12 Speck, 2012 PDF

O financiamento poltico e a corrupo no Brasil
Bruno Wilhelm Speck 1
Introduo
No debate pblico no Brasil, a questo do financiamento poltico est umbili-
calmente vinculada discusso sobre a corrupo. O escndalo Collor-PC, que
terminou com o impeachment do presidente Fernando Collor de Mello, em 1992,
catapultou o tema para o topo da agenda poltica do pas. No decorrer das in-
vestigaes da CPI na Cmara dos Deputados evidenciou-se o papel central do
empresrio Paulo Csar Farias, ex-coordenador financeiro da campanha eleitoral
de Collor em 1989, em diferentes esquemas de corrupo envolvendo trfico de
influncia, suborno e troca de favores, que se desenvolveram em estreito contato
com a presidncia da Repblica. O escndalo Collor-PC revelou que as empresas
tinham se tornado a principal fonte de financiamento das disputas eleitorais du-
rante os anos 1980, no obstante uma legislao que explicitamente proibia doa-
es de empresas. A arrecadao ilegal de recursos de campanha de empresas teve
continuidade na arrecadao de subornos em troca de contratos com o governo.
Desde o escndalo Collor-PC, muitos outros envolveram de um lado o financia-
mento de campanhas e, do outro, fornecedores de obras e servios ao governo.
O presente artigo retrata na primeira parte brevemente as linhas bsicas da
legislao sobre o financiamento, apresentando o perfil do financiamento poltico
1. Professor da Unicamp. Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de Freiburg na Alemanha. Foi
assessor snior da Transparency International na Amrica Latina.
50 Temas de corrupo poltica
no Brasil, com base em dados oficiais. Na segunda parte, discutimos a relao

especfica entre financiamento poltico e corrupo, analisando conceitualmente
os paralelismos e as diferenas entre a corrupo com fins privados e fins pol-
ticos. Na parte final, abordamos a questo normativa da reforma poltica. Quais
seriam as estratgias capazes de atacar o vnculo entre financiamento poltico e
corrupo no Brasil?
1. O financiamento da poltica no Brasil

Antecedentes
O financiamento poltico assunto central tanto para democracias emergentes
quanto para pases com longa tradio democrtica. A questo dos recursos para
custear partidos polticos e campanhas eleitorais somente se torna relevante quan-
do eleies decidem sobre a alocao do poder poltico, quando a disputa por esse
poder passa pela competio entre vrios partidos polticos e quando eleitores dis-
pem de liberdade para efetuar uma escolha entre vrias alternativas. Recursos de
campanha s se fazem necessrios se h partidrios e simpatizantes a serem mobili-
zados e cidados convertidos em eleitores com programas, promessas ou benefcios.
Do contrrio, em um sistema poltico em que a eleio confirma acordos
prvios entre membros de uma pequena elite poltica, a necessidade de finan-
ciamento limitada. Os processos eleitorais no Brasil do Imprio (1822-1889) e
da Repblica Velha (1989-1930) enquadram-se nessa categoria, e nela o sistema
representativo cumpre funo meramente simblica. Mais do que um campo de
batalha, com ganhadores e perdedores, o processo eleitoral nesse contexto cons-
tituiu um ritual de consagrao de escolhas previamente acordadas. Os eleitores
eram objeto de uma mobilizao orquestrada por integrantes da elite. O retrato
caricatural das eleies na literatura, como na figura do Jeca Tatu, de Monteiro
Lobato, e os protestos sociais contra a manipulao das eleies que tiveram ex-
presso no tenentismo confirmam a realidade.
O processo de industrializao e urbanizao libertou os eleitores dos cur-
rais eleitorais e os exps aos modernos meios de comunicao e mobilizao
O financiamento poltico e a corrupo no Brasil 51
de massa. A partir dos anos 1950, os recursos mobilizados para tocar campa-
nhas na rua ganharam importncia na poltica nacional. No final da Repblica
Populista (1945-1964), os partidos levaram a disputa eleitoral para as ruas, in-
vestindo em campanhas de mobilizao na poca das eleies. Nesse momento
de profissionalizao, a questo do levantamento de recursos para o financia-
mento das campanhas tornou-se um assunto importante. O primeiro escndalo
no Brasil vinculando o financiamento de campanhas ao conceito da corrupo
data justamente dessa poca.2 No clima da guerra fria, a estratgia da ala anti-
comunista da poltica era conter as polticas reformistas do governo de Goulart.
A bancada da oposio foi acusada de financiar as campanhas de 1962 com
recursos provenientes do exterior, um tema explosivo no contexto da retrica
anti-imperialista dominante.
Durante a Repblica Populista (1945-1964), as primeiras regras a respeito
dos recursos dos partidos polticos foram introduzidas. No entanto, a regulao
era tmida. A primeira lei de partidos polticos (1950) limitava-se exigncia de
que os prprios partidos estabelecessem tetos para os gastos em campanhas elei-
torais. Uma iniciativa de regulao mais sria viria com o advento do rdio. Para
evitar o risco da censura privada, a lei obrigava os donos das estaes a comer-
cializar o espao publicitrio a todos os partidos e a aplicar os mesmos preos.
Com o governo militar (1964-1985), vieram a abolio da eleio direta para
presidente, governantes e prefeitos das cidades mais importantes, a limitao da
liberdade de associao na forma do bipartidarismo forado e a reduo do pa-
pel do Legislativo, ainda eleito com voto popular. O Congresso e as Assembleias
Legislativas nos estados tiveram poderes reduzidos e consequentemente a impor-
tncia das eleies diminuiu. Voltando situao anterior da Repblica Popu-
lista, as eleies legitimaram a distribuio do poder poltico, que era decidida
em outro mbito. Os eleitores eram livres, mas suas escolhas tinham relevncia
2. O caso Ibad foi investigado por uma CPI e est amplamente documentado em dois livros: Dreifuss,
Ren Armand. 1964: a conquista do Estado ao poltica, poder e golpe de classe. Petrpolis: Vozes, 1981,
e em Dutra, Eloy. Ibad: sigla da corrupo. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1963.
limitada. Quando o avano da oposio se manifestou lentamente nas eleies,

a resposta foi a manipulao das regras da disputa eleitoral.3 Durante a ditadura
militar no Brasil, as eleies, embora importantes do ponto de vista da continui-
dade institucional do regime, no estavam no centro do sistema poltico. A dis-
puta pela distribuio do poder foi retirada do processo eleitoral, resguardando-a
das imprevisibilidades das urnas.
Mesmo com essa funo limitada das eleies, o governo militar aplicou
regras mais densas para o financiamento de partidos. Em 1971, proibia doaes
de empresas aos partidos polticos e, em 1974, vetou que partidos e candidatos
comprassem espao publicitrio no rdio ou na TV. Os partidos contariam so-
mente com o espao gratuito que as emissoras de rdio e TV eram obrigadas a
disponibilizar durante a campanha eleitoral. Como nos outros assuntos, o gover-
no pretendia manter uma fachada de pluralismo e competio sem correr o risco
de surpresas na campanha eleitoral e nas urnas.
Escndalos e novas regras

Com o retorno do multipartidarismo (1979) e das eleies diretas para os go-
vernos estaduais (1982), as prefeituras das maiores cidades (1985) e para a presi-
dncia (1989), a disputa eleitoral ganhou peso no jogo poltico. Finalmente, com a
Constituio de 1988 e a reforma das constituies estaduais, o Poder Legislativo
reconquistou espao no sistema poltico brasileiro, tornando-se pea-chave tanto
na produo de leis como na alocao de recursos oramentrios. Nesse contexto
de competio poltica mais aberta e de processo eleitoral mais relevante para a
alocao de poder poltico, os recursos injetados nas disputas eleitorais cresceram
exponencialmente, deixando perplexos os observadores dessa nova face da pol-
tica de massa. A despeito da proibio formal do financiamento empresarial, os
recursos para cobrir os gastos crescentes nas campanhas eram provenientes do
3. Por exemplo, o Pacote de Abril, em 1977, composto por intervenes aprovadas imediatamente antes
do processo eleitoral.
setor privado de fato o nico ator capaz de suprir a demanda dos candidatos e
partidos polticos por recursos para custear as campanhas.
Em funo do escndalo Collor-PC, citado anteriormente e outros subse-
quentes como o caso Paubrasil (2003), envolvendo o financiamento da campanha
para governador de Paulo Maluf , o debate no pas voltou-se para a busca de um
novo modelo de financiamento. A partir de 1993, o Congresso aprovou vrias
mudanas substanciais na formatao do financiamento de partidos e eleies
que finalmente foram consolidadas na nova lei dos partidos polticos (1995) e
na lei eleitoral (1997). A regulao do financiamento poltico que resultou dessas
reformas est em vigor at hoje. Comparado com as regras anteriores, o novo
modelo de financiamento apresenta pontos de continuidade e de inovao.
Liberao de doaes do setor privado

Reagindo aos escndalos citados, o legislador brasileiro modificou radical-
mente as regras de financiamento para doaes do setor privado, liberando doa-
es polticas por empresas privadas. Algumas limitaes preexistentes, pontuais
a pessoas jurdicas, foram mantidas. Assim, o legislador manteve os vetos a sin-
dicatos e organizaes representando o setor privado, bem como a entidades es-
trangeiras e empresas que dependem de licenas ou permisses do Estado ou re-
cebem recursos do Poder Pblico. Posteriormente, seriam proibidas doaes por
entidades beneficentes e religiosas, de utilidade pblica, esportivas que recebam
recursos pblicos, entre outros. A marca importante, no entanto, o abandono
da proibio de doaes empresariais. A liberao das doaes de empresas pelo
legislador foi ampla, por no introduzir nenhum teto absoluto para as contribui-
es do setor privado para o processo eleitoral em geral, nem para as doaes
para candidatos especficos.4
4. A lei eleitoral (1997) vinculou as doaes privadas ao poder econmico dos doadores, estabelecendo que
as pessoas fsicas podem doar um valor at 10% do rendimento declarado Receita Federal no ano anterior.
Para as empresas, o valor mximo de doaes em uma campanha corresponde a 2% do faturamento do
ano anterior. Ambas as regras no igualam os doadores. Muito pelo contrrio, torna-os, por lei, desiguais.
Gastos ilimitados, mas veto a publicidade paga em rdio e TV

Quanto ao limite de gastos para os candidatos, no houve modificaes sig-
nificativas. O legislador no estabeleceu um teto para os gastos em campanha,
medida que tornaria a competio eleitoral mais equitativa. Os parlamentares
deram continuidade a um sistema de autorregulao herdado do passado, em que
os prprios partidos definiriam tetos para as campanhas de seus candidatos. Em
relao aos recursos privados, no h nenhum mecanismo tornando as campa-
nhas equilibradas em funo dos recursos disponveis.
A regra mais importante, que limita os gastos indiretamente, foi herdada do
governo militar. A proibio de compra de espao publicitrio no rdio e na TV
(em combinao com o horrio eleitoral gratuito) continuaria em vigor. Com a
regra, a propaganda nos meios eletrnicos de comunicao, que representa um
dos itens mais caros das campanhas em outros pases, foi retirada do mercado e
colocada sob tutela da regulao pblica. Conclumos que apesar das reformas
abrangentes do sistema de financiamento da poltica, em relao ao quesito de
igualdade da competio eleitoral, no houve grandes inovaes nos anos 1990.
Subsdios pblicos diretos e indiretos a partidos e indiretos a

campanhas eleitorais
O apoio aos partidos pelo horrio eleitoral gratuito foi mantido. Passando
por modificaes no que diz respeito ao tempo total de propaganda e distribuio
entre partidos, o horrio eleitoral gratuito se tornaria um dos principais recursos
de propaganda para os partidos e candidatos.5
Adicionalmente a esse financiamento indireto, a partir de 1995 os partidos
polticos comearam a receber recursos significativos do Estado. Por meio de
um fundo partidrio distribudo anualmente entre as diferentes legendas, os
diretrios nacionais dos partidos receberiam recursos para custear parte da es-
5. Para detalhes da regulao, ver: Campos, Mauro Macedo. Democracia, partidos e eleies: os custos do
sistema partidrio-eleitoral no Brasil. Tese de Doutorado. UFMG, 2009.
trutura partidria. Formalmente, o fundo tinha sido instalado anos antes, mas
somente ento recebeu recursos considerveis, na ordem de 0,35 real por eleitor,
sujeitos a ajuste inflacionrio. O fundo partidrio garantiria aos partidos polti-
cos financiamento pblico suficiente para custear parte significativa dos gastos
anuais dos diretrios nacionais. Os partidos continuariam completando esses
recursos estatais com contribuies de filiados e doaes privadas de empresas
e indivduos.
Em contraste, as eleies continuariam sendo financiadas principalmente
com recursos privados, provenientes de pessoas e empresas, complementadas em
menor parte com recursos prprios dos candidatos e dos partidos polticos. No
h subsdios pblicos diretos previstos para financiar as campanhas eleitorais. O
uso do fundo partidrio em eleies no vedado formalmente por lei, mas o
volume dos recursos o torna de pouca relevncia na disputa eleitoral. Por outro
lado, o horrio eleitoral gratuito representa um aporte indireto significativo para
as campanhas eleitorais, tendo papel decisivo como recurso de campanha para os
diferentes competidores.
A transparncia e a fiscalizao do financiamento poltico

A ltima mudana refere-se prestao de contas e divulgao pblica
de dados de financiamento. Antes do perodo de reformas nos anos 1990, os
partidos prestavam contas de forma sumria sobre suas finanas. Ademais, a in-
formao ficava limitada justia eleitoral. O acesso pblico no estava previsto
em lei. As mudanas introduzidas pelo legislador durante os anos 1990 e sua
regulamentao pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE) mudariam radicalmente
o quadro. Com as novas regras, tanto os partidos como os candidatos deveriam
prestar contas sobre sua contabilidade anual e eleitoral. A nova legislao recebeu
um aperfeioamento significativo com as sucessivas regulaes pelo TSE, que pa-
dronizou e informatizou as prestaes de contas, permitindo maior agilidade na
fiscalizao e maior acesso pblico s informaes. Desde 2002, h registros ele-
trnicos completos e publicamente acessveis sobre doaes e gastos nas eleies.
Essas informaes tm sido usadas tanto pelos rgos pblicos de fiscalizao

como pela mdia e organizaes sociais empenhados na fiscalizao das contas
eleitorais.
H suspeitas de uma contabilidade oculta que no entraria nas prestaes
de contas, popularmente conhecidas como caixa dois. difcil avaliar o volume
de movimentaes no declaradas. Por outro lado, o volume conhecido de re-
cursos movimentados em campanhas (que inclui vrios bilhes de reais em cada
eleio) fornece informaes importantes sobre o padro do financiamento de
campanhas no Brasil. Extramos de fontes oficiais as informaes apresentadas
a seguir. Em contraste com as prestaes de contas sobre as eleies, os dados
sobre as contas dos partidos polticos esto disponveis em formato impresso
somente, apresentando um padro inferior de estandardizao.
Um retrato do financiamento hoje

A competio poltica no Brasil excessivamente cara? A resposta a essa
pergunta simples difcil. Por um lado, por colocar problemas metodolgicos a
respeito da mensurao do volume de financiamento, por outro, devido ao ca-
rter normativo da pergunta. Em primeiro lugar, vamos nos dedicar avaliao
do volume total do financiamento poltico no Brasil, hoje. O exerccio comea
com uma definio do que constitui o financiamento poltico para, em seguida,
propor uma estimativa dos valores envolvidos.
Na definio mais simples, o financiamento poltico abrange todos os re-
cursos mobilizados por partidos polticos e candidatos durante e fora das cam-
panhas eleitorais. Trata-se, portanto, do financiamento da competio poltica.
Algumas especificaes se fazem necessrias. Recursos so recursos financei-
ros em primeiro lugar. Porm, tanto analistas como legisladores concordam
que, em determinados casos, os recursos no monetrios devem ser igualmen-
te contabilizados, para evitar distores nas estimativas e manipulaes na
prestao de contas. De fato, para os partidos e candidatos, receber um carro
emprestado para uso na campanha, pagar um preo abaixo do mercado para
determinado servio ou ter acesso gratuito ao espao publicitrio na televiso,

com algumas limitaes, corresponde a uma doao no valor correspondente.
Por outro lado, a dedicao de tempo e engajamento dos ativistas polticos que
trabalham gratuitamente para um partido ou candidato fica geralmente exclu-
da da definio de doaes contabilizadas.
Um dos desafios na identificao dos recursos mobilizados na competio
poltica refere-se a recursos gastos por outros atores. Especialmente em pases
onde a legislao limita os fluxos financeiros mobilizados pelos candidatos, o
processo poltico pode ser influenciado por terceiros que no so nem candida-
tos nem partidos polticos. Nos Estados Unidos, parte considervel dos recursos
na disputa eleitoral mobilizada por entidades no diretamente vinculadas ao
processo eleitoral. As questes de delimitao e definio do financiamento pol-
tico so importantes quando comparamos o financiamento das campanhas entre
vrios pases. No caso brasileiro, a legislao brasileira prev incluso de bens e
servios doados a campanhas na prestao de contas por meio de uma estimativa
do seu valor em dinheiro.6 O financiamento de campanhas por eleitores, sem
registro pelas autoridades eleitorais e sem vnculo com o candidato, limitado a
um valor fixo baixo. Na realidade, o financiamento independente no tem papel
significativo na disputa por votos no Brasil.
Dentro dessa definio legal, qual seria o volume total do financiamento
poltico no Brasil, atualmente? O modelo de financiamento poltico em vigor no
Brasil prev o financiamento de partidos polticos a partir das seguintes fontes: as
contribuies dos filiados dos partidos, com valores diferenciados para ocupan-
tes de cargos pblicos comissionados; as doaes de pessoas fsicas e de pessoas
jurdicas; os recursos gerados com atividades econmicas dos partidos; e os sub-
sdios pblicos diretos e indiretos. A gesto de recursos dentro do partido inclui
tambm repasses de recursos entre os diferentes diretrios nacionais, estaduais
e municipais. No caso do financiamento das campanhas eleitorais, as fontes de
6. Lei eleitoral 9.504/1997.

recursos permitidas incluem recursos prprios dos candidatos, doaes de pes-

soas fsicas e jurdicas, recursos provenientes de eventos de comercializao na
campanha, recursos repassados pelos partidos polticos, e finalmente repasses de
outras candidaturas.
Os recursos pblicos para partidos e eleies

Como indicado anteriormente, o Estado financia diretamente, desde 1995,
os partidos polticos, mas no as campanhas eleitorais. Os recursos alocados aos
partidos somaram 200 milhes de reais anualmente, tomando como base a mdia
de recursos alocados entre 1996-2005. Os recursos so rateados entre todos os
partidos segundo uma combinao de dois critrios. A maior parte dos recursos
(95%) distribuda entre os partidos de acordo com seu sucesso eleitoral nas
ltimas eleies (porcentagem de votos nas ltimas eleies para a Cmara dos
Deputados), enquanto o restante (5%) dividido de forma igual entre todos os
partidos polticos (com registro definitivo no TSE).
Os recursos so transferidos aos diretrios nacionais dos partidos. A lei de-
fine que parte (20%) do total dos recursos do fundo partidrio dever ser aloca-
da formao de quadros partidrios. O restante pode ser distribudo entre os
diretrios nacionais, estaduais e municipais, no limite tambm em campanhas
eleitorais. Os critrios de distribuio devero ser definidos no estatuto de cada
partido, que tem total liberdade para tal, desde que observada a reserva dos 20%
para a formao de quadros. Os recursos pblicos so uma fonte importante para
os diretrios nacionais, responsveis por aproximadamente 75% dos ingressos
declarados dos partidos entre 1996 e 2005.
Adicionalmente ao fundo partidrio, o Estado contribui com o financia-
mento das organizaes partidrias e das campanhas eleitorais por meio do
horrio eleitoral gratuito no rdio e na TV. O apoio no monetrio (bens, ser-
vios, descontos) est disponvel aos partidos polticos para fazer proselitismo
partidrio tambm, de forma mais macia, em poca de campanhas eleitorais.
Durante o ano, os partidos grandes tm direito a 240 minutos de propaganda,
os de tamanho mdio, a 100 minutos, e os menores, a 4 minutos.7 O sistema de

distribuio baseia-se novamente no desempenho, criando diferentes classes
de partidos.8
Durante as campanhas eleitorais, o tempo disponvel para a propaganda gra-
tuita em TV e rdio cresce significativamente. Nos 45 dias antes da eleio, to-
dos os partidos juntos dispem de 100 minutos dirios, em dias alternados para
os cargos legislativos e executivos. A distribuio do tempo gratuito segue uma
mescla de critrios proporcionais e majoritrios. A maior parte do tempo (dois
teros) alocada proporcionalmente ao sucesso eleitoral no passado (dessa vez,
mediante o critrio da proporo das vagas conquistadas na Cmara dos Depu-
tados). O restante (um tero) do tempo distribudo de forma igual entre todos
os partidos que tiverem candidatos na eleio.
A importncia desse recurso indireto evidencia-se com base em uma srie
de informaes contextuais. Em primeiro lugar, o espao de propaganda um
dos recursos mais importantes e ao mesmo tempo mais caros na sociedade, com
alta penetrao pelo rdio e pela TV. Em muitos pases, os gastos com propa-
ganda eleitoral na TV so o item mais caro nas campanhas. Em segundo lugar, a
vigilncia dos candidatos sobre o uso correto do horrio eleitoral nas campanhas
eleitorais e as representaes na justia eleitoral contra propaganda abusiva ilus-
tra a importncia do item para as campanhas. No caso brasileiro, a situao do
espao na TV e no rdio se agrava porque a legislao torna o horrio gratuito o
nico recurso, no permitindo a compra de espao adicional.
Uma estimativa do valor econmico do horrio eleitoral gratuito corrobora
as impresses acima. Caso os partidos tivessem de comprar a preos de merca-
do o tempo das divulgaes gratuitas na TV e no rdio, teriam de desembolsar
7. Para mais detalhes sobre a alocao do horrio gratuito a partidos e campanhas eleitorais ver Lei de
partidos polticos 9.096/1995, Lei eleitoral 9.504/1997 e Campos, 2009.
8. A discriminao entre os partidos na alocao do horrio gratuito sofreu alterao aps questionamen-
to de sua constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal (Adin 1.351-3), julgada procedente em
29 de junho de 2007.
R$ 2,2 bilhes para a propaganda anual e R$ 4,5 bilhes para o horrio eleitoral
gratuito para eleies gerais (R$ 3 bilhes para eleies municipais).9
H ainda outros benefcios pblicos para os partidos, como a disponibilizao
de espaos pblicos para a realizao das convenes partidrias e a iseno de
imposto de renda da atividade dos partidos. Esses benefcios so mais difceis de
serem avaliados.
Recursos privados para partidos e campanhas eleitorais

Tanto partidos polticos como campanhas eleitorais so financiados com recur-
sos privados. Dispomos de informaes mais completas em relao ao financiamen-
to privado das eleies do que sobre as fontes privadas dos partidos. Para estas, a
prestao de contas dos partidos no mbito municipal est distribuda nos arquivos
de milhares de cartrios eleitorais, dos diretrios estaduais dos partidos nos Tribu-
nais Regionais Eleitorais e dos diretrios nacionais no TSE. Somente os dados sobre
o mbito nacional foram contabilizados pelos pesquisadores nos ltimos anos.
A situao das prestaes de contas sobre as eleies municipais, estaduais
e nacionais diferente. Ela entregue em formato eletrnico e est disponvel
como banco de dados no site do TSE.10 Esses so os dados nos quais nos base-
amos, inclusive por representarem um volume muito maior de recursos do que
os movimentados pelos partidos polticos, que administram em torno de R$ 800
milhes em um ciclo eleitoral de quatro anos (com somente 25% de recursos pri-
vados), enquanto os candidatos arrecadam R$ 5,7 bilhes em um ciclo de eleies
municipais, estaduais e federais (exclusivamente privados).
O resumo das estimativas compilado na tabela 1, que permite fazer algumas
afirmaes sobre o financiamento poltico no Brasil. Primeiro, fica evidente que
os recursos alocados no processo eleitoral superam em muito o financiamento da
9. Para verificar o clculo do valor estimado do horrio gratuito ver Speck, Bruno Wilhelm. Reagir a
escndalos ou perseguir ideais? A regulao do financiamento poltico no Brasil. Cadernos Adenauer,
ano 6, n. 2, 2005, p. 123-59. Os valores correspondem ao ano de 2009 e foram retirados de Campos, 2009.
10. Disponvel em: <www.tse.jus.br/eleicoes/contas-eleitorais/prestacao-de-contas>. Acesso em: 09 out. 2012. [N. E.]
vida partidria. Segundo, o financiamento dos partidos desde 1995 majoritaria-

mente pblico, enquanto o financiamento das eleies exclusivamente privado.
Terceiro, o balano muda se levarmos em conta o horrio eleitoral gratuito como
forma de financiamento pblico indireto, que o recurso mais significativo em
relao s outras fontes de financiamento.
Tabela 1: Custo da competio eleitoral 2006-2009*
Recursos anuais de partidos polticos Recursos do financiamento de eleies

(valores em R$) (valores em R$)
Financiamento Fundos Mdia Financiamento Fundos Mdia
privado pblicos dos gratuita**** privado***** pblicos de gratuita****
partidos eleies
mbito 42 milhes* 160 milhes*** ~ 1,1 bilho 1,4 bilho - ~ 2,2 bilhes*
nacional
mbito s/d** - ~ 1,1 bilho 1,5 bilho - ~ 2,2 bilhes*
estadual
mbito s/d** - - 2,8 bilhes - ~ 3 bilhes*
municipal
Fonte: TSE e <www.asclaras.org.br> * Anos 1999-2009, mdia sobre anos no eleitorais
** Levantamento ainda no disponvel
*** Anos 1998-2009, mdia
**** Valores ano 2010. Fonte: Campos, 2010
***** Valores eleies 2008/2010.
Voltamos pergunta inicial: A competio poltica no Brasil excessivamen-

te cara? necessrio relacionar o valor absoluto de R$ 5,7 bilhes ao tamanho da
democracia brasileira. O eleitorado brasileiro e o nmero de cargos preenchidos
influenciam o custo das campanhas. Ao relacionar o valor total de R$ 5,7 bilhes
gastos em eleies no Brasil (nacionais, estaduais e municipais) aos 120 milhes
de eleitores chegamos mdia aproximada de R$ 6,80 por eleitor, por cargo.
Esse o montante de recursos que todos os candidatos juntos gastam por eleitor
para convenc-lo da melhor escolha. Diante da importncia dos cargos para a
alocao de 37% das riquezas (do PIB) produzidas no pas que passam pelo setor
pblico, o valor no parece exagerado.
Nesse contexto, um exerccio interessante a comparao do custo da pro-
paganda de partidos e eleies com os recursos mobilizados no setor comercial.
Sob essa tica, os valores mobilizados em campanhas polticas so modestos.
Segundo as revistas especializadas, os maiores anunciantes no Brasil mobilizam
recursos bem acima dos valores mobilizados por partidos e candidatos na propa-
ganda poltica. Somente a rede Casas Bahia gasta mais de R$ 3 bilhes por ano
em anncios para vender seus produtos. Para quatro anos, correspondendo a
Tabela 2: Custo das campanhas:

valor total gasto por todos os candidatos
Todos os candidatos Candidatos eleitos

Executivo Legislativo Executivo Legislativo
mbito Ano Presidente Senador Dep. Federal Presidente Senador Dep. Federal
nacional 2010 222 316 860 117 210 550
2006 138 88 417 76 37 258
2002 s/d 71 191 s/d 43 115
mbito Ano Governador Dep. Estadual Governador Dep. Estadual
estadual 2010 621 882 355 437
2006 482 441 286 229
2002 178 215 113 105
mbito Ano Prefeito Vereador Prefeito Vereador
municipal 2008 1.283 441 640 193
2004 907 379 472 125
Fonte: TSE e <www.asclaras.org.br>
um ciclo eleitoral, isso representa o dobro de todos os recursos mobilizados por

partidos polticos e campanhas eleitorais.
Outra comparao com o setor comercial baseia-se no clculo do custo de
anncios de empresas no setor privado, que gira em torno de 10% do total do fa-
turamento da empresa. No caso do setor pblico, o investimento em propaganda
poltica infinitamente menor, se compararmos o valor da propaganda eleitoral
ao volume de recursos alocados pelo Estado, tomando como referncia os recursos
que passam pelo setor pblico. O volume do oramento pblico nos trs mbitos
federativos em 2009 foi de R$ 224 bilhes para os municpios, R$ 362 bilhes para
Tabela 3: Custo das campanhas:

valor mdio gasto pelos candidatos
Todos os candidatos Candidatos eleitos

Executivo Legislativo Executivo Legislativo
mbito Ano Presidente Senador Dep. Federal Presidente Senador Dep. Federal
nacional 2010 24.654 1.498 176 117.113 3.893 1.071
2006 27.525 578 122 75.766 1.372 503
2002 s/d 297 72 s/d 815 225
mbito Ano Governador Dep. Estadual Governador Dep. Estadual
estadual 2010 4.170 70 13.166 413
2006 3.095 55 10.589 216
2002 1.211 33 4.340 99
mbito Ano Prefeito Vereador Prefeito Vereador
municipal 2008 85 1,3 115 3,7
2004 58 1,1 85 2,4
Fonte: TSE e <www.asclaras.org.br>
os estados e R$ 1.331 bilhes para a Unio. Diante desses valores, o financiamento

de campanhas eleitorais para selecionar os polticos responsveis pela qualidade na
alocao dos recursos aparece em outra perspectiva.11
Os dados disponveis sobre as prestaes de contas das campanhas eleitorais
permitem anlises mais detalhadas sobre os valores de financiamento das candida-
turas individuais e a composio do financiamento. Conforme mostra a tabela 2, as
diferentes campanhas no Brasil tm custos diferenciados. As campanhas majoritrias
(para presidente, governador e senador) custam menos que as campanhas propor-
cionais (deputado estadual e federal), devido ao grande nmero de candidatos nestas
ltimas. Quando calculado o valor por candidato, a ordem se inverte (tabela 3).
Os recursos arrecadados pelos candidatos

A informao sobre o valor mdio por candidato deve ser relativizada, por-
que o perfil de custo de campanhas varia entre os candidatos. A distribuio
dos recursos no se aproxima de uma curva normal, com a maioria dos valores
gravitando em torno de um valor mdio, mas est inclinada para a esquerda. A
maior parte dos candidatos gasta muito pouco na campanha e tem poucos votos.
Um nmero menor de candidatos consegue levantar recursos significativos, mas
somente poucos conseguem entrar na disputa eleitoral com recursos suficientes
para disputar a eleio com chance razovel de sucesso. Os grficos 1 e 2 ilus-
tram essa distribuio inclinada para a esquerda para os candidatos a deputado
estadual e federal, representando o grande nmero de candidatos sem recursos
significativos. Somente aps a transformao da escala dos valores para o logarit-
mo 10 possvel visualizar o nmero reduzido de candidatos com mais recursos.
A transformao est representada nos grficos 3 e 4.
11. Dados do Tesouro Nacional. Disponvel em: <www.tesouro.fazenda.gov.br>. Acesso em: 09 out. 2012.
Grfico 1: Distribuio de volume de recursos entre candidatos

a deputado estadual (eleies 2010)
12000
10.053
12000
10000
10.053
10000
8000
de candidatos
8000
de candidatos
6000
Nmero Nmero
6000
4000
Fonte: TSE
4000
2000
573
2000
0 186 78 38 14 5 7 3 2
R$ 0 300
573 600 900 1,2 1,5 1,8 2,1 2,4 2,7 3
mil mil
0 186 mil 78 milho
38
milho milho milhes milhes milhes milhes
14 5 7 3 2
Grfico 2: Distribuio
4000R$ 0 300 600 de volume
900 1,2 de recursos
1,5 1,8 2,1 entre
2,4 candidatos
2,7 3
3.877 mil mil mil milho milho milho milhes milhes milhes milhes
a deputado federal (eleies 2010)
3500
4000 3.877
3000
de candidatos
3500
2500
3000
de candidatos
2000
2500
Nmero Nmero
1500
2000
1000
1500
500
1000
Fonte: TSE
245
97 51 34
0 13 16 3 2 1
500
R$ 0 600
245 1,2 1,8 2,4 3 3,6 4,2 4,8 5,4 6
mil 97 milho
milho 51 milhes
34 milhes milhes milhes milhes milhes milhes
0 13 16 3 2 1
R$ 0 600 1,2 1,8 2,4 3 3,6 4,2 4,8 5,4 6
mil milho milho milhes milhes milhes milhes milhes milhes milhes
Grfico 3: Distribuio de volume de recursos entre candidatos

a deputado estadual em escala logartmica (eleies 2010)
5000
2.733
5000
4000
2.033
Nmero de candidatos
2.733
3000
4000
2.033
Nmero de candidatos
1.718
2000
3000
1.232
1.718
Fonte: TSE
1000
2000
1.232
0 12 81 109
1000
R$ 0 10 100 1 10 100 1 10
mil mil mil milho milhes
2000
Grfico 12 81
0 4: Distribuio de volume de recursos entre 109
candidatos
R$ 0 10 100 1 10 100 1 10
a deputado federal em escala
millogartmica
mil (eleies
mil 2010)
milho milhes
1.575
2000
1500
Nmero de candidatos
1.213
1.575
1500
Nmero de candidatos
1000
1.213 809
1000
500 418 809
281
37
Fonte: TSE
500 6 418
0
R$ 0 10 100 1 10 100 1 281 10
6 37
0
R$ 0 10 100 1 10 100 1 10
Perfil do financiamento de diferentes cargos nos estados

A distribuio desigual dos recursos arrecadados fica mais evidente se ana-
lisarmos separadamente o perfil financeiro dos candidatos que venceram as elei-
es. Em comparao com a totalidade dos candidatos, os eleitores receberam
vrias vezes o valor mdio dos demais concorrentes. Esse um padro constatado
em todos os estados e em relao a todos os cargos. Na anlise, limitamo-nos aos
candidatos a deputado estadual e federal.12
Os grficos 5 e 6 mostram a diferena entre os recursos mdios levantados
por todos os candidatos (abaixo) e os valores mdios bem mais significativos dos
candidatos vencedores (acima). Os estados so classificados pelas regies Norte,
Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul, mostrando diferenas significativas entre
o custo mdio das campanhas eleitorais nas diferentes regies. Para os cargos a
deputado estadual e federal, os gastos na regio Centro-Oeste e Sudeste tendem
a dobrar os valores gastos nas demais regies.
12. No caso das eleies majoritrias (senador, governador e presidente), o eleitor somente um por
estado, comprometendo a anlise.
Grficos 5 e 6: Receita mdia dos candidatos por estado

(eleies 2010)
Receita mdia por candidato a deputado estadual 2010
Acre
Amap
Amazonas
Eleitos
Norte
Par
Rondnia
Todos
Roraima
Tocantins
Alagoas
Bahia
Cear
Maranho
Nordeste
Paraba
Pernambuco
Piau
Rio Grande do Norte
Sergipe
Distrito Federal
Centro -oeste
Gois
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
Esprito Santo
Sudeste
Minas Gerais
Rio de Janeiro
So Paulo
Paran
Fonte: TSE
Sul
Rio Grande do Sul

Santa Catarina
Total
0 100.000 200.000 300.000 400.000 500.000 600.000 700.000 800.000 R$

Receita mdia por candidato a deputado federal 2010
Acre
Amap
Amazonas
Eleitos
Norte
Par
Rondnia
Todos
Roraima
Tocantins
Alagoas
Bahia
Cear
Maranho
Nordeste
Paraba
Pernambuco
Piau
Rio Grande do Norte
Sergipe
Distrito Federal
Centro -oeste
Gois
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
Esprito Santo
Sudeste
Minas Gerais
Rio de Janeiro
So Paulo
Paran
Fonte: TSE
Rio Grande do Sul

Sul
Santa Catarina
Total
0 500.000 1.000.000 1.500.000 2.000.000 2.500.000 R$
No grfico 7, tentamos isolar o efeito das diferenas entre os estados. Calcu-

lando o valor mdio gasto por todos os candidatos em 2010, por eleitor, chega-
mos a valores bastante dspares entre diferentes estados. Sob essa tica, as cam-
panhas em estados do Norte e do Centro-Oeste destacam-se como as mais caras.
A avaliao desses custos dspares aponta para vrios fatores, por exemplo, as
diferenas na composio demogrfica dos estados, o que poder gerar demandas
diferentes de recursos, a presena do poder econmico nas diferentes regies
que cria uma situao de oferta diferente em cada estado e a competio polti-
ca que poder estar mais ou menos acirrada em cada uma das disputas.
Grfico 7: Mdia de recursos gastos em campanha por eleitor

nos estados (eleies 2010)
Recursos gastos por todos os candidatos no estado por eleitor
Acre
Amap
Amazonas
Norte
Par
Rondnia
Roraima
Tocantins
Alagoas
Bahia
Cear
Maranho
Nordeste
Paraba
Pernambuco
Piau
Rio Grande do Norte
Sergipe
Distrito Federal
Centro -oeste
Gois
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
Esprito Santo
Sudeste
Minas Gerais
Rio de Janeiro
Fonte: TSE
So Paulo
Paran
Sul
Rio Grande do Sul

Santa Catarina
0 50,00 100,00 150,00 200,00 R$
O perfil dos financiadores

Outro olhar sobre o financiamento das eleies, com foco nas fontes de fi-
nanciamento revela que as pessoas jurdicas respondem por mais da metade dos
recursos arrecadados na campanha de 2010 (tabela 4). As outras fontes de finan-
ciamento so recursos prprios e doaes de pessoas fsicas, de partidos polticos
e comits eleitorais.
Tabela 4: Recursos prprios, pessoas fsicas e jurdicas

(eleies 2010)
% do total
No de % do total Soma dos recursos
Fonte de recursos representado por
doaes de doaes (em R$)
esse tipo de doao
Recursos prprios 8.336 3,0 284.728.894,00 6,8
Recursos de pessoas
185.419 66,5 388.070.423,00 9,2
fsicas
Recursos de pessoas
32.872 11,8 2.237.825.494,00 53,3
jurdicas
Recursos de partidos
4.305 1,5 727.398.647,00 17,3
polticos
Recursos de candidatos/
23.405 8,4 538.991.012,00 12,8
comits
Outras fontes 24.654 8,8 20.980.618,00 0,5

Fonte: TSE
Total 278.991 100,0 4.197.995.088,00 100,0

Entre as empresas financiadoras de campanhas, o quadro igualmente ds-

par. A maior parte das empresas no contribui para campanhas eleitorais. Dos
milhes de empresas existentes no pas, somente 18 mil contriburam para cam-
panhas eleitorais em 2010. O tamanho das doaes varia bastante, como era de
se esperar em um sistema que conta com doadores com capacidade econmica
bastante diferenciada e no iguala as doaes por meio de regras definindo con-
tribuies mximas ou gastos mximos por candidatos e partidos. Como resul-
tado, um nmero reduzido de doadores contribuindo com valores significativos
respondem por grande parte do financiamento das campanhas.
Grfico 8: Distribuio dos doadores sobre diferentes classes de

financiamento, em escala logartmica (eleies 2010)
8000
7.082
6.194
6000
Nmero de doadores
4000
2.504
2000 1.968
Fonte: TSE
176 265
7 64 1
R$ 0 10 100 1 10 100 1 10 100
mil mil mil milho milhes milhes
O grfico 8 mostra que, desses doadores, mais da metade contribuiu com

valores entre R$ 1 mil e R$ 100 mil. Aproximadamente 2 mil empresas contribu-
ram com mais de R$ 100 mil, e menos de 300 empresas contriburam com valores
maiores. Inclumos na tabela 5 a lista dos 20 maiores doadores, com doaes to-
tais entre os diferentes candidatos em 2010 entre R$ 14 milhes e R$ 102 milhes.
Nesse grupo, predominam os bancos e as construtoras.
Tabela 5: Lista dos 20 maiores doadores (eleies 2010)
Empresa Valor doado (em reais)

CAMARGO CORREIA CONSTRUES 102.982.120,00
CONSTRUTORA QUEIROZ GALVO 65.698.520,50
JBS S/A 65.393.000,00
CONSTRUTORA ANDRADE GUTIERREZ S/A 64.646.000,00
BANCO ALVORADA 54.169.000,00
CONSTRUTORA OAS LTDA 43.544.301,00
BANCO BMG S/A 36.582.000,00
GERDAU COMERCIAL DE AOS S/A 34.250.000,00
CONTAX S. A. 26.180.000,00
G ENGENHARIA S/A 25.255.730,00
CIA METALRGICA PRADA 24.125.000,00
LEROY DE CAXIAS INDSTRIA COMRCIO E LOGSTICA LTDA 23.510.000,00
U T C ENGENHARIA S/A 21.094.666,00
BANCO ITA S.A 19.520.050,35
EMP FERTILIZANTES FOSFATADOS S/A 18.390.000,00
ULTRA FRTIL 16.800.000,00
CARIOCA CHRISTIANI NIELSEN ENGENHARIA S/A. 15.260.700,47
BANCO BRADESCO 14.103.000,00
MENDES JNIOR 13.817.000,00
EGESA 13.373.494,53
Os doadores alocam seus recursos de forma desigual entre os candidatos

para diferentes cargos. Quando se trata de cargos no mbito nacional, o financia-
mento pelas empresas no apresenta diferenas em relao s doaes provenien-
tes de outras fontes. Um tero dos recursos destina-se aos candidatos a deputado
federal, valor praticamente igual ao da mdia de contribuio das outras fontes.
O financiamento dos candidatos a presidente no pesa muito para nenhuma das
fontes de financiamento, contribuindo com aproximadamente 1% do valor total
de recursos alocados. Os senadores e governadores recebem 12% dos recursos
das empresas, representando exatamente a mdia dos recursos de todas as fontes.
Existe grande diferena em relao ao financiamento da poltica no mbito esta-
dual. Enquanto na mdia todas as fontes de financiamento juntas alocam mais recursos
em deputados estaduais (33%, em comparao com 21% para os candidatos a governa-
dor), as empresas concentram comparativamente mais recursos no financiamento dos
candidatos a governador (26%, em comparao com 21% de todas as fontes).
Tabela 6: As diferentes fontes de financiamento (eleies 2010)*
Dep. estadual Dep. federal Senador Presidente Governador Total

Recursos prprios 53% 37% 6% 0% 5% 100%
Recursos de 56% 32% 5% 0% 7% 100%

pessoas fsicas
Recursos de 26% 34% 12% 1% 26% 100%
pessoas jurdicas
Recursos de 15% 34% 19% 1% 32% 100%
partidos polticos
Recursos de 40% 27% 13% 0 19% 100%
candidatos/
comits
39% 43% 4% 0 14% 100%
Fonte: TSE
Outras fontes
Total 33% 33% 12% 1% 21% 100%
*Para comparar o perfil de distribuio de recursos pelas diferentes fontes compara-se a ltima linha
da tabela 6 com a linha correspondente s doaes de pessoas jurdicas.
A poltica financiada por poucos atores, e as empresas so responsveis

por mais da metade do volume dos recursos, provenientes de um grupo muito
restrito de doadores. Enquanto alguns pesos-pesados contribuem com milhes,
outros ficam na faixa de algumas centenas at R$ 10 mil.
As doaes tm origem e destino concentrados. Na maior parte, destinam-se
a poucos candidatos que conseguem atrair grandes somas de doaes, enquanto
a massa dos candidatos fica com recursos nfimos, sem chance de participar da
disputa por um mandato.
3. O financiamento poltico e a corrupo

O financiamento de partidos e campanhas eleitorais tem despertado o interesse
tanto de cientistas sociais como de representantes polticos, da mdia e de organi-
zaes sociais que defendem a reforma do sistema de financiamento no Brasil. A
preocupao desses ativistas concentra-se na questo do possvel vnculo com a
corrupo, tambm assunto central deste artigo. No entanto, o risco de corrupo
somente um entre vrios outros temas relacionando o financiamento poltico
com o contexto mais amplo do sistema eleitoral e partidrio. Na sequncia, discu-
tiremos alguns dos problemas vinculados ao tema do financiamento, separando
trs perspectivas diferentes: a perspectiva do cidado e sua influncia sobre o pro-
cesso representativo, a perspectiva do candidato e o equilbrio da disputa eleitoral
e a perspectiva dos representantes eleitos e as consequncias do financiamento
sobre o exerccio do mandato.
A perspectiva dos cidados: os princpios da igualdade

e da liberdade
O financiamento da competio poltica toca em temas centrais da democra-
cia, como a relao entre a liberdade e a igualdade dos cidados no processo de
representao poltica. Do ponto de vista da igualdade cidad no processo repre-
sentativo, o financiamento pode representar uma ameaa. Sob essa perspectiva,
o financiamento um fator externo, introduzindo elementos da desigualdade
socioeconmica no processo eleitoral. Enquanto os cidados tm voto igual, no

dispem dos mesmos recursos para influenciar o processo eleitoral. O financia-
mento poltico sem regulao minaria uma das conquistas fundamentais da de-
mocracia moderna: a igualdade e universalidade do voto, introduzido na maioria
das democracias ocidentais entre 1850 e 1950.
Uma posio radicalmente diferente em relao ao financiamento privado
a interpretao dos recursos como voz, expressando preferncias polticas. Dessa
maneira, o financiamento de campanhas uma forma de engajamento poltico. A
contribuio com recursos financeiros para campanhas equivale a outras formas
de participao, como a presena em manifestaes polticas ou o uso do pr-
prio prestgio para influenciar a opinio de outros atores. Consequentemente a
regulao desse direito interpretada como regulao da liberdade de expresso,
acarretando, em ltima instncia, no cerceamento da liberdade poltica. A Su-
prema Corte dos Estados Unidos em vrios momentos julgou inconstitucionais
determinadas leis de financiamento que limitavam as contribuies de doadores
ou os gastos dos candidatos, fundamentando as decises no princpio das garan-
tias de liberdade de expresso.
Por outro lado, o financiamento poltico tambm d destaque a grupos or-
ganizados que podem influenciar o processo eleitoral. Quando a democracia
compreendida como disputa entre vrios grupos de interesse, e no de cidados
individuais, sindicatos, associaes de classe e empresas se tornam atores impor-
tantes. Esses grupos mobilizam diferentes tipos de recursos. O poder de mobili-
zao de recursos de sindicatos consiste na coordenao da ao coletiva enquan-
to associaes empresariais mobilizam o poder econmico dos seus associados.
Onde o financiamento poltico depende basicamente de empresas, colocado em
risco o papel central do cidado no processo eleitoral.
A regulao do financiamento poltico em vrios pases navega entre esses
valores e diferentes vises sobre a democracia representativa. Algumas medidas
de regulao do financiamento que visam preservar o papel do cidado contra a
influncia das empresas incluem a proibio completa de doaes por empresas
ou pessoas jurdicas. Por outro lado, pases onde o valor das contribuies
limitado a um teto mximo garantem determinado patamar de equidade entre
os cidados. Alm disso, certos modelos de subsdios pblicos tambm podem
fortalecer o papel dos cidados no financiamento das campanhas.13
A perspectiva dos candidatos: a competio equilibrada e o sis-

tema partidrio
O financiamento tem impacto sobre a competio poltica, aumentando as
chances de votao em partidos e candidatos. Porm, podemos imaginar que a
intensidade da relao varivel. Em alguns pases, os eleitores so fiis a deter-
minados partidos em funo de clivagens eleitorais de longa data. Nesses con-
textos, a alocao de recursos provocar menos impactos do que naqueles com
eleitores que facilmente migram de um partido para outro. Tambm razovel
esperar que o financiamento tenha importncia diferenciada. Os recursos podem
importar pouco at chegar a um ponto crtico que permite desenvolver uma cam-
panha para ganhar a eleio. Tambm razovel esperar que, a partir de certo
ponto, mais recursos no signifiquem mais votos. A intensidade da relao varia
de fato, como mostraram pesquisas sobre a relao entre dinheiro e voto.14
Alm dessa diferena na intensidade da relao entre dinheiro e voto, outro
problema a causalidade da relao. A simples regra quanto mais dinheiro, mais
votos sugere que o dinheiro produz os votos, uma vez que permite uma campa-
nha mais sofisticada, resultando em mais influncia sobre o comportamento elei-
toral dos cidados. Talvez menos evidente seja a possibilidade de candidatos com
mais chance de se eleger atrarem mais recursos. No caso, teramos uma espcie
13. O sistema de matching funds (financiamentos correspondentes) ou de benefcios fiscais adotado em

alguns pases muitas vezes aparece em combinao com um teto para as doaes que sero subsidiadas.
Para uma comparao e discusso de diversos sistemas de financiamento pblico ver: Speck, Bruno Wi-
lhelm. A responsabilidade social das empresas no processo eleitoral. So Paulo: Instituto Ethos/ Transpa-
rency International, 2010.
14. Um dos achados das primeiras pesquisas sobre o impacto do financiamento sobre votos os recursos
importarem menos para os candidatos reeleio.
de efeito inverso, em que o sucesso eleitoral esperado produz mais financiamento.

Finalmente, poderamos explicar a relao entre financiamento e sucesso eleitoral
por uma varivel exgena que impacta tanto sobre votos como sobre doaes.
Um dos possveis fatores o capital poltico dos candidatos, uma vez que pol-
ticos com mais estrada na competio provavelmente tm mais chance nos dois
campos: a disputa por votos e a por dinheiro. Atualmente, os estudos disponveis
esclarecem que h uma relao forte entre voto e dinheiro. No entanto, a questo
da causalidade ainda est para ser esclarecida.
Desse modo, a regulao do financiamento de partidos polticos e cam-
panhas eleitorais torna-se uma ferramenta importante para moldar, sob uma
perspectiva de curto prazo, a competio poltica e influenciar, em um horizon-
te temporal mais longo, o desenvolvimento do sistema partidrio. Tanto a re-
gulao de acesso aos recursos privados como a concesso de recursos pblicos
tero um profundo impacto sobre as condies de competio entre diferentes
partidos polticos. Quanto regulao das doaes privadas, a medida que cau-
sa maior impacto sobre as condies de competio a limitao dos recursos
de campanha a tetos mximos iguais, que pode ser implementada por meio da
definio do tempo da campanha eleitoral, da restrio dos recursos que podem
ser utilizados ou mais claramente da definio de um teto de gastos mximos
para todos os partidos ou candidatos.
A alocao de subsdios pblicos tambm influencia as chances eleitorais
dos candidatos e partidos. No caso, a possibilidade de moldar o sistema parti-
drio mais ampla. Dependendo do modelo de regulao, o financiamento de
partidos e eleies favorece partidos grandes ou pequenos; promove a conso-
lidao do sistema partidrio existente ou incentiva novos partidos a entrarem
na arena; pode tambm aumentar ou diminuir a competitividade poltica. A
alocao dos recursos pblicos pode tambm influenciar a relao entre dife-
rentes mbitos intrapartidrios, fortalecendo os diretrios centrais ou regionais,
os candidatos ou os partidos, as bancadas no parlamento ou a organizao par-
tidria propriamente dita, fora da ocupao de cargos pblicos.
Similar perspectiva cidad, a avaliao do financiamento pela tica dos

partidos e candidatos competindo por votos nos leva a alguns dilemas normati-
vos. Uma das dificuldades definir o padro de uma distribuio justa e equili-
brada dos recursos financeiros entre os candidatos. Alguns sistemas de regulao
dos recursos para partidos baseiam-se na distribuio igualitria dos recursos.
Seria justo que todos os competidores tivessem o mesmo volume de recursos
disponveis. Sistemas que seguem essa filosofia estabelecem tetos mximos para
os gastos em campanhas e/ou alocam recursos pblicos iguais para todos os
candidatos ou partidos. Nessa concepo, o financiamento visto como externo
ao processo eleitoral, influenciando-o indevidamente. O objetivo da regulao
a distribuio igual dos recursos, minimizando a distoro.
Em outra concepo, o financiamento parte e resultado da competio
poltica. Os candidatos com maior apoio na sociedade ou os partidos que tive-
ram sucesso eleitoral no passado devero receber mais recursos. Seguindo essa
filosofia da proporcionalidade, partidos menores ou novos partidos recebem me-
nos apoio financeiro. O financiamento um elemento intrnseco ao processo
eleitoral. Quem tiver mais capital poltico e mais chance de ganhar ter mais
acesso ao financiamento de sua campanha. A regulao do acesso aos recursos
privados no tenta desfazer a capacidade desigual de mobilizar recursos finan-
ceiros. Adicionalmente, os recursos pblicos so alocados proporcionalmente ao
desempenho dos partidos em questo. Os critrios de alocao podem incluir os
votos na eleio anterior ou na corrente, o nmero de filiados do partido ou a
complementao de contribuies privadas com recursos pblicos, o sistema de
matching funds (ver nota 13).
A perspectiva dos representantes eleitos:

financiamento e corrupo
Os pargrafos anteriores deixaram claro que a tica aqui adotada identifica
uma srie de riscos decorrentes do financiamento da poltica, colocando em xe-
que a igualdade dos cidados e o equilbrio da competio eleitoral. Vamos ento
analisar de forma mais detalhada a questo do vnculo entre financiamento pol-

tico e corrupo dos candidatos eleitos, assunto central deste trabalho.
Vnculos entre financiamento poltico e corrupo administrativa

Nos casos em que o financiamento poltico est relacionado a benefcios
ilegais por parte do representante financiado, h paralelos bvios com esquemas
de suborno. Em ambos os cenrios no suborno e nas doaes polticas , servi-
dores pblicos abusam de sua funo pblica para beneficiar empresas privadas.
O dano ao setor pblico materializa-se em vrias modalidades. Os favores que as
empresas recebem em troca do financiamento de campanhas podem englobar:
Obras, bens e servios: Empresas que mantm negcios com o Estado,

englobando o setor de construo, material de custeio para a administrao,
fornecedores de material hospitalar, de merendas escolares etc. podem receber
tratamento diferenciado pelo Estado no acesso aos contratos, nas condies de
implementao e no pagamento dos servios prestados.
Licenas e autorizaes para a prestao de servios pblicos:

Alm do setor de compras pblicas, h inmeras outras reas de interface entre
o setor privado e o Estado, todos potencialmente sujeitos intermediao de fa-
vores, que incluem licenas e permisses do Estado para que empresas privadas
prestem servios pblicos, englobando comunicao social, telefonia, servios
de limpeza etc.
Impostos, taxas e tributos: A interface dos atores privados com o Esta-

do no que diz respeito ao pagamento de impostos, taxas e tributos universal e
atinge todas as empresas. Agentes pblicos nesses setores esto frequentemente
envolvidos em escndalos de suborno, aceitando propina em troca de fiscaliza-
es menos rigorosas. As doaes para campanhas polticas podem ter a mesma
finalidade. A discricionariedade dos fiscais pblicos na aplicao das regras tem
papel decisivo na relao de poder entre os agentes pblicos e privados envolvi-

dos na transao.
Processos de fiscalizao: Praticamente todas as empresas esto sujeitas

fiscalizao por rgos pblicos, o que inclui a fiscalizao de mercadorias na
alfndega, a fiscalizao sobre o cumprimento da legislao trabalhista, a fisca-
lizao ambiental, a fiscalizao de sade, entre outros. A possibilidade de com-
portamentos arbitrrios nessas reas maior que em outras.
Emprstimos estatais: A concesso de emprstimos de importncia fun-

damental para viabilizar empreendimentos privados. O Estado um dos grandes
agentes no mercado financeiro de emprstimos para alavancar atividades priva-
das. Novamente, o pagamento de suborno e o financiamento de campanhas po-
dem levar os servidores pblicos envolvidos nas decises a abandonar tais regras,
viabilizando negcios que de outra forma talvez no se concretizassem.
Os benefcios para empresas privadas s so possveis por meio da trans-

gresso de princpios bsicos da administrao pblica, como a impessoalidade, a
moralidade, a eficincia e a legalidade. Leis e regulamentos limitam a margem de
manobra para os servidores pblicos decidirem arbitrariamente sobre processos
de contratao, a concesso de crdito ou a fiscalizao de uma empresa suspeita
de evaso fiscal.
Praticamente todos esses benefcios podem ser obtidos tanto por meio do
suborno a funcionrios como de doaes polticas. Os benefcios gerados para a
empresa so os mesmos, independentemente de o favorecimento ter origem em
um suborno pago a um funcionrio ou em financiamento a um partido poltico.
Do ponto de vista da empresa, a diferena se resume a duas estratgias diversas
para alcanar o mesmo objetivo. Do ponto de vista do poder pblico, h diferenas
considerveis entre a corrupo administrativa e a concesso de favores em con-
sequncia de doaes polticas. Essas diferenas entre a corrupo administrativa,
por meio do suborno a servidores, e a corrupo por meio do financiamento da

competio poltica ser analisada a seguir.
A primeira resume-se a uma relao didica entre servidores e agentes pri-
vados. Esses esquemas podem causar danos considerveis ao interesse pblico.
Porm, para enfrent-los, as medidas mais eficientes tendem a ser regras mais
claras, controle mais denso e maior transparncia.
J a intermediao de favores por agentes eleitos envolve problemas colaterais
mais complexos. Quando legisladores tm ascendncia sobre a administrao e o
governo goza de apoio fragmentado no Legislativo, relaes de apoio so negocia-
das com legisladores individuais mais do que com partidos, e a governabilidade
mantida em troca do acesso aos cargos pblicos para os aliados. Esse sistema,
conhecido como de spoils, ou patronagem, permite que legisladores indiquem
membros de seu grupo para ocupar determinados cargos pblicos. Os indicados,
por sua vez, sero os contatos quando favores para doadores de campanhas deve-
rem ser recompensados.
Uma segunda fragilidade colateral refere-se independncia e profissiona-
lizao do servio pblico. Enquanto na corrupo administrativa os servidores
pblicos entram em esquemas baseados em um clculo de risco que no envolve
necessariamente atores externos, no caso de favores intermediados por legislado-
res ou governantes as implicaes so mais amplas. Nessa constelao, o servio
pblico carece tipicamente de profissionalizao e independncia que o proteja
de interferncias externas. O servidor no dispe de amparo institucional para se
proteger de demandas externas, e caso os esquemas sejam descobertos precisar
do apoio dessas redes de influncia para se proteger contra sanes.
Essas relaes entre a compra de favores por meio de doaes para campa-
nhas eleitorais com problemas na relao entre o governo e sua base parlamen-
tar de um lado e a baixa profissionalizao do servio pblico do outro ilustram
a diferena fundamental entre corrupo administrativa e corrupo por meio
de doaes do ponto de vista das implicaes e dos danos causados na admi-
nistrao pblica.
Favorecimento em decises polticas

Os benefcios gerados pelo financiamento de campanhas no se limitam a
decises administrativas. Eles abrangem a prpria atividade dos candidatos elei-
tos para cargos Executivos ou Legislativos. Um chefe de governo que obteve fi-
nanciamento do crime organizado poder afrouxar a fiscalizao da venda de
produtos pirateados, permitindo margem de lucro maior para o setor. Igualmen-
te, legisladores que tiveram apoio financeiro de empresas do setor farmacutico
podero lev-lo em conta no momento de decidir sobre a regulao de pontos
crticos para o setor, como a venda de remdios fragmentados. H diferenas sig-
nificativas entre essa corrupo de atividade e os exemplos anteriores de corrup-
o de partes da administrao pblica. A influncia sobre as decises polticas
de governos e legisladores ser aqui classificada como captura de Estado.
No caso dos agentes em cargos eletivos, o envolvimento em esquemas de
captura de Estado no inclui necessariamente uma clara violao da lei. Tanto
os chefes de governo como os legisladores eleitos dispem de ampla margem de
arbitrariedade na interpretao de seu mandato. Os exemplos de favorecimento
resultante de doaes de campanhas incluem uma ampla gama de interaes que
vo desde o acesso privilegiado aos legisladores e governantes eleitos, para comu-
nicar o interesse durante o processo decisrio sobre temas que afetam determi-
nada empresa ou setor, at a compra de decises desses mesmos integrantes do
Poder Legislativo ou Executivo. Seja no acesso privilegiado aos centros de poder,
seja na influncia direta sobre o processo decisrio, as decises dos polticos em
cargos eletivos dificilmente podero ser questionadas como ilegais, ferindo nor-
mas ou regras de procedimento.
Mesmo que as decises dos representantes eleitos sejam influenciadas pela
generosidade de determinados financiadores de campanhas polticas, dificilmen-
te deixaro rastros de atos ilegais ou contra normas de direito pblico. O poltico
eleito no quebra regras da administrao pblica ao favorecer ilegalmente seu
doador, mas faz uso de seu poder discricionrio para interpretar seu mandato de
defensor dos interesses pblicos. Ou seja, a atividade de representao poltica
baseia-se no princpio do mandato livre, deixando ampla margem para que cada
representante eleito interprete seu mandato dentro do compromisso de promover
o bem pblico com suas aes. A complexidade dessas decises, os vrios aspec-
tos e interesses envolvidos e a falta de parmetro para medir a aproximao ou o
afastamento do interesse pblico impossibilitam identificar o desvio do compro-
misso com o bem pblico de forma clara.
A dificuldade em identificar a ilegalidade ou ilegitimidade de determinado
ato constitui uma diferena fundamental entre favor administrativo e favor po-
ltico. Estabelecer relao causal entre uma empresa de minerao que financiou
uma ou vrias campanhas de candidatos ao cargo de governador e a obteno
de uma linha de crdito estatal para a mesma empresa, para que desenvolva um
projeto de investimento, torna-se difcil. O financiamento poder fazer parte de
uma nova poltica pblica para o setor, beneficiando igualmente vrias outras
empresas da rea, que eventualmente no contriburam para a campanha. Poder
fazer parte de um plano do governo para promover o emprego na regio por
meio do incentivo a investimentos. No caso, teramos de verificar se outros inte-
ressados na mesma poltica fizeram igualmente contribuies para a campanha.
Haveria outra situao se o plano fizesse parte de uma estratgia para promover
a iniciativa privada, partindo de um candidato que defende legitimamente o de-
senvolvimento pela iniciativa privada. No caso, o apoio ao candidato poderia
ser motivado por motivos ideolgicos, mais do que a expectativa de benefcios
especficos. O acesso a uma nova linha de crdito iniciativa privada no seria o
motivo da doao, mas um efeito colateral eventual.
A dificuldade de identificar a linha divisria entre o representante ntegro e
o desvirtuamento de seu papel em funo de interesses de doadores de campanha
no significa que a diferena seja inexistente. Um setor econmico que, por meio
de doaes de campanha, consegue impedir uma medida que beneficiaria a maio-
ria dos cidados, como o fracionamento de remdios pelas farmcias, uma legis-
lao de defesa dos direitos do consumidor ou sanes mais severas para danos
causados ao meio ambiente podem causar danos bem mais srios e duradouros ao
bem comum que o crdito concedido de forma irregular a uma empresa indivi-
dual que doou para uma campanha. Porm, isolar essas situaes de outras, como
as anteriormente mencionadas, constitui um desafio para a pesquisa acadmica.
Abuso de recursos pblicos para promover a reeleio

Outra diferena significativa entre a corrupo causada pelo suborno e a
corrupo vinculada ao financiamento da poltica se refere aos objetivos dos
agentes pblicos eleitos envolvidos. Enquanto na corrupo administrativa, o
objetivo do abuso de poder pblico so os fins privados, no financiamento da
poltica, a finalidade do abuso de poder obter vantagens polticas. Estas con-
sistem tipicamente, mas no exclusivamente, no aumento das chances de eleio
com os recursos doados para a campanha eleitoral. As consequncias da dife-
renciao so importantes para a compreenso do vnculo entre financiamento
poltico e corrupo.
Adicionalmente a todos os outros danos conhecidos da corrupo, tanto
na rea privada como na pblica, o financiamento poltico distorce tambm a
competio poltica. Em um primeiro momento, poderamos classificar o efeito
como colateral. Afinal, uma doao que garante certa influncia sobre o repre-
sentante no necessariamente suficiente para aumentar as chances de eleio.
Porm, o doador que faz contribuies com o objetivo de obter retorno precisa
apostar em candidatos vencedores. Os investimentos em candidatos que no se
elegem so perdidos e ineficientes. Portanto, o doador no poder desconside-
rar as chances eleitorais do candidato em questo. Concentrar investimentos,
na busca por influncia, em candidatos viveis ou se preocupar tambm com
as chances de sucesso eleitoral. Tanto do ponto de vista do candidato como do
doador, a distoro da competio eleitoral e, portanto, da representao po-
ltica est intrinsecamente vinculada corrupo por meio do financiamento
da poltica.
Ocupantes de cargos pblicos tm vrias possibilidades para extrair recur-
sos pblicos do Estado com a finalidade de influenciar o processo eleitoral. Em
alguns casos, funcionrios so mobilizados para incrementar comcios eleitorais,

e veculos oficiais so fornecidos ou viagens so pagos pelo Estado. O uso unila-
teral do Estado a servio do partido no poder custa caro ao errio e desequilibra
o jogo eleitoral. Essas formas de influenciar o processo eleitoral no passam pelos
financiadores privados. As regulaes mais antigas de financiamento da poltica
limitaram formas de mobilizao do setor pblico para fins polticos. As medidas
para conter essas formas de abuso incluem a proibio de financiamento unilate-
ral de partidos por parte de instituies pblicas, o veto a doaes por parte de
funcionrios ou a proibio da reeleio de governos.
Eleitores so igualmente suscetveis ao uso politizado da administrao
pblica que troca votos por acesso a servios de sade, educao ou outros
servios. Em pases onde funcionrios pblicos no gozam de estabilidade, os
governos frequentemente os pressionam a contribuir financeiramente para as
campanhas do governo. No raramente, as doaes so descontadas na prpria
folha de pagamento. Mesmo que essas manipulaes no envolvam o setor
privado, lesam o patrimnio e a credibilidade do setor pblico, visando a van-
tagens polticas.
Os governos tambm usam seu controle sobre a mquina pblica para ins-
trumentalizar o setor privado no financiamento de campanhas. Empresas so
frequentemente abordadas para fazer doaes aos candidatos do governo, ofe-
recendo contratos lucrativos ou ameaando com represlias em caso de recusa.
A diferena entre esses casos e a compra de favores por empresas doadoras est
na relao de fora entre agente pblico e privado. Enquanto no primeiro caso,
o doador condiciona seu apoio ao favor, no segundo caso, o agente pblico pres-
siona empresas para fazer doaes, sob ameaa de persegui-las com medidas ad-
ministrativas. Tecnicamente, a troca de doaes por vantagens se iguala nos dois
casos. A relao de foras entre a classe poltica e o setor privado diferencia as
duas situaes. Pesquisas internacionais com empresas revelaram que tal presso
por doaes bastante difundida.
Diferenas entre suborno e doaes polticas

que dificultam a investigao
As diferenas entre a corrupo com fins polticos e o suborno baseado em
motivaes privadas vo alm de questes conceituais. Em primeiro lugar, as
transaes financeiras nos casos de suborno a funcionrios pblicos so ilegais,
enquanto contribuies para campanhas so legais quando observadas determi-
nadas regras. A transao financeira entre cidado e guarda de trnsito ou entre
a empresa e o agente pblico envolvido em um processo de licitao ilegal e
constitui um crime em si s.15 No caso do financiamento poltico, a situao se
coloca de forma diferente. As doaes de campanha por parte de empresas so
proibidas em poucos pases. Onde as contribuies corporativas so permitidas,
elas no podem ser interpretadas como indcios de ilegalidade, sem provas con-
cretas a respeito do vnculo com os benefcios a empresas privadas.16
Outra diferena significativa est na dimenso temporal. Em esquemas de
suborno, o pagamento do agente corruptor tende a ocorrer prximo ao momento
do benefcio concedido ao agente privado. A proximidade temporal geralmen-
te induzida pela incerteza de ambas as partes sobre o cumprimento do acordo
corrupto. Somente em redes de corrupo que constituem um poder paralelo,
os atores pblicos e privados contribuiro hoje com um desvio de conduta para
receber os benefcios privados em um futuro incerto. As trocas em esquemas de
corrupo pontuais do-se no menor perodo de tempo possvel, evitando even-
tuais calotes de qualquer um dos envolvidos. No caso do financiamento poltico,
os perodos entre doao e retribuio so distintos. Enquanto o investimento
do doador ocorre ainda durante a campanha eleitoral, a retribuio esperada se
dar, via de regra, somente depois da eleio.
15. O Cdigo Penal em muitos pases prev punio no caso da mera oferta de dinheiro, sem comprova-
o da contrapartida ou benefcio concedido ilegalmente.
16. H uma tendncia tanto na mdia como na academia de interpretar qualquer doao pelo setor pri-
vado como movida pela inteno de ver o retorno econmico do investimento. Se a lei veta ou a opinio
pblica reprova qualquer financiamento por parte do setor privado, interpretando-o como movido por
razes econmicas, a doao em si j elemento suficiente para provar a inteno da corrupo.
Alm da separao entre apoio e retorno em dois momentos diferentes, o

financiador de campanhas que visa obter benefcios para sua empresa por meio
de doaes enfrenta vrios tipos de incerteza. A primeira diz respeito ao saldo
incerto obtido no resultado eleitoral. O partido apoiado poder acabar na oposi-
o ou o candidato pode no se eleger. Uma vez eleito, as incertezas continuam.
Diferentemente do suborno ao funcionrio pblico, que leva em conta sua po-
sio no processo decisrio em questo, o financiamento de candidatos ou par-
tidos em eleies uma aposta em agentes pblicos em potencial com poder de
deciso ainda incerta. H, finalmente, tambm incerteza referente aos assuntos
que eventualmente entraro na agenda do Executivo ou Legislativo, para debate e
votao. As diferentes camadas de incerteza entre o apoio a campanhas eleitorais
e a possibilidade de uma retribuio distanciam a corrupo administrativa da
corrupo envolvendo financiamento poltico.
As diferenas entre suborno e financiamento poltico tambm se estendem
contrapartida ou favor prestado ao agente privado. Nos casos acima discuti-
dos, os benefcios concedidos s empresas que realizaram doaes de campanha
provm da administrao pblica. Esses esquemas s funcionam quando os po-
lticos eleitos tm influncia sobre as rotinas do servio pblico. A politizao
do servio pblico, baseada em relaes clientelistas entre altos servidores e seus
padrinhos polticos o elo que vincula, por exemplo, a doao de campanha a
um processo de licitao. Nos casos de corrupo visando o enriquecimento pes-
soal, a politizao no necessria. As relaes de troca podem estar limitadas a
agentes privados e servidores pblicos.
4. Regulao do financiamento poltico e combate

corrupo
O financiamento de partidos polticos e campanhas eleitorais geralmente discu-
tido no contexto do debate sobre o fortalecimento da democracia. A relao dos
modelos de regulao do financiamento poltico com os diferentes valores demo-
crticos foi discutida no incio deste texto. Destacamos os valores da liberdade e
equidade dos cidados, do equilbrio da competio eleitoral e da integridade dos

representantes. A seguinte tabela resume algumas das ferramentas regulatrias e
seu impacto sobre esses trs objetivos.
Tabela 7: Valores e ferramentas de regulao
Liberdade e igualdade Equilbrio do processo Independncia do

do eleitor eleitoral representante eleito
Proibio de doaes a
Regulao do
- partidos por instituies -
papel do Estado
pblicas.
Proibir doaes de
Garantir financiamento bsico
empresas dependentes
Definir valores mximos para partidos
Regulao de contratos, concesses etc.
para contribuies.
de ingressos Regular visando equidade do poder pblico.
Proibio de financiamento de acesso a recursos vs.
privados Incentivar diversificao de
por associaes e empresas. Defender liberdade de
fontes de financiamento para
arrecadar doaes privadas.
minimizar dependncia.
Substituio parcial ou
Providenciar Alocar subsdios pblicos Distribuio equitativa ou
total de doaes privadas
subsdios por meio de voucher ou proporcional de recursos
por financiamento pblico
pblicos de matching funds. pblicos entre candidatos.
de partidos.
Regular gasto em Tetos para gastos mximos

- -
campanhas pelos candidatos/partidos.
Divulgao de informaes Fiscalizao posterior,

Garantir
sobre doaes e gastos com enfoque na identificao
transparncia na -
durante a campanha, de vnculos entre doadores
fiscalizao permitindo o voto informado. e candidatos eleitos.
No entanto, o controle do abuso de recursos pblicos no poder se limitar a

este lado da demanda por recursos financeiros, do ponto de vista de sua legiti-
midade e seu impacto sobre o sistema de representao poltica. As reas de risco
na interface entre setor pblico e privado so parte do problema e responsveis
pela oferta dos recursos de financiamento pelo setor privado.
Conclumos ento que a relao entre financiamento poltico e corrupo
(no sentido da instrumentalizao de cargos pblicos para fins privados) se
desenvolve em trs modalidades importantes. A primeira envolve o benefcio
a empresas especficas que tm negcios com o Estado. Passa pela influncia
do representante eleito sobre setores ou personagens da administrao pblica e
implica a quebra de leis que regem a moralidade, a isonomia, a imparcialidade e
a eficincia dos servidores. A segunda modalidade inclui decises polticas dos
representantes eleitos. A identificao da parcialidade da deciso e do benefcio
privado para os doadores mais difcil, mas seu efeito pode ser mais duradouro e
custoso para o bem comum. A terceira modalidade tem como centro os prprios
representantes que abusam dos recursos do Estado para garantir sua reeleio.
No caso, o envolvimento de atores privados no um elemento essencial, mas
pode fazer parte. Quais lies podem ser tiradas de tais observaes?
Brechas na integridade da administrao pblica

Para combater a primeira modalidade da corrupo administrativa, neces-
srio identificar os elos que a vinculam ao financiamento da poltica. O primeiro
elo a influncia dos polticos eleitos sobre setores da administrao pblica. A
indicao de altos cargos na administrao pblica por legisladores, em troca
de apoio poltico ao governo, uma prtica que tem contribudo para forjar
alianas de governo. Porm, o benefcio da governabilidade em um contexto de
um sistema partidrio fragmentado pode ter consequncias negativas quando
polticos usam esses canais para beneficiar os financiadores de suas campanhas.
Dessa forma, podemos dizer que a fragmentao partidria tem um custo para a
integridade da administrao pblica.
A limitao do vnculo passa pelo fortalecimento do sistema partidrio e

pela despolitizao da administrao pblica. A despolitizao pode ser apoiada
em normas mais rgidas sobre a limitao dos cargos livremente nomeados e
casos de troca de governo. Em locais onde a ocupao de cargos-chave aberta
somente a candidatos concursados na respectiva carreira administrativa, a pos-
sibilidade de loteamento da mquina pblica com pessoas fiis a determinados
lderes polticos limitada.
O segundo elo entre financiamento poltico e corrupo administrativa
o grau de arbitrariedade de deciso que os servidores tm nas suas decises.
Conforme os processos de compras pblicas, de rotinas de fiscalizao ou de
regras para conceder permisses e concesses so regulamentados na admi-
nistrao pblica, a negociao de vantagens em troca de vantagens privadas
(suborno) ou polticas (doaes em campanha) so reduzidas. Nesse sentido,
o combate corrupo com vnculos polticos no diferente das medidas
contra a corrupo administrativa. Ele inclui tambm outras, como o fortaleci-
mento da transparncia e dos canais de reclamao e a fiscalizao e aplicao
de sanes.
Para identificar as reas de vulnerabilidade, um caminho promissor a reali-
zao de levantamentos entre os financiadores corporativos de campanhas eleito-
rais. Contra quais problemas querem se prevenir quando apoiam muitas vezes di-
ferentes candidatos concorrentes entre si? O combate ao vnculo entre corrupo
administrativa e financiamento poltico passa por uma anlise desses pontos de
vulnerabilidade na interface entre Estado e iniciativa privada para a negociao
de favores ou a extorso de doaes polticas.
Desafios para a regulao do financiamento poltico

Na captura do Estado, as decises dos governos e legisladores sobre as po-
lticas pblicas e a aprovao de leis esto sujeitas influncia indevida pelos
financiadores. Argumentamos anteriormente que a identificao desse desvio
de conduta mais difcil e aberta interpretao. Porm, as consequncias da
captura de Estado so mais profundas e duradouras que os favores concedidos

no mbito administrativo.
Algumas regras podem diminuir o risco de contaminar decises polticas
pelo financiamento durante as campanhas. Um exemplo a limitao do vn-
culo entre um financiador e determinado agente poltico. Alguns candidatos
recebem grande parte de seus recursos de poucos financiadores. Por estarem
mais dependentes de determinados doadores, ficam tambm mais inclinados a
atender suas demandas. Em alguns pases, a regulao do financiamento pri-
vado da poltica limita a dependncia de candidatos ou partidos a um nico
financiador.
Outra regra para evitar desvios de conduta a definio de conflitos de inte-
resse para os representantes eleitos com apoio financeiro de alguns setores econ-
micos. Esses polticos poderiam ser vedados de presidir as respectivas comisses
no Legislativo, responsveis pela fiscalizao das aes do governo no setor e pela
elaborao da respectiva legislao. Porm, novamente a implementao prtica
da medida enfrenta uma srie de dificuldades.
Diferentemente da corrupo na administrao pblica, o mandato eletivo
no permite enfrentar essas decises enviesadas pelo financiamento poltico
por meio de normas legais para a conduta correta do governante ou do le-
gislador. No h regra para identificar o bem comum ou o desvio dele. Os
candidatos eleitos devem ser cobrados e responsabilizados pelos cidados. Para
que a mdia, as organizaes sociais e os partidos concorrentes possam fazer
um trabalho de crtica das fontes de financiamento, tanto os dados sobre o
financiamento como as decises polticas (nomeao de cargos, aprovao de
leis, aplicao de recursos oramentrios) devem ser divulgados publicamente.
Especificamente os dados sobre o financiamento poltico devem ser disponi-
bilizados durante o processo eleitoral. Apenas assim, as organizaes da so-
ciedade civil, a academia, a mdia e os prprios adversrios polticos podem
informar os cidados sobre possveis vnculos entre o financiamento poltico e
as polticas pblicas aditadas.
A legislao no Brasil est caminhando na direo da transparncia no

financiamento poltico e na administrao pblica. Os dados sobre o finan-
ciamento de partidos e candidatos so pblicos desde 1995 e 1997, respecti-
vamente, e a Lei de Transparncia de 2009 aumentou consideravelmente a trans-
parncia oramentria dos governos nos trs mbitos da federao. Porm, em
relao ao financiamento poltico ainda h lacunas importantes. Uma delas a
no divulgao dos nomes dos financiadores durante a campanha eleitoral. A
divulgao das votaes nominais dos legisladores ainda no foi implementada
por todos os Legislativos estaduais e municipais. So informaes importantes
para subsidiar a crtica do comportamento poltico pela mdia e outros atores.
Na ausncia de definir o bem comum pelos cdigos legais, o controle social dos
polticos eleitos se torna essencial. A eficincia depende do acesso informao
sobre como os legisladores votaram e quais decises os governos tomaram no
exerccio do mandato.
Enfrentando o abuso da mquina para a reeleio

A resposta universal mais clara aos riscos do abuso da mquina pblica
para fins de reeleio a prpria proibio da reeleio imediata. A mudana da
legislao no Brasil em 1997, permitindo um segundo mandato, aumentou cla-
ramente as possibilidades de abuso, em nome de outros benefcios como a con-
tinuidade das polticas pblicas adotadas. Alguns comentaristas interpretaram a
mudana como a introduo do mandato duplo (de oito anos), intercalado com
um referendo revocatrio, o que ilustra o poder do governo em atuao para
patrocinar sua reeleio com recursos pblicos e a instrumentalizao eleitoral
da mquina pblica.
Por outro lado, todas as medidas que contribuem para a profissionalizao
e despolitizao da administrao pblica tambm diminuem o risco de sua ins-
trumentalizao durante o processo eleitoral. Em vrios pases, como Honduras
ou Moambique, os funcionrios pblicos ainda esto sujeitos a contribuies
obrigatrias para o partido no governo ou so mobilizados em comcios de
campanha. Em resposta, alguns pases, como o Paraguai, proibiram em absoluto

doaes polticas por parte dos funcionrios. Porm, a medida mais sustentvel
parece ser a implementao de um servio pblico profissional e meritocrtico.
Essa ainda a medida mais sustentvel contra o abuso da mquina em tempos
de reeleio.
No entanto, h medidas mais especficas a considerar. A legislao eleitoral,
que j probe doaes unilaterais por rgos pblicos a partidos polticos ou cam-
panhas eleitorais, precisa ser modernizada e adaptada s prticas mais recentes
da administrao pblica. A implementao de polticas pblicas no Brasil na
rea da sade, da educao e do lazer por meio de convnios com ONG tem se
revelado uma rea de risco para canalizar recursos para partidos polticos e can-
didatos. A rea dos convnios com entidades privadas precisa de uma regra clara
delimitando as conexes com a poltica partidria e o processo eleitoral.
A compra de votos dos cidados em troca de acesso a servios pblicos tem
sido citada como forma muito comum de abuso de recursos pblicos para fins
polticos. O Brasil tem apostado fortemente no combate a essa forma ilegal de
financiamento por meio da legislao eleitoral que penaliza os candidatos que
cometem tal crime. Porm, o combate compra de votos com a intermediao de
servios municipais pode voltar o enfoque tambm para o perodo no eleitoral.
Conforme os servios prestados pelo Estado se tornam universalmente acessveis
para o cidado comum, o mercado de intermediao de votos pelos candidatos
ou os cabos eleitorais desaparece. Uma organizao mais transparente e mais
acessvel na administrao pblica uma medida diretamente vinculada ao com-
bate ao abuso de recursos pblicos para fins eleitorais.
5. Concluso
A anlise da corrupo vinculada ao financiamento poltico revelou que apesar
da analogia inicial com o fenmeno do suborno, h diferenas significativas entre
ambos. No suborno, os agentes pblicos visam benefcios privados, enquanto no
financiamento poltico o objetivo do agente pblico a vantagem poltica.
Apesar de vrios paralelos com o suborno, o fato de que o benefcio esperado

pelo agente pblico seja poltico tem uma srie de implicaes. Uma delas que o
financiamento poltico pode causar danos ao sistema poltico de um pas, minan-
do princpios de equidade e equilbrio no processo eleitoral. Esses so os temas
clssicos dentro dos quais as prticas do financiamento poltico normalmente
so discutidas. A questo da vinculao com a corrupo abre o debate em outra
direo. O enfoque no est na demanda de financiamento por integrantes da
classe poltica, mas na oferta pelos doadores e nas razes pelas quais estes esto
dispostos a investir na poltica.
A descrio do vnculo entre financiamento poltico e corrupo tem se re-
velado mais complexa que o primeiro entendimento sugere. A corrupo com
origem no financiamento de campanhas abrange uma srie de facetas, desde a
intermediao de benefcios administrativos, passando pelas decises polticas
enviesadas at o abuso de recursos pblicos para a reeleio de candidatos. As
diferenas tm importncia para alm da anlise conceitual: influenciam as estra-
tgias de reformas para enfrentar esses fenmenos.
Para os especialistas em administrao pblica, preocupados com a
eficincia das polticas pblicas e a integridade da administrao, o tema do
financiamento da poltica traz a novidade porque identifica o benefcio poltico
como possvel origem e propulsor de determinados esquemas de corrupo. O
combate corrupo em muitos casos passa pela reforma do sistema de finan-
ciamento da poltica.
Para os especialistas no tema do financiamento poltico, o aprendizado se-
gue em sentido inverso. Alm dos danos ao sistema poltico, o financiamento da
poltica pode impactar negativamente sobre a administrao pblica. Onde isso
acontece, os esforos de reforma no podem se limitar a novas regras quanto aos
recursos privados e pblicos alocados aos partidos e candidatos. A reforma da
administrao pblica, tornando-a menos permevel compensao de doadores
de campanhas polticas pode ser um pilar importante para implantar um sistema
de financiamento equilibrado.
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O financiamento poltico e a corrupo no Brasil

Bruno Wilhelm Speck 1

no Brasil, com base em dados oficiais. Na segunda parte, discutimos a relao

1. O financiamento da poltica no Brasil

limitada. Quando o avano da oposio se manifestou lentamente nas eleies,

Escndalos e novas regras

Liberao de doaes do setor privado

Gastos ilimitados, mas veto a publicidade paga em rdio e TV

Subsdios pblicos diretos e indiretos a partidos e indiretos a

A transparncia e a fiscalizao do financiamento poltico

Essas informaes tm sido usadas tanto pelos rgos pblicos de fiscalizao

Um retrato do financiamento hoje

determinado servio ou ter acesso gratuito ao espao publicitrio na televiso,

6. Lei eleitoral 9.504/1997.

recursos permitidas incluem recursos prprios dos candidatos, doaes de pes-

Os recursos pblicos para partidos e eleies

os de tamanho mdio, a 100 minutos, e os menores, a 4 minutos.7 O sistema de

Recursos privados para partidos e campanhas eleitorais

vida partidria. Segundo, o financiamento dos partidos desde 1995 majoritaria-

Recursos anuais de partidos polticos Recursos do financiamento de eleies

Voltamos pergunta inicial: A competio poltica no Brasil excessivamen-

Tabela 2: Custo das campanhas:

Todos os candidatos Candidatos eleitos

um ciclo eleitoral, isso representa o dobro de todos os recursos mobilizados por

Tabela 3: Custo das campanhas:

Todos os candidatos Candidatos eleitos

os estados e R$ 1.331 bilhes para a Unio. Diante desses valores, o financiamento

Os recursos arrecadados pelos candidatos

Grfico 1: Distribuio de volume de recursos entre candidatos

Grfico 3: Distribuio de volume de recursos entre candidatos

Perfil do financiamento de diferentes cargos nos estados

Grficos 5 e 6: Receita mdia dos candidatos por estado

Receita mdia por candidato a deputado estadual 2010

Rio Grande do Sul

0 100.000 200.000 300.000 400.000 500.000 600.000 700.000 800.000 R$

Receita mdia por candidato a deputado federal 2010

Rio Grande do Sul

0 500.000 1.000.000 1.500.000 2.000.000 2.500.000 R$

No grfico 7, tentamos isolar o efeito das diferenas entre os estados. Calcu-

Grfico 7: Mdia de recursos gastos em campanha por eleitor

Recursos gastos por todos os candidatos no estado por eleitor

Rio Grande do Sul

O perfil dos financiadores

Tabela 4: Recursos prprios, pessoas fsicas e jurdicas

Recursos prprios 8.336 3,0 284.728.894,00 6,8

Outras fontes 24.654 8,8 20.980.618,00 0,5

Total 278.991 100,0 4.197.995.088,00 100,0

Entre as empresas financiadoras de campanhas, o quadro igualmente ds-

Grfico 8: Distribuio dos doadores sobre diferentes classes de

O grfico 8 mostra que, desses doadores, mais da metade contribuiu com

Tabela 5: Lista dos 20 maiores doadores (eleies 2010)

Empresa Valor doado (em reais)

Os doadores alocam seus recursos de forma desigual entre os candidatos

Tabela 6: As diferentes fontes de financiamento (eleies 2010)*

Dep. estadual Dep. federal Senador Presidente Governador Total

Recursos de 56% 32% 5% 0% 7% 100%

A poltica financiada por poucos atores, e as empresas so responsveis

3. O financiamento poltico e a corrupo

A perspectiva dos cidados: os princpios da igualdade

socioeconmica no processo eleitoral. Enquanto os cidados tm voto igual, no

A perspectiva dos candidatos: a competio equilibrada e o sis-

13. O sistema de matching funds (financiamentos correspondentes) ou de benefcios fiscais adotado em

de efeito inverso, em que o sucesso eleitoral esperado produz mais financiamento.