TEORIAS DE DESARROLLO TERRITORIAL Y URBANO

TEORIAS DEL DESARROLLO TERRITORIAL Y URBANO.

TEORIAS Y ENFOQUES DE DESARROLLO TERRITORIAL EN AMERICA LATINA

La preocupacin por los temas de desarrollo y planificacin regional y urbana

adquirieron durante las dcadas de los aos sesenta y setenta, especialmente en
21
esta ltima dcada donde los espacios de discusin terica jugaron un papel
fundamental en la produccin de la regin. Estos espacios fueron esencialmente
tres, a saber: El Seminario sobre planificacin regional y urbana celebrado en
1972 en Via del Mar (Chile), Seminario sobre la cuestin regional en Amrica
Latina realizado en Ciudad de Mxico en 1978 y El Seminario sobre estrategias
nacionales de desarrollo regional celebrado en Bogot en 1979.

Durante esta etapa la preocupacin poltica y terica sobre el desarrollo regional

se centr en la identificacin de dos problemas: la inequidad regional y la
concentracin de la poblacin y de las actividades productivas en las ciudades
ms importantes. La inequidad regional se expresaba en cuatro aspectos (De
Mattos, 1989):

i) desigualdad en la distribucin de las fuerzas productivas; ii) desigualdad en el

grado de desarrollo de esas fuerzas productivas; iii) desigualdad en los ritmos de
acumulacin y crecimiento y, en fin, iv) desigualdad en las condiciones de vida de
las poblaciones respectivas.

Frente a esta problemtica en Amrica Latina se adoptaron teoras, modelos e

instrumentales metodolgicos entre los que se encuentran: El modelo de las
Cuencas Hidrogrficas del TVA y el Modelo de Desarrollo Rural Integrado y en el
plano terico se pueden identificar tres corrientes: la propuesta neoclsica,

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especialmente con la teora de los polos de desarrollo, que considera que son las
leyes del mercado las que pueden superar los problemas de crecimiento
econmico y generar en el largo plazo la convergencia regional; la propuesta
estructuralista en la cual se circunscribe el pensamiento Cepalino y; la propuesta
estructural marxista que consideraba que slo es posible superar los problemas
de desarrollo y subdesarrollo a travs de la superacin del sistema capitalista.

Desde la dcada de los ochenta y en el marco de la transformacin del sistema

econmico donde se intensific y generaliz la dispersin geogrfica de las
fuerzas productivas (el capital, la tecnologa, la fuerza de trabajo) y las relaciones
de produccin (instituciones, las formas jurdico-polticas), se ha dado origen a
nuevas expresiones en el territorio de la dinmica capitalista as como la
profundizacin de los problemas de pobreza, atomizacin, alienacin y de
inequidad social.

22
Frente a estos fenmenos se han propuesto nuevos marcos explicativos; desde
la economa vimos enfoques como la nueva geografa econmica, el modelo de
acumulacin flexible o postfordismo, el desarrollo regional sustentado en la
competitividad y el desarrollo desde abajo que en sus propsitos esenciales
siguen planteando el crecimiento y el desarrollo econmico como el desarrollo
deseable.

A pesar de esta hegemona terica e ideolgica se han planteado nuevas

propuestas de desarrollo regional sustentadas en las capacidades y posibilidades
del sujeto, en la bsqueda de su emancipacin y en la superacin del
antropocentrismo. Dentro de estos enfoques est el desarrollo a escala humana y
enfoque alternativo de desarrollo regional, y los originados en la ecologa social,
entre otros.

A continuacin se plantean las tesis centrales de algunos de estos enfoques con el

objetivo de brindar los elementos para la discusin sobre la relacin entre
contenido de los objetivos de desarrollo y los instrumentos de poltica.
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4.1. MODELO DE LAS CUENCAS HIDROGRAFICAS DEL TVA

En la dcada de los cuarenta se dan las primeras experiencias de planificacin del

desarrollo regional en Amrica Latina inspiradas en la experiencia de Tennessee
Valley Authority (1933), la cual tena como propsito fundamental promover el
desarrollo de la regin del ro Tennessee a partir de la inversin pblica como
elemento dinamizador.

Este modelo tiene como propsito promover el desarrollo integral de una regin
definida a partir de una cuenca hidrogrfica. Para ello se canalizan las
inversiones en infraestructura de manejo de la cuenca, en infraestructura bsica y
en desarrollo agropecuario. Los efectos que la inversin pblica deberan
procurar, son el desarrollo del sector agropecuario como actividad clave o la
creacin de ventajas de localizacin para atraer a la industria.

En Amrica Latina los procesos de planificacin de cuencas bajo este enfoque

fueron difundidos, entre ellos se cuenta la creacin de la Corporacin Autnoma
del Valle del Cauca (1945) en nuestro pas, la Corporacin del Santa en Per
(1943), Comisin de Papaloapn (1947) en Mxico, entre otros.

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4.2. MODELO DE DESARROLLO RURAL INTEGRADO

El modelo de desarrollo rural integrado tiene como propsito brindar las

condiciones para superar la situacin de pobreza y marginalidad de las zonas
rurales as como elevar los niveles de productividad de las pequeas unidades
productivas. Su fundamentacin terica se encuentra en el desarrollo agrcola
cooperativo de Israel y en la concepcin de la regin desde la perspectiva de la
funcionalidad rural y la funcionalidad urbana.

Las estrategias del modelo de desarrollo rural integrado son:

Elevar los niveles de productividad de la produccin agropecuaria teniendo

en cuenta las fases de subsistencia, diversificacin, especializacin y
automatizacin.

Asegurar la infraestructura necesaria para la produccin agropecuaria,

asegurar el mercadeo y comercializacin de los productos, acceso a los
servicios institucionales bsicos y mano de obra calificada.

Promover la organizacin de los productores como estrategia para superar

la economa de subsistencia.

Promover la localizacin industrial de acuerdo a los recursos y a la vocacin

a las reas rurales, lo cual debe tener en cuenta un patrn adecuado de
asentamientos.

En Amrica Latina el modelo de desarrollo rural integrado fue especialmente

aceptado por Brasil, Colombia y Mxico.

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4.3. TEORIA DE LOS POLOS DE DESARROLLO

Formulada por Francois Perroux en los aos cuarenta, la teora de los polos de
desarrollo se considera uno de los enfoques tericos ms influyentes en las
polticas y acciones de intervencin en el territorio que se han realizado en
23
Amrica Latina .

La teora de la polarizacin plantea que es posible generar procesos de desarrollo

regional a partir de la conformacin de una actividad motriz de carcter industrial
con una alta tasa de crecimiento y de gran tamao que dinamice la economa de
esa regin a travs de la vinculacin al circuito econmico de tal actividad a las
estructuras econmicas existentes. Cuando se logra tal efecto se dice que dicha
actividad se constituye en un polo para la regin. Segn Perroux, los polos de
desarrollo se definen como unidades motrices (simples o complejas) capaces de
aumentar el producto, de modificar las estructuras, de engendrar cambios en los
tipos de organizacin, de suscitar progresos econmicos o de favorecer el
24
progreso econmico . En esta medida se considera que el efecto de la ubicacin
de una industria motriz, definida como la que tiene la propiedad, cuando aumenta
sus ventas (y sus compras de servicios productores), de aumentar las ventas (y
25
las compras de servicios) de una o de varias otras industrias , tendr efectos
positivos sobre la regin. Sin embargo, cuando no es posible que se presente la
articulacin entre la industria motriz con las estructuras econmicas existentes en
la regin, lo que se produce es un enclave en la regin, efecto que se produjo en
la mayora de los casos donde se implement tal modelo de desarrollo regional.
 TEORIAS DE DESARROLLO TERRITORIAL Y URBANO

Los instrumentos de poltica van de la mano con un conjunto de condiciones que

deben tener para que la actividad econmica motriz se constituya en un polo de
desarrollo regional y no en un enclave. Entre las condiciones est la necesidad de
la utilizacin de insumos regionales, la incorporacin de la mano de obra de la
regin unida a la calificacin de la misma, la elevacin de los niveles de ingreso de
la poblacin lo cual debe incrementar la demanda, los excedentes deben
beneficiar a los empresarios locales de tal forma que se produzca reinversin en la
economa regional, entre otras. El cumplimiento de dichas condiciones unida a
una articulacin pblico-privado generaran dinmicas de desarrollo ms
autosostenidas.

Uno de los supuestos que subyacen en la teora de los polos de desarrollo hace
referencia a la necesidad del desequilibrio regional y del crecimiento igualmente
desequilibrado de los diferentes sectores de la economa, lo que pone de
presente, a diferencia de los enfoques neoclsicos, que la localizacin no es slo
un efecto derivado de las leyes del mercado sino de acciones especficas de las
unidades econmicas, que por su poder y dinmica pueden transformar las
condiciones regionales.

Los efectos positivos de las industrias motrices son filtrados a travs de canales
especficos de difusin. Perroux plantea tres canales: los precios, los flujos y los
anticipos. De esta forma la teora de los polos de desarrollo explica cmo las
actividades motrices son dominantes y actan como factor multiplicador en la
economa regional y a su vez cmo su impacto en el espacio es el de la
concentracin. Autores como Jos Luis Coraggio realizan un listado de los
efectos y los posibles efectos de filtracin que tendran (Ver Cuadro No. 4.1) y
como Paelink que clasifica los efectos de las polticas orientadas a la creacin de
polos de desarrollo (Ver Cuadro No. 4.2).
 TEORIAS DE DESARROLLO TERRITORIAL Y URBANO

Efecto Filtracin

Hacia atrs 1. Mediante la importacin de los

a) Incremento de la produccin de insumos provenientes de plantas que ya
actividades ligadas por relaciones de insumo- existan fuera de la regin.
producto: 2. Mediante la localizacin de la
i) actividades preexistentes nuevas plantas fuera de la regin.
ii) actividades nuevas

b) Cambios cualitativos en los procesos de

produccin y organizacin de las actividades
ligadas por relaciones de insumo-producto

Hacia adelante (si se producen bienes

intermedios)
a) Incremento en el nivel de produccin de las
actividades que utilizan los productos y
subproductos de la actividad motriz. Se
explicara por la existencia previa de un cuello
de botella en la provisin de tales productos o
por cambio en los costos de abastecimiento.
1. Mediante la exportacin de los
productos para su transformacin en
plantas ubicadas fuera de la regin.
2. Por la localizacin de las nuevas
plantas fuera de la regin.

Comercializacin y servicios
Surgimiento de actividades de transporte y
servicios (o crecimiento de las preexistentes)
para la organizacin del nuevo flujo de bienes.
Sobre el mercado de trabajo
a) Incremento de la ocupacin total de mano
de obra o disminucin de la desocupacin
disfrazada o ambos efectos a la vez e
incremento de la produccin media;
b) Cambios en la calidad de los recursos
humanos a travs de los nuevos procesos de
produccin;
c) Cambios en las condiciones del mercado de
trabajo en cuanto a la organizacin de los
intereses gremiales.
A travs de la estructura general
dominante de las actividades de
comercializacin, transporte y financieras y
sus patrones de organizacin espacial.
1. Mediante la inmigracin de mano de
obra desde otras regiones (incluso el
efecto neto puede ser negativo).
2. Mediante la ocupacin de mano de obra
que no entra en la categora de
desocupados (que busca trabajo) por las
bajas remuneraciones que esto permite.
3. Mediante la marginacin de los
trabajadores desplazados por las nuevas
actividades, etc.
 Efecto Filtracin

Sobre la demanda solvente de bienes y

servicios finales
a) Cambios en el nivel de los ingresos
generados en la regin;
b) Cambios en la estructura de la demanda
familiar a travs del efecto de demostracin
inducido por los grupos ocupados en las
nuevas actividades;
c) Demanda de maquinaria, construcciones,
etc., para desarrollar las nuevas actividades.
1. Mediante la transferencia de ingresos al
exterior de la regin (principalmente los
excedentes apropiados)
2. Mediante la propensin al ahorro, dado
el patrn de distribucin de los ingresos
permanecen en la regin.
3. A travs de la importacin de bienes de
consumo

Sobre el mercado de capitales

a) Incremento de los fondos de inversin
disponibles por la incorporacin de los
excedentes generados;
b) Cambios en el comportamiento del sistema
bancario, inducidos por la nueva dinmica de
la regin;
c) Cambios en la actitud de los inversionistas
potenciales, inducidos por la nueva dinmica
de la regin.
1. Mediante transferencias del ahorro
regional al exterior de la regin
provocadas por las tasas diferenciales de
beneficios fuera de la regin.
2. Por el funcionamiento del sistema
bancario nacional.

Sobre la dotacin de la infraestructura

a) Mayor utilizacin (o sobreutilizacin) de las
capacidades existentes;
b) Construccin de nuevas obras de
infraestructura por accin directa de las
empresas o por los mecanismos de induccin
que actan sobre el sector pblico.
- Por la inoperancia del sector pblico o la
divergencia de objetivos especficos
respecto de las nuevas implantaciones
industriales.

Cuadro No. 4.1

Fuente: Coraggio, Jos Luis. Hacia una revisin de la teora de los polos de desarrollo. Mimeo.
 26
La clasificacin de Paelinck
i) Efectos estticos
- Efecto de Leontief-Rasmussen. Este es el efecto producido por el multiplicador
matricial y se ejerce a corto plazo.
- Efecto Perroux. Este efecto deriva de un cambio estructural en los flujos
interindustriales, es decir, en la matriz de coeficientes tcnicos.
- Efecto Keynes, es decir, el multiplicador de los ingresos.
- Efecto Scitovsky. Este efecto se deja sentir a travs de las modificaciones de los
precios relativos. A medida que se producen los efectos cuantitativos anteriores se
realiza un cambio en los precios relativos del sistema, lo que agrega un nuevo tipo
de efectos a los anteriores.
- Efectos de Capet. Estos son los efectos de escape, cuya existencia conduce a la
bsqueda de cerramientos interiores o exteriores. Los efectos de escape se
producen cuando la estructura econmica regional es incompleta (es decir, la
matriz de coeficientes tcnicos de la regin est casi vaca o hueca), lo que hace
que los efectos positivos de la polarizacin descritos anteriormente se escapen de
la regin. Ante este hecho se pueden intentar dos tipos de cerramientos: un
cerramiento interior que consiste en completar las estructuras regionales (filling-in),
estableciendo en la regin ms actividades ligadas (hacia atrs y adelante) a la
industria motriz; o un cerramiento exterior, que consiste en equilibrar la balanza de
pagos de la regin por medio de las exportaciones. De esta manera se equilibrarn
las prdidas financieras que se escaparon al exterior (sueldos, beneficios y otros)
y las importaciones de bienes.

ii) Efectos dinmicos

- Efecto de Aftalin. Este es un efecto de retroalimentacin que se ejerce a travs del
conocido mecanismo del acelerador. Se produce bsicamente como consecuencia
del aumento de la demanda final lo que origina una nueva oleada de inversiones;
esto, a su vez, produce una nueva serie de efectos estticos como los ya descritos.
- Efecto de Mantilla. Este es un efecto de asociacin que opera hacia adelante (en
sentido matricial).
- Efecto de Paelinck . Este es un efecto que se deja sentir a largo plazo y se deriva
de la dialctica de polarizacin. Esta dialctica puede ser regresiva o progresiva.
Paelinck explica esta dialctica tomando el ejemplo de la cuenca industrial de
Lieja. Esta distingue tres estados o situaciones en una regin: estado crtico (regin
crtica), cuando existen recursos naturales o humanos no explotados; estado de
desarrollo (regin de desarrollo) que es la situacin derivada de la introduccin en
la regin de un polo de crecimiento potencial; y estado desarrollado (regin
desarrollada) cuando el mismo polo se vuelve activo.

En el caso de la regin de Lieja, la dialctica fue regresiva y Paelinck seala el

siguiente proceso: una primera etapa, de regresin estructural de la situacin de
polo de crecimiento activo a la de polo potencial (es decir, de regin desarrollada a
la de regin de desarrollo); y una segunda etapa, de regresin estructural de
estado de desarrollo a estado crtico.

26
Tomado de LEGNA, Carlos Alberto. Los conceptos de espacio, polo de crecimiento y
polarizacin. Revista ILPES, 1978.
 Una dialctica de especializacin puede conducir a esto, seala Paelinck , debido
al agotamiento de los recursos o los mercados.

iii) Adems de las taxonoma de los efectos de polarizacin Paelinck , realiza un

anlisis funcional. Desde este punto de vista distingue cuatro efectos:

- Polarizacin tcnica: Estos efectos son seala Paelinck los ms importantes

para la construccin de modelos normativos. Se producen por el aumento de las
transacciones intersectoriales en la regin. Si esta polarizacin tcnica no se
produce, la estructura econmica regional quedar dbil, o en trminos matriciales,
la matriz ser del tipo diagonal o diagonal por bloques: bloque de la economa
artesanal, bloque de la economa de servicios tradicional, del polo de crecimiento
potencial, etc, sin que se produzca ningn fenmeno importante de multiplicacin
matricial. La polarizacin tcnica es seala Paelinck - el motor de la
diversificacin regional y de los efectos benficos como, por ejemplo, la menor
sensibilidad a las variaciones coyunturales. Paelinck recuerda los efectos de
arrastre de Hirschman cuyo fundamento es la necesidad de un volumen crtico de
mercado, el que se logra solamente si varios clientes se encuentran al mismo
tiempo en un mercado dado.
- Polarizacin por los ingresos. Este efecto Keynesiano es funcin de varios
elementos como la estructura demogrfica, la atraccin del empleo y su
composicin, la capacitacin tcnica y otros.
- Polarizacin squica. Paelinck seala como ms importantes los siguientes
fenmenos ligados a la polarizacin squica: el fenmeno de la imitacin, vale decir,
las decisiones de las empresas pequeas y medianas dependen, muy a menudo,
del comportamiento creativo de las empresas motrices; las tcnicas de informacin,
lo que muestra que la influencia squica es, una vez ms, importante. Acta aqu el
efecto de difusin de la informacin (publication effect) (Ragnar F. Risch); y el
conocimiento exacto del comportamiento de los empresarios.
- Polarizacin geogrfica. La polarizacin geogrfica se debe a la aglomeracin de
las actividades y sta, como seala Paelinck, es slo un aspecto de la polarizacin.

Cuadro No. 4.2

El proceso de crecimiento descrito por Perroux es esencialmente desequilibrado y

centrado en polos funcionales de crecimiento basados en los siguientes
elementos:
a) Industrias motrices con dimensin empresarial grande, generadoras de
economas de escala internas y de externalidades positivas para el resto de la
economa. Utilizan una tecnologa avanzada, fruto de su propio esfuerzo en
Investigacin y desarrollo, que asegura la mxima eficiencia en la organizacin de
procesos y obtencin de la produccin final; produccin que se caracteriza por
tener una alta elasticidad demanda-renta, caracterstica de mercados en
expansin.

b) La presencia de un conjunto de industrias motrices interrelacionadas asegura

un efecto supermultiplicador del crecimiento, como efecto combinado del
multiplicador ordinario de la demanda final, va propensin marginal al consumo, el
efecto de los suministros interindustriales inducidos, va enlaces, y el efecto
adicional del acelerador de la inversin.

Pero lejos de obtener los resultados esperados los intentos de constituir polos de
desarrollo ha dejado varias lecciones, entre ellas la tendencia a constituirse en
enclaves de la economa regional y por ende a conformar circuitos econmicos
vinculados a circuitos econmicos por fuera de la regin o a debilitar los circuitos
regionales existentes. Adems se ha cuestionado la escogencia de la actividad
motriz en la medida en que cualquiera que ella sea no slo debe tener en cuenta
los factores econmicos necesarios para su xito sino que fundamentalmente
27
debe responder al desarrollo de la estructura econmica de la regin , aspecto
ste que parece ser la constante olvidada en las polticas orientadas a la
conformacin de polos de desarrollo. Por otro lado el desconocimiento de las
estructuras de poder, a partir de las cuales es posible definir el marco decisorio
sobre la constitucin o consolidacin de un polo de desarrollo, es sin lugar a dudas
otro de los grandes obstculos que presenta la teora de los polos de desarrollo
para explicar y adems para definir el marco de accin orientado hacia unos
propsitos de desarrollo econmico.

Finalmente es importante analizar la validez de las proposiciones de las teoras de

los polos de crecimiento a la luz del estado actual desarrollo capitalista y
especialmente de la dinmica actual que han tomado los procesos de produccin
en trminos de su fragmentacin descentralizacin, junto con su relativa
autonoma de los mismos en trminos de infraestructura y organizacin flexible.

4.4. EL PENSAMIENTO ESTRUCTURALISTA

El pensamiento Cepalino cuya influencia en Amrica Latina fue fundamental

especialmente en las dcadas de los sesenta y setenta explica el nivel de
desarrollo regional a partir de la posicin que ocupa la estructura econmica de
una regin en un sistema econmico asimtrico y jerarquizado, lo que supone
relaciones de dominacin y de dependencia. Entre los representantes ms
significativos de esta lnea de pensamiento encontramos a Fernando Enrique
Cardoso, Enzo Faletto, Anibal Pinto, Oswaldo Sunkel y Celso Furtado.

Dentro de los enfoques estructurales el modelo de centro periferia se constituy

28
en el principal marco explicativo de la situacin de subdesarrollo y de
desigualdad del desarrollo regional. Bajo este esquema el centro est conformado
por los pases desarrollados con economas homogneas, altamente
diversificadas, mientras que la periferia est representada por los pases
latinoamericanos con economas heterogneas, donde priman los monocultivos,
con una demanda creciente de bienes importados lo que implica que los procesos
de crecimiento, empleo y distribucin del ingreso, seran distintos en la periferia de
los que ocurren en los pases del centro; tal como lo plantea Sunkel y Paz (Sunkel
y Paz, 1970): El desarrollo y el subdesarrollo pueden comprenderse, entonces,
como estructuras parciales, pero interdependientes, que conforman un sistema
nico. La caracterstica principal que diferencia ambas estructuras es que la
desarrollada, en virtud de su capacidad endgena de crecimiento, es la
dominante, y la subdesarrollada, dado el carcter inducido de su dinmica, es
dependiente; esto se aplica tanto entre pases como dentro de un pas.

Dentro de este marco las posibilidades de superar la condicin de subdesarrollo

est definida por la capacidad de las unidades poltico geogrficas de lograr una
creciente eficacia en la manipulacin creadora de su medio ambiente natural,
tecnolgico, cultural y social, as como de sus relaciones con otras unidades
polticas y geogrficas (Sunkel y Paz, 1970).

Ahora bien, dentro del enfoque estructuralista el subdesarrollo no es una etapa del
sistema productivo sino una condicin propia de la evolucin del sistema
capitalista, que cumple un papel funcional al mismo. La periferia nunca disfrutara
de los beneficios econmicos ya que estos siempre se veran trasladados a los
centros, ya sea por la desigualdad en los trminos de intercambio producida por la
diferencia de los valores agregados de los bienes exportados frente a los valores
agregados de los bienes y servicios importados por los pases latinoamericanos,
de ah que en su momento la industrializacin, bajo el modelo de sustitucin de
importaciones signific uno de los componentes fundamentales de poltica. El
proceso de industrializacin debera pasar por dos etapas: la primera en la cual los
procesos de industrializacin se impulsara en aquellos sectores que fueran
menos exigentes en tecnologa y capital, para luego, en una segunda etapa,
pasar a sectores de mayores exigencias; sin embargo se planteaba que en el
corto y en el mediano plazo se mantendra el desequilibrio en la balanza de pagos.

Posteriormente en los aos sesenta, autores como Fernando Cardoso y Enzo

Faletto, consideraron que no era suficiente abordar las relaciones en trminos de
centro y periferia ya que ellos slo plantean las funciones que cumplen cada uno
de los pases dentro del sistema capitalista, sin plantear las relaciones polticas y
sociales que subyacen a dicha divisin funcional y que sealan en ltimas las
relaciones de dependencia, las cuales estn determinadas histricamente.

Adems en este momento se consideraba que junto con los procesos de

industrializacin era necesario tanto limitar el consumo de clases ricas (con
parmetros de consumo de los pases centrales) con el fin de promover mayores
niveles de inversin y de ahorro, as como de promover reformas agrarias para
elevar los niveles de productividad del sector agrario y absorber la mano de obra y
limitar los procesos de marginalizacin propios de los procesos de urbanizacin de
las ciudades latinoamericanas que eran tambin producto del desarrollo del
sistema econmico perifrico.

29
En este sentido Manuel Castells (1988) planteaba respecto a la situacin de
dependencia En qu consiste entonces la especificidad estructural de la
situacin de dependencia? La articulacin del modo de produccin capitalista a la
escala mundial quiere decir que es el modo de produccin dominante en el seno
de una red articulada de formaciones sociales interdependientes caracterizadas
por relaciones de poder asimtricas entre las distintas clases y bloques de clases.
En esa medida analizar los procesos y formaciones sociales hace necesario
efectuar un anlisis diferencial de cada formacin con respecto al conjunto de la
cadena y deduciendo de esta posicin especfica la articulacin particular de las
relaciones sociales que la integran.

De acuerdo a lo anterior Castells propone que el estudio de las ciudades y de la

cuestin urbana en Amrica Latina debe ser abordada desde la especificidad de
su eslabonamiento con el sistema econmico mundial; por ello realiza una
distincin fundamental entre las caractersticas de la problemtica urbana de los
pases dominantes con la problemtica urbana de los pases latinoamericanos en
tres aspectos fundamentales:
1. La ideologa de lo urbano, diferenciando cmo en los pases latinoamericanos
ha tomado una gran importancia el problema del crecimiento demogrfico y por
tanto del control de la natalidad, mientras que en los pases dominantes se ha
centrado en los estudios sobre poblacin y a proyecciones sobre los procesos de
urbanizacin.

2. Las formas espaciales en Amrica Latina se caracterizan por: primero, las

aglomeraciones son producto de la descomposicin de las economas del sector
primario, esto es frente a la crisis de la produccin agropecuaria y de la economa
artesanal se producen procesos de migracin, los cuales no son absorbidos por
los sectores econmicos dinmicos. Segundo, la concentracin espacial de los
medios de produccin y de los beneficios de la actividad econmica, produciendo
una configuracin desigual del espacio (ciudades con centros con alta tecnologa
junto con barriadas y zonas marginales). Tercero la estructura urbana representa
la articulacin de sectores de clase locales con los sectores de dominio del capital
mundial.

3. La reproduccin colectiva de la fuerza de trabajo.

Esta diferencia derivada de la posicin de Amrica Latina en el sistema econmico

internacional explica y es la causa de la problemtica del desarrollo regional, por
ello desde la perspectiva cepalina su superacin dependera entonces de la
posibilidad de introducir reformas en el sistema capitalista.
 PLANIFICACIN SOBRE LA BASE DE METODOLOGAS
MTODOS Y APLICACIONES DE LA PLANIFICACIN REGIONAL Y LOCAL EN AMRICA LATINA

Al observar el surgimiento de las iniciativas estructuradas para desarrollar los

procesos de planificacin a nivel territorial se aprecian tres fuentes claramente
diferenciadas:
Las races positivistas tericas de Saint Simon y la propuesta del cameralismo
como forma de administracin del Estado, complementado por Comte y su inters
por la bsqueda de la integracin de las ciencias en un marco general de
intervencin en la sociedad, considerando el carcter normativo de esta. Ambos
dieron pie para centrar la atencin en la forma como la racionalidad humana se
superpona sobre la racionalidad divina, sentando las bases para un idealismo con
postura frente a los fenmenos sociales. (Friedmann, 1991).
La conformacin de los Estados nacionales modernos, que sustentaron la
intervencin organizada en el uso y disposicin de la poblacin en el territorio y el
poder en el sentido del inters pblico.
Los impactos de la revolucin industrial, el surgimiento de problemas pblicos
especficos por la reestructuracin de la vida en comunidad, el crecimiento de los
centros poblados y sus cinturones de pobreza y el surgimiento de la cuestin
social.
Estas bases conceptuales se integraron de manera lenta en diferentes ejercicios
desarrollados durante el siglo XIX e inicios del XX, que fueron configurando
escuelas de planificacin aplicadas en territorios en diferentes niveles.
1. Enfoque por estadios
El mtodo de planificacin por estados o etapas (planning in stages) fue
desarrollado por Jan Tinbergen sobre la base de la invitacin hecha por el Banco
Mundial a mediados del siglo XX, para especificar un conjunto de herramientas
que contribuyeran a definir objetivos de desarrollo econmico ms realistas en
relacin al contexto latinoamericano (Kol y De Wolff, 1993). La propuesta consiste
en la definicin de un conjunto de pasos interactivos y/o cclicos, basados en el
teorema matemtico segn el que un problema complejo, bajo ciertas condiciones,
puede ser resuelto por pasos consecutivos, ms que por pasos simultneos
(Puttaswamaiah, 1996). Esta modalidad de planificacin se inspir en la necesidad
de maximizar el bienestar general de la sociedad, y por esto requiri precisar
claramente las semejanzas y diferencias de los conceptos de problemas sociales y
problemas del desarrollo, lo que marca un aporte importante al marco terico para
la definicin de los objetivos de un plan (Tinbergen, 1968). La metodologa fue
utilizada de preferencia a nivel nacional porque considera el anlisis de variables
agregadas, sin embargo, en su esencia, incorpora un sugestivo examen del factor
espacial, ya que:
Al definir las estrategias para alcanzar los objetivos, el mtodo requiere clasificar
los bienes y las empresas que los proveern de acuerdo a su movilidad, en
relacin a los medios de transporte y a su capacidad de ser relocalizadas
espacialmente.
El mtodo asume la necesidad de definir centros econmicos a nivel nacional y
regional, considerando sus reas de influencia e interaccin entre estos y con
respecto a otros pases. Los estadios o etapas que plantea el mtodo son los
siguientes:
Anlisis a nivel de macroestadio de la economa nacional o regional como un
todo, definiendo aspectos como la tasa de crecimiento objetivo y los niveles de
ahorro e inversin, entre otros.
El estadio medio, donde el total de inversiones es distribuido en relacin a los
sectores de la economa y la localizacin espacial de las inversiones, segn su
contribucin a las demandas o necesidades definidas.
El microestadio, donde se definen los proyectos especficos sobre la base de una
evaluacin de su rentabilidad y el cumplimiento de los objetivos definidos.
Una de las crticas que surgen a estos modelos es la factibilidad de su aplicacin
dadas las diferencias en las bases institucionales de los pases. El diseo
metodolgico se presentaba de forma ms eficiente en aquellos Estados que
haban alcanzado ciertas condiciones de funcionamiento regular y continuo, que no
requeran cambios estructurales importantes. Esta condicin y la escasa
adaptacin a la realidad latinoamericana determinaron que los resultados de su
aplicacin no fueran los esperados. La aplicacin de la metodologa en Amrica
Latina se expres principalmente en ejercicios de planificacin agrcola en el Per,
y en propuestas de planificacin del sector educacional en diferentes niveles del
Estado (UNESCO, 1965).
2. Modelos de planificacin basados en sistemas
Al caracterizar las metodologas que representan una modalidad sistmica aparece
un conjunto de propuestas principalmente de nivel regional, desde las que se
interpreta la complejidad del desarrollo a partir de la teora general de sistemas.
Estos enfoques se sustentan en los trabajos de autores como Beer (1959) o
Bertalanffy, que reaccionaron ante la poca efectividad de la planificacin normativa,
sobre sectorializada, que no consideraba el objeto de intervencin como un
sistema con sus influencias e interdependencias de sectores ni los efectos de
interconexin entre los elementos del sistema regional, el entorno nacional e
internacional y los impactos de la retroalimentacin que poda relejarse en
aspectos como la reaccin ante la formulacin de los planes.
a) Prospectiva
Una de las principales modalidades sistmicas es el modelo de planificacin
prospectivo, una metodologa y forma de entender la planificacin, en la que se
pueden identificar dos aproximaciones. La primera est vinculada a una idea
general basada en el estudio del futuro, por lo que todo anlisis que se enfoque en
el futuro podra ser considerado dentro de la lgica prospectiva. La nocin comn
enfatiza que la prospectiva generalmente se ocupa del largo plazo y se destacan
las tendencias estructurales que se presentan en los sistemas sociales
constitutivos de un territorio.

La segunda aproximacin es desde su estudio sistemtico. Se trata de una

disciplina centrada principalmente en la anticipacin y previsin del futuro,
originada en los trabajos de Gastn Berger (Godet, 1993) y actualizada con los
aportes metodolgicos de Michel Godet. Berger analiz y propuso un enfoque que
reaccionaba a la rpida dinmica de crecimiento de la posguerra francesa,
incluyendo mtodos para superar la planificacin desarrollada de manera
tradicional, que se excedan en el uso de extrapolaciones estadsticas,
considerando la corriente de la "antropologa prospectiva" sustentada en la
construccin de las personas ms que en los datos. Ms que un conjunto de
tcnicas aplicadas para visualizar el futuro, la prospectiva debe considerarse como
el futuro que se puede construir colectivamente desde el presente.

La prospectiva propone algunos conceptos bsicos para analizar las estructuras

que componen el sistema de un territorio y su capacidad para buscar gestionar su
futuro, como los siguientes:

Invariantes: son los fenmenos que ocurren el sistema territorial y no se

modifican de manera importante con el tiempo; tambin se pueden entender como
las constantes del sistema.
Tendencias fuertes: son un tipo de tendencias que pueden modelarse o estimar
con relativa certeza su comportamiento en el tiempo y en sus efectos sobre el
sistema.
Un germen: un elemento que puede generar cambios rpidos en el sistema y que
en el presente es perceptible de manera difusa como seales futuras.

b) Las etapas del modelo prospectivo

Varias escuelas tienen diferentes fases para enfrentar un proceso prospectivo a

nivel de un territorio. Entre los ms conocidos est el marco de anlisis propuesto
por Godet (2007), basado en los siguientes pasos:

Construccin de un diagnstico del territorio de anlisis.

Anlisis estructural: etapa por la que se busca conocer la estructura del sistema
territorial mediante la identificacin de las variables clave, sus interrelaciones y
clasificacin.
Mtodo MACTOR: fase en la que se aplica un anlisis de las estrategias de los
actores claves que interactan en el territorio, definiendo sus objetivos y posiciones
respecto a las variables definidas en el mtodo estructural.
Anlisis morfolgico (MORPHOL): etapa que busca entender el espacio de lo
posible, lo deseado y lo probable. Se utiliza por lo general la tcnica de los
escenarios para definir un conjunto de opciones futuras, donde se insertan los
objetivos.
Identificacin y evaluacin de las opciones estratgicas (MULTIPOL): en esta
etapa se plantean las estrategias a seguir de acuerdo a las variables claves, el
juego de actores y los escenarios. Se utiliza una tcnica simplificada, similar al
anlisis multicriterio.
Plan de acciones. En esta etapa se definen las acciones que constituyen las
estrategias y se conforman las carteras de proyectos o programas.

c) Ejemplos destacados de la aplicacin del mtodo prospectivo

Un interesante ejemplo del uso de la metodologa de planificacin prospectiva a

nivel regional, es el reciente estudio de escenarios prospectivos para los valles de
los ros San Francisco7 y Paraba8 en el Brasil (Codevasf, 2011); aunque este
trabajo no se enfoca en el mbito de las propuestas o estrategias, es una
oportunidad para analizar la aplicacin de las tcnicas de anlisis morfolgicas a la
dinmica de diferentes territorios. Construidos mediante el anlisis morfolgico,
estos anlisis se refieren a un horizonte temporal de 2009 a 2028 considerando la
evolucin de las grandes inversiones que se materializarn en estos valles junto
con la entrada en funcionamiento de las obras de infraestructura hdrica del ro San
Francisco. Las fases que se definieron en la metodologa se resumen en los
siguientes puntos:

Delimitacin del sistema ambiental de intervencin.

Anlisis estructural y retrospectivo.
Seleccin de condicionantes de futuro.
Construccin de escenarios.

d) Planificacin situacional

La planificacin de situaciones es una metodologa que se desarrolla en el marco

del trabajo pionero de Carlos Matus, que destaca la necesidad de entender la
planificacin mediante el diseo de cambios situacionales a raz del contexto de
fuerzas oponentes o con distintos proyectos que intervienen en una realidad
especfica. Este modelo incorpora de manera temprana y meticulosa el relevante
juego de actores y las fuerzas polticas y sociales de estos en relacin con sus
intereses y posturas respecto a los procesos sociales.

La metodologa plantea el concepto de situacin como base integradora entre las

diferentes dimensiones de los fenmenos del desarrollo social (Matus, 1983). El
punto de partida de la realidad se precisa como situacin inicial y el objetivo
perseguido por una fuerza social se expresa en la definicin de la situacin
objetivo. Se plantean tres conceptos bsicos dentro del proceso que definen
condiciones claves para la aplicacin del mtodo: la fenosituacin, entendida como
la realidad visible, es decir, la apariencia, que sin ser la realidad misma, es parte
de esta; las fenoestructuras, que son las fuerzas sociales o agrupaciones (actores
sociales, conformados en redes de actores); y la genosituacin, que es el elemento
ordenador o, tambin, las condiciones estructurales que sealan el
comportamiento de los elementos bsicos del sistema determinando el rango de lo
posible y lo prohibido dentro de este (asimilable en cierta medida al concepto de
instituciones).

Entre una situacin y otra media todo un proceso de cambio situacional que puede
afectar la fenosituacin, fenoestructura y genosituacin. El encadenamiento de
cambios situacionales donde cada situacin siguiente es nica se denomina
trayectoria. Por ende, entre la situacin inicial y la situacin objetivo de una
fuerza social pueden existir una o varias trayectorias. Una vez establecidos estos
conceptos, Matus considera necesario precisar dos aspectos bsicos de la teora
de planificacin de situaciones: el significado del concepto de cambio situacional, y
el proceso de construccin de viabilidad para la situacin objetivo de una fuerza
social.
3.- Propuestas basadas en el modelo estratgico
Desde fines de la Segunda Guerra Mundial, el emergente enfoque de la
planificacin estratgica busc recoger la extensa trayectoria de aportes
metodolgicos y conceptuales que van desde la experiencias de la tctica militar
hasta los aportes de la ciencia de la administracin, para aplicarlos al nuevo
contexto socioeconmico mundial globalizado, junto con la necesidad de centrar la
atencin sobre aspectos claves de la gestin exitosa de las organizaciones, que
permitieran la recuperacin de la competitividad empresarial o territorial a nivel
internacional.
Fundamentalmente, la planificacin estratgica surge como una reaccin a la
empresa privada ante los modelos de planificacin conocidos y aplicados hasta
entonces, donde se comprometan grandes esfuerzos en exhaustivos anlisis de
elementos relevantes y secundarios. Esta modalidad fue influida tambin por la
corriente de la nueva gestin pblica, en la que el papel del Estado poda
asimilarse al de una empresa donde se provean bienes y servicios a un cliente
determinado (la ciudadana) y esa prestacin deba realizarse de la manera ms
eficiente posible.
Ampliando la idea anterior, la planificacin no solo debe preocuparse por los
hechos en los que existe certeza de ocurrencia, sino tambin especialmente de
aquellos donde la incertidumbre es mayor, pero no en un afn predictivo, dada la
incapacidad actual, sino que en actitudes sobre el cmo podra actuarse ante
circunstancias del porvenir.
Dentro de sus primeras propuestas fundacionales del modelo estratgico, se
encuentra la llamada escuela del diseo estratgico, en la cual autores como
Kenneth Andrews, Edmund Learned y Roland Christensen pusieron su esfuerzo
por conciliar en el proceso de congruencia entre los elementos internos y externos
de la organizacin (posteriormente conocido como anlisis de fortalezas,
oportunidades, debilidades y amenazas, FODA), en el marco de las
investigaciones que desarrollaron en la Escuela de Negocios de Harvard
(Mintzberg, 1994). Tambin es interesante reconocer las races militares del
concepto de estrategia, que se manifiestan en caractersticas claves que
diferencian esta escuela de la planificacin de las anteriores (UNESCO, 2010)
Pensar en grandes objetivos, tomando en consideracin las posibles opciones y
los cambios en el entorno. Es decir, concentrar la preocupacin en los elementos
trascendentales que explican los cambios o impactos, ms que en entender
completamente los elementos conformantes del sistema.
Una clara focalizacin en el logro de los objetivos de acuerdo a los factores
positivos, tanto internos como externos.
Preocupacin por el tratamiento e interrelacin de los diferentes plazos (corto,
mediano y largo), en donde coexisten estrategias para enfrentar desde las
actividades operativas, hasta los cambios estructurales requeridos para emprender
las grandes transformaciones necesarias en los sistemas sociales complejos.
Considerando de igual modo, de manera relevante cmo se lograr el
cumplimiento de los objetivos propuestos.
PLANEAMIENTO EN LA CONSTRUCCIN DE LA CIUDAD

El anlisis del planeamiento urbanstico estudia la metodologa de cmo se

anticipa una determinada ordenacin de cmo lo urbano se expresa en el territorio
y as garantizar sus disposicin sobre este de las diferentes actividades
econmicas y sociales
1.- EL SURGIMIENTO DE LA URBANSTICA. PLANES DE ENSANCHE Y
CONSTRUCCIN DE LA CIUDAD MODERNA. LA CIUDAD INDUSTRIAL Y LOS
SERVICIOS URBANSTICOS.
El planeamiento urbanstico se da con la construccin planificada de la ciudad
industrial a mediados del siglo XIX , en donde la ciudad asume un rol de
Consolidacin y desarrollo del nuevo modelo de PRODUCCIN Y
ORGANIZACIN proveniente de la revolucin industrial, generando as el
incremento de la actividad industrial, pero a la vez teniendo como consecuencias la
explosin demogrfica, la alteracin de prcticas sociales y culturales y problemas
de salubridad y convivencia , cabe mencionar tambin la participacin de la
revolucin tecnologa en este proceso jugando un papel importante en la
construccin de ciudades.
As se puede hablar de unos primeros periodos cuyas caractersticas principales
fueron:
1. Previsin de la forma y organizacin de la ciudad (PLAN)
2. Utilizacin de instrumentos de trazado en la parcelacin para procesos
edificatorios
3. Entendimiento del plan como instrumento de regulacin del derecho de
propiedad

2.- PLANES DE ENSANCHE Y CONSTRUCCION DE LA CIUDAD.

Ensanche de poblacin:
Es un terreno urbano que de forma planeada alberga nuevas edificaciones en
afueras de la ciudad, lo habitual es usar el trazado hipodamico (trazado y
cuadricula).
El plan regulador: Implica una previsin sobre el conjunto de la ciudad previa a su
construccin, este cumpla una triple funcin:
1. Fijar un orden de extensin de la ciudad
2. Ser soporte de la reglamentacin de la Edificacin.
3. Financiacin de la urbanizacin

3.- LA APORTACIN DEL MOVIMIENTO MODERNO. EL URBANISMO DE LA

NORMA Y LA ZONIFICACIN. LA APARICIN DE LOS NIVELES DE
PLANEAMIENTO.
Surge ante la aparicin de un nuevo arquetipo de organizacin urbana
denominada movimiento moderno cuyo antecedente era el urbanismo de poltica
pblica, un ejemplo es el que se dio en Rusia debido a la polmica entre
urbanistas por los modelos de planificacin territorial, en donde participara le
Corbusier para luego formular la carta de Atenas y sus cuatro principios de que
sustentan el funcionamiento de la ciudad basada en el habitar, trabajar, cultivar el
cuerpo y la circulacin.

4.-EL PARADIGMA SISTMICO, FUNCIONALISMO Y MODELSTICA

CUANTITATIVA.AREAS METROPOLITANAS Y PLANES TERRITORIALES.
Se da con un planeamiento basado en la zonificacin y la creacin de tejidos
autnomos los cuales se ha de confiar a sus elementos de integracin y como
consecuencia los componentes de la ciudad articulan el territorio y la disposicin
sobre el territorio depender de la forma a diferencia de la estructura urbana cuyos
componentes articuladores como las redes de transporte, destinado a soportar las
relaciones urbansticas, garantizan el funcionamiento del conjunto.

5.-RECUPERACION DE LA CIUDAD CONSTRUIDA LA VUELTA AL ENFOQUE

MORFOLGICO Y PROYECTUAL DEL PLANEAMIENTO.
A mediados de los 70s como consecuencia de la crisis de la produccin de
petrleo y el derroche de la dispersin territorial se da una crisis en el
planeamiento debido a arquetipos de planificacin territorial que mostraron
incapacidad, pero influencias tericas como:
1. Urbanstica de la austeridad
2. Arquitectura de la tendencia
Consolidados en Italia y EE.UU. , tenan como objetivo la recuperacin de la
ciudad construida y el control del derroche de territorios y recurso.
Ante esto vuelven los planes urbanos en donde destacan los aspectos formales de
ordenacin basadas en el diseo de la trama viaria y tipos de ordenacin
incorporadas a la zonificacin.