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Florianpolis (SC)
Maro (2009)
ii
_____________________________________________________
Prof. Dr. Glicrio Triches - Coordenador do PPGEC
_____________________________________________________
Prof. Dr. Carlos Loch - Orientador
COMISSO EXAMINADORA:
_____________________________________________________
Prof. Dr. Carlos Loch - Moderador UFSC/ECV
_____________________________________________________
Prof. Dr. -Ing. Jrgen Wilhelm Philips UFSC/ECV
_____________________________________________________
Prof Dr. Alina Gonalves Santiago UFSC/ARQ
_____________________________________________________
Prof. PhD. Rmulo Celso Krafta UFRGS
iii
AGRADECIMENTOS
Alysson Rodrigo de Andrade, pelo incentivo dirio e por todo o carinho durante
esses quase dois anos de pesquisa.
Aos colegas do Curso pela alegria das nossas aulas e pela troca constante de
conhecimento, em especial Helenne Jungblut Geissler pelas sinceras trocas de
opnio.
SUMRIO
LISTA DE FIGURAS
LISTA DE QUADROS
LISTA DE APNDICES
LISTA DE SIGLAS
RESUMO
ABSTRACT
This research analyses Brazilians Master Plan vulnerabilities, from both, those
prepared detached or based in Multipurpose Cadastre. Multipurpose Cadastre is a main
basis for urban planning and management. It offers various tools and fills geometrical
and thematic precision requirements needed in Master Plans. The importance of
Multipurpose Cadastre is shown due to countrys land conflicts. Also, to make people
aware of the real need of precise information acquisition. Then, searches to identify the
technological and efficient tools to prepare Master Plans according to each municipality
reality. Methodology includes data mining, qualitativ research seeking environmental
cognition, bibliographical and theoretical exploration research to interpret phenomena
and attribute acknowledgement. Method analyses data toward a descriptive and
inductive procedure, considering subjectivity, process and meanings as approach
focuses. Build qualified and sustainable urban environments involve new methods of
procedure in planning and management processes. Multipurpose Cadastre is one
aspect needed for innovation, which breaks trough logic tradition previously used in
municipalitys cadastre. It is one key element to prepare efficient and reliable Master
Plans.
1 INTRODUO
A Idia de Plano Diretor existe no Brasil, pelo menos desde 1930. Neste ano foi
publicado, em francs, o conhecido Plano Agache, elaborado por esse
urbanista francs (Alfred Donat Agache 1875-1959) para a cidade do Rio de
Janeiro. Nesse plano, pela primeira vez, aparece entre ns a palavra plan
directeu (o plano nunca foi traduzido pelo poder pblico).
Ainda segundo este autor, desde ento a idia de Plano Diretor alastrou-se entre
ns com grande intensidade e rapidez passando a ser adotada, defendida e prestigiada
pela elite da sociedade brasileira, especialmente por arquitetos e engenheiros ligados a
1
Durante o processo de elaborao da nova Constituio, que admitiu regimentalmente a apresentao
de propostas de iniciativa popular, entidades sociais e profissionais, integradas no Movimento Nacional
pela Reforma Urbana, levaram ao Congresso Nacional uma emenda popular que conseguiu angariar 160
mil assinaturas (Maricato, 1997).
14
Formulao do problema:
Hiptese:
1.2 Objetivos
1.3 Justificativa
2 REVISO DE LITERATURA
Larsson (1996) define ainda que o cadastro seja uma descrio sistemtica das
unidades territoriais dentro de uma rea. Esta descrio sistemtica das unidades
territoriais via de regra, feita por mapas que identificam a locao e limites de cada
unidade e seus registros, que em geral contm um nmero de identificao e a rea da
unidade e em alguns casos, o uso do solo.
Ainda segundo este autor, o essencial no cadastro para mltiplos usos que
uma nica unidade territorial definida pode ser usada como chave para integrar
21
diferentes registros, o que o faz disponvel para uma vasta quantidade de informaes
sobre o territrio.
Os dados fsicos, associados a cada parcela, como gua, geologia, vegetao,
objetos construdos, bem como dados abstratos, como propriedade, divisas
administrativas, valor da terra, uso da terra, dados sobre inventrio e mapeamento
completam a base de informaes do sistema (LOCH, 1993).
A Federao Internacional dos Gemetras (FIG) define dessa maneira:
Cadastro um inventrio pblico de dados metodicamente organizados concernentes
a propriedades, dentro de um certo pas ou distrito, baseado no levantamento de seus
limites (CARNEIRO; LOCH; JACOMINO, 2003, p. 237). Parece evidente que a
definio da FIG relativa somente propriedades.
O Consejo Federal del Catastro Argentino (2007), em sua lei (Ley Nacional de
Catastro n 26. 20), define assim o cadastro:
2
Segundo Loch e Erba (2007, p.32) no contexto brasileiro, utilizam-se comumente os termos lote, para
se referir unidade de registro do Cadastro Urbano, e propriedade rural para o caso do Cadastro
Urbano. Porm, consultando a literatura internacional que trata de Cadastro, percebe-se uma forte
convergncia no temo parcela para se referir unidade de registro.
22
Dentre os cadastros que compe uma estrutura bsica aos municpios, na rea
urbana, esto: o cadastro de infra-estrutura urbana, o Cadastro Imobilirio (predial e
territorial), o cadastro de usos (atividades) e o cadastro fiscal. Na medida em que exista
maior investimento nessa rea os cadastros tambm evoluem, com desenvolvimento
do cadastro socioeconmico, de equipamentos pblicos, de uso e ocupao do solo,
de loteamentos, de ocupaes irregulares, de reas de risco e outros.
Alm do alcance urbano o cadastro, sempre que possvel, deve avanar para a
as reas rurais e abranger informaes relativas distribuio fundiria, s famlias
que moram na rea rural, ao uso e ocupao das terras, hidrografia, s reas de
fragilidade ambiental, cobertura vegetal, malha viria, aos equipamentos pblicos e
outros, de todo o territrio municipal.
De acordo com Brasil (1983), foi em 1964 em que surgiu pela primeira vez a
necessidade do governo executar o levantamento de todas as terras para fins de
reforma agrria. No entanto, considerando-se as dimenses continentais do Brasil, esta
obrigao legal foi somente parcialmente cumprida, ficando grandes extenses,
montantes de terras que foram ocupadas e que raramente foram medidas de acordo as
exigncias do cadastro e do Registro Pblico. Para a execuo e controle das
propriedades rurais brasileiras de todo territrio nacional foi criado o Instituto Nacional
de Reforma Agrria INCRA, com sede em Braslia, e uma superintendncia regional
em cada estado da Federao.
Importante ressaltar que o Brasil possui ento diretrizes sobre o cadastro na
rea rural, mas essas diretrizes no se referem ao territrio rural completo, apenas s
propriedades. O que no gleba privada no objeto de cadastro.
Esta tentativa de organizao no visava o controle desse processo, referente
aos imveis urbanos, fato que ocorre at hoje, quando uma nova regulamentao foi
estabelecida, atravs da Lei 10267/2001 (Lei de georreferenciamento dos imveis
rurais que altera vrios dispositivos do ento Estatuto da Terra (Lei 4504/1964)
(BRASIL ESTATUTO DA TERRA, 1964) e Lei de Registro Imobilirio (6015/1973),
mas no dispe especificamente sobre os imveis urbanos.
Percebe-se que a rea rural brasileira, por mais que seja enorme, sempre foi
alvo de preocupaes tcnicas e jurdicas nacionais, o que no vem acontecendo com
a rea urbana. Pode-se afirmar que as cidades brasileiras somente comearam a ter
expresso no comeo do sculo XX. No entanto foi a partir de meados do sculo XX
que as cidades passaram a crescer de uma forma muito rpida, onde a percentagem
de 80% da populao, que vivia no campo at na dcada de 1950, passou a ser de
mais de 80% da populao vivendo nas cidades, na dcada de 1990.
Em 2003 com a criao do Ministrio das Cidades houve maior preocupao
com a avaliao e a sustentabilidade das cidades, onde surgiu uma forte interao do
Ministrio com as Universidades que oferecem cursos na rea de cadastro Tcnico.
Durante todo esse processo (descrito acima), a cultura cartogrfica brasileira
ficou muito atrelada questo da preciso necessria aos mapas, sem haver uma
preocupao com a necessidade de mapas temticos que retratem a realidade
ocupacional do territrio desde o nvel federal, estadual e principalmente dos
municpios.
24
- O cadastro urbano:
O municpio, de acordo com a Constituio atual, em seu item VIII, artigo 30, o
responsvel pelo ordenamento territorial urbano, mediante planejamento e controle do
uso, do parcelamento e ocupao do solo urbano. O municpio tambm responsvel
por instituir o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana, item I do artigo
156, da Constituio. Com responsabilidade pela gesto territorial urbana, os
municpios no podem deixar de estruturar cadastros que lhe proporcionem condies
para elaborar Planos Diretores, traar polticas tributrias e outros.
A institucionalizao oficial do Cadastro Urbano foi feita pelo Decreto-Lei n.
1.000 de 21 de outubro de 1969 (Dispe sobre a execuo dos servios concernentes
aos registros pblicos estabelecidos pelo cdigo civil e legislao posterior). Posterior a
essa divulgao, durante toda a dcada de 70, foram criados inmeros projetos
buscando orientar a estruturao dos Cadastros Tcnicos Municipais.
O Convnio para Incentivo ao Aperfeioamento Tcnico-Administrativo de
Municipalidades CIATA, criado na dcada de 70 pelo Ministrio da Fazenda, um
exemplo desses projetos.
O modelo implementado pelo Projeto CIATA considera o Cadastro Imobilirio
Urbano como um "conjunto de informaes das reas urbanas a serem mantidas
25
- O cadastro rural:
3
um sistema gerenciador de bancos de dados na empresa Software AG.
28
grupos que estiverem envolvidos em sua formulao. A legislao funciona (ou deveria
funcionar) como uma referencia cultural fortssima.
O espao agrrio brasileiro caracteriza-se por uma desigualdade na distribuio
da terra. Um dos grandes problemas agrrios a sua estrutura fundiria, onde a
mesma organizada por nmero, tamanho e distribuio social; de um lado um
pequeno nmero de latifundirios, que monopolizam a maior parte das propriedades
rurais, no outro extremo, minifndios, insuficiente para assegurar uma vida digna ao
seu proprietrio.
Em 1850, com a lei 601, conhecida como a lei de terras, passou-se a discriminar
as terras pblicas e as privadas. Foi ento, pela primeira vez, que o governo
demonstrou a preocupao com o registro pblico das terras.
O Estatuto da Terra ET (Lei n. 4.504) (BRASIL ESTATUTO DA TERRA,
1964) aprovado em novembro de 1964, visou regulamentar o uso do solo e o tamanho
das propriedades, expandir as fronteiras agrcolas e assegurar direitos trabalhistas no
campo. Dcadas aps o surgimento do ET podemos contatar que a execuo da
reforma agrria foi uma meta que ficou apenas no papel, enquanto o desenvolvimento
agrcola recebeu grande ateno do governo, principalmente no que diz respeito ao
desenvolvimento capitalista ou empresarial da agricultura.
Em 1988, a Constituio Federal surge como um marco histrico no
desenvolvimento urbanstico brasileiro. A Carta Magma de 88 reservou o captulo II do
Ttulo VII, que trata da ordem econmica e financeira, para tratar especificamente da
poltica urbana. Esta lei delimitou de forma clara os limites de atuao dos trs entes
estatais: Unio delegou-se o poder para a criao de normas gerais, normas
diretrizes, espcie que encontra seu mais recente exemplo na Lei 10.257/01 (Estatuto
da Cidade) (BRASIL ESTATUTO DA CIDADE, 2001); aos Municpios compete
privativamente regulamentar, dar aplicabilidade s leis federais atravs da edio de
normas de carter especfico de assuntos de seu interesse peculiar; j aos Estados
resta a competncia residual, ou seja, este somente poder legislar sobre matrias no
reguladas por leis federais ou municipais.
A Constituio de 1988 (BRASIL, 1988) contemplou a regra pela qual a
propriedade atender a sua funo social. No art. 170 contemplou a funo social da
propriedade como um dos princpios fundamentais da Ordem Econmica. O art. 182
concretiza o princpio: A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende
31
De acordo com Fernandes (2002), a nova lei, com certeza, veio para dar suporte
jurdico ainda mais consistente s estratgias e aos processos de planejamento
urbano. E sobre tudo ao daqueles governos municipais que se tm empenhado no
enfrentamento das graves questes urbanas, sociais e ambientais que tm diretamente
afetado a vida da enorme parcela 82% da populao total de brasileiros que vivem
em cidade. De fato, se a Constituio de 1988 j tinha afirmado o papel fundamental
dos municpios na formulao de diretrizes de planejamento urbano e na conduo do
processo de gesto das cidades, o Estatuto da Cidade no s consolidou esse espao
da competncia jurdica e da ao poltica municipal, como tambm o ampliou
sobremaneira.
O art. 2 da lei dispe que
Pela primeira vez em nossa histria, temos uma regulao federal para a
poltica urbana que se pratica no pas, definindo uma concepo de
interveno no territrio que se afasta da fico tecnocrtica dos velhos Planos
Diretores de Desenvolvimento Integrado, que tudo prometiam (e nenhum
instrumento possuam para induzir a implementao do modelo idealizado
proposto!). De acordo com as diretrizes expressas no Estatuto, os Planos
Diretores devem contar necessariamente com a participao da populao e
de associaes representativas dos vrios segmentos econmicos e sociais,
no apenas durante o processo de elaborao e votao, mas, sobretudo, na
implementao e gesto das decises do Plano. Assim, mais do que um
documento tcnico, normalmente hermtico ou genrico, distante dos conflitos
reais que caracterizam a cidade, o Plano um espao de debate dos cidados
e de definio de opes, conscientes e negociadas, por uma estratgia de
interveno no territrio. No se trata aqui da tradicional fase de consultas que
os planos diretores costumam fazer a seus interlocutores preferenciais,
clientes dos planos e leis de zoneamento, que dominam sua linguagem e
simbolizao. O desafio lanado pelo Estatuto incorpora o que existe de mais
34
Podemos resumir ento que Plano Diretor : Um plano criado por um grupo
multidisciplinar de planejadores que tem impacto vlido para toda a comunidade da
cidade, por certo perodo de tempo, e busca mostrar a cidade como ela atualmente e
como ela dever ser no futuro (no contexto dessa pesquisa, no mximo de dez anos).
um instrumento que orienta todas as aes concretas de interveno sobre o
territrio, que estabelece princpios, diretrizes e normas a serem utilizadas como base
para atingir os objetivos concenssuados. Seu objetivo principal deve ser o de fazer com
que a propriedade urbana e rural cumpra com sua funo social, entendida como o
atendimento do interesse coletivo em primeiro lugar, em detrimento do interesse
individual ou de grupos especficos da sociedade.
o fato que cada vez que um tipo de plano fracassa, preciso inventar outro
para continuar ocultando as reais causas dos ditos problemas urbanos.
preciso ocultar as idias de que o crescimento dos problemas urbanos devido
injustia na distribuio de renda, devido excluso social e portanto ao
desnvel de poder poltico entre as classes sociais. preciso ocultar o fato de
que tais desequilbrios trazem uma desigual distribuio setorial e espacial dos
investimentos pblicos. preciso manter a verso de que os problemas
urbanos se agravam porque os planos falharam e que por isso preciso mudar
os planos.
Desde que a idia de Plano Diretor surgiu no Brasil h oito dcadas, no se tem
notcia de uma cidade brasileira, uma administrao municipal sequer, que tenha sido
minimamente pautada, mesmo que por poucos anos, por um Plano Diretor com um
nvel de abrangncia, ambies e objetivos que ultrapassem significativamente os do
zoneamento.
A viso tradicional dos planos diretores extremamente tecnocrtica
(elaborados exclusivamente por tcnicos que se mantinham distantes da populao) e
fortemente baseada na lei de zoneamento. Ainda hoje muito comum, mesmo entre os
profissionais da rea de planejamento urbano, associar Plano Diretor com a lei de uso
e ocupao do solo. Segundo Saboya (2007), o zoneamento que abrange todo o
territrio da cidade e o divide em zonas at hoje o principal instrumento de
planejamento na maioria das cidades.
Saboya (2007) coloca que esse instrumento divide a cidade (normalmente
apenas a rea urbana) em zonas teoricamente homogneas, dentro das quais as
mesmas diretrizes espaciais so aplicadas. Essas diretrizes limitam-se, normalmente, a
estipular ndices mximos relativos taxa de ocupao, ndices de aproveitamento
mximo do lote, nmero mximo de pavimentos e os afastamentos, assim como os
usos permitidos em cada uma das zonas. Muitas vezes esse mapa de zoneamento o
nico mapa a integrar a lei do plano. Alem disso, os PD tradicionais:
Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s
exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor,
assegurando o atendimento das necessidades dos cidados quanto
qualidade de vida, justia social e ao desenvolvimento das atividades
econmicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2o desta Lei.
Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, o instrumento bsico da
poltica de desenvolvimento e expanso urbana.
1o O plano diretor parte integrante do processo de planejamento
municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e o
oramento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.
2o O plano diretor dever englobar o territrio do Municpio como um
todo.
3o A lei que instituir o plano diretor dever ser revista, pelo menos, a cada
dez anos.
4o No processo de elaborao do plano diretor e na fiscalizao de sua
implementao, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantiro:
I a promoo de audincias pblicas e debates com a participao da
populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da
comunidade;
II a publicidade quanto aos documentos e informaes produzidos;
III o acesso de qualquer interessado aos documentos e informaes
produzidos.
5o (VETADO) (grifo nosso).
Este artigo reafirma a necessidade de o Plano Diretor ser aprovado por lei
municipal, isto , de ser aprovado pela Cmara Municipal. O executivo deve elaborar e
a Cmara Municipal aprovar.
43
c) Abrangncia do territrio:
A realidade das cidades demonstra, cada vez mais, a ligao entre as atividades
promovidas na zona rural com as atividades urbanas, uma vez que grande parte da
populao que vive na zona rural tem seu emprego e trabalho na regio urbana, sem
contar a utilizao da infra-estrutura e de servios urbanos, como o transporte coletivo,
escolas, postos de sade, hospitais, comrcio e lazer. A poltica de desenvolvimento
urbano, fundamentada no princpio do desenvolvimento sustentvel, como j visto,
significa um modelo de desenvolvimento baseado na garantia do meio ambiente sadio
e ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras geraes. O desenvolvimento
da cidade nestes termos depende do desenvolvimento da regio rural (BRASIL, 2002).
O Plano Diretor deve abranger tanto a zona urbana como a zona rural do
municpio, uma vez que a poltica urbana, de acordo com a diretriz prevista no inciso
VII do artigo 2 do Estatuto da Cidade (BRASIL ESTATUTO DA CIDADE, 2001), deve
promover a integrao e a complementaridade entre atividades urbanas e rurais, tendo
em vista o desenvolvimento scio-econmico do Municpio e do territrio sob sua rea
de influncia.
Padece de vcio constitucional o plano diretor que se restringir apenas s zonas
urbanas e de expanso urbana.
44
Este prazo de 10 anos dever ser observado quando o Municpio tiver um Plano
Diretor que esteja respeitando a Constituio Federal e o Estatuto da Cidade.
e) Participao popular:
g) Publicidade de informaes:
Saule Junior (2002) coloca-nos que com relao ao direito informao, devem
ser constitudos sistemas regionais e setoriais de informaes sobre a cidade,
acessveis populao em bibliotecas, terminais de computadores, publicaes
oficiais, cadastros, mapas disponveis nos rgos pblicos. O direito informao
obriga o Poder Pblico a prestar informaes sobre todos os atos referentes ao
processo do Plano Diretor, como fornecer as propostas preliminares e publicar a minuta
de projeto de lei do plano.
- O municpio:
- A cidade:
O mundo se cria e se recria a partir das relaes que o homem mantm com a
natureza e da maneira como ele se constri enquanto indivduo. Nesse processo ele
no s constri o mundo, mas tambm um modo de entend-lo e explic-lo enquanto
possibilidade aberta de transformao e assim vo surgindo s cidades.
Mas o que Cidade? Como foi que comeou a existir? Que processos
promove? Que funes desempenha? Que finalidades preenche? Como so
planejadas? Infelizmente no h definies que se aplique sozinha a todas as suas
manifestaes. Pode-se dizer que a Cidade um modo de viver, de pensar e de sentir;
esse modo de vida urbano produz idias, comportamentos, valores, conhecimentos,
formas de lazer e tambm cultura.
52
MUNICPIO CIDADE
Do latim municipium. Do Latim civitate.
a diviso poltica. a diviso socioeconmica.
Trata-se de uma circunscrio territorial geralmente utilizado para designar uma
dotada de personalidade jurdica. dada entidade poltico-administrativa
Composto pela Prefeitura e pela Cmara urbanizada.
Municipal. Terceiro ente federativo. Possui smbolos e significados (histria).
A grosso modo, entende-se o municpio O IBGE, o rgo oficial do Governo
como toda a rea para onde uma cidade Federal responsvel pelos censos
poder crescer, ou seja, o municpio demogrficos. Segundo tal critrio,
seria o conjunto das reas urbanas, qualquer comunidade urbana
suburbanas e rurais pertencentes ao caracterizada como sede de municpio
controle de uma cidade (sede da considerada uma cidade,
administrao municipal). independentemente de seu nmero de
As subdivises administrativas do habitantes, sendo a parte urbanizada de
municpio, os distritos, so circunscries seus distritos considerados
submetidas ao poder da Prefeitura. prolongamentos destas cidades.
Normalmente um municpio s se Com o Estatuto da Cidade (2001) temos
subdivide em distritos quando dentro Cidade como Zona Urbana + Zona Rural.
dele existem povoamentos expressivos
em termos populacionais, mas que esto
afastados da rea urbana principal.
QUADRO 2 Comparativo municpio x cidade
Fonte: Desenvolvido pela autora.
55
Vainer (2005), ao longo dos anos 90, iniciou-se no Brasil um embate, que ainda
se desenrola hoje, opondo as duas grandes utopias urbanas contemporneas: A
Cidade Democrtica, conduzida pelos Citadinos X A Cidade-Empresa, A Cidade-
Mercadoria, A Cidade-Negcio, conduzida pelos empresrios.
do desenlace deste embate, do qual participamos todos, de maneira direta ou
indireta, que depender o destino de nossas cidades nas prximas dcadas.
Ainda segundo Vainer (2005),
3 MATERIAL E MTODO
Etapa 1
Planejamento Conceitual
Etapa 3
Demarcao e investigao do problema e dos
referenciais tericos utilizados
Etapa 4
Anlise Documental
Etapa 5
Trabalho de Campo
Etapa 6
5 Anlise Reflexiva dos dados levantados
Etapa 7
Explanao dos resultados da investigao
Nenhuma dvida deve haver de que o Plano Diretor uma lei complementar que
rege a ocupao do solo no territrio municipal, um plano urbanstico e jurdico e no
um plano de governo ou de desenvolvimento econmico. A dificuldade existente em
vrios Municpios de compreender o carter urbanstico e auto-aplicvel do Plano
Diretor tem origem no fato de que existem no Brasil dois modelos de legislao
urbanstica. Cada um chama de Plano Diretor um documento distinto. A diferena
central entre eles diz respeito aos ndices urbansticos. Um modelo, que corresponde
ao conceito constitucional, introduz no prprio plano diretor os ndices urbansticos de
parcelamento, uso e ocupao do solo. O outro atribui a fixao desses ndices a outra
lei, denominada de zoneamento, de uso e ocupao do solo ou de uso do solo, a
ser elaborada com base no Plano Diretor.
Pinto (2008) coloca que, independentemente de terminologia adotada, preciso
velar para que o Plano Diretor seja elaborado segundo um processo de planejamento
que assegure tanto sua coerncia tcnica quanto sua legitimidade poltica e jurdica.
O Plano Diretor pode ser considerada uma estratgia para ordenar o espao
urbano garantindo o bem estar da populao. O Estatuto da Cidade, com base em
suas diretrizes, estabelece que o municpio seja responsvel por formular a poltica
urbana e garantir melhores condies de vida populao, por meio de: moradia,
servios e equipamentos urbanos, transporte pblico, saneamento bsico, sade,
educao, cultura, lazer e todos os direitos intrnsecos aos que vivem na cidade (IBAM,
2008).
Villaa (2005) coloca de maneira muito clara que a idia sobre Plano Diretor tem
sido deturpada pela mdia e polticos em geral, uma vez que considera impressionante,
como um instrumento que praticamente nunca existiu, possa ter adquirido tamanho
prestgio por parte de elite do pas e tido como a soluo de todos os problemas.
Ao analisarmos a elaborao de alguns planos diretores tem-se que lembrar que
ele um instrumento que necessita ser adaptado realidade de cada regio. O
desenvolvimento urbano e as cidades sustentveis sero conseqncias de uma
poltica urbana voltada para as dimenses: cultural, social, poltica, econmica,
ambiental e institucional.
74
Santa Catarina est localizado no Sul do Brasil, sendo o menor dos estados
(95.346,181 km) que compem essa Regio, tanto em rea como em populao.
Possuiu uma populao de pouco mais de cinco milhes e meio de habitantes
(5.866.252 estimada pelo IBGE em 2007), dos quais 75% habitam em cidades,
ficando a populao rural com apenas 25% do total. No entanto, os movimentos
migratrios esto longe de acabar, pelo contrrio, nunca esses movimentos estiveram
to intensos.
Em termos histricos, sua colonizao foi largamente efetuada por imigrantes
europeus: os portugueses aorianos colonizaram o litoral no sculo XVIII; os alemes
colonizaram o Vale do Itaja, parte da regio sul e o norte catarinense em meados do
sculo XIX e os italianos colonizaram o sul do estado no final do mesmo sculo. O
oeste catarinense foi colonizado por gachos de origem italiana e alem na primeira
metade do sculo XX.
Os ndices sociais do estado situam-se entre os melhores do pas. Santa
Catarina o stimo estado mais rico da Federao, com uma economia diversificada e
industrializada.
O equilbrio e dinamismo da economia catarinense refletem-se nos elevados
ndices de crescimento, alfabetizao, emprego e renda per capita, muito superiores
mdia nacional. Nmeros que surpreendem e complementam o perfil fascinante de um
dos mais produtivos e belos estados brasileiros (Figuras 2 e 3).
75
a) A cidade:
Abastecimento de gua:
97% da populao
Nmero total de ligaes: 45 mil (SEMASA, 2008)
Arrecadao:
Receita mdia mensal: R$ 37,5 milhes (1 bimestre/2008)
Despesa mensal com investimentos: R$ 4 milhes
Despesa mensal com pessoal: R$ 11 milhes
Oramento para 2009: R$ 490 milhes (PORTO DE ITAJA, 2008)
Qualidade de vida:
Expectativa de vida: 70,47
ndice de rea Verde: 1655 hectares
Mortalidade infantil: 5,5 por cem nascimentos DATASUS (BRASIL, 2007)
Taxa de analfabetismo: 4,07%
(SECRETARIA DE ESTADO DA SADE SANTA CATARINA, 2008)
Finanas Pblicas:
Valor do Fundo de Participao dos Municpios: 2471907039 Reais
Valor do Imposto Territorial Rural ITR: 36.360,36 Reais
(IBGE CIDADES, 2006)
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c) Evoluo urbana:
FIGURA 7 - Vista Panormica de Itaja Destaque para o Rio Itaja-a e para o Rio Itaja-mirim
Fonte: Prefeitura de Itaja - Foto de Ricardo Schafer.
Nos anos seguintes com o prolongamento da Rua Silva / Rua Heitor Liberato e
implantao da Av. Adolfo Konder, esta expanso se intensificou com a implantao de
conjuntos habitacionais, como o Rio Bonito, Promorar I e II, e tantos outros loteamentos
populares que ali proliferam, fazendo de fato acontecer a Cidade Nova na periferia,
agora limitada pela BR-101.
Nas outras direes acentuado o estgio de conurbao com o municpio de
Balnerio Cambori, pelo corredor da Rodovia Osvaldo Reis, e com o municpio de
Navegantes. Para este ltimo, umbilicalmente ligado a Itaja, o rio Itaja-Au ainda se
impe como um grande obstculo para esta integrao, muito embora atualmente se
discuta a proposta de substituir a travessia via ferry-boat por uma ponte ou um tnel,
atravs da concesso iniciativa privada.
Entre os anos de 1995 e 2004 a expanso urbana continuou acontecendo, mas
de forma cada vez mais acelerada. A ligao entre Itaja e Balnerio Cambori est
cada vez mais consolidada. O surgimento de loteamentos residenciais nas reas de
expanso urbana so cada vez mais freqentes; o municpio comea a transpor a
barreira fsica da BR101.
Pode-se observar que o municpio de Itaja teve um desenvolvimento no muito
comum no litoral catarinense. Desde o incio este desenvolvimento calou-se em
economia slida e crescente que no permitiu involuo ou parada. O municpio
cresceu em funo de seu prprio enriquecimento e necessidades internas, somente
sentindo as influncias externas nas ltimas duas dcadas (a atividade porturia
observada desde a criao do municpio).
85
d) O Plano Diretor:
Diretor, j com todas as sugestes e alteraes propostas pelo Ncleo Gestor, para ser
ento encaminhado para a Audincia Pblica e para o Poder Legislativo Municipal.
Em 22 de dezembro de 2006, ou seja, um ano aps o que tinha sido inicialmente
previsto, publicada e oficializada a lei complementar nmero 96/2006 a lei do Plano
Diretor de Itaja.
A partir das experincias por mim vivenciadas ouso apontar de forma sucinta
algumas dificuldades sentidas pela equipe durante o processo de elaborao do PD:
f) Cartografia cadastral:
4
Estratgia adotada para resguardar a identidade do funcionrio. O Sujeito pesquisado teve cincia da
sua participao na pesquisa.
95
rea: 2.402,721km
Populao: 841.552 habitantes estimado em 2006
Densidade: 350,95 hab./Km
Constituda por 21 municpios, possui 4 aglomerados urbanos
05 municpios com mais de 20.000 habitantes
PIB: 7.335.485 mil (IBGE CIDADES, 2004)
c) Os Planos Diretores:
a) A cidade:
Arrecadao:
R$ 122.705.954,074 (IBGE CIDADES, 2003)
Qualidade de vida:
Abastecimento de gua: 95,9 % do municpio
Expectativa de vida: 76,3 em 2000
Mortalidade Infantil: 2007 - 13 bitos para cada 1000 nascidos vivos
Praas: 12 / Parques: 4
Nmero de residncias atendidas pela rede de esgoto: 41.538 domiclios
Esgoto tratado: 21,6% (sendo que 88,4% dos domiclios possuem fossas
cpticas)
Taxa de Analfabetismo: 6,4% (IBGE CIDADES, 2000) (CHAPEC
PREFEITURA MUNICIPAL, 2008).
106
Finanas pblicas:
Valor do Fundo de Participao dos Municpios: 24.866.730,23 Reais
Valor do Imposto Territorial Rural ITR: 36.360,36 Reais (IBGE
CIDADES, 2006)
c) O Plano Diretor:
Hass (2008) aponta que foram dez as diretrizes gerais aprovadas no Congresso
da Cidade de Chapec, realizado em dezembro de 2001, conforme o documento
Congresso da Cidade: a cidade pensada por todos e para todos. Publicao da
Prefeitura Municipal de Chapec (s/d):
Segundo Monteiro e Gussati (2004), o Plano Diretor, por mais completo e bem
elaborado que possa ser, pouco poder ajudar se o sistema de planejamento e gesto
da cidade no forem desenvolvidos de maneira democrtica, em todas as etapas (na
elaborao, monitoramento, avaliao, atualizao e modificao), e se no houverem
significativos investimentos na estrutura de planejamento e no Sistema de Informaes
Geogrficas, quer seja na obteno de dados de qualidade (que sejam teis), na
aquisio de equipamentos e, principalmente, na qualificao dos agentes envolvidos,
sejam eles tcnicos, polticos ou comunidade em geral.
a) A cidade:
gua:
Abastecimento: 100%
Nmero total de ligaes: 39.895 ligaes (CASAN, 2008)
Arrecadao:
Receita mdia mensal: R$14,5 milhes
Despesa mensal com investimentos: R$ 2,160 milhes
Despesa mensal com pessoal: R$ 5,674 milhes
Oramento previsto para 2008: R$ 323.233.154,00
Esgoto:
Coleta: 29% de cobertura
Tratamento: 5.912 ligaes (CASAN, 2008)
Qualidade de vida:
Expectativa de vida: 75,34 anos (PNUD)
Mortalidade infantil: 11,49% (2007)
ndice de rea Verde: 33,2% (entre reas verdes de uso particular, reas
verdes institucionais, reas verdes pblicas, reas verdes do sistema virio e
reas verdes rurais)
Parques: Parque Temtico Ambiental dos Sabis (rea de 19ha.,
implantado), Parque dos Gaturamos (rea de 63ha., em implantao)
Parque de Areias (rea de 1,1ha., em fase de projeto)
Parque da Pedreira (fase de projeto)
Praas: 67
Taxa de analfabetismo: 4,47%
Finanas pblicas:
Valor do Fundo de Participao dos Municpios: 24.721.631,37 Reais
Valor do Imposto Territorial Rural: 13.322,64 Reais (IBGE CIDADES,
2006)
116
c) Evoluo urbana:
119
120
d) O Plano Diretor
a) A cidade:
Fundada em 1850 por Hermann Bruno Otto Blumenau (de onde vem a origem
de seu nome), que chegou em um barco, acompanhado de outros 17 colonos alemes.
Otto Blumenau chegou foz do Ribeiro Garcia em 2 de setembro de 1850. Otto
Blumenau dividiu a terra em lotes para os colonos construrem as famosas casas em
estilo enxaimel, marca registrada da cidade.
128
gua:
Abastecimento: 98,5% da populao
Nmero total de ligaes: em torno de 80 mil (76 mil hidrmetros
instalados)
Esgoto:
Tratamento: 4,84% dos esgotos tratados, com expectativa de aumentar para
23,20% nos prximos 30 meses. Alm disso, todas as grandes empresas
instaladas na cidade possuem estaes de tratamento. Ao todo so 29
empresas. Outras 129 pequenas empresas de estamparia tambm possuem
unidades de tratamento de esgoto.
Qualidade de vida:
Expectativa de vida: 72 anos
ndice rea verde: 70%
Mortalidade infantil: 11,96 por mil nascidos
Parques: 10
Praas: 54
Taxa de analfabetismo: 3,28% (IBGE CIDADES, 2000)
130
Finanas pblicas:
Valor do Fundo de Participao dos Municpios: 24.246.922,02 Reais
Valor do Imposto Territorial Rural ITR: 25.542,93 Reais (IBGE
CIDADES, 2006)
c) Evoluo urbana
d) O Plano Diretor:
Leitura da cidade.
Formulao de propostas e eixos estratgicos.
Projeto de lei do Plano Diretor.
e) O cadastro tcnico:
a) A cidade:
Arrecadao:
Receita mdia mensal: R$ 16,7 milhes
Despesa mensal com investimentos: R$ 1,56 milhes
Despesa mensal com pessoal: R$ 5.5 milhes
Oramento para 2008: R$ 331 milhes (CRICIMA, 2008)
141
gua:
Abastecimento de gua: 100% do municpio
Qualidade de vida:
Expectativa de vida: 75 anos
ndice de rea Verde: 27,72% da rea da cidade
Mortalidade infantil: 14 por mil nascimentos
Praas: 57
Parques: 2
Residncias atendidas pela rede de esgoto: 3%
Taxa de analfabetismo: 11,63% (CRICIMA, 2008)
Finanas pblicas:
Valor do Fundo de Participao dos Municpios: 24.246.729,99 reais
Valor do Imposto Territorial Rural ITR: 18.008,69 reais (IBGE CIDADES,
2006)
d) Plano Diretor:
e) O cadastro tcnico:
Pontos Tcnicos:
5
A vulnerabilidade de pessoas, famlias ou de uma comunidade entendida como uma combinao de fatores que
possam produzir uma deteriorao de seu nvel de qualidade de vida, em conseqncia de sua exposio a
determinados tipos de riscos.
A vulnerabilidade de um Plano Diretor entendida como seus pontos fracos e suscetveis falhas, principalmente de
avaliao, que podem gerar incoerncias no processo de planejamento de uma cidade. O PD tem que ser elaborado
como um todo indivisvel, complexo, dinmico e interdependente, com uma base de informaes confivel e
exata.
153
Pontos Econmicos:
Segundo Loch (1998b), deve ficar claro que esta viso do Cadastro Tcnico
apenas para melhorar a arrecadao tributria bastante ingnua, uma vez
que antes de tudo o cadastro a base para a regularizao fundiria, que
nada mais do que dar ao cidado um ttulo de registro de imveis de
acordo com as reais dimenses da rea requerida. O Cadastro Tcnico no
deve ser visto como uma ferramenta de arrecadao, mas sim de
estabilidade e segurana do cidado quanto a rea que ocupa. Com uma
propriedade que tem um ttulo de registro de imveis coerente com as
medidas precisas da rea, o cidado tem facilidade tanto para obter
financiamentos visando melhoria da propriedade, como para obter o alvar
de construo junto a prefeitura.
Pontos Jurdicos:
Pontos Polticos:
6
A CONCAR um rgo colegiado do Ministrio do Planejamento, atualizada conforme Decreto
s/no de 1 de agosto de 2008, descendente da antiga COCAR, instituda pelo Decreto lei 243 de 28
de fevereiro de 1967, que fixa as diretrizes e bases da Cartografia brasileira e d outras
providncias.
Atribuies da CONCAR: Assessorar o Ministro de Estado na superviso do Sistema Cartogrfico
Nacional; Coordenar a execuo da Poltica Cartogrfica Nacional; Exercer outras atribuies nos
termos da legislao
155
Para completar, Averbeck, Loch e Oliveira (2002) colocam alguns pontos que
ficariam prejudicados com a inexistncia de um cadastro tcnico:
5 PROPOSTA
5.1 Roteiro terico para utilizao do CTM nas etapas que configuram um Plano
Diretor
No novidade que nos dias atuais, grande parte dos municpios brasileiros no
consegue promover a justia tributria atravs de seus impostos municipais, como por
exemplo, o IPTU (Imposto Predial Territorial Urbano), o ITBI (Imposto sobre a
Transmisso inter vivos de Bens Imveis), dentre outros.
Elencadas as finalidades que o CTM dever atingir para o municpio, elabora-se
a lista de servios a serem executados, chamadas ainda de Produtos Cadastrais
gerados com o CTM. Os tpicos apresentados abaixo descrevem as caractersticas e
relevncias de alguns produtos cadastrais. Os dois primeiros (itens A e B) so produtos
cadastrais que servem como base aos demais cadastros e os itens C, D e E so itens
tradicionais que conformam o Cadastro Imobilirio7.
7
Constitudo por uma parte cartogrfica composta de cartas que indicam a diviso em parcelas e por
uma parte descritiva contendo os atributos fsicos e abstratos relativos s parcelas identificadas nos
mapas.
166
8
O registro ato formal, vlido por si s, com fora de presuno absoluta. O registro outorga ao seu
titular o direito, ou seja, constitui prova do direito existente, com presuno de validade e legalidade.
167
1 Etapa:
A leitura da realidade local composta por dois frentes de investigao: A leitura
tcnica, conduzida por uma equipe multidisciplinar e a leitura comunitria, que busca
identificar junto populao quais so os principais problemas e potencialidades do
Municpio.
A participao popular reflete a busca de aprimoramento do processo
democrtico, tendo em vista que a representao poltica tradicional demonstra-se
deficiente em uma srie de aspectos. Evidencia tambm o fato de o planejamento
urbano no depender apenas de conhecimento tcnico (GOMES, 2006).
A comunidade precisa compreender sua realidade, e a melhor forma de garantir
isso atravs de instrumentos que permitam a localizao precisa dos conflitos e
potencialidades; estes devem ser de fcil entendimento e compreenso, legveis a
todos os participantes, independentemente da sua classe social ou seu nvel de
escolaridade.
170
2 Etapa:
Nesta etapa, a disseminao da leitura da realidade local, o SIG utilizado
indiretamente, uma vez que seus resultados da etapa anterior so usados como
insumos para os produtos que se encarregam de fazer a divulgao dos resultados
parciais.
3 Etapa:
Nesta etapa so gerados mapas exclusivamente para apoiar o processo
participativo de criao inicial das zonas homogneas, instrumento que serve de
referncia espacial para todos os demais instrumentos e estratgias do Plano Diretor.
171
4 Etapa:
Na proposta final do Plano Diretor utiliza-se intensamente o SIG. Todos os
mapas que iro compor o projeto de lei sero confeccionados utilizando essa
ferramenta.
172
6 CONCLUSO
PLANOS
PONTOS POSITIVOS PONTOS NEGATIVOS
DIRETORES
Sem o CTM O plano diretor ficou, nos trs
Plano Diretor de Na incessante busca por casos, restrito a Secretria de
Itaja perspectivas positivas muitas Planejamento de cada
Plano Diretor de solues so apontadas por Municpio, dispondo de equipes
Chapec diferentes especialistas. restritas de tcnicos capacitados
Plano Diretor da para esse projeto to importante.
Regio Os municpios se viro O cronograma estipulado para a
Metropolitana de obrigados a realizar uma elaborao do Plano em todos
Florianpolis reestruturao institucional para os casos no foi cumprido em
conseguir alcanar os preceitos conseqncia da dificuldade na
do Estatuto da Cidade. obteno de dados.
9
Outras informaes ver apresentao anexa a este documento Cd-rom
173
PLANOS
PONTOS POSITIVOS PONTOS NEGATIVOS
DIRETORES
As prefeituras se viram
A anlise orienta novas formas
obrigadas a contratar assessoria
de se interpretar o problema,
externa (geralmente
sugerindo solues possveis e
Universidades) para conseguir
formas de se alcanar os
as informaes detidas pelas
resultados positivos.
mesmas.
A falta de estrutura do banco de
dados da Prefeitura
impossibilitou a troca precisa de
informaes entre as
secretarias.
Utilizao de imagens de
satlites no prprias para a
elaborao dos mapas temticos
(no existncia de um
levantamento
aerofotogramtrico). As imagens
de satlite de alta resoluo
permitem, apenas, uma viso da
estrutura fundiria, no sendo
possvel a medio dos lotes,
evidentemente, tampouco, um
banco de dados cadastral.
A no realizao de uma
avaliao temporal.
Os mapas temticos elaborados
no possuem confiabilidade
mtrica, servindo apenas como
uma ilustrao e muitas vezes
induzindo uma falsa realidade.
A no existncia de um
Cadastro Tcnico Multifinalitrio
impossibilita a real aplicao dos
instrumentos do estatuto da
cidade, o que torna o Plano
Diretor vulnervel tecnicamente,
economicamente e legalmente.
As informaes obtidas com a
elaborao do Plano Diretor no
esto efetivamente disponveis
populao.
174
PLANOS
PONTOS POSITIVOS PONTOS NEGATIVOS
DIRETORES
Organizao das informaes
Falta de tcnicos habilitados
Unio de dados relativos aos
para trabalhar com os
aspectos humanos, sociais e
programas de informtica.
tcnicos.
Como j existe um banco de
A troca de informaes dados confivel, a participao
confiveis entre as diversas popular, nesse processo, fica um
secretarias acabam por agilizar pouco restrita, muitas vezes
o processo. limitando-se apenas na etapa da
Leitura Comunitria.
O fato da populao no ter
acesso ao levantamento das
informaes sobre o municpio
Facilidade na coleta de dados (j que foram elaborados pelos
para a elaborao da Leitura tcnicos), no final do processo
Tcnica e Comunitria. de elaborao do Plano Diretor
Com o CTM em alguns casos encontrou-se
Plano Diretor de enorme resistncia do poder
So Jos legislativo para a sua aprovao.
Plano Diretor de As informaes obtidas com a
Blumenau Maior rapidez no processo como elaborao do Plano Diretor no
Plano Diretor de um todo. esto efetivamente disponveis
Cricima populao.
A integrao dos produtos
cartogrficos permite expressar
uma viso panormica da
cidade.
No caso de So Jos, por
possuir base cadastral desde
1995, foi possvel a realizao
de uma anlise temporal.
A utilizao do CTM nas
diversas etapas (Leitura
Tcnica, Comunitria; reunies
com a comunidade e com o
ncleo gestor, elaborao do
projeto de lei, etc.) permite a
apresentao de mapas e dados
totalmente confiveis.
QUADRO 4 - Pontos positivos e pontos negativos Planos Diretores
Planejamento urbano:
Poltica urbana:
Sustentabilidade:
Urbanismo
Urbanidade
Planejamento e gesto
Pode-se definir ainda gesto, como a administrao dos recursos e das relaes
de poder.
182
Desenho urbano:
Diversidade:
Identidade:
Acessibilidade:
REFERNCIAS
AVERBECK, Carlos Etor; LOCH, Carlos; OLIVEIRA, Roberto de. Planta de valores
genricos: necessidade de compromisso com a realidade de mercado. In:
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Disponvel em: <http://www.scielosp.org/scielo.php?pid=S1413-81232000000100005&
script=sci_arttext>. Acesso em: 26 jul. 2008.
197
APNDICES
198
Identificao
Nome: ______________________________________________________________________
Secretaria em que trabalha: _____________________________________________________
Cargo que exerce: ____________________________________________________________
Formao: ___________________________________________________________________
Quanto tempo que ocupa o cargo: ________________________________________________
02 Em que data o Plano Diretor Municipal foi aprovado pela Cmara de Vereadores?
____________________________________________________________________________
08 A equipe responsvel pela elaborao do Plano Diretor era formada por profissionais de
quais reas do conhecimento?
____________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________
13 - Para a confeco dos mapas temticos do Plano Diretor, qual foi o tipo de imagem
utilizada? A mesma era adequada?
____________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________
14 - A realidade dos municpios demonstra, cada vez mais, a ligao entre as atividades
promovidas na zona rural com as atividades urbanas, uma vez que grande parte da populao
que vive na zona rural e tem seu emprego e trabalho na rea urbana. De que forma a
integrao dessas duas zonas foi pensada no atual Plano Diretor?
____________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________
Os critrios para delimitar as reas urbanas onde podero ser aplicados o parcelamento, a
edificao e a utilizao compulsrios, considerando a existncia de infra-estrutura e de
demanda para utilizao?
____________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________
Identificao
Nome: ______________________________________________________________________
Secretaria em que trabalha: _____________________________________________________
Cargo que exerce: ____________________________________________________________
Formao: ___________________________________________________________________
Quanto tempo que ocupa o cargo: ________________________________________________
( ) dados censitrios,
( ) legislao urbanstica,
( ) redes de infra-estrutura,
( ) outros
06 - O Cadastro existente:
a) Adota a parcela como unidade fundamental de organizao espacial
( ) Sim ( ) No
b) Relaciona registros parcela, tais como posse da terra, valor da terra, uso da terra
( ) Sim ( ) No
c) Seus principais componentes so uma estrutura espacialmente georeferenciada
( ) Sim ( ) No
d) Incorpora um programa de mapas bsicos sobre o qual a informao cadastral
sobreposta
( ) Sim ( ) No
e) Possui informaes de qual setor da cidade?
( ) rea Urbana ( ) rea Rural ( ) Todo o municpio
204
09 - Para um CTM confivel e completo, o ideal que os mapas sejam elaborados a partir de
levantamento aerofotogramtrico, com restituio em meio digital, contendo elementos da
planimetria e altimetria. Isso ocorre nos Cadastros existente?
( ) Sim ( ) No
Em caso de No, por qu?
____________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________