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PROCEDIMENTO CIVILE - PROVA IN GENERE IN MATERIA CIVILE

Cass. civ. Sez. Unite, Sent., 26-05-2015, n. 10794

PROCEDIMENTO CIVILE

PROVA IN GENERE IN MATERIA CIVILE

Fatto Diritto P.Q.M.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. ROVELLI Luigi Antonio - Presidente di Sez. -

Dott. SALME' Giuseppe - Presidente di Sez. -

Dott. RORDORF Renato - Presidente di Sez. -

Dott. BERNABAI Renato - Consigliere -

Dott. BANDINI Gianfranco - Consigliere -

Dott. SPIRITO Angelo - Consigliere -

Dott. DI IASI Camilla - Consigliere -

Dott. DI BLASI Antonino - rel. Consigliere -

Dott. GIUSTI Alberto - Consigliere -

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso proposto da:

IMMOBILIARE UMBRA S.R.L. con sede in (OMISSIS), in persona del legale rappresentante
pro tempore dott. I.G., rappresentata e difesa, giusta delega a margine del ricorso, dall'Avvocato
Ranalli Giovanni, elettivamente domiciliata nel relativo studio, in Roma, Via Sant'Elena, 29 e
da Z.R. e R.R., residenti in (OMISSIS), entrambi rappresentati e difesi, giusta delega a margine

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del ricorso, dall'Avvocato Ranalli Giovanni, elettivamente domiciliati nel relativo studio in
Roma, Via Sant'Elena, 29;

- ricorrenti -

contro

COMUNE DI TERNI, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso,
giusta delega a margine del controricorso, dall'Avvocato Alessandro Alessandro, elettivamente
domiciliato in Roma, Piazza Cavour, 1 presso la Cancelleria della Corte di Cassazione;

- controricorrente -

Nonch:

MINISTERO BENI CULTURALI E AMBIENTALI, in persona del Ministro pro tempore,


rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, nei cui Uffici domiciliato, in
Roma, Via dei Portoghesi,12, AUTORITA' DI BACINO del FIUME TEVERE e PROVINCIA
DI TERNI, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore;

- intimati -

avverso la sentenza n. 154/2013, emessa dal Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche il
06.06.2012 e depositata il 05 agosto 2013.

Udita la relazione della causa, svolta all'udienza del 27 gennaio 2015, dal Consigliere dott.
Antonino Di Blasi;

udito l'Avvocato Ranalli, per le parti ricorrenti;

udito, altres, l'Avvocato Palatiello, dell'Avvocatura Generale dello Stato, per il Ministero;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. APICE Umberto, che ha
concluso per il rigetto del ricorso.

Svolgimento del processo

Con un primo ricorso, iscritto nel R.G. al n. 87/2009, Z.R. e M.R. impugnavano, innanzi al
Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, la Delib. G.M. Comune di Terni 22 gennaio 2009,
n. 12 con la quale era stato approvato un progetto preliminare, relativo ad un programma di

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interventi per la riduzione del rischio idrogeologico e la realizzazione di lavori di
consolidamento delle sponde del lago di Piediluco.

I citati ricorrenti, proprietari di un edificio di abitazione prospiciente le sponde del lago citato,
contestavano il progetto, deducendo, sulla base di otto motivi, l'illegittimit delle opere ivi
previste, ritenute pregiudizievoli per i loro interessi. Con altro ricorso, iscritto nel R.G. al n.
145/2009, gli stessi Z. R. e M.R., impugnavano, altres, la Delib. G.M. n. 202, adottata dal
medesimo Comune il 23 aprile 2009, con la quale veniva approvato il progetto definitivo della
predetta opera.

Con entrambi i ricorsi i provvedimenti impugnati, venivano censurati, sotto diversi profili, sia
per violazione e falsa applicazione di legge, sia pure per eccesso di potere e sviamento.

Successivamente, con motivi aggiunti, veniva impugnata la determina dirigenziale n. 2058


dell'08.06.2009, di approvazione del progetto esecutivo dell'opera, si ampliavano le censure al
progetto definitivo ed a quello esecutivo, ed, altres, si impugnava la nota n. 97999 dell'01 giugno
2010, con la quale l'amministrazione comunicava il proposito di effettuare rilievi tecnici sugli
immobili dei ricorrenti.

Con ulteriore ricorso, iscritto nel R.G. al n. 36/2010, la Societ Immobiliare Umbra srl,
proprietaria di altro immobile, ubicato nelle adiacenze di quello dei sigg.ri Z. - R., impugnavano,
sulla base di analoghi motivi, i medesimi provvedimenti.

In tutti i procedimenti, come sopra intrapresi ed iscritti a ruolo, si costituiva il Comune di Terni,
eccependo il difetto di giurisdizione dell'adito TSAP, l'inammissibilit del primo ricorso, in
quanto proposto avverso un progetto preliminare, nonch l'infondatezza degli altri gravami.

Si costituivano, pure, l'Autorit di Bacino del fiume Tevere, nonch il Ministero dei Beni e delle
Attivit Culturali - Soprintendenza Regionale per i Beni Architettonici e Paesaggistici
dell'Umbria -, che hanno eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva. Non si , invece,
costituita l'intimata Provincia di Terni.

Il T.S.A.P. adito, giusta sentenza n. 154/2013, previa riunione dei ricorsi, dichiarava
inammissibile quello iscritto nel R.G. al n. 87/2009 - proposto avverso la Delib. G.M. Comune
di Terni n. 12 del 2009 - e rigettava quelli iscritti nel R.G. ai n.ri 145/2009 e 36/2009, ponendo
le spese del giudizio a carico delle parti soccombenti.

I sigg.ri Z.R. e M.R. nonch l'Immobiliare Umbra srl, con separati ricorsi, hanno impugnato la
citata sentenza del TSAP n. 154/2013, che, entrambi, hanno affidato a sei motivi.

Il Comune di Terni, resiste con separati controricorsi, chiedendo dichiararsi inammissibile ed


infondate le impugnazioni dei ricorrenti, nonch la conferma della decisione del TSAP. Il
Ministero dei Beni Culturali e Ambientali si limitato a depositare atto di costituzione, ai fini
dell'eventuale partecipazione all'udienza di discussione.

Non hanno svolto difese in questa sede l'Autorit di Bacino del Fiume Tevere e la Provincia di
Terni. I sigg.ri R. - Z., la Immobiliare Umbra srl ed il Comune di Terni, in vista della pubblica

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udienza, hanno depositato memorie, con le quali hanno, ulteriormente illustrato le rispettive
ragioni.

Motivi della decisione

Preliminarmente e d'ufficio, ex art. 335 c.p.c., va disposta la riunione delle impugnazioni,


separatamente proposte contro la stessa sentenza, da Z.R. e R.R., nonch dalla Societ
Immobiliare Umbra srl.

La questione affrontata dall'impugnata sentenza del T.S.A.P., concerne la legittimit o meno dei
provvedimenti con cui il Comune di Terni ha approvato progetti, preliminare e definitivo,
relativi ad un programma di interventi per la riduzione del rischio idrogeologico e la
realizzazione di lavori di consolidamento delle sponde del lago di Piediluco. L'adito Giudice, ha
ritenuto legittimi i provvedimenti amministrativi impugnati e, quindi, gli elaborati tecnici con
gli stessi approvati, disattendendo, motivatamente, i rilievi mossi sia dai coniugi Z. - R., sia pure
dalla societ Immobiliare Umbra srl, con i vari motivi dei ricorsi, dagli stessi separatamente
proposti.

Il TSAP, dopo avere disposto la riunione dei tre ricorsi (n. 87/2009, n. 145/2009 e n. 36/2010
RR.GG.) e dichiarato il difetto di legittimazione passiva delle Amministrazioni difese
dall'Avvocatura dello Stato, e cio del Ministero dei Beni e delle Attivit Culturali e l'Autorit
di Bacino del Fiume Tevere nonch l'inammissibilit del primo ricorso (n. 87/2009 R.G.), in
quanto proposto avverso atto privo di lesivit, tale dovendo considerarsi l'approvazione del
progetto preliminare di opera pubblica, ha rigettato, per infondatezza, gli altri due ricorsi.

Con il primo motivo dei ricorsi di legittimit, sia i sigg.ri Z. - R., sia pure l'Immobiliare Umbra
srl, censurano l'impugnata decisione ai sensi dell'art. 111 Cost., per violazione dell'art. 91 disp.
att. c.p.c., denunciando la nullit del procedimento e della sentenza, ex art. 360 c.p.c., n. 4.
L'eccepita nullit viene prospettata, per violazione del principio del contraddittorio, rilevandosi
che le operazioni di verificazione e l'acquisizione della documentazione, disposte dal TSAP,
erano state avviate, senza che ne fosse data comunicazione alle parti.

Con il secondo mezzo, in entrambe le impugnazioni, le parti, sempre ex art. 111 Cost.,
denunciano la violazione dell'art. 116 c.p.c., in relazione all'art. 360 c.p.c., nn. 3 e 5.

Con il terzo motivo la decisione del TSAP viene censurata, con entrambi i ricorsi, per
violazione dell'art. 111 Cost., in relazione agli artt. 115 e 116 c.p.c. e mancanza assoluta di
motivazione, in relazione all'art. 132 c.p.c., n. 4 e art. 360 c.p.c., nn. 3 e 5.

Con il quarto mezzo, i ricorrenti Z. e R. deducono la violazione dell'art. 111 Cost. in relazione
al D.Lgs. n. 163 del 2006, art. 93 e nullit della sentenza, ex art. 360 c.p.c., n. 4.

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Con il quinto motivo, i sigg.ri Z. e R., deducono la violazione dell'art. 111 Cost., in relazione
alla L. n. 241 del 1990, artt. 7 e 8 ed all'art. 360 c.p.c., n. 3; analoga censura formula la
Immobiliare Umbra srl con il quarto mezzo, erroneamente indicato come quinto motivo.

Ancora, i sigg.ri Z. e R., con il sesto ed ultimo motivo del loro ricorso, e la Immobiliare Umbra
srl con il quinto mezzo, prospettano, sulla base di analoghe argomentazioni, il vizio di omessa
valutazione su fatti decisivi della controversia, ex art. 360 c.p.c., n. 5, - richiamando, all'uopo, i
motivi di censura e le argomentazioni svolte nei rispettivi originari ricorsi,- nonch la
violazione dell'art. 111 Cost., mentre la societ denuncia, pure, la violazione dell'art. 132 c.p.c..

Da ultimo, con il sesto motivo l'Immobiliare Umbra srl prospetta la nullit del procedimento, ai
sensi dell'art. 360 c.p.c., n. 4, per avere disposto la riunione del ricorso n. 36/2010 R.G. a quelli
iscritti nel R.G. ai n.ri 145/2009 e 87/2009, in assenza dei necessari presupposti di fatto e di
legge.

SUL PRIMO MOTIVO. Con le argomentazioni sviluppate a sostegno del primo mezzo, sia i
coniugi Z. - R., sia pure la societ Immobiliare Umbra srl denunciano la nullit del procedimento
e quindi della sentenza, per violazione del principio del contraddittorio, per non essere stato loro
comunicato l'avvio delle verifiche disposte dal TSAP con ordinanza 23 luglio 2010, comunicata
alle parti il 27.07.2010.

Trattasi di censura fondata e da accogliere. Rileva, al riguardo, la Corte che il TSAP, con la
citata ordinanza, resa e depositata dal Giudice Delegato nella indicata data, nel disporre le
verifiche tecniche e le acquisizioni documentali, ritenute utili e conducenti, aveva, pure disposto
che il verificatore procedesse autonomamente all'ispezione dello stato dei luoghi e che le parti
potessero, all'esito della verificazione e del deposito della relazione, prendere visione degli atti
presso la cancelleria, al fine di rappresentare ulteriori esigenze istruttorie. Dagli atti si evince,
poi, sia che il verificatore ha iniziato le operazione allo stesso commesse in data 27.08.2010,
accedendo ai competenti uffici del Comune di Terni ed ivi acquisendo copia della
documentazione ritenuta utile, sia pure che lo steso ha depositato in cancelleria l'elaborato
relativo all'eseguita verificazione in data 26 gennaio 2011, sia ancora che i sigg.ri Z. - R., con
memoria 16 marzo 2011, hanno formulato osservazioni, eccependo, fra l'altro, il difetto di
contraddittorio, per non avere ricevuto avviso delle operazioni di verifica; rilievo che hanno,
espressamente, ribadito nella udienza di precisazione delle conclusioni del 18.04.2012.

Rileva il Collegio, che l'istituto della verificazione, cos come la C.T.U., costituisce mezzo di
valutazione della prova, finalizzato all'acquisizione di un parere tecnico utile per la valutazione
di elementi probatori gi acquisiti o per risolvere questioni che richiedono specifica competenza.

La questione che viene in rilievo in questa sede, quale espressamente sollevata da entrambe le
parti ricorrenti, con il primo motivo dei rispettivi ricorsi, concerne la possibilit che una
verificazione, possa, legittimamente, essere avviata ed effettuata in mancanza di apposito avviso
alle parti costituite, dell'inizio delle operazioni di accertamento, ed, in ipotesi, quali gli effetti
giuridici connessi a detta omissione.

Il Collegio rileva, anzitutto, l'ammissibilit del rilievo, risultando lo stesso sollevato,


tempestivamente, con memoria 16 marzo 2010 e quindi con la prima difesa successiva al

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deposito della relazione avvenuto il 26 gennaio 2010; rilievo, peraltro, espressamente ribadito
nell'udienza di precisazione delle conclusioni del 18.04.2012.

Rileva, altres, che le lamentate circostanze dell'omessa comunicazione dell'inizio delle


operazioni di verifica e, quindi, della mancata partecipazione degli odierni ricorrenti a dette
operazioni, pacifica in causa.

Nota, poi, che nella legislazione civilistica vigente ed in quella pregressa non dato rinvenire
specifica disposizione di esenzione da detta comunicazione presupponendo, anzi, tale
adempimento proprio l'art. 194 epe, nella parte in cui al comma 2 prevede che la parte, i difensori
ed i consulenti possono intervenire alle operazioni, nonch l'art. 90 disp. att. c.p.c., comma 1, il
quale onera specificamente di detto adempimento il consulente nominato dal Giudice.

D'altra parte, la previsione dell'art. 697 c.p.c., concernente i provvedimenti da assumere in "caso
di eccezionale urgenza", nell'attribuire al Giudice il relativo potere, facultandolo a disporre
l'immediato espletamento delle utili operazioni di verifica ed acquisizione, prevede, al
contempo, (comma 1) lo specifico obbligo del medesimo Giudice, a garanzia del cos
"compresso" diritto di difesa, di "nominare un procuratore, che intervenga per le parti non
presenti", nonch (comma 2) del Cancelliere, di provvedere "non oltre il giorno successivo", alla
notificazione immediata del decreto alle parti non presenti all'assunzione del mezzo istruttorie.

D'altronde, dal quadro normativo e dalla relativa interpretazione giurisprudenziale possibile


desumere una posizione di rigorosa salvaguardia del principio del contraddittorio.

Quanto al processo amministrativo, rileva, in vero, il Collegio che il previgente T.U.,


segnatamente il R.D. n. 1054 del 1924, all'art. 44 riconosceva, espressamente, il potere del
giudice di ordinare all'amministrazione "di fare nuove verificazioni, autorizzando le parti ad
assistervi" e che, d'altronde, l'art. 26 del Regolamento di Procedura di cui al R.D. n. 642 del
1907 prescriveva, a sua volta che "Le parti sono, a cura dell'amministrazione, avvisate almeno
cinque giorni prima, del luogo, del giorno e dell'ora in cui si eseguiranno le verificazioni".

Osserva, altres, che il codice del processo amministrativo, approvato con il D.Lgs. 2 luglio
2010, n. 104 ed in atto vigente, dopo avere all'art. 19 previsto la possibilit che il giudice nomini
verificatori e consulenti per l'espletamento delle indagini ritenute necessarie ai fini della
decisione, al successivo art. 39, comma 1, ha disposto che "Per quanto non disciplinato dal
presente codice si applicano le disposizioni del codice di procedura civile, in quanto compatibili
o espressione di principi generali".

Alla stregua della legislazione attuale e di quella previgente, pu, quindi, affermarsi che
l'Ordinamento positivo ha sempre riconosciuto e tuttora riconosce, espressamente, alla parte il
diritto sia ad essere informata dell'inizio delle operazioni peritali, sia pure di assistervi e far ivi
valere le proprie ragioni. La Corte, rileva, pure, che in sede di interpretazione delle citate norme,
la giurisprudenza di legittimit ha enucleato un principio, che pu ritenersi ormai pacifico e
consolidato, secondo cui "In tema di consulenza tecnica d'ufficio, ai sensi dell'art. 194 c.p.c.,
comma 2 e art. 90 disp. att. c.p.c., comma 1, alle parti va data comunicazione del giorno, ora e
luogo di inizio delle operazioni peritali"; nella circostanza stato, pure, puntualizzato che
"l'omissione (anche di una) di simili comunicazioni induce la nullit della consulenza stessa
soltanto qualora, con riguardo alle circostanze del caso concreto, essa abbia pregiudicato il

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diritto di difesa per non essere state le parti anzidette poste in grado di intervenire alle operazioni,
onde la riferita nullit non si verifica qualora risulti che le medesime parti, con avviso anche
verbale o in qualsiasi altro modo, siano state egualmente in grado di assistere all'indagine o di
esplicare in essa le attivit ritenute convenienti" (Cass. 8227/2006, n. 8347/2010, n. 1744/2013).

Ci posto, il Collegio chiamato a stabilire se il trascritto principio, debba ritenersi di generale


applicazione, in quanto basato su principi fondamentali dell'ordinamento e, quindi, da osservarsi
sia nel processo innanzi al Giudice ordinario, sia pure innanzi a quello amministrativo.

La Corte ritiene di dover dare risposta affermativa al connesso quesito, in ossequio a


fondamentali generali principi, propri dell'ordinamento, peraltro, gi presenti nella pregressa
normativa processual-amministrativa ed, altres, espressamente riaffermati dagli artt. 1 e 2 c.p.a.
e art. 39 c.p.a., comma 1.

L'art. 1, titolato "Effettivit", dispone, in vero, che "La giurisdizione amministrativa assicura una
tutela piena ed effettiva secondo i principi della Costituzione e del diritto europeo".

L'art. 2, comma 1, titolato "giusto processo", a sua volta, in modo inequivoco dispone che "Il
processo amministrativo attua i principi della parit delle parti, del contraddittorio e del giusto
processo previsto dall'art. 111 Cost., comma 1".

L'art. 39, comma 1, titolato "rinvio esterno", prevede che "Per quanto non disciplinato dal
presente codice si applicano le disposizioni del codice di procedura civile, in quanto compatibili
o espressione di principi generali".

I principi anzi richiamati, a loro volta, si correlano, su un piano pi generale con il diritto di
difesa, previsto dall'art. 24 Cost., comma 2. Tale diritto, dichiarato "inviolabile in ogni stato e
grado del giudizio" involge gli aspetti tecnici della difesa e garantisce a ciascuno dei destinatari
del provvedimento del giudice di poter influire sul contenuto del medesimo, portando
all'attenzione e, quindi, alla cognizione del Giudice e dei suoi ausiliari, tutti quegli elementi
rilevanti e conducenti per offrire loro un contributo di verit, funzionale alla tesi sostenuta.

Avuto riguardo alla relativa portata, stato, pure, affermato, con decisioni che vengono
condivise dal Collegio, che il principio di che trattasi, non riferibile solo all'atto introduttivo
del giudizio, ma deve realizzarsi nella sua piena effettivit durante tutto lo svolgimento del
processo (Cass. n. 26040/2005, n. 18245/2003, n. 3632/1998).

I richiamati fondamentali principi, ritenuti di generale applicazione, e le trascritte disposizioni,


costituiscono, dunque, espressione di una esigenza, avvertita dalla Dottrina e dalla
Giurisprudenza e recepita dal Legislatore, di tendere ad una disciplina armonizzata dei due
istituti, idonea a realizzare in entrambi i processi, una regolamentazione che nel rispetto delle
specificit proprie del processo amministrativo, risulti, al contempo coerente ed in linea con i
richiamati fondamentali principi dell'ordinamento e, quindi, per quanto in questa sede rileva,
garantisca l'effettivit del contraddittorio e del diritto di difesa.

Va, infatti, evidenziato che, la questione dedotta in causa, postula una corretta applicazione del
"principio del contraddittorio" e cio di un principio di carattere generale che, per la sua portata,

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ha una capacit estensiva anche a riti diversi e che trova, fra l'altro, copertura costituzionale non
solo nell'art. 24 ma anche nella regola dell'uguaglianza affermata dall'art. 3 Cost..

Osserva, d'altronde, il Collegio che l'esistenza di un diritto al contraddittorio, immanente


nell'ordinamento e derivante direttamente da disposizioni costituzionali e da principi di diritto
europeo, ricavabile anche da pregresse pronunce della Corte (SS.UU. n. 26635/2009 in tema
di accertamenti standardizzati e n. 19667/2014 in tema di iscrizione ipotecaria), che lo hanno
espressamente riconosciuto, anche in via endoprocedimentale, riaffermandone l'esigenza del
rispetto, siccome postulato dal fondamentale diritto di difesa e garantito dall'obbligo di
interlocuzione con il contribuente.

Conclusivamente, ritiene il Collegio che "In tema di verificazione disposta dal TSAP, in
applicazione del quadro normativo di riferimento, dei principi fondamentali dell'ordinamento e
di quelli costituzionali, desumibili dalle richiamate norme e di generale applicazione, debba
essere data alle parti la comunicazione di giorno, ora e luogo di inizio delle operazioni di verifica
e che l'eventuale omissione, induce la nullit della verificazione stessa qualora, con riguardo alle
circostanze del caso concreto, essa abbia pregiudicato il diritto di difesa, per non essere state le
dette parti poste in condizioni di intervenire alle operazioni e, quindi, di esplicare nel corso delle
stesse le attivit ritenute utili e conducenti ai fini della decisione".

Per l'effetto, poich nel caso l'omessa comunicazione dell'inizio delle operazioni di verifica, non
ha consentito, alle parti odierne ricorrenti, di intervenire e di esplicarvi le proprie difese, va
accolto il primo motivo del ricorso e dichiarati assorbiti gli altri.

In relazione al mezzo accolto, va dichiarata la nullit della relazione di verificazione, disposta


con ordinanza 21-23 luglio 2010 e depositata in cancelleria il 26 gennaio 2011 e dei successivi
atti derivati e connessi, nonch la cassazione dell'impugnata sentenza.

La causa va, quindi, rinviata al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, il quale, proceder
al riesame e, adeguandosi al trascritto principio, adotter i necessari consequenziali
provvedimenti e, quindi, decider nel merito, liquidando pure le spese del presente giudizio ed
offrendo congrua motivazione.

P.Q.M.

Accoglie il primo motivo dei ricorsi riuniti e dichiari assorbiti gli altri mezzi. In relazione al
mezzo accolto dichiara la nullit della verificazione in atti e dei successivi atti intrinsecamente
connessi;

cassa l'impugnata sentenza e rinvia, per il riesame, al Tribunale Superiore delle Acque
Pubbliche, anche per le spese del giudizio.

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Cos deciso in Roma, nella Camera di Consiglio delle Sezioni Unite Civili, il 11 maggio 2015.

Depositato in Cancelleria il 26 maggio 2015

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