecto. Aunque la labor de
las escuelas normales fue muy notable, tropezaron con la oposicin de la
Iglesia y de los conservadores, por ser los pedagogos germanos protestantes.

En general, el conflicto entre la Iglesia y el Estado alrededor del carcter de la

enseanza, que se pretenda hacer laico, afect los esfuerzos de los radicales,
sobre todo en la dcada de 1870, cuando este conflicto constituy quiz la
causa principal de la guerra civil de 1876. En todo caso, las cifras oficiales
sobre educacin sealan un cierto crecimiento de la escolaridad antes de 1874,
producido en cierta medida por los esfuerzos liberales. La Regeneracin,
aunque descuid inicialmente la expansin de la educacin primaria, contribuy
a una ampliacin del nmero de estudiantes que se advierte sobre todo
despus de 1889, en gran parte mediante la apertura de escuelas
confesionales.

3.2. DESARROLLO INDUSTRIAL

Los eventos de los aos treinta y la segunda guerra mundial fueron

interpretados por la clase dirigente del pas como una muestra de los peligros
que encarnaba una estrategia de desarrollo orientada bsicamente hacia la
produccin para el mercado mundial, como la que el pas haba seguido hasta
1929. La industrializacin fue vista as, a comienzos de la posguerra, como la
nica alternativa viable de desarrollo. De esta manera, una estrategia que
haba surgido ms bien por fuerza de las circunstancias externas a comienzos
de los aos treinta se hizo cada vez ms consciente a lo largo de la Repblica
Liberal, y a finales de dicho perodo se haba convertido en una verdadera
ideologa nacional. Tal evolucin hizo parte de un proceso que tuvo lugar en
toda Latinoamrica y que se concret en una concepcin del desarrollo
formulada a fines de los aos cuarenta y en la dcada del cincuenta por la
Comisin Econmica para Amrica Latina de las Naciones Unidas, CEPAL, con
Ral Prebisch como su principal exponente.

La estrategia tena como eje central la sustitucin progresiva de las

importaciones, en su mayora de bienes industriales. No obstante, era tambin
compatible con la sustitucin de importaciones agrcolas (el algodn fue un
caso destacado en Colombia) y con la produccin de bienes, agrcolas o
industriales, destinados al mercado interno y compuestos tanto de artculos
como de materias primas para la industria. Ms an, la estrategia no chocaba
con un esfuerzo particular por impulsar nuevas exportaciones agrcolas e
industriales, ya que stas suministraban las divisas para adquirir bienes de
capital e intermedios con el fin de alimentar el proceso de industrializacin. Por
ello no es sorprendente que el comienzo de la modernizacin agrcola haya
coincidido con el despegue definitivo de la industria en la posguerra y que
muchos de los instrumentos diseados para fomentar la actividad
manufacturera hayan favorecido tambin al sector rural. En el caso colombiano,
el peso de una economa agraria y agroexportadora con amplio arraigo en la
estructura productiva y en los crculos de poder actu as mismo como una
restriccin contra el excesivo sesgo industrialista.

Los elementos ms destacados de la estrategia de desarrollo durante esta fase

fueron la canalizacin de mayores recursos de crdito hacia la industria, las
inversiones directas del Estado en el mismo sector y el creciente
proteccionismo. Las primeras se concentraron especialmente en la Reforma
Financiera de 1951 (vase el anlisis sobre polticas de regulacin en una
seccin posterior de este captulo), que otorg amplios poderes al Banco de la
Repblica para intervenir en la asignacin del crdito concedido por las
entidades financieras. Las inversiones directas se canalizaron por medio del
Instituto de Fomento Industrial, creado en 1940 para fomentar nuevas
empresas en industrias bsicas; no menos importante fue la creacin de
Ecopetrol en 1948, que comprometi al Estado en la produccin de derivados
del petrleo.

En el frente proteccionista, el elemento ms destacado fue la Reforma

Arancelaria de 1950. Segn vimos en el captulo anterior, el tratado comercial
de 1935 con Estados Unidos haba fijado los aranceles para varios productos
en niveles relativamente bajos, introduciendo una gran inflexibilidad en la
poltica arancelaria colombiana. El arancel de 1931 y sus reformas posteriores
haba fijado, adems, tarifas especficas de importacin (en centavos por
kilogramo de mercanca, siguiendo la tradicin decimonnica), con lo cual la
proteccin ad valorem se erosion dramticamente con la inflacin que el pas
vivi en forma casi continua desde entonces. Para evadir el tratado con
Estados Unidos, la primera medida de la administracin Ospina Prez consisti
en crear un impuesto de giros en junio de 1948, con gravmenes que oscilaban
entre 10 y 26%. Este impuesto provoc una fuerte reaccin del Departamento
de Estado norteamericano. El ao siguiente se negoci la revocacin del
tratado comercial, que qued sin vigencia el 1 de diciembre de 1949. En 1950
fue decretada la primera reforma arancelaria de la posguerra, que consagr un
sistema mixto de aranceles especficos y ad valorem, elev significativamente
los niveles de proteccin y adopt una nomenclatura arancelaria moderna.

3.3. EL DESARROLLO INDUSTRIAL EN LA POSGUERRA

El anlisis anterior permite identificar dos grandes etapas en la historia de la

industria colombiana despus de la segunda guerra mundial. Durante la
primera, que cubre las tres dcadas transcurridas entre 1945 y 1974, la
industrializacin fue el centro de atencin de la poltica econmica. Entre 1974
y 1983, por el contrario, la industria experiment una crisis creciente. A partir de
1984 se inici una nueva fase de crecimiento industrial, cuyas caractersticas
no pueden delinearse todava con claridad. a) El auge de la industria (1945-
1974) Entre 1945 y 1974, la produccin de la industria manufacturera
colombiana se multiplic por 7.7, creciendo a un ritmo anual promedio del
7.3%. Entre estos aos, el empleo fabril creci de 135.400 y 447.900
trabajadores, un ritmo anual de 4.2%. La expansin del empleo total, incluidas
las actividades artesanales y la pequea industria fue algo menor: del 4.1%, si
se comparan los datos de ocupacin en el sector manufacturero del Censo de
Poblacin de 1951 con los de la Encuesta Nacional de Hogares de 1978. Como
se puede apreciar, el crecimiento de la productividad del trabajo en la industria
durante las primeras tres dcadas de la posguerra fue rpido (3% anual) y
puede explicarse por la conjuncin de tres factores diferentes: a) el incremento
relativo del empleo fabril en relacin con el artesanal; b) la adopcin y
aprendizaje de nuevas tcnicas, especialmente en el sector ms moderno de la
industria, y c) el aumento de la intensidad de capital, es decir, en el capital
utilizado por trabajador, que en el caso de la industria fabril puede estimarse
entre un 80 y un 100% en estas tres dcadas. Durante perodos ms cortos,
entre 1967 y 1974, en particular la mejor utilizacin del equipo existente
contribuy tambin decisivamente a los mayores niveles de productividad.

El crecimiento cuantitativo estuvo acompaado por un cambio importante en la

composicin de la produccin industrial. Presenta dos clasificaciones diferentes
de los sectores industriales que permiten apreciar ese proceso. La primera de
ellas divide a los sectores de acuerdo con el momento en que completaron su
proceso de sustitucin. El primer grupo, denominado de sustitucin temprana,
identifica todos aquellos sectores para los cuales las importaciones no
constituan ya un componente importante de la oferta interna en 1945
(alimentos, bebidas, tabaco, vestuario y calzado, madera y muebles, imprentas
y artculos de cuero). El segundo grupo (de sustitucin intermedia) est
compuesto por aquellas industrias cuyo proceso de sustitucin de
importaciones haba ya avanzado considerablemente en 1945 y que slo
termin a mediados de la dcada del cincuenta (textiles, caucho y minerales no
metlicos). Estos dos conjuntos conformaron el ncleo de la primera fase de
sustitucin de importaciones. El tercer conjunto de industrias, denominadas de
sustitucin tarda, agrupa aquellas que dominaron la segunda etapa de
sustitucin de importaciones (papel, productos qumicos, derivados del
petrleo, metales bsicos y toda la industria metalmecnica). Por otra parte, la
segunda clasificacin divide a las industrias de acuerdo con el uso principal de
los bienes producidos en el sector correspondiente. Los sectores se clasifican
as en productores de bienes de consumo no duradero, intermedios, y de
capital y consumo duradero. La segunda de estas agrupaciones podra quiz
dividirse a su vez en industrias intermedias tradicionales (textiles, madera,
caucho y minerales no metlicos) y tardas (papel, productos qumicos,
derivados del petrleo y metales bsicos); el primero de estos grupos se
compone en su mayora de las industrias clasificadas como de sustitucin
intermedia en la primera clasificacin.

El proceso de diversificacin industrial fue continuo entre 1945 y 1974. Durante

este continuo perodo, las industrias de sustitucin tarda pasaron de
representar el 10.3% del valor agregado industrial al 42.2%. Las industrias de
sustitucin temprana, por su parte, redujeron su participacin en el mismo
perodo del 62.4% al 35.9%. La participacin de las industrias de sustitucin
intermedia tambin disminuy en el mismo lapso, aunque a un ritmo mucho
ms lento. El cambio estuvo asociado tanto al surgimiento de nuevas industrias
de bienes intermedios como al crecimiento de bienes de capital y consumo
duradero; estas ltimas constituan una proporcin mnima del valor agregado
en 1945 -3.2% - y se multiplicaron rpidamente, hasta alcanzar el 13.2% del
total de la industria en 1974. A pesar de ello, estaban claramente
subdesarrolladas en el pas al final del perodo analizado, si se las compara
con los patrones internacionales.

El cambio estructural de la actividad industrial tambin se reflej en el mayor

tamao del sector fabril con respecto a la pequea industria y al artesanado.
Adems, la pequea industria experiment tambin un cambio apreciable en su
composicin. En particular, los talleres de textiles y vestuario (especialmente
los primeros) perdieron peso relativo, al tiempo que aumentaba la importancia
de los talleres de carpintera y metalmecnicos, especialmente de reparticin
de equipo automotor, en el ltimo caso.

3.4. LA POLTICA ARANCELARIA Y EL CONTROL

Es importante ya desempearon un papel esencial, no slo en el crecimiento

industrial, en general, sino tambin en la diversificacin de su estructura. Por tal
razn muchos analistas acusaron a la poltica econmica de promover
industrias ineficientes altamente intensivas en capital. No obstante, los anlisis
realizados a fines de los aos sesenta mostraron que Colombia haba evitado
una proteccin excesiva y promovido un patrn de industrializacin que no
mostraba los excesos de otros pases latinoamericanos. El estudio de Thomas
Lee Hutchenson, en particular, mostr que la industria tradicional, a pesar de
estar nominalmente muy protegida, no utilizaba en general el margen de
proteccin que le otorgaba el sistema existente. Ms an, si se excluan los
sectores de bebidas y tabaco (cuyos sobreprecios domsticos estaban
determinados por impuestos al consumo), la industria manufacturera, vista
como un todo, utilizaba una proteccin efectiva relativamente baja en trminos
internacionales (25.2%); solamente los sectores de maquinaria elctrica y
material de transporte gozaban de una proteccin excesiva, en tanto que la
qumica bsica, la industria de hierro y acero y la de productos metlicos
estaban moderadamente protegidas (40-55% ). La poltica de promocin de
exportaciones permiti posteriormente corregir algunos de los sesgos del
modelo ms puro de sustitucin de importaciones. En particular, promovi un
mayor desarrollo de algunas industrias altamente intensivas en mano de obra
(confecciones, productos de cuero, imprentas trabajo-intensivas, etc.). No
obstante, las nuevas exportaciones industriales tambin incluyeron sectores
intensivos en capital o con grados intermedios de utilizacin de factores y, en
general, la dinmica exportadora incidi favorablemente en todos los grupos de
industrias.

La presencia del capital extranjero en la industria se ampli considerablemente

en la posguerra, especialmente en los sectores de sustitucin tarda, aunque
tambin en algunos tradicionales (la industria de alimentos, por ejemplo). Su
participacin fue decisiva en el desarrollo de las industrias de papel, caucho y
productos qumicos, e importante en el sector metalmecnico y en la
produccin de textiles sintticos, entre otras. Los estimativos del alcance de las
inversiones extranjeras en la industria son, sin embargo, diversos. Albert Berry
estim que para 1969 dichas inversiones alcanzaban US$310.6 millones,
equivalente al 16.4% del capital invertido en el sector. Por otra parte, los
clculos de Juan Ignacio Arango para 1970 indican que las empresas con
capital extranjero mayoritario controlaban el 25% del valor agregado industrial;
como la inversin extranjera participaba minoritariamente en muchas empresas
industriales, la participacin se elevaba al 40%, si se incluan todas las
empresas con algn capital forneo10. b) La crisis industrial (1974-1983) Entre
1974 y 1983, la industria manufacturera pas por dos etapas diferentes: una
primera, hasta 1979, durante la cual se expandi a un ritmo ms lento que la
economa en su conjunto, y una fase posterior de contraccin, que perdur
hasta comienzos de 1983. En conjunto, el ritmo de crecimiento durante estos
nueve aos fue de slo un 2.2% anual. Aunque hasta 1979 el empleo fabril
aument, hasta llegar a 516.700 trabajadores, posteriormente experiment un
descenso brusco (el primero experimentado por la industria en medio siglo),
hasta llegar a 472.000 trabajadores en 1983. Para el conjunto del perodo, el
crecimiento del empleo fue de slo un 0.6% anual, aunque la cifra puede estar
subestimada debido a la ampliacin relativa de formas de subcontratacin y
trabajo temporal que aqu no se incluyen. El crecimiento de la productividad
fue, en cualquier caso, muy lento y ciertamente inferior al del perodo de auge.

El desmonte parcial de los subsidios a las exportaciones, en 1975, aunado a la

revaluacin real de los aos posteriores y a la recesin internacional que se
inici en 1979 perjudicaron, adems, a las exportaciones industriales, que en
los primeros aos de la dcada del setenta se haban convertido en un factor
significativo de la expansin industrial. Al mismo tiempo, el crecimiento de la
demanda interna de bienes industriales se redujo con relacin a la fase de
expansin anterior. El menor dinamismo de la demanda interna afect
sensiblemente las industrias de bienes de consumo e intermedio. La escasez
relativa de alimentos, que el pas experiment durante los aos pico de la
bonanza cafetera, elev los precios relativos de los bienes bsicos de la
canasta familiar, obligando a las familias a reducir relativamente sus compras
de bienes industriales. A ello se agreg el efecto de la severa recesin que
comenz a afectar la economa colombiana a comienzos de la dcada de los
ochenta. En el caso de las industrias de bienes intermedios, es posible que la
propia involucin de la estructura industrial haya sido en s misma un factor
decisivo, en la medida en que las industrias de mayor expansin, a partir de
1974, generaron una menor demanda de otros bienes manufacturados; es
decir, se caracterizaron por menores encadenamientos desde el punto de
vista de la estructura industrial.

La crisis hizo evidente que la industria colombiana experimenta problemas

estructurales. En particular, se encuentra rezagada en aquellos sectores que
han sido dinmicos en el mundo y que generan mayores demandas directas e
indirectas de manufacturas (la industria metalmecnica, en particular) y, por el
contrario, muestra un excesivo desarrollo de industrias tradicionales con
escaso dinamismo. A ello se agrega el evidente rezago tecnolgico de un
conjunto amplio de sectores, que ha tendido a agravarse a fines de los aos
setenta y comienzos de los ochenta por los reducidos niveles de inversin en
nuevos equipos.

Por ltimo, conviene resaltar el impacto de las altas tasas de inters que ha
tenido el pas desde 1980. Como esta situacin coincidi con altos ndices de
endeudamiento y un bajo crecimiento de las ventas, fruto de la peor recesin
de la posguerra, las empresas se han visto obligadas a adoptar medidas de
austeridad que no guardan antecedentes en la historia industrial del pas en el
ltimo medio siglo.

4. CAPITALISMO FINANCIERO

4.1. LA POLTICA MONETARIA Y FINANCIERA

La activa intervencin en la moneda y el crdito que se abri camino durante la

Repblica Liberal gener en los aos posteriores a la segunda guerra mundial
el inters por emprender una reforma financiera de largo aliento, ya que el
marco normativo para las acciones del Estado en el sector segua siendo el
establecido por la primera misin Kemmerer en 1923.

La discusin vers sobre la necesidad de ampliar la capacidad de regulacin y

orientacin del crdito por parte del Banco de la Repblica, la creacin de
nuevos instrumentos de regulacin monetaria (la flexibilidad de los encajes
sobre los depsitos en cuenta corriente y ahorro) y la restriccin a la
participacin de los particulares en el diseo de la poltica monetaria y
crediticia. El primer proyecto sobre la materia fue presentado por Ospina Prez
al Congreso en 1947. Aunque la propuesta no fue aprobada por el Congreso en
dicho ao, fue la base del Decreto 1407 de 1948, concebido despus del 9 de
abril para favorecer el restablecimiento econmico. La reforma financiera de
1951 (Decreto 756) le dio un contenido definitivo a esta nueva concepcin de la
accin estatal. Aunque dej en la junta directiva del Banco de la Repblica el
manejo de la poltica monetaria y crediticia, y mantuvo la participacin privada
en el Banco, ampli considerablemente las facultades de intervencin. El
Banco qued facultado para variar los encajes, para fijar tasas mximas de
inters, para abrir cupos especiales de crdito a la agricultura, la industria y el
comercio, y para regular los cupos de crdito a los bancos comerciales, tanto
para el redescuento de operaciones corrientes como para superar restricciones
de liquidez.

4.2. LEY 21

Se dio un paso adicional al crear la Junta Monetaria. Esta reforma elimin

definitivamente la participacin de los particulares en el manejo de la moneda,
el crdito y los cambios internacionales. Entre las funciones que se le
asignaron a la Junta figuraban el manejo de los encajes, los redescuentos, las
operaciones de mercado abierto y las tasas de inters, y la reglamentacin de
las tasas de compra y venta de monedas extranjeras y del rgimen de las
operaciones bancarias en divisas. Con la creacin de la Junta Monetaria se
reafirmaron las prerrogativas estatales sobre el manejo de la moneda, el crdito
y los cambios consagrados en la Constitucin de 1886, en la legislacin y en
diversas sentencias de la Corte Suprema de Justicia.

En el marco de las nuevas facultades legales, en los aos cincuenta y sesenta

el gobierno comenz a intervenir en la asignacin del crdito, estableciendo
que ciertas proporciones de la cartera deberan destinarse a distintos
propsitos de fomento u obligando a invertir parte del encaje de las
instituciones financieras en ttulos destinados al fomento de diferentes
actividades. Adems, se crearon nuevos bancos oficiales (Popular en 1950,
Cafetero en 1953 y Ganadero en 1959) con el fin de atender los requerimientos
de los sectores correspondientes. Hacia el final de los aos cincuenta se
instituyeron las Corporaciones Financieras en calidad de organismos
especializados en la concesin de crditos de mediano y largo plazo.
Finalmente, a principios de los sesenta empezaron a fundarse en el Banco de
la Repblica los Fondos de Fomento: el Fondo de Inversiones Privadas en
1963 para la promocin de las inversiones industriales y las exportaciones; el
Fondo Financiero Agrario (FFA) en 1966 (transformado en 1973 en Fondo
Financiero Agropecuario, FFAP), para estimular la produccin agrcola; el
Fondo Financiero Industrial (FFI) en 1968 para apoyar las necesidades de la
pequea y mediana industria; y el Fondo de Promocin de Exportaciones,
Proexpo, en 1967.

En los aos setenta ocurrieron dos cambios institucionales que modificaron la

estructura del sector financiero. El primero, y ms importante, fue la adopcin,
en 1972, de un sistema de correccin por inflacin para el ahorro canalizado
por medio de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda (el sistema UPAC),
concebido como uno de los ejes del plan de desarrollo de la Administracin
Pastrana. Este cambio permiti, por primera vez en Colombia, asegurar que el
rendimiento del ahorro captado por un intermediario financiero fuera superior al
ritmo de inflacin. El segundo fue la legalizacin de los intermediarios
financieros en 1973, que poco despus se vinieron a denominar Compaas
de Financiamiento Comercial. Dichas entidades haban sido hasta entonces el
medio para canalizar las operaciones financieras por fuera de las regulaciones
existentes.

4.3. REFORMA DE 1974

Estos cambios abrieron el paso a la reforma de 1974, en la cual se trat de

afianzar un contexto ms libre al funcionamiento del mercado financiero. La
reforma tradujo en esta esfera de la poltica las nuevas concepciones liberales
del manejo econmico, pero en forma tambin limitada, ya que no se busc
desmontar el crdito de fomento sino, ms bien, darle una nueva organizacin.
La reforma financiera elev la mayora de las tasas de inters, redujo su
dispersin, liber aquellas que podan cobrar los bancos comerciales en sus
operacionales ordinarias, redujo los encajes sobre depsitos, elimin gran parte
de las inversiones forzosas y limit drsticamente el acceso de los bancos a los
recursos del emisor. La reorganizacin del crdito de fomento se logr
sustituyendo los recursos de emisin por aquellos captados directamente en el
mercado o provenientes de las instituciones financieras.

Las medidas masivas de estabilizacin adoptadas durante la bonanza cafetera

que se inici a mediados de 1975 limitaron temporalmente el alcance de la
reforma. Los encajes se elevaron dramticamente, las tasas de inters del
crdito volvieron a ser controladas y se oblig al pblico a mantener gran
cantidad de certificados de cambio emitidos por el Banco de la Repblica para
controlar la expansin de los medios de pago. Las severas restricciones de
estos aos dieron lugar a un conjunto variado de innovaciones financieras
para evadir los controles. Este hecho condujo a un cambio drstico en la
poltica a comienzos de 1980, cuando se redujeron los encajes, se liberaron la
mayora de las tasas de inters y se opt por controlar la expansin monetaria
mediante la venta masiva en el mercado libre de ttulos del Banco de la
Repblica (operaciones de mercado abierto).

La abundancia de recursos lquidos durante los aos de la bonanza, el evidente

debilitamiento de los controles y los incentivos creados por las regulaciones
monetarias, primero, y por la liberacin de las tasas de inters, despus,
trajeron consigo una proliferacin de nuevas entidades durante estos aos y
una expansin irregular del sector financiero. Tal hecho, unido al deterioro de la
cartera del sistema generado por el doble peso de la recesin ms fuerte de
la posguerra y las elevadas tasas de inters hizo crisis a mediados de 1982,
cuando se inici la larga serie de pnicos, quiebras y la acumulacin de cartera
incobrable y de dudoso recaudo. La crisis condujo a la Administracin Betancur
a adoptar una severa poltica intervencionista, cuyos elementos ms
destacados han sido el acrecentamiento de los controles (comenzando con la
expedicin de la legislacin de emergencia en septiembre de 1982), la
nacionalizacin de facto o de jure de gran parte del sistema bancario y de otras
entidades financieras, la canalizacin de recursos crecientes para fomentar la
democratizacin y recuperacin patrimonial de las entidades del sector (cuyo
punto culminante fue la creacin del Fondo Nacional de Garantas a fines de
1985) y el retorno temporal a las tasas de inters reguladas durante el primer
semestre de 1986.

4.4. EL SISTEMA FINANCIERO COLOMBIANO

Durante los aos setenta se introdujeron una serie de innovaciones al sistema

financiero, en respuesta a la gran demanda de crdito que caracterizaba a una
economa en crecimiento como la colombiana. En particular, se crearon las
corporaciones de ahorro y vivienda -CAV- (15) y el sistema de ahorro Upac
(16), mediante los decretos 677 y 678 de mayo de 1972, como instrumentos
para la captacin de recursos para prstamos a largo plazo. Para contribuir a la
ampliacin del sistema financiero, en 1979 se crearon las corporaciones de
financiamiento comercial -CFC-. A pesar de lo anterior, en los aos sesenta y
setenta el sistema financiero colombiano era bastante limitado, operaba bajo un
esquema de banca especializada, haba muy poca diversidad en las
operaciones, estaba altamente sobre regulado y se restringa la entrada de
nuevas instituciones, lo que reduca la competencia.

En los ochenta el mercado financiero continuaba rigindose por criterios

legalistas, sin avanzar en conceptos de evaluacin de riesgo: el seguimiento se
realizaba mediante informacin muy heterognea, que no cumpla con el
propsito de informar a los clientes sobre los diferentes riesgos y el manejo de
los activos de los intermediarios. En el primer quinquenio de los ochenta
persistan fuertes barreras a la entrada de nuevas instituciones. El estricto
control de cambios imperante decreto -Ley 444 de 1967- limit la gama de
negocios cambiarios que poda ofrecer la banca colombiana a sus clientes, lo
que aument los costos de estas operaciones. A lo anterior se sumaba el hecho
de que el sector tena que soportar un complejo sistema de cargas cuasi
fiscales, entre las que se destacaban los altos encajes y las inversiones
forzosas substitutas del encaje. Este esquema introdujo graves distorsiones a
la captacin y asignacin de los recursos, cre cargas administrativas
importantes y se convirti, con el paso del tiempo, en obstculo de las propias
fuentes de financiacin para el sector real, al cual deba contribuir a desarrollar
(Gmez, H.J ., 1996).

Como se describi en el Captulo 1, la economa colombiana atraves por un

perodo de recesin a principios de los ochenta. Esto, unido a las deficiencias
en la supervisin de las instituciones financieras, condujo al deterioro de los
ndices de rentabilidad y de calidad de la cartera, lo que produjo el descalabro
de varias instituciones. Las medidas que se tomaron para conjurar la crisis
fueron de dos tipos: por una parte se encontraban las de corto plazo, como la
nacionalizacin u oficializacin de los bancos cuya situacin era ms crtica
(17), con lo que se pretenda neutralizar las expectativas de los depositantes;
por otra estaban las de largo plazo, orientadas a recuperar la capacidad de
generar utilidades por parte de los intermediarios financieros, incrementar su
solvencia mediante el fortalecimiento patrimonial y reducir el peso relativo de
los activos de difcil realizacin dentro del total de los mismos. En particular,
con el objetivo de ayudar a las instituciones con problemas de liquidez se cre
en 1986 el Fondo de Garantas de Instituciones Financieras y se promulgaron
normas cuyo fin era evitar que los anteriores propietarios de las entidades
intervenidas pudiesen beneficiarse con las medidas que se adoptasen
(Superintendencia Bancaria, 1990).

En general, el sistema financiero colombiano como institucin super con

relativo xito la crisis financiera mundial de 1982. Sin embargo, durante la
dcada de los noventa retom algunas caractersticas que presentaba antes de
la crisis. En particular, se hizo evidente que el esquema de funcionamiento del
mercado financiero no era compatible con el nuevo entorno de apertura y
globalizacin de la economa colombiana, ya que la banca haba
experimentado un retraso como consecuencia, entre otros factores, de la
escasa competencia y de las limitadas posibilidades de ingreso del capital
extranjero, que le restaron eficiencia y competitividad.

Dos de los elementos importantes introducidos por la reforma financiera fueron

el nuevo enfoque de la supervisin de las entidades financieras y el refuerzo de
la capacidad tcnica y analtica de los organismos de vigilancia y control.
Siguiendo los parmetros del Acuerdo de Basilea, se fij un sistema de
prevencin de riesgos a travs del establecimiento de normas de solvencia,
ponderacin de los activos por riesgo, seguimiento y control de la cartera y de
las provisiones de acuerdo con su calidad, y de mejoras en la valoracin de
activos (Correa, 1996).

Es as como en lo corrido de los noventa el mercado financiero ha ido

adelantando un proceso de liberalizacin, en el que cada vez son menos
frecuentes tanto las intervenciones sobre la tasa de inters como las
restricciones entre intermediarios, al tiempo que se ha estrechado la
supervisin prudencial a las entidades. En este contexto se present un
importante incremento del capital de las entidades financieras, que sirvi para
adelantar proyectos de modernizacin, expansin e internacionalizacin de
estas entidades. Adicionalmente, el sistema financiero se ha vuelto ms
dinmico, lo que ha generado un ambiente propicio para la entrada de
inversionistas extranjeros. Finalmente, estas reformas se han traducido en un
mayor grado de competencia dentro de un sector que an es pequeo y
concentrado con respecto a los de otros pases latinoamericanos (Chica, 1997).

4.5. BANCA COMERCIAL -BC-

Desde finales del siglo XIX los establecimientos bancarios han sido
protagonistas del desarrollo econmico colombiano, y durante un largo perodo
de tiempo mantuvieron el dominio del mercado. Las cuentas corrientes y de
ahorro han sido sus mecanismos bsicos de captacin, mientras que su tarea
de intermediacin ha consistido en la colocacin de recursos crediticios. Sin
embargo, al igual que en muchos pases latinoamericanos, el desarrollo de la
banca comercial ha presentado sus altibajos.

En los aos ochenta, como consecuencia del proceso de nacionalizacin de la

banca durante la crisis financiera, las dos terceras partes de los activos de la
BC pasaron a manos del Estado. Lo anterior se tradujo en un monopolio estatal
de este tipo de intermediarios financieros. En razn de los resultados poco
alentadores de la economa a principios de esta dcada, se generaron
expectativas pesimistas entre los empresarios, lo que se tradujo en una
disminucin de la demanda de crditos a largo plazo en 1985 y entre 1986 y
1988. De esta manera se present un predominio del crdito bancario de corto
plazo al sector industrial, que alcanz una participacin en el total de crditos
cercana a 90%. En particular, se incrementaron los crditos de transformacin
y de capital de trabajo, y los cupos de redescuento. Al contrastar los crditos de
los BC dirigidos a la industria con la tendencia de la produccin del sector,
durante el proceso de liberalizacin financiera que tuvo lugar desde mediados
de los setenta hasta comienzos de los ochenta, se observa una disminucin de
su importancia relativa debido principalmente a la liberalizacin de los CDT y al
congelamiento del 100% del encaje en enero de 1980, medida que estuvo
vigente hasta 1983. En 1984, parte de las empresas industriales aumentaron
considerablemente sus proyectos de inversin, lo que implic un incremento en
la demanda de crdito a largo plazo.

Las exigencias del mercado obligaron a que en la dcada del noventa se

replanteara el esquema de propiedad de los BC, con el objetivo de abrir
espacios para la iniciativa privada. El Estado conserv la direccin de la poltica
monetaria y cambiaria y la funcin de vigilancia e inspeccin, al incentivar la
competencia financiera.

Algunas caractersticas del crdito de la BC al sector industrial son su baja

participacin respecto al total de la cartera bruta y su prdida de importancia en
lo corrido de la dcada del noventa, durante el perodo 1980-1988 la industria
particip con un 8%, porcentaje que aument significativamente en el perodo
1991-1994, cuando alcanz, el 14%. Entre 1995-1996 se registr una prdida
de dos puntos porcentuales.

Los sectores en que se ha concentrado la cartera bruta de la BC son el de

otros, que entre1 991 y 1994 particip con eI31.2% y entre 1995 y 1996 con el
33%, y el de comercio, en que ambos perodos particip con el 21 %.