CAPTULO PRIMERO

EL DISEO INSTITUCIONAL DE LA POLTICA DE CIENCIA

Y TECNOLOGA EN MXICO: REVISIN Y PROPUESTAS
PARA SU REFORMA

Enrique CABRERO MENDOZA

Diego VALADS
Sergio LPEZ-AYLLN

I. Introduccin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
II. La poltica cientfica y tecnolgica en el Mxico reciente: de
una poltica gubernamental a una poltica pblica . . . . . . 4
III. Un nuevo diseo institucional, un viejo entramado guberna-
mental? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
IV. Los dilemas actuales en la hechura de la poltica cientfica y
tecnolgica visin integral o acciones fragmentadas? . . . . 16
V. Un cambio institucional todava incompleto, qu escenarios
para el rediseo institucional de la poltica cientfica y tecno-
lgica?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
VI. Comentarios finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
 CAPTULO PRIMERO

EL DISEO INSTITUCIONAL DE LA POLTICA

DE CIENCIA Y TECNOLOGA EN MXICO: REVISIN
Y PROPUESTAS PARA SU REFORMA

Enrique CABRERO MENDOZA

Diego VALADS
Sergio LPEZ-AYLLN

I. INTRODUCCIN

El estudio que aqu se presenta tiene por objeto revisar y analizar el dise-
o institucional vigente para la formulacin y realizacin de la poltica
pblica de ciencia y tecnologa en Mxico y, a partir del mismo, derivar
algunos escenarios de reformas posibles que se podran emprender en el
futuro inmediato. Este trabajo no tiene como propsito llevar a cabo un
diagnstico a profundidad de la naturaleza del sector de ciencia y tecno-
loga, ni de su evolucin a travs del tiempo; lo que intenta es recoger
los elementos que pareceran ser determinantes para entender mejor el
marco jurdico, administrativo, institucional y poltico de las acciones en
materia de ciencia y tecnologa, e identificar los obstculos ms impor-
tantes y las reformas ms urgentes para una formulacin ms eficaz y de
mayor impacto de esta poltica pblica en el desarrollo del pas.
Este estudio se gua ms especficamente por las siguientes preguntas:
cul es el problema pblico que pretende atender la actual poltica de
ciencia y tecnologa?, cul es el marco jurdico que la rige?, cul es el
diseo institucional y organizacional mediante el cual se atiende la carte-
ra de asuntos en materia de ciencia y tecnologa?, cul es la red de pol-
tica o quines participan en el diseo e implementacin de la poltica y
cmo se establecen acuerdos para su funcionamiento?, cules son los
programas e instrumentos mediante los cuales se materializa la poltica

1
2 LA POLTICA DE CIENCIA Y TECNOLOGA

de ciencia y tecnologa?, cules son los mecanismos de seguimiento y

evaluacin de la poltica? Y finalmente qu elementos se pueden con-
siderar sobre el impacto que tiene dicha poltica en el desarrollo econ-
mico y en el bienestar social?
Es importante mencionar que en este anlisis las acciones en ciencia y
tecnologa son conceptualizadas como componentes de una poltica p-
blica. Con esto se hace referencia a las acciones resultantes de un entra-
mado institucional y de un conjunto de actores pblicos y privados
que participan en la atencin de un problema pblico. As, toda poltica
pblica requiere de un funcionamiento en red de agencias y actores invo-
lucrados de diferentes maneras; y la hechura de la misma se lleva a cabo
conforme a las posibilidades legales, econmicas, financieras, tcnicas y
polticas.
Toda poltica pblica, en su proceso de elaboracin, requiere de acto-
res diversos para la deliberacin de los cursos de accin posibles. Estos
actores incluyen, entre otros, a los destinatarios de la poltica, los grupos
interesados y los reguladores. Este proceso de dilogo y construccin de
acuerdos se debe llevar a cabo en el marco de la ley, y estar orientado
por la transparencia, la rendicin de cuentas y un riguroso manejo de los
recursos pblicos como principios fundamentales del proceso pblico de
decisin.
Este primer captulo presenta la sntesis e interpretacin de las principa-
les observaciones, argumentos y conclusiones, que resultan del anlisis
ms amplio y detallado que se presenta en los cuatro estudios especficos
que integran este libro. As, el anlisis del diseo jurdico del sistema de
ciencia y tecnologa se realiza en el captulo segundo, el cual describe
adems del marco constitucional, legal y reglamentario, los aspectos re-
lacionados con el derecho de la propiedad intelectual. Posteriormente, el
captulo tercero presenta un anlisis del entramado institucional, organi-
zacional y administrativo en el que opera la poltica de ciencia y tecnolo-
ga. En este captulo se hace un inventario de los instrumentos, cursos de
accin y actores que participan en la hechura de esta poltica pblica;
particularmente se analizan los procesos de decisin formales e infor-
males relacionados con su diseo e implementacin. El captulo cuarto
explora con detalle algunas de las caractersticas del sistema de evalua-
cin diseado para dar seguimiento a los fondos sectoriales, que se con-
sideran uno de los programas ms importantes en el sector. Por ltimo, el
captulo quinto analiza el impacto de la poltica cientfica y tecnolgica,
 REVISIN Y PROPUESTAS 3

particularmente a travs del gasto en investigacin y desarrollo tecnol-

gico, y sus efectos ms visibles sobre la competitividad.
Como ya se mencion, en este captulo se construye una interpreta-
cin del actual diseo institucional para la hechura de la poltica cient-
fica y tecnolgica, se identifican los retos inmediatos y se presentan di-
versos escenarios de reforma. Los juicios y afirmaciones que aqu se
sustentan tienen soporte en los datos, anlisis y argumentos que se en-
cuentran en los dems captulos.
Las conclusiones ms relevantes de este estudio son las siguientes:

La poltica de ciencia y tecnologa en Mxico se encuentra en un

proceso de trnsito de una poltica gubernamental a una poltica
pblica. Esto ha puesto en evidencia distintas tensiones jurdicas,
institucionales y organizativas al interior del sistema de ciencia y
tecnologa.
Los cambios institucionales recientes representaron avances im-
portantes pero resultaron insuficientes por lo que el sistema de
ciencia y tecnologa funciona de manera desarticulada y sin una
capacidad de direccin definida.
El complejo carcter intergubernamental e intersectorial de la pol-
tica de ciencia y tecnologa obliga a pensar que es difcil resolver
los problemas con un diseo centralizado, completo e integral; por
ello se sugiere buscar un diseo en red en el cual el CONACYT o
algn rgano equivalente, tenga la capacidad de orientar efectiva-
mente la poltica, otorgndole las facultades y los recursos que le
permitan establecer los marcos de referencia, la regulacin estrat-
gica y los incentivos respecto de las acciones de los diferentes
agentes participantes.
Una poltica de ciencia y tecnologa, en un pas de escasos recursos
como Mxico, requiere de un proceso de planeacin y evaluacin
muy eficaz de sus acciones dirigido a obtener resultados estratgi-
cos. El actual sistema de planeacin y evaluacin no permite esta-
blecer con claridad los comportamientos, sectores y reas que se
quieren incentivar e impulsar.
Los resultados muestran que es necesario realizar cambios adiciona-
les al diseo institucional de la poltica cientfica y tecnolgica. Se
han identificado los siguientes escenarios posibles: a) mantener la si-
tuacin actual del CONACYT, con algunas mejoras parciales; b) re-
4 LA POLTICA DE CIENCIA Y TECNOLOGA

sectorizarlo en la Secretara de Educacin Pblica (SEP) o en algu-

na otra secretara federal; c) convertirlo en una secretara del
gobierno federal; d) crear un organismo tripartito (gobierno, empre-
sarios y acadmicos); e) redistribuir sus funciones en diversas se-
cretaras y organismos; o algunas combinaciones de las alternativas
anteriores.
Los siguientes apartados elaboran y profundizan estas conclusiones.

II. LA POLTICA CIENTFICA Y TECNOLGICA EN EL MXICO

RECIENTE: DE UNA POLTICA GUBERNAMENTAL
A UNA POLTICA PBLICA

La agenda de polticas en Mxico se caracteriz durante varias dcadas

por ser un conjunto de polticas gubernamentales, es decir, acciones que
se derivaban de la identificacin de problemas a atender por parte de un
grupo de funcionarios gubernamentales. Las soluciones o formas de inter-
vencin se diseaban desde los mismos organismos gubernamentales y las
acciones eran finalmente evaluadas por la propia esfera gubernamental.
As, el Estado mexicano intervena y controlaba de forma integral el con-
junto de acciones sobre el problema en cuestin. Esto resultaba de un sis-
tema poltico poco diverso y altamente jerarquizado, de un contexto edu-
cativo y social precario, y de un sector empresarial sobreprotegido. En
esas circunstancias, la agenda de polticas tenda a construirse de manera
endgena desde el aparato gubernamental.
Mxico, al igual que muchos otros pases en condiciones similares, ha
venido transitando en los ltimos aos hacia un sistema poltico ms
abierto y plural; la cobertura en servicios pblicos bsicos como la edu-
cacin, la salud y otros, se ha ampliado; la conciencia y participacin co-
lectiva sobre los problemas pblicos se ha despertado, y los grupos em-
presariales se han integrado poco a poco a los mercados internacionales.
Como resultado de ello, la agenda de polticas pblicas tiende ahora a
definirse colectivamente entre organismos gubernamentales, represen-
tantes polticos, grupos sociales y empresariales, y en ocasiones tambin
con la participacin directa de la ciudadana.
El diseo de soluciones, si bien sigue descansando en buena parte en
los organismos gubernamentales, se entreteje con propuestas de grupos
no gubernamentales ya sean del sector privado, social o acadmico. De
 REVISIN Y PROPUESTAS 5

igual manera, en la fase de implementacin de las polticas actores del

sector privado o social participan junto con los organismos gubernamen-
tales. Por ltimo, la evaluacin del impacto de las polticas tampoco es
exclusiva del gobierno, y en ella participan organismos especializados
independientes, ciudadanos, organizaciones no gubernamentales nacio-
nales o internacionales, o incluso otras instancias del propio Estado, tales
como el Congreso y en ciertas ocasiones incluso los tribunales. En este
escenario, la hechura de las polticas tiende a construirse de manera ms
abierta, incluyendo a una diversidad de actores e intereses para poder ser
legtima en un sistema democrtico. Se trata de un proceso a la vez end-
geno y exgeno; se trata del paso de polticas gubernamentales a polti-
cas pblicas.1
La poltica cientfica y tecnolgica en Mxico, al igual que muchas
otras reas de poltica, ha experimentado este trnsito. Como diversos es-
tudios lo han mostrado,2 en las dcadas de 1970 y 1980, la poltica cien-
tfica y tecnolgica se caracteriz por una especial preocupacin en la
creacin de infraestructura y equipamiento, en la creacin de institutos
especializados y universidades, as como en la ampliacin del nmero de
estudiantes de posgrado y de cientficos a nivel nacional. Este proceso
de crecimiento tuvo un financiamiento casi exclusivo del Estado.
En la dcada de los noventa, la orientacin de la poltica de ciencia y
tecnologa, sin abandonar el inters por consolidar la infraestructura y la
formacin de recursos humanos, integr tambin a la modernizacin tec-
nolgica como otro vector prioritario. De igual forma la introduccin de
los sistemas de evaluacin por pares, la descentralizacin y la definicin
de prioridades nacionales y regionales se integraron a la agenda. Surgie-
ron adems, aunque incipientemente, algunos mecanismos de financia-
miento mixto pblico-privado, aunque la participacin del sector privado
mostraba un importante rezago. El trnsito a un proceso de construccin
de la poltica ms abierto y diverso se iniciaba.

1 Al respecto puede verse una reflexin de mayor detalle en Cabrero, Enrique, La

agenda de las polticas pblicas en el mbito municipal: una visin introductoria, en Ca-
brero, E. (coord.), Polticas pblicas municipales. Una agenda en construccin, Mxico,
CIDE-Miguel ngel Porra, 2003; Cabrero, Enrique, Usos y costumbres en la hechura
de las polticas en Mxico, Gestin y Poltica Pblica, Mxico, vol. IX, nm. 2, 2000.
2 Al respecto puede verse el trabajo de Casalet, Mnica, Polticas cientficas y tec-
nolgicas en Mxico: evaluacin e impacto, Documento de Trabajo, Mxico, FLACSO,
diciembre de 2003.
6 LA POLTICA DE CIENCIA Y TECNOLOGA

A partir de 1999 se aceler el proceso de recomposicin del sector

con la expedicin de la nueva Ley para el Fomento de la Investigacin
Cientfica y Tecnolgica, la cual le dio un nuevo enfoque orientado ha-
cia una mayor vinculacin con el sector productivo y la competitividad.
Adems cre nuevos mecanismos de financiamiento, en particular los
fondos. Algunos especialistas sostienen que esta Ley signific un punto
de inflexin en materia de poltica cientfica y tecnolgica pues
...estableci el trinomio ciencia bsica-innovacin tecnolgica-usuarios
como la mejor herramienta para el desarrollo cientfico; reconoci de manera
equilibrada el peso de las ciencias y las humanidades, valorando para su mejor
desarrollo el viejo principio de la libertad de investigacin; busc fortalecer la
relacin entre investigacin y formacin de recursos humanos; reconoci
la diversidad de instituciones que participan en la generacin de conocimien-
to, particularmente el papel de las universidades y de otros centros y de otros
centros de investigacin o innovacin; sopes el valor de las regiones para las
tareas de ciencia y tecnologa y estableci directrices para promover y fomen-
tar el desarrollo de dichas actividades...3

Esta dinmica se prolong y profundiz con la expedicin de la Ley

de Ciencia y Tecnologa (LCyT) en 2002. Este instrumento retom mu-
chas de las orientaciones y mecanismos de financiamiento diseados en
1999, pero modific sustancialmente el diseo institucional del sector.
Entre otras cuestiones, este ordenamiento estableci nuevas instancias de
participacin y consulta para el diseo de la poltica cientfica y tecnolgi-
ca, incorpor nuevos actores en el proceso, estableci un porcentaje fijo
del producto interno bruto (PIB) para el sector y modific el entramado
institucional, tanto de manera sectorial como intergubernamentalmente; en
particular, le otorg al CONACYT una nueva posicin dentro de la admi-
nistracin pblica federal al considerarlo como un rgano descentralizado
del Estado, no sectorizado, con autonoma tcnica, operativa y administra-
tiva y con facultades de coordinador de sector, tarea reservada de manera
exclusiva hasta entonces a las secretaras de Estado. Finalmente precis
que los instrumentos de intervencin tanto del Estado como de la inicia-
tiva privada deberan orientarse prioritariamente a buscar resultados di-
rectos sobre la competitividad del pas.

3 Loyola Daz, Rafael y Judith Zubieta Garca, La poltica de ciencia y tecnologa

en el gobierno del cambio. Nuevo paradigma o disfuncionalidad del discurso, en Ass,
Alberto y Snchez, Jos Alonso (coords.), El Estado mexicano herencias y cambios, M-
xico, CIESAS, 2005, t. II.
 REVISIN Y PROPUESTAS 7

De tal modo, esta Ley consolid la nueva orientacin de la poltica y

modific profundamente el diseo institucional conforme a un esquema
novedoso bajo el supuesto de que la participacin directa del presidente
de la Repblica al frente de la principal instancia de toma de decisiones
en la materia el Consejo General de Investigacin Cientfica y Desa-
rrollo Tecnolgico asegurara la coordinacin de los diferentes agentes
gubernamentales en el diseo e implementacin de la poltica de ciencia
y tecnologa.
Los principales cambios derivados de la Ley de 2002, as como de las
disposiciones legislativas y reglamentarias4 que la complementan, se
pueden sintetizar en los siguientes puntos:

Otorgar a la ciencia y la tecnologa un carcter de poltica de

Estado.
Consolidar un nuevo sector exclusivo para la atencin de los temas
de ciencia y tecnologa, otorgndole al CONACYT el carcter de
rgano coordinador de sector.5
Crear un ramo presupuestal especial para la ciencia y la tecnologa
(Ramo 38).
Constituir varios cuerpos colegiados con la participacin formal de
diversos actores en el diseo de la poltica cientfica y tecnolgica
(Consejo General de Investigacin Cientfica y Desarrollo Tecnol-
gico; Comit Intersecretarial de Presupuesto; Comits Interinstitu-
cionales; Foro Consultivo Cientfico y Tecnolgico, Conferencia
Nacional de Ciencia y Tecnologa, entre otros).
Establecer un mandato legal para elevar al 1% del PIB la inversin
en investigacin y desarrollo (GIDE).6

4 Para una revisin completa del marco jurdico de la ciencia y la tecnologa vase
el captulo segundo de este libro.
5 Esta situacin constituye una novedad en el sistema administrativo mexicano,
no exenta de algunos problemas jurdicos, vase al respecto el captulo segundo de
este libro.
6 Vale la pena recordar que en Mxico el gasto pblico en investigacin y desarrollo
con respecto del PIB nunca ha sido mayor a 0.46 en 1996, y se estima que en 2006 ser
de 0.33%. Estas cifras contrastan con las de otros pases que, para el 2002, reportan el
2.51% en Alemania, 2.67% en los EUA, 2.2% en Francia, 1.89% en Inglaterra y 0.96%
en Espaa. Es necesario precisar que estos porcentajes incluye la participacin del sector
pblico y privado. En ningn caso la participacin del sector pblico es superior al 1%.
Esta cuestin se trata con mayor detalles en la seccin VI del captulo El impacto de la
ciencia y la tecnologa en el desarrollo de Mxico de este mismo libro.
8 LA POLTICA DE CIENCIA Y TECNOLOGA

Asignar recursos mediante fondos concursables a travs de convo-

catorias pblicas administradas por fideicomisos para garantizar la
continuidad de los mecanismos de apoyo a estas actividades.

La grfica siguiente sintetiza los cambios en la orientacin de la pol-

tica de ciencia y tecnologa, observados desde la dcada de los setenta
hasta el presente.

Grfica 1
CAMBIO DE ORIENTACIN EN LA POLTICA
DE CIENCIA Y TECNOLOGA

Diseo que privilegiaba el Diseo que exige la obten-

crecimiento de la infraestruc- cin de resultados mensura-
tura cientfica y tecnolgica bles y evaluables en trminos
en distintas vertientes. de impacto en los niveles de
competitividad del pas.

III. UN NUEVO DISEO INSTITUCIONAL, UN VIEJO ENTRAMADO

GUBERNAMENTAL?

El nuevo diseo institucional de la poltica cientfica y tecnolgica

puede considerarse un avance importante, pues abri el proceso de he-
chura de la poltica pblica a diversos actores y organismos, guberna-
mentales y no gubernamentales, adems de orientar esta poltica de una
forma ms clara hacia los nuevos retos de la economa mundial y del de-
sarrollo tecnolgico. Sin embargo, al mismo tiempo ha generado un con-
junto de tensiones, inconsistencias y desarticulaciones en el entramado
institucional que en principio la debera sostener.
Las fortalezas del nuevo diseo son claras: por una parte incorpora
otros actores sociales distintos a los gubernamentales que pueden partici-
par en las decisiones y en la construccin de la poltica del sector. Ello le
da el atributo de una poltica pblica inmersa en un contexto de plurali-
dad y diversidad de puntos de vista. Por otro lado, la poltica de ciencia y
tecnologa se liga de forma directa al problema de la competitividad na-
 REVISIN Y PROPUESTAS 9

cional, lo cual la vincula no slo a la dinmica internacional del cambio

tecnolgico y a los nuevos patrones de la economa mundial, sino que
enva una seal clara al sector privado sobre la necesidad de su
integracin plena, con ideas y recursos, al desarrollo del sector en el
pas.
De igual manera es interesante la creacin de nuevos programas e ins-
trumentos basados en fondos financieros (sectoriales, mixtos, institucio-
nales, etctera) sujetos a concurso a travs de convocatorias pblicas, as
como la posibilidad de crear fideicomisos, todo lo cual permite multiplicar
los recursos disponibles en el sector y establecer ms naturalmente la vin-
culacin entre el sector cientfico y tecnolgico y las empresas, entidades
federativas y las diversas dependencias del gobierno federal. Por ltimo,
cabe mencionar que el nfasis en la orientacin de la poltica hacia la ob-
tencin de resultados mensurables y evaluables es un principio que tiende
a fortalecer la seriedad del trabajo cientfico y tecnolgico, e introduce la
calidad como un componente esencial de la accin en el sector.
Sin embargo, este diseo contiene tambin debilidades o insuficien-
cias importantes tanto en su diseo como en su implementacin. Por una
parte es claro que la ampliacin de la participacin de actores y organis-
mos diversos no ha generado en la prctica espacios de participacin rea-
les en la formulacin de la poltica. Esto ha propiciado el activismo de
algunos grupos que perciben que los espacios de participacin estableci-
dos por la Ley no estn produciendo los resultados con la amplitud e in-
tensidad que se haba previsto. Prueba de ello es la percepcin generali-
zada entre la comunidad acadmica de que no existe una estrategia
pblica pertinente para el sector.7 Por otra parte, la poca claridad con-
ceptual y operativa sobre el significado preciso de la orientacin a la
competitividad nacional que se propone para el sector, ha generado que
los diferentes grupos que tienen intereses en esta poltica la interpreten
de manera diferente,
De la misma manera se puede hacer referencia a la dbil compatibili-
dad del nuevo diseo institucional con las rutinas de los programas que

7 La Academia Mexicana de Ciencias aplic una encuesta a los miembros del Siste-
ma Nacional de Investigadores con el objetivo de conocer su opinin sobre el rumbo,
operacin y resultados de la poltica de ciencia y tecnologa. Los resultados muestran en
general decepcin respecto de la conduccin de la poltica. Los resultados en Paredes,
Octavo y Rafael Loyola. Ciencia y Tecnologa. El abandono de Fox, Suplemento Enfo-
que, Reforma, 21 de agosto de 2005.
10 LA POLTICA DE CIENCIA Y TECNOLOGA

tradicionalmente se venan trabajando por parte de CONACYT. En efec-

to, una revisin de los programas del CONACYT permite identificar tres
grandes grupos. El primero, que denominaremos tradicional, es aquel
conformado por programas cuyos componentes bsicos se definieron en
las primeras etapas de la poltica de ciencia y tecnologa y que no han te-
nido modificaciones sustanciales. Entre stos se cuentan, por ejemplo, el
Sistema Nacional de Investigadores (SNI) y el programa de becas, que
en conjunto suman cerca del 39% del presupuesto del Consejo. Un se-
gundo grupo lo constituyen los instrumentos reformados, cuya orien-
tacin y componentes se han venido transformando con los cambios de
administracin. Podemos mencionar, por ejemplo, el Programa Nacio-
nal de Posgrado, el de estmulos fiscales o los instrumentos de incenti-
vos a la tecnologa en general. El tercer grupo lo integran los nuevos
instrumentos cuya orientacin y componentes se definieron con la ac-
tual poltica de ciencia y tecnologa. Ellos son los fondos sectoriales,
mixtos e institucionales que suman el 19% del presupuesto del Conse-
jo el Programa Avance y el Sistema Integrado de Informacin Cient-
fica y Tecnolgica.8
La coexistencia de estos instrumentos, que responden a diferentes en-
foques y que son administrados por estructuras administrativas distintas
dentro del CONACYT, sin una adecuada articulacin y priorizacin, ge-
neran necesariamente tensiones y disfunciones importantes tanto al inte-
rior del CONACYT como respecto de los grupos a los que se dirigen.9
Adicionalmente, las reglas de operacin de algunos de los nuevos progra-
mas, que tcnicamente constituyen un avance, no han sido comunicadas
suficientemente por lo que varios de sus participantes las consideran insu-
ficientes o poco claras. Ello genera confusin en su acceso y operacin.
Por ltimo, debe mencionarse que el nuevo escenario de la poltica
cientfica y tecnolgica en el pas, y por consecuencia su nuevo diseo
institucional, ha incrementado la complejidad del entramado institucio-
nal. Encontramos as mayor heterogeneidad y diversidad en las visiones
y en los componentes del sistema; pues ha crecido la intensidad de inte-
racciones con el sector privado, con el sector acadmico, con otros rde-

8 El detalle de la integracin del presupuesto del CONACYT puede verse en el

apartado correspondiente del captulo tercero El marco institucional de la poltica de
ciencia y tecnologa en Mxico de este mismo libro.
9 Prueba de ellos es que de cerca de 40 indicadores del Programa Especial de Cien-
cia y Tecnologa 2001-2006 (PECYT) se reportan no ms de 10 metas como cumplidas.
 REVISIN Y PROPUESTAS 11

nes de gobierno, con otros sectores gubernamentales e incluso con diver-

sos organismos internacionales. A pesar de ello, los instrumentos de
gestin, de coordinacin, de regulacin, de seguimiento y de evaluacin
siguen en buena parte siendo los mismos que se tenan antes. Hay un cla-
ro desfase ente los nuevos retos, tareas y responsabilidades con los
sistemas de gestin y regulacin actuales. La grfica siguiente sintetiza
las fortalezas y debilidades del nuevo diseo institucional.

Grfica 2
FORTALEZAS Y DEBILIDADES DEL NUEVO DISEO INSTITUCIONAL

Fortalezas Debilidades

La incorporacin, aunque in- Participacin limitada = acti-

cipiente, de otros actores so- vismo creciente de estos gru-
ciales distintos a los guberna- pos al margen de los canales
mentales en las decisiones en formales
la materia.

Una definicin de la poltica No se operacionaliza el trmino

de ciencia y tecnologa ligada competitividad = poca clari-
al incremento de la competi- dad y distintas lneas de accin
tividad. para alcanzar el objetivo.

Nuevos programas e instru- Dbil compatibilidad con las

mentos basados en fondos rutinas generadas por los pro-
concursables, convocatorias gramas tradicionales y la fal-
pblicas y creacin de fidei- ta de claridad sobre las reglas
comisos. de operacin que los rigen.

Nueva orientacin de la pol- Falta reconocer la compleji-

tica hacia la obtencin de re- dad, la heterogeneidad y la
sultados mensurables y eva- naturaleza de los distintos
luables. componentes que integran al
sistema.

Este escenario genera diversas tensiones en el sistema. Por una parte

de carcter poltico, pues la falta de mecanismos institucionales para es-
tablecer acuerdos entre las propias comunidades (cientfica, empresarial,
12 LA POLTICA DE CIENCIA Y TECNOLOGA

gubernamental, etctera) genera falta de comunicacin y dilogo. Por

otra parte, existen tambin tensiones de carcter tcnico-administrativo,
puesto que las reformas omitieron cambios a profundidad en la estructu-
ra organizacional del CONACYT, creando as un empalme entre dos es-
tructuras paralelas e incluso opuestas; aquella que opera los nuevos pro-
gramas relacionados con los fondos mixtos, sectoriales y otros, y aqulla
que vena operando los programas tradicionales del CONACYT. Ade-
ms habra que aadir la ausencia de mecanismos intermedios para la
correcta operacin de los nuevos programas e instrumentos de gestin.
A estas tensiones se suman otras que aaden complejidad al sistema.
De un lado presiones de carcter econmico, dada la lucha por financia-
miento en un contexto de recursos escasos a los cuales cada vez ms or-
ganismos y actores pretenden acceder. Por otro lado, tensiones de carc-
ter organizacional derivadas de la falta de definicin clara de las
responsabilidades de los nuevos actores llamados participar en los circui-
tos de formulacin de la poltica cientfica y tecnolgica. Finalmente, de-
be aadirse que el peso jurdico y poltico de CONACYT como un orga-
nismo descentralizado del Estado que no tiene el rango de una Secretara
de Estado hace que su influencia en el proceso de toma de decisiones al
interior de la administracin pblica federal, y en particular frente a la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), sea significativamente
menor que el deseable. Por otro lado, el hecho de que el destino de la
mayor parte de los recursos que administra el CONACYT est preteder-
minado a becas, SNI y gastos administrativos, reduce significativamente
el margen de maniobra en su ejercicio.10 La siguiente grfica muestra la
interaccin entre este complejo entramado de fuerzas y tensiones que
inciden negativamente en la poltica de ciencia y tecnologa.

10 Vase el apartado IV del captulo tercero Marco institucional de la poltica de

ciencia y tecnologa en Mxico de este libro.
 REVISIN Y PROPUESTAS 13

Grfica 3
TENSIONES GENERADAS POR EL NUEVO ENFOQUE

A la grfica anterior, deben sumarse otros elementos que complican

an ms el panorama de la construccin de polticas pblicas en Mxico
en estos aos: un entorno de transicin poltica con enormes dificultades
para la construccin de acuerdos entre actores polticos y partidos; un
Congreso con fuertes rezagos en la agenda legislativa claramente dividi-
do y sin circuitos de construccin de consensos; y por ltimo, un escena-
rio de recursos presupuestales escasos, particularmente aquellos destina-
dos al nuevo Ramo 38 que agrupa la ciencia y la tecnologa.
14 LA POLTICA DE CIENCIA Y TECNOLOGA

Todo lo anterior configura un escenario contradictorio para la formu-

lacin de la poltica pblica en materia de ciencia y tecnologa, en el que
la comunidad cientfica y los mandos medios del CONACYT mantienen
sus intereses y visin del sector, mientras que el sector vinculado a la
Presidencia de la Repblica y los altos mandos de CONACYT participan
de una perspectiva diferente. Adems, los nuevos actores, como son los
grupos empresariales o la Comisin de Ciencia y Tecnologa de la C-
mara de Diputados, cada uno por su lado, impulsan su propia visin del
sector. Por su parte, la SHCP impulsa, tambin desde su particular pers-
pectiva, una visin propia del sector y de su funcionamiento deseable.

Grfica 4
OBSERVACIN DEL CONTEXTO RECIENTE
 REVISIN Y PROPUESTAS 15

Una arena de hechura de poltica pblica como la descrita no es, sin

embargo, una excepcin en el panorama nacional, y de hecho es comn a
un amplio conjunto de sectores. Justamente una poltica pblica, por de-
finicin, integra una diversidad de puntos de vista y una pluralidad de
enfoques e intereses.11
Acaso simplificando en extremo, en el caso de la poltica que nos ocu-
pa nos parece encontrar un claro conflicto entre dos visiones sobre el pa-
pel que debera jugar el Estado. Una que mantiene la visin de una inter-
vencin casi exclusiva del Estado en el sector, en la cual la orientacin
de la poltica en todos sus aspectos y el financiamiento de la misma de-
bern provenir fundamentalmente de las agencias gubernamentales. La
otra sostiene que las acciones en materia de ciencia y tecnologa son una
responsabilidad compartida entre el sector gubernamental, el sector pri-
vado y el sector acadmico, tanto en el diseo como en la implementa-
cin de acciones y en el financiamiento. Debe tenerse en cuenta, sin em-
bargo, que la primera perspectiva no es exclusiva de los funcionarios, y
que la segunda tampoco es compartida por la totalidad del sector priva-
do. En el sector pblico tambin hay quienes abogan por la mayor parti-
cipacin privada, y en partes del sector privado existen reticencias, e in-
cluso resistencias, para apoyar las acciones en materia de ciencia y
tecnologa. En el mbito acadmico prevalece la corriente que se inclina
por un concurso amplio en la participacin de los sectores pblico y pri-
vado.12
Es indudable que en los ltimos aos estas visiones se han confronta-
do y no han logrado un acuerdo. Tampoco se ha establecido una interlo-
cucin entre los grupos y organismos que sostienen cada una de las dife-

11 Esta caracterstica, sin embargo, no debe implicar la imposibilidad de construc-

cin de acuerdos o parlisis, dado que el recurso para resolver este tipo de situaciones es
la construccin de una red de poltica pblica, es decir que a travs de la deliberacin
permanente, del ajuste mutuo entre actores y agencias participantes para la definicin co-
lectiva de espacios de influencia, y de la argumentacin y autorregulacin de intereses,
es posible llegar a un proyecto compartido que si bien no genera un ptimo de la accin
individual, s produce el mayor avance posible en la conciliacin de intereses entre los
actores. Es posible lograr de esta manera un satisfactorio avance en la accin pblica co-
lectiva. La existencia de intereses divergentes no impide la hechura de una poltica pbli-
ca; lo que constituye una deficiencia es la inexistencia de un funcionamiento en red que
permita la construccin de opciones satisfactorias para el conjunto de los participantes.
12 De acuerdo con la encuesta aplicada por Academia Mexicana de las Ciencias a los
miembros del SNI, el 60% considera que el financiamiento de la investigacin le corres-
ponde tanto al sector privado como al Estado. Vase Paredes y Loyola, op. cit nota 7.
16 LA POLTICA DE CIENCIA Y TECNOLOGA

rentes visiones. Todo ello evidencia la ausencia de un funcionamiento en

red de poltica pblica. Se puede afirmar que hasta ahora los diversos
participantes formalmente incorporados a la hechura de la poltica inte-
gran un lugar de encuentro o en el mejor de los casos un foro de ex-
presin, ms que una verdadera red de actores que, si bien con intereses
diferentes, aceptaran formar parte de un grupo que debe llegar a una
propuesta conjunta y a entretejer los intereses diversos en una visin de
mayor aliento. La grfica siguiente muestra claramente esta situacin.

Grfica 5
VISIONES DIVERGENTES SOBRE LA POLTICA DE CIENCIA
Y TECNOLOGA

IV. LOS DILEMAS ACTUALES EN LA HECHURA DE LA POLTICA

CIENTFICA Y TECNOLGICA VISIN INTEGRAL O ACCIONES
FRAGMENTADAS?

Son muchos los problemas que enfrenta hoy la poltica cientfica y

tecnolgica. Se trata de un trnsito todava inconcluso que, al no estar re-
suelto, deja al actual diseo institucional como un proceso incompleto.
Entre los dilemas ms visibles se puede hacer mencin a los siguientes:
 REVISIN Y PROPUESTAS 17

No hay una definicin clara del problema pblico que pretende

atender la actual poltica cientfica y tecnolgica. Es decir, se in-
tenta fortalecer y promover a las comunidades cientficas y grupos
de investigacin del pas en el marco de una agenda de carcter aca-
dmico? O ms bien se intenta promover la vinculacin del sector
cientfico con los problemas del desarrollo nacional como parte de
una agenda econmica y social? O aun ms especficamente se in-
tenta vincular el quehacer cientfico y tecnolgico para incidir di-
rectamente en el sector productivo y en la innovacin para as dotar
al pas de mejores niveles de competitividad, en el marco de la nue-
va economa mundial? Si bien este mbito de poltica pblica,
como cualquier otro, contiene en s diversas visiones e intereses de
grupos especficos, pareciera que se requiere un debate ms amplio
con el fin de llegar a un punto de convergencia general, aun cuando
al interior haya intereses particulares de las diversas comunidades
que participan en la hechura de la poltica.
Confluyen en la hechura de la poltica una multiplicidad de actores
que generan una fragmentacin tanto horizontal como vertical, y se
carece de un mecanismo que pueda alinear gradualmente los diver-
sos intereses y acciones. La expansin de la poltica cientfica y
tecnolgica del pas, la integracin formal de nuevos actores y la
diversidad de intereses que promueven, han generado un crecimien-
to de la fragmentacin. Por lo que se refiere a la fragmentacin ho-
rizontal, es decir, intersectorial o intragubernamental, se puede ha-
cer referencia a las dependencias gubernamentales que tienen
facultades en la materia: SHCP, SEP, Secretara de Economa, Se-
cretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Secretara de
Agricultura, Secretara de Salud, Secretara de Energa, y el propio
CONACYT. Si bien este ltimo acta jurdicamente como cabeza
de sector, la realidad es que este organismo slo maneja aproxima-
damente un 30% del gasto federal en la materia, pues el resto se en-
cuentra en las diversas secretaras, organismos descentralizados y
algunos organismos desconcentrados y empresas paraestatales. Si a
lo anterior le agregamos la falta de claridad en el alcance de sus
facultades jurdicas derivado de lo novedoso de su diseo
institucional, resulta obvio que encuentra dificultades para realizar
sus funciones de manera efectiva.
18 LA POLTICA DE CIENCIA Y TECNOLOGA

Por lo que se refiere a la fragmentacin vertical, es decir la de

carcter intergubernamental, a lo largo de todo el entramado nacio-
nal, se puede mencionar que la Constitucin establece en su artcu-
lo 3o., fraccin V, que el Estado apoyar la investigacin cientfica
y tecnolgica, por lo tanto el gobierno federal no es el nico facul-
tado para llevar a cabo estas actividades. As, las entidades federati-
vas y los municipios despliegan tambin actividades diversas en la
materia. Sin embargo, los mecanismos de coordinacin existentes,
especialmente la Conferencia Nacional de Ciencia y Tecnologa,
son claramente insuficientes y se requiere profundizar y clarificar
el marco competencial para cada uno de los rdenes de gobierno.13
De igual manera se puede hacer referencia al sector acadmico a
travs de una enorme diversidad de instituciones donde se realiza el
mayor volumen de investigacin y se preparan los recursos huma-
nos especializados en ciencia y tecnologa; las asociaciones y cole-
gios profesionales y civiles, adems de fundaciones nacionales.
Todo ello sin mencionar a organismos y fundaciones internaciona-
les diversas que inciden tambin en el sector. Si bien la participa-
cin de muchos de estos agentes est prevista formalmente en los
diferentes mecanismos de la ley, en la prctica resulta insuficiente,
pues carecen de facultades relevantes en la formulacin e imple-
mentacin de la poltica pblica.
Por lo que se refiere al sector privado, intervienen las cmaras y
asociaciones industriales diversas, los diferentes sectores de empre-
sas, los centros privados de investigacin y desarrollo tecnolgico,
las universidades privadas y las sociedades de capital de riesgo.
El problema, como hemos referido, no es la multiplicidad de
agentes participantes, sino falta de mecanismos efectivos, formales
e informales, de coordinacin, regulacin y cooperacin entre ellos,
capaces de generar una red de poltica pblica.
El diseo institucional y organizacional actual tiende a propiciar
una permanente tensin entre tomadores de decisiones en el mbito
gubernamental y las comunidades destinatarias de la poltica. Si
bien se ha avanzado de manera importante en incluir a travs de di-
versos mecanismos a organismos y grupos no gubernamentales en
la hechura de la poltica cientfica y tecnolgica, no hay una clari-

13 Para profundizar en esta cuestin vase el captulo segundo de esta obra.

 REVISIN Y PROPUESTAS 19

dad sobre el papel que stos pueden y deben jugar efectivamente en

los procesos de decisin, lo cual genera tensiones continuas.
Un portafolio extenso de instrumentos de poltica, pero no todos
alineados con los objetivos actuales. Como se menciona, existen
tres tipos de instrumentos que coexisten para la ejecucin de polti-
ca de ciencia y tecnologa: los tradicionales, los reformados y los
nuevos. Estos instrumentos no se han priorizado ni articulado ade-
cuadamente, generando tensiones al interior del CONACYT y en
los grupos destinatarios.
Se carece de un sistema integral de informacin, planeacin y eva-
luacin del sector cientfico y tecnolgico. La Ley cre el Sistema
Integrado de Informacin Cientfica y Tecnolgica que consiste en
un sistema de informacin que agrega un conjunto extenso de va-
riables y datos. Sin embargo, este sistema muestra an deficiencias
y est lejos de constituir un sistema pblico integrado y efectivo
que permita generar anlisis, cruzar variables y construir bancos in-
teligentes de informacin. La informacin pblica en la pgina de
la internet del CONACYT es insuficiente y poco actualizada para
llevar a cabo tareas de evaluacin. As los mecanismos sistemticos
de seguimiento y evaluacin que permitan evaluar los avances rea-
les de los objetivos de la poltica son inexistentes. Finalmente, aun-
que la evaluacin por resultados y de impacto se ha desarrollado
con mayor detalle en el programa de fondos mixtos, sectoriales e
institucionales,14 se carece de estos mecanismos en otros muchos
instrumentos, lo cual dificulta una funcin de monitoreo de la
poltica integral y de los programas y acciones en curso.
Al respecto cabe destacar que un gran acierto de la poltica de
ciencia y tecnologa durante los ltimos aos ha sido enfatizar la
necesidad de estar dirigida por resultados; sin embargo, la evalua-
cin de una poltica tan compleja requiere de una gran claridad y
especificidad, de la cual todava se carece.15

14 Para mayores detalles vase el captulo titulado Evaluacin de resultados e im-

pacto en los proyectos cientficos y tecnolgicos: retos y necesidades de este mismo es-
tudio.
15 Un ejemplo de ello son los fondos. Por un lado es cierto que el CONACYT inter-
viene en ellos, pero sin duda es slo una parte y su desempeo dependen de muchas otras
variables fuera del control del Consejo. Por otro lado, la dificultad de definir operativa-
mente los parmetros de evaluacin de impacto ha generado que en la prctica sta se li-
mite a una evaluacin meramente operativa.
20 LA POLTICA DE CIENCIA Y TECNOLOGA

La actual poltica cientfica y tecnolgica no ha logrado todava

incidir en los niveles de competitividad nacional. Como diversas
encuestas y clasificaciones internacionales lo sealan, Mxico ha
venido cayendo en sus niveles de competitividad si se le compara
con otros pases en condiciones econmicas y sociales similares
como sera el caso de Chile y Brasil. Es claro que la competitividad
debe incidir cada vez ms en la agenda de la poltica cientfica y
tecnolgica del pas, pero es tambin evidente que el diseo institu-
cional actual todava no ha logrado resultados concretos en este
campo.16 Adems, los mecanismos de intervencin no parecen sufi-
cientemente desarrollados para lograr un impacto real en los
sectores productivo, empresarial, acadmico y gubernamental. La
grfica siguiente muestra la dimensin del problema.

Grfica 6
IMPACTO INCIPIENTE EN LA COMPETITIVIDAD
NDICES DE COMPETITIVIDAD IMD, 1998-2005

16 Para mayores detalles vase el captulo titulado El impacto de la ciencia y la tec-

nologa en el desarrollo de Mxico de este mismo estudio.
 REVISIN Y PROPUESTAS 21

V. UN CAMBIO INSTITUCIONAL TODAVA INCOMPLETO, QU

ESCENARIOS PARA EL REDISEO INSTITUCIONAL DE LA POLTICA
CIENTFICA Y TECNOLGICA?

Como se ha visto en los apartados anteriores, observamos un funcio-

namiento desarticulado en el sector de ciencia y tecnologa, pues los or-
ganismos gubernamentales y las diversas agencias, grupos e institucio-
nes no gubernamentales tienen cada uno una agenda propia, en ocasiones
contradictoria. Esto, que hasta cierto punto sera una tendencia natural en
casi cualquier sector de poltica pblica, en el sector de ciencia y tecno-
loga se agrava ante la insuficiencia de los mecanismos institucionales
para contrapesar esa tendencia y de contribuir a generar cooperacin,
coordinacin y regulaciones cruzadas, que den lugar a la interlocucin
entre actores, a la generacin de acuerdos y convergencias, y en ltima
instancia al alineamiento de intenciones en el marco de un proyecto
compartido, al menos en sus trazos ms generales.
Consideramos un error pensar que esta situacin se debe slo a un es-
cenario de conflicto estructural entre actores, o a una falta de liderazgo
del CONACYT, o a una deficiente gestin de los diversos organismos
participantes en la poltica pblica. Aunque algunos de esos elementos
pueden influir, el factor dominante que explicara la situacin descrita
es de orden estructural y es el cambio incompleto en el diseo institu-
cional del sector. En efecto, los cambios introducidos por las ltimas
reformas a la Ley de Ciencia y Tecnologa y la creacin de un sector
especial para la poltica encabezado por el CONACYT con un ramo
presupuestal propio del sector, no contemplaron los instrumentos sufi-
cientes e idneos de coordinacin sectorial, de regulacin estratgica, de
articulacin organizacional, ni de evaluacin y deliberacin entre agen-
tes participantes. Se trat de un avance institucional importante para la
hechura de la poltica cientfica y tecnolgica, pero que no fue acompa-
ado por una construccin pblica y clara del objeto de la poltica, ni del
diseo de instrumentos de gestin suficientes y apropiados. Adems, la
red misma de instituciones participantes en el sector y sus itinerarios de
interrelacin no quedaron suficientemente conectados, ni claros para
los propios participantes, incluso en ocasiones ni siquiera para la propia
entidad coordinadora. Finalmente, el anlisis de los recursos presupues-
tales que maneja el CONACYT respecto del total del gasto federal en
materia de ciencia y tecnologa pone claramente en evidencia que su
22 LA POLTICA DE CIENCIA Y TECNOLOGA

capacidad de influencia es muy limitada. La grfica siguiente muestra

esta situacin.17

Grfica 7

As, en el momento actual parecera imponerse la redefinicin o

ajustes en la red de instituciones y actores participantes, de sus circui-
tos de relacin, de sus mecanismos de coordinacin, y de los instru-
mentos con los que contar la instancia coordinadora del sector para lo-
grar ms eficazmente el alineamiento de objetivos, la regulacin de
acciones, y de esta manera poder garantizar la convergencia de intere-
ses generales de agentes diversos para articular una poltica cientfica y
tecnolgica acorde a los retos nacionales.
Existen varios itinerarios posibles de ajustes o reformas. Sin pretender
ser exhaustivos, aqu se enumeran algunos escenarios factibles con la
idea de generar una discusin ms amplia sobre las virtudes y limitacio-
nes que cada uno de ellos puede ofrecer. Para ello, se toman dos varia-
bles como referencia para el posicionamiento de dichos escenarios: una
se refiere a la complejidad jurdica del cambio, esto es, el cambio institu-

17 Sobre este problema profundiza el apartado IV del captulo tercero El marco ins-
titucional de la poltica de ciencia y tecnologa en Mxico de este libro.
 REVISIN Y PROPUESTAS 23

cional posible puede ser de carcter incremental mediante ajustes limita-

dos de carcter reglamentario o legal, o bien de carcter estructural, es
decir, que requieren de reformas legales incluso constitucionales de ma-
yor envergadura. La otra variable que se toma como referencia tiene que
ver con la complejidad poltica del cambio, es decir, la dificultad previsi-
ble de generar rpidamente consensos. Lo anterior depende del grado de
modificacin de la situacin actual, de los mrgenes de accin e influen-
cia de los participantes en el sector, de la responsabilidad de los actores,
y de la naturaleza de las instituciones que participaran en la hechura de
la poltica pblica.
Tomando estas ideas como punto de partida, en el esquema que se
presenta a continuacin se establece la naturaleza de los escenarios posi-
bles de acuerdo a las variables de referencia. Se trata de un esquema de
anlisis de escenarios para el cambio o rediseo institucional del sector.

Grfica 8
ESCENARIOS POSIBLES PARA EL CAMBIO INSTITUCIONAL

I II

Cambio incremental con ba- Cambio estructural con bajo

jo riesgo de conflicto entre riesgo de conflicto entre ac-
actores tores

III IV

Cambio incremental con ries- Cambio estructural con alto

go moderado de conflicto riesgo de conflicto

A partir del anlisis anterior surgen cuatro grandes escenarios posi-

bles, con diversas variantes, para el cambio institucional: una zona (cua-
drante I), en la que el cambio es de carcter incremental y presumible-
mente de bajo nivel de conflicto y negociacin poltica; una segunda
zona (cuadrante II), en la que el cambio es de carcter estructural, jurdi-
24 LA POLTICA DE CIENCIA Y TECNOLOGA

camente ms complejo, pero cercano a la situacin actual en cuanto a la

distribucin de poder e influencia entre los actores y agencias del sector;
otra zona (cuadrante III), en la cual el cambio si bien sera de carcter in-
cremental en cuanto al nivel de reformas legales, implicara un ajuste en
el tipo de participacin de actores y agencias en la poltica; y finalmente,
una cuarta zona (cuadrante IV), en la que el cambio reviste alta compleji-
dad por lo que se refiere a las reformas legales que implica, y a la vez
abre una discusin intensa sobre el reacomodo de actores y agencias al
interior del sector.
Este abanico de escenarios es una esquematizacin de una realidad
compleja, la cual puede ser til para entender que, dependiendo de los
mrgenes de maniobra que se tengan en un momento determinado y de
los objetivos que se dese alcanzar, se podra avanzar hacia el escenario
que ofrece las mayores posibilidades de xito. En este sentido, los cua-
drantes I y III seran recomendables en una situacin en que se ve muy
poco viable conseguir reformas legales o constitucionales de mayor en-
vergadura y por ello el cambio debe limitarse a realizar adecuaciones
menores a la Ley de Ciencia y Tecnologa, la Ley Orgnica del
CONACYT, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y
otras disposiciones de carcter presupuestal y fiscal, adems de las dis-
posiciones reglamentarias necesarias. De igual manera los cuadrantes I y
II seran recomendables en una situacin en que la construccin de con-
sensos y generacin de acuerdos entre actores del sector se percibiera co-
mo poco viable. Claramente el cuadrante IV sera recomendable en una
situacin en que se tuvieran las posibilidades de hacer pasar algunas
reformas jurdicas ambiciosas, por ejemplo de carcter constitucional, y
en la que adems hubiera un consenso de los actores y agencias del
sector.
Este tipo de anlisis sirve tambin para darse cuenta que cuando existe
una red de poltica pblica suficientemente cohesionada y convergente,
aun cuando se tengan algunas diferencias naturales de visiones e intere-
ses, pueden impulsarse ms fcilmente cambios trascendentes en el sec-
tor en que se desarrolla la poltica en cuestin, mientras que sin una red
de poltica ya establecida, el avanzar en cambios trascendentes se torna
ms difcil.
A partir de este esquema de escenarios posibles pueden derivarse al-
gunas alternativas de ajustes o de reformas institucionales:
 REVISIN Y PROPUESTAS 25

Alternativa 1. Mantenimiento del diseo actual con algunos ajustes.

En esta alternativa se conserva en lo general el status quo; el CONACYT
con su diseo actual y el marco normativo del sector. Los ajustes consis-
tiran por una parte en institucionalizar espacios de participacin ms
claros y con responsabilidades mejor definidas para la comunidad cient-
fica en los rganos colegiados de decisin, y de igual manera otorgar
mayores atribuciones al Foro Consultivo Cientfico y Tecnolgico. Por
otra parte, se deberan fortalecer las facultades de la Conferencia Nacio-
nal de Ciencia y Tecnologa para que efectivamente se convierta en un
eje articulador de la poltica sectorial a travs del entramado interguber-
namental, o bien modificar la estructura del Consejo General para permi-
tir una participacin institucional ms clara de las entidades federativas
en la hechura de la poltica de ciencia y tecnologa.
Esta alternativa tambin debera contemplar el afinamiento de los ins-
trumentos de gestin del CONACYT, as como llevar a cabo una reestruc-
turacin de dicho organismo con el fin de modernizar su funcionamiento y
alinear las diferentes estructuras administrativas con los objetivos de la po-
ltica. De igual forma, se debera fortalecer su capacidad efectiva para in-
ducir una poltica de innovacin en el mbito nacional mediante el otor-
gamiento de mayores recursos financieros. Adems sera necesario
lograr un reposicionamiento poltico del CONACYT en el entramado
gubernamental con el fin de tener una mayor capacidad de captacin de
recursos tanto fiscales como privados y de organismos internacionales.
Este modelo es similar al de pases como Estados Unidos, en particular
la National Science Foundation.
Las ventajas de esta alternativa consisten en que puede ser adoptada
mediante cambios legislativos menores. De igual manera se podra otor-
gar al CONACYT un mecanismo de captacin de recursos ms eficaz y
estable al interior de la poltica presupuestal. Por su parte, el CONACYT
debera impulsar un nuevo programa sectorial que clarifique de mejor
manera el papel de las diversas agencias y actores en la hechura de la po-
ltica, con el fin de construir una red efectiva de poltica pblica y bus-
cando dotarse de una mayor capacidad de conduccin y articulacin de
la poltica.
Las desventajas giran en torno a las dudas que existen en algunos ac-
tores respecto de la idoneidad del diseo jurdico e institucional del
CONACYT para funcionar como un autntico coordinador de sector al
no tener el nivel jerrquico equivalente de una Secretara de Estado. La
26 LA POLTICA DE CIENCIA Y TECNOLOGA

cultura poltica burocrtica de la administracin pblica mexicana difi-

culta que organismos innovadores en su diseo puedan penetrar los
crculos de poder e influencia del crculo presidencial ms inmediato.
Esta situacin hara difcil revertir las inercias dominantes, y no ofrecera
a los actores involucrados en la poltica de ciencia y tecnologa, mrge-
nes satisfactorios de seguridad en cuanto a la eficacia de las decisiones.
Alternativa 2. Resectorizacin del CONACYT. Esta alternativa im-
plica resectorizar al CONACYT por considerar que su peso en la polti-
ca burocrtica de la administracin pblica no es el suficiente, y que
por ello convendra inscribirlo nuevamente como sector de alguna Se-
cretara de Estado que le otorgue mayor peso poltico y capacidad pre-
supuestal de maniobra. En esta hiptesis habra al menos tres opciones
posibles: la primera consistira en un regreso del CONACYT bajo la tu-
tela de la SEP, con ello se asumira que no es posible un sector indepen-
diente orientado a la poltica cientfica y tecnolgica, sino que dicha
agenda no deja de ser parte de la agenda ms general de la educacin na-
cional. Otra opcin posible consistira en sectorizar al CONACYT bajo
la tutela de la Secretara de Economa, esto bajo el supuesto de que la
ciencia y la tecnologa deben vincularse muy directamente al sistema
productivo del pas y al crecimiento econmico y la competitividad na-
cional. Una tercera opcin, aunque en principio menos natural, sera la
adscripcin del CONACYT a la SHCP,18 en el supuesto de que el ritmo
de inversin del sector cientfico y tecnolgico es fundamental para el
desarrollo del pas y parte constitutiva de la poltica econmica nacional,
adems con la idea de que se fortalecera el sistema de incentivos fisca-
les. Esta ltima opcin corresponde a una visin fundamentalmente
pragmtica de la poltica en cuestin. Entre los pases que han adoptado
un diseo institucional similar a los anteriormente descritos se puede
mencionar, por ejemplo, a Chile.
Entre las ventajas de este esquema se encuentra un reposicionamiento
del CONACYT bajo la tutela de alguna Secretara de Estado que podra
darle mayor peso poltico, esto siempre bajo el supuesto que la secretara
a la cual se adscribiera, le otorgara a la ciencia y a la tecnologa la rele-
vancia suficiente al interior de su agenda de polticas a impulsar.

18 Cebe recordar que el CONACYT estuvo sectorizado originalmente en la Secreta-

ra de Programacin y Presupuesto, cuyas funciones fueron consolidadas en la actual Se-
cretara de Hacienda y Crdito Pblico.
 REVISIN Y PROPUESTAS 27

Las desventajas consisten en el riesgo de que la poltica de ciencia y

tecnologa se disuelva entre otras prioridades de la agenda poltica de la
Secretara. En el caso de adscripcin a la SEP, el riesgo sera una dbil
vinculacin con el sector productivo y los efectos perversos derivados de
esto. En la adscripcin a la Secretara de Economa, si bien las posibili-
dades de una mayor vinculacin con el sector productivo se daran ms
naturalmente, es claro que generaran un distanciamiento con el sector
cientfico y acadmico, sobre todo con aquel ms enfocado a la investi-
gacin bsica. En el tercer caso, la sectorizacin bajo la SHCP, aunque
se puede aceptar que habra mayores instrumentos de captacin y gestin
como agencia de financiamiento, se abrira el riesgo de perder la direc-
cin como instancia conductora de la poltica cientfica y tecnolgica, y
se podra igualmente dar un alejamiento con las comunidades cientficas
del pas. Adicionalmente cabe sealar, respecto de las ltimas dos alter-
nativas, el problema que representara la adscripcin del Sistema Nacio-
nal de Investigadores y los Centros Pblicos de Investigacin.
Alternativa 3. Creacin de la Secretara de Ciencia y Tecnologa.
Esta alternativa contempla la constitucin de una nueva Secretara de
Estado, con todo el peso poltico, administrativo y presupuestal que eso
significa. Dicha secretara debera entonces ampliar sus funciones no s-
lo a las que actualmente lleva a cabo CONACYT, sino por ejemplo, a in-
tegrar en su presupuesto todas aquellas acciones de investigacin cient-
fica y tecnolgica que realiza el sector pblico tanto centralizado como
paraestatal. De igual manera, la capacidad de rectora debera tener una
presencia ms determinante y reguladora sobre las acciones que el sector
privado lleva a cabo en la materia. De la misma manera, la rectora inter-
gubernamental de esta instancia podra ser ms intensa. Adems tendera
a crecer el nmero de instituciones, centros y organismos sectorizados
bajo dicha secretara.
Las ventajas de esta alternativa son claras: un mayor peso poltico y
capacidad de influencia en el nivel del Ejecutivo federal para inducir la
agenda cientfica y tecnolgica. Sin embargo, las desventajas tambin
son de consideracin, como el riesgo de una sobre politizacin del sec-
tor, o que la titularidad de la secretara recayera en personajes con una
carrera exclusivamente poltica. Adems, toda Secretara de Estado por
naturaleza tiene mayores presiones a burocratizarse en su tamao, en sus
procedimientos y en su funcionamiento. Cabe mencionar que esta alter-
nativa requiere tambin de reformas legales importantes, adems de re-
28 LA POLTICA DE CIENCIA Y TECNOLOGA

querir el logro de consensos en las comunidades involucradas en el

sector. Reino Unido y Austria son pases que han adoptado este modelo.
En esta hiptesis cabra incluso considerar la posibilidad de que la
nueva secretara asumiera tambin la responsabilidad de la conduccin
de la educacin superior. Con ello se creara un nuevo sector que agrupa-
ra la educacin superior y la ciencia y la tecnologa, dejando a la SEP la
conduccin de la educacin preescolar, bsica y secundaria. Las ventajas
de esta sinergia pueden parecer obvias, sin embargo, debe advertirse que
la magnitud de la tarea en materia de educacin superior podra menos-
cabar la atencin relativa, incluso presupuestalmente, al sector de ciencia
y tecnologa
Alternativa 4. Creacin de un organismo tripartito. Esta alternativa
contempla la constitucin de un nuevo organismo de carcter tripartito
de una naturaleza similar al Instituto Mexicano del Seguro Social
(IMSS) o al Instituto para el Fomento a la Vivienda de los Trabajadores
(Infonavit), en el que el sector gobierno, el sector empresarial, y el sector
acadmico integrasen el Consejo de Administracin de un organismo si-
milar en sus funciones al CONACYT. El sector gobierno con una figura
de direccin ejecutiva, el sector privado con participacin econmica en
un nivel importante y activo en la toma de decisiones, y el sector acad-
mico representado por una Federacin de instituciones de investigacin.
Un organismo de este tipo se asimilara ms a una agencia de financia-
miento de la poltica cientfica y tecnolgica, con instrumentos de regu-
lacin suave con un diseo ms bien orientado a generar incentivos me-
diante bolsas de financiamiento, y con una fuerte vinculacin con el
sector productivo. Este diseo constituira una innovacin a nivel inter-
nacional.
Entre las ventajas de dicho organismo es claro que la flexibilidad en
su funcionamiento, la concentracin en el diseo de mecanismos finan-
cieros, y una ms natural vinculacin con el sector productivo estaran
presentes. Adems los grupos de mayor inters en la promocin de la po-
ltica en el pas estaran integrados en una mesa de deliberacin perma-
nente y la generacin de acuerdos y de funcionamiento en red de poltica
pblica podra darse ms naturalmente por una cuestin de proximidad y
de responsabilidad para conducir la poltica.
Por el lado de las desventajas, parecera que la concentracin de este
organismo en los mecanismos financieros y de vinculacin con el sector
productivo podran llevar a segundo plano los apoyos a la investigacin
 REVISIN Y PROPUESTAS 29

bsica. La atencin a las comunidades cientficas no directamente vincu-

ladas al sector productivo y otros componentes de la agenda como el sis-
tema nacional de investigadores, el programa de becas y los centros
CONACYT, posiblemente deberan reubicarse en otro espacio institucio-
nal. Adems, tanto a nivel de reformas legales como de negociacin con
actores diversos involucrados en el sector, esta alternativa sera de alta
complejidad, dado que supone un cambio radical en la orientacin y
funcionamiento de esta poltica.
Finalmente, cabe sealar que la alternativa 4, es decir, la creacin de
una Secretara de Estado, no es incompatible con este modelo, pues las
funciones de cabeza de sector y algunos instrumentos, tales como el SNI,
los Centros Pblicos de Investigacin, los programas de becas e incluso
el fomento a la ciencia bsica, podran quedar naturalmente dentro de la
estructura administrativa de la Secretara, mientras que aquellos dedica-
dos al financiamiento pasaran a este organismo que tendra mejores
condiciones para su administracin y evaluacin.
Alternativa 5. Fragmentacin del CONACYT. Esta alternativa sigue
el caso del diseo de Espaa, en el que se desintegr el organismo
coordinador redistribuyendo las funciones entre diversos sectores. Para
el caso mexicano esta alternativa implicara un envo de las funciones
de ciencia bsica, el SNI, los programas de becas, y los centros
CONACYT, a la SEP con la idea de que prevalezca la racionalidad
cientfica y de formacin de investigadores. Por otra parte, se enviaran
el conjunto de programas de incentivos fiscales y financiamientos mixtos
y sectoriales de proyectos a la SHCP con el fin de que prevalezca la ra-
cionalidad financiera y fiscal de la inversin en la materia. Por ltimo,
todas aquellas funciones relacionadas a las polticas de innovacin y de-
sarrollo tecnolgico podran pasar a la Secretara de Economa, esto con
el fin de que prevaleciera una proximidad con las empresas y el sector
productivo.
Las ventajas de esta alternativa es que en lugar de integrar racionali-
dades diferentes e intereses diversos en una sola institucin coordinado-
ra, se acepta que la fragmentacin natural de este tipo de poltica debe
traducirse tambin en una fragmentacin de las instancias responsables
de la hechura de la poltica. As, la ciencia bsica, los mecanismos de fi-
nanciamiento con una visin moderna y el desarrollo tecnolgico, se re-
distribuyen en instancias diferentes garantizando que cada institucin
responsable tratar de maximizar su funcionamiento.
30 LA POLTICA DE CIENCIA Y TECNOLOGA

Las desventajas surgen de forma muy obvia; lo que se gana en especi-

ficidad de las agendas parciales, podra perderse en materia de una polti-
ca integradora de ciencia y tecnologa a nivel nacional. Adems, se asu-
me que el desarrollo cientfico y el tecnolgico pueden separarse sin
consecuencias en el mediano y largo plazo, lo cual sera un supuesto a
discutir. Por ltimo otra desventaja es la necesidad de llevar a cabo re-
formas legales mayores, adems de que habra que construir un consen-
so, para realizar la reforma, que propiciara el disenso, una vez adoptada
sta. A continuacin se presentan grficamente estas cinco alternativas
de acuerdo a los escenarios de complejidad que implican cada una de
ellas.

Grfica 9
ESCENARIOS ALTERNATIVOS DE DISEO INSTITUCIONAL

I II

Status quo con mayor partici-

pacin
Re-sectorizacin del
CONACYT Organismo
tripartita

III IV

CONACYT como
Secretara de Estado

Desintegracin
CONACYT

Las alternativas antes expuestas se presentan con el fin de avanzar en

una reflexin profunda y a la vez abierta en la que debern participar las
diversas comunidades y grupos de inters involucrados por la poltica
cientfica y tecnolgica. Entre los actores que debern participar en esta
discusin se pueden mencionar:
 REVISIN Y PROPUESTAS 31

La comunidad cientfica a travs de sus diversas asociaciones e

instituciones academias.
Los mandos directivos e intermedios del CONACYT.
La Comisin de Ciencia y Tecnologa de la Cmara de Diputados.
Los grupos empresariales a travs de sus cmaras y asociaciones
diversas.
El sector central del gobierno federal (SHCP, SEP, Secretara de
Energa, Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Se-
cretara de Salud, Secretara de Economa, Secretara de Agricul-
tura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin, entre
otras).
El Foro Consultivo de Ciencia y Tecnologa.
Los gobiernos de los estados y los consejos estatales de ciencia y
tecnologa.
Las instituciones de educacin superior.
Los centros pblicos de investigacin.
Los partidos polticos.
Recomendaciones de algunos organismos internacionales y funda-
ciones diversas.

VI. COMENTARIOS FINALES

Es claro que el diseo institucional para la hechura de la poltica cien-

tfica y tecnolgica en Mxico requiere algunos ajustes que permitan que
este componente de la accin pblica nacional se inscriba de una forma
ms adecuada a los nuevos retos del entorno internacional, tanto desde la
perspectiva cientfica, como tecnolgica y econmica. Esta poltica p-
blica se ha transformado en la mayor parte de los pases del mundo, pa-
sando de una visin endgena como bolsas de subsidio a grupos cientfi-
cos y universidades, a una visin ms amplia que abarca tambin los
problemas de la competitividad de la economa y del necesario impacto
de esta poltica en el desarrollo nacional, ya no por cierto como un pro-
blema exclusivo de la esfera estatal, sino como un problema vinculado
inevitablemente a los sectores productivo y empresarial.
En Mxico se han llevado a cabo cambios ambiciosos en el diseo
institucional, tratando de responder a ese nuevo escenario internacional,
y de encontrar mejores canales de vinculacin e insercin con el sector
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productivo nacional, pues uno de los problemas estructurales que presen-

ta el pas es el de un muy escaso nivel de inversin privada en la ciencia
y la tecnologa si se compara con otros pases llamados emergentes. As,
la desectorizacin del CONACYT con relacin a la SEP, la creacin de
un ramo presupuestal propio del sector, y el despliegue de instrumentos
innovadores de gestin como los diversos fondos financieros (mixtos,
sectoriales, etctera), han sido avances en ese nuevo diseo institucional.
Sin embargo, los problemas que ha enfrentado este diseo y su opera-
cin en los aos recientes son mltiples. Al parecer no se ha logrado
construir todava una verdadera red de poltica pblica que en la diversi-
dad y en la pluralidad de actores, pueda encontrar un eje articulador y los
consensos necesarios respecto a la orientacin en el mediano y largo pla-
zo de esta poltica. Tampoco el ritmo y nivel de financiamiento tanto p-
blico como privado que se prevea se han logrado. Adems parecera que
los instrumentos innovadores que el CONACYT cre en esta etapa de su
desarrollo no han podido encontrar el nivel de eficacia e impacto desea-
dos y existen dudas fundadas sobre la idoneidad del diseo jurdico e
institucional del CONACYT para llevar a cabo sus funciones. Se trata
pues de un sector de poltica que ha ampliado su visin y su red de so-
cios, pero que no ha sido capaz de conducir acciones convergentes y
complementarias hacia delante. Esto ha generado dilemas de decisiones
de poltica, ha generado fricciones con algunas comunidades y ha gene-
rado problemas en la gestin de dicha poltica.
En este sentido, la interpretacin explicativa que aqu se propone es
que no se trata necesariamente de errores de personas, grupos, o comuni-
dades; ms bien el problema de gestin se ha derivado de un diseo ins-
titucional todava incompleto. Es posible, sin embargo, que sin los cam-
bios realizados no hubiera sido posible advertir los problemas que aqu
hemos reseado, y tampoco sera factible proponer una nueva generacin
de reformas. Tambin es previsible que si se adopta alguno de los mode-
los que proponemos, andando el tiempo sea menester introducirle los
ajustes y correctivos que la experiencia haga recomendables.
El CONACYT hoy en da ha visto ampliadas enormemente sus res-
ponsabilidades y funciones; sin embargo, no posee los instrumentos ne-
cesarios para cumplir eficazmente la tarea. Ante un ritmo y nivel bajo de
financiamiento pblico y privado en el sector, ante la falta de claridad en
los objetivos de la poltica pblica de ciencia y tecnologa, ante la inca-
pacidad real del CONACYT para direccionar con claridad el destino de
 REVISIN Y PROPUESTAS 33

los fondos mixtos y sectoriales, adems de la imposibilidad de articular

en acuerdos a los grupos y agencias participantes en el sector, este orga-
nismo ha quedado con frecuencia paralizado y no ha tenido las condicio-
nes estructurales para el xito pleno como rgano nodal de la poltica
cientfica y tecnolgica. El CONACYT ha representado un diseo
institucional ambicioso combinado con un insuficiente equipamiento
organizacional, administrativo y poltico para atender la tarea.
De este diagnstico surgen algunas reflexiones que los diversos parti-
cipantes en el sector debern llevar a cabo en el corto plazo, en particular
cmo completar la tarea de un nuevo diseo institucional para la poltica
cientfica y tecnolgica. Este documento sugiere modificaciones que
pueden ir desde una estrategia modesta de ajustes graduales, hasta una
estrategia de cambio radical. No se propone una alternativa estratgica
ptima, no parece haber un camino ideal, ms bien lo que se identifican
son diversas opciones que combinadas con escenarios del nivel de com-
plejidad que requiere cada una de ellas, podrn ser ms o menos viables
y generar los acuerdos entre las diversas comunidades que participan en
esta poltica pblica. Cualquier alternativa ofrece ventajas e inconve-
nientes, por ello, cualquiera que sea evaluada como la ms apropiada de-
ber potenciar al mximo las virtudes del nuevo diseo institucional y
neutralizar en la medida de lo posible, con instrumentos oportunos, los
efectos negativos intrnsecos a cada alternativa.
Es claro que no hay diseo institucional que en s mismo resuelva los
problemas de implementacin de ninguna poltica pblica, lo que hay
son aproximaciones ms o menos adecuadas a la dinmica de trabajo, de
interlocucin entre actores, y de construccin de la accin pblica.
Encontrar ese diseo aproximado es el reto que el sector enfrenta. La
construccin de una autntica red de poltica pblica permitira estabili-
zar las polticas y alinear la participacin de los diferentes actores, tanto
gubernamentales como no gubernamentales, y construir una poltica de
Estado que trascienda los cambios sexenales.