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DE UNA INSERCIN A OTRA: POLTICA EXTERIOR

DE CHILE, 1966-1991

Joaqun Fermandois Huerta

Se analiza la evolucin de la poltica exterior de Chile en los ltimos


25 aos, describiendo los principios que han guiado su actuacin en los
diferentes gobiernos y de acuerdo a la realidad internacional de cada
momento. El autor plantea que Chile habra pasado por una etapa de
protagonismo internacional a una de gran aislamiento diplomtico,
para finalizar -en este ltimo perodo- por tratar de reubicarse de
acuerdo a los cambios recientes que se han producido en el mundo, a
su tradicin y a lo que ha aprendido.

Introduccin

Como nunca en su historia, los recientes terremotos polticos han


afectado la relacin de Chile con el mundo y a su poltica exterior. Al
final y al comienzo de esta historia el panorama pareca alentador
para los observadores de la insercin internacional del pas. Entre
ambas situaciones la polarizacin interna, el colapso de la democracia
-y con ello una concepcin del inters nacional que pudiese ser
compatible para sus diversos actores-, y el aislamiento internacional
producto (accin y reaccin) de la emergencia y consolidacin del
gobierno militar, producen profundas grietas en la poltica exterior
chilena. Sobre todo, se ponen en entredicho algunos elementos
sustanciales con los cuales se haba construido, con cierto xito, la
posicin internacional del pas. Al final de este ciclo Chile intenta
reconstruir su posicin originaria sin olvidar a la vez los nuevos
factores del desarrollo tanto del sistema internacional como de los
nuevos lazos y percepciones que se han constituido en Chile.
En 1966 la poltica exterior chilena se acerca al cnit de su
influencia regional, lo que se puede tambin decir para todo el resto
de la dcada. La larga estabilidad institucional, la distancia que la
formulacin de la poltica exterior tena con la escena poltica interna
y la relativa consonancia de las tendencias continentales hacia la
autonoma y la reforma, con las divisas que triunfaban al interior del
pas, haca de esa poltica exterior un factor de dinamismo que
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ampliaba el pequeo pero eficaz margen de seguridad de que el pas


gozaba en esos aos. Antes de que el tema de la democracia se
convirtiera en el elemento central de la poltica regional, Chile haba
usado su desarrollo poltico democrtico como un haber ms de su
posicin en el mundo.
Adems si haba una herencia que el pas cuidaba celosamente,
era la de la fijacin en la divisa de "respeto a los tratados", que no era
ms que el resultado de la estructuracin fronteriza en el siglo xrx,
cuando se crearon y consolidaron los Estados nacionales en Amrica
Latina. Cuando el factor geopoltico era de importancia suma, el pas
haba quedado en el lado dbil de la balanza. Por ello siempre
apareca como ms prudente la adhesin al statu quo, y obligaba a la
aceptacin de la validez del sistema interamericano como parte del
equilibrio regional imprescindible para el pas austral. De todas
maneras, aunque esta fue la eleccin consciente a partir de la dcada
de 1920, en cada momento que se presentaba, este consenso tena
que discutido antes de ser reafirmado. Este problema se actualizara
ante tres rupturas famosas de la diplomacia chilena: con el Eje en
1943, con la Unin Sovitica en 1947, y con Cuba en 1964.
El ltimo de los presupuestos bsicos de la poltica exterior
chilena era el predominio, dentro de su cultura poltica, de la acep-
tacin del valor positivo de la insercin de Chile en el mundo occi-
dental, en sus valores polticos y morales, en su potencialidad econ-
mica. Ciertamente, desde los aos 1930 no haba dejado de cuestio-
narse esta situacin, pero todava exista promediando los aos 1960
un consenso mayoritario -cada vez ms frgil- en este sentido.1
En los 25 aos siguientes esta poltica exterior pasara de un
protagonismo internacional desusado, a un aislamiento diplomtico
y poltico asimismo indito, para finalmente intentar reencontrar un
nuevo punto de equilibrio que hiciera justicia a su tradicin, a las
lecciones de esa trayectoria y a las nuevas realidades de fin de siglo.

Reformismo interno y externo

Chile no haba sido nunca un pas activista en la retrica de naciona-


lismo continental o de integracin. Sin embargo hacia comienzos de

1Manfred Wilhelmy, "Hacia un anlisis de la poltica exterior chilena contempornea",


Estudios Internacionales, octubre-diciembre de 1979. Lawrence Littwin, An Integrated view of
Chilean Foreign Policy (NY: Diss., 1967).

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la dcada de 1960 el gobierno chileno se haba esforzado por perfilar


a la poltica exterior chilena con un cierto toque de "tercermundis-
mo", aunque sin romper con el statu quo, dogma de una administra-
cin conservadora que se mova en un delicado equilibrio interno.
Por otro lado, Chile haba llegado a ser centro de una creciente
atencin continental debido a su pugna ideolgica interna y Estados
Unidos haba comenzado a apoyar intensamente a los sectores que
en la poltica interna vean como alternativa al camino marxista. Por
ltimo, desde fines de los aos 1950 haban renacido las tensiones
fronterizas con Argentina, lo que obligaba a La Moneda a ser extre-
madamente cuidadosa en sus movimientos internacionales.
El celo reformista, como programa y como ideologa, que el
gobierno de la administracin de Eduardo Fre pensaba imponer en
la sociedad chilena, se manifest tambin en un programa externo.
Goz para ello de un entorno internacional excepcional: buena
voluntad regional y de las grandes potencias, flujo crediticio y simpa-
tas generales a sus planes domsticos. Adicionalmente goz de un
favor especial de parte de Washington, aunque desde un punto de
vista diplomtico La Moneda enfatizara una mayor autonoma en
relacin al sistema interamericano, ya que a mediados de los aos
1960 Chile apareca como la alternativa a la Cuba de Castro. Por
ltimo, cosa rara en la historia nacional, la Cancillera estuvo bajo las
manos firmes de un solo Canciller, Gabriel Valds, lo que le dara
inusual consistencia y durabilidad a las iniciativas que se tomaron.
Particularmente a partir de 1967 la administracin Fre desarro-
llara una serie de iniciativas que perfilaran su poltica exterior como
una de "latinoamericanismo", destinada a crear un susbsistema regio-
nal ntidamente diferenciado del sistema interamericano. Con esto
se responda a las tendencias "estructuralistas", de tipo cepaliano, que
impregnaban fuertemente a la Cancillera y los cuadros dirigentes del
gobierno. Responda asimismo a tendencias polticas internas no
necesariamente en consonancia con las tradiciones de poltica exte-
rior, pero que entonces parecan irresistibles. Al estructuralismo, que
vea en el sistema internacional el origen del subdesarrollo econmi-
co, se le agregan, radicalizndolo, versiones cada vez ms extremas
de la "teora de la dependencia", popular en sectores acadmicos, que
alguna influencia indirecta tendran en La Moneda, sobre todo al
inicio de la dcada siguiente.
En la segunda fase de la administracin Fre esto sera slo un
elemento de influencia externa. El latinoamericanismo se manifiesta
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en dos iniciativas del gobierno chileno que hicieron poca. Una fue
el "Consenso de Via del Mar", que era la respuesta concertada de
los pases latinoamericanos ante la nueva administracin norteame-
ricana de Richard Nixon, en 1969. Esta posicin reflejaba la defun-
cin definitiva del espritu de la- Alianza para el Progreso, daba
especial nfasis a lo que se vea como diversidad de intereses entre
Amrica Latina y Estados Unidos y se demandaban nuevas formas
de negociacin que se referan ms a las supuestas necesidades de
Amrica Latina. No estaba ausente de esta posicin una cierta beli-
gerancia, aunque las relaciones con Washington en general siguieron
siendo buenas.
En el plano estrictamente regional la iniciativa ms destacada
de esta administracin estuvo constituida por la promocin y estable-
cimiento del mercado subregional conocido como Pacto Andino.
Creaba una suerte de proyecto de mercado comn y de divisin
internacional del trabajo aproximadamente dirigida, junto a Per,
Solivia, Ecuador y Colombia (en esos aos Venezuela todava no se
integraba). Por una parte este proyecto tuvo un elemento estricta-
mente poltico. Efectivamente La Moneda tena que convivir con
gobiernos regionales de tipo militar, especialmente en Argentina y
en Brasil. Ambos insistan en un militante anticomunismo internacio-
nal y con el primero Chile tena pendiente sus problemas fronterizos.
En Chile por su parte haba sectores en el gobierno partidarios de
adoptar una militante actitud antimilitar. La Moneda sorte estos
problemas, encontr un modus vivendi con Brasilia y Buenos Aires e
impuls paralelamente el Mercado Subregional Andino.2
Esta poltica exterior le dio especial protagonismo a Chile, y a
la vez no signific un quiebre con la coherencia histrica, aunque
daba cuenta de las nuevas influencias ideolgicas. Todo esto aument
la irradiacin de Chile, sin exponer un flanco ante el aumento de su
poder relativo. Pues este ltimo consista nicamente en un intangi-
ble diplomtico que prestigiaba a Santiago, pero que en general no
se confunda con una pretensin de liderazgo que en Amrica Latina
siempre termina por aislar a su promotor.
Por otro lado en su concepcin ante el sistema econmico
internacional y desde la perspectiva de nuestros das, el programa de
esta administracin aunque en armona con algunas tendencias inter-
2Manfred WUhelmy, "La poltica exterior chilena y el Grupo Andino", Estudios Sociales,
diciembre de 1976.

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nacionales del momento, contribua a un aislamiento econmico que


llevara a las economas de la regin a un grave dilema al cabo de dos
dcadas. Se haca fuerte la idea de una sobreproteccin y de una
actitud cautelosa, sino hostil, ante el capital extranjero lo que tena
que forzosamente separar al pas de los flujos financieros internacio-
nales y de su dinamismo. Pero en esto no haca ms que seguir los
ritmos de sus pulsaciones ideolgicas. Aunque el desempeo econ-
mico del gobierno haba sido discreto, la estrategia de desarrollo tena
que entrar en crisis en el mediano plazo.

Protagonismo escnico y colapso del sistema poltico

La poltica exterior chilena de los tres aos del gobierno de Salvador


Allende (1970-1973) represent tanto una confirmacin de la polti-
ca exterior chilena como la expectativa de un drstico cambio de la
situacin internacional. La cultura poltica de izquierda en Chile
haba desarrollado y extendido ms all de ella el principio "antiim-
perialista" (que ha tenido sus cultores en varios polos del espectro
poltico nacional). Este sostena que el desarrollo del pas estaba
ntimamente vinculado a la posibilidad de "liberarlo" de las ataduras
del capitalismo internacional. La transformacin interna y la externa
de Chile eran as mutuamente necesarias, partes inseparables de un
mismo todo. Adicionalmente se daba por supuesto la existencia de
modelos paradigmticos, los "socialismo reales", como formas de
organizacin a las que haba que imitar en sus fundamentos ms
importantes. Slo el modo de llegar a ese estado era propio de la "va
chilena": aqu mediaba el sistema democrtico chileno. Pero ese
"campo socialista" representaba tambin un tipo de coordinacin
internacional ejemplar, con un dinamismo que por "correlacin de
fuerzas" condenaba a la extincin al capitalismo encabezado por
Estados Unidos. La liberacin de las tenazas de este ltimo era al
mismo tiempo la orientacin hacia ese campo, aunque tambin a
veces se aada, sobre todo durante el gobierno, a Europa Occidental
y al Tercer Mundo. Esta era la visin del sistema internacional que
regulaba la estrategia de poltica exterior del gobierno de la Unidad
Popular.
Su casi nico Canciller, Clodomiro Almeyda, comprenda en
todo caso tanto que la tradicin chilena era un elemento que favore-

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cera su legitimidad internacional, como la necesidad de que la insta-


lacin en el mundo no poda ser hostil si es que se quera construir el
socialismo para Chile. De esta manera el gobierno desarrolla una
poltica exterior cuidadosa y extremadamente hbil, que sin perder
de vista una finalidad estratgica radical, no llev por otra parte a una
confrontacin estril y peligrosa para la transformacin interna. El
Ministerio de Relaciones Exteriores fue una excepcin en relacin a
otras agencias gubernamentales de esos aos, ya que supo imponer
un ritmo de cambio a la posicin internacional de Chile usando al
mismo funcionariado de carrera y sin romper con las tradiciones
diplomticas que reflejan un "inters nacional", al menos moment-
neamente compatible con la poltica del gobierno de la Unidad
Popular. Sin embargo el gobierno no poda ocultar que representaba
un drstico desafo al orden internacional, y con ello se sembraban
las semillas que llevaran a un curso de confrontacin.
En el plano internacional se daban ciertos elementos que favo-
recieron la nueva poltica de La Moneda. En la atmsfera de "disten-
sin" junto al sndrome post Vietnam en Estados Unidos, el potencial
intervencionista de Washington era bastante ms reducido que lo
hubiese sido, v. gr., en 1964 o en 1958. En un plano ms intangible,
pero de persistentes consecuencias, la llamada "experiencia chilena"
fascin no slo a la izquierda mundial, sino que tambin a importantes
sectores liberales de Estados Unidos y sobre todo de Europa Occi-
dental. Ello se reflejara en la actitud benevolente de muchos de los
gobiernos de esta ltima regin.
Existan algunos factores conflictvos. Por un lado el sistema
institucional chileno impeda a la Unidad Popular llevar a cabo una
poltica de confrontacin inmediata, ya que hubiera tempranamente
generado una aguda polarizacin interna por un problema de poltica
exterior. Por otro lado Estados Unidos, que vea en la Unidad Popu-
lar un peligro para la seguridad continental, adopt desde un prime-
rsimo momento una actitud hostil y apoy un cambio extrans-
titucional en 1970 y despus cort progresivamente sus relaciones
financieras con Chile, apoyando a la cada vez ms radicalizada opo-
sicin poltica en Chile. En el mbito econmico la poltica puesta en
marcha implicaba un aumento del nivel de endeudamiento y con ello
una mayor dependencia de las fuentes crediticias. Se tena la confian-
za en que la ayuda financiera provendra del bloque sovitico y ello
fue el espejismo que recorri toda la estrategia econmica interna-
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cional de la Unidad Popular, determinando las funestas polticas


monetarias al.interior del pas. Por ltimo Cuba, incluyendo al propio
Castro, como paradigma para la izquierda marxista, jug un rol no
despreciable en el derrumbe institucional y transform las relaciones
con ese pas en un tema de exacerbado debate interno, que intensific
la gradual paramilitarizacin de la vida poltica. Sin embargo este
problema con Cuba no afect a la actividad diplomtica del gobierno,
pero s a las relaciones internacionales del pas en su ms amplio
sentido.
A pesar de estos obstculos, hay dos reas en donde la Unidad
Popular .conquist xitos importantes. Por una parte el entorno
latinoamericano, rodeado de gobierno militares, se presentaba po-
tencialmente amenazador en 1970. Pero por circunstancias del mo-
mento y por un hbil despliegue de La Moneda, se logr crear una
singular entente con Argentina. Se alcanza incluso un acuerdo de
arbitraje que a la postre favorecera plenamente a Chile y se anul el
temor de que en Chile pudiese originarse una "Sierra Maestra de Los
Andes". Gradualmente esto podra aadirse al resto de Amrica
Latina, aunque sus cancilleras y especialmente algunos sectores
dirigentes abrigaban una cierta desconfianza por el desarrollo en el
futuro.
En segundo lugar el gobierno de Allende tuvo un xito particu-
lar en su aproximacin a Europa. Aqu, en sus sectores liberales y de
izquierda, la espectacularidad de la "experiencia chilena", que origin
una amplia gama de "fellow travelers" ante lo que se vea como un
inocente experimento de un pueblo "dependiente" por combinar el
socialismo con la democracia, encontr el terreno abonado. Gobier-
nos y opinin pblica coincidieron en crear una atmsfera receptiva
a Chile y a darle un protagonismo al pas austral -y despus de repudio
al gobierno militar- como nunca antes lo haba tenido y difcilmente
lo tendra despus. Aqu abundaron crditos que compensaron la
prdida de los norteamericanos, aunque relacionados con la compra
de productos. Tambin la simpata de los gobiernos europeos le fue
decisiva a La Moneda para la renegociacin de la deuda externa en
1972 y para resistir las demandas de la Kennecott por la expropiacin
de su mina de cobre en Chile, que por un momento se visualiz como
una grave amenaza a las exportaciones de Chile.
La Unin Sovitica y el entonces bloque sovitico tenan que
mirar con simpatas a esta "experiencia chilena". De hecho, la ayuda

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en relacin a la que estos pases regularmente otorgaban al Tercer


Mundo (y Chile era considerado slo pas "camino al socialismo", lo
que evitaba compromisos mayores), fue ingente. Pero estaba muy
lejos de lo que Santiago haba calculado, y de lo que era necesario
para financiar el programa ultrakeynesiano en economa. Ni un
desesperado intento de Allende en diciembre de 1972, al viajar a la
Unin Sovitica y enfatizar el lazo ideolgico entre ambos pases,
logr conmover mayormente a Mosc, que evidentemente tena sus
dudas acerca de la factibilidad del quehacer de los chilenos y, ms que
nada, conoca sus propias limitaciones. Un subsidio como en el caso
de Cuba, que era lo que miraban los chilenos, estaba excluido desde
la partida.
Por ltimo, el punto conflictivo estuvo dado naturalmente por
las relaciones con Estados Unidos. Mientras la estrategia de La
Moneda en el largo, plazo consista en un desafo a los intereses
norteamericanos, su tctica diplomtica fue extremadamente cuida-
dosa. Pero Washington consider inaceptable el desafo chileno y tras
fracasar penosamente en su intento de promover un golpe de Estado,
decide adoptar una estrategia ms cuidadosa, de un curso formal, sin
estridencias, "correcto pero fro".
Al mismo tiempo va cancelando paulatinamente el apoyo cre-
diticio a Chile por va de organizaciones internacionales, aunque
manteniendo la ayuda militar de modo de no perder un vnculo con
un actor decisivo en el futuro inmediato. Esto se complic adems
por la expropiacin prcticamente confiscatoria que Chile efectu de
la Gran Minera del Cobre, propiedad de empresas norteamericanas.
Esto oblig a Washington a mantener un "castigo pblico" a Chile,
como tambin impeda a la diplomacia chilena el encontrar un modus
vivendi eficaz con Estados Unidos. El aspecto ms singular de esta
"relacin" fue el apoyo financiero de Washington a los sectores de la
oposicin en Chile, con el objeto de que pudiesen sobrevivir a las
presiones econmicas que acosaban y que dificultaba su desempeo
poltico, como tambin para ayudar a crear un desafo al gobierno
chileno. Aunque se ha exagerado las consecuencias de esta poltica,
sta convirti a Estados Unidos al igual que Cuba, pero con "bajo
perfil", en un actor poltico interno que influy en el desenlace final.3
'Joaqun Fermandois, Chile y el Mundo 1970-1973. La poltica exterior del gobierno de la
Unidad Popular y el sistema internacional (Santiago: Ediciones Universidad Catlica de Chile,
1985). Una versin diferente, standard, en Jorge Vera Castillo (ed.), La poltica exterir de Chile
durante el gobierno de Salvador Allende 1970-1973 (Santiago: IERIC, 1987).

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En el plano de las imgenes Chile en estos tres breves e intensos


aos fue catapultado al estrllate internacional. Chile se convirti en
una moderna utopa, y lo que vendra despus, sea lo que sea lo que
hubiese sido, tena que forzosamente ser una antiutopa. Chile haba
estado en el ojo del huracn de la Guerra Fra y sus dirigentes, a pesar
de desplegar una diplomacia hbil, no pudieron encontrar un susti-
tuto al dinamismo econmico de Occidente, aunque se esforzaron en
romper los lazos de "dependencia". El espacio de que dispona la
poltica exterior chilena haba sido empleado en la bsqueda de un
nuevo sistema internacional que jams asom y las bases finales de
su poltica exterior se desplomaron junto al sistema democrtico
chileno en una aguda polarizacin de su sistema poltico.

El largo aislamiento y los nuevos vnculos

Entre 1973 y 1990 se desarrolla el largo perodo del gobierno militar


que como en tantas reas en la poltica internacional constituir un
profundo quiebre con su desarrollo anterior. El pas se ve aislado en
sus relaciones diplomticas y asediado en diversos frentes, incluso con
una amenaza de accin militar. A la vez, al finalizar el gobierno se
insina una reinsercin internacional que no era un simple retorno
al pasado. Con todo, las alternativas de los aos 1980 se palparon
mejor una vez que el nuevo gobierno asumi el mando en marzo de
1990. El aislamiento no signific una ausencia de vnculos diplom-
ticos, sino que la prdida de un espacio diplomtico en el mbito
poltico, que le rest capacidad estratgica, la que en una limitada
pero real medida Chile haba gozado por largas dcadas.4
Cmo se arrib a esta situacin? Por una parte la sucesin de
una "experiencia" que haba encantado a porciones considerables de
la opinin pblica internacional tena que percibir una cierta frialdad.
Por otro lado el nuevo gobierno surgido de una drstica intervencin
militar -a su vez solicitada por una mayora parlamentaria y por uno
de los polos hacia los cuales se haba orientado la poltica chilena-
choco profundamente a la comunidad internacional. El golpe de
Estado de septiembre de 1973 fue el pecado original del gobierno
militar que luego sera indisputadamente liderado por el general
4Heraldo Muoz, La poltica exterior del gobierno militar chileno (Santiago: Ediciones del
Ornitorrinco, 1986), p. 12.

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Augusto Pinochet. Sin tener en cuenta la paramilitarizacin de la


poltica interna durante el gobierno de la Unidad Popular, se vea
como arbitrario el mtodo militar de deponer al gobierno. Tambin
los pasos iniciales y la consolidacin del gobierno militar, junto a sus
medidas de tipo policial y represivas, dejaron ver claramente que en
Chile no se afrontaba un "retorno a la democracia", sino que el
establecimiento de un autoritarismo semi-institucional, semi-perso-
nal, de largo aliento.
La "antiutopa" en que consisti la sucesin de la Unidad Popu-
lar tambin merece un espacio en este estudio. Chile pas a ser un
caso famoso en donde todos midieron su tensin moral y su moralis-
mo, segn el caso. Mientras que el gobierno chileno fue condenado
en diversos foros internacionales, y recibi un tratamiento duro en
las organizaciones econmicas internacionales, casos similares de
abusos no merecan mayor atencin. En la comisin de Derechos
Humanos en Ginebra la dictadura castrista, por ejemplo, copatroci-
naba las repetidas denuncias y peticiones de condena al gobierno
chileno, mientras que ella misma estaba amparada por un efectivo
velo poltico-sicolgico de toda acusacin por parte de la mayora de
las democracias occidentales. Esto es cierto en mayor medida para
los pases del Tercer Mundo. Este doble standard sera patente en el
caso chileno y restara inters al propio gobierno chileno por modi-
ficar su conducta, a veces agravando las situaciones que las origina-
ban, otras veces mejorndolas.
Contribuy a esto tambin especficamente la poltica exterior
del nuevo gobierno en los aos siguientes. Desde luego esta poltica
tena que formularse de espaldas contra la pared, ya que su misin no
era slo sostener la posicin internacional del pas, sino que tambin
defender y posibilitar la existencia de un rgimen que careca de
legitimidad internacional, por ms injusta que la situacin fuese en
algunos aspectos. La implementacin de esta poltica fue problem-
tica. Al comienzo, en el revuelo del cambio de gobierno, la Cancillera
perdi importancia como formuladora de la poltica exterior, con lo
que se perdieron algunas lneas de continuidad. El Ministerio de
Hacienda -el equipo econmico en general- preludiando un cambio
general en Amrica Latina, ganara ms protagonismo en este campo.
Los continuos reveses internacionales (que incluyeron una retirada
de la invitacin a Pinochet poco antes de llegar a Filipinas, una cause
clebre) llevaron a que en los 16 aos de gobierno hubo 8 cancilleres,

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lo que revel una cierta desorientacin que contrastaba con otras


reas de gobierno, en paradojal inversin con el gobierno de Allende.
Los lderes del gobierno militar construan su visin del mundo
con una fuerte acentuacin geopoltica combinada con una estrategia
de Guerra Fra.'Chile ocupara de este modo un lugar destacado en
esta ltima, por su curso de accin "antimarxista", de acuerdo a la
lectura internacional de la "doctrina d seguridad internacional".
Pero esta voluntad se estrell contra la mirada censora que se diriga
a Chile desde las grandes potencias occidentales, no en ltimo trmi-
no desde Estados Unidos, as como con la incomprensin que en
Chile se manifestaba por esta dimensin poltica del sistema interna-
cional. El hecho inconmovible era que Chile era juzgado de acuerdo
a un patrn de democracia, que era lo ms visible de su historia, y era
tambin una dimensin consustancial a ese conflicto llamado Guerra
Fra. La legitimacin de una cooperacin con Chile pas a se crecien-
temente vinculada con un retorno de ste a la democracia. No haba
nada que el gobierno de Pinochet pudiese haber hecho para romper
este crculo de hierro en torno a su legitimidad, al punto que ste
haba perdido todo incentivo en modificar la situacin de aislamiento
de Chile: pues estaba ante la disyuntiva imposible de que toda modi-
ficacin aceptable implicaba su propia extincin.
El caso norteamericano es revelador. Al comienzo Washington
haba mirado con buenos ojos el desenlace chileno, aunque no sin un
dejo de embarazo. Pero pronto la actitud de su opinin pblica, las
investigaciones del Senado, la reaccin de la gran prensa y debido en
general a la actitud post Watergate y post Vietnam determinaron un
gradual distanciamiento con Santiago. En 1976 el Senado adems
impone sanciones militares a Chile que han sido profundamente
resentidas por las fuerzas armadas chilenas. Para colmo el especta-
cular asesinato en pleno centro de Washington del ex Canciller y ex
Embajador Orlando Letelier (21 de septiembre de 1976), para lo cual
Estados Unidos muestra fuertes incriminaciones de la polica secreta
chilena, abri un captulo hasta estos momentos inconcluso en las
relaciones entre ambos pases. La poltica de derechos humanos del
Presidente Crter escoge a Chile (y por un momento tambin a
Argentina) como ejemplo de accin.
Con Reagan hay una cierta mejora por la identidad de intereses
y visin del mundo que parece crearse. Pero esta fue en gran medida
una ilusin alimentada por Santiago. El gobierno norteamericano no

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poda ignorar que la posicin global de Estados Unidos, la fama del


caso chileno y no en ltimo trmino el caso Letelier, determinaban
una poltica de relativa hostilidad hacia Chile. Esto se presenta con
mayor fuerza todava a partir de la crisis poltica en Chile entre 1983
y 1986, en donde se teme una "nueva Nicaragua" y el Departamento
de Estado se decide a jugar la carta de la oposicin democrtica. Su
nuevo Embajador se convierte en un verdadero actor poltico inter-
no. Al final el desenlace, que no representa un triunfo neto de
ninguna de las partes envueltas, junto al fin de la Guerra Fra le resta
dramatismo y peligrosidad -a los ojos de Washington- al caso chileno.
Pero las huellas de los aos del gobierno militar perdurarn en las
relaciones.
Sin embargo el ejemplo norteamericano demuetra la ambiva-
lencia del resultado internacional de estos aos. Desde sus inicios
Washington mir con buenos ojos la experiencia econmica de libe-
ralizacin interna y externa que se efectuaba en Chile. Al principio,
en 1973, reabri la lnea de crditos para volverlos a cerrar poco
despus por las razones polticas antedichas. Pero la accidentada
recuperacin econmica de Chile -que incluy dos graves depresio-
nes, en 1975 y en 1982- se convertira a partir de 1986-87 en un
modelo a ojos norteamericanos (y de otros observadores en la escena
internacional). Se deca que la economa libre llevara inevitablemen-
te a la democracia; o que Chile deba complementar su liberacin
econmica con otra poltica. Como sea, Washington y el resto de los
pases occidentales profundamente antagonizados por el carcter del
gobierno chileno vea cada vez ms a Chile como un ejemplo positivo
para el Tercer Mundo desde el punto de vista econmico. De esta
manera cada vez que se llegaba al asunto vital de las sanciones
econmicas -ms all del corte de los crditos estatales- siempre
retrocedieron ante las consecuencias polticamente impredecibles de
una medida tal.5
Precisamente el fin catastrfico de esta "experiencia" parece
haber sido el objetivo del bloque sovitico, al encabezar la Unin
Sovitica una amplia campaa poltica para aislar y sancionar poltica
y econmicamente al rgimen chileno. En un grado mayor Cuba, con
alarma regional, pero con falta de reaccin pblica, ayud a organizar
un considerable movimiento terrorista al interior de Chile, que tuvo
5Joaquh Fermandois, "Chile and the Great Powers", en Michael A. Morris, (ed.), Great
Powers Relations n Argentina, Chile and Antrctica (Londres: Macmlan, 1990), esp. pp. 93-96,

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gran efectividad, ca. 1984/86. Adems La Habana jug la apuesta del


fracaso de los sectores democrticos en la transicin o a hacerles
imposible una consolidacin posterior, al intentar armar fuertemente
a los sectores terroristas.
En los Estados marxistas hubo excepciones. Rumania mantuvo
las relaciones diplomticas y econmicas. China, sobre todo, mani-
fest una voluntad relativamente buena hacia el gobierno militar al
mantener las relaciones diplomticas y polticas, junto a las comer-
ciales. En la segunda mitad de los aos 1980 los pases de Europa
Oriental comenzaron un tibio acercamiento con Santiago, sobre todo
en el plano comercial.
En la regin al inicio, aunque las relaciones con el gobierno de
Allende haban sido distendidas, la subida del gobierno militar fue
recibida con alivio; adems en esos aos se extendieron como reguero
de plvora los regmenes militares. Pero en la dcada de 1980 sucedi
lo inverso. La redemocratizacin, mayormente que en los aos 1960,
vino acompaada de la colocacin del tema del sistema democrtico
y de los derechos humanos en el primer lugar de la agenda, en un
movimiento que se adivina de larga duracin. Esto ayud a aislar en
medida todava mayor al rgimen de Pinochet, a pesar de que a partir
de 1983 eran visibles los cambios polticos en el pas. Sencillamente
el ejemplo chileno estaba ms all de la soportabilidad diplomtica,
en lo que se denunciaba un abierto doble standard, cuando se com-
para la conducta de los gobiernos latinoameri- canos con la Cuba de
Castro.
Por una parte el aislamiento poltico diplomtico ha sido evi-
dente y oneroso para el pas. En 1974/75 el apoyo sovitico al Per
mantuvo las relaciones tirantes con un clima pre-blico, entre Lima
y Santiago. Lo peor vino en 1978, cuando Argentina puede impune-
mente desconocer un laudo arbitral y amenazar con un guerra a Chile
por una disputa fronteriza en el extremo Sur (Canal Beagle). Cierto
es que Estados Unidos y despus el Vaticano se movieron tras las
bambalinas para evitar una guerra, y condujeron finalmente a un
acuerdo aparentemente definitivo en 1984, pero todo el asunto
demostr la indefensin poltica de Chile.
Por otra parte sin embargo existe otra realidad. En primer lugar
el Estado chileno pudo probarse en una situacin de extremo aisla-
miento y amenaza, en donde su poltica exterior por una combinacin
de acierto y azar cumpli con la finalidad de permitir la consolacin

[445]
ESTUDIOS INTERNACIONALES

del proceso poltico (con sus particularidades que, repetimos, no


respondan a las pretensiones absolutas de ninguno de los dos polos).
En segundo lugar la poltica econmica del gobierno militar
implicaba romper con una suerte de aislamiento econmico del pas
que se remontaba a la poca de la depresin en los aos 1930. Al no
gozar de apoyo poltico internacional para su reestructuracin finan-
ciera, y no sin serios errores y tropiezos, pudo con todo preparar al
pas para integrarse a los flujos econmicos mundiales, mantener el
servicio (renegociado) de la deuda con los bancos extranjeros, diver-
sificar la exportacin y realmente romper la monodependencia de
una materia prima junto a un sostenido crecimiento econmico. Esto
no fue un proceso unilineal y esta descripcin corresponde esencial-
mente a la segunda mitad de los aos 1980, pero este logro es
impensable sin la historia de los aos anteriores. Chile se adelantara
a polticas mundiales en los pases del Tercer Mundo, y sera conti-
nuamente citado como buen ejemplo. Al costo de reducir la poltica
exterior a una dimensin meramente econmica -y economicista-,
forzado un poco por las circunstancias, alentado por las ideas matri-
ces de los sectores tecnocrticos que impulsaban su modernizacin,
Chile descubri una nueva forma de instalarse en el mundo que luego
hizo escuela en Amrica Latina. En este sentido la poltica exterior
del gobierno militar posibilit el desarrollo de una nueva dimensin
que calara profundamente en su cultura poltica. Testimonio de lo
cual es que el gobierno democrtico que lo sucedera tomara esta
parte de su programa de manera prcticamente ntegra.
Por ltimo, y estrechamente relacionado con lo anterior, se
produjo un cambio notable en su cultura poltica. En la estela de la
crisis del marxismo primero y despus del derrumbe del bloque
sovitico, se debilit enormemente la cultura "antiimperialista", des-
de luego hostil a las nueva orientaciones. Adems el exilio y la
espectacularidad del caso chileno le dieron un roce internacional
notable a la clase poltica chilena, lo que hasta este momento ha
permitido consolidar la nueva aproximacin econmica del pas.
Ciertamente han aparecido algunos fenmenos nuevos (aunque con
antecedentes), como la amarga crtica a Estados Unidos en los sec-
tores de derecha, que en relacin a la dcada de 1960 han reafirmado
sus posiciones en el entorno nacional. Pero en su conjunto los
cambios en los sentimientos y en las ideas en la cultura nacional no
slo constituyeron un apoyo a esta nueva realidad, sino que adems

[ 446]
Joaqun Fermandois Huerta / De una insercin a otra: poltica exterior...

prepararon al pas que con un nuevo rgimen poltico se reinsertara


en el sistema internacional. Esta reinsercin no ha sido ms que un
complemento a la insercin econmica en el sistema internacional
post Guerra Fra.

Democracia, reinsercin y complementacin

La oposicin chilena al gobierno 'militar haba destacado, entre sus


crticas, el aislamiento de Chile durante este perodo.6 En el ltimo
ao y medio antes de su fin, la Cancillera haba impulsado algunos
cambios en l aislamiento, que desde afuera eran mirados como
impulsos externos destinados a mandar un mensaje favorable a los
actores que desde dentro del gobierno operaban en favor de una
transicin. Sin embargo un verdadero cambio slo poda venir con un
nuevo gobierno, quien quiera que fuese su actor.7 Los sectores de
oposicin, seguros de su triunfo y sabedores de sus nuevas relaciones
y experiencia personal en el escenario internacional, daban por hecho
un cambio dramtico a favor de Chile, junto a una ayuda sustancial
para el nuevo gobierno.
Entre tanto se haban desarrollado dos procesos paralelos que
influiran en la adopcin de una poltica exterior para el nuevo
gobierno. Por una parte la aguda polarizacin interna en Chile se
haba descomprimido y dado paso a una evolucin consensual, que
culminara en la llamada "democracia de los acuerdos". Esto requera
no slo por doctrina sino que por necesidad poltica el formular una
poltica exterior tambin consensual. Por otra parte la evolucin del
sistema internacional y el fin de la Guerra Fra le sustraera todo
dramatismo a aquella parte de la reinsercin internacional que orde-
naba reanudar las relaciones diplomticas con los pases del ahora
difunto bloque sovitico. Este no sera un paso que provocara pol-
mica interna, sino que apareci como el resultado de una evolucin
normal. Adems las nuevas autoridades seran afortunadas, en cuan-
to no existira -o estara debilitada hasta lo irreconocible- la cultura

6Ch. muchos de los artculos que aparecen en Heraldo Muoz (ed.), Chile:poltica exterior
para la democracia (Santiago: Pehun, 1988).
7No parece ser que una reinsercin pueda haber sido posible slo con un triunfo de la
Concertacin, como sostiene Boris Yopo, "Debate y consenso en la poltica exterior de Chile",
Cono Sur, X, 4, julib-agosto de 1991.

[447]
ESTUDIOS INTERNACIONALES

poltica chilena que meda al pas de acuerdo con los paradigmas de


las sociedades marxistas. Sobre el trasfondo de estos dos desarrollos
el caso chileno se fue desdramatizando, y junto con la atencin que
reciba Amrica Latina, tambin Chile pas a tener su "hora del
olvido". Chile ya no constituira la estrella de un acto mundial, pero
la historia reciente ms el apoyo renovado de un sistema poltico
democrtico le permitira afrontar la nueva realidad internacional
desde una posicin de relativa ventaja.
De ah en que el programa internacional del candidato triun-
fante en las elecciones de diciembre de 1989, Patricio Aylwin, desta-
caba precisamente una respuesta a estos desarrollos. Afirmaba por
un parte la necesidad de que "la proyeccin internacional de Chile se
fundamentar en un amplio consenso interno en torno a los princi-
pales intereses y objetivos externos de la nacin". Por otro lado
afirmaba que Chile no buscaba lideratos, y con ello reconoca el
peligro de que los protagonismos excesivos en la regin terminan por
daar la capacidad operativa de una poltica exterior. Se impona por
experiencia histrica y por la necesidad del momento una poltica
exterior de bajo perfil. Este hecho adems era reconocido por la clase
poltica chilena.
Tras aos de alteraciones bruscas y de repetidos cambios de
orientacin ante la experiencia indita del aislamiento, ahora la
Cancillera entraba por una etapa de aguas calmas. Ello tanto por la
poltica consciente de consenso como por las realidades de la transi-
cin con que el gobierno de Pinochet asegur la mantencin en sus
cargos al funcionariado bajo e intermedio. De esta manera hubo
pocos cambios en estos niveles. La coalicin victoriosa, la Concerta-
cin por la Democracia, contaba con un equipo internacional des-
tacado, aunque no necesariamente con experiencia diplomtico-fun-
cionaria. Pero en cambio gozaba de amplsima experiencia interna-
cional y de preparacin intelectual. Sin embargo la Cancillera-, por
problemas de equilibrio pre-electoral en la coalicin, no fue a uno de
sus talentos ms obvios, sino que a un lder poltico de experiencia
interna, pero desconocido en la lides internacionales, Enrique Silva
Cimma. Con todo, ste dentro del espritu de la coalicin, supo
8Joaquh Fermandois, "Amrica Latina en la hora del olvido", Cono Sur, IX, 6, noviembre-di-
ciembre de 1990.
9Cfr. el programa internacional del entonces candidato Patricio Aylwin ledo ante el Consejo
Chileno de Relaciones Internacionales, 16 de noviembre de 1989. Cono Sur, IX, I, enero-febrero
de 1990.

[448]
Joaqun Fermandos Huerta / De una insercin a otra: poltica exterior...

construir -o fue acordado- un equipo de trabajo con un tipo de


funcionario que sin pertenecer a la carrera diplomtica, gozaba de
superior relacionamiento internacional debido a las transformacio-
nes en la cultura poltica de los ltimos 20 aos. Por ltimo, un
altsimo nmero de embajadas fueron destinadas a nombramientos
polticos; en un cierto nmero de casos los embajadores provienen
de los talentos "internacionalistas" a los que antes nos referamos. Sin
embargo un nmero significativo proviene de compromisos polticos,
una prctica al parecer difcil de erradicar por los ms variados
gobiernos y que deja espacio a reformas. Un talento poltico sin
experiencia diplomtica no tiene por qu no ser compatible con el
rango de Embajador, siempre que se cumplan otros requisitos.
Como sea, los presupuestos para completar la insercin inter-
nacional y recuperar el terreno perdido estaban dados. El da de la
asuncin de Aylwin se reanudan los lazos diplomticos con la Unin
Sovitica y otros pases de su antiguo bloque, como asimismo con
pequeos pases del Caribe y del Pacfico austral. Tambin con
Mxico, que fiel a su retrica, las haba roto con el gobierno militar.
A la asuncin del mando vino el Presidente peruano Alan Garca,
siendo la primera vez que un Jefe de Estado de ese pas pisaba suelo
nacional. Luego Aylwin seguira en varios viajes al exterior, a los
pases latinoamericanos y a Estados Unidos. En 1991 viaj a varios
pases europeos y en todas partes slo escuchaba halagos para esta
nueva suerte de "experiencia chilena". Los halagos estaban parado-
jalmente combinados con referencias positivas -muchas veces como
punto central del discurso- hacia la economa abierta que el progra-
ma de la concertacin haba prometido mantener.10 Con esto se
conservaba ntegro el nuevo tipo de relacin econmica internacio-
nal que haba establecido el gobierno militar, y por ello antes que de
reinsercin quizs conviene hablar ms de una complementacin de
las relaciones y de un fin del perodo de asedio.
Es en el mbito de la regin donde mayores triunfos se podan
anotar en la reinsercin poltica. A ello ayud la oleada democrati-
zadora que ha continuado en los aos 1990 y que ha llevado a una
inusual coordinacin y cooperacin entre jefes de Estado en pases
generalmente tan desconocidos unos de otros. Esto ha sido un factor
de estabilidad poltica y -hay que recalcarlo- un hecho polticamente
nuevo que deja ver que este ciclo de democratizacin puede ser de

[449]
ESTUDIOS INTERNACIONALES

largo aliento. Chile se integrara al Grupo de Ro y aislara a Bolivia


en sus antes exitosos intentos de instrumentalizar la OEA para su
demanda martima. Las relaciones con los pases fronterizos han
transcurrido dentro de una atmsfera de buena voluntad. Pero mien-
tras Chile aparenta no tener una estrategia ante la crisis peruana, con
Argentina se ha desarrollado una relacin articulada y hasta este
momento exitosa en la bsqueda de soluciones para lo que resta de
las disputas fronterizas, incluyendo la firma de un acuerdo para
someter la disputa por Laguna del Desierto a un arbitraje internacio-
nal. Chile no se ha vinculado al MERCOSUR, que ha unido a Argentina,
Uruguay, Paraguay y Brasil en una suerte de mercado andino esta vez
liberalizador. No lo ha hecho porque antes aqul debe unirse a Chile
en su apertura econmica, en la cual ya ha pagado los precios en lo
sustancial. Nuevamente es en la regin en donde Chile es considera-
do el precursor al que hay que imitar, y con el que hay que competir
por los flujos econmicos transnacionales que por un momento slo
parecan ir a Santiago. Es en esta competencia en donde se centra
una parte del debate interno en Chile acerca del rumbo de su poltica
econmica. En Chile sin embargo ese mbito no necesariamente est
integrado en la formulacin de poltica exterior.
Las relaciones con Estados Unidos han sido ms ricas en activi-
dad y controversias, de acuerdo a una pauta histrica notable.
Adems ha sido el punto favorito en donde la poltica exterior ha sido
ms debatida. Mientras la cultura antiimperialista parece batirse en
retirada -en mucho mayor medida que en el resto de Amrica Latina-
del escenario nacional, emerge bajo otra forma, no en la izquierda,
sino que en la derecha, lo que lleva a preguntarse si no responde a
un rasgo de larga duracin de la sociedad. No se produce por vez
primera de esta forma, pero llama la atencin la relativa virulencia.
La derecha haba resentido la poltica de Washington dirigida contra
el gobierno militar, en el que tan ntimamente haba participado;
adems haba sido ignorada en una suerte de coalicin entre la
oposicin de entonces (la actual Concertacin) y el Departamento
de Estado, ca. 1983/89. Adems el "caso de las uvas", cuando en marzo
de 1989 Estados Unidos paraliz por breve pero decisivo tiempo las
importaciones de frutos chilenos, le aadi un componente econ-

1:lHeraldo Muoz, Carlos Portales, Una amistad esquiva. Las relaciones de Estados Unidos y
Chile (Santiago: Pehun, 1987). Wliam F. Sater, Chile and the United States. Empires n Conflict
(Athens, Gat: The University of Georgia Press, 1990).

[450]
Joaqun Fermandois Huerta / De una insercin a otra: poltica exterior...

mico que completa el crculo de planteamiento "antiimperialista". Por


ltimo por su estrategia poltica y en parte por conviccin, la derecha
se ha opuesto, en general, al activamiento del caso Letelier.12
Durante 1990 la "reinsercin" con Estados Unidos se hizo espe-
rar, visita del Vicepresidente Quayle aparte. Washington insista en
vincular el caso Letelier con la finalizacin de anteriores sanciones o
exclusiones, como la derogacin de la Enmienda Kennedy y el caso
del Sistema Generalizado de Preferencia (SGP). Adems para los
sectores empresariales en Chile y para la derecha no estaba clara la
voluntad de la Casa Blanca de luchar contra las tendencias protec-
cionistas 'en el Congreso. El viaje de Aylwin a Estados Unidos en
octubre no mejor visiblemente las cosas y arreci el debate en Chile.
Pero cuando Bush visita el pas los primeros das de diciembre de 1990
-el segundo presidente de Estados Unidos en visitar Chile, el primero
haba sido Dwight Eisenhower en 1960- el panorama mejora visible-
mente.
El hecho era que mientras a mediados de los aos 1980 Wash-
ington vea con alarma la posibilidad de que Chile fuese una "segunda
Nicaragua",13 la "crisis chilena" segn la definicin de los intereses de
parte de Estados Unidos, se haba disuelto al comenzar la dcada
siguiente. Con ello, junto al fin de la Guerra Fra, se da otro paso en
el proceso de terminar con la espectacularidad de la "experiencia
chilena" y las relaciones bilaterales pierden el peso poltico; en cam-
bio aumenta la importancia de la cadencia diaria, en donde el sistema
norteamericano aumenta su presencia, en detrimento a las decisiones
de la Casa Blanca. Esta tambin pierde incentivo para conducir unas
relaciones ms "polticas" a pesar de la simpata que le manifiesta a la
nueva administracin instalada en La Moneda.
Las nubes se disuelven entonces parcialmente a fines de ao y
en el curso de 1991 el tema norteamericano, sin perder protagonismo,
no llega a convertirse en un problema central gobierno-oposicin.
Con la visita de Bush se resuelven en principio el problema del SGP y
se anuncia que la Casa Blanca certificar ante el Congreso de modo
de derogar la Enmienda Kennedy. Con ello se reanudan en la prctica
los contactos militares, una situacin que por lo dems haba privado

12 Joaqun Fermandois, Francisco Rojas, "La reinsercin internacional de Chile", Cono Sur,
X, 1, enero-febrero de 1991.
13 El anlisis de Mark Falcoff entrega una idea acerca de la visin norteamericana a mediados
de la dcada, "Chile: The Dilemma for U. S. Policy", ForeignAffairs, primavera de 1986.

[451]
ESTUDIOS INTERNACIONALES

a Washington de influencia dentro de las Fuerzas Armadas chilenas.


Ms importante, en junio de 1990 Bush haba anunciado "La Inicia-
tiva de las Amricas", un ambicioso programa de liberalizacin eco-
nmica continental. Desde un comienzo pareci que Chile sera un
pas privilegiado para firmar un tratado de libre comercio. Aunque
Estados Unidos ha insistido repetidamente que tiene prioridad la
firma de un tratado de ese tipo con Mxico, se sigue citando a Chile
como el gran ejemplo que el continente debe imitar.14 El propio
Bush, haciendo ademn de calidez hacia el Ministro de Hacienda
chileno deca, con motivo del primer aniversario de la Iniciativa, que
felicitaba "a Chile por las impresionantes reformas econmicas que
ha emprendido".15 Esto no es slo pura retrica, ya que el "olvido"
que antes mencionbamos tiene sus lmites en la poca en que con
mayor o menor razn se teme al surgimiento de grandes bloques
comerciales en Asia y en frica. De ah que la necesidad de una
relacin relativamente privilegiada con Amrica Latina, de la cual
Chile sera el ejemplo, va plenamente con los intereses norteameri-
canos y el Sur encuentra as su espacio de peso especfico en el sistema
internacional.
Un escollo de consideracin est todava constituido por el caso
Letelier. En el primer semestre de 1991 el parlamento chileno acord
efectuar un pago ex gratia a la familia Letelier y de una ciudadana
norteamericana tambin muerta en el atentado. Aunque sin valor
legal para perseguir a los autores del crimen, difcilmente se puede
dejar de ver que este acto implica un reconocimiento poltico de
responsabilidad. A ello se le aade una reactivacin judicial en la
parte chilena a comienzos del segundo semestre de ese mismo ao,
lo que demuestra premura ante la prxima prescripcin, en septiem-
bre de 1991, del delito en Estados Unidos. La oposicin ha acusado
al gobierno de precipitacin, y ha planteado el problema de las
presiones de Washington. Para la Concertacin se trat siempre de
un problema moral y poltico. La actual oposicin lo plante en
cambio en un terreno poltico. Tras esto flota en el ambiente el
argumento encontrado de la derecha, el "caso de las uvas", subrayado
por la casi certeza de que las uvas en cuestin no haban sido enve-
14 Andrea Butelmann, Alicia Frohmann, Percepciones de actores oficialesy privados en Estados
Unidos ante la Iniciativa Bush (Santiago: FLACSO, CIEPLAN, 1991).
^El Mercurio, 28 de junio de 1991.
16Sergio Gutirrez Olivos, Pedro Daza Valenzuela, "Pago ex gratia: Un acuerdo dudoso", EL
Mercurio, 14 de julio de 1991.

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Joaqun Fermandois Huerta / De una insercin a otra: poltica exterior...

nenadas en Chile (lo que origin el embargo), sino que en Estados


Unidos.17 De esta manera cada paso que se ve como concesin en el
caso Letelier es visto en relacin a la manera como la causa chilena
es tratada en relacin a las "uvas" (para lo cual se ha pedido una
indemnizacin). Como sea que se le mire, las relaciones con Estados
Unidos -que comercialmente slo representan una quinta parte del
intercambio exterior de Chile- continan estando en el centro del
escenario internacional del pas y con diferentes actores mantienen
un importante componente de poltica interna.
Finalmente est el espinoso tema cubano. Reanudar relaciones
con Cuba estaba dentro de los objetivos de muchos sectores de la
Concertacin, y desde luego de la izquierda fuera de ella. Pero
tambin los objetivos cubanos, al organizar el terrorismo en Chile,
evidentemente que iban a sabotear toda solucin poltica repre-
sentada por la transicin chilena y por la misma Concertacin. Ms
importante, el tema cubano deriva fcilmente en una polmica pol-
tica interna y rompe el consenso en que se quiere basar la poltica
exterior. La Moneda se decidi por un curso intermedio. Esper ms
de un ao antes de dar un paso, lo que indudablemente era costoso
para La Habana. Finalmente con motivo de la reunin de jefes de
Estados iberoamericanos en Guadalajara, en julio de 1991, se abren
meras relaciones consulares y comerciales.
Pero tambin el modo cmo se hizo refleja un alma dividida. Si
por una parte la cautela y la desconfianza constituyen la marca de
esta forma de proceder, por otra parte se le efectan fuertes conce-
siones a Castro. No nos referimos al hecho de establecer relaciones,
que tiene su lgica, sino que se volvi a excluir a Cuba de todo
escrutinio en relacin a su sistema poltico, efectuando la diplomacia
chilena un doble standard en relacin a sus presupuestos polticos.
Establece esto tambin un comportamiento en la Comisin de
Derechos Humanos en Ginebra? Al gobierno no le debe haber sido
fcil dar el paso (de hecho lo anunci primero el Presidente de
Colombia, Cesar Gaviria), y se impone la pregunta de por qu tanto
comedimiento: en abrir relaciones, en pronunciarse acerca de los
derechos humanos. Imaginemos por un momento a un Pinochet
triunfante en 1988 asistiendo a ese encuentro! De todas maneras es
un problema de menor importancia en la poltica exterior chilena,
empequeecido ms todava por el ostracismo a que el fin de la
Guerra Fra ha llevado al sistema castrista.
17Dc acuerdo con un informe de la Cmara de Diputados. El Mercurio, 25 de enero de 1991.

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ESTUDIOS INTERNACIONALES

Quizs tras todo esto se puede ver que los problemas surgen del
mismo xito de esta nueva "experiencia chilena". En el sistema de
Guerra Fra la agenda era ms clara. Chile, como tantos otros pases
debe ahora buscar su ruta en un mundo aparentemente ms dctil,
pero en el fondo ms huidizo para la formulacin de polticas exte-
riores. La insercin con la que comenz nuestra historia en los aos
1960 tena jerarqua ms clara de objetivos. Ahora slo se tiene una
vaga idea acerca del "nuevo orden mundial" y en Amrica Latina la
OEA aparece ms desdibujada que nunca.
Chile pudo insertarse exitosamente en aquellas esferas en las
que estaba excluido, y sabiamente adopt el programa del vencido
(parcialmente) en aquellas otras que haban surgido durante la poca
del aislamiento. Hubo un perodo de gracia que fue bien aprovecha-
do, aunque quizs no pocos ilusionados en una atencin mundial que
crean permanente se han visto desalentados. En estos momentos en
cambio se debe pensar en la formulacin de una estrategia de largo
plazo, pues no siempre los tiempos sern tan propicios.
Su correcta decisin de no buscar ni aparentar la bsqueda de
un liderato sin embargo corre el riesgo de resultar en la carencia de
una poltica exterior, y con ello de empobrecer el espacio que un pas
como Chile debe ocupar. Entre las finalidades que debe acometer se
encuentra la promocin de un cuerpo profesional para su burocracia
internacional, lo que no debe confundirse con una defensa corpora-
tiva.18 Ello se encuentra ntimamente relacionado con lo que se ha
llamado la "desagregacin de decisiones" en lo que concierne a
poltica exterior, esto es, que la poltica exterior fluye por dos cauces
paralelos e incomunicados, aqul de las relaciones econmicas inter-
nacionales y aqul de las meramente poltico-diplomticas. Este es
un problema universal pero no por eso menos urgente para Chile,
que tiene que reafirmar su vocacin de apertura internacional y que
le resta la tarea por reconciliar a los sectores pblico y privado.
Finalmente, en una era probable-pero no segura, teniendo en cuenta
a la crisis peruana y otros imponderables- de tranquilidad en las
fronteras deber encontrar nuevas respuestas a sus problemas de
seguridad, y un nuevo empleo a sus Fuerzas Armadas, sin que por
18La actuacin de la Cancillera y del Canciller ha sido uno de los escasos puntos que han
estado abierto a debate frente a la poltica exterior. Daniel Asenjo, Mara Eliana Castillo,
Ricardo Urrutia, Mladen Yopo, "Cien Daz de Poltica Exterior", Hoy, 25 de junio al lo. de
julio de 1990. Cfr. tambin dos sendas entrevistas al Canciller efectuadas por Raquel Correa.
El Mercurio 4 de noviembre de 1990 y 2 de junio de 1991.

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Joaqun Fermandois Huerta / De una insercin a otra: poltica exterior...

ello devengan en mero instrumento policial, la gran tentacin del


mundo post Guerra Fra. Pero, hasta donde se puede prever, entre
una insercin internacional, la de hace un cuarto de siglo y la presen-
te, la formulacin de poltica exterior ha avanzado indudablemente
en el camino de instalarse en un sistema poltico que le ofrezca
perspectivas de estabilidad y permanencia. Esta es la mejor base
sobre de cual se puede enfrentar el diseo de una estrategia de
poltica exterior en un mundo incierto que a la vez parece plantear
un escenario de largo plazo.

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