MD Cristina Freire Dissertacao

UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA
Faculdade de Direito
Mestrado em Direito
rea Cientfica de Cincias
Jurdico-Polticas
O regime jurdico da gesto do patrimnio imobilirio

do domnio privado do Estado no ordenamento
jurdico portugus
Realizado por:
Cristina Maria Pereira Freire
Orientado por:
Prof. Doutor Afonso Filipe Pereira d'Oliveira Martins
Constituio do Jri:
Presidente: Prof. Doutor Jos Artur Anes Duarte Nogueira

Orientador: Prof. Doutor Afonso Filipe Pereira d'Oliveira Martins
Arguente: Prof. Doutor Antnio Manuel de Almeida Santos Cordeiro
Vogal: Prof. Doutor Lus Manuel Barbosa Rodrigues
Dissertao aprovada em: 5 de Novembro de 2012
Lisboa
2012
U N I V E R S I D A D E L U S A D A D E L I S B O A
Mestrado em Direito

jurdico portugus
Lisboa
Janeiro 2012
U N I V E R S I D A D E L U S A D A D E L I S B O A
Mestrado em Direito

jurdico portugus
Lisboa
Janeiro 2012

jurdico portugus
Dissertao apresentada Faculdade de Direito da

Universidade Lusada de Lisboa para a obteno do
grau de Mestre em Direito.
rea cientfica: Cincias Jurdico-Polticas
Orientador: Prof. Doutor Afonso Filipe Pereira dOliveira

Martins
Lisboa
Janeiro 2012
Ficha Tcnica
Autora Cristina Maria Pereira Freire
Orientador Prof. Doutor Afonso Filipe Pereira dOliveira Martins
Ttulo O regime jurdico da gesto do patrimnio imobilirio do domnio privado do
Estado no ordenamento jurdico portugus
Local Lisboa
Ano 2012
Mediateca da Universidade Lusada de Lisboa - Catalogao na Publicao
FREIRE, Cristina Maria Pereira, 1975-
O regime jurdico da gesto do patrimnio imobilirio do domnio privado do Estado no ordenamento jurdico
portugus / Cristina Maria Pereira Freire ; orientado por Afonso Filipe Pereira dOliveira Martins. - Lisboa :
[s.n.], 2012. - Dissertao de Mestrado em Direito, Faculdade de Direito da Universidade Lusada de Lisboa.
I - MARTINS, Afonso Filipe Pereira de Oliveira, 1957-
LCSH
1. Propriedade Imobiliria - Portugal
2. Propriedade Pblica - Portugal
3. Gesto de Imveis - Direito e Legislao - Portugal
4. Mercado Imobilirio - Direito e Legislao - Portugal
5. Universidade Lusada de Lisboa. Faculdade de Direito - Teses
6. Teses Portugal - Lisboa
1. Real Property - Portugal

2. Government Property - Portugal
3. Real Estate Management - Law and Legislation - Portugal
4. Real Estate Business - Law and Legislation - Portugal
5. Universidade Lusada de Lisboa. Faculdade de Direito - Dissertations
6. Dissertations, Academic Portugal - Lisbon
LCC
1. KKQ683.F74 2012
Ao Paulo
minha Me
memria do meu Pai

AGRADECIMENTOS
O terminus da presente dissertao corresponde concretizao pessoal e

profissional de um projecto ambicioso que almejei, no obstante as dificuldades
inerentes simultaneidade do exerccio da minha actividade profissional com o
decurso deste trabalho de investigao.
Neste mbito, agradeo, em especial, ao Senhor Professor Doutor Afonso DOliveira
Martins pela disponibilidade e interesse que sempre demonstrou aquando do
acompanhamento da preparao da dissertao. Na verdade, a sua orientao foi
indispensvel e determinante para a realizao deste trabalho e, consequentemente,
para o sucesso da sua concluso.
Deixo tambm uma palavra de apreo ao Senhor Professor Dr. Ricardo Leite Pinto,
que sempre me apoiou e esteve presente ao longo da minha carreira profissional, pelo
seu incentivo e motivao.
Por fim, igualmente devido um agradecimento Senhora Dra. Maria de Lurdes
Correia de Castro, Directora de Servios da Direco-Geral do Tesouro e Finanas,
com quem trabalhei durante a fase de elaborao da dissertao, pela preocupao e
amizade sempre demonstrados.
APRESENTAO
O regime jurdico da gesto do patrimnio imobilirio do domnio privado

do Estado no ordenamento jurdico portugus
A gesto do patrimnio imobilirio que integra o domnio privado do Estado assume

cada vez mais relevo, face necessidade de serem desencadeados instrumentos e
procedimentos que potenciem o seu rigor e eficincia no mbito da actividade
financeira do Estado.
Assim, com a presente dissertao propomo-nos alcanar dois objectivos

fundamentais.
O primeiro consiste na escalpelizao de conhecimentos relativamente temtica em

estudo, tendo em conta a manifesta ausncia de monografias, em especial de mbito
nacional, bem como o aparente desinteresse doutrinrio sobre esta matria. Com
efeito, notrio que a preocupao doutrinria sempre incidiu mais sobre a
componente do domnio pblico do Estado, face sua especial caracterizao e
vocao, ignorando, se assim o podemos dizer e por razes que desconhecemos, o
domnio privado do Estado. Na verdade, estas evidncias contriburam, em muito, para
o empreendimento desta rdua tarefa, concretizada na anlise e no estudo das
questes inerentes gesto do patrimnio imobilirio do domnio privado do Estado.
Este projecto a que nos propusemos, consubstanciado numa abordagem devidamente
enquadrada a nvel legal, visa, sobretudo, fixar a real importncia desta matria, face
ao actual contexto poltico-econmico.
O segundo objectivo reside, essencialmente, na explicitao do alcance prtico da

aplicao da lei nesta matria, tendo em conta o regime inovador trazido pelo Decreto-
Lei n. 280/2007, de 7 de Agosto, arredando, assim, a ideia de estarmos perante uma
simples anlise e um estudo terico apartado dos casos concretos e ausente de
qualquer crtica.
Na realidade, julgamos que o presente trabalho rene, grosso modo e de acordo com
a sua natureza, os elementos essenciais e necessrios apreenso da temtica em
apreo, na medida em que aborda no s os princpios que lhe esto subjacentes,
mas tambm as formas de aquisio, as vicissitudes e as formas de administrao do
patrimnio imobilirio do domnio privado do Estado, bem como as problemticas que
so insistentemente suscitadas, designadamente quanto aplicao do Direito
Privado e utilizao das formas contratuais tpicas deste direito.
Em suma, com o trabalho de investigao ora concretizado, pretendemos no s

contribuir para um aprofundamento desta matria, mas tambm para o esclarecimento
e ilustrao de dvidas que dali decorrem.
Palavras-chave: gesto patrimonial pblica, patrimnio imobilirio, domnio privado,

Estado.
PRESENTATION
The legal regime of real estate asset management of the State private
domain in the Portuguese legal system
Real estate management, which includes the private domain of the State, is taking on
an increasingly relevant role, given the need to trigger instruments and procedures that
may enhance its accuracy and efficiency in the scope of the State's financial activity.
Thus, the purpose of this dissertation is to focus on two main goals.
The first is to assess the available knowledge on the subject matter of this study,
considering the apparent absence of monographs, especially at national level, as well
as the apparent lack of doctrinal interest in this matter. Indeed, it is clear that the
doctrinal concern has always focused more upon the component of the State's public
domain, due to its special features and vocation, while ignoring, if that may be said and
for reasons unknown, the State's private domain. In fact, these evidences contributed
greatly to the development of this arduous task, which involves analyzing and studying
the issues inherent to the management of the State's private real estate. This project
which we propose to develop, materialised in an approach duly framed within the legal
context, aims mainly to state the true importance of this matter, given the current
political-economic scenario.
The second goal essentially focuses on elaborating on the practical significance of law
enforcement in this matter, taking into account the innovative scheme brought by
Decree-Law No. 280/2007, of August 7th, thus brushing off the idea of being faced with
a simple analysis and a theoretical study away from concrete cases and lacking any
criticism.
In fact, we believe that this work brings together, grosso modo, and according to its
nature, the essential and necessary elements to understand the topic at stake, in that it
addresses not only the principles underlying it, but also the ways of acquisition, the
issues involved and types of administration of the State's private real estate; as well as
the issues that are repeatedly brought up, particularly as regards the application of
Private Law and the use of contractual forms which are typical of this field of Law.
In short, with the research work presented here, we intend to not only contribute
towards deepening the understanding of this subject matter, but also to illustrate and
clarify doubts that may follow from it.
Keywords: public asset management, real estate, private domain, State.

LISTA DE ABREVIATURAS, SIGLAS E ACRNIMOS
CC - Cdigo Civil
CCP - Cdigo dos Contratos Pblicos
CE - Cdigo das Expropriaes
CIMT - Cdigo do Imposto Municipal sobre Transmisses Onerosas de Imveis
CP - Cdigo Penal
CPA - Cdigo do Procedimento Administrativo
CPC - Cdigo de Processo Civil
CPP - Cdigo do Processo Penal
CPPT - Cdigo do Procedimento e do Processo Tributrio
CRP - Constituio da Repblica Portuguesa
CRPr - Cdigo do Registo Predial
CSC - Cdigo das Sociedades Comerciais
DGAIED - Direco-Geral de Armamento e Infra-Estruturas de Defesa
DGP - Direco-Geral do Patrimnio
DGPC - Direco-Geral do Patrimnio Cultural
DGPE - Direco-Geral do Patrimnio do Estado
DGTF - Direco-Geral do Tesouro e Finanas
EBF - Estatuto dos Benefcios Fiscais
EPARAA - Estatuto Poltico-Administrativo da Regio Autnoma dos Aores
EPARAM - Estatuto Poltico-Administrativo da Regio Autnoma da Madeira
FFH - Fundo de Fomento da Habitao
FRCP - Fundo de Reabilitao e Conservao Patrimonial
FSPC - Fundo de Salvaguarda do Patrimnio Cultural
IGESPAR - Instituto de Gesto do Patrimnio Arquitectnico e Arqueolgico, I.P.
IHRU - Instituto da Habitao e da Reabilitao Urbana, I.P.
INH - Instituto Nacional de Habitao, I.P.
IGFIJ - Instituto de Gesto Financeira e de Infra-Estruturas da Justia, I.P.
IGFEJ - Instituto de Gesto Financeira e Equipamentos da Justia, I.P.
IPPAR - Instituto Portugus do Patrimnio Arquitectnico, I.P.
LADA - Lei de Acesso aos Documentos Administrativos
LGT - Lei Geral Tributria
LOE - Lei do Oramento do Estado
LPAP - Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones
Pblicas
LBPC - Lei de Bases da Poltica e do Regime de Proteco e Valorizao do
Patrimnio Cultural
LPIM - Lei de Programao das Infra-Estruturas Militares
LQIP - Lei-Quadro dos Institutos Pblicos
PGPI - Programa de Gesto do Patrimnio Imobilirio
POCP - Plano Oficial de Contabilidade Pblica
RGEU - Regulamento Geral das Edificaes Urbanas
RJIES - Regime Jurdico das Instituies de Ensino Superior
RJPIP - Regime Jurdico do Patrimnio Imobilirio Pblico
RJUE - Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao
SUMRIO
1. Introduo .............................................................................................................. 17
1.1. Enquadramento Geral ..................................................................................... 17
1.2. Conceitos ........................................................................................................ 19
1.2.1. Patrimnio do Estado ............................................................................. 20
1.2.2. Domnio Pblico e Domnio Privado ....................................................... 24
1.2.3. Domnio Privado Disponvel e Indisponvel............................................. 37
1.2.4. Gesto Patrimonial ................................................................................. 42
1.3. Breve Excurso Histrico .................................................................................. 45
1.4. Delimitao do Objecto do Estudo e Plano da Exposio................................ 56
2. Princpios Caracterizadores da Gesto do Patrimnio Imobilirio do Domnio
Privado do Estado .................................................................................................. 63
2.1. Enquadramento ............................................................................................... 63
2.2. Princpios Gerais da Actividade Administrativa ................................................ 65
2.3. Princpios Especficos da Gesto do Patrimnio Imobilirio do Domnio
Privado do Estado ........................................................................................... 75
2.3.1. Princpio da Boa Administrao ............................................................. 75
2.3.2. Princpio da Onerosidade ...................................................................... 78
2.3.3. Princpio da Equidade............................................................................ 81
2.3.4. Princpio da Consignao ...................................................................... 82
2.3.5. Princpio da Concorrncia...................................................................... 86
2.3.6. Princpio da Transparncia .................................................................... 89
2.3.7. Princpio da Proteco........................................................................... 91
2.3.8. Princpio da Colaborao....................................................................... 91
2.3.9. Princpio da Responsabilidade .............................................................. 93
2.3.10. Princpio do Controlo ........................................................................... 94
3. Formao do Domnio Privado do Estado .............................................................. 95
3.1. Enquadramento ............................................................................................... 95
3.2. Formas de Aquisio de Direito Privado .......................................................... 96
3.2.1. Formas de Aquisio Onerosa .............................................................. 97
3.2.2. Formas de Aquisio Gratuita ............................................................. 106
3.3. Formas de Aquisio de Direito Pblico ........................................................ 113
3.3.1. Expropriao por Utilidade Pblica ...................................................... 114
3.3.2. Perda de Bens a Favor do Estado ....................................................... 116
3.3.3. Sucesso de Pessoas Colectivas Extintas .......................................... 119
3.3.4. Reverso no Termo da Concesso ..................................................... 120
3.3.5. Execuo Fiscal .................................................................................. 124
3.4. Registos ........................................................................................................ 126
4. Vicissitudes Relativas Situao do Patrimnio Imobilirio do Domnio Privado
do Estado ............................................................................................................. 133
4.1. Enquadramento ............................................................................................. 133
4.2. Venda ............................................................................................................ 133
4.2.1. Hasta Pblica ...................................................................................... 136
4.2.2. Negociao, com Publicao Prvia de Anncio ................................. 139
4.2.3. Ajuste Directo ...................................................................................... 142
4.3. Permuta......................................................................................................... 146
4.4. Reverso de Bens Expropriados ................................................................... 146
4.5. Execuo Judicial .......................................................................................... 148
4.6. Extino de Servios ..................................................................................... 148
4.7. Cedncia de Terrenos ao Abrigo da Lei dos Solos ........................................ 149
4.8. Cedncia de Bens para o Domnio Municipal ................................................ 150
4.9. Transferncia de Bens para Outras Entidades .............................................. 151
4.10. Cessao do Domnio Pblico ..................................................................... 168
4.11. Integrao no Domnio Pblico .................................................................... 170
5. Orgnica, Poderes e Deveres de Gesto do Patrimnio Imobilirio do Domnio
Privado do Estado ................................................................................................ 171
5.1. Enquadramento Orgnico - Entidades Responsveis pela Gesto................ 171
5.1.1. A Direco-Geral do Tesouro e Finanas ............................................ 171
5.1.2. Outras Entidades Gestionrias ............................................................ 173
5.2. Poderes de Gesto ....................................................................................... 181
5.2.1. Poderes Gerais.................................................................................... 181
5.2.2. Poderes Pblicos de Autoridade .......................................................... 185
5.2.3. A Discricionariedade Administrativa ..................................................... 188
5.3. Deveres de Coordenao de Gesto e Informao ....................................... 197
5.4. Dever de Avaliao ....................................................................................... 201
6. Administrao do Patrimnio Imobilirio do Domnio Privado do Estado .............. 207
6.1. Enquadramento ............................................................................................. 207
6.2. Formas de Administrao .............................................................................. 207
6.2.1. Cedncia de Utilizao ........................................................................ 208
6.2.2. Arrendamento ...................................................................................... 213
6.2.3. Constituio do Direito de Superfcie ................................................... 216
6.2.4. Usufruto ............................................................................................... 219
6.2.5. Constituio de Garantias.................................................................... 221
6.2.6. Conservao e Manuteno ................................................................ 224
7. Regimes Especiais e Particulares de Gesto do Patrimnio Imobilirio do
Domnio Privado do Estado .................................................................................. 229
7.1. Enquadramento ............................................................................................. 229
7.2. Regimes Especiais ........................................................................................ 229
7.2.1. O patrimnio do Estado afecto Defesa Nacional ............................... 230
7.2.2. O Patrimnio Histrico e Cultural ......................................................... 234
7.3. Regimes Particulares .................................................................................... 245
7.3.1. Imveis do Domnio Privado do Estado Afectos aos Institutos
Pblicos ............................................................................................... 245
7.3.2. Imveis do Domnio Privado do Estado Afectos ao Sector
Empresarial do Estado ......................................................................... 249
7.3.3. Imveis do Domnio Privado do Estado Afectos a Fundaes
Pblicas de Direito Privado e Privadas de Iniciativa Pblica ................. 252
8. Implicaes da Nova Configurao da Gesto do Patrimnio Imobilirio do
Domnio Privado do Estado .................................................................................. 257
8.1. Enquadramento ............................................................................................. 257
8.2. A Gesto Patrimonial no Contexto Poltico-Ideolgico Actual ........................ 257
8.2.1. O Princpio da Gesto Eficaz versus o Princpio do Interesse Pblico . 260
8.2.2. Perplexidades do Novo Regime Jurdico - Alteraes Preconizadas ... 262
8.3. A Problemtica da Aplicao de Normas de Direito Privado na Gesto do
Patrimnio Imobilirio do Domnio Privado do Estado ................................... 267
9. Concluses ........................................................................................................... 277
Referncias .............................................................................................................. 315
Bibliografia ................................................................................................................ 343
O regime jurdico da gesto do patrimnio imobilirio do domnio privado do Estado no ordenamento jurdico portugus
1. INTRODUO
1.1. ENQUADRAMENTO GERAL
O patrimnio imobilirio do Estado e, consequentemente, o regime jurdico que lhe

est inerente assume cada vez mais, e sempre assumiu, um relevo indiscutvel no
mbito da sua actividade, essencialmente a nvel econmico e financeiro.
Assim, com o presente estudo pretendemos, de alguma forma, contribuir para a

delimitao e para uma melhor compreenso de uma matria que tem vindo a ser
descurada pela doutrina, pela jurisprudncia e at pelo prprio legislador. Este
distanciamento causa alguma estranheza, na medida em que o patrimnio do Estado,
e em especial o patrimnio imobilirio que integra o seu domnio privado, assume,
cada vez mais, relevncia na conjuntura actual.
Com efeito, face realidade actualmente existente, hoje essencial fazer uma
abordagem actuao das pessoas colectivas pblicas, em especial do Estado,
quanto aos bens imveis que constituem o seu patrimnio, in casu daqueles que
integram o seu domnio privado, tendo em conta o novo regime jurdico do patrimnio
imobilirio pblico (RJPIP), consagrado no Decreto-Lei n. 280/2007, de 7 de Agosto 1,
alterado pela Lei n. 55-A/2010, de 31 de Dezembro 2, Lei do Oramento do Estado
(LOE) para 2011, e pela Lei n. 64-B/2011, de 30 de Dezembro 3, que aprovou o
Oramento do Estado para 2012.
Na verdade, esta matria apresenta uma enorme relevncia para a prpria delimitao
do Direito Administrativo nos dias de hoje, assumindo-se como fundamental a
necessidade de repensar o instituto da gesto patrimonial, face indispensabilidade
1
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066. Como afirma FIGUEIREDO DIAS, Jos Eduardo (2008) Os
contratos de locao e aquisio de bens e servios e de alienao de bens. In GONALVES, Pedro, org.
- Estudos de Contratao Pblica. Coimbra: Coimbra Editora. v. 1., p. 463-464, apesar de o ttulo do
diploma poder sugerir o contrrio, o mesmo no de aplicao universal a todo o patrimnio imobilirio
pblico, tendo em conta que se quanto aos bens imveis do Estado se aplica tanto aos que pertencem ao
seu domnio pblico como ao privado, sendo que, j no que respeita s autarquias locais e s regies
autnomas, apenas aplicvel gesto dos seus bens que integram o domnio pblico.
2
D.R. I Srie Supl. 253 (2010-12-31) 6122-(2)-6122-(320).
3
D.R. I Srie Supl. 250 (2011-12-30) 5538-(48)-5538-(244).
Cristina Maria Pereira Freire 17

da sua adequao realidade econmica actual, a qual propende cada vez mais para
a rentabilizao dos bens pblicos. Efectivamente, com a publicao do Decreto-Lei
n. 280/2007 4, foi evidente a necessidade de adaptar a gesto dos bens pblicos,
entenda-se aqui bens do domnio pblico e do domnio privado, realidade histrica,
econmica e financeira actualmente existente.
A gesto do patrimnio imobilirio, que integra o domnio privado do Estado, no

uma matria nova, na medida em que uma grande parte da actuao do Estado
sempre incidiu sobre a administrao dos imveis que integram a sua propriedade,
tendo em conta que estes constituem um recurso primordial para a prossecuo dos
seus fins.
At actualidade, esta temtica apenas foi objecto de exposies doutrinrias

dispersas, semelhana da legislao existente sobre a mesma, pelo que nos
propomos, de forma sistemtica, explicitar a evoluo que a matria inerente gesto
do patrimnio do Estado tem sofrido e, por conseguinte, o regime actualmente vigente.
De facto, inolvidvel que o Decreto-Lei n. 280/2007 5 constitui uma evoluo e uma

inovao nesta matria, na medida em que o mesmo almeja simplificar, sistematizar e
dotar de maior eficcia e rigor financeiro a gesto do patrimnio imobilirio do Estado.
Com efeito, o quadro legal anteriormente existente j no permitia dar resposta s

exigncias em que se deve desenvolver a referida gesto, pelo que a actual
configurao poltica, econmica e at jurdica tornou premente a introduo de uma
verdadeira regulamentao desta matria. A pretenso do legislador foi, assim, a de
estabelecer uma regulao uniforme e sistemtica dos aspectos principais do RJPIP.
Nesta esteira, inegvel que a entrada em vigor deste diploma constitui um

acontecimento normativo de destacada importncia, razo pela qual se afigura
oportuno empreender uma anlise do mesmo, no descurando outras temticas que
com ele se relacionam, e que no so objecto de tratamento no Decreto-Lei n.
280/2007 6, mas sempre com o necessrio rigor.
4
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
5
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
6
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

pertinente fazer aqui a advertncia prvia de que, no obstante o Decreto-Lei n.

280/2007 7 abranger quer os bens do domnio pblico quer os bens do domnio
privado, o nosso estudo apenas se ir centrar nestes ltimos, tendo em conta no s o
facto de se tornar praticamente invivel, face natureza deste tipo de trabalho, a
anlise de toda a temtica inerente aos bens imveis que integram o patrimnio
pblico, mas tambm a ausncia de um tratamento jurdico exaustivo incidente sobre
esta categoria de bens e, consequentemente, sobre a sua gesto e os problemas da
advenientes.
Nesta conformidade, o nosso estudo pretende, essencialmente, constituir um avano

determinante para o conhecimento nesta rea, acrescentando uma mais-valia e um
contributo vlido para a temtica em apreo, equacionando alguns dos problemas
advenientes da sua disciplina jurdica e da respectiva aplicao. Na realidade, a nossa
anlise no se pretende esttica e isolada, sendo manifesta a necessidade de se
efectuar uma apreciao crtica e prxima da resoluo de problemas especficos e
das necessidades reais.
Alm disso, e como veremos, a temtica em apreo profcua em ligaes com outras
matrias, as quais no sero, certamente, objecto de uma ateno adequada face s
limitaes inerentes a um trabalho desta natureza.
Em suma, o nosso objectivo principal , no s, o de contribuir para um conhecimento

integrado desta temtica, mas tambm o de estimular o interesse sobre este regime,
que tantas dvidas interpretativas poder suscitar e que, apesar de recente e
reformador, no se cr isento de interrogaes.
1.2. CONCEITOS
semelhana de qualquer outra temtica, tambm no mbito da gesto do patrimnio

imobilirio do domnio privado do Estado se afigura imprescindvel escalpelizar os
conceitos que lhe esto inerentes, tendo em vista uma maior e melhor apreenso dos
mesmos.
7
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

Efectivamente, o estudo e a anlise de qualquer matria s se revelaro profcuos se

forem precedidos de uma delimitao conceptual adequada, a qual dever contribuir,
de forma sustentada, para a compreenso do regime aqui em apreo.
1.2.1. PATRIMNIO DO ESTADO
Tendo em conta a matria sobre a qual pretendemos discorrer, afigura-se primordial

estabelecer, antes do mais, uma aproximao ao conceito de patrimnio do Estado.
Na verdade, o patrimnio do Estado um dos elementos fulcrais que compem e

sustentam a sua prpria actividade, com destaque para o patrimnio real, que se inclui
o cerne do nosso estudo. Na verdade, at actualidade, o patrimnio real tem vindo a
assumir cada vez mais relevncia, porquanto, alm de ser colocado disposio dos
cidados, igualmente utilizado para a instalao dos seus servios e ainda, talvez o
aspecto mais importante, proporciona algumas utilidades e gera receitas.
, assim, inolvidvel que o patrimnio do Estado constitui um recurso fundamental

para a prossecuo dos seus fins e, consequentemente, do interesse pblico, quer ao
nvel da promoo do bem-estar social, atravs do funcionamento dos servios
pblicos, quer ao nvel da preservao do patrimnio cultural.
No entanto, a tentativa de aproximao a um conceito de patrimnio global do Estado

no isenta de dificuldades, tendo em conta as diversas perspectivas em que o
mesmo pode ser entendido.
Naturalmente, ao longo dos tempos, foram sendo aventadas algumas definies que
podem, certamente, contribuir para uma melhor apreenso daquele conceito, que,
como j dissemos, constitui o ponto de partida para a dissertao que aqui nos
propomos.
Antes de prosseguirmos para uma breve delineao doutrinria sobre esta matria,
importa, desde j, salientar que, numa acepo abrangente de patrimnio do Estado,
podemos aduzir, ainda que de forma incipiente, que este enformado no s pelo
patrimnio real, mas tambm pelo patrimnio creditcio ou obrigacional, considerando

que o primeiro engloba o conjunto de bens e direitos reais 8, enquanto o segundo rene
os direitos de crdito ou das obrigaes pecunirias que dizem respeito a um
patrimnio global 9. No fundo, o patrimnio creditcio , de alguma forma, caracterizado
por defeito, na medida em que, compreendendo os direitos e obrigaes pecunirias
do Estado que tm contedo incorpreo, no se integra, por esse motivo, no
patrimnio real. 10
Nesta sede, e como j dissemos anteriormente, importa referir que, hodiernamente, o

patrimnio real assume cada vez mais relevncia face instituio do princpio da
onerosidade, previsto no artigo 4. do RJPIP e no n. 2 do artigo 4. da LOE para
2012 11, de acordo com o qual o espao ocupado nos imveis do Estado, incluindo
pelos respectivos servios, est sujeito ao pagamento de uma determinada
contrapartida, sendo, inclusive, do patrimnio real que surge a summa divisio entre o
domnio privado e o domnio pblico do Estado, conceitos que densificaremos adiante.
Retomando o acima mencionado, e no obstante o cerne deste trabalho no constituir

a explicitao das diversas perspectivas que incidem sobre o conceito de patrimnio
do Estado, importa, ainda assim, fazer uma breve abordagem s mesmas para que
seja alcanado o intuito de enquadrarmos adequadamente o objecto da nossa anlise.
Desde logo, e se atentarmos no conceito civilista de patrimnio 12, este apenas

considera os bens que so comerciveis nos termos e ao abrigo do direito privado,
relevando, por isso, somente os bens com valor econmico, avaliveis em dinheiro. No
8
Sobre o conceito de direito real, cfr. OLIVEIRA ASCENSO, Jos de (1993) Direito Civil: Reais. 5. ed.
rev. e amp. Coimbra: Coimbra Editora. p. 38 a 55, em que, no essencial, considera que os direitos reais
so direitos absolutos, inerentes a uma coisa e funcionalmente dirigidos afectao desta aos interesses
do sujeito.
9
Segundo SOUSA FRANCO, Antnio L. (1998) Finanas Pblicas e Direito Financeiro. 4. ed. e 6.
reimp.. Coimbra: Almedina. vol. I. p. 312, integram o patrimnio creditcio do Estado os crditos, direitos
de participao social e outros direitos com equivalente contedo patrimonial e imaterial, os saldos de
tesouraria do Estado, as participaes do Estado em empresas nacionais ou estrangeiras e a titularidade
empresarial do Estado, do lado passivo, e as obrigaes financeiras do Estado, do lado passivo.
10
Sobre esta matria e confirmando o que foi antecedentemente explicitado, SOUSA FRANCO (1998)
Finanas Pblicas [] p. 306-307, aduz que possvel distinguir, no patrimnio pblico e na componente
do activo, um patrimnio real, constitudo pelas coisas ou direitos sobre elas, e um patrimnio financial,
constitudo pelo dinheiro, pelos outros activos monetrio-financeiros e pelos crditos e dbitos do Estado.
11
D.R. I Srie Supl. 250 (2011-12-30) 5538-(48)-5538-(244).
12
Para SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso (2004) Objeto y mbito: La Tipologa de los Bienes
Pblicos y el Sistema de Competencias. In CHINCHILLA MARN, Carmen, coord. - Comentarios a la Ley
33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Pblicas. Madrid: Thomson Civitas. p. 69, o conceito de
patrimnio, segundo o significado tradicional no mbito do direito civil, possui uma dupla funcionalidade:
uma funcionalidade designativa, como vocbulo que alude sinteticamente ao conjunto das titularidades
activas e passivas de contedo econmico que pertence a uma determinada pessoa, e, por outro lado,
uma funcionalidade delimitativa, ao precisar o conjunto de bens de uma determinada pessoa destinados a
responder de modo total pelas suas dvidas.

fundo, o conceito civilista de patrimnio cinge-se aos bens que integram o domnio
privado de uma determinada pessoa, in casu do Estado.
Por oposio, para a doutrina administrativista, para alm dos bens do domnio
privado, j importam tambm os bens do domnio pblico do Estado, face relevncia
financeira que os mesmos detm na gesto estadual. Esta , alis, a perspectiva
ainda hoje dominante e que se encontra, de alguma forma, reflectida no Decreto-Lei
n. 477/80, de 15 de Outubro 13, j que o seu artigo 2. define o patrimnio do Estado
como o conjunto de bens do seu domnio pblico e privado e dos direitos e obrigaes
com contedo econmico de que o Estado titular como pessoa colectiva de direito
pblico. O legislador optou aqui por um sentido amplo para o conceito de patrimnio
do Estado, por forma a abranger no s o seu domnio, ou seja, o seu patrimnio real,
mas tambm o patrimnio financeiro do Estado, sendo este aqui considerado no
sentido de pessoa colectiva de direito pblico, que tem por rgo o Governo,
excluindo, por isso, o patrimnio dos institutos pblicos.
Ora, como podemos facilmente verificar, o conceito de patrimnio aqui transcrito

encerra, em si prprio, outros conceitos que carecem de escalpelizao e que sero
densificados a seu tempo, como seja a j designada por summa divisio entre o
domnio privado e o domnio pblico.
Por fim, e de acordo com a posio eminentemente financeira, o patrimnio do Estado

abrangeria designadamente, do lado do activo, os crditos, as participaes e os
saldos de tesouraria, tal como previsto no artigo 6. do supra citado Decreto-Lei n.
477/80 14, e, do lado passivo, a generalidade das obrigaes financeiras do Estado. 15
13
D.R. I Srie. 239 (1980-10-15) 3406-3410. Cria o inventrio geral do patrimnio do Estado.
14
D.R. I Srie. 239 (1980-10-15) 3406-3410.
15
Sobre esta matria, e clarificando as perspectivas acima aduzidas, PAZ FERREIRA, Eduardo (2006) -
Notas sobre a Deciso Financeira e a Unio Econmica e Monetria. In Estudos jurdicos e econmicos
em homenagem ao Professor Doutor Sousa Franco. Lisboa. vol. 1. p. 169, refere que se os
administrativistas consideram, de uma forma geral, que a dicotomia domnio pblico, domnio privado do
Estado suficiente para abranger a totalidade do patrimnio do Estado, os financeiros, mais ligados
composio e funes econmicas desse mesmo patrimnio entendem ser necessrio autonomizar uma
terceira componente desse patrimnio que se poderia designar por bens incorpreos como faz a lei do
patrimnio de Espanha, por patrimnio financeiro como faz a legislao portuguesa decreto-lei n.
477/80, de 15 de Outubro, ou por patrimnio creditcio, como faz o Professor Sousa Franco.
Na acepo de SOUSA FRANCO (1998) Finanas Pblicas [] p. 303-305, o patrimnio do Estado
constitudo pelos bens susceptveis de satisfazerem necessidades econmicas de que o Estado titular e
pelas responsabilidades que sobre eles impendem: ele tem sempre um activo (bens) e um passivo
(responsabilizao). Para o mesmo Autor, em termos essencialmente jurdicos, o Estado tem um
patrimnio bruto, constitudo pelas posies jurdicas activas susceptveis de avaliao pecuniria de que
sujeito activo, e um patrimnio lquido, excedente em valor da respectiva situao activa sobre o
passivo. Numa ptica financeira, eles so sobretudo encarados como bens e responsabilidades

Posto isto, no podemos deixar de fazer uma breve abordagem ao facto de o Estado
dispor de patrimnios especiais, os quais podem ser qualificados em patrimnios de
afectao ou patrimnios de gesto. Os primeiros so determinados juridicamente
pela existncia de um regime prprio, so patrimnios especiais em razo do regime
jurdico, o qual no resulta apenas da responsabilidade por dvidas, geralmente
denominados fundos 16, naturalmente, mas de uma gesto financeira de conjunto e da
existncia de um regime prprio aplicvel a todo um conjunto de bens. 17 Por outro
lado, os patrimnios de gesto so caracterizados pela entidade que os gere em razo
da sua relao com uma particular funo material ou tarefa no programa do Estado,
como seja o patrimnio cultural ou o patrimnio militar. 18
No obstante a doutrina oferecer, de uma forma geral, um conceito de patrimnio do

Estado abrangente, que engloba, para alm dos direitos reais, os direitos e deveres
financeiros e obrigacionais 19, no podemos deixar de antecipar que o mbito do nosso
estudo, no incide sobre essa perspectiva mais lata, revelando, por isso, alguma
econmicas, aos quais deve ser atribuda uma consistncia global, resultante do confronto em valor do
activo e do passivo. Em suma e nesta senda, o patrimnio global do Estado ser constitudo pelos bens
do activo e pelas responsabilidades do passivo que a eles se referem.
CORRA, Joaquim Jos de Paiva (1950) A Gesto Patrimonial na Administrao Pblica. Lisboa:
Edio do Autor. p. 13, considera que o conceito subjectivo estritamente jurdico que define patrimnio
como complexo de direitos avaliveis em dinheiro, e que constituem parte da esfera jurdica de um
sujeito, inaceitvel, razo pela qual dele se devem excluir certas relaes jurdicas de carcter
econmico que esto na essncia do patrimnio no seu sentido econmico e de indispensvel
considerao na prpria mecnica do sistema de administrao patrimonial.
J FERNANDES, Jos Pedro (1994) - Patrimnio do Estado. In FERNANDES, Jos Pedro, dir. -
Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica. Lisboa. vol. 6. p. 285, considera que o patrimnio do Estado
pode encarar-se, segundo o conceito mais amplo, como o conjunto dos bens do domnio pblico e privado
do Estado, bem como dos direitos e obrigaes avaliveis em dinheiro de que o Estado sujeito activo ou
passivo.
Para CAETANO, Marcello (1982) - Manual de Direito Administrativo. 10. ed.. 2. reimp.. Coimbra:
Almedina. vol. 1, p. 218, s entram no patrimnio das pessoas colectivas de direito pblico os direitos
sobre bens susceptveis de disposio nos termos comuns, isto , que estejam no comrcio jurdico-
privado.
16
CAETANO (1982) - Manual de Direito Administrativo [] p. 220.
17
Como exemplos destes patrimnios especiais so citadas as situaes dos bens de que o Estado
herdeiro legtimo ou sucessor testamentrio e dos bens de mo morta da Igreja e congregaes
religiosas, cujas leis de desamortizao determinaram o ingresso no patrimnio do Estado dos bens
eclesisticos.
18
SOUSA FRANCO (1998) Finanas Pblicas [] p. 307-308.
19
ESCRIBANO COLLADO, Pedro (2007) - El sistema de fuentes en materia de patrimonios pblicos: el
carcter bsico de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Pblicas. In HORGU BAENA,
Concepcin, coord. - Rgimen Patrimonial de Las Administraciones Pblicas. Madrid: Iustel. p. 31, aventa
uma definio de patrimnio do Estado, concebendo-o como a titularidade sobre uma massa de bens e
direitos pertencentes a um sujeito distinto das Administraes Pblicas que integram a organizao
poltica e administrativa nacional. Sobre o conceito de patrimnio das Administraes Pblicas e do
Estado, ver tambm o aduzido por MENNDEZ REXACH, ngel (2007) - El concepto de patrimonio de
las Administraciones Pblicas. Tipologa de bienes pblicos: la categora del dominio pblico. In HORGU
BAENA, Concepcin, coord. - Rgimen Patrimonial de las Administraciones Pblicas. Madrid: Iustel. p.
41-44.

preferncia pela doutrina administrativista, a qual engloba no conceito e faz a destrina

entre bens do domnio pblico e do domnio privado do Estado.
1.2.2. DOMNIO PBLICO E DOMNIO PRIVADO
Como j deixmos antever supra, em 1.2.1. dedicado ao patrimnio do Estado, o

artigo 2. do Decreto-Lei n. 477/80 20 inclui no patrimnio do Estado, para alm dos
direitos e obrigaes com contedo econmico, o conjunto de bens do seu domnio
pblico e privado. 21
No obstante o objecto da dissertao incidir apenas sobre uma das componentes do

patrimnio do Estado, o domnio privado, esse facto no nos inibe, e at nos conduz
necessidade de ser demonstrada a distino entre o domnio pblico e o domnio
privado do Estado, diferenciao esta que j faz parte da tradio legislativa e da
praxe administrativa. Assim, afigura-se essencial proceder delimitao conceptual e
ajustada do conceito de domnio pblico, de forma a determinar, por excluso de
partes, o mbito rigoroso do domnio privado do Estado. 22
Desde logo, e quanto ao domnio pblico, de salientar que relacionada com este
conceito est a noo de coisas pblicas, enquanto coisas submetidas por lei ao
domnio de uma pessoa colectiva de direito pblico e subtradas ao comrcio jurdico
privado em razo da sua primacial utilidade pblica. 23
20
D.R. I Srie. 239 (1980-10-15) 3406-3410.
21
Segundo MONIZ, Ana Raquel (2006) O Domnio Pblico: o critrio e o regime jurdico da
dominialidade. Coimbra: Almedina. p. 285, a distino entre domnio privado e domnio pblico
permanece relevante na exacta medida em que persiste a destrina entre direito privado e Direito
Administrativo.
22
Para MENNDEZ REXACH (2007) - El concepto de patrimonio de las Administraciones [] p. 84, os
bens das entidades pblicas e, neste caso do Estado, devem ser, em geral, do domnio privado,
porquanto esto destinados a fins pblicos, ao contrrio dos bens dominiais que so bens colectivos
destinados ao uso e fruio da comunidade.
23
CAETANO, Marcello (2010) - Manual de Direito Administrativo, 10. ed.. 10. reimp., Coimbra: Almedina.
vol. 2. p. 881. Este Autor aventa alguns critrios que contribuem para que as coisas sejam qualificadas
como pblicas: critrio do uso pblico, critrio do servio pblico e critrio do fim administrativo. Faz ainda
uma abordagem utilidade pblica, enquanto aptido das coisas para satisfazer necessidades colectivas.
Para FREITAS DO AMARAL, Diogo; FERNANDES, Jos Pedro (1978) - Comentrio Lei dos Terrenos
do Domnio Pblico Hdrico: Decreto-Lei n. 468/71, de 5 de Novembro. Coimbra: Coimbra Editora. p. 31-
32, constituem o domnio pblico os bens que, por certas razes essencialmente pelo grau de utilidade
pblica que possuem a lei submete a um regime especial que a maioria dos autores tem chamado de
propriedade pblica, regime que, de qualquer modo, os subtrai disciplina jurdica dos bens do domnio
privado e os torna inalienveis, impenhorveis e imprescritveis.

Nesta decorrncia, o domnio pblico , usualmente, entendido como o conjunto de

coisas que, pertencendo a uma pessoa colectiva de direito pblico de populao e
territrio, so submetidas por lei, dado o fim de utilidade pblica a que se encontram
afectas, a um regime jurdico especial caracterizado fundamentalmente pela sua
incomerciabilidade 24, sendo, antes de tudo o mais, res extra commercium 25, em ordem
a preservar a produo dessa utilidade pblica 26. Assim, os entes pblicos detm um
conjunto de coisas submetidas por lei a um regime especial de direito pblico, em que
avulta a sua tendencial incomerciabilidade, sendo individualizveis, com base em
especficos caracteres objectuais ou naturais legalmente fixados (bens reservados) ou
por fora da sua concreta destinao a uma funo ou servio pblicos (bens de
destinao pblica). 27
A Constituio da Repblica Portuguesa (CRP) de 1976, at reviso constitucional

de 1989 28, contrariamente ao texto constitucional de 1933 29, no procedeu
delimitao e tipificao dos bens do domnio pblico. Esta situao deu origem a um
24
CAETANO (2010) - Manual de Direito Administrativo [] p. 891-893, a incomerciabilidade significa que
as coisas pblicas esto fora do comrcio jurdico privado, sendo, por essa razo, insusceptveis de
reduo propriedade particular, inalienveis, imprescritveis, impenhorveis e no onerveis pelos
modos de Direito Privado. Este Ilustre Professor refere ainda que o domnio pblico significa quer a
categoria das coisas pblicas, quer os poderes da Administrao sobre os bens apropriados, sobre certos
espaos sujeitos mera soberania do Estado e, em sentido lato, sobre as prprias coisas particulares
(servides administrativas). Faz ainda a distino entre domnio pblico natural, que abrange o domnio
hdrico, areo e mineiro e o domnio pblico artificial, que compreende o domnio da circulao, o domnio
monumental, cultural e artstico e o domnio militar.
25
COLOM PIAZUELO, Eloy (2004) La Gestin Patrimonial. Disposiciones Generales. In CHINCHILLA
MARN, Carmen, coord. - Comentarios a la Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Pblicas.
p. 241, que faz referncia a esta qualificao, na decorrncia do Acrdo do Tribunal Constitucional
Espanhol 227/1988, de 29 de Novembro.
26
FERNANDES, Jos Pedro (1991a) - Domnio Pblico. In FERNANDES, Jos Pedro, dir. - Dicionrio
Jurdico da Administrao Pblica, Lisboa. vol. 4. p. 166. Sobre estas singularidades que caracterizam os
bens do domnio pblico, ver a densificao concretizada por MARTN MATEO, Ramn; DEZ SNCHEZ,
Juan Jos (2007) Manual de Derecho Administrativo. 26. ed. Revisada, ampliada y puesta al dia.
Pamplona: Thomson Aranzadi. p. 431-432.
27
AZEVEDO, Bernardo (2010) - O Domnio privado da Administrao. In OTERO, Paulo; GONALVES,
Pedro, coord. - Tratado de Direito Administrativo Especial. Coimbra: Almedina. vol. 3., p. 12. Este Autor
retrata o domnio pblico em termos substantivamente adequados atravs da abordagem distino ente
bens reservados e bens de destinao pblica. Sobre esta distino cfr. tambm IRELLI, Vincenzo Cerulli
(1987) - Beni Pubblici. Digesto delle Discipline Pubbliscistiche. Torino: Unione Tipografico Editrice
Torinese (UTET). p. 280-296, e Propriet Pubblica e Diritti Colettivi, p. 3-160. IRELLI (1987) - Beni Pubblici
[] p. 297, faz ainda referncia a uma macroscpica derrogao relativamente s regras de direito
comum em que se materializa o domnio pblico, considerando que a este nvel que se traa a linha
divisria entre a disciplina aplicvel aos bens da Administrao em regime de propriedade privada e
aquela que se deve aplicar aos bens do domnio pblico. IRELLI, Vincenzo Cerulli (2002) - Corso di Diritto
Amministrativo. Ristampa aggiornata al 31 dicembre 2001. Torino: G. Giappichelli Editore. XXXVIII. p.
691, define como bens patrimoniais disponveis ou bens patrimoniais tout court todos aqueles que no
se deixem reconduzir s categorias, respectivamente, dos bens reservados, dos bens de destinao
pblica ou dos bens colectivos.
28
Aprovada pela Lei Constitucional n. 1/89. D.R. I Srie Supl. 155 (1989-07-08) 2734(2)-2734(68).
29
O domnio pblico do Estado encontrava-se especificado no artigo 49. do texto constitucional e no
Decreto-Lei n. 23565, de 15 de Fevereiro de 1934, D.G. I Srie. 35 (1934-02-15) 217-218, diploma que
mandou proceder ao cadastro destes bens e que viria a ser revogado pelo Decreto-Lei n. 477/80, D.R. I
Srie. 239 (1980-10-15) 3406-3410 (artigo 18.).

debate doutrinrio, que veio realar a importncia jurdica, mas tambm econmica do
patrimnio pblico e, consequentemente, a necessidade de normas constitucionais
sobre esta matria. 30
A primeira reviso constitucional, concretizada em 1982 31, consagrou apenas uma

norma, vertida na alnea x) do n. 1 do artigo 168., que conferia Assembleia da
Repblica competncia legislativa reservada para qualificar e definir os tipos de bens
que integram o domnio pblico.
Contudo, posteriormente, na reviso constitucional de 1989 retomando a tradio do

artigo 49. da CRP de 1992 32, o artigo 84. 33, que se mantm at actualidade, veio
elencar os bens que integram o domnio pblico e consagrar o princpio da titularidade
exclusiva do domnio pblico das pessoas colectivas de populao e territrio, ou seja,
do Estado, das Regies Autnomas e das autarquias locais e conferir lei a definio
do regime, as condies de utilizao e os respectivos limites dos bens do domnio
pblico. Neste postulado, o artigo 84. da CRP individualiza alguns bens que integram
necessariamente o domnio pblico, razo pela qual se pode considerar que passaram
a existir bens de domnio pblico ex constitutione. 34 Conforme se depreende da leitura
da norma constitucional em referncia, o elenco ali estatudo de bens do domnio
30
Refira-se que, at entrada em vigor do Decreto-Lei n. 477/80, foi defendida a subsistncia, como
normas de direito ordinrio, das disposies da Constituio de 1933 relativas ao domnio pblico.
31
Aprovada atravs da Lei Constitucional n. 1/92. D.R. I Srie-A Supl. 273 (1992-11-25) 5444(2)-
5444(44).
32
Cfr. CANOTILHO, Gomes; MOREIRA, Vital (2007) Constituio da Repblica Portuguesa: anotada.
4. ed. rev. Coimbra: Coimbra Editora. vol. 1. p. 1001, MIRANDA, Jorge (2002) - Teoria do Estado e da
Constituio. Coimbra: Coimbra Editora. p. 431-432, e MACHETE, Rui Chancerelle de (2001) O
Domnio Pblico e a Rede Elctrica Nacional. Revista da Ordem dos Advogados. Lisboa. Ano 61. N. 3
(2001) p. 1367 e seguintes.
33
O artigo 84. dispe:
1- Pertencem ao domnio pblico:
a) As guas territoriais, com os seus leitos e os fundos marinhos contguos, bem como os lagos,
lagoas e cursos de gua navegveis ou flutuveis, com os respectivos leitos;
b) As camadas areas superiores ao territrio acima do limite reconhecido ao proprietrio ou
superficirio;
c) Os jazigos minerais, as nascentes de guas mineromedicinais, as cavidades naturais
subterrneas existentes no subsolo, com excepo das rochas, terras comuns e outros materiais
habitualmente usados na construo;
d) As estradas;
e) As linhas frreas nacionais;
f) Outros bens como tal classificados por lei.
2- A lei define quais os bens que integram o domnio pblico do Estado, o domnio pblico das regies
autnomas e o domnio pblico das autarquias locais, bem como o seu regime, condies de utilizao e
limites.
34
CANOTILHO; MOREIRA (2007) Constituio da Repblica Portuguesa. vol. 1. [] p. 1001. MONIZ
(2006) O Domnio Pblico [] p. 287-288, considera que o estatuto jurdico identificado pela
dominialidade deriva de uma disposio constitucional ou legal (critrio formal), designando-se por
domnio pblico formal ou por determinao da lei. Em regra, o carcter dominial de um bem pressupe
uma norma de direito positivo nesse sentido, pelo que, nesta acepo, o critrio da dominialidade reveste
uma natureza formal.

pblico no obedece a uma tipologia taxativa, ou seja, de numerus clausus, tendo em

conta que a lei pode classificar outros bens como tal.
Ainda assim, e como j deixmos antever, h que atentar que o regime dos bens do
domnio pblico, a definio das suas condies de utilizao, bem como a fixao
dos seus limites devem ser definidos por lei da Assembleia da Repblica ou por
decreto-lei aprovado ao abrigo de lei de autorizao legislativa, uma vez que a alnea
v) do n. 1 do artigo 165. da CRP estipula que da exclusiva competncia daquele
rgo de soberania legislar, salvo autorizao ao Governo, entre outras matrias,
sobre a definio e regime dos bens do domnio pblico.
Por sua vez, na decorrncia do artigo 84. da CRP e atendendo a que s pertencem
ao domnio pblico as coisas que a lei considere como tais, ou seja, so pblicas as
coisas que estiverem como tal definidas por lei 35, de acordo com um mtodo
enumerativo, no sendo, por isso, possvel determinar um critrio comum que
fundamente a submisso desses bens a um regime tendencialmente unitrio e,
portanto, que justifique a sua qualificao como bens do domnio pblico 36, o artigo 4.
do Decreto-Lei n. 477/80 37 vem, assim, elencar os bens e direitos que integram o
domnio pblico do Estado. 38
Todavia, no podemos deixar de realar que a delimitao do mbito dos bens

dominiais poder variar em funo das orientaes de poltica econmica e social
vigentes, mas tambm das necessidades colectivas cuja satisfao se revela
primordial atravs do uso e fruio desses bens. 39
35
A Ley 33/2003, del Patrimonio de las AdministracionesPblicas (LPAP espanhola) - artigo 84.1 - faz
referncia exigncia de um ttulo habilitante, que fundamente a licitude da utilizao dos bens do
domnio pblico, nos casos em que o uso exceda a utilizao colectiva segundo a finalidade da sua
afectao ou destino. Ver com mais acuidade o que dito sobre esta matria por HORGU BAENA,
Concepcin (2007a) Rgimen de utilizacin de los bienes de dominio pblico. In HORGU BAENA,
Concepcin, coord. - Rgimen Patrimonial de Las Administraciones Pblicas. Madrid: Iustel. p. 169.
36
No ordenamento jurdico francs, o novo Code Gnral de la Proprit des Personnes Publiques,
aprovado pela ordonnance n. 2006-460, de 22 de Abril, indicia que o regime da propriedade pblica um
regime de excepo, o que vale igualmente para a dominialidade pblica. RAPP, Lucien (2006) Entre
et sortie des biens: la proprit choisie. Rvue Franaise de Droit Administratif (RFDA). Paris: Editions
Dalloz-Sirey. p. 927, partilha deste entendimento e pronuncia-se sobre esta questo a propsito do
regime contido naquele novo Cdigo.
37
D.R. I Srie. 239 (1980-10-15) 3406-3410.
38
O domnio pblico composto por bens naturais (domnio pblico natural) e por bens resultantes da
aco do homem (domnio pblico artificial).
39
JAMBRENGHI, Vincenzo Caputi (1984) - Beni Pubblici. Enciclopedia Giuridica Trecani. Roma: Istituto
della Enciclopedia Italiana. 1984. p. 1-22. vol. 5. p. 3. Tambm MONIZ (2006) O Domnio Pblico [] p.
288, faz aluso ao facto de a prpria qualificao de bens como sujeitos ao regime jurdico do domnio
pblico pelo legislador ordinrio se encontrar especialmente dependente de critrios de oportunidade e

Por outro lado, e atenta a composio do patrimnio imobilirio do Estado, evidente

que, a par dos bens integrados no seu domnio pblico, os entes pblicos territoriais
possuem igualmente um domnio privado. 40
Na verdade, os bens que compem o domnio privado, por no se encontrarem

integrados no domnio pblico, esto, em princpio, sujeitos ao regime de propriedade
estatudo na lei civil e, consequentemente, submetidos ao comrcio jurdico
correspondente. 41 Esta , sem dvida, uma acepo objectiva do domnio privado do
Estado, mas a par desta conhecemos uma acepo institucional, nos termos da qual o
domnio privado caracterizado pelo conjunto de normas que definem e regulam os
direitos que se exercem sobre as coisas corpreas no submetidas ao regime do
domnio pblico. 42
incontestvel que as definies aventadas de domnio privado assentam numa

formulao negativa, porquanto s se comeou a falar em domnio privado quando
nasceu o conceito de domnio pblico. Com efeito, o mbito do domnio privado do
Estado opera por forma negativa ou residual, j que os bens que o integram so
convenincia poltica, assumindo-se como mutvel, em virtude do seu carcter mais ou menos
conjuntural.
40
Cfr. CAETANO (1982) - Manual de Direito Administrativo [] p. 960 e ss., e FERNANDES (1991a) -
Domnio Pblico [] p. 166-190. Tambm GODFRIN, Philippe (1987) Droit administratif des biens:
domaine, travaux, expropriation. 3. edition revue et augmente. Paris: Masson. p. 146, se pronuncia
sobre a noo de domnio privado, aduzindo que a Administrao pode possuir, como um particular,
certos bens no afectos ao pblico ou ao servio pblico, ou seja, pode ser proprietrio de diversos bens
como uma simples pessoa privada. Por sua vez, AUBY, Jean Marie (1958) Contribution Ltude du
Domaine Priv de LAdministration. In tudes et Documents: Conseil dtat. Fascicule n. 12. Paris:
Imprimerie Nationale. p. 38, salienta que a oposio tradicional entre domnio pblico e domnio privado
resulta do facto de o primeiro comportar uma finalidade de interesse geral, enquanto que o segundo
apenas pretende retirar todos os proveitos que susceptvel de gerar. No entanto, esta concepo
residual dos bens do domnio privado do Estado, entendidos como aqueles que no servem os fins
pblicos e constituem uma mera fonte de rendimentos, pode ser criticvel, na medida em que
consideramos que os bens do domnio privado no esto ao servio de fins privados. Neste sentido, vide
MENNDEZ REXACH (2007) - El concepto de patrimonio de las Administraciones [] p. 81-83.
41
42
FERNANDES, Jos Pedro (1991b) - Domnio Privado. In FERNANDES, Jos Pedro, dir. - Dicionrio
Jurdico da Administrao Pblica, Lisboa. vol. 4. p. 160. NOBRE, Armando (1957) - Bens do Estado: sua
aquisio, administrao, alienao e cadastro. Lisboa: Imprensa Nacional de Lisboa. p. 2, em termos
mais sucintos, qualifica o domnio privado do Estado como o conjunto de coisas que o Estado tem em
propriedade plena, regidas pelo direito civil e, por isso, alienveis e prescritveis. Tambm para AZEVEDO
(2010) - O Domnio privado da Administrao [] p. 46, o domnio privado da Administrao formado
pelo conjunto dos bens pertencentes a entidades pblicas que esto, em princpio, ainda que no
exclusivamente, sujeitos ao regime de propriedade estatudo na lei civil e, consequentemente,
submetidos, sem prejuzo das derrogaes de direito pblico em cada caso aplicveis, ao comrcio
jurdico-privado.

igualmente caracterizados por um critrio igualmente negativo ou residual, ou seja,

so aqueles que, sendo de titularidade pblica, no so dominiais. 43
Do acima exposto, e sem necessidade de grandes delongas, resulta com evidncia

que a tnica fundamental relativa aos bens do domnio privado incide sobre o facto de
os mesmos estarem sujeitos a um regime de direito comum, constante
fundamentalmente do Cdigo Civil (CC) e, consequentemente, a um regime de
comerciabilidade inerente propriedade privada, podendo ser objecto de relaes
jurdicas situadas no mbito do direito civil.
Ao domnio privado do Estado refere-se o artigo 5. do Decreto-Lei n. 477/80 44, sendo

desta norma legal que se inicia a distino entre domnio privado disponvel e domnio
privado indisponvel, conceitos que explicitaremos noutra sede.
Posto isto, e uma vez conhecidas as principais caractersticas inerentes aos conceitos
de domnio pblico e de domnio privado, agora o momento de aventar os critrios
usualmente utilizados para a distino entre o domnio pblico e o domnio privado do
Estado, fazendo a necessria contraposio entre ambos.
Desde logo, e como j deixmos antever, os bens do domnio pblico so

incomerciveis, significando isso que os mesmos esto fora do comrcio jurdico
privado, no podendo, por isso, ser objecto de direitos privados, conforme decorre do
n. 2 do artigo 202. do CC. Esta norma legal consagra a inalienabilidade 45 dos bens
pblicos e a sua imprescritibilidade, ao estabelecer que se consideram fora do
comrcio todas as coisas que no podem ser objecto de direitos privados, tais como
as que se encontram no domnio pblico e as que so, por sua natureza,
insusceptveis de apropriao individual. A inalienabilidade , assim, o princpio
43
AUBY (1958) Contribution Ltude du Domaine Priv [] p. 2, tambm afirma, a este propsito, que
a definio do domnio privado realizada de forma negativa, j que constitudo pelo patrimnio das
entidades administrativas que no utilizado por todos e que, por isso, no est afecto a um determinado
servio pblico. Para AUBY (1958) Contribution Ltude du Domaine Priv [] p. 36-37, existe uma
concepo tradicional de domnio privado, na qual os seus elementos se agrupam em torno de trs ideias
principais. Por um lado, o domnio privado comporta uma funo patrimonial e financeira, destinando-se a
fornecer Administrao determinados ganhos ou servios, opondo-se ao domnio pblico por se
encontrar afecto a uma destinao de interesse geral. Por outro lado, considera que o domnio privado
est submetido a um regime jurdico de direito privado. Por fim, considera que os litgios relativos ao
domnio privado so submetidos competncia da jurisdio judicial.
44
D.R. I Srie. 239 (1980-10-15) 3406-3410. Estabelece que integram o inventrio geral os seguintes
bens e direitos do domnio privado do Estado: "a) os imveis, nomeadamente os prdios rsticos e
urbanos do Estado, e dos direitos a eles inerentes; b) Os direitos de arrendamento de que o Estado
titular como arrendatrio; c) Os bens mveis corpreos, com excepo das coisas consumveis e
daquelas que, sem se destrurem imediatamente, se depreciam muito rapidamente (...); d) Quaisquer
outros direitos reais sobre as coisas".
45
A inalienabilidade garante a afectao dos bens pblicos realizao do bem comum.

constitutivo absorvente do regime do domnio pblico, sendo, por isso, absoluta. Desta
forma, a incomerciabilidade dos bens do domnio pblico conduz a que os mesmos
sejam inalienveis, impenhorveis e imprescritveis, no podendo ser, assim, objecto
de alienao, de penhora ou de aquisio por usucapio.
Ao invs, os bens do domnio privado so comerciveis, o que, na acepo do CC,

significa que podem, em princpio, ser objecto de relaes jurdicas privadas ou de
situaes reguladas pelo direito civil. Nesta decorrncia, esto sujeitos a um regime de
direito comum, especialmente o constante do CC, partilhando do regime de
propriedade privada e estando inseridos no comrcio jurdico correspondente. Por
estes motivos, os bens do domnio privado do Estado, mormente os qualificados como
disponveis, semelhana dos bens dos particulares, revestem as caractersticas da
comerciabilidade, alienabilidade, prescritibilidade, penhorabilidade e aproveitamento
econmico, ainda que os bens do domnio privado indisponvel tambm possam ser
objecto de rentabilidade na sua explorao, como veremos.
Refira-se a este propsito o disposto no artigo 1304. do CC, que sustenta que o
regime a que se encontra sujeito o domnio privado , em princpio, o do direito
privado, ao estabelecer que o domnio das coisas pertencentes ao Estado ou a
quaisquer outras pessoas colectivas pblicas est sujeito s disposies do mesmo
Cdigo em tudo o que no for especialmente regulado e no contrarie a natureza
prpria daquele domnio. Dito de outro modo, enquanto ao domnio pblico aplicvel
um regime de direito pblico, ao domnio privado aplica-se, em princpio, um regime de
direito privado. No entanto, afigura-se premente no esquecer as duas excepes
previstas no citado artigo, in fine, por via das quais o princpio cede no s perante
legislao especial que dispuser de forma diferente, mas tambm sempre que a sua
aplicao ao domnio privado contrarie a natureza prpria deste domnio. 46 Ora,
parece-nos que esta legislao especial se encontra actualmente contida no RJPIP,
na medida em que este integra um conjunto de excepes e especialidades no que
respeita aos bens do domnio privado do Estado.
Atendendo a que, como j vimos, o artigo 202. do CC se reporta, particularmente, ao

domnio pblico e, eventualmente, ao domnio privado indisponvel, parece-nos que o
46
CAETANO (2010) - Manual de Direito Administrativo [] p. 962. Este Autor acrescenta ainda que esta
ltima restrio deve entender-se no sentido de que o domnio de uma pessoa colectiva pblica pode ser
influenciado pelos fins de interesse pblico do sujeito e escapar, nessa medida, aplicao pura e
simples do direito privado.

artigo 1304. se refere ao domnio privado do Estado ou de outras pessoas colectivas

pblicas, o que j parece indiciar a existncia de um regime administrativo de direito
privado. 47
Sobre esta matria, podemos, assim e em sntese, aventar uma srie de princpios e
pontos fundamentais que permitem caracterizar e, por isso, diferenciar o domnio
pblico e o domnio privado do Estado. 48
O domnio pblico um regime fixado por lei, atendendo essencialidade para o

interesse pblico dos bens dominiais, tendo em conta o disposto nos artigos 202., n.
2, e o 1304. CC a contrario, resultando, por isso, o carcter pblico dominial das
coisas da lei. No mbito do domnio pblico esto em causa bens inalienveis e
subtrados ao comrcio jurdico privado, imprescritveis 49, impenhorveis,
inexpropriveis e no onerveis, que se destinam a ser usados por servios pblicos,
pelo pblico ou por particulares especialmente autorizados, com ou sem percepo de
rendimentos pelo Estado.
Por outra banda, e quanto ao domnio privado, em princpio, o mesmo regido pelo
direito comum, o civil, salvo na medida em que isso no contrarie a sua natureza ou v
contra disposio especial. No mesmo sentido, os bens do domnio privado so
livremente adquiridos e no obedecem a qualquer tipicidade legal, sendo, em
princpio, alienveis, penhorveis, prescritveis e expropriveis. Ademais, so geridos
pelo Ministrio das Finanas e devem ser desamortizados, isto , em princpio, s os
bens que sirvam efectivamente realizao dos fins do Estado ho-de permanecer no
47
Em sentido contrrio, PIRES DE LIMA, Fernando; ANTUNES VARELA, Joo de Matos (1987) Cdigo
Civil: anotado. 2. edio rev. e act. Coimbra: Coimbra Editora. vol. 3. p. 89, que consideram que o
legislador quis aqui abranger toda a espcie de domnio, seja ele pblico ou privado, na medida em que
s o domnio pblico tem uma natureza prpria, enquanto que o domnio privado pode ter, quando muito,
um regime especial. Estes Autores consideram que foi adoptada, intencionalmente, uma frmula
genrica, para que as regras especiais sobre o domnio privado do Estado no fossem afectadas com a
publicao do CC, soluo de que poderia duvidar-se na falta de preceito expresso.
48
MENNDEZ REXACH (2007) - El concepto de patrimonio de las Administraciones [] p. 81-84,
considera que se deveria proceder reconstruo do instituto jurdico do domnio pblico, porquanto
entende que os bens das entidades pblicas devem ser, por natureza, patrimoniais, ainda que estejam
afectos a fins pblicos, ao contrrio dos bens do domnio pblico que so bens colectivos destinados ao
uso e fruio da comunidade.
49
O n. 1 do artigo 298. do CC dispe que esto sujeitos a prescrio, pelo seu no exerccio durante o
lapso de tempo estabelecido na lei, os direitos que no sejam indisponveis ou que a lei no declare
isentos de prescrio. Tambm o artigo 1287. do mesmo Cdigo estabelece que a posse do direito de
propriedade ou de outros direitos reais de gozo, mantida por certo lapso de tempo, faculta ao possuidor,
salvo disposio em contrrio, aquisio do direito a cujo exerccio corresponde a sua actuao: o que
se chama usucapio.

seu patrimnio, razo pela qual os outros sero alienados, proporcionando-lhes

receitas para a realizao dos seus fins. 50
Como j deixmos antever, todas as pessoas colectivas de direito pblico tm

patrimnio e, consequentemente, bens que integram o seu domnio privado, ao
contrrio do domnio pblico, em que s o Estado e as pessoas colectivas territoriais,
ou seja, as Regies Autnomas e as Autarquias Locais, que podem ser titulares de
propriedade pblica. 51
ainda ingente realar que os bens imveis que integram o domnio pblico quer o
domnio privado do Estado esto sujeitos ao regime previsto no Decreto-Lei n.
280/2007 52, sendo que, como j foi referido supra e como melhor veremos adiante,
sobre os ltimos poder ainda ser aplicvel, a ttulo subsidirio e em determinados
casos, o direito civil. O artigo 1. do mencionado Decreto-Lei define o respectivo
objecto e mbito, ao explicitar que o mesmo estabelece as disposies gerais e
comuns sobre a gesto dos bens imveis dos domnios pblicos do Estado, das
Regies Autnomas e das autarquias locais, bem como o regime jurdico da gesto
dos bens imveis do domnio privado do Estado e dos institutos pblicos.
No entanto, tambm de salientar que os bens do domnio pblico podem estar

igualmente sujeitos a regimes especficos e especiais, consoante a origem e natureza
da sua dominialidade, como seja o domnio pblico hdrico ou o domnio pblico
cultural, caso em que o Decreto-Lei n. 280/2007 53, assumir o papel de direito
subsidirio.
Em tempo, resta ainda destacar que o regime contido no Decreto-Lei n. 280/2007 54 se

afigura incipiente para regular a gesto dos bens do domnio pblico, e at do domnio
50
SOUSA FRANCO (1998) Finanas Pblicas [] p. 310-311. Para este Autor, os bens includos no
domnio pblico ou privado do Estado no integram o patrimnio, sempre que se trate de bens que no
so susceptveis de avaliao pecuniria pelo facto de, embora sendo bens teis, no serem bens
econmicos, como o caso do domnio pblico areo, ao contrrio do que decorre do estatudo no artigo
4. do Decreto-Lei n. 477/80, D.R. I Srie. 239 (1980-10-15) 3406-3410.
51
Sobre esta questo, MONIZ (2006) O Domnio Pblico [] p. 394, salienta que so bem conhecidos
os motivos que justificam a titularidade exclusiva de bens dominiais por parte de pessoas colectivas
pblicas de populao e territrio, na medida em que est sobretudo em causa a recuperao da ideia de
que os bens dominiais, porquanto pertencem a todos os cidados, quer colectividade geral, quer a um
conjunto mais restrito delimitado em termos territoriais, ho-de constituir propriedade daqueles entes
pblicos que agem em representao de um conjunto indeterminado de cidados. Cfr. tambm GIANNINI,
Massimo Severo (1963) - I Beni Pubblici: Dispense delle Lezione del Corso di Diritto Amministrativo
Tenute nell Anno Acc. 1962-1963. Roma: Mario Bulzoni Editore. p. 55.
52
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
53
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
54
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

privado, como pretendemos explicitar adiante, sendo evidente a necessidade de uma

regulao mais abrangente, semelhana do que se encontrava previsto na Proposta
de Lei n. 256/X, apresentada pelo XVII Governo Constitucional. 55
Efectivamente, no ordenamento jurdico portugus, a circunstncia de s pertencerem

ao domnio pblico os bens que a lei expressamente indicar faz com que no possam
considerar-se coisas pblicas muitos bens que, como tais, so classificados face de
outras ordens jurdicas. 56
Posto isto, faremos agora uma breve incurso por outros ordenamentos jurdicos.
Desde logo, o ordenamento jurdico italiano, ao contrrio do ordenamento jurdico

portugus, no distingue entre domnio pblico e domnio privado, mas antes entre o
domnio (il demanio ou beni demaniali) e o patrimnio (il patrimonio ou beni
patrimoniali) 57, conforme decorre dos artigos 822. e seguintes do Codice Civile
italiano. 58 , assim, salientada a diferena entre estes dois tipos de patrimnio, sendo
que um, o ltimo, aproxima-se mais do privado e o outro mantm-se na essncia do
poder pblico. Para este efeito, so dominiais os bens cujo destino a satisfao de
um fim pblico, mas de tal forma que esse fim seja satisfeito directamente com o seu
uso, por exemplo uma estrada. Nesta esteira, os bens dominiais dispem de um
regime jurdico especialmente intenso para a sua proteco, semelhana do direito
portugus, afirmando a inalienabilidade como o primeiro atributo do regime do domnio
pblico. 59 Por outro lado, so bens patrimoniais os que, estando destinados a fins
pblicos, os realizam de uma forma instrumental, ou seja, atravs da sua utilizao
econmica ou do seu valor de mercado, estando, em princpio, sujeitos a um regime
de propriedade privada, salvo algumas excepes.
55
D.A.R. II Srie A. 87/X/4 (2009-03-21) 19-45.
56
Parecer PGR n. 4/1995, de 29 de Maro (Garcia Marques).
57
Ver, neste sentido, VIRGA, PIETRO (1999) Diritto Amministrativo: I Principi. Quinta Edizione, riveduta
e aggiornata. Milano: Giuffr editore. p. 237.
58
Inseridos no captulo sob a epgrafe Dei beni appartenenti allo Stato, agli enti pubblici e agli enti
ecclesiastic.
59
Os beni demaniali so individualizados no artigo 822. do Codice Civile italiano, num elenco,
considerado, pela doutrina e pela jurisprudncia, como taxativo, que compreende os bens imveis e a
universalidade dos mveis. Os bens dominiais tambm so diferenciados em bens dominiais necessrios
e bens dominiais eventuais ou acidentais, sendo que os primeiros apresentam trs caractersticas
estruturais: so bens imveis, so necessariamente dominais e pertencem ao Estado. Exemplos desta
categoria constituem o domnio pblico martimo, hdrico e militar. Sobre esta matria ver com mais
detalhe GAROFOLI, Roberto; FERRARI, Giulia (2010) Manuale di Diritto Amministrativo. Quarta
Edizione. [S.l.]: Nel Diritto. p. 418-420.

Muito prximo do ordenamento jurdico portugus, o ordenamento jurdico espanhol

concebe a distino entre bens dominiais e bens do domnio privado ou patrimoniais,
sendo os primeiros tambm qualificados como inalienveis, imprescritveis e
impenhorveis, tal como decorre do artigo 30.1 da Ley 33/2003, de 3 de noviembre,
del Patrimonio de las Administraciones Pblicas (LPAP), e os ltimos tambm
caracterizados por um critrio negativo. 60 De acordo com este critrio, os bens
patrimoniais so definidos como aqueles que, sendo da titularidade das
Administraes Pblicas, no tm carcter dominial, conforme decorre do artigo 7.1.
da LPAP. 61 Por outra banda, e tendo em vista a qualificao de um bem como
dominial 62, o artigo 5.1. da mesma Lei exige a concorrncia de dois requisitos: a
titularidade pblica e a afectao ao uso ou servio pblico ou a outros fins por
declarao legal. 63 Curiosamente, a LPAP estabelece, no seu artigo 16. uma
60
MENNDEZ REXACH (2007) - El concepto de patrimonio de las Administraciones [] p. 79-81, faz
uma abordagem aos bens patrimoniais partindo da referncia a este critrio residual, salientando que os
mesmos constituem uma fonte de ingresso para a entidade que detm a sua titularidade e que, por isso,
deve proceder sua gesto de acordo com critrios visando a mxima rentabilidade econmica. Para
este Autor surpreendente que esta concepo dos bens patrimoniais tenha persistido at actualidade,
apesar de estes bens, na sua maioria, estarem vinculados ao cumprimento de fins pblicos,
semelhana dos bens dominiais, sem que isso signifique que adquiriram esta condio por afectao ao
servio pblico. No entanto, parece que a LPAP espanhola comea a descolar-se deste princpio de
mxima rentabilidade econmica ao consagrar a regra de que a alienao se deve realizar por concurso
ao invs de hasta pblica (artigo 137.), o que ocorreu igualmente no Decreto-Lei n. 280/2007, com a
substituio da hasta pblica pelo procedimento por negociao, com publicao prvia de anncio,
conforme veremos adiante.
Tambm RODRGUEZ-ARANA, Jaime (2007) Afectacin, desafectacin y mutaciones demaniales. In
HORGU BAENA, Concepcin, coord. - Rgimen Patrimonial de las Administraciones Pblicas. Madrid:
Iustel. p. 88, e SANTAMARA PASTOR (2004) Objeto y mbito: La Tipologa de los Bienes [] p. 78,
fazem referncia definio residual dos bens patrimoniais ou do domnio privado.
61
O artigo 7.2. da LPAP elenca os bens que tm a natureza de patrimoniais. Nesta esteira, os bens
patrimoniais so plenamente alienveis, no obstante existirem alguns limites impostos e que decorrem
da LPAP, como seja a exigncia de uma prvia delimitao da situao fsica e jurdica dos bens, nos
termos do artigo 136.
Na acepo de BERMEJO VERA, Jos (2005) - Derecho Administrativo: Parte Especial. 6. ed. Madrid:
Thomson, p. 378, o regime jurdico dos bens patrimoniais constri-se sobre quatro pilares: a titularidade
pblica, a natureza jurdica privada, a no afectao e o aproveitamento econmico.
62
PAREJO ALFONSO, Luciano (2004) El Rgimen de la utilizacin de los bienes y derechos de dominio
pblico: autorizaciones e concesiones. In CHINCHILLA MARN, Carmen, coord. - Comentarios a la Ley
33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Pblicas. Madrid: Thomson Civitas. p. 433-440, faz uma
abordagem muito completa ao regime jurdico dos bens do domnio pblico no ordenamento jurdico
espanhol, especialmente no que concerne sua utilizao.
63
Sobre a configurao do domnio pblico na LPAP, ver o aduzido por MENNDEZ REXACH (2007) - El
concepto de patrimonio de las Administraciones [] p. 71-78. Para este Autor, o primeiro requisito, da
titularidade pblica, determina a excluso dos bens que no pertenam a entidades pblicas, ainda que
estejam afectos ao uso pblico, o que suscita a dvida sobre se, nestas situaes, estaremos na
presena de direitos de domnio pblico (traduo nossa) que recaiam sobre bens privados. O Autor
conclui no sentido de parecer ser essa a inteno do legislador.
SANTAMARA PASTOR (2004) Objeto y mbito: La Tipologa de los Bienes [] p. 78-82, entende que
o critrio de distino entre bens dominiais e bens patrimoniais substancialmente intil, devido sua
impreciso, especialmente no que concerne qualificao dos bens do domnio pblico, entendidos como
os que se encontram afectos ao uso geral ou ao servio pblico, conforme determina o artigo 5.1. da
LPAP, considerando prefervel uma soluo alternativa, que consistiria no recurso ao critrio da
qualificao legal expressa dos bens do domnio pblico. Dito de outro modo, os bens de que titular a

presuno de patrimonialidade, ao estabelecer que, salvo disposio legal em

contrrio, os bens e direitos consideram-se adquiridos com o carcter de patrimoniais,
sem prejuzo da sua posterior afectao ao uso geral ou ao servio pblico. 64
Tambm no ordenamento jurdico francs, o domnio privado considerado uma

categoria residual 65, sendo o domnio pblico qualificado como o conjunto de coisas
que so pblicas porque esto destinadas por lei ao uso de todos, motivo pelo qual
so inalienveis e imprescritveis. 66 Por outro lado, o domnio privado, ou domaine du
profit, composto pelos bens que so susceptveis de apropriao privada e aptos a
produzir rendimentos.
Como podemos constatar, quer no ordenamento francs quer no ordenamento

espanhol, e no que concerne aos bens do domnio pblico, predominante um
mtodo conceptual ou de clusula geral em que o legislador no recorreu a uma
tipificao exaustiva da categoria das coisas pblicas, limitando-se sua identificao
Administrao Pblica teriam, regra geral, a condio de patrimoniais, excepto aqueles especficos que
uma determinada lei qualificaria expressamente como dominiais.
64
No entanto, esta regra comporta excepes, como o caso dos bens adquiridos por expropriao, que
se consideram logo integrantes do domnio pblico (artigos 24.2 e 66.2.c) da LPAP). Sobre esta
presuno, importa ver o aduzido por COLOM PIAZUELO, Eloy (2007) Rgimen de aprovechamiento
de los bienes patrimoniales en la Comunidad Autnoma de Andalucia. In HORGU BAENA, Concepcin,
coord. - Rgimen Patrimonial de Las Administraciones Pblicas. Madrid: Iustel. p. 247, e por
FERNNDEZ ACEVEDO, Rafael (2010) Rgimen jurdico del aprovechamiento y explotacin de los
bienes y derechos patrimoniales. In MESTRE DELGADO, Juan Francisco, coord. - El rgimen jurdico
general del Patrimonio de las Administraciones Pblicas: Comentarios a la Ley 33/2003, de 3 de
noviembre. 2. edicin ampliada. Madrid: La Ley grupo Wolters Kluwer [etc]. p. 973.
65
Sobre este entendimento, GAUDEMET, Yves (2002) - Droit Administratif des Bienes. 12. ed. Paris:
L.G.D.J. Tomo 2. p. 101 a 111, e GAUDEMET (2010) - Droit Administratif. 19. ed. Paris: L.G.D.J. p. 477-
484. O artigo L. 2211-1 do Code gnral de la proprit ds personnes publiques dispe que font partie
du domaine prive les bienes des personnes publiques qui ne relvent ps du domaine public []. Esta
frmula a mesma que j consta do Code du domaine de ltat. De acordo com esta definio o domnio
privado compreende todos os bens corpreos que no se encontram afectos ao uso do pblico nem aos
servios pblicos, mas que so objecto de uma pura explorao financeira por parte da Administrao.
Aquele Autor refere ainda que o Code gnral de la proprit ds personnes publiques, incentivado pela
vontade de remediar uma certa hipertrofia do domnio pblico, classificou no domnio privado vrias
categorias de patrimnio pblico. Sobre a hipertrofia da noo de domnio pblico cfr. LIET-VEAUX, G.
(1970) Hypertrophie pathologique de la notion de domaine public. La Revue Administrative: Revue
bimestrielle de ladministration moderne. Paris. Societe dEdition de lAdministration Moderne. p. 297-299.
Na verdade, esta hipertrofia da dominialidade pblica pode resultar da subtraco, em termos absolutos,
de qualquer bem ou gnero de bens ao comrcio jurdico privado, quando a publicizao do respectivo
regime jurdico no seja ditada por fortes razes de interesse pblico (Cfr. AZEVEDO (2010) - O Domnio
privado da Administrao [] p. 18-19).
AUBY, Jean Marie (1983) Droit administratif spcial. 2me anne. 4me ed.. Paris: Sirey. p. 95-96,
critica a concepo tradicional de domnio privado, manifestando que a oposio entre o domnio pblico,
afecto ao interesse geral, e o domnio privado, onde o interesse ser somente patrimonial, nem sempre
a mais exacta. Ele sublinha que o domnio privado tambm participa na satisfao do interesse geral.
Alm disso, os bens da Administrao, mesmo que no estejam afectos directamente ao pblico ou ao
servio pblico, so, ainda assim, afectos ao interesse pblico em geral.
66
Como afirma FERNNDEZ ACEVEDO (2010) Rgimen jurdico del aprovechamiento [] p. 960, esta
a definio proposta por Proudhon em 1933, que considera o grande sistematizador dos bens pblicos
na doutrina francesa.

por via do recurso a conceitos jurdicos indeterminados, como seja a destinao ao

uso ou ao servio pblicos e ao fomento da riqueza nacional. 67
Como nota final, no podemos deixar de fazer referncia ao facto de o legislador, no

obstante o Decreto-Lei n. 280/2007 68 constituir um diploma reformador nesta matria,
no ter aproveitado o ensejo para circunscrever e individualizar o universo dos bens
que integram o domnio privado do Estado 69, impelindo-nos, para este efeito, a
recorrer ao estatudo no Decreto-Lei n. 477/80 70 e delimitao a traada, como tem
vindo a ocorrer at actualidade. Esta omisso causa alguma estranheza, na medida
em que, do cotejo dos dois instrumentos jurdicos, facilmente verificamos que o
Decreto-Lei n. 280/2007 71 foi largamente inspirado na disciplina constante da LPAP
espanhola e que esta Lei teve a preocupao de fixar os parmetros do domnio
privado da Administrao, designadamente atravs da enunciao das principais
categorias que o compem. 72
67
Ver a este propsito AZEVEDO (2010) - O Domnio privado da Administrao [] p. 17-18, que salienta
o facto de, no ordenamento jurdico portugus, faltar um critrio coerente para a qualificao das coisas
enquanto bens do domnio pblico. PARADA, Ramn (1991) - Derecho Administrativo: bienes pblicos e
derecho urbanstico. Cuarta Edicin. Madrid: Marcial Pons. vol. 3. p. 34, afirma que o conceito de domnio
pblico, to caracterstico dos ordenamentos jurdicos continentais de influncia francesa, desconhecido
no Direito Alemo, que chega a solues prticas anlogas comparando os conceitos de propriedade
privada e de afectao pblica.
Aproveitamos o ensejo para referir que o ordenamento brasileiro faz a distino entre os bens do domnio
pblico do Estado, que abrange os de uso comum do povo e os de uso especial, e os bens do domnio
privado do Estado, abrangendo os bens dominicais (vide PIETRO, Maria Sylvia Zanella di (2005) Direito
Administrativo. 18. ed. So Paulo: Editora Atlas p. 578 e ss).
68
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
69
semelhana do que ocorre no artigo 15. da LPAP espanhola e nos artigos 1111. e seguintes do
Code gnral de la proprit des personnes publiques. Relativamente previso das modalidades de
aquisio de bens para o domnio privado por parte de entidades pblicas, RAPP (2006) Entre et sortie
des biens [] p. 922, alega que aquele Cdigo, no obstante a sua previso neste sentido, ainda peca
por ter ficado muito longe de as esgotar.
70
D.R. I Srie. 239 (1980-10-15) 3406-3410.
71
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
72
Refira-se, contudo, que PARADA, Ramn (2007) - Derecho Administrativo: parte general. Undcima
edicin. Madrid: Marcial Pons. vol. 3. p. 20, considera esta Lei um corpo normativo confuso e
desnecessariamente prolixo, aparte da sua pssima redaco e pretensiosismo acadmico, sem prejuzo
de ter aproveitado a ocasio para condensar as normas de aplicao geral e outras bsicas em matria
de bens de todas as Administraes Pblicas.

1.2.3. DOMNIO PRIVADO DISPONVEL E INDISPONVEL
A classificao do domnio privado do Estado em disponvel e indisponvel, antes do

Decreto-Lei n. 477/80 73, era meramente doutrinria. 74 Ainda assim, e no obstante a
previso desta distino estar consagrada a nvel legislativo, actualmente voltou-se a
questionar a reconduo dos bens do domnio privado indisponvel a uma das outras
duas categorias, concluindo-se at pela existncia suprflua dos conceitos de domnio
privado disponvel e indisponvel 75, o que, talvez, poder ser confirmado pelo facto de
o Decreto-Lei n. 280/2007 76 omitir qualquer referncia a esta distino.
Como base de partida para a distino a operar destas duas componentes, podemos
aduzir que os bens do domnio privado indisponvel esto afectos a uma funo
intrnseca de interesse pblico e desempenham, por isso, um papel relevante na
prossecuo das actividades administrativas.
O n. 2 do artigo 7. do Decreto-Lei n. 477/80 77 elenca os bens e direitos

compreendidos no domnio privado indisponvel do Estado. 78 Desta enumerao legal
e a contrario sensu da definio do artigo 3. do mesmo diploma legal, resulta que o
domnio privado indisponvel constitudo pelos bens e direitos do Estado que se
encontram afectos a fins de utilidade pblica. 79 Com efeito, no obstante estarem
integrados no domnio privado, estes bens esto sujeitos a algumas restries,
designadamente quanto possibilidade de alienao. 80 A indisponibilidade significa,
assim, que nenhum acto jurdico pode ser validamente praticado com prejuzo da
finalidade a que os bens estiverem afectos, nem a alienao ou a onerao, pelo
73
D.R. I Srie. 239 (1980-10-15) 3406-3410.
74
FERNANDES (1991b) - Domnio Privado [] p. 162 e seguintes. Sobre estas duas categorias de bens
ver igualmente o que foi escrito por CAETANO (2010) - Manual de Direito Administrativo [] p. 968-970.
75
MONIZ (2006) O Domnio Pblico [] p. 299-300.
76
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
77
D.R. I Srie. 239 (1980-10-15) 3406-3410.
78
Os bens e direitos do Estado afectos aos departamentos e organismos da Administrao Pblica
estadual desprovidos de personalidade jurdica, os bens e direitos do Estado Portugus no estrangeiro
afectos a misses diplomticas, consulados, delegaes, etc., bens e direitos do Estado afectos aos
servios fundos autnomos dotados de personalidade jurdica prpria, que no pertenam aos
respectivos patrimnios privativos, bens do Estado expropriados e bens e direitos do Estado afectos a
quaisquer outras entidades.
79
FERNANDES (1991b) - Domnio Privado [] p. 163.
80
Sobre a alienabilidade ou no dos bens indisponveis, cfr. BARTOLI, Eugenio Cannada (1953) In
tema di alienabilita di beni patrimoniali indisponibili. Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico. Milano: Dott. A.
Giuffr. Ano III (1953) p. 815, e AUBY (1958) Contribution Ltude du Domaine Priv [] p. 43, que
salienta o facto de existirem bens que integram o domnio privado, mas que so inalienveis.

Estado, nem a penhora pelos Tribunais, nos termos da alnea a) do n. 1 do artigo

823. do Cdigo de Processo Civil (CPC).
Por sua vez, os bens do domnio privado disponvel so aqueles que no esto
afectos a fins de utilidade pblica, que tm como objectivo primordial a sua
rentabilidade e que se encontram na administrao directa da Direco-Geral do
Tesouro e Finanas (DGTF), conforme estipula o n. 3 do artigo 7. do Decreto-Lei n.
477/80 81. Os bens do domnio privado disponvel esto, indubitavelmente, submetidos
a uma disciplina moldada fundamentalmente de acordo com os cnones do direito
privado. No entanto, a disponibilidade no significa necessariamente uma sujeio
total ao direito privado, sem quaisquer condicionamentos impostos pelas leis
administrativas, mas que, no havendo afectao a nenhum fim de utilidade pblica,
os bens podem ser alienados ou onerados pela Administrao, ainda que to-somente
pelas formas prescritas na lei. 82
Presentemente, no obstante a tipologia legal prevista para o efeito no Decreto-Lei n.

477/80 83 e o facto de os bens do domnio privado indisponvel do Estado terem em
comum com os bens do domnio pblico a sua destinao ao servio pblico,
consideramos que a distino entre bens do domnio privado disponvel e indisponvel
se encontra mais desvanecida, tendo em conta que, face actual conjuntura, cada
vez mais premente o recurso ao critrio do aproveitamento econmico.
Com efeito, os bens que integram o domnio privado indisponvel, de acordo com a
enumerao legal prevista no Decreto-Lei n. 477/80, j so muitas vezes objecto de
explorao e rentabilidade econmica e at talvez de alienao, em alguns dos casos,
desde que tal no prejudique a utilidade a que se encontram vinculados. 84 Nesta
perspectiva, a inalienabilidade desta classe de bens no deve entender-se como
inalienabilidade em sentido absoluto e geral, sendo, no plano terico, de admitir a
81
D.R. I Srie. 239 (1980-10-15) 3406-3410.
82
CAETANO (2010) - Manual de Direito Administrativo [] p. 968-970, observa a este propsito que
fcil de compreender que a Administrao queira, ou deva, alienar bens que s fortuitamente lhe vieram
parar s mos ou que sem dificuldade poder substituir por outros de igual ou superior rendimento, no
compreendendo, no entanto, que a lei no imponha restries a fim de evitar que se possa livremente
dispor daqueles bens do domnio privado necessrios realizao dos interesses colectivos. Para este
Autor, desde que se trate de uma alienao, mesmo atravs de um acto de direito privado, que no altere
a afectao dos bens ao fim a que estavam aplicados a alienao vlida. Deste modo, somos tentados
a afirmar que dificilmente a alienao do bem sem subtraco sua destinao possa ter lugar fora das
hipteses de transmisso a favor de um ente pblico. SANDULLI, Aldo M. (1959) Beni pubblici.
Enciclopedia del dirrito. Milano: Giuffr, 1959. p. 277-300. vol. 5. p. 277e ss., tambm se pronuncia sobre
a problemtica dos bens dominiais e dos bens do domnio privado indisponvel do Estado.
83
D.R. I Srie. 239 (1980-10-15) 3406-3410.
84
Ao contrrio dos bens do domnio pblico que so inalienveis em termos absolutos.

alienao dos bens patrimoniais indisponveis, desde que ela no importe a

subtraco dos bens ao seu destino de servio e uso pblico. 85
Alis, o n. 2 do artigo 77. do Decreto-Lei n. 280/2007 86 estabelece que podem ser

vendidos imveis afectos a fins de interesse pblico desde que fique assegurada a
continuidade da prossecuo de fins dessa natureza. Tambm o n. 2 do artigo 107.
dispe que podem ser permutados imveis afectos a fins de interesse pblico desde
que fique assegurada a continuidade da prossecuo de fins dessa natureza,
designadamente no mbito de operaes de deslocalizao ou de reinstalao de
servios de institutos pblicos. Destas constataes temos, evidentemente, de concluir
que a necessidade de fazer face a determinados constrangimentos econmicos se
sobrepe indigncia de o Estado manter no seu patrimnio determinados bens que
assumem um papel fulcral na prossecuo das suas atribuies e, por conseguinte, no
interesse pblico.
Neste postulado, constatamos que os bens imveis que integram o domnio privado
indisponvel j no obedecem a um regime jurdico de matriz essencialmente jurdico-
publicstica, como sucede com os bens do domnio pblico. Pelo contrrio. Parece-nos
que os bens do domnio privado indisponvel esto sujeitos a um regime de direito
comum, privado, semelhana dos bens do domnio privado disponvel, ainda que
fortemente condicionados pelo Direito Pblico e pelos princpios que lhe esto
subjacentes. Deste modo, podemos dizer que a alienao de bens imveis que
integram do domnio privado indisponvel do Estado nos termos acima delineados
configura uma inalienabilidade relativa dos bens em causa, representando um
elemento que os diferencia dos bens dominiais, cujo regime jurdico se caracteriza,
como vimos, por uma absoluta indisponibilidade.
O entendimento acima explicitado parece destronar a discusso at agora existente

sobre a impossibilidade de discriminar conceptualmente os bens dominiais dos bens
patrimoniais indisponveis, segundo a qual a distino entre ambos assumiria um
carcter positivo, isto , dependeria da qualificao que o legislador efectuasse a
propsito de determinada coisa. 87 H at quem se interrogue sobre a possibilidade de
prossecuo do mesmo objectivo sem necessidade de recurso noo de domnio
85
Parecer PGR n. 4/1995, de 29 de Maro (Garcia Marques).
86
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
87
MONIZ (2006) O Domnio Pblico [] p. 301.

privado indisponvel 88, pelo que a distino entre bens do domnio pblico e bens do
domnio privado indisponvel assentaria num critrio claramente formal e artificial. 89
No ordenamento jurdico italiano, os bens que formam o patrimnio indisponvel do

Estado so os que servem para a satisfao directa de necessidades pblicas,
semelhana dos bens dominiais. 90 91
Por conseguinte, todos os outros bens enformam
o patrimnio disponvel, caracterizados pelo facto de s indirectamente cumprirem fins
88
Na esteira do j antes aduzido, concordamos com MONIZ (2006) O Domnio Pblico [] p. 302, que
admite, embora sob condicionalismo excepcional, a existncia de direitos de particulares sobre bens do
domnio pblico que no prejudicam a funo pblica a desempenhar pelos mesmos. Por outro lado,
considera que, ficando a noo de domnio privado reservada para o regime jurdico pautado
essencialmente por princpios e regras de cunho privatstico, tal no implica que a ele sejam alheias
consideraes de direito pblico, imprescindveis se tivermos em conta o facto de os bens em causa se
encontrarem, por definio, na titularidade de pessoas colectivas pblicas e vinculados satisfao dos
interesses a cargo destas ltimas.
Nesta medida, a Autora discorda de FERNANDES (1991b) - Domnio Privado [] p.164, que acentua a
proximidade entre o regime do domnio pblico e o do domnio privado indisponvel.
89
Neste sentido, AZEVEDO (2010) - O Domnio privado da Administrao [] p. 20. Para o efeito, este
Autor toma em considerao os conceitos de bens reservados e bens de destinao pblica, cuja
distino igualmente densificada por IRELLI (1987) - Beni Pubblici [] p. 280-296 e IRELLI, Vincenzo
Cerulli (1983) - Propriet Pubblica e Diritti Colettivi. Padova: Casa Editrice Dott. Antnio Milani (CEDAM).
p. 47 a 160. Os bens de destinao pblica, ao contrrio dos bens reservados, que esto imperativa e
absolutamente excludos por lei do comrcio jurdico-privado, conhecem uma comerciabilidade limitada,
sendo apenas exigido que, por essa forma, no sejam subtrados sua concreta e efectiva destinao
pblica. Como afirma AZEVEDO (2010) - O Domnio privado da Administrao [] p. 24, a exposio
deste tipo de bens ao comrcio privado obriga a cautelas de dupla ordem, centradas, umas, na
preservao da sua destinao satisfao de um escopo de interesse pblico e, outras, na tutela da boa
f de terceiros.
90
Ver a distino entre estas duas categorias aventada por VIRGA (1999) Diritto Amministrativo [] p.
237. Este Autor afirma que os bens patrimoniais indisponveis (beni finali), so aqueles que so utilizados
pelo seu valor de uso, tendo em conta que por se destinarem ao servio pblico, gozam de uma tutela
particular, que cessa quando termina tal afectao. Por outro lado, os bens patrimoniais disponveis (beni
strumentali) destinam-se a gerar novos rendimentos, enquadrando-se tambm aqui os bens dominiais
que deixaram de ser idneos utilizao pblica e os bens patrimoniais indisponveis uma vez terminada
a sua afectao ao servio pblico. Ainda de acordo com o mesmo Autor (1999, p. 267), os bens
patrimoniais disponveis diferenciam-se dos indisponveis pelo seu carcter predominantemente lucrativo
e pelo facto de no estar afecto a um servio pblico.
Segundo o artigo 826. do Code Civile Italiano fazem parte do patrimonio indisponibili os seguintes bens:
miniere, foreste, reperti di interesse culturale, caserne ed armamenti, edifici destinati a sede di uffici e
servizi pubblici, fauna selvatica e patrimonio naturale.
Tambm GIANNINI, Massimo Severo (1981) Istituzioni di Diritto Amministrativo. Milano: Giuffr Editore.
vol. 6. p. 557-568, e Irelli (2001, p. 624-625) escalpelizam a distino entre beni demaniali, beni
patrimoniali indisponibili e beni patrimoniali disponibili. Vide ainda RENZO, Franco di (1957) Contributo
alla Determinazione del Concetto di Patrimonio dello Stato. Napoli: Eugenio Jovene. p. 23-36, que, a
propsito da noo de patrimnio do Estado aprofunda o regime da indisponibilidade.
91
semelhana dos bens dominiais, no so expropriveis, penhorveis e objecto de usucapio
(GAROFOLI; FERRARI (2010) Manuale di Diritto Amministrativo [] p. 433). Segundo GAROFOLI;
FERRARI (2010) Manuale di Diritto Amministrativo [] p. 428-429, a diferena entre os bens dominiais
e os bens patrimoniais indisponveis reside no facto de esta ltima categoria poder abranger tambm
bens mveis, bem como de poderem pertencer a entes pblicos no territoriais. Ademais, o elenco dos
bens indisponveis no considerado taxativo. Os bens indisponveis distinguem-se em duas
subcategorias: os bens indisponveis por natureza, afectos ao servio pblico devido s suas
caractersticas objectivas e propriedade do Estado, e os indisponveis per destinazione, dirigidos a uma
determinada finalidade pblica por lei ou pelo prprio procedimento administrativo. Sobre o regime jurdico
dos bens patrimoniais indisponveis, cfr. GAROFOLI; FERRARI (2010) Manuale di Diritto Amministrativo
[] p. 432-433.

de ndole pblica, sendo susceptveis de produzir rendas e outros benefcios. 92 Refira-

se que, semelhana da doutrina portuguesa, tambm a prpria doutrina italiana
tambm j questiona a existncia da categoria do domnio privado indisponvel 93,
entendendo-se que o regime dos bens dominiais e dos bens indisponveis deve ser
parificado, pelo menos quando estes ltimos estejam afectos ao uso directo e imediato
do pblico, situao em que no podem ser alienados.
Por sua vez, os ordenamentos jurdicos francs 94 e espanhol 95 desconhecem a figura

do domnio privado indisponvel, razo pela qual compreensvel que tenham
colocado especial cuidado na proteco dos bens do domnio privado, que no
deixaro de se considerar especialmente afectos prossecuo de fins de interesse
pblico.
Ainda assim, a doutrina espanhola faz uma ampla referncia aos bens patrimoniais
afectos e no afectos a funes pblicas, na decorrncia do estatudo no artigo 105 da
LPAP, que faz aluso ao aproveitamento dos bens e direitos patrimoniais que no
estejam destinados a ser alienados e sejam susceptveis de aproveitamento
rentvel. 96 Em consequncia, os princpios que regem o aproveitamento destes bens
so diferentes, consoante a situao em que se encontram. No caso de estarem
afectos a funes pblicas, as modalidades de explorao esto vinculadas
92
Para GAROFOLI; FERRARI (2010) Manuale di Diritto Amministrativo [] p. 436-437, os bens
patrimoniais disponveis so individualizados residualmente, constituindo bens pertencentes aos entes
pblicos, mas sujeitos ao regime ordinrio da propriedade privada, tendo, assim, como regime jurdico o
direito privado tout court. Nestes termos, estes bens so penhorveis, usucapveis e expropriveis, sendo,
igualmente, alienveis. Contudo, refere que, tratando-se de bem do patrimnio imobilirio pblico, a sua
atribuio deve ser concretizada atravs das formas especficas do direito pblico.
93
IRELLI (1983) - Propriet Pubblica e Diritti [] p. 48 e ss., qualifica a categoria dos beni patrimoniali
indisponibile de vaga e confusa, em virtude da relevncia conferida destinazione, a qual abrange todos
os beni pubblici e no s o patrimnio indisponvel. Tambm GIANNINI (1963) - I Beni Pubblici [] p. 29 e
ss., questionou o sentido da classificao operada pelo Codice Civile, enquanto inclui certos bens no
mbito dos beni demaniali e outros no campo dos beni patrimoniali indisponibile, concluindo pela
incongruncia do legislador nesta matria, j que no se justificaria uma previso diferenciada para
figuras que gozam de regimes jurdicos idnticos, quer quanto inalienabilidade quer quanto
destinazione.
94
O artigo L 2311 1 do Code gnral de la proprit des personnes publiques afirma, sem excepes, a
regra da impenhorabilidade dos bens na titularidade de pessoas colectivas pblicas, abstraindo, para o
efeito, da sua concreta condio dominial.
95
O artigo 30. 3. da LPAP determina a impenhorabilidade dos bens e direitos patrimoniais quando se
encontrem materialmente afectados a um servio ou funo pblica, quando os seus rendimentos ou o
produto da sua alienao estejam legalmente afectados a fins determinados ou quando se trate de
valores ou ttulos representativos do capital de sociedades estatais que executem polticas pblicas ou
prestem servios de interesse econmico geral.
96
Como j dissemos, de acordo com o artigo 30.3. da LPAP, estes bens so impenhorveis.

prossecuo do fim a que se destinam. No caso contrrio, prevalece a obteno de

rendimentos. 97
1.2.4. GESTO PATRIMONIAL
A gesto patrimonial decorre, essencialmente, da conjugao da necessidade de

meios patrimoniais com o objectivo de serem alcanados de forma eficaz os fins que
uma determinada organizao prossegue, tendo em conta diversos condicionalismos,
em especial os meios financeiros, prprios ou no, passveis de serem afectos aos
correspondentes investimentos, no caso, de natureza imobiliria. Assim, neste
pressuposto, a gesto do patrimnio pblico pode ser entendida como uma actividade
com vrios nveis de desconcentrao e/ou descentralizao, fragmentada em
processos de aquisio, administrao e alienao, sujeita lgica do interesse
pblico. 98
Com efeito, e no mbito da temtica aqui em apreo, o conceito de gesto patrimonial

parece consubstanciar uma actividade patrimonial desenvolvida pelo Estado que tem
por objectivo a administrao dos bens imveis em termos, exclusiva ou
concomitantemente, econmico-financeiros. 99 No entanto, no pode ser considerada
uma gesto eminentemente privada, desenvolvida como se o Estado fosse um
particular. Pelo contrrio, ela cumpre uma funo coadjuvante para o desenvolvimento
das funes pblicas. 100
Do conceito de gesto patrimonial temos necessariamente de diferenciar o de

administrao patrimonial, na medida em que consideramos que, presentemente e
como decorre do conceito j acima aventado, o primeiro mais amplo do que o
segundo. Nesta esteira, refira-se que o artigo 52. do Decreto-Lei n. 280/2007 101
estabelece que a administrao de bens imveis compreende a sua conservao,
97
COLOM PIAZUELO (2007) Rgimen de aprovechamiento de los bienes [] p. 252. COLOM
PIAZUELO (2007) Rgimen de aprovechamiento de los bienes [] p. 253-275, faz uma abordagem
muito exaustiva desta matria.
98
FRADE, Carlos Manuel; FERREIRA, Ftima (1998) A gesto do patrimnio imobilirio do Estado.
Patrimonium: Revista da Direco-Geral do Patrimnio. Lisboa. N. 2. p. 27-28.
99
Como evidente, referimo-nos aqui em especial gesto patrimonial enquanto vocacionada para a
gesto dos bens imveis, dado o mbito do nosso estudo. Contudo, a gesto patrimonial pode ser
entendida num conceito mais amplo. Sobre esta matria, CORRA (1950) A Gesto Patrimonial na
Administrao Pblica [] p. 32, aduz que um dos objectivos da gesto patrimonial consiste na avaliao
do carcter econmico dos encargos, bem como do rendimento dos servios, circunstncias por si s
essenciais na administrao dos dinheiros pblicos.
100
MENNDEZ REXACH (2007) - El concepto de patrimonio de las Administraciones [] p. 83.
101
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

valorizao e rendibilidade, tendo em vista a prossecuo do interesse pblico e a

racionalizao dos recursos disponveis, de acordo com o princpio da boa
administrao, constituindo, designadamente, formas de administrao a cedncia de
utilizao, o arrendamento e a constituio do direito de superfcie.
Anteriormente, a administrao era entendida como um vasto leque de situaes

jurdico-factuais que medeiam entre o momento da aquisio at respectiva
alienao ou demolio dos imveis do domnio privado do Estado. Actualmente,
parece-nos que estas situaes permanecem enquadradas no conceito de
administrao patrimonial, que, por sua vez, integra o conceito mais amplo de gesto
patrimonial, destacando-se como actos de gesto as operaes de rentabilizao e de
aproveitamento dos imveis que englobam os prprios actos administrativos, tendo em
conta o princpio da prossecuo do interesse pblico e as atribuies cometidas ao
Estado. 102
Na verdade, a evoluo jurdica e as mutaes scio-econmicas conduzem,

necessariamente, a novos mecanismos que permitam a rentabilizao do patrimnio e
no se limitem mera alienao ou aquisio de imveis, razo pela qual no
podemos deixar de considerar que a gesto se estende desde os actos de aquisio
ou alienao, at aos meros actos de recebimento de rendas e de conservao dos
imveis.
A gesto do patrimnio do Estado, em especial do domnio privado, compete, em

primeira linha, ao Ministrio das Finanas 103, representando, assim, este departamento
governamental o papel de Estado-proprietrio. Actualmente, a gesto dos bens do
domnio privado do Estado est expressamente cometida DGTF, nos termos do
artigo 13. do Decreto-Lei n. 280/2007. 104
Do que ficou dito, resulta que a gesto patrimonial no se deve reconduzir ao mero
conceito de desamortizao, uma vez que, sem prejuzo de considerarmos que o
102
Em sentido contrrio, SOUSA FRANCO (1998) Finanas Pblicas [] p. 293, considera que a
administrao e a gesto patrimonial so conceitos indiferenciados, j que as qualifica como o conjunto
de actos do Estado que tm em vista administrar o patrimnio pblico, podendo consistir na aquisio ou
alienao de bens ou direitos, bem como na onerao ou liberao do respectivo conjunto.
103
Designao atribuda pela Lei orgnica do XIX Governo Constitucional, aprovada atravs da Lei n. 86-
A/2011, D.R. I Srie Supl. 132 (2011-07-12) 3996-(2)-3996-(7), cujo artigo 11. qualifica o Ministrio das
Finanas como o departamento governamental que tem por misso definir e conduzir a poltica financeira
do Estado e as polticas para a Administrao Pblica. Subsequentemente, o Decreto-Lei n. 117/2011,
D.R. I Srie. 239 (2011-12-15) 5292-5301, aprovou a orgnica do Ministrio das Finanas.
104
J quanto aos bens do domnio pblico do Estado, vigora um princpio de desconcentrao e
descentralizao, face especial afectao que estes bens possuem a fins de interesse pblico.

Estado tem o dever de alienar os bens de que no precisa por no possuir uma
especial vocao imobiliria, nem meios tendentes obteno de mais-valias no
mercado, em situaes especficas, deve procurar uma maior rentabilidade atravs de
outros procedimentos para alm da alienao. Desta forma, parece ser de considerar
como imperante na gesto patrimonial o princpio de que os bens que no satisfaam
directamente um fim pblico no se devem manter como bens improdutivos. Por outro
lado, e de acordo com o princpio da subsidiariedade patrimonial 105, s poder adquirir
os que lhe sejam absolutamente necessrios.
Neste contexto, a gesto patrimonial deve residir numa lgica de equilbrio e

racionalidade patrimonial, ou seja, os recursos fornecidos e gastos com o patrimnio
pblico devem ter em vista a satisfao das necessidades econmico-sociais. Na
verdade, a dimenso financeira da gesto patrimonial deve entender-se unicamente
como uma das vertentes dessa mesma gesto, compatvel e tambm subordinada
sua verdadeira funo de instrumento dos diversos fins de interesse geral que o
Estado serve. 106 Com efeito, no podemos olvidar que uma correcta poltica
patrimonial ser precisamente aquela que permita aproveitar de forma eficiente os
activos patrimoniais para um melhor desenvolvimento de outras polticas pblicas
relevantes. Nesta esteira, esta conexo com outras polticas pblicas, puramente
administrativas ou econmicas, condiciona as linhas bsicas da gesto patrimonial,
determinando muitas das decises com esta relacionadas. 107
Em sntese, e ao contrrio do que a LPAP espanhola indicia no artigo 110.1 108,

consideramos que a gesto patrimonial no se restringe aos contratos, protocolos ou
demais negcios jurdicos para a sua aquisio, onerao, explorao,
aproveitamento, alienao ou permuta. Na verdade, esto em causa outros actos de
mera gesto corrente e at contratos tendentes conservao dos bens imveis,
como sejam os de empreitadas de obras pblicas.
105
Designao conferida por SOUSA FRANCO (1998) Finanas Pblicas [] p. 332.
106
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066. FERNNDEZ ACEVEDO (2010) Rgimen jurdico del
aprovechamiento [] p. 977.
107
URA FERNNDEZ, Francisco (2004) La Ley de Patrimonio de las Administraciones Pblicas como
Instrumento al Servicio de una Nueva Poltica Patrimonial del Estado. In CHINCHILLA MARN, Carmen,
coord. - Comentarios a la Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Pblicas. Madrid: Thomson
Civitas. p. 29-30.
108
Los contratos, convnios y dmas negocios juridicos sobre bienes y derechos patrimoniales se regirn,
en cuanto a su preparacin y adjudicacin, por esta ley e sus disposiciones de desarrollo y, en no lo
previsto en estas normas, por la legislacin de contratos de las Administraciones pblicas. Sus efectos y
extincin se regirn por esta ley e las normas de derecho privado.

1.3. BREVE EXCURSO HISTRICO
Nesta sede, propomo-nos realar as vicissitudes histricas que caracterizaram a

evoluo do patrimnio do Estado, em especial do domnio privado do Estado, bem
como as medidas que foram sendo adoptadas ao nvel da gesto patrimonial. Nesta
conformidade, faremos uma smula dos aspectos que revelam um maior enfoque
nesta matria e que, por essa razo, podero contribuir para um melhor
enquadramento do nosso estudo, especialmente do regime jurdico actualmente em
vigor.
Contudo, dada a imensido de factos que enformam a histria do patrimnio na

Histria de Portugal 109 e a natureza e estrutura deste trabalho, vemo-nos obrigados a
que a nossa resenha histrica, alm de ser breve como o prprio ttulo indicia, tenha
maior incidncia num passado recente e nas formas de gesto patrimonial que ainda
109
Sobre este aspecto aqui de citar NOBRE (1957) - Bens do Estado [] p. 1, que refere que se
procurarmos investigar a origem histrica da qualidade de proprietrio atribuda ao Estado, vamos
encontr-la na fundao e alargamento da nossa nacionalidade e na histria da nossa autonomia. Na
verdade, a origem dos bens da Coroa Portuguesa remonta Reconquista Crist, poca fulgente para o
aumento expressivo dos bens da Coroa. Foi dado um novo impulso no mesmo sentido com os
Descobrimentos e com a colonizao ultramarina, que permitiram o aumento de bens da Coroa. No
sistema poltico-econmico dos sculos XIII a XV, verificaram-se duas tendncias opostas: por um lado, a
centralizao do poder real e, por outro, a acumulao de bens por parte das classes mais privilegiadas, o
mesmo dizer o clero e a nobreza. Efectivamente, muitas vezes e perante a impossibilidade de
administrar directamente os seus bens, a Coroa teve de recorrer aos servios da Nobreza. No entanto,
estas liberalidades conduziram, em simultneo, adopo de diversas medidas excepcionais de
salvaguarda do patrimnio, de forma a restringir os excessos cometidos pela Nobreza e pelo Clero,
algumas das quais passaram pela reverso das doaes entretanto realizadas. Nesta medida, a Portaria
do Governo Liberal de 25 de Abril de 1821 veio afirmar que todos os bens da Coroa, de qualquer
natureza que sejam, pertencem Nao e se chamaro consequentemente bens nacionais. Assim, e
perante esta determinao, reverteram para o Estado todas as terras e direitos que ainda estavam na
posse de comendatrios e donatrios, semelhana do que j havia acontecido com a Lei Mental de D.
Duarte em 1434. Esta extino dos bens da Coroa permitiu um aumento da riqueza nacional, devido
quebra dos laos feudais que impendiam sobre o patrimnio imobilirio. No que respeita aos bens
eclesisticos, a desamortizao remonta ao sculo XIII e s a partir de 1820, em especial com Mouzinho
da Silveira, foram tomadas medidas contra a amortizao. Em Abril de 1911, o Decreto do Governo
Provisrio veio separar a Igreja do Estado, declarando livres todos os cultos e nacionalizando os bens
propriedade da Igreja, incluindo as prprias Igrejas e capelas. No entanto, em 1940, com a celebrao da
Concordata entre o Estado Portugus e a Santa S desfez-se uma situao de contenda decorrente da lei
da separao e de outras medidas laicizantes dos primeiros tempos da Repblica.

hoje detm alguma relevncia ou que, de alguma forma, contriburam ou influenciaram

o regime actualmente em vigor.
Como veremos, o regime da gesto dos imveis do domnio privado do Estado, at

entrada em vigor do Decreto-Lei n. 280/2007 110, sempre esteve disperso por diversa
legislao avulsa. Quando nos referimos aqui gesto significa, essencialmente, as
diversas formas de administrao e de gesto que compem a actuao do Estado.
Na verdade, desde muito cedo que o patrimnio do Estado e a respectiva gesto se

afirmaram como um dos elementos que importava regular. No entanto, ao invs de se
criar um regime unificado sobre os bens que integravam o patrimnio do Estado, em
especial sobre o domnio privado, foram sendo emitidos diplomas legais dispersos
sobre matrias que se inseriam no mbito da gesto patrimonial. Perante esta
evidncia, cremos que a ausncia de um regime convergente conduziu, certamente, a
uma maior ineficincia e ao surgimento de inmeros constrangimentos.
Atento o enorme acervo de diplomas legais existente sobre as diversas formas de

administrao e gesto do domnio privado do Estado, iremos fazer uma breve
abordagem ao regime previsto para as mais relevantes, sendo de destacar,
designadamente, os atinentes alienao, cesso a ttulo definitivo, cesso a ttulo
precrio, ao arrendamento, permuta, s aquisies e s doaes.
Vamos, ento, iniciar a nossa exposio sobre a alienao, anteriormente designada

por desamortizao. s leis de amortizao existentes no princpio da nacionalidade,
de acordo com as quais determinadas classes eram obrigadas a manter e a conservar
os bens na sua posse sem que os pudessem alienar, o que, na maior parte das vezes,
deu origem aos designados bens de mo morta, sucederam as chamadas leis de
desamortizao 111, que vieram impor a alienao de imveis por parte das
corporaes religiosas, estendendo tal obrigatoriedade aos imveis rsticos e urbanos,
na posse e administrao do Estado, que no fossem necessrios aos seus servios.
A regra geral de que a alienao deveria ser concretizada atravs de hasta pblica
manifestou-se, desde logo, no artigo 5. da Lei de 13 de Julho de 1863, o qual j
dispunha que a venda dos foros, censos ou penses ou de quaesquer outros bens
nacionaes far-se-ha somente em hasta pblica, precedendo sempre os competentes
110
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
111
Segundo NOBRE (1957) - Bens do Estado [] p. 3, a alienao do domnio privado do Estado
decretada por lei constitui a desamortizao.

annuncios na forma estabelecida na legislao em vigor, e poder ser feita em lotes

quando os respectivos bens j tenham andado em praa em separado. Tambm o
artigo 60. do Regulamento da supra citada Lei mandava proceder venda de todos e
quaisquer prdios rsticos ou urbanos, na posse e administrao da Fazenda Nacional
que no fossem necessrios para o servio pblico, sendo para isso previamente
avaliados. 112
O Cdigo Civil de 1867 113 acautelou este regime ao estabelecer no seu artigo 1554.,
sob a epgrafe Alienaes dependentes de certas formalidades, que s podiam ser
vendidos nos casos e pela forma estabelecida na lei os bens nacionais, municipais e
paroquiais, ou de qualquer estabelecimento pblico.
O Decreto de 25 de Janeiro de 1911 manteve em vigor as leis de desamortizao,

com alteraes processuais destinadas a acelerar procedimentos e a acautelar os
interesses da Fazenda Nacional. 114 Este Decreto, com fora de lei, regulava a venda
em hasta pblica at quarta forma ou tentativa, com sucessivos abatimentos de dez
por cento, no podendo, no entanto, tal desconto ultrapassar trinta por cento em
relao importncia fixada pela primeira vez como base de licitao.
Posteriormente, outros diplomas, designadamente o Decreto n. 9680, de 14 de Maio

de 1924 115, e os Decretos-Lei n.s 23 464, de 18 de Janeiro de 1934 116, 31972, de 13
de Abril de 1942 117, 34 050, de 21 de Outubro de 1944 118, e 49 095, de 3 de Julho de
1969 119, alteraram ou regularam alguns aspectos especficos da venda de bens
imveis do Estado.
No caso de bens imveis arrematados pela Fazenda Nacional no mbito de

execues fiscais, o artigo 1. do Decreto-Lei n. 23464, de 18 de Janeiro de 1934 120,
previa que a base de licitao para venda em hasta pblica desses mesmos bens era
o da importncia da dvida mesma Fazenda, acrescida dos juros de mora, na
respectiva execuo, quando for inferior ao valor da matriz, ou o que
112
Nos termos do artigo 67. do mesmo Regulamento, na falta de arrematao em primeira praa, haveria
lugar a segunda, terceira, quarta e quinta praas com abatimentos sucessivos no preo, at ao limite de
nove dcimas partes da avaliao.
113
Aprovado por Carta de Lei de 1 de Julho de 1867.
114
D.R. II Srie. 223 (2002-09-26) 16307-16319.
115
D.G. I Srie. 106 (1924-05-14) 654.
116
D.G. I Srie. 15 (1934-01-18) 74-75.
117
D.G. I Srie. 84 (1942-04-13) 320-321.
118
D. G. I Srie. 232 (1944-10-21) 997-998.
119
D.G. I Srie. 154 (1969-07-03) 782.
120
D.G. I Srie. 15 (1934-01-18) 74-75.

proporcionalmente a este valor coubesse na dvida a cada prdio, se se tratasse de

vrios. O nico deste artigo estabelecia que, excepcionalmente, o preo seria o que
resultasse da avaliao, por inspeco directa, competindo ao director de finanas
comunicar Direco-Geral da Fazenda Pblica a necessidade desta diligncia.
Por sua vez, o artigo 1. do Decreto n. 31972, de 13 de Abril de 1942 121, veio permitir
que os bens cuja praa ficasse deserta quarta tentativa pudessem, com base em
nova avaliao por inspeco directa ou informao da Seco de Finanas, ser
anunciados em mais duas praas sucessivas, com o desconto de dez por cento em
cada uma ou vendidos mediante por meio de propostas em carta fechada, com os
mesmos descontos, imediatamente ou quando a ento Direco-Geral da Fazenda
Pblica o entendesse mais conveniente. No entanto, e se ainda assim, no se
conseguisse efectivar a alienao, o nico da mesma disposio legal, com a
redaco que lhe foi dada pelo artigo nico do Decreto-Lei n. 49095, de 3 de Julho de
1969 122, estatua a possibilidade de o Secretrio de Estado do Tesouro autorizar a
cesso, a ttulo definitivo e gratuito, a certas entidades, nomeadamente s ento
designadas como Casas do Povo. Com estas previses pretendia-se, claramente,
impedir que certos bens ficassem indefinidamente no patrimnio do Estado, sem
qualquer utilidade para este.
No entanto, ainda que com esta excepo e at entrada em vigor do Decreto-Lei n.

280/2007 123, como j dissemos, continuou a manter-se a imposio de alienao dos
bens imveis do Estado que no fossem necessrios para o servio pblico e do
recurso ao procedimento da hasta pblica.
Com algum interesse, refira-se ainda o j acima citado Decreto-Lei n. 34050, de 21 de

Outubro de 1944 124, que veio disciplinar o regime de alienao, tambm por hasta
pblica, aplicvel aos bens adquiridos pelo Estado em processo de execuo fiscal. 125
Neste seguimento, o Decreto-Lei n. 309/83, de 1 de Julho 126, veio autorizar a ento

Direco-Geral do Patrimnio do Estado (DGPE), ora DGTF, a promover a alienao
urgente, em hasta pblica, dos imveis do Estado que no se encontrassem a ser
121
D.G. I Srie. 84 (1942-04-13) 320-321.
122
D.G. I Srie. 154 (1969-07-03) 782.
123
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
124
D. G. I Srie. 232 (1944-10-21) 997-998.
125
Este diploma invoca a necessidade de novas providncias com vista a activar o servio de
desamortizao e a simplificar as respectivas formalidades, bem como a necessidade de despertar o
interesse do pblico pelas praas de bens do Estado.
126
D.R. I Srie. 149 (1983-07-01) 2381.

efectivamente utilizados ou que os servios afectatrios considerassem disponveis,

por terem deixado de satisfazer os indispensveis requisitos de funcionalidade e
operacionalidade. Daqui podemos inferir a inaplicabilidade do diploma aos imveis do
domnio privado disponvel, tanto mais que o prprio prembulo do citado Decreto-Lei
estatui que alm dos imveis do seu domnio privado disponvel, o Estado possui
outros prdios que deixaram de satisfazer aos requisitos de funcionalidade e
operacionalidade dos servios pblicos afectatrios. Na acepo deste diploma legal,
desde que os bens do domnio privado indisponvel estivessem a ser efectivamente
utilizados, a respectiva alienao pressupunha que os servios afectatrios os
considerassem previamente disponveis.
No entanto, aquele diploma legal foi revogado pelo Decreto-Lei n. 309/89, de 19 de

Setembro 127, que veio estabelecer o regime de alienao em hasta pblica dos
imveis do Estado. No artigo 1. autorizava-se a ento DGPE a promover a alienao
urgente, atravs de hasta pblica, dos imveis do Estado que estivessem numa das
duas seguintes situaes: no estarem a ser efectivamente utilizados, estando a ser
utilizados, necessitassem, pelo seu estado de degradao, de investimentos
demasiado elevados para poderem funcionar em condies de segurana e
operacionalidade ou no correspondessem, pelas suas caractersticas ou localizao
ou pela evoluo tecnolgica ou cientfica, s novas concepes dos planos e linhas
de poltica em execuo dos quais se exijam construes ou empreendimentos com
caractersticas que melhor se adaptem aos fins em vista. De acordo com o regime
estabelecido neste diploma legal, cabia a cada ministro promover a alienao dos
imveis do Estado, por regra, como j dissemos, pela via da hasta pblica e, em casos
especiais, mediante a realizao de concurso pblico.
Do que j ficou exposto, parece-nos que o entendimento acima preconizado para o

Decreto-Lei n. 309/83 128 poderia ser igualmente sustentado para o Decreto-Lei n.
309/89 129, estando aqui subjacente a ideia de desadequao dos imveis em causa s
atribuies das entidades pblicas a quem pertenciam, ou seja, a inadequao
superveniente dos imveis afectos a uso pblico, no visando os prdios que
entrassem no domnio privado do Estado por mero acidente, sem serem afectos a tal
uso. Assim, semelhana do Decreto-Lei n. 309/83 130, o Decreto-Lei n. 309/89 131
127
D.R. I Srie. 216 (1989-09-19) 4179-4180.
128
D.R. I Srie. 149 (1983-07-01) 2381.
129
D.R. I Srie. 216 (1989-09-19) 4179-4180.
130
D.R. I Srie. 149 (1983-07-01) 2381.

seria aplicvel apenas alienao de imveis do domnio privado indisponvel do

Estado.
Nesta senda, e em concretizao do estabelecido na Lei Oramental em vigor

data 132, foi publicado o Despacho Normativo n. 27-A/2001, de 31 de Maio 133, que
definia as normas, termos e condies a que deveria obedecer a alienao de imveis
a realizar atravs de hasta pblica ou por ajuste directo, com o objectivo, como era
referenciado no prembulo, de simplificar e desburocratizar a alienao de imveis do
Estado e dos organismos pblicos dotados de personalidade jurdica, com ou sem
autonomia financeira, que no revistam a natureza, forma ou designao de empresa
pblica, tornando mais cleres os respectivos procedimentos, dedicando um captulo
s hastas pblicas e outro ao ajuste directo.
De forma a conhecer o teor essencial das normas que enformavam o mencionado

Despacho Normativo, de referir que, de acordo com o artigo 1., as hastas pblicas
de imveis do Estado eram processadas atravs da ento Direco-Geral do
Patrimnio (DGP), das direces de finanas ou dos servios locais de finanas da
Direco-Geral dos Impostos, competindo ao director-geral do Patrimnio fixar o local
da realizao da hasta pblica, bem como o valor base de licitao, tendo em conta a
avaliao tcnica do imvel a alienar efectuada pela ento DGP. O n. 3 do mesmo
artigo fixava ainda os termos da publicitao da hasta pblica, de que destacamos a
indicao do valor base de licitao, do local e data limite para a apresentao de
propostas e do local, data e hora da praa, sendo esta dirigida por uma comisso
composta por trs funcionrios, designados pelo dirigente mximo do servio onde a
mesma se realiza (artigo 3.). Por sua vez, o artigo 4. estabelecia que as propostas
deveriam ser arrematadas em sobrescrito fechado e indicar, para a arrematao do
imvel, um valor superior base de licitao, e o artigo 5. previa os momentos
essenciais do desenvolvimento da praa. No que concerne ao ajuste directo, o artigo
10. estatua que podem ser assim alienados os imveis do Estado que tenham sido
objecto de hasta pblica que tenha ficado deserta ou relativamente aos quais no
tenha havido lugar a adjudicao definitiva. Cumpre destacar que o artigo 12. fixava
131
D.R. I Srie. 216 (1989-09-19) 4179-4180.
132
Artigo 3., n.s 2 e 3, da Lei n. 30-C/2000, de 29 de Dezembro, D.R. I-A Srie 2. Supl. 299 (2000-12-
29) 7492-(140)-7492-(649), segundo o qual as alienaes de imveis seriam processadas nos termos e
condies a definir por despacho normativo do Ministro das Finanas.
133
D.R. I-B Srie Supl. 126 (2001-05-31) 3278-(12)-3278-(14). Alterado pelos Despachos Normativos n.s
29/2002, D.R. I-B Srie. 97 (2002-06-30) 4084, e 30-A/2004, D.R. I-B Srie Supl. 152 (2004-04-26) 4010-
(2)-4010-(7).

os termos da publicitao da alienao por ajuste directo, de que se destaca a

indicao do preo mnimo, do local e data limite para apresentao de propostas e do
local, data e hora de abertura das propostas, as quais devem ser apresentadas nos
termos previstos para a hasta pblica e no acto da abertura podem estar presentes os
proponentes e os eventuais titulares de direitos de preferncia (artigo 13.). Nos
termos do artigo 14. do mesmo Despacho Normativo, aps a abertura das propostas
seria elaborada uma lista das mesmas, hierarquizada em funo do maior preo
oferecido, sendo que se o preo mais elevado constar de mais de uma proposta, os
respectivos proponentes seriam notificados para negociao. Uma vez determinado o
melhor preo, seriam notificados os eventuais titulares de direitos de preferncia para
o exerccio do mesmo.
Por outra banda, o regime da cesso a ttulo definitivo 134 encontrava-se vertido no
Decreto-Lei n. 97/70, de 13 de Maro 135, que foi, entretanto, revogado pelo Decreto-
Lei n. 280/2007 136. A cesso a ttulo definitivo era caracterizada por ser um instituto
de direito pblico que se traduzia numa alienao de imveis do Estado, atravs da
qual se verificava uma transmisso desses mesmos bens para a entidade cessionria.
No fundo, era uma forma de alienao sujeita a regras especiais.
Antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n. 97/70 137, j o Decreto-Lei n. 42207, de

18 de Abril de 1959 138, tinha estabelecido um processo de cesso, a ttulo definitivo,
aplicvel apenas aos terrenos sobrantes das expropriaes ou de aquisies de
terrenos destinados a planos de urbanizao, cujos beneficirios eram os Municpios.
Como o prprio prembulo referia, com a sua publicao, pretendia-se obstar aos
embaraos e retardamentos resultantes das formalidades e complicaes da hasta
pblica nos casos em que manifestamente se impunha o ajuste directo da transmisso
da propriedade de imveis do Estado para entidades que se proponham afectar esses
bens a fins de interesse pblico. Este regime geral da cesso a ttulo definitivo veio
permitir a desnecessidade da publicao de um decreto-lei para cada caso concreto
em que, por razes de interesse pblico, se justificasse a dispensa da hasta pblica. 139
data da publicao do regime, as cesses podiam ser gratuitas ou onerosas,
134
Ver a propsito do regime da cesso a ttulo definitivo BASTO, Nuno Cabral (1990) Cesso. In
FERNANDES, Jos Pedro, dir. - Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica. Lisboa. vol. 2. p. 373-377.
135
D. G. I Srie. 61 (1970-03-13) 299-300.
136
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
137
D. G. I Srie. 61 (1970-03-13) 299-300.
138
D.G. I Srie. 79 (1959-04-18) 368.
139
Com efeito, se a alienao atravs de hasta pblica estava regulada por lei, o Governo com um
diploma com a mesma fora da lei poderia decidir as excepes hasta pblica.

situao que veio a ser alterada com as consequentes e sucessivas leis do Oramento
do Estado.
Tal como decorria do previsto no artigo 1. do Decreto-Lei n. 97/70 140, a cesso s

podia ser feita para fins de interesse pblico e mediante uma autorizao
fundamentada do Secretrio de Estado das Finanas, sob a forma de portaria, a qual
deveria fazer meno ao fim de interesse pblico, bem como as respectivas condies
e encargos. Uma vez publicada a Portaria de autorizao, a cesso efectuava-se por
meio de auto de cesso, do qual deveriam constar todas as condies. Estava, assim,
em causa uma verdadeira transferncia da propriedade do imvel, ainda que sob
condio resolutiva, tendo em conta a possibilidade de ser ordenada a sua reverso
para o domnio privado do Estado. Nos termos do artigo 2. do Decreto-Lei n.
97/70 141, se no fosse dado aos bens cedidos o destino que justificou a cesso ou se
o cessionrio culposamente deixasse de cumprir qualquer condio ou encargo, o
Secretrio de Estado das Finanas podia, ouvido o cessionrio, ordenar, no prazo de
um ano a contar do conhecimento oficial do facto que lhe deu causa, a reverso dos
bens cedidos para o domnio privado do Estado, sem que aquele tivesse direito, salvo
caso de fora maior, restituio das importncias pagas ou indemnizao por
benfeitorias realizadas. Refira-se que, actualmente, ainda existem algumas situaes
tituladas pela cesso definitiva, as quais podero ser objecto de reverso, caso se
verifique que no est a ser prosseguido o fim de interesse pblico que justificou a
cesso.
Podemos ainda realar que as autarquias locais eram as entidades que mais
recorriam a este instrumento, a par de outras entidades dotadas de personalidade
jurdica. No entanto, tambm as entidades privadas podiam obter a qualidade de
entidades cessionrias, desde que os fins a que se propusessem revestissem carcter
de interesse pblico. Esta era, de facto, a pedra de toque do procedimento que, de
outra forma, se poderia traduzir num desvio assumido s regras que impunham a
alienao atravs de hasta pblica.
J a cesso precria constitua a forma privilegiada atravs da qual o Estado dotava

os seus servios e organismos das instalaes necessrias prossecuo das suas
140
D. G. I Srie. 61 (1970-03-13) 299-300.
141
D. G. I Srie. 61 (1970-03-13) 299-300.

atribuies, mediante um acto de afectao ou transferncia, ainda que com carcter

de transitoriedade. Este regime constava do Decreto-Lei n. 24489, de 13 de Setembro
de 1934 142, que previa que os bens do domnio privado do Estado podiam ser cedidos,
por despacho do Ministro das Finanas, para utilizao dos diversos Ministrios ou
servios deles dependentes e ainda para fins de elevado interesse pblico.
Actualmente, e apesar de o Decreto-Lei n. 24489 143 ter sido revogado, o Decreto-Lei

n. 280/2007 144 mantm esta figura jurdica, ainda que com uma nova denominao:
cedncia de utilizao. Ao contrrio do regime actualmente em vigor, a cesso
precria do Decreto-Lei n. 24489 145 podia revestir carcter gratuito ou oneroso,
privilegiando-se a gratuitidade quando estivesse em causa um organismo integrado na
Administrao e a onerosidade nos restantes casos. semelhana do que ocorre
hoje, a formalizao da cedncia era feita atravs da celebrao de um auto, que
continha as obrigaes assumidas pelas entidades cessionrias, sendo que, se o bem
no fosse efectivamente utilizado ou deixasse de ser necessrio aos servios,
regressava posse e administrao do Ministrio das Finanas, por despacho
ministerial, como ocorre actualmente no regime constante do Decreto-Lei n.
280/2007 146.
Por outra banda, o regime do arrendamento dos bens imveis do domnio privado do
Estado foi inicialmente regulado pelo Decreto-Lei n. 23465, de 18 de Janeiro de
1934 147, que detinha a especificidade de prever, no seu artigo 1., a possibilidade de o
Estado proceder ao despedimento dos arrendatrios dos seus prdios, rsticos,
urbanos ou mistos, antes de o arrendamento acabar, sempre que tal lhe conviesse. 148
de realar que, no prembulo do supra citado diploma legal, podia ler-se que O
Estado, quando d de arrendamento qualquer prdio, rstico ou urbano, realiza um fim
de interesse pblico e por isso no pode estar sujeito s mesmas normas que regulam
142
D.G. I Srie. 216 (1934-09-13) 1717-1718.
143
D.G. I Srie. 216 (1934-09-13) 1717-1718.
144
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
145
D.G. I Srie. 216 (1934-09-13) 1717-1718.
146
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
147
D.G. I Srie. 15 (1934-01-18) 74-75.
148
Apesar do que resulta literalmente do teor desta norma, prevalecia o entendimento de que o Estado s
poderia exercer este direito em casos excepcionais. A este propsito refira-se o Despacho de 5 de Agosto
de 1944, publicado na Circular n. 547, de 21 de Setembro de 1944, no qual se estabelecia que o regime
excepcional sobre despejos de prdios do Estado, criado pelo Decreto-Lei n. 23465, D.G. I Srie. 15
(1934-01-18) 74-75, s pode aplicar-se por interveno ou com confirmao do Ministrio das Finanas,
por intermdio da Direco-Geral da Fazenda Pblica e considerou que no podiam ser despejados
inquilinos dos prdios do Estado apenas com o objectivo de obter um maior rendimento dos imveis,
devendo estar sempre subjacente o interesse pblico. Sobre a Circular acima citada vide NOBRE (1957) -
Bens do Estado [] p. 164.

as relaes entre senhorio e arrendatrio no direito privado, quando estas contrariem

as necessidades da Administrao. O mencionado Decreto-Lei foi revogado pelo
Decreto-Lei n. 507-A/79, de 24 de Dezembro 149, que foi inicialmente publicado como
Decreto n. 139-A/79150, da mesma data, mas que, alm de ter concentrado toda a
matria que anteriormente se encontrava dispersa, veio reiterar a mesma ideia, ao
considerar que, em matria de arrendamento de prdios do Estado, havia lugar
aplicao de determinadas regras especficas, mas tambm, ainda que
supletivamente, das normas da locao civil, nos termos do artigo 13.. Alis, estas s
seriam derrogadas em situaes de manifesta incompatibilidade com as exigncias de
realizao do interesse pblico.
Da leitura do artigo 1. do mencionado Decreto-Lei n. 507-A/79 151, decorre que eram

necessrias trs condies para o Estado poder arrendar um imvel de que era
proprietrio: que no carecesse dele para imediata instalao dos seus servios ou
para qualquer outro fim de utilidade pblica, que o imvel no devesse ser alienado e
que o Ministro das Finanas no determinasse que o imvel no fosse arrendado. O
arrendamento era realizado por hasta pblica, podendo esta ser dispensada em casos
especiais e devidamente fundamentados por despacho do Ministro das Finanas.
Como se verifica actualmente no regime constante do Decreto-Lei n. 280/2007 152, o

artigo 8. daquele diploma conferia ao Estado a possibilidade de proceder denncia
do contrato antes do termo do prazo, desde que necessitasse do imvel arrendado
para instalao dos seus servios ou para outros fins de interesse pblico. Por sua
vez, aos arrendatrios era conferido o prazo de seis meses para abandonarem o
prdio, sem dependncia de qualquer aco judicial, mas com direito a indemnizao,
em paralelo com o que se verifica hoje (vide a este propsito os artigos 9. e 10. do
Decreto-Lei n. 507-A/79 153).
Relativamente permuta, o Cdigo Civil de 1867 j fazia meno ao contrato de

escambo ou troca no artigo 1592., qualificando-o como o contrato por que se d uma
coisa por outra ou uma espcie de moeda por outra espcie dela. O artigo 1544. do
citado Cdigo estabelecia que o contrato de compra e venda aquele em que um dos
contraentes se obriga a entregar certa coisa e o outro se obriga a pagar por ela certo
149
D. R. I Srie Supl. 295 (1979-12-24) 3334-(24)-3334-(25).
150
D. R. I Srie Supl. 295 (1979-12-24) 3334-(24)-3334-(25).
151
D. R. I Srie Supl. 295 (1979-12-24) 3334-(24)-3334-(25).
152
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
153
D. R. I Srie Supl. 295 (1979-12-24) 3334-(24)-3334-(25).

preo em dinheiro. O artigo 1545. determinava que se o preo da coisa consistir

parte em dinheiro, e parte em outra coisa, o contrato ser de venda quando a parte em
dinheiro for a maior das duas; e ser de troca ou escambo, quando essa parte em,
dinheiro for a de menor valor. O artigo 10. do Decreto-Lei n. 25547, de 27 de Junho
de 1935 154, estabelecia que competia exclusivamente ao Ministro das Finanas decidir
sobre a troca de bens imveis do Estado, com excepo dos sitos nas colnias,
observando-se, para o efeito, o que estava estabelecido nos artigos 2. a 5. e 14. do
Decreto-Lei n. 24 489, de 13 de Setembro de 1934 155, para a compra desses bens
para o seu patrimnio. Os artigos 2. a 5. e 14. deste Decreto-Lei, foram, no entanto,
revogados pelo artigo 7. do Decreto-Lei n. 27/79, de 22 de Fevereiro 156, que regulava
a aquisio onerosa, para o Estado, do direito de propriedade ou outros direitos reais
de gozo sobre imveis. Mais uma vez, refira-se que as Autarquias Locais eram
tambm as entidades que mais recorriam a esta forma de administrao,
semelhana do que ocorre actualmente, transmitindo bens para o patrimnio do
Estado de que este carecia e, em troca, adquirindo bens do Estado sem se sujeitarem
s regras da hasta pblica e sem estarem limitados pela clusula de reverso da
cesso definitiva.
Por seu turno, a compra, pelo Estado, de imveis e a aquisio de outros direitos reais
de gozo sobre imveis estavam reguladas no j citado Decreto-Lei n. 27/79 157, bem
como na Resoluo do Conselho de Ministros n. 20/83, de 31 de Janeiro 158. Nos
termos do artigo 1. do citado Decreto-Lei n. 27/79 159, competia ao Ministro das
Finanas decidir da aquisio onerosa, para o patrimnio do Estado, do direito de
propriedade ou de outros direitos reais de gozo sobre imveis, quando o preo da
aquisio fosse inferior a 50 000 contos, sendo que, segundo o n. 2 do mesmo artigo,
quando o preo de aquisio fosse igual ou superior a competncia caberia ao
Conselho de Ministros que deliberaria sob a forma de resoluo. Por sua vez, o n. 3
da mesma disposio legal estabelecia que na resoluo ou deciso tomada fixar-se-
o preo da aquisio ou, quando se trate de hasta pblica, o preo mximo
possvel. Nos termos do n. 2 do artigo 2. do mesmo Decreto-Lei, o processo de
aquisio era organizado pela ento DGPE que, para esse efeito, promovia todas as
diligncias necessrias, designadamente as respeitantes avaliao. Previamente
154
D.G. I Srie. 146 (1935-06-27) 915-916.
155
D.G. I Srie. 216 (1934-09-13) 1717-1718.
156
D.R. I Srie. 45 (1979-02-22) 284-285.
157
D.R. I Srie. 45 (1979-02-22) 284-285.
158
D.R. I Srie. 25 (1983-01-31) 266.
159
D.R. I Srie. 45 (1979-02-22) 284-285.

celebrao da competente escritura pblica, deveria haver lugar aprovao da

respectiva minuta e obteno do visto pelo Tribunal de Contas. 160 Por seu turno, a
Resoluo do Conselho de Ministros n. 20/83 161, veio dispor que a aquisio onerosa
para o Estado de imveis com vista instalao de servios pblicos deveria ser
precedida da realizao de um processo de oferta pblica, de acordo com as regras
adaptadas do regime do concurso pblico, a qual poder ser dispensada sob parecer
favorvel da DGP e despacho do Ministro das Finanas sempre que as especialidades
da necessidade a satisfazer ou a urgncia da aquisio a efectuar o justifiquem. 162
Por fim, e no que toca ao regime das doaes ao Estado, este encontrava-se previsto
no Decreto-Lei n. 31156, de 3 de Maro de 1941 163. Era da competncia do Ministro
das Finanas a aceitao das doaes, devendo, para o efeito, o interessado dirigir-se
previamente ento DGPE que organizava o processo e emitia parecer fundamentado
propondo a aceitao ou a no aceitao quando a doao for onerada com encargos
que considere gravosos ou entenda no deverem ser assumidos (artigos 1. e 2.). As
doaes destinadas criao ou manuteno de estabelecimentos de ensino
deveriam ser aceites por despacho conjunto dos Ministros das Finanas e da
Educao, nos termos do artigo 1. do Decreto-Lei n. 388/88, de 25 de Outubro.
1.4. DELIMITAO DO OBJECTO DO ESTUDO E PLANO DA EXPOSIO
Como indicia o respectivo ttulo, o presente estudo pretende abordar as questes

inerentes gesto do patrimnio imobilirio do domnio privado do Estado, pelo que a
respectiva abordagem exclui, portanto, a administrao estadual indirecta, onde se
incluem os institutos pblicos, a administrao autnoma, que abrange a
administrao local autrquica e as Regies Autnomas, bem como o sector
160
Sobre a sujeio a visto, dispunha o n. 1 do artigo 1. do Decreto-Lei n. 146-C/80, de 22 de Maio,
D.R. I Srie Supl. 118 (1980-05-22) 1116-(2)-1116-(5). S no havia lugar a minuta prvia da escritura
quando o preo da compra era inferior a 1000 contos ou/e quando o pagamento do preo no tivesse de
ser feito no acto da celebrao da escritura, donde resulta que quase todas as compras de imveis pelo
Estado estavam sujeitas a minuta prvia.
161
D.R. I Srie. 25 (1983-01-31) 266.
162
ESTEVES DE OLIVEIRA, Mrio; ESTEVES DE OLIVEIRA, Rodrigo (1998) - Concursos e Outros
Procedimentos de Adjudicao Administrativa. Coimbra: Almedina, p. 80, alertam para o facto de a
modalidade procedimental aqui referida (oferta pblica) enformar um conceito que no se encontra nem
nas leis administrativas ou financeiras, nem na doutrina ou jurisprudncia, muito embora a remisso legal
para as regras do concurso pblico facilite o estudo do seu enquadramento e regime.
163
D.G. I Srie. 50 (1941-03-03) 232-233.

empresarial do Estado, que abarca as entidades pblicas empresariais e as empresas

pblicas constitudas sob a forma comercial.
Alis, de forma a precisar a delimitao aqui estabelecida, refira-se que o prembulo

do Decreto-Lei n. 477/80 164 estatui que o Estado, como titular de um patrimnio,
apenas a pessoa colectiva de direito pblico que tem por rgo de gesto o Governo,
considerando que os patrimnios de um instituto pblico ou de uma empresa pblica
estadual no se confundem com o patrimnio do Estado, j que os titulares desses
patrimnios so pessoas jurdicas diferenciadas do Estado e com rgos de gesto
distintos.
, portanto, com este sentido que nos propomos estudar o patrimnio imobilirio do
domnio privado do Estado e aqui que se integra a expresso Estado-
administrao, de acordo com a qual o Estado usualmente designado, como a
pessoa colectiva pblica vocacionada para garantir os interesses gerais da
colectividade.
Para este efeito, importa ainda determinar o mbito do domnio privado do Estado que
serve de fundamento ao presente estudo, encontrando-se ali includos todos os bens
imveis que so originariamente do domnio privado do Estado e em que o seu direito
de propriedade se mantm, ainda que haja um acto de transferncia temporria ou de
mera afectao dos referidos bens imveis para outras entidades.
Assim, por um lado, temos de destacar os bens imveis do domnio privado do Estado
stricto sensu, os quais incluem os bens afectos aos servios integrados. Com efeito,
os servios administrativos, embora dotados de autonomia administrativa e financeira,
so desprovidos de personalidade jurdica, pelo que, neste caso, a propriedade dos
bens compete pessoa colectiva a que o servio pertencer, dado que a titularidade
dos direitos s pode ser encabeada numa pessoa jurdica, o Estado.
Por outro lado, so ainda de referenciar os bens imveis que permanecem na

titularidade do Estado, mas que so precariamente afectos a outras entidades dele
distintas. Nesta sede, podemos realar a afectao, atravs, designadamente, da
figura jurdica da cedncia de utilizao que, sendo um acto precrio e que tem
somente em vista a realizao de fins de interesse pblico, pode cessar a qualquer
momento. Dito de outro modo, sendo um acto revestido de precariedade, a titularidade
164
D.R. I Srie. 239 (1980-10-15) 3406-3410.

dos bens imveis mantm-se no Estado, sendo apenas transferidos os actos de

gesto relativos aos mesmos.
Como consabido, os institutos pblicos e as empresas pblicas detm patrimnio

autonomizado do Estado enquanto pessoa colectiva, quer por razes operacionais
quer por constiturem activos que podem responder por situaes passivas dessas
entidades e que so por elas geridos. 165
Assim, no so abrangidos pelo presente estudo os bens imveis que saem da

titularidade do Estado, ou seja, em que a respectiva propriedade transferida para
entidades diversas do Estado, como sejam os institutos pblicos, as autarquias locais,
as Regies Autnomas, as empresas pblicas e as fundaes pblicas de direito
privado ou privadas de iniciativa pblica, no obstante esta transferncia de patrimnio
ser igualmente abordada, na medida em que constitui um modo de extino do
domnio privado do Estado.
Com efeito, e como veremos adiante, consideramos que quando ocorre uma
transferncia ope legis dos bens imveis do Estado para pessoas colectivas pblicas
diferenciadas do Estado, havendo transmisso da titularidade de direitos reais sobre
esses mesmos imveis, como se verifica no caso das situaes atrs mencionadas,
h uma verdadeira alienao do direito de propriedade, pelo que este passa a
pertencer quelas entidades. verdade que os institutos pblicos, as Regies
Autnomas e as autarquias locais tm patrimnio privativo que gerem livremente, o
qual no pode deixar de ser considerado patrimnio pblico, mas no podemos,
certamente, dizer que o mesmo integra o domnio privado do Estado stricto sensu.
O ponto de partida para o nosso estudo, e sem descurar o que j foi anteriormente
explicitado, ser a densificao dos princpios caracterizadores da gesto do
patrimnio imobilirio do domnio privado do Estado, bem como a explicitao da
forma como os referidos princpios se reflectem na gesto dos bens ali inseridos.
Os mencionados princpios surgem no RJPIP como uma verdadeira inovao nesta

matria e, por conseguinte, no pode ser descurada a sua anlise, quer quanto aos
165
BRARD, Yves (1994) - Domaines public et Priv ds Personnes Publiques. Paris: Dalloz. p. 40,
distingue entre a afectao interna e a afectao externa, em que qualifica a primeira como o acto pelo
qual um imvel do domnio privado do Estado colocado disposio de um departamento ministerial ou
de um estabelecimento pblico nacional de carcter administrativo para lhe permitir assegurar o
funcionamento do servio pblico que tem a seu cargo.

princpios gerais da actividade administrativa quer aos princpios especficos da gesto

patrimonial. Com efeito, e quanto a estes ltimos, verifica-se que o legislador teve a
preocupao de integrar a onerosidade e a equidade intergeracional no ncleo
fundamental de princpios relativos actividade administrativa e financeira aplicveis
ao patrimnio imobilirio pblico. Por outro lado, os princpios da boa administrao e
da proteco surgem como fundamento de exigentes regras de gesto e de controlo e
avaliao patrimoniais. Ademais, note-se a opo pela previso de um princpio de
consignao, o qual determina a preservao da receita proveniente da alienao ou
da onerao do patrimnio pblico, bem como do princpio de controlo da gesto
patrimonial, que assenta na organizao e na peridica actualizao de elementos
informativos relativos natureza, ao valor e utilizao dos bens imveis.
Posto isto, iremos, ento, debruar a nossa apreciao sobre a formao do

patrimnio imobilirio que integra o domnio privado do Estado, quer quanto s formas
de aquisio usualmente designadas de direito privado, quer as denominadas de
direito pblico. Aqui, e face sistematizao apresentada pelo Decreto-Lei n.
280/2007 166, iremos igualmente escalpelizar a temtica inerente aos registos, na
medida em que estes desempenham um papel fulcral, especialmente, aquando da
aquisio de bens imveis para o domnio privado do Estado, explicitando todas as
questes que se desencadeiam em termos registrais.
Por outro lado, abordaremos, igualmente, as vicissitudes inerentes situao do

patrimnio imobilirio do domnio privado do Estado, onde se incluem,
designadamente, as formas de extino e de modificao do domnio privado do
Estado. Contudo, e nesta sede, no podemos deixar de salientar que no se pretende
que a abordagem aqui efectuada seja impenetrvel, motivo pelo qual so apenas
referenciadas e analisadas as formas de aquisio e as vicissitudes que mais se
destacam na gesto imobiliria, quer pela sua relevncia em termos de aplicao,
quer pela sua especificidade.
Uma vez expostas as temticas necessrias a uma delimitao adequada do tema

objecto da nossa exposio, chegamos, ento, ao cerne da nossa investigao, com
um captulo dedicado orgnica, poderes e deveres de gesto dos bens imveis do
domnio privado do Estado. Nessa sede, iniciaremos a nossa anlise pelo
enquadramento orgnico, explicitando as entidades responsveis pela gesto desses
166
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

mesmos imveis e o mbito e amplitude dessa actividade. Nesta esteira, iremos, pois,
entrar na abordagem aos poderes pblicos que so conferidos ao Estado e s
entidades pblicas que detm a gesto dos bens imveis do domnio privado do
Estado, nas vertentes dos poderes pblicos gerais e dos poderes pblicos de
autoridade, tendo sempre presente a actuao desenvolvida em concreto em matria
de gesto patrimonial, bem como a discricionariedade administrativa que lhe est
inerente. Abordaremos ainda os deveres de coordenao de gesto e informao, os
quais constituem, igualmente, uma inovao nesta matria, bem como o dever de
avaliao, cuja relevncia inegvel no que respeita gesto do patrimnio
imobilirio pblico, em especial do domnio privado do Estado, face imprescindvel
determinao do valor dos bens imveis para efeitos das almejadas operaes
imobilirias.
Nesta decorrncia, faremos ainda uma incurso pela administrao dos bens imveis
do domnio privado do Estado, em especial pelas respectivas formas de
administrao, fazendo aluso no s s expressamente contempladas no Decreto-Lei
n. 280/2007 167, mas tambm a outras figuras jurdicas que julgamos poderem assumir
alguma relevncia neste mbito.
Numa outra sede, faremos uma apreciao aos regimes especiais e particulares de
gesto dos bens imveis do domnio privado do Estado, sendo de destacar, no mbito
dos primeiros, o patrimnio imobilirio afecto Defesa Nacional e o patrimnio
histrico e cultural.
Por fim, e face s perplexidades que a gesto dos bens imveis do domnio privado do
Estado poder suscitar, quer quanto sua interaco com o contexto poltico-
ideolgico actual, quer quanto problemtica da utilizao de normas e formas de
direito privado, procuraremos dissipar essas dvidas, assentando o conhecimento
sobre esta matria, e aventar solues que permitam contribuir para uma melhor
implementao dos objectivos atinentes referida gesto.
Assim, uma vez delineada a nossa trajectria de investigao, sem se pretender

apresentar um estudo sistemtico e completo sobre o regime jurdico do patrimnio
imobilirio que integra o domnio privado do Estado ou, at, sem se pretender
preencher um espao que se mostra parco quanto a tratamento doutrinrio,
167
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

esperamos, no entanto, atravs desta dissertao, apresentar, em traos breves, um

estudo ordenado com vista a uma primeira compreenso do referido regime.
Por fim, devemos salientar que a legislao na base da qual aliceramos a nossa
investigao o Decreto-Lei n. 280/2007 168, muito embora tambm tenhamos em
ateno a legislao anteriormente em vigor e faamos, sempre que se mostre
pertinente, as necessrias referncias comparativas, bem como a meno a outros
normativos que, directa ou indirectamente, se relacionem e interajam com este regime.
168
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.


2. PRINCPIOS CARACTERIZADORES DA GESTO DO PATRIMNIO

IMOBILIRIO DO DOMNIO PRIVADO DO ESTADO
2.1. ENQUADRAMENTO
O Decreto-Lei n. 280/2007 169, diploma renovador no almejado processo de reforma

da gesto inerente ao patrimnio imobilirio do Estado, veio contemplar os princpios
gerais estruturantes dessa mesma gesto. Esta previso constitui, de facto, uma
inovao em termos legislativos quanto a esta matria, o que assume uma enorme
relevncia, j que, como consabido, qualquer regime jurdico dever ter a encabe-
lo os princpios fundamentais que o enformam e que o disciplinam.
Nesta sede, importa salientar que os princpios so verdadeiramente distintos das

regras, no obstante podermos considerar que ambos integram a categoria das
normas jurdicas. Na realidade, os princpios so normas dotadas de elasticidade e
abertura valorativa prpria, comportando vrios graus de concretizao. 170 Os
princpios podem ser qualificados como mandatos de optimizao, como normas
jurdicas que ordenam que algo seja efectuado segundo as possibilidades fcticas e
jurdicas, podendo, por isso, serem executados em diferentes graus, dependendo a
medida da sua realizao no s das possibilidades fcticas, mas tambm das
possibilidades jurdicas. 171
Deste modo, indo ao encontro da necessidade de o RJPIP reflectir os princpios gerais

e especficos que regem esta matria, o respectivo Decreto-Lei veio, assim,
concretizar o seu contedo normativo fundamental.
Neste postulado, o artigo 2. do Decreto-Lei n. 280/2007 172 prev, por um lado, a

aplicao dos princpios gerais da actividade administrativa, designadamente os
169
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
170
Sobre este aspecto, ver ESTEVES DE OLIVEIRA, Mrio; GONALVES, Pedro Costa; PACHECO DE
AMORIM, J. (2001) - Cdigo do Procedimento Administrativo: comentado. 2. ed. Coimbra: Almedina. p.
83, em que densificada a distino entre princpios e regras. aqui salientado o facto de as regras, ao
contrrio, dos princpios, prescreverem imperativamente uma exigncia. Esta distino igualmente
assegurada por CANOTILHO, Gomes (1998) Direito Constitucional e Teoria da Constituio. Coimbra:
Almedina. p. 50-51, destacando as diferenas bsicas entre as regras e os princpios.
171
ALEXY (1994) El concepto y la validez del derecho. Barcelona: Editorial Gedisa, p. 75.
172
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

princpios da legalidade, da prossecuo do interesse pblico no respeito pelos

direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares, da igualdade, da
proporcionalidade, da justia, da imparcialidade e da boa f. Na verdade, atento o
mbito da gesto do patrimnio imobilirio pblico, em especial do domnio privado do
Estado, concretizada em inmeros actos e procedimentos, ainda que muitos deles
assumam carcter jure privatorium, lgico e natural que os mesmos se subordinem
aos princpios fundamentais que regem a actividade administrativa.
Por outra banda, faz aluso e densifica os princpios especificamente atinentes

governao dos bens patrimoniais do Estado. Como refere o prprio prembulo do
Decreto-Lei n. 280/2007 173, para alm de princpios comuns actividade
administrativa, aqui aplicveis, salientam-se outros que assumem especificidades,
como os da concorrncia, transparncia, colaborao, responsabilidade e controlo.
Os primeiros, ou seja, os princpios gerais da actividade administrativa, encontram a

sua previso na CRP, designadamente no artigo 266., e nos artigos 2. e seguintes
do Cdigo do Procedimento Administrativo (CPA) 174. Em tempo e com interesse para o
aqui densificado, refira-se que, nos termos do n. 5 do artigo 2. do CPA, os princpios
gerais da actividade administrativa so aplicveis a toda e qualquer actuao da
Administrao Pblica, ainda que meramente tcnica ou de gesto privada. Dito de
outro modo, mesmo que nos encontremos perante actos de gesto privada
consubstanciados na disposio de bens do domnio privado do Estado, devero ser
respeitados os princpios que enformam a actividade da Administrao Pblica.
No que respeita aos princpios caractersticos da gesto do patrimnio imobilirio

pblico, consideramos que a consagrao dos mesmos, muitos deles tradicionalmente
originrios do mbito do direito privado, utilizada para que o Estado se possa furtar
rigidez e aos controlos estabelecidos pelo direito pblico, o que indicia uma
aproximao cada vez mais estreita ao direito privado. 175 Nesta medida, e tendo em
173
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
174
Aprovado atravs do Decreto-Lei n. 442/91. D.R. I-A Srie. 263 (1991-11-15) 5852-5871, com a ltima
alterao conferida pelo Decreto-Lei n. 18/2008. D.R. I Srie. 20 (2008-01-29) 753-852.
175
semelhana do Decreto-Lei n. 280/2007, a LPAP espanhola tambm prev, no artigo 8.1, que os
bens do domnio privado ou patrimoniais esto sujeitos aos princpios da eficincia e economia na sua
gesto, da eficcia e rentabilidade na explorao destes bens e respectivos direitos, da publicidade,
transparncia, concorrncia e objectividade na aquisio, explorao e alienao destes bens, da
identificao e controlo atravs de inventrios ou registos adequados e da colaborao e coordenao
entre as diferentes Administraes Pblicas, tendo como fim a utilizao e o rendimento destes bens. Da
anlise do elenco de princpios constante da LPAP, podemos verificar que o Decreto-Lei n. 280/2007
tambm assumiu alguns destes princpios, o que vem demonstrar, mais uma vez, que aquela Lei serviu
de referncia consagrao ali constante.

conta a especificidade inerente a estes princpios, os mesmos sero necessariamente

objecto de um maior desenvolvimento, de forma a ser devidamente explicitado o seu
contedo.
Finalizando este nosso breve excerto sobre esta matria, no podemos deixar aqui de
realar que os princpios acima elencados, e que enformam o RJPIP, esto
perfeitamente inseridos nas tendncias contemporneas do direito administrativo e do
funcionamento da Administrao Pblica. 176
2.2. PRINCPIOS GERAIS DA ACTIVIDADE ADMINISTRATIVA
O artigo 2. do Decreto-Lei n. 280/2007 177 determina que as entidades por ele

abrangidas devem observar os princpios gerais da actividade administrativa,
designadamente os princpios da legalidade, da prossecuo do interesse pblico no
respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares, da
igualdade, da proporcionalidade, da justia, da imparcialidade e da boa f.
semelhana do que ocorre no Cdigo dos Contratos Pblicos (CCP) 178, os princpios
gerais de direito tm uma relevncia especial no mbito do RJPIP, j que faz uma
remisso expressa para os mesmos, consubstanciando, por isso, uma aplicao
directa, ao invs de uma aplicao subsidiria. Esta constatao denota que o
legislador considerou que a ordem jurdica decorrente dos princpios gerais
suficientemente clara e precisa para poder disciplinar, ainda que parcialmente, aquele
regime. 179
Vamos ento iniciar o nosso priplo pelos princpios gerais da actividade

administrativa, comeando pelo princpio da legalidade, previsto no n. 2 do artigo
266. da CRP e no artigo 3. do CPA. De acordo com este princpio, os rgos da
administrao pblica devem actuar em obedincia lei e ao direito, dentro dos limites
176
FIGUEIREDO DIAS (2008) Os contratos de locao e aquisio [] p. 462.
177
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
178
O n. 3 do artigo 280. do CCP estabelece que em tudo o que no estiver regulado no CCP ou em lei
especial, aplica-se o regime contido nos princpios gerais de direito administrativo.
179
Como assume CABRAL DE MONCADA, Lus (2010) Introduo: os princpios gerais de direito
administrativo: seu contedo, tipologia e alcance. In Estudos em homenagem ao Professor Doutor Diogo
Freitas do Amaral. Coimbra. p. 712.

dos poderes que lhes estejam atribudos e em conformidade com os fins para que os
mesmos poderes lhes forem conferidos.
Teoricamente, o princpio da legalidade pode ser interpretado em duas dimenses

fundamentais: por um lado, o princpio da legalidade negativa da Administrao,
expresso atravs do princpio da prevalncia da lei (ou preferncia de lei) e, por outro,
o princpio da legalidade positiva da Administrao, traduzido no princpio da
precedncia de lei (ou reserva de lei). Deste modo, e de acordo com a prevalncia da
lei, os actos da Administrao devem conformar-se com as leis, sob pena de
ilegalidade. J a precedncia de lei significa que a Administrao s pode actuar com
base na lei ou mediante autorizao da lei. 180
ingente realar que a actuao administrativa concreta h-de encontrar sempre o

seu pressuposto na lei, mas importa saber se essa actuao, para ser legal, deve ser
meramente compatvel com a lei ou se dever, antes, ser conforme com ela, na
perspectiva dos princpios acima enumerados. Actualmente, inegvel que o princpio
da legalidade surge actualmente definido de forma positiva, uma vez que a lei diz o
que a Administrao deve ou pode fazer e no apenas aquilo que ela est proibida de
fazer. 181
Ainda assim, uma grande parte da doutrina 182 considera que a vinculao da
Administrao legalidade significa uma exigncia de mera compatibilidade, de
preferncia ou prevalncia de lei, impedindo a Administrao, pela negativa, de
contrariar ou violar as normas legais pr-existentes. De acordo com este
entendimento, a Administrao poderia ou criar ela prpria normas inovadoras ou
actuar revelia da existncia de lei, sendo, por isso, a sua actuao legal, quando no
for contra legem. De outro modo, a legalidade pode ser entendida no sentido de
conformidade da conduta administrativa com a lei, no sendo suficiente o facto de se
tratar de um acto ou de um procedimento no proibido ou no previsto, isto , qualquer
que seja o domnio da interveno administrativa exige-se que tal actuao, para ser
juridicamente vlida, tenha sido objecto de uma prvia qualificao ou habilitao
180
Sobre estas qualificaes, REBELO DE SOUSA, Marcelo; SALGADO DE MATOS, Andr (2008a)
Introduo e Princpios Fundamentais: Direito Administrativo Geral. 2. ed. Lisboa: Dom Quixote. Tomo I.
p. 159-160, fazem a distino entre a preferncia de lei e a reserva de lei, considerando que esta ltima
se projecta na precedncia de lei e na reserva de densificao normativa.
181
FREITAS DO AMARAL, Diogo (2006b) - Curso de Direito Administrativo. 6. reimp. ed. 2001. Coimbra:
Almedina. vol. 2. p. 42.
182
Onde se incluem ESTEVES DE OLIVEIRA; GONALVES; PACHECO DE AMORIM (2001) - Cdigo
do Procedimento Administrativo [] p.86.

legal. De acordo com o primeiro entendimento, a existncia de lei funcionaria como

limite da actividade administrativa, enquanto, no segundo, ela seria tambm o seu
pressuposto ou fundamento. Usualmente, consideramos que o princpio da legalidade
vai ao encontro de um verdadeiro princpio da juridicidade, na medida em que no
significa apenas a mera subordinao da Administrao lei, mas o facto de todo o
direito servir de fundamento e ser pressuposto da actividade administrativa. 183
Ora, tambm a gesto patrimonial encontra o seu fundamento na lei, mormente no

Decreto-Lei n. 280/2007 184, mas tambm em todos os outros normativos em que o
Estado tem que sustentar a sua actividade nesta matria, como sejam as leis
oramentais e da respectiva execuo oramental.
Nesta medida, a subordinao ao princpio da legalidade surge evidenciada em todos

os actos e formalidades tendentes formao e manifestao de decises
administrativas emitidas no mbito dos procedimentos inerentes gesto patrimonial.
Com efeito, o princpio da legalidade constitui um pressuposto do exerccio da gesto

dos bens imveis do domnio privado do Estado, manifestando-se, nesta matria, quer
na vertente da prevalncia de lei quer da precedncia de lei. No entanto, a primeira
mais evidente, j que a actuao do Estado deve ser meramente compatvel com a lei,
podendo recorrer, por exemplo, adopo de outras formas de administrao para
alm das que esto expressamente previstas no Decreto-Lei n. 280/2007.
Por sua vez, o princpio da prossecuo do interesse pblico est contemplado no n.

1 do artigo 266. da CRP e no artigo 4. do CPA. De acordo com este princpio,
compete aos rgos administrativos prosseguir o interesse pblico, no respeito pelos
direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares. Nesta conformidade, a
prossecuo do interesse pblico surge como uma primeira manifestao do princpio
da legalidade, tendo em conta que no podero existir interesses qualificveis como
pblicos que no tenham sido eleitos como tais pelo legislador.
Deste modo, em toda a actuao administrativa h-de ser considerada e valorizada

juridicamente uma dimenso teleolgica. Na verdade, quando a Administrao tiver de
reportar-se ao princpio da prossecuo do interesse pblico, a sua liberdade para agir
nesse sentido fica limitada pelo princpio do respeito pelos direitos e interesses
183
Ver a este propsito CANOTILHO, Gomes; MOREIRA, Vital (2010) Constituio da Repblica
Portuguesa: anotada. 4. ed. rev.. Coimbra: Coimbra Editora. vol. 2. p. 799.
184
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

legalmente protegidos de outras pessoas que se insiram na sua actuao, razo pela
qual , igualmente, um dos mais importantes limites da margem de livre deciso da
Administrao. Com efeito, e em cumprimento deste princpio, a Administrao no
pode prosseguir interesses privados ou alheios finalidade normativa do poder
exercido, pelo que o exerccio da funo administrativa determinada pelo fim de
alcanar o interesse pblico, sendo este a causa material daquela funo.
Como veremos adiante, o conceito de interesse pblico reveste-se de um elevado

grau de indeterminao, pelo que a administrao goza de uma ampla margem de
livre deciso quanto ao modus faciendi da sua prossecuo. 185
Do exposto e da estreita conexo verificada entre o princpio da prossecuo do

interesse pblico e o princpio da legalidade, verificamos e conclumos que a gesto
patrimonial imobiliria deve ser exercida tendo em vista a concretizao do interesse
pblico, tendo este de resultar da lei ou de ser definido sob a sua habilitao, no
podendo ser invocada a prossecuo de interesses meramente privados. 186 Assim, o
interesse pblico ser prosseguido pelos rgos administrativos a quem a lei atribui o
exerccio da competncia atinente gesto patrimonial, devendo necessariamente
inserir-se no mbito das atribuies da pessoa colectiva em que aqueles se inserem.
A gesto patrimonial visar sempre a realizao de um determinado interesse pblico,

devendo ser definidas as melhores formas de actuao para o efeito, no descurando,
assim, o princpio da boa administrao, que tambm veremos infra em 2.3.1..
Alis, o Decreto-Lei n. 280/2007 187 profcuo na meno ao conceito de interesse

pblico, conduzindo ao entendimento de que este sempre o norte e o fim da
actuao da Administrao, especialmente em matria de gesto do patrimnio
imobilirio do domnio privado do Estado. A ttulo meramente elucidativo, nomeamos
aqui alguns desses exemplos. O artigo 53. faz meno cedncia de utilizao de
imveis do domnio privado do Estado para fins de interesse pblico, o artigo 64. faz
aluso denncia dos contratos de arrendamento pelo Estado por motivos de
185
No entender de CABRAL DE MONCADA (2010) Introduo: os princpios gerais de direito
administrativo [] p. 693, a Administrao no goza de verdadeira autonomia na definio do interesse
pblico, j que deve, nesta sede, remeter para os critrios gerais decorrentes da ordem jurdica no seu
todo, desde logo para o regime dos direitos e interesses dos cidados, razo pela qual se compreende
que a prossecuo do interesse pblico seja delimitada pelo respeito pelos direitos e interesses
legalmente protegidos dos cidados.
186
Segundo FREITAS DO AMARAL (2006b) - Curso de Direito Administrativo [] p. 37-38, a
prossecuo de interesses privados constitui corrupo, acarretando, por isso, sanes administrativas e
penais para quem actuar segundo esta forma.
187
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

interesse pblico, a venda e a constituio de direitos de superfcie sobre imveis do

domnio privado do Estado podem ser concretizadas quando os imveis no sejam
necessrios prossecuo de fins de interesse pblico (artigos 67. e 77.).
Nesta medida, verificamos que o legislador teve a preocupao de manifestar

expressamente que a actuao da Administrao nesta matria se deve nortear pela
prossecuo do interesse pblico, de acordo com a sua dimenso teleolgica, face
expressa necessidade de almejar os to desejados fins de interesse pblico, que se
consubstanciam, na generalidade, numa gesto racional e eficaz do patrimnio
imobilirio pblico.
Deste modo, parece-nos que o princpio da prossecuo do interesse pblico

recomenda que se proceda alienao dos imveis se e quando se verificar no
serem necessrios ou adequados prossecuo dos fins pblicos da pessoa colectiva
a que pertencem. Ademais, e de acordo com este mesmo princpio, uma vez tomada
essa deciso de alienao, devem ser adoptadas as medidas necessrias obteno
das melhores condies possveis para a concretizao da venda. Assim, os actos
administrativos e os contratos celebrados no mbito da gesto patrimonial so
instrumentos jurdicos de que o Estado se serve para a realizao do interesse
pblico, constituindo este o fim necessrio e exclusivo daqueles.
Por outra banda, os princpios da igualdade e da proporcionalidade esto previstos no

n. 2 do artigo 266. da CRP e no artigo 5. do CPA. De acordo com o princpio da
igualdade, a Administrao Pblica no pode privilegiar, beneficiar, prejudicar, privar
de qualquer direito ou isentar de qualquer dever nenhum administrado em razo da
ascendncia, sexo, raa, lngua, territrio de origem, religio, convices polticas ou
ideolgicas, instruo, situao econmica ou condio social.
A igualdade vai para alm da legalidade, tendo um contedo positivo que requer um
esforo legislativo no sentido da criao das condies econmicas e sociais
bastantes para o exerccio concreto da autonomia individual, ou seja, requer do Estado
um programa de realizaes no sentido de a proporcionar. 188 Neste postulado, o
princpio da igualdade impe que a lei e a Administrao tratem de forma igual
situaes materialmente iguais e de forma desigual situaes materialmente
desiguais, proibindo, assim, o arbtrio e as discriminaes sem fundamento material
188
CABRAL DE MONCADA (2010) Introduo: os princpios gerais de direito administrativo [] p. 691.

bastante 189 e estando subordinado ao princpio da legalidade, na medida em que no

existe igualdade na legalidade. 190
O princpio da igualdade constitui, tambm, um travo legal ao exerccio da

discricionariedade administrativa. Desta forma, este princpio tem especial aplicao
sobre a formao dos contratos resultantes dos procedimentos previstos no mbito
do RJPIP, da resultando que todos os interessados nas operaes imobilirias ali
previstas se devem encontrar em igualdade de condies de acesso, participao e
tratamento nos respectivos procedimentos. 191 Nesta perspectiva, o princpio da
igualdade manifesta-se logo na escolha do procedimento adjudicatrio, tendo em
conta que, nos vrios procedimentos, no igual a liberdade de a eles aceder e,
consequentemente, de aceder contratao.
No mbito da gesto patrimonial, e na esteira do que ocorre em toda a actividade

administrativa, este princpio tem a sua aplicao privilegiada no domnio das relaes
entre a Administrao Pblica e os particulares, surgindo, desde logo, evidenciado no
facto de dever ser assegurada a igualdade perante a lei e atravs da lei, proibindo-se
o arbtrio legislativo e obrigando-se, assim, o legislador a no consagrar medidas que
impeam, por exemplo, o recurso, em condies de igualdade, pelos interessados, aos
procedimentos atinentes alienao de bens imveis do domnio privado do Estado, a
notificao da deciso de adjudicao, no procedimento por negociao, com
publicao prvia de anncio, a todos os concorrentes (artigo 103., n. 4) e a
igualdade de oportunidades e condies nas negociaes.
, assim, fundamental que todos os potenciais interessados na adjudicao dos

imveis disponham das mesmas condies para elaborar e apresentar as suas
candidaturas e as suas propostas e que, uma vez apresentadas, sejam analisadas e
apreciadas de modo igual e no discriminatrio. Nesta conformidade, todos os
interessados devem ser colocados em situao de igualdade real, face pretenso
189
Segundo RIBEIRO, Maria Teresa de Melo (1996) - O Princpio da Imparcialidade da Administrao
Pblica. Coimbra: Almedina. p. 209, a obrigao de diferenciao, a par da proibio de arbtrio e da
proibio de discriminaes, constitui um dos corolrios em que o princpio da igualdade se desdobra.
190
Sobre esta matria, importa ver o aduzido por CANOTILHO; MOREIRA (2010) Constituio da
Repblica Portuguesa [] p. 801.
191
ANDRADE DA SILVA, Jorge (2009) Cdigo dos Contratos Pblicos: comentado e anotado. 2. ed.
Coimbra: Almedina. p. 349.

que manifestam, devendo ser assegurada a igualdade de tratamento nas diferentes

fases do processo, permitindo a sua interveno em termos equitativos. 192
Por outro lado, o princpio da igualdade deve ainda manifestar-se no mbito da tomada
de decises inerentes gesto patrimonial imobiliria, traduzindo-se na imposio de
que em qualquer fase do procedimento no haja lugar a especiais tratamentos, de
contedo positivo ou negativo, conforme determinado pelo artigo 5. do CPA.
Ademais, o princpio da proporcionalidade significa que as decises da Administrao

que colidam com direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos dos
particulares s podem afectar essas posies em termos adequados e proporcionais
aos objectivos a realizar 193, ou seja, a leso de direitos ou interesses legalmente
protegidos privados deve ser limitada ao que for adequado, necessrio e equilibrado
face aos interesses pblicos a satisfazer. Este raciocnio deve ser baseado em
critrios vlidos luz da ordem jurdica, tendo em conta o princpio da justa medida,
segundo o qual devem ser adoptadas as medidas que impliquem menos gravames,
sacrifcios ou perturbaes ordem jurdica dos administrados. 194
No fundo, este princpio impe que a deciso seja adequada, necessria e

proporcional ou no excessiva face aos interesses pblicos a satisfazer. De acordo
com a vertente da adequao, a leso de posies jurdicas tem de revelar-se apta
prossecuo do interesse pblico. Por sua vez, a necessidade pressupe que a
eventual leso daquelas posies dever mostrar-se necessria ou exigvel, em
virtude de no existir outro meio para poder satisfazer o interesse pblico. Finalmente,
a vertente da proporcionalidade em sentido estrito significa que a leso sofrida pelos
administrados deve ser proporcional e justa em relao ao benefcio alcanado para o
interesse pblico. Daqui resulta com evidncia que este princpio tambm constitui um
limite aco discricionria da Administrao.
192
A este propsito, referimos, a ttulo de exemplo, que o n. 2 do artigo 102. do Decreto-Lei n.
280/2007, determina que, no mbito do procedimento por negociao com publicao prvia de anncio,
as negociaes decorrem no mesmo perodo e separadamente com cada um dos concorrentes, de forma
a assegurar idnticas oportunidades de propor, aceitar e contrapor alteraes s respectivas propostas.
193
De acordo com CABRAL DE MONCADA, Lus (2010) Introduo: os princpios gerais de direito
administrativo [] p. 703, o princpio geral da proporcionalidade decompe-se em trs momentos
constitutivos: a adequao do meio utilizado ao fim legal, a necessidade da medida para o fim proposto e
a proporcionalidade propriamente dita ou equilbrio entre os custos e as vantagens esperadas, implicando
um raciocnio de comparao e de prognose.
194
CANOTILHO; MOREIRA (2010) Constituio da Repblica Portuguesa [] p.801. Neste sentido, cfr.
tambm RIBEIRO (1996) - O Princpio da Imparcialidade [] p. 217.

No mbito deste princpio e no que toca gesto patrimonial imobiliria, de um modo

geral, o Estado dever adoptar as formas de gesto que melhor se adaptem s
caractersticas do imvel em concreto, quer seja atravs da alienao ou da mera
realizao de obras de conservao. No mesmo sentido, deve concretizar as suas
medidas escolhendo aquela que lese em menor grau os direitos e interesses dos
particulares, o que se reflecte na vertente da necessidade e da proporcionalidade em
sentido estrito. Tambm est aqui patente a proibio da utilizao de meios
administrativos inadequados, desnecessrios ou excessivos.
Ademais, implica que seja escolhido o procedimento mais adequado ao interesse

pblico, de forma a que os seus custos, devido potencial inadequao de meios, no
sejam superiores aos respectivos benefcios. Este princpio deve ainda ser observado
na estipulao do valor base da licitao (alnea b) do n. 2 do artigo 87.), na fixao
de requisitos de capacidade tcnica adequados natureza do contrato a celebrar, ou
seja, na fixao do critrio de seleco das candidaturas (alnea a) do artigo 98.), na
fixao de prazos procedimentais, por exemplo para a apresentao das propostas,
nos termos da alnea h) do artigo 98. do Decreto-Lei n. 280/2007 195, e na assuno
de direitos e obrigaes contratuais.
O n. 2 do artigo 266. da CRP e o artigo 6. do CPA contemplam os princpios da

justia e da imparcialidade, segundo os quais, no exerccio da sua actividade, a
Administrao Pblica deve tratar de forma justa e imparcial todos os que com ela
entrem em relao.
No fundo, o princpio geral da justia o somatrio de todos os outros princpios gerais

de direitos, uma vez que apenas se alcana a justia atravs da observncia e
concretizao dos outros princpios gerais de direito e na estrita medida deles. 196
Por sua vez, a imparcialidade essencial na ponderao dos interesses pblicos e

privados em cada actuao. Este princpio coincide, em parte, com o princpio da
legalidade, uma vez que a Administrao deve prosseguir interesses legais e,
portanto, relevantes. 197
195
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
196
CABRAL DE MONCADA, Lus (2010) Introduo: os princpios gerais de direito administrativo [] p.
690.
197
Como afirma RIBEIRO (1996) - O Princpio da Imparcialidade [] p. 202-203, a imparcialidade
administrativa pressupe e implica o princpio da legalidade: pressupe-o porque cabe lei definir os
interesses pblicos cuja prossecuo objectiva e exclusiva compete Administrao Pblica; implica-o

O princpio da imparcialidade tem consequncias no exerccio da funo

administrativa, impedindo a concretizao de situaes negociais consideradas
incompatveis com o exerccio das respectivas atribuies ou competncias. Perante
cada caso concreto, a Administrao obrigada a um esforo adicional que vai para
alm do sentido literal da lei, mantendo, no entanto, a sua sujeio ao dever de
imparcialidade. 198
O tratamento que a Administrao deve aos cidados requer a tomada em

considerao de todos os interesses que a lei considerou, numa sua vertente positiva
e, ao mesmo tempo, a excluso de todos os interesses a que a lei no deu relevncia,
numa sua vertente negativa, pois s assim que a Administrao imparcial. 199 O
princpio da imparcialidade impe, assim, que os rgos e agentes administrativos
ajam de forma isenta e equidistante relativamente aos interesses em jogo nas
situaes que devem decidir ou sobre as quais se pronunciem sem carcter
decisrio. 200
Exemplo notrio deste princpio, no mbito do RJPIP, ser a apreciao do mrito das
propostas apresentadas no procedimento por negociao, em relatrio fundamentado
elaborado pela comisso (n. 2 do artigo 103.), no qual devero ser ponderados todos
os interesses. Alm disso, podemos ainda aventar a adopo de regras claras e
devidamente publicitadas, de modo a que no sejam suscitadas dvidas quanto
transparncia das operaes de alienao, designadamente quanto aos fundamentos
que conduziram escolha de determinado comprador. Este princpio impe que o
Estado obtenha o melhor preo possvel pela alienao do imvel e que a escolha do
co-contratante seja completamente transparente. 201
O princpio da boa f, previsto no n. 2 do artigo 266. da CRP e no artigo 6.-A do

CPA, consubstancia a determinao de que, no exerccio da actividade administrativa
e em todas as suas formas e fases, a Administrao Pblica e os particulares devem
porque a definio geral e abstracta desses interesses e do modo como em concreto devem ser
prosseguidos, constitui importante factor da imparcialidade administrativa.
198
CABRAL DE MONCADA, Lus (2010) Introduo: os princpios gerais de direito administrativo [] p.
700-701.
199
DUARTE, David (1996) - Procedimentalizao, Participao e Fundamentao: para uma
concretizao do Princpio da Imparcialidade Administrativa como Parmetro Decisrio. Coimbra:
Almedina. p. 259 e ss..
200
Cfr. FREITAS DO AMARAL (2006b) - Curso de Direito Administrativo [] p. 140. Para este Autor, o
princpio da imparcialidade tem duas vertentes: a negativa e a positiva, sendo que, em nossa opinio,
esta ltima que apresenta uma especial relevncia na gesto patrimonial, no sentido de a Administrao
dever ponderar todos os interesses pblicos secundrios e os interesses privados equacionveis para o
efeito de certa deciso antes da sua adopo.
201
Parecer PGR n. 4/1995 de 29 de Maro (Garcia Marques).

agir e relacionar-se segundo as regras da boa f. Deste modo, o corolrio objectivo

deste princpio o da tutela da confiana, sendo uma decorrncia do princpio da
colaborao recproca das partes e da proteco da confiana. 202
Na verdade, a apreciao da boa-f obriga a uma especial ateno ao caso concreto,

tendo em conta a conduta do particular face ao enquadramento jurdico em que o
mesmo se situa. Nesta medida, as consequncias da proteco a dar conduta do
particular, se motivada pela boa-f, repercutem-se especialmente nos poderes
revogatrios da Administrao, nas consequncias dos actos nulos e anulveis, nos
efeitos retroactivos dos actos anulveis e nos limites ao jus variandi da
Administrao. 203
Este princpio pode ser entendido em sentido subjectivo, traduzindo a convico de

actuao conforme o direito constitudo, e em sentido objectivo, representando um
princpio de comportamento, de fundo tico, apenas avalivel casuisticamente, mas
que se impe a ambas as partes de uma relao jurdica, pressupondo que esta seja
estabelecida com base numa confiana recproca.
Mais uma vez, e como podemos notar, este princpio surge em conexo com outros
princpios de actuao administrativa, como sejam os princpios da proporcionalidade,
da justia, da igualdade e da tutela da confiana.
No mbito do Decreto-Lei n. 280/2007 204, este princpio surge evidenciado,

designadamente na no adjudicao, em sede de hasta pblica, quando se verifique a
prestao de falsas declaraes, a falsificao de documentos ou o fundado indcio de
conluio entre os proponentes (artigo 95., n. 1), bem como na anulao da
adjudicao (n. 3 do artigo 95.) e na declarao de inconvenincia da manuteno
da cedncia por incumprimento das suas condies (n. 2 do artigo 58.).
202
Neste sentido, vide Acrdo STA de 18 de Junho de 2003 (Santos Botelho), que conclui que o
princpio da boa f um dos princpios gerais que servem de fundamento ao ordenamento jurdico e um
dos limites da actividade discricionria da Administrao. Alm disso, diz ainda que um dos corolrios do
princpio da boa f consiste no princpio da proteco da confiana legtima, incorporando a boa f o valor
tico da confiana, sendo a exigncia da proteco da confiana uma decorrncia do princpio da
segurana jurdica, imanente ao princpio do Estado de Direito.
203
Como refere CABRAL DE MONCADA, Lus (2010) Introduo: os princpios gerais de direito
administrativo [] p. 703-704).
204
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

Em suma, e como podemos atestar, os princpios gerais de direito assumem, em sede

da gesto do patrimnio imobilirio pblico e, em especial, do domnio privado do
Estado, um papel determinante, de aplicao directa e independente.
2.3. PRINCPIOS ESPECFICOS DA GESTO DO PATRIMNIO IMOBILIRIO

DO DOMNIO PRIVADO DO ESTADO
2.3.1. PRINCPIO DA BOA ADMINISTRAO
O princpio da boa administrao encontra-se previsto no artigo 3. do Decreto-Lei n.

280/2007 205. De acordo com este princpio, a gesto, a utilizao e a alienao dos
bens imveis referidos no artigo 1. do mesmo diploma legal, onde se incluem os bens
imveis do domnio privado do Estado, devem ser realizadas de acordo com a
ponderao dos custos e benefcios.
Este princpio est inerente s exigncias advenientes das regras de gesto do

patrimnio imobilirio pblico, na medida em que este condiciona a actividade
financeira do Estado e, por esse motivo, imperativo que seja gerido com rigor,
obedecendo a uma lgica de racionalidade econmica. 206
Da delimitao do princpio aqui consagrado, facilmente retiramos a ideia que o

princpio da prossecuo do interesse pblico est com ele conexionado, em virtude
de a Administrao ter o dever de prosseguir os interesses pblicos legalmente
definidos da melhor maneira possvel e, portanto, almejando uma boa
administrao. 207
205
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
206
Neste sentido, vide FERREIRA, Rogrio M. Fernandes; AMADOR, Olvio Mota (2007) - A Reforma do
Regime do Patrimnio Imobilirio Pblico. Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa.
Lisboa. vol. 48. N.s 1-2 (2007). p. 505.
207
HAURIOU, Maurice (1937) Prcis Elementaire de Droit Administratif. 4. d. Paris: Socit Anonyme
du Recueil Sirey. p. 232 e ss., baseou o princpio da boa administrao ou gesto pblica no princpio da
moralidade administrativa, o qual pressupe o iderio de boa administrao pblica, independentemente
do que resulte ostensivamente dito e prescrito pelo direito legislado. Nesta conformidade, o princpio da
boa administrao subentende uma relao de confiana entre o Estado e os administrados. Nesta
perspectiva, a boa administrao pressuporia uma moralidade administrativa qual o Estado ficaria
adstrito a determinadas regras de conduta que so eticamente exigveis Administrao Pblica, mesmo

Mais do que um princpio, e no que respeita a esta matria, a boa administrao

pressupe um dever jurdico, j que comete ao Estado uma determinada
responsabilidade na gesto dos imveis do Estado, designadamente atravs da
obteno de benefcios que lhe permitam atingir o interesse pblico ansiado. O dever
que imposto Administrao no sentido de prosseguir um determinado fim deixa de
ser um dever de administrao para ser transformado num dever de boa
administrao. O juzo de boa administrao no simplesmente um juzo de
legalidade, mas uma necessidade imposta ao administrador de individualizar a sua
actuao para o caso concreto e concretiz-la. 208
Ainda de acordo com o artigo 3. do Decreto-Lei n. 280/2007 209, as despesas com a

aquisio, administrao e utilizao dos bens imveis devem satisfazer os requisitos
da economia, eficincia 210 e eficcia 211, especialmente quando envolvam um dispndio
significativo de dinheiros pblicos. Estes requisitos surgem, de alguma forma,
reflectidos no artigo 10. do CPA quanto ao procedimento administrativo, estendendo-
se a toda a actividade da Administrao Pblica, sendo, por isso, evidente que a
gesto patrimonial se deve pautar por estes parmetros.
A eficincia no se confunde com a eficcia, porquanto aquela pretende evitar

formalismos excessivos e esta reporta-se mais aos aspectos econmicos e financeiros
dos procedimentos. Na verdade, a eficincia tem sido entendida mais como um critrio
que no estejam expressamente previstas no ordenamento jurdico. No entanto, julgamos que a

moralidade administrativa encontra-se, actualmente, mais conexionada ao princpio da boa f e no tanto
ao da boa administrao.
208
SOARES, Rogrio Guilherme Enrhardt (1955) - Interesse Pblico, Legalidade e Mrito. Coimbra:
Atlntida. p. 179-181.
209
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
210
De acordo com a noo aventada por TAVARES DA SILVA, Suzana (2010) O Princpio
(Fundamental) da Eficincia. Revista da Faculdade de Direito da Universidade do Porto. Porto. VII
Especial (2010) p. 519, a eficincia surge identificada como a caracterstica dos elementos que alcanam
o melhor resultado com o menor dispndio de recursos. Para esta Autora, a eficincia surge
frequentemente () associada economia e eficcia, e mesmo quando utilizados como conceitos de
significados diferentes - em que a economia designa o menor custo para um determinado resultado, a
eficcia o alcance dos objectivos propostos com a utilizao dos meios e a eficincia o melhor resultado
para uma mesma estrutura de custos - o mais usual que o seu controlo seja feito em conjunto, no
contexto da mera apreciao dos actos discricionrios da Administrao e, mesmo a, confundindo-se
com as dimenses concretizadoras do princpio da proporcionalidade, avaliando-se a eficcia da medida
da medida no teste da adequao e a eficincia e economia no teste da necessidade.
Por sua vez, e de acordo com CABRAL DE MONCADA, Lus (2010) Introduo: os princpios gerais de
direito administrativo [] p. 709-710, a eficincia no se confunde com eficcia, porquanto analisada
em deveres de plasticidade da deciso administrativa, evitando excessivos formalismos e complexidades
susceptveis de prejudicar a posio do cidado como interlocutor da Administrao, reportando-se ao
desenvolvimento do procedimento administrativo e no gesto econmica.
211
Refira-se que o princpio da eficcia encontra-se previsto na alnea c) do artigo 81. da CRP
relativamente ao sector empresarial do Estado e no artigo 10. do CPA. Para CABRAL DE MONCADA
(2010) Introduo: os princpios gerais de direito administrativo [] p. 709, por eficcia no se deve
entender o mero crescimento econmico, ou seja, um simples valor contabilstico, fechando os olhos s
respectivas consequncias.

ou parmetro de actuao e de deciso das entidades administrativas, tendo

necessariamente em conta a avaliao das actuaes administrativas em funo da
relao custo-benefcio (eficincia de custos), dos resultados (eficincia produtiva) e
da alocao de recursos (eficincia alocativa), de forma a apurar se o princpio da
proporcionalidade foi ou no respeitado. 212
Ainda sobre a eficincia, associada ao princpio da boa administrao, importa notar

que o campo privilegiado da sua aplicao consistir, sobretudo, no controlo das
actividades privadas das entidades pblicas, ou seja, daquelas que pretendem ficar a
salvo das constries tpicas do princpio da legalidade, face necessidade de
flexibilizao dos instrumentos de actuao como forma de cumprir as finalidades que
lhe haviam sido cometidas. 213 No que dissemos, inclui-se, sem qualquer hesitao, o
exerccio da funo administrativa por via contratual.
O cumprimento do princpio da boa administrao no pode, sob pena de violao do

princpio da separao de poderes, ser sindicado pelos Tribunais, estando, assim,
dentro da esfera do mrito da actuao administrativa. Por esta razo, o dever de boa
administrao um dever jurdico imperfeito, na medida em que no susceptvel de
sano jurisdicional, no sendo possvel obter do tribunal uma declarao que
estabelea que uma determinada soluo no era a mais eficiente ou a mais racional
do ponto de via tcnico, administrativo ou financeiro.
Neste sentido, a boa administrao est relacionada com os procedimentos da

Administrao Pblica, tendo como dever a prossecuo do bem comum com extrema
eficincia, pelo que a actividade administrativa deve traduzir-se em actos cujo
contedo seja tambm inspirado pela necessidade de satisfazer, da forma mais
expedita e racional possvel, o interesse pblico constitucional e legalmente fixado. 214
Em sntese, este princpio surge consagrado como reflexo da funo econmica do

Estado, na sua vertente patrimonial, parametrizando os custos e os benefcios
decorrentes dessa gesto e adoptando as melhores solues possveis, quer em
termos administrativos, tcnicos ou financeiros.
212
TAVARES DA SILVA (2010) O Princpio (Fundamental) da Eficincia [] p. 522. Esta Autora salienta
ainda o facto de o princpio da eficincia comear a destacar-se face ao princpio da legalidade, enquanto
critrio de organizao racional de servios, em grande medida impulsionado pela corrente do new publc
management (associada reforma da Administrao Pblica que ocorreu em Inglaterra durante a
governao de Margaret Thatcher), e como critrio de determinao do interesse pblico e da seleco
dos instrumentos para a sua concretizao.
213
TAVARES DA SILVA (2010) O Princpio (Fundamental) da Eficincia [] p. 536-537.
214
FREITAS DO AMARAL (2006b) - Curso de Direito Administrativo [] p. 38 e ss..

Neste postulado, cada vez mais, importa reduzir a margem deixada deciso poltica,
caminhando para um plano de regras e princpios que garantam a sustentabilidade
financeira e a optimizao econmica, evidenciando, deste modo, uma gesto
competente e racional.
2.3.2. PRINCPIO DA ONEROSIDADE
O artigo 4. do Decreto-Lei n. 280/2007 215 contempla o princpio da onerosidade, ao

determinar que o espao ocupado nos bens imveis do Estado deve ser avaliado e
sujeito a contrapartida, podendo esta assumir a forma de compensao financeira a
pagar pelo servio ou organismo utilizador.
Este princpio encontra-se igualmente reflectido na Lei n. 64-B/2011 216, LOE para
2012, na medida em que o n. 2 do seu artigo 4. estabelece que a alienao e a
onerao de imveis so sempre onerosas, tendo como referncia o valor apurado em
avaliao promovida pela DGTF, decorrendo desta estatuio que o conceito de
avaliao se encontra, indubitavelmente, associado onerosidade, matria que ser
escalpelizada infra em 5.4..
Na prtica, o princpio da onerosidade no isento de dvidas e cremos que algumas

so, mesmo, suscitadas com alguma veemncia. Pensemos, por exemplo, no caso da
constituio de direitos de superfcie sobre imveis do domnio privado do Estado, em
que se poderia, eventualmente, considerar que este contrato revestiria carcter
oneroso s pelo facto de o edifcio a construir vir a integrar o patrimnio do Estado no
fim do prazo inicialmente estabelecido para a constituio daquele direito.
Todavia, e sem pretendermos aqui antecipar a nossa anlise sobre a constituio do

direito de superfcie sobre imveis do domnio privado do Estado, enquanto forma de
administrao prevista nos artigos 67. a 72. do Decreto-Lei n. 280/2007 217, afigura-
se-nos que esta no a interpretao mais consentnea com o esprito da lei, pelos
motivos que aduziremos de seguida. Na verdade, parece-nos que o carcter oneroso
ou gratuito da constituio do direito de superfcie, tal como se encontra delimitado
215
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
216
D.R. I Srie Supl. 250 (2011-12-30) 5538-(48)-5538-(244).
217
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

actualmente no mbito do Decreto-Lei n. 280/2007, no pode ser aferido pela

reverso da propriedade da obra para o proprietrio do solo, mas sim pelo pagamento,
pelo superficirio, de uma determinada quantia. que a reverso da propriedade da
obra para o proprietrio do solo um dos efeitos decorrentes da constituio do direito
de superfcie pelo Estado, conforme resulta da conjugao do disposto no artigo 67.
do Decreto-Lei n. 280/2007 e no artigo 1538. do CC. De facto, o n. 2 do artigo 67.
do Decreto-Lei n. 280/2007 estipula que o prazo do direito de superfcie um dos
elementos que deve ser fixado na constituio do direito de superfcie, daqui se
depreendendo que este direito, quando constitudo sobre imveis do domnio privado
do Estado, sempre temporrio, contrariamente ao regime do CC. Nesta esteira, o
artigo 1538. do CC dispe que, sendo o direito de superfcie constitudo por certo
tempo, o proprietrio do solo, logo que expire o prazo, adquire a propriedade da obra.
Com efeito, a reverso um mero efeito do decurso do prazo, no sendo necessria a

manifestao de vontade para que este efeito ocorra. 218 Com isto, pretendemos
apenas dizer que a reverso da propriedade da obra para o proprietrio do solo no
final do prazo um efeito natural da constituio do direito de superfcie, no
relevando para efeitos de apuramento do cumprimento do princpio da onerosidade.
A este respeito, o artigo 1530. do CC, retratando as vrias modalidades que pode
revestir o direito de superfcie quanto sua constituio, estabelece que, no respectivo
acto de constituio, pode convencionar-se, a ttulo de preo, que o superficirio
pague uma nica prestao ou pague certa prestao anual, perptua ou temporria.
Poderia, assim, argumentar-se que esta norma confere um poder discricionrio, no
sentido de ser deixada vontade do proprietrio do terreno, designado por fundeiro, a
deciso quanto obrigatoriedade de o superficirio proceder ou no ao referido
pagamento, quanto eventual fixao de um preo pela constituio do direito de
superfcie. Refira-se, no entanto, que este preceito tem que ser devidamente adaptado
constituio do direito de superfcie em imveis do domnio privado do Estado, pelo
que a discricionariedade ali conferida, quanto previso ou no de um determinado
preo, , desde logo, coarctada pela imposio de onerosidade, decorrente quer do
218
Como diz NETO, Ablio (2006) - Cdigo Civil: anotado. 12. ed. act. Lisboa: Ediforum Edies
Jurdicas, Lda. p. 1178, o n. 1 do artigo 1538 do Cdigo Civil consagra um jus ad rem, ou seja, um
direito real de aquisio automtica. Desta forma, sendo o direito de superfcie temporrio, o proprietrio
do solo adquire imediatamente a propriedade da obra logo que expire o prazo, tendo o superficirio, nos
termos do artigo 72. do Decreto-Lei n. 280/2007, direito a uma indemnizao pela extino do direito de
superfcie quando e nos termos convencionados no ttulo de constituio.

artigo 4. da Lei n. 64-B/2011 219, quer dos artigos 4. e 67. do Decreto-Lei n.

280/2007. 220
Com efeito, ponto assente que, pela constituio e cedncia do direito de superfcie
devido o pagamento de uma determinada contrapartida pecuniria, sendo que o
verbo poder apenas vem conferir a possibilidade de o superficirio proceder ao
mesmo numa nica ou em vrias prestaes.
Nesta medida, propendemos para o entendimento de que as referncias ao preo

devido pela constituio e cedncia do direito de superfcie constituem um modelo
injuntivo de contratualizao desse direito, pelo que as normas que enformam o
respectivo regime afiguram-se, peremptoriamente, vinculativas das partes a um
contrato de cariz oneroso. Por outro lado, no podemos descurar o facto de, como j
foi referido, o direito de superfcie sobre imveis do domnio privado do Estado ser
sempre temporrio, razo pela qual a prestao anual referenciada na supra citada
disposio legal nunca poder ser perptua. 221
Por fim, refira-se que, ao contrrio do Decreto-Lei n. 280/2007 222, a gratuitidade est
patente na LPAP espanhola, na medida em que permitida a cesso a ttulo gratuito
por razes de utilidade pblica ou interesse social a outras entidades pblicas (artigo
145. ex vi artigo 132.). 223 O mesmo j no se diga quanto ao ordenamento jurdico
francs, no qual so interditas as alienaes a ttulo gratuito. 224
219
D.R. I Srie Supl. 250 (2011-12-30) 5538-(48)-5538-(244).
220
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
221
PIRES DE LIMA; ANTUNES VARELA (1987) Cdigo Civil [] p. 599, referem, a este propsito, que
ao direito de superfcie temporrio h-de corresponder sempre uma nica prestao ou uma prestao
temporria. Tratando-se de uma nica prestao, o preo devido pelo superficirio constituir objecto de
uma obrigao autnoma, sujeita, em princpio, ao regime prprio do preo no contrato de compra e
venda, como negcio paradigmtico de todos os contratos onerosos de alienao ou onerao de bens
(artigo 939. do CC). Se o preo consistir numa prestao anual, o dever de o pagar constituir j uma
obrigao propter ou ob rem, a cargo por conseguinte de quem for o titular da superfcie na data em que
cada uma das anuidades se vence.
222
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
223
Com efeito, o n. 1 do artigo 132. da LPAP espaola estatui que La enajenacin de los bienes y
derechos del Patrimonio del Estado podr efectuarse en virtud de qualquier negocio jurdico, tpico o
atpico, de carcter oneroso. La enajenacin a ttulo gratuito slo ser admisible en los casos en que,
conforme a las normas de la seccin 5. de este captulo, se acuerde au cesin.
Nesta esteira, o n. 1 do artigo 145. da mesma Lei prev que Los bienes y derechos de la Administracin
General del Estado cuya afectacin o explotacin no se juzgue previsible podrn ser cedidos
gratuitamente, para la realizacin de fines de utilidad pblica o inters social de su competencia, a
comunidades autnomas, entidades locales, fundaciones pblicas o asociaciones declaradas de utilidad
pblica.
224
Relativamente a esta questo ver a posio de GODFRIN (1987) Droit administratif des biens [] p.
156, que a este propsito salienta que o princpio da igualdade entre os cidados se ope a que a
Administrao consinta em liberalidades dos fundos pblicos.

Finalmente, e concretizando melhor o princpio da onerosidade, podemos dizer que

este encontra as suas manifestaes no s nas disposies legais j acima
mencionadas, mas tambm, e a ttulo meramente elucidativo, no artigo 54. quando
sujeita a cedncia de utilizao ao princpio da onerosidade e nas disposies
inerentes s formas de administrao dos bens imveis, nas quais se alude ao
pagamento do preo ou ao valor da avaliao, o qual pressupe, necessariamente, a
aplicao deste princpio.
No entanto, no podemos deixar de realar que a actual LOE para 2012 225 consagra,
no artigo 210., uma excepo ao princpio da onerosidade, ao estipular que o
Ministrio dos Negcios Estrangeiros fica isento da aplicao do referido princpio
consagrado no Decreto-Lei n. 280/2007 226, para efeitos de pagamento da renda
prevista no auto de cedncia e aceitao, assinado entre a Secretaria-Geral daquele
Ministrio e a DGTF, no mbito da cedncia de imvel com vista instalao da sede
da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CLPL).
Assim, e a exemplo do que sucede na situao referida no pargrafo antecedente,

parece-nos que o Estado poder, por via legal, apenas e s, dispensar a aplicao do
princpio da onerosidade. Deste modo, e caso o faa por via legal, o Estado poder,
designadamente, conceder liberalidades a favor de outras entidades.
2.3.3. PRINCPIO DA EQUIDADE
O artigo 5. do Decreto-Lei n. 280/2007 227 consagra o princpio da equidade, de

acordo com o qual as decises relativas alienao e onerao e escolha das
formas de administrao dos bens imveis devem atender equidade na distribuio
de benefcios e custos, designadamente entre geraes.
Nesta esteira, o n. 2 da mencionada disposio legal vem explicitar que a apreciao

da equidade intergeracional na vertente patrimonial implica a ponderao entre a
aptido do bem imvel para a prossecuo de fins de interesse pblico nos curto,
mdio e longo prazos, a perspectiva de evoluo dos encargos com a manuteno e
225
LEI n. 64-B/2011. D.R. I Srie Supl. 250 (2011-12-30) 5538-(48)-5538-(244).
226
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
227
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

conservao do bem imvel e a perspectiva de evoluo do valor do bem imvel de

acordo com as suas caractersticas e face ao mercado imobilirio.
No mbito do direito civil, a equidade usualmente entendida como a justia do caso

concreto. Por similitude de entendimento, podemos considerar que o mesmo se
passa em matria de gesto patrimonial imobiliria, ainda que com algumas
especificidades. Com efeito, e atenta a prescrio inerente a este princpio, a deciso
dever ter em conta as caractersticas do caso concreto, no resultando unicamente
do estatudo na lei, mas tambm da ponderao de todos os elementos e factores
previstos nesta disposio legal.
Em suma, o princpio da equidade aqui reflectido pressupe que a situao patrimonial

actual do Estado deve ser objecto de reflexo, de forma a que os encargos presentes
no comprometam, pelo menos de forma extremamente grave, as geraes futuras.
Como bem sabemos, e face actual conjuntura econmica e financeira, este princpio
assume cada vez mais relevncia quanto s decises que o Estado venha a adoptar
em matria de gesto patrimonial, sendo certo que devemos reconhecer que muitas
das resolues que tm vindo a ser tomadas iro ter um enorme impacto na
disponibilidade financeira das geraes futuras, ao contrrio do que almejado com a
aplicao efectiva deste princpio.
2.3.4. PRINCPIO DA CONSIGNAO
De acordo com o n. 1 do artigo 6. do Decreto-Lei n. 280/2007 228, a LOE pode

determinar, nos termos da lei de enquadramento oramental, a consignao da
totalidade ou de parte da receita proveniente da alienao ou onerao, incluindo a
cedncia dos bens imveis referidos na alnea b) do artigo 1., ou seja, os bens do
domnio privado do Estado e dos institutos pblicos, nomeadamente para cobertura de
despesas de conservao e reabilitao de imveis, despesas de construo de infra-
estruturas e despesas com a aquisio de equipamentos para a modernizao dos
servios.
228
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

Por sua vez, o n. 2 da mesma disposio legal esclarece que, quando, nos termos do
n. 1, se verifique a consignao parcial, o remanescente da receita considerado
receita do Estado. 229
J desde h alguns anos que as LOE reflectem este princpio da consignao e a

forma como ela efectivamente concretizada. Actualmente, a Lei n. 64-B/2011 230
consagra a afectao do produto da alienao e onerao de imveis no seu artigo
5., nos termos a seguir explicitados. O n. 1 da mencionada disposio legal consagra
a regra geral de afectao do produto da alienao e onerao de imveis,
estabelecendo que o mesmo reverte at 50% para o servio ou organismo proprietrio
ou ao qual o imvel est afecto, ou para outros servios do mesmo ministrio, desde
que se destine a despesas de investimento. 231
Por sua vez, os n.s 2, 3 e 4 consagram regras especiais de consignao 232, sendo
que os n.s 5 e 6 do mesmo artigo 4. determinam, respectivamente, que o
remanescente da afectao do produto da alienao e da onerao de imveis a que
se referem os nmeros anteriores constitui receita do Estado e que o disposto nos
nmeros anteriores no prejudica, designadamente, a aplicao do previsto na
Portaria n. 131/94, de 4 de Maro 233, alterada pelas Portarias n.s 598/96, de 19 de
Outubro 234, e 226/98, de 7 de Abril 235, e a afectao ao Fundo de Reabilitao e
229
Refira-se que o n. 5 do artigo 5. da Lei n. 64-B/2011, D.R. I Srie Supl. 250 (2011-12-30) 5538-(48)-
5538-(244), j dispe neste sentido.
230
D.R. I Srie Supl. 250 (2011-12-30) 5538-(48)-5538-(244).
231
Ou ainda se destine ao pagamento das contrapartidas resultantes da implementao do princpio da
onerosidade, previsto no artigo 4. do Decreto-Lei n. 280/2007, despesa com a utilizao de imveis,
aquisio ou renovao dos equipamentos destinados modernizao e operao dos servios e foras
de segurana, bem como despesa com a construo ou a aquisio de imveis para aumentar e
diversificar a capacidade de resposta em acolhimento por parte da Casa Pia, I.P., no caso do patrimnio
do Estado afecto a esta instituio e nos termos a definir por despacho conjunto do membro do Governo
responsvel pela rea das finanas e do membro do Governo da tutela (alneas a), b), c) e d) do n. 1).
232
O n. 2 do mesmo artigo determina que o produto da alienao e da onerao do patrimnio do Estado
pode, at 75%, ser destinado a outras aces a identificadas enquadradas no mbito do Ministrio da
Defesa Nacional, do Ministrio da Justia, do Ministrio da Sade, do Ministrio da Educao e Cincia e
do Ministrio dos Negcios Estrangeiros.
No mesmo sentido, o n. 3 prev, no mbito do Ministrio da Economia e do Emprego, a afectao ao
Turismo de Portugal, I.P. do produto da alienao dos imveis dados como garantia de financiamentos
concedidos por este Instituto ou a outro ttulo adquiridos em juzo para o ressarcimento de crditos no
reembolsados, podendo ser destinada at 100% concesso de financiamentos destinados construo
e recuperao de patrimnio turstico.
Tambm o n. 4 estabelece que, sem prejuzo do disposto no n. 2 do artigo 6. da Lei n. 61/2007, D. R. I
Srie. 174 (2007-09-10) 6357-6358, Lei de programao de instalaes e equipamentos das foras de
segurana, o produto da alienao e da onerao do patrimnio do Estado pode, at 75%, ser destinado,
no Ministrio da Administrao Interna, a despesas com a construo e a aquisio de instalaes, infra-
estruturas e equipamentos para utilizao das foras e servios de segurana.
233
D.R. I-B Srie. 53 (1994-03-04) 1050. Fixa as receitas a consignar ento DGPE, ora DGTF, quando
por ela arrecadadas.
234
D.R. I-B. Srie. 243 (1996-10-19) 3677.
235
D.R. I-B Srie. 82 (1998-04-07) 1538.

Conservao Patrimonial (FRCP) 236 da percentagem do produto da alienao e da

constituio de direitos reais sobre bens imveis do Estado e das contrapartidas
recebidas em virtude da implementao do princpio da onerosidade que vier a ser
fixada por despacho do membro do Governo responsvel pela rea das finanas. Por
fim, o n. 7 vem estabelecer que, em casos devidamente fundamentados, por
despacho do membro do Governo responsvel pela rea das finanas, podem ser
fixadas percentagens superiores s estabelecidas nos n.s 1 e 4 desde que o produto
da alienao e da onerao dos bens imveis se destine a despesas de investimento,
aquisio, reabilitao ou construo de instalaes dos respectivos servios e
organismos.
Refira-se ainda que, do cotejo dos n.s 1 e 7 do artigo 5. da mencionada Lei, resulta
que pode reverter para os organismos ali identificados uma percentagem superior a
50%, em casos devidamente fundamentados e desde que o produto da alienao e da
onerao dos bens imveis se destine a despesas de investimento, aquisio,
reabilitao ou construo de instalaes dos respectivos servios e organismos. 237
Acresce que, de acordo com o que j foi referido anteriormente, o regime da afectao
do produto da alienao e onerao de imveis, incluindo a cedncia, no preclude a
aplicao do previsto na Portaria n. 131/94 238, e, portanto, a afectao de 5% daquele
produto DGTF.
Contudo, parece-nos j no haver aplicao do disposto na alnea c) do n. 6 do artigo

5. da Lei n. 64-B/2011 239 s situaes relativas cedncia de utilizao, na medida
em que esta no detm a natureza de um direito real 240 e ali referida a afectao ao
FRCP da percentagem do produto da alienao e da constituio de direitos reais
sobre bens imveis do Estado. 241
236
Foi constitudo atravs do Decreto-Lei n. 24/2009, D.R. I Srie. 14 (2009-01-21) 453-454, e o seu
Regulamento (RFRCP) aprovado atravs da Portaria n. 293/2009, D.R. I Srie. 58 (2009-03-24) 1847-
1850.
237
Esta possibilidade alargada s situaes previstas no n. 4, no mbito do Ministrio da Administrao
Interna, sendo possvel uma percentagem superior a 75%.
238
D.R. I-B Srie. 53 (1994-03-04) 1050.
239
D.R. I Srie Supl. 250 (2011-12-30) 5538-(48)-5538-(244).
240
Segundo PRATA, Ana (1989) - Dicionrio Jurdico. 2. ed. Coimbra: Almedina. p. 208, o direito real
um direito subjectivo que recai directamente sobre coisas ou realidades a elas juridicamente assimiladas,
conferindo ao seu titular poderes sobre elas e o direito de exigir de todos os outros uma atitude de
respeito pela utilizao que delas faa, de acordo com os poderes que o direito lhe confere. Trata-se de
um direito absoluto, isto , oponvel pelo seu titular a todas as pessoas.
241
Efectivamente, consideramos que esta disposio at vem reforar o entendimento segundo o qual a
cedncia de utilizao est contida no conceito de onerao. que, parece-nos que, quanto ao FRCP, o

No entanto, e no essencial, se olharmos atentamente para o estatudo no mencionado

artigo 6. do Decreto-Lei n. 280/2007 242 parece resultar, inequivocamente, que a
norma em causa quis abranger expressamente a cedncia de utilizao, ou seja,
pretendeu que a receita proveniente da verificao daquela figura jurdica fosse
abarcada por uma eventual norma de afectao nsita na LOE.
Ainda assim, a nica interrogao que o artigo 6. do Decreto-Lei n. 280/2007 243

poderia suscitar seria apenas quanto inteno de o legislador mencionar, expressa e
isoladamente, a cedncia de utilizao, quando existem outras formas de
administrao de imveis do Estado elencadas, ainda que de forma meramente
enunciativa, no n. 2 do artigo 52. do citado Decreto-Lei.
Todavia, parece-nos que o objectivo da redaco constante daquela disposio legal

foi o de dissipar eventuais dvidas que pudessem subsistir quanto aplicao das
normas referentes afectao de receitas advenientes de situaes de cedncias de
utilizao, devido ao facto de no possuir a natureza de direito real, incluindo, assim,
esta forma de administrao de bens imveis no conceito de onerao. Alis, isso
resulta de forma evidente quando ali se refere a possibilidade de [] determinar a
consignao da totalidade ou de parte da receita proveniente da alienao ou
onerao, incluindo a cedncia []. 244 Porm, e para os efeitos do disposto na norma
legal em apreo, ou seja, para a definio do seu mbito de aplicao quanto
cedncia, afigura-se despiciendo indagar da natureza real ou obrigacional desta figura
jurdica, j que o conceito de onerao surge ali inserido como uma questo distinta da
qualificao do referido direito.
legislador quis excluir a afectao do produto adveniente de todas as formas de gesto e administrao
que integram o conceito de onerao, abrangendo somente a constituio de direitos reais.
242
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
243
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
244
aqui de recordar que o n. 1 do artigo 6. estabelece que a LOE pode determinar, nos termos da lei
de enquadramento oramental, a consignao da totalidade ou de parte da receita proveniente da
alienao ou onerao, incluindo a cedncia dos bens imveis referidos na alnea b) do artigo 1.. Parece-
nos que, certamente por lapso, a mencionada norma no detm uma vrgula a seguir expresso
incluindo a cedncia, j que a meno aos bens imveis referidos na alnea b) do artigo 1. s faz
sentido com referncia aos conceitos de alienao e onerao e no apenas ao da cedncia.
Nesta sede, refira-se que, no obstante o entendimento aqui explicitado, de notar que a alnea e) do n.
2 do artigo 9. do Decreto-Lei n. 29-A/2011, D.R. I Srie Supl. 42 (2011-03-01) 1246-(2)-1246(29), que
estabelece as normas de execuo do Oramento do Estado para 2011, ainda que com referncia
transio de saldos, contm uma redaco distinta da aqui enunciada, diferenciando alienao, onerao
e cedncia, nos seguintes termos: alienao, onerao ou cedncia temporria de bens do seu
patrimnio, nos termos previstos na Lei do Oramento do Estado. Todavia, este facto no parece
destronar o entendimento aqui vertido, na medida em que no existe uniformidade quanto designao
utilizada, tendo em conta que, por sua vez, o artigo 30. do mesmo Decreto-Lei, relativo ao pagamento de
encargos vencidos e no pagos, j s faz meno alienao e onerao de bens imveis.

Na verdade, e para os efeitos aqui apreciados, ou seja, para efeitos de afectao do

produto da alienao ou onerao de imveis, um imvel considera-se onerado
quando sobre o mesmo incidem a favor de terceiros direitos ou vnculos que o
acompanham em caso de transmisso, independentemente da natureza do direito
em causa, como ocorre com a cedncia de utilizao, prevista nos artigos 53. e
seguintes do Decreto-Lei n. 280/2007 245. Dito de outra forma, a existncia de vrios
direitos sobre a mesma coisa, onera ou limita o direito do proprietrio.
Face ao antedito, e no que concerne consignao da receita decorrente da

alienao ou onerao de imveis, incluindo, portanto, a cedncia de utilizao,
reitera-se aqui a ideia de que h que atentar no s no disposto no artigo 6. do
Decreto-Lei n. 280/2007 246, mas tambm, e por remisso, na LOE em vigor,
mormente no que respeita s normas referentes mencionada afectao.
Neste pressuposto, e a ttulo meramente exemplificativo, sempre que estiver em

causa uma situao em que se verifique uma onerao de um imvel com uma
cedncia de utilizao, nos termos previstos nos artigos 53. e seguintes do Decreto-
Lei n. 280/2007 247, h que verificar se a LOE prev a consignao da totalidade ou
de parte da receita da adveniente, como ocorre actualmente no artigo 5.,
nomeadamente para cobertura de despesas de conservao e reabilitao de
imveis, de construo de infra-estruturas e para a aquisio de equipamento para a
modernizao dos servios, conforme prescreve o artigo 6. do mesmo diploma legal.
Assim, de tudo o que j ficou dito quanto ao regime previsto na LOE relativamente a
esta matria, facilmente conclumos que as normas estatudas no seu artigo 5. esto
em consonncia com o previsto no artigo 6. do Decreto-Lei n. 280/2007 248.
2.3.5. PRINCPIO DA CONCORRNCIA
O princpio da concorrncia surge contemplado no artigo 7. do Decreto-Lei n.

280/2007 249. De acordo com o mesmo, as entidades abrangidas pelo mbito de
245
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
246
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
247
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
248
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

aplicao deste diploma devem, na gesto dos bens imveis, assegurar aos
interessados em contratar ou em os utilizar uma concorrncia efectiva.
Neste domnio, a concorrncia , usualmente, entendida como um mecanismo nos

termos do qual as entidades abrangidas pelo mbito subjectivo do Decreto-Lei n.
280/2007 250, em especial o Estado, devem oferecer, aos potenciais ou efectivos
interessados em contratar ou em utilizar os imveis, condies favorveis para esse
efeito, com o objectivo de proporcionar a realizao dessa tarefa.
A consagrao deste princpio em matria de gesto patrimonial imobiliria constitui

uma verdadeira inovao, no obstante o mesmo j se encontrar amplamente
contemplado em sede de contratao pblica. Por isso mesmo, e no obstante o CCP
excluir do mbito da sua aplicao os contratos relativos a bens imveis (alnea c) do
n. 2 do artigo 5.), julgamos adequado fazer referncia aplicao deste princpio no
mbito do Decreto-Lei n. 280/2007 251, por aluso sua previso nos procedimentos
de contratao pblica. Alis, e como refere o artigo 7. do citado Decreto-Lei, este
princpio tem a sua aplicao dirigida aos contratos a celebrar que tenham por objecto
os imveis do domnio privado do Estado. 252
Na verdade, a concorrncia motiva que o interesse pblico que est subjacente aos
procedimentos adoptados no mbito da gesto imobiliria pblica venha a ser
concretizado pela forma mais vantajosa e nas melhores condies tcnicas e
econmicas. 253
Este princpio a decorrncia de trs outros fundamentais, que vingam,

essencialmente, no mbito da contratao pblica e que consistem na liberdade
econmica, no livre acesso e na igualdade de tratamento na contratao. Com efeito,
parece-nos difcil fazer uma separao estanque entre o princpio da concorrncia e o
da igualdade, na medida em que aquele tem inerente a igualdade dos interessados.
Alis, os objectivos da concorrncia s sero atingidos se a comparabilidade entre os
249
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
250
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
251
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
252
Sobre este princpio, ainda que no mbito da contratao pblica, ANDRADE DA SILVA (2009)
Cdigo dos Contratos Pblicos [] p. 622, aduz que o mesmo tem a ver com a natureza e funo do
procedimento de adjudicao do contrato e visa proporcionar a mais ampla participao de potenciais
interessados na sua celebrao por forma a permitir um confronto to objectivo quanto possvel sem
desigualdades ou favoritismos das respectivas propostas em termos de concorrncia. Mas tem
igualmente proteco na fase da conformao do contedo obrigacional e execuo do contrato.
253
Veja-se, neste sentido mas com referncia contratao pblica, ANDRADE DA SILVA (2009)
Cdigo dos Contratos Pblicos [] p. 52.

concorrentes for concebida de forma igualitria. A concorrncia uma verdadeira

trave-mestra dos procedimentos concursais, pois a ela que estes se dirigem e no
aproveitamento das respectivas potencialidades que se baseia o seu lanamento. 254
Efectivamente, com a adopo de um procedimento dirigido concorrncia

igualmente assegurada a prossecuo do interesse pblico, da forma mais vantajosa
para os administrados e tambm para o errio pblico. Por conseguinte, este princpio
est, igualmente, intimamente relacionado com alguns princpios da actuao
administrativa, como sejam os princpios da igualdade e da imparcialidade.
Na verdade, o princpio da concorrncia parece subentender a existncia de um vasto

leque de ofertas contratuais, atravs da participao do maior nmero possvel de
candidatos e concorrentes apresentao das respectivas candidaturas e propostas,
o que pressupe tambm uma maior possibilidade de escolha por parte da
Administrao. 255
No entanto, e como consabido, o princpio da concorrncia no se projecta da

mesma forma e com o mesmo rigor em todos os procedimentos, sendo mais notrio e
amplo nos procedimentos correntemente designados como abertos, ou seja, na hasta
pblica e na negociao com publicao prvia de anncio, e menos no ajuste directo,
podendo at ser inexistente no caso de ajuste directo com convite apenas a um
interessado. Com efeito, e primeira vista parece que o princpio da concorrncia no
est verificado no ajuste directo e verdade que o mesmo surge bastante mitigado,
tendo at em conta que o n. 2 do artigo 81. do Decreto-Lei n. 280/2007 256 elenca as
situaes em que esse tipo de procedimento pode ser adoptado. 257
254
Neste sentido, ESTEVES DE OLIVEIRA, M.; ESTEVES DE OLIVEIRA, R. (1998) - Concursos e Outros
Procedimentos [] p. 100.
255
ESTEVES DE OLIVEIRA, M.; ESTEVES DE OLIVEIRA, R. (1998) - Concursos e Outros
Procedimentos [] p. 101, reflectem muito bem o objectivo do princpio da concorrncia ao expressarem
que chamar a concorrncia, lanar um concurso, pressupe, portanto, considerar os concorrentes como
opositores uns dos outros, permitindo-se-lhes que efectivamente compitam ou concorram entre si, que
sejam medidos (eles ou as suas propostas) sempre e apenas pelo seu mrito relativo, em confronto com
um padro ou padres iniciais imutveis.
256
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
257
No entanto, e na esteira do referido por ESTEVES DE OLIVEIRA, M.; ESTEVES DE OLIVEIRA, R.
(1998) - Concursos e Outros Procedimentos [] p. 102, mesmo nestas situaes podero existir laivos do
princpio concorrencial, designadamente com a necessidade de fundamentao da escolha do
adjudicatrio. Contrariamente, julgamos que este dever de fundamentao intrnseco actividade da
Administrao, no consubstanciando uma vertente do princpio da concorrncia.

No mbito do Decreto-Lei n. 280/2007 258 existem algumas manifestaes do princpio

da concorrncia, como sejam as disposies inerentes hasta pblica, mormente as
relativas apresentao das propostas e realizao da praa (artigos 89. e 91.),
bem como negociao, em especial o artigo 102., relativo sesso de negociao,
e ainda as referentes ao estabelecimento dos critrios de adjudicao, incluindo os
factores que nela intervm, por ordem decrescente de importncia (alnea g) do artigo
98.) e consulta ao mercado (artigos 34. e 35.).
Por fim, resta-nos apenas referir que o princpio da concorrncia tambm pode ser
violado pelos prprios candidatos ou concorrentes, atravs de prticas consertadas
entre si, falsificadoras das regras que a regulam, o que, no caso da hasta pblica,
pode conduzir no adjudicao, nos termos do n. 1 do artigo 95..
2.3.6. PRINCPIO DA TRANSPARNCIA
Segundo o princpio da transparncia previsto no artigo 8. do Decreto-Lei n.

280/2007 259, as entidades abrangidas por este diploma devem garantir adequada
publicidade e proporcionar, tempestivamente, o mais amplo acesso aos
procedimentos. Alm disso, as decises nos procedimentos de gesto patrimonial
devem ser documentadas e, quando for necessrio, objecto de fundamentao e de
notificao aos interessados.
Comparativamente, o princpio da transparncia no mbito da contratao pblica

significa que as regras e princpios a que obedecem os procedimentos adjudicatrios,
incluindo os que respeitam aos critrios de adjudicao e condies essenciais do
contrato a celebrar, devem estar previamente fixados e, em cumprimento do princpio
da publicidade, devem ser dados a conhecer em tempo oportuno a todos os potenciais
interessados. 260 Desta forma, e tambm no mbito da gesto patrimonial, facilmente
verificamos que o princpio da transparncia s pode ter efectividade se for associado
ao princpio da publicidade.
258
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
259
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
260
ANDRADE DA SILVA (2009) Cdigo dos Contratos Pblicos [], p. 352.

O princpio da transparncia pressupe o direito de acesso informao detida pelas

entidades pblicas, princpio este que se encontra consagrado no artigo 268. da CRP
e na Lei n. 46/2007, de 24 de Agosto 261 (Lei de Acesso aos Documentos
Administrativos, usualmente designada por LADA). notrio que, presentemente,
quase uma centena de Estados dispe de normas jurdicas que atribuem s pessoas
em geral o direito de acesso informao na posse das entidades pblicas,
independentemente de qualquer justificao. 262
O princpio da transparncia permite, assim, uma apreciao mais objectiva e racional

dos actos das entidades pblicas, estando intimamente ligado aos princpios da
igualdade, da justia, da boa f, da proporcionalidade, da prossecuo do interesse
pblico e da participao dos interessados.
No obstante a transparncia no se concretizar somente no princpio da publicidade,

ainda que esta contribua significativamente para ela se poder realizar 263, daquele
decorre, inegavelmente, a necessidade de serem adoptados expedientes de
publicidade nos procedimentos atinentes gesto do patrimnio imobilirio pblico.
No mbito do Decreto-Lei n. 280/2007 264, o princpio da transparncia surge

contemplado, por exemplo, nas regras relativas publicitao e notificao dos actos
procedimentais, ao dever de fundamentao das decises, ao acesso aos documentos
que integram os procedimentos e fase de consulta ao mercado para aquisio de
imveis e deveria ainda reflectir-se na prvia publicidade da composio da comisso
que dirige o procedimento por negociao, o que no se encontra expressamente
previsto.
261
D.R. I Srie. 163 (2007-08-24) 5680-5680.
262
RENATO GONALVES, Jos (2010) - Estado Burocrtico e Estado Transparente: modelos de tutela
do princpio da transparncia. In Estudos em homenagem ao Professor Doutor Antnio Castanheira
Neves. Coimbra. p. 257. RENATO GONALVES (2010) - Estado Burocrtico e Estado [] p. 277, aduz
ainda que a transparncia torna a informao disponvel mais completa, precisa e acessvel. Com efeito,
pode trazer vantagens para os prprios servios pblicos, na medida em que a abertura e o conhecimento
do processo de tomada de deciso pode ajudar a desenvolver nos cidados confiana nas polticas
pblicas.
263
ESTEVES DE OLIVEIRA, M.; ESTEVES DE OLIVEIRA, R. (1998) - Concursos e Outros
Procedimentos [] p. 122. De acordo com este princpio e na acepo de REBELO DE SOUSA, Marcelo
(1994) O Concurso Pblico na Formao do Contrato Administrativo. Lisboa: Lex. p. 41-42, a
Administrao Pblica deve agir com transparncia, na formao da vontade, do contedo, na forma e no
fim prosseguido, o que significa que tem de fundamentar os seus actos, nos termos da Constituio e da
lei, tem de garantir a cabal audio dos particulares interessados e no lhes pode sonegar informao
quer sobre o andamento dos processos em que sejam directamente interessados, quer sobre as
resolues definitivas que sobre eles forem tomadas.
264
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

2.3.7. PRINCPIO DA PROTECO
De acordo com o princpio da proteco, consagrado no artigo 9. do Decreto-Lei n.

280/2007 265, as entidades abrangidas por este diploma, bem como os titulares dos
seus rgos e os seus funcionrios, agentes e trabalhadores, devem zelar pela
proteco dos bens imveis a que se refere o artigo 1., bens do domnio pblico e do
domnio privado do Estado e bens dos institutos pblicos, atravs dos meios legais e
dos actos de gesto mais adequados.
A obrigao acima referenciada estende-se a todas as outras entidades que compem

os sectores pblicos administrativo e empresarial, bem como a todas as pessoas ou
entidades sujeitos de relaes jurdicas contempladas no RJPIP.
Como podemos denotar, este um princpio que decorreria naturalmente do regime

inerente gesto dos bens que integram o patrimnio do Estado, ainda que no se
encontrasse expressamente contemplado, na medida em que a proteco um dos
elementos que completa necessariamente a referida gesto. Assim, tendo em vista a
sua proteco, perante cada imvel, devero ser adoptadas as medidas que se
afiguram mais adequadas sua gesto, o que se coaduna igualmente com o princpio
da boa administrao j abordado supra em 2.3.1..
2.3.8. PRINCPIO DA COLABORAO
Segundo o artigo 10. do Decreto-Lei n. 280/2007 266, as entidades abrangidas pelo

seu mbito de aplicao, bem como todas as pessoas ou entidades sujeitos de
relaes jurdicas nele contempladas, devem prestar s entidades responsveis pela
gesto dos bens imveis, nos termos da lei, toda a colaborao e informao que lhes
for solicitada.
semelhana do princpio da colaborao da Administrao com os particulares

previsto no artigo 7. do CPA, a colaborao prevista no mbito do Decreto-Lei n.
265
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
266
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

280/2007 267 concretiza-se num verdadeiro dever de facere da Administrao. No

fundo, o direito informao e o princpio da participao so corolrios deste
princpio, a que corresponde um dever geral e procedimental de informao a cargo da
Administrao.
Assim, no mbito do Decreto-Lei n. 280/2007 268, e em especial no que concerne

gesto dos bens do domnio privado do Estado, notria a preocupao do legislador
em garantir que todas as entidades intervenientes na referida gesto partilhem
informao indispensvel nesta matria. Este , no fundo, um princpio de lealdade
institucional, do qual derivam uma srie de deveres, tais como o dever de respeito, de
ponderao de interesses, de informao, de cooperao e de assistncia. 269
Podemos dizer que a colaborao interadministrativa evidente na realizao de

operaes imobilirias, designadamente na permuta de bens imveis entre entidades
pblicas, tendo em conta que a sua concretizao depende da cooperao recproca,
quer quanto fixao do preo ou obteno dos documentos e efectivao dos
registos necessrios para o efeito. Na verdade, o princpio da colaborao assume um
valor central para as relaes interadministrativas, mas no s, na medida em que a
sua aplicao e implementao podem contribuir de forma decisiva para que os bens
imveis do Estado sejam utilizados da forma mais eficiente possvel ao cumprimento
dos fins a que esto destinados.
Nesta esteira, este princpio deve inspirar a actuao das diversas entidades
envolvidas na gesto patrimonial, devendo concretizar-se, entre outros aspectos, na
informao recproca, na homogeneidade tcnica e aco conjunta, bem como numa
produo normativa coordenada. 270 Efectivamente, este princpio da colaborao tem
sob o seu signo uma margem de voluntariedade, mas simultaneamente uma forte
267
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
268
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
269
MARTNEZ HERRERA, Amador (2007) Las relaciones patrimoniales entre Administraciones
Pblicas: instrumentos de colaboracin. In HORGU BAENA, Concepcin, coord. - Rgimen Patrimonial
de Las Administraciones Pblicas. Madrid: Iustel. p. 422. Ver a este propsito o disposto nos artigos 6. g),
8.e) e 183 da LPAP espanhola.
270
GARCA-MONC, Alfonso (2010) A propsito del rgimen jurdico-financiero del patrimonio de las
Administraciones Pblicas. In MESTRE DELGADO, Juan Francisco, coord. - El rgimen jurdico general
del Patrimonio de las Administraciones Pblicas: Comentarios a la Ley 33/2003, de 3 de noviembre. 2.
edicin ampliada. Madrid: La Ley grupo Wolters Kluwer [etc]. p. 222-224, faz aluso ao princpio da
coordenao e da colaborao no mbito da gesto patrimonial no ordenamento jurdico espanhol.

componente de obrigatoriedade, de forma a que sejam desenvolvidas actuaes

conjuntas dirigidas a contribuir de forma eficaz para a gesto patrimonial. 271
O princpio da colaborao revela-se ainda no Programa de Gesto do Patrimnio

Imobilirio do Estado (PGPI), aprovado atravs da Resoluo do Conselho de
Ministros n. 162/2008, de 24 de Outubro 272, tendo em conta os mecanismos de
coordenao que ali se encontram previstos, com vista a assegurar o controlo e
adequao da gesto do patrimnio no quadro da prossecuo efectiva do concreto
interesse pblico a que os bens em causa se destinem. Para o efeito, o PGPI comete
uma srie de aces aos servios e organismos utilizadores dos imveis do Estado,
como explicitaremos adiante em 5.3..
2.3.9. PRINCPIO DA RESPONSABILIDADE
Nos termos do artigo 11. do Decreto-Lei n. 280/2007 273, sob a epgrafe Princpio da
responsabilidade, as entidades abrangidas pelo citado Decreto-Lei, bem como os
titulares dos seus rgos e os seus funcionrios, agentes e trabalhadores, podem ser
responsabilizadas, disciplinar, financeira, civil e criminalmente, nos termos da lei, pelos
actos e omisses de que resulte a violao do disposto neste regime. 274
Para o efeito, e nos termos do n. 2 da mesma norma, os servios pblicos com

competncia para fiscalizar o disposto no regime jurdico consubstanciado do Decreto-
Lei n. 280/2007 275 devem comunicar s entidades competentes as infraces
detectadas, sob pena de se constiturem igualmente em responsabilidade por
omisso, nos termos da lei.
Este princpio decorrente do princpio da responsabilidade dos funcionrios e

agentes previsto no artigo 271. da CRP, que estatui, no que ao presente caso
271
BALLESTEROS MOFFA, Luis ngel (2004) Proteccin y Defensa del Patrimonio: Obligacin
Administrativa. In CHINCHILLA MARN, Carmen, coord. - Comentarios a la Ley 33/2003, del Patrimonio
de las Administraciones Pblicas. Madrid: Thomson Civitas. p. 211-218, faz referncia ao papel do
princpio da cooperao na defesa e gesto dos bens e direitos no mbito da LPAP.
272
D.R. I Srie. 207 (2008-10-24) 7519-7523.
273
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
274
URA FERNNDEZ (2004) La Ley de Patrimonio de las Administraciones [] p. 36, considera que a
responsabilidade pelo adequado uso do equipamento imobilirio pblico deve ser estendida e deve ser
exigida aos gestores que tm a seu cargo, dentro de cada unidade ou organismo, a alocao de espaos,
a sua manuteno ou programao.
275
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

importa, que os funcionrios e agentes do Estado e das demais entidades pblicas

so responsveis civil, criminal e disciplinarmente pelas aces ou omisses
praticadas no exerccio das suas funes.
2.3.10. PRINCPIO DO CONTROLO
O artigo 12. do Decreto-Lei n. 280/2007 276, atinente ao princpio do controlo,

estabelece que as entidades do sector pblico administrativo devem garantir a
organizao e a actualizao peridica de elementos informativos relativos natureza,
ao valor e utilizao dos bens imveis, incluindo a verificao dos requisitos
previstos no n. 2 do artigo 3., ou seja, os requisitos da economia, eficincia e
eficcia.
O n. 2 do mencionado artigo 12. vem ainda explicitar que aquela obrigao se

estende s entidades que compem o sector empresarial do Estado, das Regies
Autnomas e das autarquias locais.
No fundo, este princpio pretende reflectir a obrigatoriedade de inventariao dos

imveis e dos direitos sobre os mesmos de que o Estado titular, de forma a que esse
inventrio reflicta, de forma clara, a sua natureza e situao jurdica, bem como a sua
utilizao de acordo com a realidade factual.
Tambm aqui temos de destacar o PGPI, na medida em que os mecanismos ali

previstos pretendem assegurar o controlo da gesto do patrimnio. Ademais, no
podemos descurar que o PGPI assenta em diversos eixos de actuao, como sejam
os da inventariao, o programa da ocupao e o acompanhamento e controlo da
execuo.
Em suma, com o princpio do controlo pretende-se incutir, no Estado e noutras

entidades titulares, uma responsabilizao quanto transmisso e manuteno dos
elementos informativos atinentes a cada imvel, de forma a permitir um apuramento
rigoroso da situao do patrimnio imobilirio do Estado, com vista respectiva
rentabilizao.
276
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

3. FORMAO DO DOMNIO PRIVADO DO ESTADO
3.1. ENQUADRAMENTO
Como consabido, o Estado, quando carece de adquirir bens imveis para o seu
patrimnio, tendo em vista o desenvolvimento das suas atribuies, pode faz-lo por
via dos modos de aquisio do Direito Privado ou atravs dos meios prprios do
Direito Pblico, sendo que, no primeiro caso, a aquisio far-se-, designadamente,
atravs da compra, da permuta e da locao financeira ou ainda da doao ou e da
sucesso mortis causa. 277 Alis, o n. 1 do artigo 31. explicita que essa aquisio
pode ter como finalidade a instalao ou funcionamento de servios pblicos ou a
realizao de outros fins de interesse pblico.
Nesta sede, ingente realar que o legislador portugus se demitiu da possibilidade

de proceder enumerao, pelo menos indicativa, dos modos de aquisio do direito
de propriedade ou de outros direitos reais de gozo pelo Estado. 278 No entanto, e no
obstante esta omisso, facilmente se verifica que as formas de aquisio de direito
privado se reconduzem, grosso modo, s formas contratuais previstas na lei civil.
Ainda assim, o Decreto-Lei n. 280/2007 279 contempla as formas de aquisio de

imveis do domnio privado do Estado nos artigos 31. e seguintes, no diferenciando
entre modos de direito privado e de direito pblico, mas to-somente entre aquisio
onerosa e aquisio gratuita.
Com efeito, de acordo com o disposto no n. 1 do artigo 32. do citado Decreto-Lei, o

Estado pode, para instalao ou funcionamento de servios pblicos ou para a
realizao de outros fins de interesse pblico, adquirir o direito de propriedade ou
277
Segundo AZEVEDO (2010) - O Domnio privado da Administrao [] p. 67, o modo, pblico ou
privado, de aquisio dos bens em causa no contende com a sua natureza jurdica, dominial ou no, j
que esta aferida em razo da finalidade a que servem. AZEVEDO (2010) - O Domnio privado da
Administrao [] p. 68, alerta ainda para a existncia de uma verdadeira presuno de patrimonialidade,
significando que todos os bens so adquiridos como bens patrimoniais, independentemente da sua
modalidade de aquisio. Cfr. a este propsito, o artigo 16. da LPAP espanhola.
278
semelhana do que ocorre no artigo 15. da LPAP espanhola e nos artigos 1111. do Code gnral
de la proprit des personnes publiques.
279
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

outros direitos reais de gozo sobre imveis, a ttulo oneroso ou gratuito, nos termos
previstos nos artigos 32. a 41. daquele diploma legal.
Desta forma, iremos, ento, agora, seguir a sistematizao preconizada pelo Decreto-
Lei n. 280/2007 280, iniciando a nossa anlise pelas formas de aquisio onerosa e
passando, num segundo plano, para as formas de aquisio a ttulo gratuito.
Porm, no podemos deixar de referir que algumas destas formas no se encontram

expressamente previstas no supra citado Decreto-Lei, razo pela qual iremos,
igualmente, fazer aluso aos modos de aquisio que se encontram regulados no
prprio direito civil.
Ainda assim, alertamos para o facto de no pretendermos aqui deixar uma

enumerao exaustiva das modalidades de aquisio, mas to s os modos que se
afiguram mais relevantes e que de forma mais premente contribuem para a formao
do patrimnio imobilirio que integra o domnio privado do Estado.
3.2. FORMAS DE AQUISIO DE DIREITO PRIVADO
No mbito do domnio privado do Estado, os modos de aquisio de direito privado

cingem-se, essencialmente, s modalidades aquisitivas de bens constantes do CC,
dedicando o RJPIP especial ateno compra, permuta e locao financeira,
enquanto formas de aquisio onerosa, e sucesso mortis causa, enquanto formas
de aquisio gratuita. No entanto, inegvel que se podem adquirir bens para o
domnio privado do Estado por qualquer uma das formas contratuais permitidas na lei
civil, o que iremos escalpelizar de seguida.
280
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

3.2.1. FORMAS DE AQUISIO ONEROSA
Podemos considerar como aquisies onerosas aquelas que se concretizam em troca

de um sacrifcio ou de uma contraprestao por parte do Estado, que ocorre,
designadamente, na compra, na permuta e na locao financeira.
Como j dissemos anteriormente, o procedimento tendente aquisio onerosa do

direito de propriedade ou outros direitos reais de gozo sobre imveis encontra-se
previsto nos artigos 32. a 37. do Decreto-Lei n. 280/2007 281. Refira-se que o artigo
32. do mencionado Decreto-Lei estabelece as regras de competncia inerentes
aquisio onerosa do direito de propriedade ou de outros direitos reais de gozo para o
Estado, determinando que a respectiva autorizao compete ao membro do Governo
responsvel pela rea das finanas quando o valor da aquisio seja inferior ao
montante estabelecido no regime de realizao de despesa pblica para os ministros
autorizarem despesa, sendo que caso o valor da aquisio seja igual ou superior ao
montante estabelecido no regime de realizao de despesa pblica para os ministros
autorizarem a despesa.
3.2.1.1. COMPRA
A compra surge, assim e em primeira linha, como uma forma de aquisio onerosa
para o domnio privado do Estado.
Naturalmente, o direito adquirido pelo Estado ser o direito de propriedade, mas nada
impede que se adquira qualquer outro direito real de gozo, tal como o usufruto ou o
direito de superfcie. partida, tambm nada impede que o Estado adquira edifcios
em construo, quando as circunstncias o aconselhem e estejam reunidas as
condies para esse efeito. No entanto, esta aquisio poder suscitar algumas
281
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

dvidas quanto forma de aquisio e quanto qualificao do contrato, face sua

eventual qualificao como um contrato de empreitada de obras pblicas. 282
No sendo possvel proceder aqui a um tratamento exaustivo deste procedimento,

face s limitaes inerentes a um estudo desta natureza, iremos, no entanto, referir os
aspectos mais relevantes.
Assim, e confirmando-se a necessidade de aquisio de um imvel pelo Estado para

os fins identificados no n. 1 do artigo 31., ou seja, para a instalao ou
funcionamento de servios pblicos ou para a realizao de outros fins de interesse
pblico, esta dever ser objecto de uma consulta prvia DGTF, nos termos previstos
no n. 1 do artigo 33..
Nesta decorrncia, e para os efeitos da j denominada consulta prvia, nos termos do

n. 2 do artigo 33. do Decreto-Lei n. 280/2007 283, os servios interessados na
aquisio devem comunicar DGTF as caractersticas do imvel pretendido,
designadamente as que respeitem sua tipologia, localizao e rea disponvel. No
entanto, se a DGTF comunicar a ausncia de imvel disponvel que rena as
caractersticas pretendidas ou se no se pronunciar no prazo de 20 dias, haver lugar
a uma fase de consulta ao mercado prevista no artigo 34., a qual deve dar
cumprimento e obedecer ao previsto no artigo 35. do mesmo Decreto-Lei.
Face s caractersticas e natureza da fase de consulta, esta deve garantir a

execuo dos princpios especficos atinentes gesto do patrimnio imobilirio
pblico, em especial os da concorrncia e da transparncia, que j foram supra
explicitados em 2.3.5 e 2.3.6.. Ademais, o procedimento aqui descrito de consulta ao
mercado , essencialmente, caracterizado pela simplificao e pela desformalizao, e
282
PUIGPELAT - Adquisicin de Bienes y Derechos a Ttulo Oneroso. Arrendamiento de Inmuebles.
Conservacin de los Bienes, p. 624-626, aborda a aquisio de edifcios em construo e faz aluso
problemtica a ela inerente, a qual deixamos aqui indiciada.
O Parecer PGR n. 4/2002 (Jos de Sousa Brito). D.R. II Srie. 223 (2002-09-26) 16307-16319, tambm
se pronuncia sobre esta questo, referindo que a empreitada de obras pblicas tem um regime jurdico
especfico, dominado pela obrigatoriedade do concurso pblico, regime que no pode ser postergado sob
o pretexto da ocorrncia de trocas com imveis do Estado. No entanto, julgamos que nem sempre ser
assim, j que o critrio fundamental a considerar, acima de quaisquer elementos objectivos, sempre
constitudo pela vontade dos contraentes, resultando a qualificao jurdica do negcio do que tiver sido
pretendido pelos contraentes. Poder no estar em causa um contrato de permuta de um imvel por uma
empreitada quando o cerne daquele o prprio imvel a construir e no o acto de construo, que
caracteriza a obra do empreiteiro, restringindo-se, deste modo, o mbito da empreitada s obras de
carcter material.
283
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

visa, sobretudo, a obteno da proposta contratual economicamente mais vantajosa

para o Estado. 284
Uma vez concluda a consulta ao mercado, que concretizada atravs da publicitao

de anncios em stio da Internet de acesso pblico 285, o servio interessado na
aquisio deve remeter proposta fundamentada DGTF que, precedendo a avaliao
do imvel, emite parecer 286 sobre a mesma a fim de a submeter competente
autorizao, nos termos do artigo 32. do Decreto-Lei n. 280/2007 287, tendo em conta
as regras em matria de realizao de despesas pblicas, previstas nos artigos 16. a
22. e 29. do Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de Junho 288, ex vi alnea f) do n. 1 do artigo
14. do Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de Janeiro 289, que aprovou o CCP.
Nos termos do artigo 36. do Decreto-Lei n. 280/2007 290, em situaes excepcionais,

sempre que a urgncia ou as especificidades da necessidade pblica a satisfazer o
justifiquem, pode haver lugar, mediante a apresentao de proposta fundamentada
pelo servio interessado na aquisio, dispensa do procedimento de consulta pblica
acima mencionado, designadamente pelo facto de o imvel a adquirir j se encontrar
previamente determinado. Esta dispensa de consulta ao mercado tambm utilizada
nas situaes em que os servios integrados do Estado j se encontrem a funcionar
em determinado imvel que rene as condies e as caractersticas necessrias para
o efeito.
De acordo com os n.s 1 e 3 do artigo 37. do Decreto-Lei n. 280/2007, a competncia

para representar o Estado na celebrao dos contratos de aquisio aqui previstos
encontra-se cometida ao Director-Geral do Tesouro e Finanas ou a funcionrio
284
AZEVEDO (2010) - O Domnio privado da Administrao [] p. 73.
285
Para a aquisio de imveis ou de direitos sobre os mesmos, a publicidade no assume um papel
muito evidente, j que podemos notar que no se impe a publicao dos anncios no Dirio da
Repblica, o que poder indiciar um maior recurso adjudicao directa.
286
O n. 4 do artigo 35. ao fazer meno emisso de parecer por parte da DGTF no qualifica a sua
natureza. Para o efeito, h que atentar no disposto no n. 2 do artigo 98. do CPA, que estipula que, salvo
disposio expressa em contrrio, os pareceres referidos na lei consideram-se obrigatrios e no
vinculativos. Assim, de acordo com este princpio o parecer aqui previsto ter que ser qualificado como
obrigatrio e no vinculativo. Neste caso, o rgo competente para a deciso poder seguir os
fundamentos contidos no parecer, at por mera declarao de concordncia para as respectivas
concluses, ou poder no os seguir, caso em que est obrigado, sob pena de invalidade da sua deciso,
a indicar as razes que conduziram ao afastamento do parecer e a optar por outros fundamentos, como
resulta da alnea c) do n. 1 do artigo 124. do CPA. Sobre esta matria, ver a anotao ao artigo 98. do
CPA, por ESTEVES DE OLIVEIRA; GONALVES; PACHECO DE AMORIM (2001) - Cdigo do
Procedimento Administrativo [] p. 441-446.
287
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
288
D.R. I-A Srie. 132 (1999-06-08) 3171-3210. Estabelece o regime jurdico das despesas pblicas.
289
D.R. I Srie. 20 (2008-01-29) 753-852.
290
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

devidamente credenciado, sendo que, no caso de aquisio por venda judicial, o

Estado representado pelo Ministrio Pblico.
Cumpre aqui realar que o Decreto-Lei n. 280/2007 291, para alm do procedimento
acima explicitado, no faz qualquer meno necessidade de um procedimento
adjudicatrio prvio aquisio, estabelecendo apenas, no n. 5 do artigo 35., que
so aplicveis formao do contrato, com as necessrias adaptaes, as
disposies do CPA que regulem o procedimento para a prtica de actos
administrativos. Ademais, tambm no explicita o modo como se procede
formalizao da aquisio dos bens imveis, ao contrrio do que ocorre com o regime
da alienao. 292 No entanto, julgamos que a formalizao da aquisio de bens
imveis para o Estado no poder deixar de ser efectivada nos termos da lei civil.
Todavia, no obstante o n. 5 do artigo 35. do Decreto-Lei n. 280/2007 293 estipular

que as disposies do CPA que regulam o procedimento administrativo para a prtica
de actos administrativos so aplicveis formao do respectivo contrato, o que
certo que no se encontra regulado o regime material dos contratos a celebrar neste
mbito.
H, ento, aqui um vazio de regulao geral, tendo em conta que a Parte III do CCP
no aplicvel a este tipo de contratos, em virtude de a alnea c) do n. 2 do artigo 4.
do CCP excluir expressamente os contratos de aquisio de direitos reais sobre bens
imveis do seu mbito de aplicao. 294 No entanto, e como veremos infra em 8.3.,
entendemos que ser subsidiariamente aplicvel o regime contido na lei civil 295, face
ausncia de especial regulao no Decreto-Lei n. 280/2007 296 e excluso de
aplicao do CCP sobre este tipo de contratos. 297
291
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
292
Por sua vez, o artigo 113.1 da LPAP espanhola determina que os contratos de aquisio de bens
imveis e de direitos reais so formalizados por escritura pblica.
293
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
294
REBELO DE SOUSA, Marcelo; SALGADO DE MATOS, Andr (2008b) - Contratos Pblicos: Direito
Administrativo Geral. Lisboa: Dom Quixote. Tomo III. p. 65.
295
O artigo 19 da LPAP dispe que a aquisio de bens e direitos a ttulo oneroso se rege pelas
disposies daquela Lei e supletivamente pelas normas de Direito Privado. A LPAP regula a aquisio
nos artigos 110 a 121.
296
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
297
Tambm no mbito da LPAP se suscitou a dvida sobre a aplicao supletiva da legislao sobre
contratos, tendo em conta que o artigo 19 omite qualquer referncia mesma. No entanto, do artigo 110.1
da LPAP parece resultar a aplicao subsidiria da legislao sobre contratos da Administrao Pblica,
pois aquele remete expressamente para esta quanto preparao e adjudicao de contratos sobre
bens. Refira-se, no entanto, e semelhana do que ocorre no mbito do CCP, o artigo 4 da Ley 30/2007,

3.2.1.2. PERMUTA
Outra das formas de aquisio onerosa de bens imveis para o domnio privado do
Estado a permuta, caracterizada como um contrato que tem por objecto a
transferncia recproca da propriedade de coisas ou outros direitos entre os
contraentes 298, sendo um contrato oneroso semelhante ao da compra e venda, com a
diferena de que a contrapartida no se traduz numa quantia monetria, mas num
pagamento em espcie ou num direito.
A permuta , simultaneamente, uma forma de aquisio e de extino do domnio

privado do Estado, sendo o equivalente administrativo dos contratos de escambo ou
troca, atpicos no direito civil. Por ora, vamos apenas apreciar a permuta na vertente
da aquisio de imveis, j que este um contrato que tem uma importante aplicao
em operaes sobre imveis.
Antes da publicao do Decreto-Lei n. 280/2007 299 e no obstante o CC vigente no

prever, entre os contratos nominados, a figura da permuta 300, ela j era admitida, nos
termos do princpio da liberdade contratual previsto no artigo 405. do CC, surgindo
referenciada em diversos textos normativos. De qualquer forma, no actual CC existem
vrias disposies que se referem pontualmente ao contrato de permuta, estando a
sua disciplina abrangida pelo artigo 939. do mesmo Cdigo, ou seja, pelo regime da
compra e venda, na medida em que constitui um negcio de alienao a ttulo
oneroso. 301 Nesta medida, configurado como um contrato consensual com eficcia
real, que tem por objecto a transferncia recproca de coisas ou direitos de um
contraente para outro. 302
de Contratos del Sector pblico (LCSP) exclui, do seu mbito de aplicao, os contratos de compra e
venda, doao, permuta, arrendamento e demais negcios jurdicos anlogos sobre bens imveis.
298
Cfr. MENEZES LEITO, Lus Manuel Teles de (2010) Direito das Obrigaes: contratos em especial.
7. ed.. Coimbra: Almedina. vol. 3. p. 172. Vide artigo 874. do CC. Cfr. tambm a definio aventada por
ANDRADE DA SILVA, Jorge (2010) Dicionrio dos Contratos Pblicos. Coimbra: Almedina. p. 140.
299
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
300
Na verdade, e como aduz MENEZES LEITO (2010) Direito das Obrigaes [] p. 172, a troca ou
permuta no actualmente objecto de regulao no CC por se considerar que corresponde a um estdio
primitivo da economia, tornando-se dispensvel a partir do momento em que o dinheiro assumiu a funo
de meio geral de trocas. No entanto, os artigos 1702. e ss. do Code Civil francs e os artigos 1552.e ss.
do Codice italiano regulam este contrato.
301
por este motivo, por ser construdo por mera remisso para o regime da venda, que a permuta tem
sido considerada um contrato atpico.
302
Sobre as caractersticas qualificativas do contrato de troca, ver com mais detalhe MENEZES LEITO
(2010) Direito das Obrigaes [] p. 172-173. A troca um contrato consensual, uma vez que no se
exige a tradio para que o contrato se constitua, antes pelo contrrio ambas as partes ficam obrigadas

No mbito do Decreto-Lei n. 280/2007 303, a permuta encontra-se expressamente

prevista no artigo 107., sendo que o n. 1 desta disposio legal determina que a
permuta est sujeita a duas condies cumulativas: os imveis a adquirir devem
revestir especial interesse para o Estado ou para o instituto pblico [alnea a)] e o valor
de avaliao dos imveis a adquirir ou o declarado, tratando-se de bens futuros 304, no
deve exceder em 50% o valor dos imveis dados em permuta [alnea b)]. 305
Nesta conformidade, e estando em causa requisitos de verificao cumulativa,

evidente que basta a inverificao de qualquer deles para fazer soobrar a pretenso
dos contraentes. Com efeito, so dois os requisitos exigidos para se proceder
permuta: por um lado, o interesse dos imveis a adquirir e, por outro, a relativa
equivalncia de valores entre os bens a permutar. Estamos, obviamente, perante um
aspecto que incumbe ao Estado valorar, sendo de atender, para o efeito, s
necessidades pblicas que se pretendem colmatar, as quais podem estar,
designadamente, relacionadas com a localizao do bem. 306 Refira-se que, da
primeira conjuno, que faz referncia ao interesse na aquisio de determinado
imvel, parece resultar que a permuta assume um papel mais preponderante como
contrato de aquisio do que como contrato de alienao. 307
Apesar de s agora estas condies serem reflectidas na lei, desde h muito que a
prtica considerava inviveis as permutas em que um dos prdios no tivesse valor
superior a metade do valor do outro. 308 Em bom rigor, a existncia de uma diferena
entrega das coisas trocadas (artigo 879., alnea b) do CC), no se estando dessa forma perante um
contrato real quoad constitutionem. Ademais, um contrato obrigacional, tendo em conta que faz surgir a
obrigao de entrega para as duas partes e quoad effectum, uma vez que se transmite, por mero efeito
do contrato, a propriedade dos bens trocados (artigos 879., alnea a) e 408., n. 1 do CC). Por outro
lado, no temos dvidas de que a permuta um contrato oneroso, tendo em conta que exige sacrifcios
patrimoniais para ambas as partes. A troca ainda um contrato sinalagmtico e de execuo instantnea.
303
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
304
Como evidente, e na ausncia de determinao legal sobre esta matria, o contrato de permuta
dever prever o momento em que se dever consumar o contrato com a entrega do bem futuro.
305
O regime da permuta aqui previsto idntico ao contido nos artigos 153. e 154. da LPAP espanhola.
306
Ver a este propsito PONCE SOL, Juli (2004) Cesin y permuta de Bienes y Derechos. In
CHINCHILLA MARN, Carmen, coord. - Comentarios a la Ley 33/2003, del Patrimonio de las
Administraciones Pblicas. Madrid: Thomson Civitas. p. 720, que aborda esta temtica fazendo referncia
a jurisprudncia sobre esta matria no mbito do direito espanhol.
307
Neste sentido, cfr. GOSLBEZ PEQUEO, Humberto (2007) La transmisin de los bienes y
derechos patrimoniales: en especial, las transmisiones onerosas. In HORGU BAENA, Concepcin,
coord. - Rgimen Patrimonial de Las Administraciones Pblicas. Madrid: Iustel. p. 331.
308
ainda controversa a qualificao do contrato em que apesar de se proceder troca de bens, h
ainda lugar a uma prestao em dinheiro, em virtude de os bens terem valores diferentes. MENEZES
LEITO (2010) Direito das Obrigaes [] p. 174, considera que a posio prefervel aquela que
qualifica esta situao como um contrato misto de venda e permuta, determinando, de acordo com a
teoria da combinao, a aplicao a cada atribuio econmica do regime que a regula.
Segundo o Parecer n. 4/2002 (Jos de Sousa Brito). D.R. II Srie. 223 (2002-09-26) 16307-16319, existe
permuta quando h equivalncia entre o valor dos bens imveis a trocar, mas existe ainda permuta

de valor entre os bens a permutar superior a 50% d lugar, obrigatoriamente, a uma

srie de consequncias jurdicas. Por um lado, a no celebrao do respectivo
contrato de permuta que passar a ser um contrato de compra e venda com
pagamento de parte do preo em espcie. Por outra banda, se esta regra no for
respeitada, podemos questionar qual a modalidade de invalidade do negcio jurdico
que lhe seria aplicvel, se a nulidade se a anulabilidade. 309
Em suma, e depois deste breve intrito sobre a configurao da permuta no Decreto-

Lei n. 280/2007 310, podemos afirmar que os dois limites legais aqui em apreo tm em
vista a proteco da boa administrao, mas tambm a proteco dos privados que
celebraro o eventual contrato de permuta com o Estado.
O n. 2 do j citado artigo 107. do Decreto-Lei n. 280/2007 311 estabelece ainda que

podem ser permutados imveis afectos a fins de interesse pblico desde que fique
assegurada a continuidade da prossecuo de fins dessa natureza, designadamente
no mbito de operaes de deslocalizao ou de reinstalao de servios ou institutos
pblicos. Refira-se que esta estatuio parece indiciar que esto aqui abrangidos os
bens imveis que integram o domnio privado indisponvel, face caracterizao
aclarada supra em 1.2.3., que pe a tnica deste tipo de bens na afectao a fins de
interesse pblico.
No que concerne aos procedimentos a adoptar para a concretizao da permuta de

realar que o n. 3 do mesmo artigo 107. dispe que permuta de bens imveis do
domnio privado do Estado aplicvel, com as necessrias adaptaes, o disposto
nos artigos 32. e seguintes relativos aquisio onerosa incluindo a competncia
para autorizar a permuta de imveis e a forma de representao do Estado na outorga
dos contratos de permuta. 312 Nesta sede, e no obstante a remisso operada para os
artigos 32. e seguintes, no podemos deixar de fazer referncia ao facto curioso de o
quando, para acertos de diferenas de valor, haja necessidade de compensao monetria, salvo se a
soma em dinheiro constituir a prestao principal ou o elemento proeminente do contrato.
O artigo 153 da LPAP tambm dispe neste sentido. GOSLBEZ PEQUEO (2007) La transmisin de
los bienes [] p. 332, acentua a relevncia da avaliao, por ele designada como valoracin pericial,
porque esta vai condicionar a prpria natureza jurdica da transmisso, sendo uma permuta ou uma
compra e venda com parte do preo em espcie. Tambm PONCE SOL (2004) Cesin y permuta de
Bienes [] p. 723, alude necessidade de ser efectuada uma avaliao dos bens a permutar para ser
determinada a componente principal do contrato a celebrar.
309
PONCE SOL (2004) Cesin y permuta de Bienes [] p. 725, refere que a deciso de permutar
padeceria de nulidade, ao prescindir-se do procedimento legalmente estabelecido para o efeito.
310
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
311
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
312
Relembramos que o n. 4 do artigo 35. do mencionado diploma legal dispe que a DGTF promove a
avaliao do imvel e emite parecer sobre a proposta de aquisio, antes de a submeter a deciso.

artigo 107. do Decreto-Lei n. 280/2007 313 ser omisso relativamente ao procedimento

pr-contratual a adoptar para a seleco da contraparte na permuta e de as normas
que regulam aqueles procedimentos, no mbito da venda, no exclurem a sua
aplicao permuta. Contudo, e perante estas lacunas, julgamos que a seleco da
outra parte no contrato de permuta no requer obrigatoriamente a adopo prvia de
um procedimento, podendo, por isso, o mesmo ser concretizado directamente pelo
Estado, sem que estejam preenchidas as circunstncias habilitantes dos
314
procedimentos previstos no Decreto-Lei n. 280/2007 , mas desde que seja,
obviamente, cumprido o disposto nos artigos 32. e seguintes. que, face remisso
operada pelo n. 3 do artigo 107., o procedimento de consulta ao mercado previsto no
artigo 35. do Decreto-Lei n. 280/2007 315 tambm poder colmatar as lacunas acima
mencionadas, bem como o operar o cumprimento dos objectivos pretendidos.
Contudo, e ainda assim, entendemos que nada impede que sejam adoptados os
referidos procedimentos, quando tal seja conveniente prossecuo do interesse
pblico, por verificao do princpio da concorrncia, mediante a concreta delimitao
das caractersticas dos bens a permutar. 316
No que respeita ao valor a atribuir aos prdios objecto da permuta, atento o disposto
no n. 4 do artigo 35. aplicvel ex vi n. 3 do artigo 107. do mesmo diploma legal,
de reiterar a ideia de que os mesmos devero ser objecto de uma avaliao prvia. ,
assim, evidente a indispensabilidade do cumprimento deste requisito legal, j que
apenas desse modo se poder garantir que os valores resultantes da avaliao so
estabelecidos segundo um critrio, tanto quanto possvel, idntico.
Por regra, na perspectiva do Estado, a permuta de imveis determinada pelo

propsito de pretender integrar no seu patrimnio um certo bem imvel, seja pela sua
particular aptido para a satisfao de necessidades colectivas, seja por integrar o
patrimnio cultural, seja pelo propsito de satisfao de qualquer outro interesse
pblico 317.
Nas situaes em que a permuta tem por objecto bens pertencentes ao Estado e a
outro ente pblico, designadamente uma autarquia local, de destacar, para alm da
313
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
314
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
315
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
316
Sobre as questes aqui suscitadas, vide GOSLBEZ PEQUEO (2007) La transmisin de los bienes
[] p. 333-335.
317
Parecer PGR n. 4/2002 (Jos de Sousa Brito). D.R. II Srie. 223 (2002-09-26) 16307-16319.

prvia concretizao dos bens a trocar e da identificao dos permutantes, o princpio

da colaborao entre diferentes administraes pblicas. Este princpio permite que a
definio do interesse pblico e do objecto da troca seja estabelecida atravs do
balanceamento entre o interesse pblico geral e o interesse pblico local, podendo o
procedimento da permuta ser desencadeado tanto pelo Estado como pela
autarquia. 318
Em jeito de concluso, e atendendo a que muitas vezes o Estado, perante a

necessidade de aquisio de um determinado imvel, se v confrontado com inmeras
dificuldades relacionadas com essa aquisio, designadamente de ordem econmico-
financeira, dir-se- que a permuta assume aqui um papel muito relevante, na medida
em que permite ultrapassar alguns desses constrangimentos.
3.2.1.3. LOCAO FINANCEIRA
No mbito do RJPIP, a locao financeira assume, igualmente, uma forma de

aquisio de bens imveis para o domnio privado do Estado. Nesta conformidade, o
termos do n. 1 do artigo 44. do Decreto-Lei n. 280/2007 319, quando, por motivos de
interesse pblico, no seja possvel ou conveniente a aquisio imediata de
determinado imvel, o Estado pode celebrar contratos de locao financeira, sendo
que a opo por esta modalidade aquisitiva carece de autorizao prvia do membro
do Governo responsvel pela rea das finanas, de acordo com o n. 2 da mesma
disposio legal, aps proposta fundamentada do servio.
O regime da locao financeira encontra-se vertido no Decreto-Lei n. 149/95, de 24

de Junho 320, cujo artigo 1. a qualifica como o contrato pelo qual uma das partes se
obriga, mediante retribuio, a ceder outra o gozo temporrio de uma coisa, mvel
ou imvel, adquirida ou construda por indicao desta, e que o locatrio poder
comprar, decorrido o perodo acordado, por um preo nele determinado ou
determinvel mediante simples aplicao dos critrios nele fixados.
318
Parecer PGR n. 4/2002 (Jos de Sousa Brito). D.R. II Srie. 223 (2002-09-26) 16307-16319.
319
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
320
D.R. I-A. Srie. 144 (1995-06-24) 4091-4094. Alterado pelos Decretos-Lei n. 265/97, de 2 de
Novembro, 285/2001, de 3 de Novembro, e 30/2008, de 25 de Fevereiro.

Deste modo, a locao financeira caracterizada pelo facto de ser cedido o direito de
gozo do imvel, mediante uma retribuio e que, muitas das vezes, seno a maior
parte, contempla a possibilidade de o locatrio adquirir esse bem no final do
contrato. 321 No fundo, o que est em causa uma aquisio paga faseadamente, na
medida em que a retribuio acordada abrange o direito de gozo do bem, mas
tambm tem ingerncia no valor da opo de compra no final do contrato, contribuindo
para que este seja, certamente, inferior ao do mercado.
Sendo assim, a locao financeira distingue-se da compra e venda porque o locador

mantm-se proprietrio durante a vigncia do contrato, havendo a especificidade de,
uma vez decorrido o prazo contratual, o locatrio poder exercer a opo de compra,
adquirindo o bem por um preo residual, se nisso tiver interesse. 322 De notar que, na
locao financeira imobiliria, existe um contrato de financiamento que visa,
tendencialmente, um contrato de compra e venda, mas, enquanto e se este contrato
no se consumar, a relao jurdico-negocial tem notria afinidade com o contrato de
arrendamento.
ainda de salientar que, conforme determina o n. 4 do artigo 44. do Decreto-Lei n.

280/2007 323, devem ser observados os procedimentos da consulta prvia DGTF,
consubstanciados na consulta ao mercado e na avaliao do imvel a adquirir.
Relativamente locao financeira, parece-nos que, em tudo o que no estiver

especialmente regulado quanto mesma, haver que recorrer s regras gerais e s
normas dos contratos que lhe serviram de fonte, ou seja, a compra e venda, a locao
e, eventualmente, o mtuo.
3.2.2. FORMAS DE AQUISIO GRATUITA
A par das formas de aquisio onerosa, encontramos as formas de aquisio gratuita

de bens imveis para o domnio privado do Estado, no mbito das quais no h lugar
a qualquer contraprestao por parte do Estado.
321
LEITE DE CAMPOS, Diogo (1994) A Locao financeira: estudo preparatrio de uma reforma
legislativa. Lisboa: Lex. p. 59, caracteriza a locao financeira como contrato pelo qual o proprietrio de
um bem, mvel ou imvel, cede o seu uso durante a maior parte ou a totalidade da sua vida til.
322
Acrdo RP de 5 de Novembro de 2007 (Ana Luna de Carvalho).
323
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

3.2.2.1. DOAO
A doao, como forma de aquisio gratuita de imveis para o domnio privado do

Estado, encontra-se contemplada nos artigos 38. a 41. do Decreto-Lei n.
280/2007 324.
A doao ao Estado caracteriza-se, assim, por ser um contrato pelo qual uma pessoa,
com esprito de liberalidade, faz uma atribuio patrimonial gratuita, custa do seu
patrimnio, em benefcio do Estado, ou de qualquer dos seus servios,
estabelecimentos ou organismos dele dependentes. 325
Com a vigncia do Decreto-Lei n. 31156, de 3 de Maro de 1941 326, havia o

entendimento de que a disciplina prevista pelo mesmo compreendia o Estado em
sentido lato 327, o que veio a ser dissipado com o Decreto-Lei n. 280/2007 328, que
passou a diferenciar o regime das doaes ao Estado e aos institutos pblicos, no
obstante, pelo mbito da presente dissertao, destacarmos aqui apenas o primeiro.
Os actos conducentes celebrao do contrato de doao ao Estado, no obstante as

previses especiais ora contempladas no Decreto-Lei n. 280/2007 329, processam-se
nos termos dos artigos 940. a 979. do CC, face aplicao subsidiria da lei civil
nesta matria perante a respectiva omisso do mencionado Decreto-Lei.
No entanto, e no que concerne competncia para decidir a aceitao de doaes a

favor do Estado, ingente realar que a mesma se encontra atribuda ao membro do
Governo responsvel pela rea das finanas, conforme decorre do n. 1 do artigo 38.
do Decreto-Lei n. 280/2007 330. Ademais, o n. 1 do artigo 40. prescreve que nos
actos ou contratos decorrentes da aceitao de doaes, o Estado representado
pelo director-geral do Tesouro e Finanas ou por funcionrio devidamente credenciado
para o efeito.
324
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
325
AMARAL, Manuel Nunes (1991) - Doao ao Estado. In FERNANDES, Jos Pedro, dir. - Dicionrio
Jurdico da Administrao Pblica. Lisboa. v. 4., p. 153. O artigo 940. do CC define a doao como o
contrato pelo qual uma pessoa, por esprito de liberalidade e custa do seu patrimnio, dispe
gratuitamente de uma coisa ou de um direito, ou assume uma obrigao, em benefcio do outro
contraente.
326
D.G. I Srie. 50 (1941-03-03) 232-233.
327
AMARAL (1991) - Doao ao Estado [] p. 154.
328
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
329
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
330
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

Por fim, no podemos deixar de mencionar a determinao contida no artigo 41. do

mesmo diploma legal, no sentido de competir DGTF e s entidades afectatrias zelar
pela integral execuo dos fins que condicionaram as doaes, na medida em que o
artigo 963. do CC admite a imposio ao donatrio de clusulas modais, isto , de
determinadas obrigaes ou encargos dentro dos limites do valor da coisa ou do
direito doado. 331 332
3.2.2.2. SUCESSO MORTIS CAUSA
semelhana das doaes, a sucesso mortis causa, mediante heranas e legados, a

favor do Estado, encontra a sua previso nos artigos 38. a 41. do Decreto-Lei n.
280/2007 333, integrando-se neste mbito os bens ou valores que o Estado adquire a
ttulo gratuito por ser chamado a suceder na titularidade das respectivas relaes
jurdicas de pessoas falecidas, seja a ttulo legal, seja a ttulo testamentrio. 334
Nesta sede, h que distinguir entre a sucesso legtima, consagrada nos artigos
2152. a 2155. do CC, e a sucesso testamentria. No mbito da sucesso legtima, o
Estado chamado herana, sem necessidade de a aceitar e sem a possibilidade de
a repudiar, sempre que ocorra a falta de cnjuge e de todos os parentes
331
aqui aplicvel o regime geral da condio, ou seja, os artigos 270. e ss. do CC, com excepo do
disposto no artigo 271., tendo em conta o estatudo no artigo 967. do CC.
332
Refira-se que, ao contrrio do Decreto-Lei n. 280/2007, o artigo 21. da LPAP espanhola impe a regra
de que s podem ser objecto de aceitao as doaes sobre as quais se perspective que o valor dos
nus que impendem sobre as mesmas no excede o valor daquilo que se adquire, para compensar, de
alguma forma, a existncia de eventuais nus que desvirtuam a gratuitidade da aquisio ou as condies
que lhe so inerentes e que podem no ser coincidentes com os fins prosseguidos pela Administrao a
ttulo principal. No entanto, determina ainda que poder haver aceitao mesmo quando os nus
excedam o valor do bem, sempre que ocorram razes de interesse pblico devidamente justificadas. Na
verdade, o nosso Decreto-Lei n. 280/2007 no faz qualquer referncia quanto a este aspecto, mas
consideramos que tal seria despiciendo, j que no poderia ser de outra forma, uma vez que s existe
doao com encargos quando, apesar da realizao do encargo, o donatrio ainda recebe um benefcio
que represente um valor superior quele que se obrigou a despender em consequncia dos encargos.
Caso contrrio, estaramos perante uma compra e venda. Neste sentido, MENEZES LEITO (2010)
Direito das Obrigaes [] p. 208-209.
Sobre esta matria, em especial sobre as regras especiais estabelecidas pelo artigo 21. da LPAP, ver o
aduzido CHINCHILLA MARN, Carmen (2004) Adquisicin de Bienes y Derechos. In CHINCHILLA
MARN, Carmen, coord. - Comentarios la Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Pblicas.
Madrid: Thomson Civitas. p. 183-186.
333
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
334
Segundo AMARAL, Manuel Nunes (1993) - Heranas e Legados a favor do Estado. In FERNANDES,
Jos Pedro, dir. - Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica. Lisboa: vol. 5. p. 63.

sucessveis. 335 Na verdade, o Estado potencialmente herdeiro legtimo de pessoas

falecidas, uma vez que integra a 5. classe na hierarquia dos sucessveis. 336 No caso
de herana jacente, isto , herana aberta mas no aceite por falta do cnjuge e de
parentes sucessveis, por no serem conhecidos, por o Ministrio Pblico pretender
contestar a legitimidade dos que se apresentarem ou por os sucessores conhecidos
haverem repudiado a herana, chamado a suceder o Estado, para o que ser
instaurado o processo especial de liquidao de herana em benefcio do Estado, que
se encontra previsto nos artigos 1132. a 1134. do CC. 337
No que concerne sucesso testamentria, o Estado, semelhana de um particular,

pode ser beneficirio de herana ou legado consignados em testamento, acto pelo
qual uma pessoa dispe dos seus bens ou de parte deles para depois da sua morte,
nos termos do artigo 2179. do CC. Com efeito, ser considerado herdeiro
testamentrio se suceder na totalidade ou numa fraco aritmtica do patrimnio do
falecido e ser legatrio se no testamento lhe forem transmitidos bens determinados,
segundo o disposto no artigo 2030. do CC. Sendo sucessor testamentrio, o Estado
deve proceder aceitao da herana exclusivamente a ttulo de inventrio, de acordo
com o artigo 2053. do CC.
Relativamente competncia para aceitao e para a verificao da execuo dos

actos que integram a sucesso mortis causa, importa frisar que, semelhana do que
j foi dito quanto s doaes, compete ao membro do Governo responsvel pela rea
335
O Parecer PGR n. 10/2007 (Fernando Bento). D.R. II Srie. 130 (2007-07-09) 19547-19554, faz
aluso ao facto de este regime sucessrio do Estado remontar ao direito romano, salientando que, em
Portugal, as Ordenaes no deferiam Fazenda Nacional, desde logo, as heranas na falta de outros
sucessveis. Nessas situaes, a herana era entregue ao mamposteiro-mor dos cativos e s quando
este no quisesse aceit-la se determinava que o juiz dos rfos nomearia curador mesma, sem se
declarar que era o Estado o sucessor (Ordenaes Manuelinas, livro I, ttulo LXIX, 1.; Ordenaes
Filipinas, livro I, ttulo 90, 1.). No mbito do Cdigo Civil de Seabra, aprovado pela Carta de Lei de 1 de
Julho de 1867, j se passou a prever expressamente que, na falta de outros sucessveis testamentrios
ou legtimos (descendentes, ascendentes, irmos e seus descendentes, cnjuge, outros transversais at
ao 10. grau, a sucesso seria deferida ao Estado (artigo 1969., n. 6, e 2006.). Em conjugao com tais
disposies, o Cdigo de Processo Civil de 1876, aprovado pela Carta de Lei de 8 de Novembro de 1876,
viria, nos seus artigos 691. a 694., a estabelecer uma forma de processo tendente liquidao, em
benefcio do Estado, da herana jacente em caso de inexistncia de outros sucessveis.
336
A ordem por que so chamados tais herdeiros , conforme disposto no artigo 2133. do CC, a
seguinte: 1) cnjuge e descendentes; 2) cnjuge e ascendentes; 3) irmos e seus descendentes; 4)
outros colaterais at ao 4. grau; 5) Estado.
337
Segundo o Parecer PGR n. 10/2007 (Fernando Bento). D.R. II Srie. 130 (2007-07-09) 19547-19554,
j acima citado, este controlo judicial prvio para permitir ao Estado entrar na posse dos bens da herana,
imposto por razes de segurana jurdica relacionadas com a proteco dos interesses de eventuais
sucessveis desconhecidos, assim como dos credores da herana, por um lado, e para salvaguarda dos
interesses patrimoniais do prprio Estado, por outro. O mesmo Parecer refere que, embora tratando-se de
uma herana ainda jacente, que poder ser objecto de repdio, o Ministrio Pblico, quando intenta tal
aco, no est a representar o Estado-Administrao enquanto sucessor-legtimo, actuando antes em
nome prprio, prosseguindo o interesse da comunidade em que os bens no fiquem ao abandono.

das finanas decidir sobre a aceitao, a favor do Estado como sucessor legitimrio,
de heranas e legados, de acordo com o n. 1 do artigo 38., sendo que, por sua vez,
compete DGTF e s entidades afectatrias zelar pela integral execuo dos fins que
condicionaram as heranas e os legados, segundo o artigo 41. do Decreto-Lei n.
280/2007 338.
3.2.2.3. ACESSO
Tambm a acesso usualmente regulada, nos termos dos artigos 1325. e seguintes
do CC, como uma causa de aquisio especfica da propriedade, ocorrendo, conforme
determina aquela disposio legal, quando com a coisa que propriedade de algum
se une e incorpora outra coisa que lhe no pertencia.
O artigo 1326. do CC alude s espcies de acesso, qualificando como natural

quando resulta exclusivamente das foras da natureza e como industrial quando, por
facto do homem, se confundem objectos pertencentes a diversos donos, ou quando
algum aplica o trabalho prprio a matria pertencente a outrem, confundindo o
resultado desse trabalho com propriedade alheia. No mbito da acesso industrial
imobiliria releva, essencialmente, para o objecto do nosso estudo, o disposto no
artigo 1343., n. 1, do CC, relativo hiptese de, na construo de um edifcio em
terreno prprio se ocupar, de boa f, uma parcela de terreno alheio. No entanto,
tambm a acesso natural poder, certamente, conduzir aquisio de bens imveis
para o domnio privado do Estado. De notar que estas situaes podem ocorrer
frequentemente nos casos em que existem zonas conquistadas ao mar nos ltimos
decnios, que, em consequncia disso, se tm vindo a regenerar naturalmente. 339
338
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
339
Importa aqui mencionar, a ttulo meramente exemplificativo, a situao inerente a uma parcela de
terreno que integra a Mata Nacional das Dunas Litorais de Vila Real de Santo Antnio (MNDLVRSA) e
que tem sido alvo de um litgio judicial, no mbito do qual o Municpio de Vila Real de Santo Antnio veio
arrogar a sua qualidade de proprietrio relativamente dita parcela, com fundamento numa escritura de
justificao notarial lavrada para efeitos de aquisio, por usucapio, de um prdio urbano composto por
terreno no agrcola e sem capacidade construtiva, sito na Ponta da Areia, freguesia e concelho de Vila
Real de Santo Antnio, no descrita na Conservatria do Registo Predial de Vila Real de Santo Antnio,
com a rea de um milho, vinte e quatro mil e trinta e oito metros quadrados, a confrontar a Norte com
Mata Nacional Dunas do Litoral de Vila Real de Santo Antnio, a sul com Domnio Pblico Martimo, a
nascente com caminho municipal e a poente com Mata Nacional Dunas do Litoral de Vila Real de Santo
Antnio, inscrito na matriz sob o artigo P8460, sem valor patrimonial atribudo. No entanto, o Estado
considera, e bem, a nosso ver, que a MNDLVRSA constitui um imvel que integra o domnio privado do

Na sequncia do acima discorrido, e por fora do disposto no artigo 1327. do CC,

pertence ao dono da coisa tudo o que a esta acrescer por efeito da natureza, ou seja,
tudo o que acrescer e unir-se aos imveis do Estado integra, igualmente, o seu
patrimnio e, por conseguinte, o seu domnio privado. Denotamos pois que o artigo
1327. do CC formula um princpio geral de expanso do direito de propriedade,
quanto sua possibilidade de acrescer por efeito da natureza, ou seja, por causas
estranhas vontade e aco do proprietrio. 340
Deste modo, a acesso regulada como uma causa de aquisio especfica da

propriedade, razo pela qual s o proprietrio, in casu o Estado, legtimo para a
aquisio de coisa implantada, actuando a acesso. 341
3.2.2.4. IMVEIS SEM DONO CONHECIDO
O artigo 1345. do CC estabelece que as coisas imveis sem dono conhecido so

consideradas patrimnio do Estado. 342 Esta disposio legal teve por fonte do artigo
827. do Cdigo Italiano de 1942 e consagra o princpio tradicional do direito eminente
do Estado sobre todo o territrio em consequncia dos seus poderes de soberania 343,
detendo ainda estreitas afinidades substanciais com a regra do direito sucessrio que
chama o Estado a recolher as heranas vagas, na falta de parentes sucessveis e de
cnjuge do de cujus.
Estado, sendo que os seus limites englobam uma rea dunar que se estende at ao Domnio Pblico
Martimo, integrando a rea de regenerao natural que entretanto se foi formando, e que, de acordo com
a descrio do prdio em causa efectuada na escritura pblica de justificao notarial e,
consequentemente, no respectivo extracto, o mesmo corresponde rea de regenerao natural acima
mencionada, adjacente Ponta da Areia e perto da cidade de Vila Real de Santo Antnio, ou seja, a uma
zona conquistada ao mar nos ltimos decnios, que se regenerou naturalmente e onde esto presentes
os habitats identificados para o conjunto da Mata Nacional.
340
PIRES DE LIMA; ANTUNES VARELA (1987) Cdigo Civil [] p. 140.
341
OLIVEIRA ASCENSO (1993) Direito Civil: Reais [] p. 308-309, entende que a acesso tem
carcter potestativo, havendo um verdadeiro direito ou faculdade de acesso, que cabe ao titular
beneficirio. No entanto, uma causa de aquisio originria, na medida em que o beneficirio recebe um
novo direito totalmente independente das vicissitudes que possa ter sofrido o anterior.
342
Em anotao ao artigo 1345. do CC, NETO (2006) - Cdigo Civil [] p. 1107, considera que o
abandono, em sentido prprio, corresponde, em sede de direitos reais, ao conceito de renncia abdicativa
e tem como efeito a extino do direito abandonado. Nesta perspectiva, o abandono de coisa imvel
integra-a, ex lege, no patrimnio do Estado. Contudo, CARVALHO FERNANDES, Lus A. (2007) Lies
de Direitos Reais. 5. ed. rev. e rem. Lisboa: Quid Juris. p. 251-253, manifesta um entendimento oposto
ao considerar que a figura aqui prevista substancialmente diferente do abandono, designado por
derelictio, o qual no encontra tratamento directo no CC e que tem por objecto coisas mveis. Mais refere
a este propsito que, de qualquer modo, o abandono de coisas imveis, mesmo se admitido
genericamente, sempre teria um regime particular por fora do artigo 1345. CC.
343
PIRES DE LIMA; ANTUNES VARELA (1987) Cdigo Civil [] p. 175.

Deste modo, no artigo 1345. do CC no se estabelece uma ocupao, pois, na

verdade, no se prev nenhum acto de ocupao por parte dos rgos pblicos e to
pouco h uma reverso automtica para o Estado. Na verdade, instituiu-se uma mera
presuno ilidvel. 344
Nesta esteira, e de acordo com a referida norma, o Estado legitimado a englobar no

seu patrimnio os imveis sem dono conhecido, mas isso no significa a aquisio
automtica da propriedade 345, j que esta s se verificar por usucapio, se o Estado
fizer o aproveitamento efectivo do imvel, nos termos gerais, no obstante estarmos
perante uma aquisio ex lege.
3.2.2.5. DAO EM CUMPRIMENTO
A figura jurdica da dao em cumprimento surge, inequivocamente, como uma das

formas de aquisio de bens ou direitos para o domnio privado do Estado.
A dao em cumprimento ou datio in solutum encontra-se prevista no artigo 837. do

CC e consiste na realizao de uma prestao diferente da que devida, com o fim
de, mediante acordo do credor, extinguir imediatamente a obrigao. Assim, esta
figura jurdica pode ter por objecto quer a transmisso da propriedade de uma coisa,
quer a transmisso de um outro direito, sendo o seu principal efeito a extino da
obrigao. De notar que a prestao diferente da devida s extinguir o crdito se o
344
OLIVEIRA ASCENSO (1993) Direito Civil: Reais [] p. 454.
345
O artigo 17. da LPAP faz referncia aquisio dos chamados bienes vacantes o mostrencos , os
quais, por carecerem de dono, pertencem Administrao ope legis e no podem ser adquiridos pelos
particulares por ocupao. TER PREZ, Alejandro (2007) Adquisicin de bienes y derechos por las
Administraciones Pblicas. In HORGU BAENA, Concepcin, coord. - Rgimen Patrimonial de Las
Administraciones Pblicas. Madrid: Iustel. p. 284-285, afirma, a este propsito, que no necessria
nenhuma declarao neste sentido, sendo os bens adquiridos por expressa determinao da lei,
salientando, no entanto, que a posse dos bens pode ser concretizada quer por via administrativa, quer por
via judicial.
Sobre esta matria cfr. igualmente o explicitado por CHINCHILLA MARN, Carmen (2004) Adquisicin
de Bienes y Derechos. p. 154-158, que tambm reala o facto de o Estado adquirir os bens por fora da
lei, sem prejuzo da necessidade de ter que tomar posse dos mesmos para que se considerem
incorporados no seu patrimnio. Tambm ALONSO MS (2010) Adquisicin de bienes y derechos, In
MESTRE DELGADO, Juan Francisco, coord. - El rgimen jurdico general del Patrimonio de las
Administraciones Pblicas: Comentarios a la Ley 33/2003, de 3 de noviembre. 2. edicin ampliada.
Madrid: La Ley grupo Wolters Kluwer [etc], p. 295-296, reala o facto de a incorporao do bem no
patrimnio do Estado exigir que se adopte um procedimento, o qual culminar com uma resoluo na qual
se declare que o bem fica vago e, portanto, pertence ao Estado. S a partir deste momento que se
produziro os efeitos previstos no artigo 17.1 da LPAP.

devedor lhe der o seu assentimento, o qual conferido, em regra, no momento em

que a dao se realiza.
A LOE para 2012 346 autoriza o Governo, atravs do Ministro das Finanas, no mbito
da recuperao de crditos e outros activos financeiros do Estado, detidos pela DGTF,
a proceder aceitao, como dao em cumprimento, de bens imveis, de bens
mveis, valores mobilirios e outros activos financeiros (alnea d) do n. 1 do artigo
85.). Esta previso integra-se no quadro de regularizao das dvidas ao Estado,
constituindo um regime mais simples e flexvel tendente a recuperar parte importante
dos crditos dos entes pblicos.
Neste postulado, a dao em cumprimento no se encontra regulada como forma de

permitir ao Estado regularizar as responsabilidades decorrentes das obrigaes
assumidas pelos servios e organismos pblicos, o que, a verificar-se, constituiria, em
nossa opinio, uma forma de financiamento indirecto dos institutos pblicos e,
portanto, de acordo com o regime legal em vigor, seria contra legem.
3.3. FORMAS DE AQUISIO DE DIREITO PBLICO
Em algumas das situaes infra identificadas, notrio que o Estado detm um

estatuto de potentior persona, usando prerrogativas que lhe permitem aceder, com
base na lei, aquisio de bens para o respectivo domnio privado de forma
privilegiada, impondo a destruio do vnculo que liga as coisas ao seu proprietrio e,
ao mesmo tempo, a sua passagem ao domnio privado do Estado. 347
Como j referimos, a aquisio de bens imveis para o domnio privado do Estado

pode operar apenas por via do Direito Privado ou por meio do Direito Pblico,
relevando neste mbito as especificidades prprias do Direito Administrativo, vertidas
quer num contrato administrativo quer em actos de autoridade.
346
347

3.3.1. EXPROPRIAO POR UTILIDADE PBLICA
A expropriao por utilidade pblica encontra-se regulada no Cdigo das

Expropriaes (CE), aprovado atravs da Lei n. 168/99, de 18 de Setembro 348,
alterada e republicada pela Lei n. 56/2008, de 4 de Setembro 349. De acordo com o
artigo 1. do CE, que define, em termos genricos, o objecto de expropriao por
utilidade pblica, os bens imveis e os direitos a eles inerentes 350 podem ser
expropriados por causa de utilidade pblica compreendida nas atribuies, fins ou
objecto da entidade expropriante, mediante o pagamento contemporneo de uma justa
indemnizao. 351
Assim, a expropriao por utilidade pblica entendida como um processo pelo qual o
Estado, para prosseguir um fim de interesse pblico, extingue os direitos (em regra, o
direito de propriedade plena) dos seus titulares sobre um determinado imvel e
transfere esse bem para o patrimnio da pessoa colectiva expropriante ou para o de
uma outra pessoa colectiva, pblica ou privada, mediante o pagamento de prvia e
justa indemnizao. 352
348
D.R. I-A Srie. 219 (1999-09-18) 6417-6436.
349
DR. I Srie. 171 (2008-09-04) 6191-6210.
350
A expropriao dos direitos sem subtraco da res pode ocorrer quando o beneficirio da expropriao
j o proprietrio do bem ou quando se verifica a constituio de direitos reais limitados, de gozo ou de
garantia.
351
Sobre a ideia fundamental que preside figura da expropriao, importa ver a posio CARVALHO
FERNANDES (2007) Lies de Direitos Reais [] p. 207.
Ainda assim, sempre se refira que o prprio conceito legal explicita claramente que a expropriao tem
como objecto bens imveis, ou seja, terrenos e edifcios, bem como os direitos a eles inerentes.
Em suma, a expropriao faz extinguir automaticamente todos os direitos que incidiam sobre o bem
expropriado, ficando livre de qualquer nus e implicando apenas o pagamento de indemnizao quer ao
proprietrio quer ao titular dos restantes direitos que se extinguiram.
A expropriao tem, assim, por objecto, todos os direitos privados de natureza patrimonial, excluindo os
direitos subjectivos no patrimoniais e os interesses ou meras expectativas.
352
QUADROS, Fausto de (1991) Expropriao por Utilidade Pblica. In FERNANDES, Jos Pedro, dir. -
Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica. Lisboa. vol. 4. p. 306. Tambm LEFEBVRE, Francis (2011)
Memento Expropiacin Forzosa: Patrimonio Pblico 2011-2012. Madrid: Francis Lefebvre, S.A. p. 13,
considera que o direito de propriedade privada goza de trs garantias, face ao poder expropriativo: por um
lado, a exigncia de um fim de utilidade pblica ou interesse social, identificado com a causa da
expropriao, por outro, o direito do expropriado a uma justa indemnizao e, por fim, a submisso da
expropriao e do respectivo procedimento ao estabelecido nas leis. Para este Autor, a potestad
expropiatoria es el poder jurdico atribuido a una de dichas organizaciones necesariamente de base
territorial para aplicar polticas pblicas determinadas mediante la privacin a los administrados,
coactiva y a ttulo oneroso, de ciertos bienes o derechos de contenido patrimonial, por razones concretas
de utilidad pblica o inters social, a travs de un procedimiento administrativo especial que determina la
celebracin de un negocio jurdico traslativo de cambio por el cual se transmite forzosamente a la
Administracin expropiante o a un tercero pblico o privado la titularidad de un bien o derecho, para que,
mediante la diversin de su uso, pueda satisfacerse una necesidad de inters social o de publica utilidad.
Vide tambm artigo 33. da Constituio espanhola.

Em sentido clssico, a expropriao entendida como a privao ou subtraco de

um direito e a sua apropriao por um sujeito diferente para a realizao de um fim
pblico. Nesta esteira, um poder inerente soberania do Estado 353 a que esto
sujeitos todos os proprietrios de bens imveis, face necessidade de realizar fins
sociais de interesse colectivo. Todavia, o recurso ao instituto da expropriao, e
conforme decorre do n. 2 do artigo 62. da CRP, encontra limitaes, j que
restringido aos casos previstos na lei e impe o pagamento de uma indemnizao.
A expropriao por utilidade pblica, enquanto forma privilegiada de aquisio de bens

pelo Estado 354, tem como causa a prossecuo de uma utilidade pblica, ou melhor,
de um fim de interesse pblico, sendo que a garantia do direito de propriedade privada
impe que se trate de uma utilidade pblica concreta e especfica. 355
Em bom rigor, atravs de um mecanismo de direito pblico, o Estado, enquanto

entidade expropriante, adquire uma propriedade privada que integra no seu domnio
privado e que, pela afectao das finalidades pblicas que justificaram a expropriao,
poder ou no ingressar no domnio pblico. 356 Mesmo que no ingressem no domnio
pblico, estes bens ficam submetidos a um direito restrito de propriedade, pois pesam
sobre eles importantes restries de utilidade pblica, desde logo o condicionamento
da propriedade realizao do fim que justificou e fundamentou a expropriao.
Posto isto, de realar que, no caso da expropriao por utilidade pblica, estamos
perante uma aquisio originria, na medida em que a aquisio do direito de
353
LEFEBVRE (2011) Memento Expropiacin Forzosa [] p. 16, refere at que a atribuio
expropriativa uma das manifestaes paradigmticas e mais intensas do regime jurdico de potentior
persona prprio da Administrao.
354
Esta a qualificao utilizada por CHINCHILLA MARN (2004) Adquisicin de Bienes y Derechos
[] p. 150.
355
QUADROS, Fausto de (1991) Expropriao por Utilidade Pblica. In FERNANDES, Jos Pedro, dir. -
Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica. Lisboa. vol. 4. p. 309.
356
GODFRIN (1987) Droit administratif des biens: domaine, travaux, expropriation. 3. edition revue et
augmente. Paris: Masson. [] p. 152, considera que a expropriao o modo mais importante de
aquisio de bens do domnio privado a ttulo oneroso, alegando ainda que a natureza jurdica do imvel
no afectada pela expropriao e que o bem expropriado ingressa no domnio privado. CAETANO
(2010) - Manual de Direito Administrativo [] p. 1045, aduz que os bens expropriados ingressam sempre
no patrimnio do expropriante e da podem ou no integrar o domnio pblico. Sobre este aspecto refira-
se que, usualmente, nas situaes em que sejam celebrados, por exemplo, contratos de concesso, e em
caso de expropriao efectuada pela concessionria, em que esta assume a qualidade de entidade
expropriante, os bens expropriados so usualmente adjudicados a favor do patrimnio do Estado,
concedente, e, portanto, no ingressam no patrimnio da entidade expropriante. Isto sucede porque,
nestes casos, o expropriante no beneficirio em nome prprio na medida em que surge como um
simples instrumento da realizao de um interesse pblico protegido por lei.

propriedade sobre o bem pela entidade expropriante no consequncia de uma

transmisso forada do anterior proprietrio. 357
Finalmente, julgamos curioso suscitar aqui a dvida sobre a possibilidade de ser

admitida a expropriao sobre bens imveis que compem o prprio domnio privado
do Estado. Consideramos que esta possibilidade ser fictcia, uma vez que depende
da vontade dos seus rgos a declarao de utilidade pblica do empreendimento e
no possvel lev-los a consentir a ocupao do imvel expropriado pela entidade
expropriante sem espontnea resoluo deles. 358
3.3.2. PERDA DE BENS A FAVOR DO ESTADO
Ao contrrio da expropriao, a perda de bens a favor do Estado pressupe sempre a

existncia de uma infraco, sendo, por isso e passando a redundncia, uma sano
que consiste na perda a favor do Estado de parte do patrimnio do autor da infraco,
sem indemnizao.
Na sequncia da prtica de ilcitos penais, o Estado pode beneficiar da perda de bens

a seu favor, nos termos dos artigos 109. e seguintes do Cdigo Penal (CP) 359 360
, mas
tambm dos n.s 2 e 4 do artigo 186. do Cdigo do Processo Penal (CPP) 361, que
fazem meno perda de bens apreendidos a favor do Estado.
O n. 1 do artigo 109. do CP estabelece que so declarados perdidos a favor do

Estado os objectos que tiverem servido ou estivessem destinados a servir para a
prtica de um facto ilcito tpico, ou que por este tiverem sido produzidos, quando, pela
sua natureza ou pelas circunstncias do caso, puserem em perigo a segurana das
pessoas, a moral ou a ordem pblicas, ou oferecerem srio risco de serem utilizados
para o cometimento de novos factos ilcitos tpicos. Este o regime geral, aplicvel
357
Sobre esta matria, cfr. OLIVEIRA ASCENSO (1993) Direito Civil: Reais [] p. 402-403, e
358
CAETANO (2010) - Manual de Direito Administrativo [] p. 1031-1032.
359
Aprovado atravs do Decreto-Lei n. 400/82. D.R. I Srie Supl. 221 (1982-09-23) 3006(2)-3006(44),
com a ltima redaco conferida pela Lei n. 56/2011. D.R. I Srie. 219 (2011-11-15) 4862-4863.
360
PINO ABAD, Miguel (1999) La Pena de Confiscacin de Bienes en el Derecho Histrico Espaol.
Crdoba: Servicio de Publicaciones, Universidade de Crdoba. p. 19, salienta que o confisco de bens tem
ocupado ao longo dos sculos um lugar preponderante entre as diferentes penas que afectam o
patrimnio dos indivduos castigados pela perpetrao de certos delitos.
361
Aprovado pelo Decreto-Lei n. 78/87. D.R. I Srie. 40 (1987-02-17) 617-699, com a ltima redaco
conferida pela Lei n. 26/2010. D.R. I Srie. 168 (30-08-2010) 3782-3787.

quando no h legislao especial, uma vez que existe um vasto leque de diplomas
sobre a perda de instrumentos que serviram para a prtica de crimes e de objectos por
estes produzidos em que so afastadas as regras gerais aqui explanadas. Cite-se, a
ttulo meramente exemplificativo, o Decreto-Lei n. 15/93, de 22 de Janeiro 362, que
estabelece o regime jurdico do trfico e consumo de estupefacientes, bem como da
Lei n. 5/2002, de 11 de Janeiro 363, que determina medidas de combate
criminalidade organizada e econmico-financeira, configurando um regime especial de
perda de bens a favor do Estado relativo ao trfico de estupefacientes. No entanto, e
em qualquer dos casos, esta perda de bens s admitida mediante garantias
processuais rgidas concedidas ao particular, designadamente o respeito pelo princpio
do contraditrio.
O artigo 109. do CP apenas faz meno a objectos que tiverem servido para a prtica
de um facto ilcito tpico, no aludindo natureza desses objectos, ao contrrio, por
exemplo, do n. 5 do artigo 36. do Decreto-Lei n. 15/93 364, que prev expressamente
a possibilidade de os bens imveis poderem ser declarados perdidos a favor do
Estado. Contudo, julgamos que a perda decretada ao abrigo daquela primeira
disposio legal no exclui os bens imveis, desde que, atentas as circunstncias do
caso, ponham em perigo a segurana das pessoas, a moral ou a ordem pblicas, ou
ofeream srio risco de ser utilizados para o cometimento de novos factos ilcitos
tpicos. Efectivamente, o imvel perdido a favor do Estado pode ter tido uma conexo
muito directa com a prtica do crime, como no caso dos crimes organizados em que o
imvel pode ser uma sede da organizao criminosa. 365 No essencial, tem de existir
uma conexo entre os bens e a prtica do crime, na medida em que os mesmos e,
consequentemente, a sua disponibilidade, no podem deixar de ter-se como
essenciais concretizao dos propsitos criminais.
Note-se que a declarao de perda definitiva de bens a favor do Estado consubstancia

uma aquisio originria, porquanto o novo titular recebe o seu direito independente
do direito do titular inscrito, o que leva a que o registo da aquisio fundada na perda
rompe com o trato sucessivo anterior. A aquisio a favor do Estado d-se, assim, por
via autoritria, no sendo exigvel, face s regras substantivas em vigor, a existncia
362
D.R. I-A Srie. 18 (1993-01-22) 234-252. Alterado e republicado pela Lei n. 18/2009, de 11 de Maio, e
alterado pela Lei n. 38/2009, D.R. I Srie. 138 (2009-07-20) 4533-4541, e pelo Decreto-Lei n. 114/2011,
D.R. I Srie. 230 (2011-11-30) 5130-5186.
363
D.R. I-A Srie. 9 (2002.01.11) 204-207.
364
D.R. I-A Srie. 18 (1993-01-22) 234-252.
365
Sobre esta matria, veja-se o Acrdo do STJ de 11 de Fevereiro de 2010 (Rodrigues da Costa).

de uma relao pessoal entre o titular inscrito e o actual proprietrio. No entanto, daqui
no decorre que no seja devida proteco ao titular inscrito, como veremos.
Neste intento e com algum interesse para a matria ora em apreo, cumpre salientar
que temos conhecimento de que nas situaes em que determinada a perda de
bens imveis a favor do Estado ocorrem sempre inmeras dvidas quanto
efectivao do respectivo registo, quando j existem outros titulares inscritos, que,
eventualmente, no tenham tido qualquer interveno no processo judicial e, portanto,
qualquer hiptese de se defenderem, em virtude de poder estar em causa uma
violao ao princpio do trato sucessivo previsto no n. 4 do artigo 34. do Cdigo do
Registo Predial (CRPr) 366. Sobre esta matria, julgamos que o respeito pelo referido
princpio se encontra assegurado pela interveno do titular inscrito, quando esteja em
causa o registo a favor do Estado de imveis declarados perdidos a seu favor que
tenham sido transmitidos a terceiro pelo arguido antes da declarao de perda, tendo
em conta que a alnea d), in fine, do n. 1 do artigo 401. do CPP lhe confere
legitimidade para recorrer das decises que possam afectar os seus direitos, ainda
que no seja parte no respectivo processo. 367 Em suma, a declarao de perda a favor
do Estado opera independentemente da pessoa que figurava como titular inscrito na
data da deciso, por via autoritria, na medida em que o resultado de um poder
366
Aprovado atravs do Decreto-Lei n. 224/84. D.R. I Srie Sup.. 155 (1984-07-06) 2052(2)-2052(40),
com a ltima alterao conferida pelo Decreto-Lei n. 185/2009. D.R. I Srie.155 (2009-08-12) 5226-5235.
367
A este propsito de chamar colao os Pareceres CT DGRN de 28 de Fevereiro de 2002 (Antnio
Duarte Lus), Proc. R.P. n. 211/2001 DSJ-CT, e de 28 de Novembro de 2002 (Emlia Santos Dias
Pereira), Proc. 114/2002 DSJ-CT. Na verdade, o Parecer emitido sob o Proc. 114/2002 confirma a recusa
do registo de imveis declarados perdidos a favor do Estado por falta de trato sucessivo porquanto, nesse
caso, estava em causa o registo de imveis que, aps a declarao de perda a favor do Estado, foram
pelo arguido transmitidos a terceiros pelo arguido, aduzindo que: Se por inrcia do Estado,
posteriormente ao trnsito em julgado daquela sentena, este no vier a proceder, atempadamente, ao
registo da aquisio originria e se, entretanto, uma outra aquisio vier a ser registada por o arguido ter
procedido venda do imvel, que j no lhe pertencia, aps o trnsito em julgado daquela sentena, este
registo ser efectuado definitivamente.
No entanto, no caso de os imveis terem sido transmitidos antes da declarao de perda, o Parecer CT
DGRN de 28 de Fevereiro de 2002 (Antnio Duarte Lus), Proc. R.P. n. 211/2001 DSJ-CT, em nota de
rodap, salienta que:
Questo diversa poderia ser sustentada se as aquisies ao arguido e seus filhos por parte do titular
inscrito tivessem ocorrido antes da declarao da perda a favor do Estado, face legitimidade daquele
para recorrer, enquanto terceiro, da sentena que decretou a perda (artigo 401., n. 1, d) do C.P.P.).
Nessa circunstncia, segundo o entendimento expresso no citado Parecer n. R.P. 54/2000, ter-se-ia por
verificada a interveno do titular inscrito, achando-se removido o obstculo do n. 2 do artigo 34. do
C.R. Predial. Esta questo no est, porm, em tabela nos autos, pelo que nos abstemos de a apreciar.
No mesmo sentido, tambm o supra citado Parecer n. R.P. 54/2000 DSJ-CT. BRN n. 8/2000. II cad. p.
27, estatui que a perda definitiva a favor do Estado consubstancia uma aquisio originria. O novo titular
recebe o seu direito independente do direito do titular inscrito. O que vale por dizer que o registo da
aquisio fundada na perda rompe com o trato sucessivo anterior. Mas daqui no se segue que no seja
devida proteco ao titular inscrito. Tal proteco -lhe conferida com a atribuio de legitimidade para
recorrer, enquanto terceiro, da sentena que declarou a perda (artigo 401., n. 1, d), C.P.P.. Da que para
o registo baste a meno do trnsito em julgado da sentena. No h, pois, excepo ao princpio do trato
sucessivo.

pblico do Estado, que, por isso, tem eficcia absoluta, impondo-se erga omnes. O
titular inscrito poder, quando muito, vir a pedir uma indemnizao ao abrigo do
disposto no artigo 108. do CP. Todavia, refira-se que hoje so muito mais restritos os
casos em que se podem declarar perdidos a favor do Estado os objectos pertencentes
a terceiros, nos termos do artigo 110. do CP, porquanto tal perda apenas pode ter
lugar se o terceiro tiver concorrido, de forma censurvel, para a sua utilizao ou
produo do resultado ou se tiver retirado vantagens da prtica do facto tpico, ou
ainda quando tiver adquirido os objectos aps a prtica do facto, conhecendo os
adquirentes a sua provenincia.
Finalmente, no podemos deixar de realar que a LOE para 2012 368 dispe de uma
norma, o artigo 198., relativa adjudicao de bens perdidos a favor do Estado, na
qual se prev que revertem a favor do Fundo para a Modernizao da Justia 50% do
produto da alienao de bens perdidos a favor do Estado, nos termos do artigo 186.
do CPP e do n. 1 do artigo 35. e do artigo 36. do Decreto-Lei n. 15/93.
3.3.3. SUCESSO DE PESSOAS COLECTIVAS EXTINTAS
A sucesso de pessoas colectivas extintas consubstancia uma forma de (re)aquisio

de bens pelo Estado, cuja disciplina encontra a sua consagrao no artigo 13. do
Decreto-Lei n. 200/2006, de 25 de Outubro 369. Efectivamente, e de acordo com o n. 1
desta disposio legal, no caso de extino de servios que integram a administrao
directa e indirecta 370 do Estado, os bens imveis do domnio privado do Estado so
afectos entidade do Ministrio das Finanas competente em matria de gesto do
patrimnio do Estado, leia-se DGTF.
368
369
D.R. I Srie. 206 (2006-10-25) 7389-7393.
370
A administrao directa do Estado integra todos os rgos, servios e agentes integrados na pessoa
colectiva Estado que, de modo directo e imediato e sob dependncia hierrquica do Governo,
desenvolvem uma actividade tendente satisfao das necessidades colectivas. Por sua vez, a
administrao indirecta do Estado integra as entidades pblicas, distintas da pessoa colectiva Estado,
dotadas de personalidade jurdica e autonomia administrativa e financeira que desenvolvem uma
actividade que prossegue fins prprios do Estado. Sobre esta classificao, vide artigo 199., alnea d), da
CRP, que dispe que compete ao Governo, no exerccio de funes administrativas, dirigir os servios e a
actividade da administrao directa do Estado, civil e militar, superintender na administrao indirecta e
exercer a tutela sobre esta e sobre a administrao autnoma.

J na hiptese de fuso de servios da administrao directa ou indirecta do Estado,

prevista no n. 2 da mesma norma, os bens imveis so reafectos aos servios que
lhes sucedam no exerccio das respectivas atribuies ou competncias ou, em
alternativa, sempre que no se revelem necessrios para o efeito, so devolvidos
DGTF, a quem cumprir assegurar a sua adequada gesto, o mesmo sucedendo nos
casos de reestruturao ou racionalizao de efectivos que envolva o fim da utilizao
de imveis certos e determinados ou quando haja reorganizao dos servios.
Apesar de a norma em causa fazer referncia extino de servios da administrao

directa ou indirecta do Estado, podemos afirmar, com certeza, que apenas est em
causa a aquisio, em sentido prprio, de bens para o domnio privado do Estado nas
transferncias que se processam entre este ltimo e a administrao indirecta,
mormente os institutos pblicos, com excluso das entidades pblicas empresariais,
como excepciona o n. 2 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 200/2006 371, porquanto s a
nos movemos no contexto de relaes intersubjectivas. Com efeito, entre servios
integrados no mbito da mesma pessoa colectiva pblica no estamos perante uma
verdadeira transferncia de titularidade de bens, que pressupe sempre o atributo da
personalidade jurdica. 372
Por fim, e no obstante o acima explicitado, sempre se refira que sendo evidente a
desnecessidade de proceder reafectao dos bens imveis em causa a outros
servios pertencentes administrao directa ou indirecta do Estado, proceder-se-
respectiva alienao a terceiros, nos termos previstos nos n.s 5 e 6 do artigo 13. do
Decreto-Lei n. 200/2006 373.
3.3.4. REVERSO NO TERMO DA CONCESSO
A reverso consiste no retorno posse do concedente de bens seus afectos

actividade concessionada, operado com a extino do contrato de concesso que
371
D.R. I Srie. 206 (2006-10-25) 7389-7393.
372
AZEVEDO (2010) - O Domnio privado da Administrao [] p. 77. No caso de reafectaes de bens
entre servios do Estado integrados na respectiva administrao directa, o que temos so relaes de
natureza estritamente intrasubjectiva, no quadro de uma mesma pessoa colectiva, o que determina, s
por si, que no se trate de uma autntica transferncia de titularidade de bens, que pressupe sempre o
atributo da personalidade jurdica, ou seja, uma relao a estabelecer entre duas pessoas colectivas
distintas.
373
D.R. I Srie. 206 (2006-10-25) 7389-7393.

fundamentava a sua fruio pelo concessionrio. 374 Nos termos dos n.s 3 e 4 do
artigo 425. do CCP, os bens que integram o estabelecimento da concesso revertem,
no final da mesma, para o concedente, ou seja, para o Estado.
Note-se que o estabelecimento da concesso integra, nos termos dos n.s 1 e 2 do

artigo 419. do CCP, os bens mveis e imveis afectos quela e os direitos e
obrigaes destinados realizao do interesse pblico subjacente celebrao do
contrato, considerando-se afectos concesso todos os bens existentes data da
celebrao do contrato, assim como os bens a criar, construir, adquirir ou instalar pelo
concessionrio em cumprimento do mesmo, que sejam indispensveis para o
adequado desenvolvimento das actividades concedidas, independentemente de o
direito de propriedade pertencer ao concedente, ao concessionrio ou a terceiros.
O fim do contrato de concesso tem como efeitos a reassuno pelo concedente do

exerccio de todos os poderes que pela concesso transmitira para o concessionrio, a
reverso de todos os seus bens levados para a concesso nos termos contratuais e
ainda a transferncia, para o mesmo concedente, dos bens que o concessionrio
construiu, adquiriu e instalou no estabelecimento e que, nos termos do contrato, no fim
deste seriam transferidos para o concedente.
No caso de o contrato prever a transferncia para o concedente de bens do

concessionrio afectos concesso, conforme prev o n. 4 do artigo 425. do CCP, o
concessionrio tem em relao a estes bens um direito de propriedade temporrio e
precrio, que termina com a extino da concesso, na medida em que ele no pode
dispor desses bens nos termos gerais de direito, integrando um patrimnio de destino
especial. 375
374
ANDRADE DA SILVA (2010) Dicionrio dos Contratos Pblicos [] p. 427, ao considerar que a
reverso dos bens do concedente diz, essencialmente, respeito aos bens do domnio pblico, afirma que
o conceito tem assumido uma feio econmica, abrangendo tambm os bens adquiridos pelo
concedente e aplicados na actividade concessionada, submetidos clusula de transferncia, no
pressuposto de que foram pagos atravs do produto do desenvolvimento da actividade concessionada.
375
CAETANO (2010) - Manual de Direito Administrativo [] p. 1120, suscita e analisa a questo sobre a
quem pertence a propriedade do respectivo estabelecimento quando tenha sido o concessionrio a
mont-lo e nos termos do acto de concesso deva vir a reverter para o concedente, distinguindo duas
hipteses: por um lado, o estabelecimento do servio constitui uma universalidade que a lei considera do
domnio pblico ou, por outro, os bens que constituem o estabelecimento do servio so coisas
meramente particulares, considerando que na primeira o estabelecimento , desde o momento da
criao, propriedade pblica, e na segunda os bens so propriedade do concessionrio enquanto durar a
concesso. Conforme aduz GONALVES, Pedro (1999) - A Concesso de Servios Pblicos. Coimbra:
Almedina. p. 311-312, embora pertenam ao concessionrio, os bens abrangidos pela clusula de
transferncia integram um patrimnio de destino especial, razo porque o concessionrio no pode dispor
deles nos termos gerais permitidos pelo direito de propriedade.

Ainda neste mbito, no podemos deixar de fazer referncia aos bens prprios do
concessionrio no sujeitos a clusula de transferncia, sendo que nestes casos, e
com a extino da concesso, os bens continuam a pertencer ao concessionrio, no
obstante durante a vigncia da concesso terem estado afectos ao estabelecimento
da concesso, existindo, portanto, uma propriedade plena sobre os mesmos.
Em sntese, no que respeita aos bens afectos concesso e, consequentemente,

sua eventual reverso, temos de diferenciar trs tipos de bens e, consequentemente
trs regimes distintos.
Por um lado, os bens da entidade concedente, j existentes, que esta afectou

actividade do concessionrio e, portanto, concesso, sem que isso implique a
transferncia do direito de propriedade sobre os mesmos, pelo que a haver reverso
apenas da posse e no da propriedade, porquanto no ocorre qualquer transferncia
deste direito. Na realidade, nestes bens no est em causa uma verdadeira
transferncia da sua propriedade para o patrimnio do Estado, enquanto concedente,
j que nunca deixaram de lhe pertencer, havendo apenas um mero retorno sua
posse. 376 Nesta medida, podem passar tambm a pertencer ao concedente certos
bens adquiridos ou construdos pelo concessionrio, designadamente os adquiridos
por fora das expropriaes.
Por outro, os bens do concessionrio a transferir para o concedente, sobre os quais

aquele detm um direito de propriedade temporrio e limitado porquanto ocorre a sua
transferncia no termo da concesso para o Estado e antes disso o concessionrio
encontra-se condicionado ao cumprimento de uma srie de obrigaes e restries,
onde se inclui a proibio de dispor dos bens que se encontrem nesta situao.
Por fim, no podemos deixar de destacar os bens do concessionrio no sujeitos a

qualquer clusula de transferncia para o concedente, pelo que sobre os mesmos
recai uma propriedade plena.
Com isto, pretendemos concluir que apenas na segunda situao supra identificada,
ou seja, dos bens do concessionrio a transferir para o concedente, estaremos
376
ANDRADE DA SILVA, Jorge (2009) Cdigo dos Contratos Pblicos [] p. 990. Neste sentido,
PEREIRA DE SOUSA, Rui (2003) - Contratos de Concesso: perspectiva econmica, financeira e
contabilstica. Lisboa: reas Editora. p. 44, a reverso dos bens do concedente pode ser entendida como
uma transferncia da posse dos mesmos, do concessionrio para o concedente (proprietrio dos bens),
pelo facto de se terem extinguido os direitos de uso que sobre eles estavam constitudos. No existe
qualquer transferncia de propriedade, mas apenas uma devoluo dos bens ao Estado normalmente
efectuada a ttulo gratuito.

perante uma verdadeira aquisio de direito pblico, j que na primeira situao o bem
que integra o estabelecimento da concesso nunca sai da titularidade do Estado e na
terceira o mesmo permanece sempre na esfera jurdica do concessionrio.
Acresce salientar que no somente nas concesses de servio pblico ou de obras

pblicas, exemplos mais tpicos, que se verifica a vicissitude da reverso dos bens da
concesso para o concedente. Vejamos, por exemplo, o caso do contrato de
concesso de explorao de jogos de fortuna ou azar, classificado pela doutrina como
um contrato nominado, tpico, formal, sinalagmtico, oneroso, de execuo continuada
e de efeitos mltiplos. 377
Nos termos do artigo 9. do Decreto-Lei n. 422/89, de 2 de Dezembro 378, que

reformula a Lei do Jogo, o direito de explorar jogos de fortuna ou azar reservado ao
Estado e s pode ser exercido por empresas constitudas sob a forma de sociedades
annimas a quem o Governo pode adjudicar a respectiva concesso mediante
contrato administrativo, devendo a mesma ser concretizada mediante concurso
pblico, nos termos do artigo 10. do mesmo diploma legal, com excepo dos casos
especiais devidamente justificados em que pode haver lugar adjudicao da
concesso independentemente de concurso pblico, nos quais devem ser
estabelecidas as obrigaes da concessionria em decreto-lei.
Este tipo de contrato tem, igualmente, por objecto a transferncia, temporria e parcial,
para um particular do exerccio de um direito legalmente reservado Administrao,
que o concessionrio desempenhar por sua conta e risco, mas no interesse geral.
Este entendimento resulta do disposto no artigo 19. do Decreto-Lei n. 422/89 379, que
determina que a adjudicao definitiva implica a transferncia temporria para a
concessionria da fruio de todos os bens propriedade do Estado afectos
concesso. 380
H que notar que, nestes casos, o volume dos investimentos dos concessionrios com
a conservao e actualizao do estabelecimento da concesso tem vindo a diminuir
consideravelmente nos ltimos anos de explorao, especialmente nas situaes em
que, como vimos, esto em causa bens do Estado ou para ele reversveis no termo do
377
Sobre esta noo, FREITAS DO AMARAL, Diogo; TORGAL, Lino (2002) Estudos sobre Concesses
e Outros Actos da Administrao: pareceres. Coimbra: Almedina. p. 532.
378
D.R. I Srie. 277 (1989-12-02) 5244-5266.
379
D.R. I Srie. 277 (1989-12-02) 5244-5266.
380
Sobre a forma como se processa a transferncia e sobre o inventrio dos bens transferidos, importa
ver o estatudo nos artigos 20. e 21. do mesmo Decreto-Lei.

prazo da concesso, conforme previsto no artigo 23. do Decreto-Lei n. 422/89 381.

Com efeito, nestas situaes e por esses motivos, os concessionrios deixam de se
sentir naturalmente motivados para despender avultadas quantias no estabelecimento
da concesso. 382
3.3.5. EXECUO FISCAL
O processo de execuo fiscal encontra-se previsto no artigo 103. da Lei Geral

Tributria (LGT) 383 e nos artigos 148. a 278. do Cdigo do Procedimento e Processo
Tributrio (CPPT). 384
De acordo com o n. 1 do artigo 103. da LGT, o processo de execuo fiscal tem

natureza judicial, sem prejuzo da participao dos rgos da Administrao Tributria
nos actos que no tenham natureza jurisdicional, ou seja, dos actos materialmente
designados como actos administrativos de execuo fiscal. No obstante poder
ponderar-se a eventualidade de se considerar a execuo fiscal como um processo de
natureza mista, parece-nos que a disposio legal em causa no deixa margem para
dvidas quanto sua qualificao como processo eminentemente judicial. Alis, o
facto que pode, de alguma forma, confirmar este entendimento a determinao da
aplicao subsidiria das normas processuais civis e no das insertas no CPA. 385
A execuo fiscal , assim, qualificada como um processo executivo especial atravs

do qual o Estado visa a cobrana dos seus crditos fiscais ou equiparados sem
necessidade de prvia sentena judicial que defina o seu mbito, visando, assim,
proporcionar as providncias adequadas efectiva reparao dos seus direitos
381
D.R. I Srie. 277 (1989-12-02) 5244-5266. Esta disposio legal estatui que so reversveis para o
Estado, no termo da concesso, os bens como tal considerados no contrato de concesso, os bens
adquiridos pelas concessionrias no decurso das concesses e que sejam utilizados para fazer funcionar,
nos termos legal e contratualmente estabelecidos, quaisquer dependncias dos casino e seus anexos,
que sejam propriedade do Estado ou para ele reversveis, as benfeitorias feitas em bens do Estado ou
para ele reversveis e o material e utenslios de jogo, no conferindo qualquer direito de indemnizao.
382
FREITAS DO AMARAL; TORGAL (2002) Estudos sobre Concesses [] p. 548.
383
Aprovada atravs da Lei n. 398/98. D.R. I Srie-A. 290 (1998-12-17) 6872-6892, com a ltima
alterao conferida pela LEI n. 64-B/2011. D.R. I Srie Supl. 250 (2011-12-30) 5538-(48)-5538-(244).
384
Aprovado atravs do Decreto-Lei n. 433/99. D.R. I Srie-A. 250 (1999-10-26) 7170-7215, com a ltima
alterao conferida pela LEI n. 64-B/2011. D.R. I Srie Supl. 250 (2011-12-30) 5538-(48)-5538-(244)..
385
Neste sentido, GUERREIRO, Antnio Lima (2001) Lei Geral Tributria Anotada. Lisboa: Rei dos
Livros. p. 421-422, salientando que este facto no prejudica a participao dos rgos da administrao
tributria nos actos sem natureza meramente jurisdicional, ou seja, na prtica dos chamados actos
administrativos da execuo fiscal.

violados. O processo de execuo fiscal constitui, portanto, um exerccio de auto-tutela

do Estado, o que traduz uma afirmao da supremacia do seu ius imperii. 386 Deste
modo, no restam dvidas de que entre as entidades que gozam do privilgio da
execuo fiscal conta-se, naturalmente, o Estado. 387
A execuo fiscal serve para cobrar crditos do Estado 388, garantindo a este um meio
rpido e expedito de arrecadar receitas que derivam de prestaes devidas por causa
do exerccio de funes pblicas.
Contudo, para os efeitos aqui previstos importa realar que, no mbito do processo de
execuo fiscal, atravs da penhora, so concretizados os bens que sero afectos ao
pagamento da dvida exequenda. Assim, neste processo, a penhora um meio
instrumental de arrecadao de receita em fase de cobrana coerciva. Entre os bens
penhorveis encontram-se, naturalmente, os bens imveis, cuja penhora se sujeita s
formalidades previstas no artigo 231. do CPPT. Nesta senda, e nos termos do artigo
248. do CPPT, a regra a de que a venda dos bens penhorados feita por meio de
propostas em carta fechada, salvo quando se disponha de forma diferente.
Finalmente, nos termos do n. 1 do artigo 261. do CPPT, se, em virtude da penhora

ou da venda, forem arrecadadas importncias suficientes para solver a execuo, e
no houver lugar a verificao e graduao de crditos, ser aquela declarada extinta
depois de feitos os pagamentos.
386
S FERNANDES, Ricardo (1991) Execuo Fiscal. In FERNANDES, Jos Pedro, dir. - Dicionrio
Jurdico da Administrao Pblica. Lisboa. vol. 4. p. 296. MARTINEZ, Pedro Soares (1983) Manual de
Direito Fiscal. Coimbra: Almedina. p. 415, qualifica o processo de execuo fiscal como um meio
processual de reparao efectiva de um direito violado, sendo este o trao distintivo em relao ao
processo declarativo, que tem por objecto a definio de um direito ou de uma situao.
387
MARTINEZ (1983) Manual de Direito Fiscal [] p. 416, salienta mesmo que foi para assegurar a
cobrana coerciva dos crditos deste que o processo das execues fiscais foi estruturado. Alis,
inicialmente, tratava-se de um meio para cobrar dvidas do Fisco, sendo que, no entanto, veio a abranger
dvidas de carcter privado ou admissivelmente de tal natureza.
388
TER PREZ, Alejandro (2007) Adquisicin de bienes y derechos [] p. 302, considera que os bens
e direitos que a Administrao obtm no exerccio dos procedimentos de execuo so aquisies
onerosas, pois previamente aquela ostenta um direito de crdito para cuja execuo est permitida esta
forma de actuao. Sobre as aquisies em procedimentos de execuo na lei espanhola, ver o artigo
25. da LPAP.

3.4. REGISTOS
Considerando a existncia de inmeros bens imveis do Estado sem a situao

registral regularizada ou em situao de omisso na respectiva matriz predial, o
Decreto-Lei n. 199/2004, de 18 de Agosto 389, veio adoptar um procedimento
simplificado para a regularizao da situao jurdica do patrimnio imobilirio do
Estado e dos institutos pblicos, cuja aplicao deveria cessar em 31 de Dezembro de
2008. Sucede que este procedimento provisrio no se revelou eficiente e adequado,
razo pela qual o Decreto-Lei n. 280/2007 390 veio adoptar o procedimento de
justificao administrativa, agora sem carcter provisrio. 391
Este procedimento especial de justificao administrao no novo. Na verdade, o

CRPr de 1967 j continha uma disposio legal relativa justificao administrativa
(artigo 222.) que estipulava que o registo de domnio a favor do Estado, de bens
imveis sem dono conhecido pode ser efectuado com base em ttulo obtido mediante
justificao administrativa promovida pela Direco-Geral da Fazenda Pblica, nos
termos prescritos em legislao especial. A legislao especial a que esta norma se
reportava estava contida no Decreto-Lei n. 34565, de 2 de Maio de 1945 392, lendo-se
no seu prembulo que no se compreende que o Estado continue constituindo um
mau exemplo de no ter registado em seu nome os prdios do seu patrimnio [].
Este procedimento simplificado vigorou at ser revogado pelo Decreto-Lei n.

280/2007 393, no obstante o registo dos bens imveis pertencentes ao domnio privado
do Estado j no ser possvel atravs do mencionado processo contemplado no
Decreto-Lei n. 34 565 394, tendo em conta que o Decreto-Lei n. 199/2004 395 j havia
criado um novo regime para a sua regularizao registral e matricial. Tambm o
prembulo deste ltimo diploma legal aqui citado alertava para o facto de a
regularizao da situao jurdica dos imveis do domnio privado do Estado ser
essencial, para evitar protelar no tempo a manuteno de um cenrio perturbador da
389
D.R. I-A Srie. 194 (2004-08-18) 5257-5260.
390
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
391
LOPES, J. de Seabra (2007) - Direito dos Registos e Notariado. 4. ed. rev. e act. Coimbra: Almedina.
p. 578.
392
D.G. I Srie. 95 (1945-05-02) 334-335.
393
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
394
D.G. I Srie. 95 (1945-05-02) 334-335.
395
D.R. I-A Srie. 194 (2004-08-18) 5257-5260.

segurana do comrcio jurdico e penalizador do papel exemplar que ao Estado, e

tambm aos institutos pblicos, deve caber nesta matria.
Sendo assim, nos termos do artigo 45. do Decreto-Lei n. 280/2007 396 e nos casos em
que o Estado dispe de ttulo para registar o seu direito, a apresentao dos factos
sujeitos a registo relativamente aos imveis do domnio privado do Estado compete
DGTF, devendo a respectiva inscrio ser efectuada a favor do Estado Portugus,
independentemente da entidade afectatria dos bens imveis em causa. Porm, nas
situaes em que haja necessidade de o Estado justificar o seu direito para efeitos de
registo predial ou quando existam dvidas acerca dos limites ou caractersticas dos
imveis, o Estado pode recorrer ao procedimento especial de justificao
administrativa contemplado nos artigos 46. a 51. do Decreto-Lei n. 280/2007 397,
agora sem qualquer limite temporal de aplicao.
O procedimento em causa inicia-se com a elaborao de listas provisrias, nos termos

do artigo 47., pela DGTF, a homologar pelo membro do Governo responsvel pela
rea das finanas, com a identificao dos imveis do domnio privado do Estado,
sendo as mesmas publicadas na 2. srie do Dirio da Repblica, num jornal de
grande circulao ao nvel nacional e em stio da internet de acesso pblico. Das
mencionadas listas provisrias devem constar as menes relativas s descries dos
prdios, nos termos do CRPr, as menes publicitadas pela descrio existente
sempre que haja dvidas acerca dos limites ou caractersticas dos prdios, bem como
a indicao de a construo e a utilizao estarem isentas de licenciamento ou de
autorizao administrativa pelo facto de as obras terem sido promovidas pelo Estado,
nos termos da legislao em vigor no momento da edificao. Nos termos do n. 6 do
artigo 47., para efeitos de no integrao de determinado imvel na lista definitiva e
sem prejuzo do recurso aos meios comuns de defesa da propriedade, da
homologao das listas provisrias pelo membro do Governo responsvel pela rea
das finanas pode ser apresentada reclamao, no prazo de 30 dias a contar da sua
publicao no Dirio da Repblica. Aps o decurso do prazo de reclamao, e
segundo o artigo 48., as listas definitivas so publicadas na 2. srie do Dirio da
Repblica, constituindo ttulo bastante para efeitos de inscrio matricial e registral dos
imveis a favor do Estado, nos termos dos artigos seguintes, a qual ser feita
oficiosamente pelos servios competentes, ou seja, as Conservatrias do Registo
396
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
397
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

Predial, aps simples comunicao da DGTF 398, acompanhada de referncia

listagem de imveis publicada no Dirio da Repblica, de acordo com o artigo 49..
O processo de justificao administrativa visa, sobretudo, a obteno de um

documento comprovativo para registo de um direito, maxime de propriedade, no
tendo de ser invocado qualquer modo legtimo de adquirir, uma vez que o documento-
ttulo afirmar a titularidade de um direito, abstraindo por completo do titulus
adquirendi fundante. 399 A vocao do procedimento a de propiciar a efectivao do
registo do direito justificado a favor do Estado, servindo o ttulo alcanado de suporte a
uma primeira inscrio ou a uma inscrio que se acolhe perante um trato j
estabelecido, quando sobre o imvel exista registo de aquisio, reconhecimento do
direito de propriedade ou de mera posse a favor de outrem. 400 Neste ltimo caso, a
deciso de recorrer a este procedimento parte do pressuposto de que o registo que
exista a favor de outrem que no o Estado se encontra, pelo menos,
desactualizado. 401
H doutrina que considera que o artigo 48. do Decreto-Lei n. 280/2007 402 consagra
algo de absolutamente original, sem qualquer correspondncia ou similitude no
regime jurdico de aquisio por efeito do registo, como sucede nos termos do artigo
291. do CC e artigo 17., n. 2, do CRPr. Segundo este entendimento, aquele
expediente representa um mecanismo grosseiro que permite o confisco de quaisquer
bens imveis que se encontrem na titularidade de sujeitos privados, evitando o recurso
ao exigente e oneroso procedimento de expropriao por utilidade pblica,
considerando-se, por isso, que o artigo 48. constitui uma violao da tutela da
398
Atento o princpio da instncia, previsto no artigo 41. do CRPr, ainda que com algumas
especificidades, j que a pretenso de registo pode ser expressa sem obedincia s regras a que a
formulao do respectivo pedido se acha, por norma, subordinado, designadamente quanto ao modelo
legalmente aprovado, pela Portaria n. 621/2008. D.R. I Srie. 138 (2008-07-18) 4465-4467, exceptuando-
se, assim, das regras comuns de exerccio da instncia.
399
Parecer CT IRN de 27 de Julho de 2011 (Antnio Manuel Fernandes Lopes), Proc. R.P. 33/2011 SJC-
CT. Deste modo, o registo consequente ser no do facto donde se infere o direito, mas do direito a se e,
neste sentido, ser pois um registo que prescinde da identificao da causa (artigo 95, n. 1, a), do CRPr).
400
Segundo o Parecer supra citado, preexistindo um trato no significa que a efectiva inscrio em nome
do Estado opere a ruptura com aquele e faa nascer um trato novo, porquanto pode muito bem suceder
que o anterior titular inscrito haja derivadamente cedido o bem ao Estado, at pela forma legalmente
devida, e ser apenas estar apenas em causa a questo de se ter extraviado e tornado ilocalizvel o
ttulo comprovativo.
401
Esse titular registral j no ser o titular substantivo do direito, quer porque ao Estado o tenha
transmitido, quer porque, apesar do direito inscrito, e contra ele, novo direito da mesma natureza
originariamente surgiu na esfera jurdica de sujeito diferente, que tanto pode ser o Estado como terceiro a
quem o Estado ulteriormente haja adquirido. No entanto, uma vez feito o registo em nome do Estado,
perante ele e por via dele que o trato subsequentemente se desenvolver.
402
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

propriedade privada, prefigurando uma inconstitucionalidade material por violao do

artigo 62. da CRP. 403
Porm, no concordamos inteiramente com este entendimento, na medida em que,

desde logo, o procedimento de justificao administrativa permite, como j vimos,
oposio atravs de reclamao. Ademais, consideramos que o referido procedimento
plenamente justificvel na medida em que o Estado no um proprietrio normal,
que detm conhecimento sobre todos os bens imveis que possui, bem pelo contrrio,
no obstante as medidas recentemente adoptadas para o efeito sem sede de PGPI.
Alm disso, refira-se que, em associao com este procedimento, surge agora
tambm o Programa de Inventariao previsto no artigo 114. do Decreto-Lei n.
280/2007 404.
Propendemos, assim, para o entendimento de que o Estado, sendo proprietrio de

inmeros imveis que no se encontram regularmente registrados, dispe, desta
forma, de um expediente mais clere e menos burocrtico que permite proceder a
essa regularizao. Alm disso, acreditamos, ou pelo menos queremos acreditar, que
o Estado, como pessoa de boa f que , no ir, certamente, recorrer a este
expediente se souber de antemo que o imvel no lhe pertence. De facto, no
podemos olvidar que so infinitas as dificuldades com que o Estado se v confrontado
pelo facto de no dispor do seu patrimnio regularizado, pelo que, sendo detentor de
um vasto leque de bens imveis, que, no entanto, no se encontram registados a seu
favor, consideramos que faz todo o sentido o recurso a este procedimento sui generis.
Por outro lado, e contrariando mais uma vez a posio acima expendida, entendemos
que seria incongruente que o Estado procedesse expropriao de um prdio que
considera seu, no obstante no se encontrar registado a seu favor. Nesta sede, h
que atentar no disposto no artigo 1. do CE, para verificar se estariam preenchidos os
pressupostos para o recurso ao instituto da expropriao, designadamente quanto
finalidade de interesse pblico, o que poder no verificar-se aqui, j que so
situaes completamente distintas. 405 Alm do mais, h que atentar que o CRPr, no
403
BONIFCIO RAMOS, Jos Lus (2010) - Domnio Pblico e Domnio Privado: Mitos e Sombras. In
Estudos em homenagem ao Professor Doutor Srvulo Correia. Coimbra: Almedina. vol. 2., p. 515-516.
404
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
405
Com interesse para o aqui explicitado, de salientar que, em termos emolumentares, resulta do n. 14
do artigo 28. do Regulamento Emolumentar dos Registos e do Notariado que esto isentos de tributao
emolumentar os actos notariais e de registo relacionados com a aquisio e administrao de bens
imveis pertencentes ao domnio privado do Estado em que a DGP, ora DGTF, ou outros servios da
administrao directa ou indirecta do Estado tenham interveno ou sejam por eles requeridos, iseno

n. 3 do artigo 118., ressalva, ao lado de outros tipos de justificao de direitos, o

regime especial de justificao administrativa para inscrio de direitos sobre imveis
a favor do Estado.
No entanto, h ainda que precisar que entendemos que, quando o artigo 46. do
Decreto-Lei n. 280/2007 406 faz meno possibilidade de o Estado fazer uso do
procedimento de justificao administrativa quando haja dvidas acerca dos limites ou
caractersticas do prdio, o objectivo do legislador no foi o de este procedimento
constituir um instrumento autnomo de rectificao descritiva relativamente a um
imvel j inscrito a favor do Estado, em alternativa aos procedimentos regulados nos
artigos 28.-C, n. 2, ou 120. e seguintes do CRPr. 407 Julgamos que o que estar aqui
em causa sero as situaes em que o Estado dispe dos documentos comprovativos
do direito registando, mas os mesmos mostram-se contraditrios ou incongruentes
quanto identificao do imvel ou em que essa identificao se mostra desconforme
com a sua real fisionomia. No entanto, sempre ser DGTF que competir decidir e
adoptar o processo mais adequado regularizao jurdica e registral de cada prdio,
tendo em conta os elementos de que dispe para o efeito, no obstante os servios
competentes tambm terem uma palavra a dizer sobre esta actuao, quando
confrontados com a mesma.
Com interesse para a matria aqui explicitada, de salientar que, em termos

emolumentares, resulta do n. 14 do artigo 28. do Regulamento Emolumentar dos
Registos e do Notariado que esto isentos de tributao emolumentar os actos
notariais e de registo relacionados com a aquisio e administrao de bens imveis
pertencentes ao domnio privado do Estado em que a ento DGP, ora DGTF, ou
outros servios da administrao directa ou indirecta do Estado tenham interveno ou
sejam por eles requeridos, iseno que, nos termos do n. 17 do mesmo artigo, na
redaco do Decreto-Lei n. 116/2008, de 4 de Julho 408, vigorou at ao dia 2 de
Dezembro de 2011. Parece-nos que esta iseno abrangia quer os actos de registo
que, nos termos do n. 17 do mesmo artigo, na redaco do Decreto-Lei n. 116/2008, D.R. I Srie. 128
(2008-07-04) 4134-4195, vigora at ao dia 2 de Dezembro de 2011. Parece-nos que esta iseno
abrange quer os actos de registo requeridos pela DGTF nos termos do artigo 45. do Decreto-Lei n.
280/2007, quando existe ttulo para o registo, quer os decorrentes do procedimento de justificao
administrativa regulado nos artigos 46. e seguintes do mesmo diploma legal.
406
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
407
Neste sentido, vide o CT IRN de 27 Julho de 2011 (Antnio Manuel Fernandes Lopes), Proc. R.P.
33/2011 SJC-CT.
408
D.R. I Srie. 128 (2008-07-04) 4134-4195.

requeridos pela DGTF nos termos do artigo 45. do Decreto-Lei n. 280/2007 409,
quando existe ttulo para o registo, quer os decorrentes do procedimento de
justificao administrativa regulado nos artigos 46. e seguintes do mesmo diploma
legal.
Por outro lado, importa ainda destacar que o Estado Portugus que o sujeito activo
de todos os actos acima descritos e no a entidade pblica que neles intervm, leia-se
DGTF. Contudo, a DGTF que actua como servio executor da deciso da pessoa
colectiva Estado, previamente tomada pelo rgo competente para o efeito, em cuja
esfera jurdica se produzem os efeitos do acto ou contrato, at porque a DGTF no
possui personalidade jurdica. Em suma, cabe DGTF a obrigao de promover o
registo predial respectivo em nome do Estado, no obstante a alnea a) do n. 1 do
artigo 8.-B do CRPr explicitar que as entidades pblicas que intervenham como
sujeitos activos so um dos sujeitos da obrigao de registar. Ademais, o artigo 45.
do Decreto-Lei n. 280/2007 410, enquanto norma especial face ao artigo 8.-B do CRPr,
para os efeitos aqui em causa, sempre estabelece que compete DGTF apresentar a
registo os factos jurdicos a ele sujeitos.
Ainda sobre esta matria, no podemos deixar de chamar a ateno para o disposto
no artigo 50., sob a epgrafe Iseno de licenciamento ou de autorizao
administrativa. Nesta conformidade, e de acordo com esta disposio legal, a
titulao de actos que envolvam a transmisso da propriedade sobre esses imveis
efectua-se sem a apresentao de licena ou autorizao administrativa.
Nesta sede, aqui de evidenciar o princpio de que as obras promovidas pelo Estado
esto isentas de licena. O Regulamento Geral das Edificaes Urbanas (RGEU),
aprovado pelo Decreto-Lei n. 38382, de 7 de Agosto de 1951 411, passou a exigir a
licena de utilizao relativa a edificaes novas ou reestruturadas, ao determinar no
seu artigo 8. que A utilizao de qualquer edificao nova, reconstruda, ampliada ou
alterada, quando da alterao resultem modificaes importantes nas suas
caractersticas, carece de licena municipal. No entanto, deste regime foram
excepcionadas as obras do Estado, nos termos do disposto no artigo 14., que
dispunha que As obras executadas pelos servios do Estado no carecem de licena
municipal, mas devero ser submetidas prvia apreciao das respectivas cmaras
409
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
410
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
411
D.G. I Srie. 166 (1951-08-07) 715-729.

municipais, a fim de se verificar a sua conformidade com o plano geral ou parcial de

urbanizao aprovado com as prescries regulamentares aplicveis..
Pela consulta dos sucessivos diplomas que foram regulando esta matria, constata-se
que as obras do Estado sempre permaneceram isentas de licenas: o Decreto-Lei n.
166/70, de 15 de Abril 412, que procedeu reforma do processo de licenciamento
municipal de obras particulares, estabelecia no artigo 2. que No carecem de licena
municipal as obras da iniciativa dos servios do Estado ou de empresas ferrovirias,
bem como as obras a executar por particulares em zonas de jurisdio porturia, o
Decreto-Lei n. 445/91, de 20 de Novembro 413, que aprovou o regime de licenciamento
de obras particulares, previa no artigo 3. a dispensa de licenciamento municipal para
as obras promovidas pela administrao directa ou indirecta do Estado.
Actualmente, o artigo 7., n. 1, b) do Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao

(RJUE), aprovado pelo Decreto-Lei n. 555/99, de 12 de Dezembro 414, alterado e
republicado pelo Decreto-Lei n. 26/2010, de 30 de Maro 415, estipula que Esto
igualmente isentas de licena ou autorizao as operaes urbansticas promovidas
pelo Estado relativas a equipamentos ou infra-estruturas destinados instalao de
servios pblicos ou afectos ao uso directo e imediato do pblico, sem prejuzo do
disposto no n. 4. 416 Dir-se-ia, em jeito de apontamento final, que este regime especial
apenas de aplicar quando existe uma conexo entre as atribuies e competncias
da entidade, neste caso do Estado, e a operao urbanstica que aquela pretende
promover, de tal forma que a realizao desta se configura como essencial
realizao dos fins daquela. 417
412
D.G. I Srie. 88 (1970-04-15) 475-480.
413
D.R. I-A Srie. 267 (1991-11-20) 5996-6010. J revogado pelo Decreto-Lei n. 555/99, D.R. I-A Srie.
291 (1999-12-12) 8912-8942..
414
D.R. I-A Srie. 291 (1999-12-12) 8912-8942.
415
D.R. I Srie. 62 (2010-03-30) 985-1025.
416
O n. 4 deste preceito determina: As operaes de loteamento e as obras de urbanizao promovidas
pelo Estado devem ser previamente autorizadas pelo ministrio da tutela e pelo Ministro do Ambiente e do
Ordenamento do Territrio, depois de ouvida a cmara municipal e a Direco Regional do Ambiente e do
Ordenamento do Territrio, que devem pronunciar-se no prazo de 20 dias aps a recepo do respectivo
pedido.
417
PEREIRA REIS, Joo; LOUREIRO, Margarida (2002) - Regime Jurdico da Urbanizao e da
Edificao. 2. ed. Coimbra: Almedina. p. 59.

4. VICISSITUDES RELATIVAS SITUAO DO PATRIMNIO IMOBILIRIO DO

DOMNIO PRIVADO DO ESTADO
4.1. ENQUADRAMENTO
A situao inerente ao patrimnio imobilirio do domnio privado do Estado,

semelhana de qualquer outro tipo de patrimnio, alvo de inmeras vicissitudes,
desde a modificao de regime ou a sua extino. Consideramos, assim, relevante a
apreciao das vicissitudes que podem incidir sobre os bens do domnio privado do
Estado, na medida em que estas, ao contrrio do que poderamos considerar, no se
restringem aos modos de extino. Efectivamente, este patrimnio pode ser alvo de
outras alteraes, que limitem, restrinjam ou modifiquem o seu regime, as quais no
podem ser descuradas, na medida em que a omisso sua referncia conduziria a
uma viso e a uma abordagem bastante exgua desta temtica.
Iremos, desta forma, iniciar a nossa abordagem por uma das formas de alienao
mais relevantes no mbito da gesto do patrimnio imobilirio do domnio privado do
Estado e, consequentemente, um modo de extino.
4.2. VENDA
A venda constitui uma das formas de extino do domnio privado do Estado e, por
conseguinte, de gesto dos imveis que integram esse domnio.
Como iremos ter oportunidade de explicitar, a venda exige o cumprimento de uma

srie de requisitos substanciais, formais, procedimentais e de competncia. 418
Segundo o artigo 77. do Decreto-Lei n. 280/2007 419, podem ser vendidos imveis do
domnio privado do Estado e dos institutos pblicos cuja propriedade no seja
necessria prossecuo de fins de interesse pblico e cuja manuteno na sua
418
A este propsito, cfr. GOSLBEZ PEQUEO (2007) La transmisin de los bienes [] p. 314.
419
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

propriedade no seja conveniente, podendo, no entanto, ser, igualmente, vendidos

imveis afectos a fins de interesse pblico desde que fique assegurada a continuidade
da prossecuo de fins dessa natureza. 420 Como facilmente verificamos, o regime
jurdico portugus no probe a alienao de determinados bens imveis do domnio
privado do Estado, como sejam os que estejam afectos a fins de interesse pblico ou
os que so classificados de bem cultural de interesse pblico, o que demonstra que
pode haver dissociao entre titularidade jurdico-privada e uso jurdico-pblico. 421
A autorizao da venda dos imveis do Estado e da escolha do respectivo tipo de

procedimento, de acordo com o artigo 78. do mesmo diploma legal, encontra-se
cometida ao membro do Governo responsvel pela rea das finanas.
Segundo o n. 1 do artigo 80. do Decreto-Lei n. 280/2007 422, a venda dos imveis do

Estado realizada por hasta pblica, por negociao, com publicao prvia de
anncio, ou por ajuste directo. No entanto, e conforme decorre dos n.s 2 e 4 do artigo
81. do mesmo Decreto-Lei, o ajuste directo e a hasta pblica surgem configurados
como modalidades procedimentais de carcter excepcional e residual 423, enquanto
que o procedimento por negociao, com publicao prvia de anncio, o
procedimento regra, nos termos do n. 1 da mesma disposio legal. Este ltimo
procedimento foi introduzido ex novo pelo Decreto-Lei n. 280/2007 424, almejando,
certamente, a simplificao de procedimentos. Contudo, julgamos que, na prtica,
ainda existem algumas dificuldades na sua implementao, o que conduz sua
reduzida utilizao, em detrimento da hasta pblica e at do ajuste directo, desde que
verificados os respectivos requisitos.
420
Mais uma vez parece tambm estar aqui indiciada a referncia a bens do domnio privado indisponvel.
Sobre esta matria, GOSLBEZ PEQUEO (2007) La transmisin de los bienes [] p. 316-318, faz
meno necessidade de, no mbito da LPAP, ser emitida uma declarao de alienabilidade, a qual
decorre do artigo 138.1 daquela Lei, em virtude de nem todos os bens poderem ser objecto de alienao,
como ocorre com aqueles que sejam necessrios ao exerccio das competncias e funes prprias da
Administrao Geral do Estado ou dos seus organismos pblicos (artigo 131.1).
421
Sobre este assunto, BRARD (1994) - Domaines public et Priv [] p. 54, refere que, no regime
francs, so interditas algumas formas de alienao, como sejam as efectuadas a ttulo gratuito, o que se
identifica com o regime portugus, bem como a alienao de certos tipos de bens.
422
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
423
semelhana do que ocorre na LPAP espanhola (artigo 137.). Esta Lei converteu a hasta pblica
num procedimento excepcional de alienao relativamente aos bens imveis, j que quanto aos mveis
ela surge como o procedimento geral (artigo 143.). O artigo 137.3 dispe que apenas se utilizar a hasta
pblica nos casos previstos no Regulamento, devendo, por isso, o seu recurso ser justificado caso a caso
e no de forma genrica. Vide, sobre esta matria, GOSLBEZ PEQUEO (2007) La transmisin de los
bienes [] p. 324-325.
424
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

A venda pode ficar sujeita a condies, suspensivas ou resolutivas, incluindo a de

reserva do uso dos imveis por parte do Estado ou dos institutos pblicos, a
assegurar, designadamente, mediante arrendamento (vide n. 1 do artigo 82. do
Decreto-Lei n. 280/2007 425). 426 As condies so clusulas acessrias tpicas dos
negcios jurdicos, podendo ser qualificadas como suspensivas, quando as partes
subordinam a um acontecimento futuro e incerto os efeitos do negcio jurdico, ou
como resolutivas, quando subordinam a um acontecimento futuro e incerto a sua
destruio, nos termos do artigo 270. do CC.
H quem considere que, em derrogao ao princpio geral, prevalecente na nossa

ordem jurdico-administrativa, o contrato, salvo algumas excepes, tem que ser
imperativamente reduzido a escrito, a exemplo do que sucede no CCP (artigo 94.),
sendo que, no entanto, nenhuma referncia feita nesse sentido em matria de
procedimentos pblicos adjudicatrios de contratos de alienao de bens imveis do
Estado, tudo se passando como se constitussem ttulo bastante para o respectivo
perfeccionamento o auto de arrematao e o documento de notificao da adjudicao
definitiva. 427 Todavia, no podemos concordar com o entendimento antecedentemente
expendido, j que consideramos que os contratos de alienao de bens imveis ficam
completos com o auto de arrematao e com o documento de notificao da
adjudicao, sendo que o ttulo de alienao o documento que permite ao adquirente
a inscrio definitiva do direito a seu favor 428, o que manifesta um regime especial de
425
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
426
Sobre esta matria, FIGUEIREDO DIAS (2008) Os contratos de locao e aquisio [] p. 468-469,
enuncia que, no mbito do direito administrativo, mais frequente a aposio de clusulas acessrias aos
actos administrativos, conforme se encontra estatudo no artigo 121. do CPA. No entanto, considera
ainda que as clusulas acessrias so tpicas dos negcios jurdicos privados, de que o contrato o
expoente mximo, tendo um largo campo de aplicao no direito civil.
427
AZEVEDO (2010) - O Domnio privado da Administrao [] p. 85-86. Ainda sobre este assunto, o
mesmo Autor aduz que [] pelo que concerne aos contratos dirigidos alienao de bens imveis de
sujeitos pblicos, o Decreto-Lei n. 280/2007, de 7 de Agosto, instituiu, ao arrepio da nossa experincia
jurdica comum [] uma soluo em tudo semelhante que vale para o ordenamento jurdico espanhol,
em que, regra geral, a relao contratual entre a Administrao e o seu co-contratante feita depender,
jurdico-geneticamente, da simples adopo do acto de adjudicao (artigo 27., n. 1, da Ley 30/2007, de
30 de octubre, de Contratos del Sector Pblico), que projecta, deste modo, uma eficcia autonomamente
constitutiva do vnculo de natureza sinalagmtica em que, doravante, se suportar a relao de matriz
negocial a estabelecer entre entidade adjudicante e adjudicatrio. Nesta sede, sempre se refira que, em
sentido contrrio, o artigo 113.1 da LPAP espanhola estipula que os negcios jurdicos de aquisio e
alienao de bens imveis e de direitos reais devem ser formalizados atravs de escritura pblica.
Contudo, o citado Autor considera, ainda que com reservas, que esta soluo s alcanvel na nossa
ordem jurdica caso se entenda que h um deficit de previso do Decreto-Lei n. 280/2007 que teria de
ser colmatado, em funo da natureza jurdico-privada dos contratos em causa, atravs da aplicao
subsidiria do CC, que institui, sob pena de nulidade, nos termos conjugados do disposto nos artigos
294. e 875., a obrigatoriedade de reduo a escritura pblica dos contratos que tenham por objecto a
aquisio e alienao, mediante contrato de compra e venda de bens imveis.
428
Aps o pagamento integral do valor da adjudicao, emitido o ttulo de arrematao (n. 4 do artigo
94. e n. 6 do artigo 103.).

direito pblico face ao previsto no CC, no havendo, por isso, necessidade da sua
aplicao subsidiria neste mbito.
Por fim, no podemos deixar mais uma vez de fazer aluso ao facto de o CCP excluir
a sua aplicao alienao de bens imveis, nos termos da alnea c) do n. 2 do
artigo 4., o que causa alguma estranheza, na medida em que o n. 2 do artigo 1. do
citado Cdigo estabelece que o regime da contratao pblica aplicvel formao
dos contratos pblicos, entendendo-se por tal todos aqueles que, independentemente
da sua designao e natureza, sejam celebrados pelas entidades adjudicantes
referidas no n. 1 do artigo 2. do mesmo Cdigo, entre as quais se inclui, claramente,
o Estado.
Posto isto, e uma vez feito um breve enquadramento jurdico sobre a venda de bens
imveis do domnio privado do Estado, importa agora escalpelizar as respectivas
modalidades de alienao.
4.2.1. HASTA PBLICA
Como j foi acima referido, a hasta pblica surge, no mbito do RJPIP, como
procedimento alternativo e residual. Nesta esteira, s admitido nos casos em que
no se encontrem preenchidas as condies para uma negociao favorvel,
designadamente em termos de preo, prazo de pagamento e prestao de garantia,
conforme resulta do disposto nas alneas a) a d) do artigo 96. do Decreto-Lei n.
280/2007 429. Anteriormente data da entrada em vigor do Decreto-Lei n. 280/2007 e
como j foi explanado supra em 1.3., a hasta pblica constitua o procedimento regra
em sede de alienao de bens imveis do domnio privado do Estado. No entanto, e
tomando como referncia as razes amplamente invocadas no prembulo do diploma
ora vigente, o abandono da mencionada regra ficou a dever-se necessidade de uma
maior agilizao, celeridade e simplificao. 430
Relativamente aos traos nucleares do procedimento e s entidades competentes

para intervir no mesmo, de atentar nos artigos 86. e seguintes do Decreto-Lei n.
429
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
430
Tendo em vista uma aproximao da Administrao Pblica portuguesa nesta matria a outras ordens
jurdicas, entre as quais se destaca a espanhola, como j foi referenciado quanto ao previsto na LPAP.

280/2007 431. Desde logo, e nos termos desta disposio legal, a venda por hasta
pblica de bens imveis do Estado e a conduo do respectivo procedimento so
assegurados pela DGTF, pelas direces de finanas ou pelos servios de finanas,
competindo ao respectivo director-geral fixar o local, a data e a hora da realizao da
hasta pblica e o valor base de licitao, tendo em conta a avaliao do imvel
promovida por aquela Direco-Geral e as modalidades de pagamento admitidas.
Do artigo 87. decorre a necessidade de publicao de anncio pblico prvio, em

jornais nacionais, dirios ou semanrios, de grande circulao ou em jornal local ou
distrital ou atravs da afixao de editais no servio de finanas e na junta de
freguesia da rea de localizao do imvel 432, contendo, nomeadamente, a
identificao e a localizao do imvel a alienar, o valor base de licitao, os impostos
e outros encargos e despesas devidos, as modalidades de pagamento admitidas, o
local e a data limite para apresentao de propostas e o local, a data e a hora da
praa. Conforme prescreve o n. 1 do artigo 88. do mesmo Decreto-Lei, a direco da
praa compete a uma comisso ad hoc, composta por trs funcionrios. 433
As propostas devem ser apresentadas nos termos previstos no artigo 89., sendo de
destacar o facto de deverem apresentar um valor para arrematao do imvel superior
base de licitao. Aps a apresentao das propostas, inicia-se a praa 434 com a
abertura das mesmas, conforme previsto no artigo 91., havendo lugar a licitao a
partir do valor da proposta mais elevada ou, se no existirem propostas ou no
existirem propostas vlidas, a partir do valor base de licitao anunciado, seguindo os
procedimentos estatudos nessa disposio legal. Uma vez terminada a licitao nos
termos do artigo 91., a comisso adjudica provisoriamente o imvel a quem tenha
431
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
432
O n. 3 do artigo 84. prescreve que, sem prejuzo da utilizao de outros meios de divulgao pblica
que sejam considerados adequados, o anncio do procedimento de hasta pblica ou de negociao, com
publicao prvia de anncio, publicado em stio da Internet de acesso pblico. Refira-se a este
propsito que a Portaria n. 1264/2009, D.R. I-A Srie. 201 (2009-10-16) 7803-7806, aprovou diversos
modelos de anncios previstos no Decreto-Lei n. 280/2007, designadamente o modelo de anncio do
procedimento de consulta ao mercado para aquisio ou arrendamento de imveis, do procedimento de
negociao com publicao prvia de anncio para arrendamento de imveis do domnio privado do
Estado, do procedimento de hasta pblica para constituio do direito de superfcie sobre imveis do
domnio privado do Estado, do procedimento por negociao com publicao prvia de anncio para
constituio de direitos de superfcie sobre imveis do domnio privado do Estado, do procedimento de
negociao com publicao prvia de anncio para a venda de imveis do Estado e do procedimento de
hasta pblica para o mesmo efeito, sendo que os anncios sero publicitados, durante o prazo que
decorrer o procedimento, no stio da DGTF.
433
Como j dissemos supra em 2.3.6., julgamos que o momento da constituio desta Comisso deveria
estar prvia e legalmente determinado, de forma a salvaguardar o princpio da transparncia, o mesmo
sucedendo relativamente ao procedimento por negociao (artigo 99.).
434
Na qual podem intervir os interessados, incluindo eventuais titulares de direitos de preferncia ou seus
representantes (artigo 90.).

oferecido o preo mais elevado, conforme determina o n. 1 do artigo 92., sendo que,
nos termos do n. 6 deste mesmo artigo, o auto de arrematao e o documento de
notificao da adjudicao definitiva do imvel constituem ttulo bastante para o registo
provisrio a favor do adquirente.
O n. 1 do artigo 95. elenca algumas das situaes em que no h lugar a

adjudicao, provisria ou definitiva, designadamente, quando se verifique erro
relevante sobre a identificao ou a composio do imvel, a prestao de falsas
declaraes, a falsificao de documentos ou o fundado indcio de conluio entre os
proponentes. 435
O procedimento da hasta pblica poder revelar-se incipiente pela falta de remisso

para a aplicao das normas relativas ao leilo electrnico do concurso pblico
previsto artigos 143. a 145. do CCP, j que as semelhanas entre os procedimentos
so evidentes 436. No entanto, e no obstante acompanharmos este entendimento, at
pelo facto de considerarmos essencial uma maior flexibilizao e desmaterializao do
procedimento, no podemos olvidar que, ainda que seja um argumento meramente
formal, a publicao e a entrada em vigor do CCP ocorreu em data posterior do
Decreto-Lei n. 280/2007 437. Ainda assim, h que atentar que o n. 3 do artigo 86.
estatui que a hasta pblica tem lugar presencialmente ou em plataforma electrnica a
regular por portaria do membro do Governo responsvel pela rea das finanas, no
435
Ao contrrio do que ocorre no mbito da LPAP (artigo 137.3) no parece verificar-se o princpio do
automatismo da adjudicao, na medida em que a lei faculta Administrao uma certa margem de
discricionariedade administrativa.
436
Como alerta AZEVEDO (2010) - O Domnio privado da Administrao [] p. 84. O leilo electrnico
um procedimento interactivo baseado num dispositivo electrnico destinado a permitir aos concorrentes
melhorar progressivamente os atributos das respectivas propostas (artigo 140. do CCP). Pressupe que
as propostas j foram objecto de avaliao. O dispositivo electrnico em que assenta o leilo deve
permitir informar permanentemente todos os concorrentes acerca da pontuao global e da ordenao de
todas as propostas, medida que vo sendo licitados novos valores para os atributos objecto de leilo,
bem como dos novos valores relativos aos atributos das propostas objecto do leilo que so
progressivamente apresentados por todos os concorrentes (n. 2 do artigo 143. CCP).
No entanto, estas funcionalidades no podem contender com a obrigao de confidencialidade a que o
leilo est sujeito, a qual impede a divulgao, directa ou indirectamente, da identidade dos concorrentes
que nele participam (artigo 144. do CCP), o que implicar que os concorrentes tero que ser identificados
com letra/nmero/sinal que s os prprios conheam.
O rgo competente para a deciso de contratar livre para decidir sobre as caractersticas da
implementao electrnica do leilo electrnico, o seu modo de funcionamento e as condies de
licitao (alneas b) a d) do artigo 141. e artigo 145. do CCP), desde que cumpra os requisitos mnimos
e as obrigaes de resultado previstas no CCP.
437
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

obstante este instrumento legal nunca ter sido aprovado e publicado at presente
data. 438
Finalmente, resta apenas acrescentar que o pagamento pode ser efectuado a pronto
ou a prestaes e pressupe a prestao de garantia idnea, nos termos previstos no
CPPT, sendo a quantia remanescente aos 25% pagos de imediato pelo comprador no
acto de adjudicao provisria paga at ao mximo de seis prestaes semestrais. 439
4.2.2. NEGOCIAO, COM PUBLICAO PRVIA DE ANNCIO
A negociao, com publicao prvia de anncio, surge, no mbito do Decreto-Lei n.

280/2007 440 e, por conseguinte, quanto alienao de bens imveis do domnio
privado do Estado, como um procedimento pr-contratual regra, conforme prescreve o
n. 1 do artigo 81.. 441
O procedimento por negociao, com publicao prvia de anncio, tem

necessariamente como pressuposto a negociao de alguns elementos e, portanto, de
apresentao de propostas e contrapropostas, com vista adjudicao. Alguns
desses elementos so elencados, a ttulo meramente exemplificativo, no artigo 96.,
sendo de destacar o preo, o prazo de pagamento e a prestao de garantia relativa
ao montante em dvida, a participao do Estado no projecto imobilirio a desenvolver
ou as alternativas venda imediata, designadamente o arrendamento com opo ou
promessa de compra. 442 Esta ltima alternativa pode ser envolta em alguma
438
A este propsito refira-se que o artigo 137.3 da LPAP espanhola admite expressamente a hasta
pblica electrnica como forma de alienao de imveis pblicos.
439
O pagamento a prestaes est sujeito a juros de mora taxa de 7% ao ano, nos termos da Portaria
n. 602/98. D.R. II Srie. 148 (1998-06-30) 8962.
440
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
441
No mbito da LPAP espanhola, mais concretamente do artigo 137. 2, o procedimento regra o
concurso, sendo admitidos a hasta pblica e o ajuste directo em algumas situaes excepcionais ali
elencadas. PARADA (2007) - Derecho Administrativo [] p. 27, critica esta opo da LPAP aduzindo que
se, da venda de bens patrimoniais, o que a Administrao deve aspirar a obteno do maior preo
possvel, como faria qualquer particular diligente, seria lgico que a alienao se efectuasse atravs de
hasta pblica, como tradicionalmente se fazia at entrada em vigor daquela lei.
442
legalmente admissvel, luz do regime jurdico contido no Decreto-Lei n. 280/2007, proceder-se, a
ttulo de faculdade, previso da opo de compra nos contratos de arrendamento, e desde que, numa
eventual aquisio onerosa futura, esta decorra em obedincia s regras contidas no referido regime e
que a regulam, como seja, a autorizao para a aquisio (artigo 32.), verificao, data, sobre a
disponibilidade de imvel do domnio privado do Estado que possa eventualmente satisfazer o fim
pretendido pelo servio pblico (artigo 33.), dispensa de consulta ao mercado, se aplicvel (artigo 36.), e
bem assim, a autorizao da despesa. Contudo, a autorizao para a eventual aquisio do bem imvel

controvrsia, na medida em que, a partir da celebrao do contrato de arrendamento,

o Estado deixa de ter o monoplio das decises inerentes ao futuro do imvel, j que
o arrendatrio que decide se o imvel continua ou no a pertencer ao domnio privado
do Estado. Deste modo, parece-nos que estamos perante uma verdadeira alienao,
ainda que submetida a uma condio suspensiva de carcter potestativo porquanto o
adjudicatrio tem o poder de decidir se quer exercer a opo de compra ou no. 443
Note-se que este procedimento depende de publicao de anncio pblico com

especificao, designadamente, dos critrios de seleco de candidaturas, do modo
de apresentao das propostas e dos elementos que delas devem constar, do prazo
pelo qual os proponentes ficam vinculados s respectivas propostas e dos critrios de
adjudicao, nos termos previstos nos artigos 97. e 98.. Ademais, e segundo o artigo
99., conduzido por uma comisso a designar pelo Director-Geral do Tesouro e
Finanas, constituda em nmero mpar com pelo menos cinco elementos,
desdobrando-se numa fase de seleco de candidatos ou de pr-qualificao e de
negociao das propostas admitidas. Na primeira fase, est em causa a seleco de
candidatos que renam os requisitos pr-fixados no anncio para a apresentao de
propostas 444, da qual resultar uma deciso a notificar a todos os candidatos, sendo
que o nmero de candidatos a admitir no dever, regra geral, ser inferior a trs,
conforme decorre do estatudo no artigo 100..
Nesta medida, e face ao enquadramento acima exposto, facilmente conclumos que o

procedimento por negociao semi-aberto, porquanto s os candidatos qualificados
que so convidados a apresentar propostas e s estes participam, posteriormente,
na fase de negociao, no obstante inicialmente terem sido candidatos todos aqueles
que reuniam as condies estabelecidas no anncio.
dever ocorrer apenas no momento do accionamento da opo de compra e sob apreciao de todas as
envolventes negociais que possam vigorar quele momento, no descurando, naturalmente, aqueles que
forem os valores obtidos em sede de avaliao da DGTF. Alm do mais, dever ser salvaguardado no
texto do contrato que, em caso de no concretizao da opo de compra, o arrendamento se mantm,
do mesmo modo que a clusula da opo de compra, a incluir no contrato de arrendamento, dever
mencionar que essa opo ficar dependente, designadamente, do cumprimento do regime constante do
Decreto-Lei n. 280/2007.
443
Neste sentido, FERNNDEZ ACEVEDO (2010) Rgimen jurdico del aprovechamiento [] p. 990-
991.
444
Ao contrrio da hasta pblica, em que podem ser apresentadas propostas por quaisquer interessados,
nos termos do n. 2 do artigo 80., no procedimento por negociao os interessados apenas podem
apresentar propostas desde que renam os requisitos de capacidade tcnica e financeira fixados no
anncio, de acordo com o n. 3 do mesmo artigo.

Sendo assim, e uma vez abertas as propostas 445, h lugar negociao com os
concorrentes, no mesmo perodo e separadamente com cada um, conforme
determinam os artigos 101. e 102. do Decreto-Lei n. 280/2007 446.
Neste postulado, a flexibilizao das propostas decorrente da fase negocial determina

que as inicialmente apresentadas pelos concorrentes assumem uma natureza
tendencialmente indicativa, pelo menos no que respeita ao cumprimento de preceitos
dotados de natureza no imperativa. 447
Conforme decorre do artigo 103., designadamente dos seus n.s 1 a 4, uma vez
finalizada a negociao a comisso elabora um relatrio preliminar fundamentado de
apreciao do mrito das propostas, o qual, na sequncia da audincia prvia escrita
dos concorrentes 448, submetido ao membro do Governo responsvel pela rea das
finanas, tendo em vista a emisso da deciso de adjudicao, que tem de ser
obrigatoriamente notificada a todos os concorrentes 449. Finalmente, e de acordo com
os n.s 5 e 6 da mesma disposio legal, o documento de notificao constitui ttulo
bastante para efeitos de registo provisrio da aquisio a favor do adjudicatrio que,
para obter o ttulo definitivo de arrematao, deve pagar o valor integral da aquisio
realizada.
Atento o acima discorrido, verificamos, e podemos atestar, que o procedimento de

negociao, com publicao prvia de anncio, previsto no RJPIP, apresenta algumas
afinidades com o procedimento homlogo previsto no CCP. Desde logo, notrio que
este procedimento veio introduzir uma flexibilidade que, uma vez salvaguardados os
445
aqui de destacar o facto de o n. 1 do artigo 101. prever que as propostas so abertas, pela
comisso, em sesso privada, no dia til imediato ao da data limite para a respectiva apresentao. O
facto de a norma fazer aluso a uma sesso privada poder suscitar srias reservas sobre o
cumprimento do princpio da transparncia, tendo at em conta que a alnea f) do artigo 98. refere-se ao
acto pblico de abertura das propostas.
446
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
447
OTERO, Paulo (2010) Da negociao no Procedimento de Adjudicao de Contratos Pblicos. In
Estudos em homenagem ao Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral. Coimbra: Almedina. p. 936,
pronuncia-se de forma bem demarcada sobre esta matria. FREITAS DO AMARAL (2006b) - Curso de
Direito Administrativo [] p. 600, reala que a imutabilidade das propostas no casa, por natureza, com
a figura da negociao.
448
A mesma dever decorrer nos termos previstos nos artigos 100. e seguintes do CPA, visando garantir
a transparncia, mas tambm a imparcialidade, a igualdade de tratamento e a justia das decises.
449
Designadamente para efeitos de impugnao administrativa e/ou judicial.

princpios previstos no Decreto-Lei n. 280/2007 450, permite negociar as condies do

contrato a celebrar. 451
Ainda no que concerne proximidade deste procedimento com o regime homlogo

estatudo no CCP, refira-se que o artigo 104., sob a epgrafe Regime subsidirio,
estabelece a aplicao subsidiria das disposies reguladoras do concurso pblico
para a celebrao de contratos de prestao de servios ou fornecimento de bens
mveis. Ora, como fcil de notar, esta remisso fazia todo o sentido no mbito da
vigncia do Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de Junho 452, afigurando-se, agora,
desajustada face nova disciplina aplicvel contratao pblica. 453
4.2.3. AJUSTE DIRECTO
No mbito do Decreto-Lei n. 280/2007 454, o procedimento por ajuste directo surge

entalhado em termos limitativos, na medida em que apenas admitido nas situaes
taxativamente previstas no n. 2 do artigo 81.. 455 Todavia, julgamos que esta previso
450
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
451
Com efeito, e como diz impressivamente OTERO (2010) Da negociao no procedimento de
adjudicao [] p. 931, [] a necessidade de ponderao administrativa da diversidade de situaes
factuais e a exigncia sempre presente de uma melhor prossecuo do interesse pblico tornaram
impossvel o inicial sonho de um procedimento de adjudicao sem margem de negociao.
452
D.R. I-A Srie. 132 (1999-06-08) 3171-3210. Revogado pelo Decreto-Lei n. 18/2008, D.R. I Srie. 20
(2008-01-29) 753-852.
453
AZEVEDO (2010) - O Domnio privado da Administrao [] p. 83, chama a ateno para esta
evidncia, no explicitando, contudo, que esta desadaptao se ficou a dever ao facto de o CCP ter
entrado em vigor em data posterior do Decreto-Lei n. 280/2007. No entanto, entendemos que haver
que fazer uma interpretao actual desta remisso, considerando-a como feita para o procedimento
homlogo do CCP, no obstante o CCP excluir da sua aplicao os contratos que tenham por objecto
bens imveis. H, ento, aqui uma incongruncia que certamente trar alguns problemas de ndole
prtica, na medida em que temos uma norma que remete para a aplicao de um determinado regime, o
qual, por sua vez, exclui do seu mbito de aplicao a matria abrangida pela norma remissiva.
454
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
455
As situaes em que o ajuste directo pode ser adoptado so as seguintes:
a) Quando o valor do imvel seja inferior a 150 000;
b) Quando no tenham sido apresentadas propostas no procedimento por negociao;
c) Quando a praa da hasta pblica tenha ficado deserta;
d) Quando, por ameaa de runa ou de insalubridade pblica, se verifique reconhecida
urgncia na venda e o adquirente apresente soluo para a recuperao do imvel;
e) Quando o adquirente pertena ao sector pblico administrativo ou ao sector empresarial do
455
Estado , das Regies Autnomas e das autarquias locais,
f) Quando o adquirente seja pessoa colectiva de utilidade pblica e o imvel se destine directa
e imediatamente realizao dos seus fins por um perodo determinado;
g) Quando o adquirente seja fundo de investimento imobilirio cujas unidades de participao
sejam maioritariamente detidas pelo prprio vendedor;
h) Quando o imvel esteja ocupado h mais de 10 anos e o adquirente seja o prprio
ocupante;
i) Quando o imvel seja vendido a um dos seus comproprietrios;

limitativa a opo mais adequada, face necessidade de salvaguardar os princpios

da concorrncia e da transparncia, alis previstos como princpios enformadores do
RJPIP, como j abordmos supra em 2.3.5. e 2.3.6..
Alm disso, importa ainda frisar que o ajuste directo admitido, principalmente, em
funo de qualidades ou caractersticas subjectivas e no de critrios objectivos. Com
efeito, a natureza jurdica do adquirente o elemento essencial da maioria das
situaes que possibilitam o recurso ao ajuste directo. Na realidade, podemos afirmar
que o n. 2 do artigo 81. elenca um verdadeiro numerus clausus de adopo do
procedimento de ajuste directo, em funo de critrios de ordem material, a maior
parte em funo das especiais caractersticas do adquirente 456, e do valor. 457 458
No entanto, e no obstante esta previso algo restritiva e o facto de a negociao,

com publicao prvia de anncio, ser o procedimento regra nesta matria, cremos
que o ajuste directo no assume, na prtica, as caractersticas de um procedimento
residual, ao contrrio do almejado pelo legislador, na medida em que as situaes
elencadas no n. 2 do artigo 81. so bastante abrangentes, possibilitando, por isso, o
recurso frequente a este procedimento.
Ainda assim, algumas das referidas situaes ali elencadas no so isentas de

dvidas. Desde logo, refira-se o exemplo da alnea h), que permite o recurso ao ajuste
directo quando o imvel esteja ocupado h mais de 10 anos e o adquirente seja o
prprio ocupante. Efectivamente, deparamo-nos com algumas hesitaes nas
j) Quando o imvel seja objecto de litgio judicial pendente h mais de cinco anos e o
adquirente seja parte principal no processo;
l) Por razes de excepcional interesse pblico, devidamente fundamentado e, neste ltimo
caso, devendo a aprovao da venda ocorrer mediante Resoluo do Conselho de
Ministros.
456
Esto em causa relaes de influncia determinante ou pelo menos dominante entre a entidade
administrava alienante e o respectivo adquirente, semelhana do que acontece nas relaes in house
previstas no CCP (n. 2 do artigo 5. do CCP).
457
O n. 4 do artigo 137. da LPAP espanhola tambm explicita que o recurso ao ajuste directo s
permitido nas situaes ali enumeradas, algumas das quais coincidentes com as previstas no n. 2 do
artigo 81. do Decreto-Lei n. 280/2007. Sobre a forma de adjudicao directa no mbito da LPAP, em
muito semelhantes s previstas na nossa lei, vide GONZLEZ GARCIA, J.V. (2004) - Enajenacin y
gravamen de los bienes del patrimnio del Estado, In CHINCHILLA MARN, Carmen, coord. -
Comentarios a la Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Pblicas. Madrid:Thomson Civitas.
p. 669-672.
458
Devido similitude de regime, no podemos deixar de fazer aluso ao facto de o procedimento de
ajuste directo contido no CCP tambm prever duas vertentes quanto sua adopo, ou seja, em funo
do valor ou de critrios materiais. Vide, quanto a esta matria, os artigos 17. e seguintes do CCP. No
entanto, o ajuste directo, no mbito do Decreto-Lei n. 280/2007, parece pressupor a existncia de apenas
um interessado, mesmo no critrio do valor, ao passo que, no ajuste directo em funo do valor previsto
no CCP, a entidade adjudicante pode convidar mais do que uma entidade, o mesmo sucedendo no ajuste
directo por critrios materiais.

situaes em que o ocupante esteja a residir numa casa de funo 459, como o caso
dos magistrados. Com efeito, consideramos que a casa de funo mantm a sua
especial afectao pelo facto de se encontrarem reunidos os pressupostos para o
efeito, ou seja, o facto de ser encontrar atribuda a um funcionrio, ora trabalhador em
regime de contrato individual em funes pblicas 460, ou agente ainda em exerccio de
funes, sendo que este elemento que determina, segundo a lei, a atribuio de uma
habitao. De facto, no parece curial que o ocupante que ainda se encontra a exercer
as funes que lhe conferem o direito habitao, adquira o imvel, tendo em conta
que o nexo entre o fornecimento de casa e a funo exercida inevitvel. Na
realidade, o imvel parece manter a designao de casa de funo enquanto estiver
ocupado por trabalhador, agente ou servidor em exerccio de funes, revelando que
necessria para esse fim. verdade que este entendimento no resulta
expressamente da lei, pelo que h que atender ao esprito das normas que regulam
esta matria. Desde logo, h que atentar no disposto no n. 3 do artigo 73. do
Decreto-Lei n. 280/2007 461, que estatui que a casa de funo, que seja propriedade
do Estado, se considera cedida, a ttulo precrio, ao servio ou ao instituto pblico que
a atribui, havendo lugar aplicao, com as necessrias adaptaes, do disposto nos
artigos 53. a 58.. Ora, parece-nos que este normativo vem, de alguma forma,
confirmar o nosso entendimento sobre esta matria, ou seja, de que os trabalhadores
ou agentes s ocupam este tipo de imvel em virtude das funes que exercem, ou
seja, em razo do nexo existente entre a atribuio da casa e o exerccio das funes.
Alis, tanto assim que a casa cedida directamente ao servio ou instituto pblico e
no ao trabalhador, agente ou servidor. Assim, de concluir que o facto de um
trabalhador, agente ou servidor dispor da casa de funo h mais de 10 anos poder
no se enquadrar no esprito da alnea h) do n. 2 do artigo 81. do Decreto-Lei n.
280/2007. Ademais, no podemos olvidar que a casa de funo deve ser restituda ao
servio que a atribuiu quando ocorra uma das situaes elencadas no n. 1 do artigo
75. do Decreto-Lei n. 280/2007 462, pelo que no se verificando nenhuma destas
459
O regime das casas de funo encontra-se previsto nos artigos 73. e seguintes do Decreto-Lei n.
280/2007. De acordo com o n. 1 do artigo 73., as denominadas casas de funo podem ser atribudas a
funcionrios, agentes e demais servidores do Estado e dos institutos pblicos quando a lei lhes confira o
direito a habitao por conta do Estado ou do instituto pblico.
460
Por fora da entrada em vigor da Lei n. 12-A/2008, D.R. I Srie Supl. 41 (2008-02-27) 1326-(2)-1326-
(27), que estabelece os regimes de vinculao de carreiras e de remuneraes dos trabalhadores que
exercem funes pblicas, h que fazer uma interpretao actualista da norma.
461
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
462
Essas situaes so a aposentao, a exonerao e o falecimento do funcionrio, agente ou servidor,
bem como a alterao da situao profissional determinante da cessao, temporria ou definitiva, da
actividade do funcionrio, agente ou servidor no servio ou no instituto pblico em causa e ainda a sua
transferncia para diferente localidade.

situaes a casa mantm-se adstrita funo que lhe foi cometida. Nestes casos, e
atendendo a que a resposta a esta temtica pode no ser conclusiva, em virtude de as
disposies legais existentes no serem suficientemente objectivas, poderamos
equacionar, ainda que por mera hiptese, a possibilidade de se proceder alienao
do imvel em causa ao seu ocupante se, para o efeito, ocorresse como que uma
desafectao da classificao da casa de funo, passando a aplicar-se as mesmas
regras de alienao que so aplicadas a qualquer imvel do Estado e permitindo,
desta forma, a sua venda ao ocupante. Ainda assim, a par desta eventual deciso,
existe uma ponderao que a Administrao deve efectuar e que passa pelo facto de
se determinar se, face conjuntura existente e aos objectivos de poltica de gesto de
recursos, o imvel dever manter a sua natureza de casa de funo e, por isso,
considerar-se inviabilizada a sua alienao. Julgamos, assim, que a eventual deciso
de alienao deste tipo de imveis pressupe um juzo de discricionariedade
administrativa que, entre outros factores, deve tomar em conta a indispensabilidade ou
necessidade dos bens para os fins a que esto institucionalmente afectos. Nesta
medida, e apesar de a lei no ser evidente quanto a esta matria, julgamos que a
eventual alienao de imveis que se enquadram na situao aqui descrita s poder
concretizar-se caso os mesmos fiquem devolutos por ocorrer alguma das situaes
previstas no n. 2 do artigo 75. do Decreto-Lei n. 280/2007 463 e que conduzem sua
restituio ao servio ou ao instituto pblico que a atribui, podendo, ento e nesta fase,
tomar a deciso de proceder respectiva venda, ainda que seja ao ocupante, por
motivo, por exemplo, da sua aposentao.
Por outro lado, tambm a alnea l) do n. 2 do artigo 81. poder suscitar algumas
dvidas, tendo em conta as razes de excepcional interesse pblico ali
mencionadas. Na verdade, podemos questionar se o interesse pblico no poderia ser
alcanado com o recurso a outro dos procedimentos adjudicatrios previstos no
Decreto-Lei n. 280/2007 464, negociao, com publicao prvia de anncio, ou hasta
pblica, onde, em teoria, o princpio da concorrncia estaria mais presente, o que,
consequentemente, traria mais vantagens para o interesse pblico.
Passando agora, ainda que de forma breve, s caractersticas e regras do

procedimento e s entidades competentes no mbito do mesmo, podemos notar que,
463
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
464
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

de acordo com o artigo 105. do Decreto-Lei n. 280/2007 465, a venda por ajuste
directo de bens imveis do domnio privado do Estado realizada atravs da DGTF ou
das direces de finanas ou dos servios de finanas, competindo ao respectivo
director-geral a deciso de adjudicao, bem como fixar o preo mnimo da venda,
tendo em conta a avaliao do imvel promovida por aquela Direco-Geral e as
modalidades de pagamento admitidas, podendo ser convidados a apresentar
propostas vrios interessados. Contudo, e sem prejuzo do disposto no supra citado
artigo 105., subsidiariamente aplicvel ao ajuste directo o estatudo quanto hasta
pblica por remisso do artigo 106.. Refira-se ainda que o n. 3 do artigo 105.
determina que a deciso de adjudicao cabe ao Director-Geral do Tesouro e
Finanas.
4.3. PERMUTA
Este contrato j foi abordado enquanto modo de aquisio de bens imveis para o
domnio privado do Estado, assumindo, no entanto e naturalmente, o carcter de
vicissitude, enquanto modo de extino do domnio privado. No entanto, e afigurando-
se despiciendo reiterar aqui a anlise j efectuada sobre esta figura jurdica,
remetemos para o que j foi dito a este propsito supra em 3.2.1.2..
4.4. REVERSO DE BENS EXPROPRIADOS
A reverso de bens expropriados configura uma forma de extino do domnio privado

do Estado, pelos motivos que aduziremos de seguida.
O artigo 5. do CE faz meno s situaes que em h direito de reverso dos bens

expropriados. Segundo o disposto no n. 1 do artigo 5. do CE, h direito a reverso
se, no prazo de dois anos aps a data de adjudicao 466, os bens expropriados no
465
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
466
Concordamos com GOMES, Jos Osvaldo (1997) Expropriaes por Utilidade Pblica. Lisboa: Texto
Editora. p. 415, quando este alega que no parece aceitvel que o CE estabelea a data da adjudicao
como termo a quo do prazo de dois anos ali previsto. Na verdade, no caso de o bem expropriado ser

forem aplicados ao fim que determinou a expropriao, bem como se, entretanto,
tiverem cessado as finalidades da expropriao. 467 No fundo, os pressupostos do
direito de reverso consistem na no aplicao ao fim determinado pela expropriao,
quer por aco quer por omisso, ou na cessao da aplicao quele fim. Uma vez
verificados os pressupostos ali previstos, o expropriado detm o direito de ver
reintegrado no seu patrimnio o bem de que havia sido privado, nas situaes em que
este no tenha sido utilizado para o fim que legitimou a expropriao ou se tiverem
cessado as finalidades da expropriao, desde que ainda no tenha cessado o
respectivo direito nos termos do n. 4 da mesma disposio legal. 468
Nesta medida, facilmente verificamos que o direito de reverso consubstancia uma

forma de proteco dos cidados contra o arbtrio pblico que determinou a ablao
da propriedade privada e, simultaneamente, um modo de extino do domnio privado
do Estado. , na realidade, uma garantia constitucional do direito de propriedade
privada, podendo ser exigida na ausncia de lei ou mesmo contra ela.
Face ao antedito, e tendo em conta a possibilidade que se encontra legalmente

consagrada de ocorrer a reverso do bem expropriado, tendemos a considerar que a
declarao de utilidade pblica inerente ao processo de expropriao emitida sob a
condio resolutiva tcita de o bem ser afecto quele fim, enquanto factor moralizador
da expropriao. 469
adquirido mediante expropriao amigvel no h lugar a qualquer adjudicao, pois esta s se verifica
na expropriao litigiosa, depois de o processo ser remetido ao Tribunal competente. Nestes casos, o
prazo dever-se-ia contar a partir da data da formalizao do acordo por auto ou escritura, sob pena de se
considerar o normativo em anlise inconstitucional, na medida em que no permitira o direito de reverso
nas expropriaes amigveis, violando o direito fundamental de propriedade privada, os princpios da
igualdade e proporcionalidade e o prprio artigo 62., n. 2, da CRP. Afirma ainda que, de qualquer forma,
e nos casos em que a expropriao tenha carcter urgente ou a entidade expropriante tenha sido
autorizada a tomar posse administrativa dos bens expropriados, o termo a quo do prazo de dois anos
dever contar-se a partir da data da efectivao da posse administrativa.
467
Vide Acrdo do STA de 23 de Junho de 1998 (Gouveia e Melo), que considerou que, no tendo
havido adjudicao mas apenas posse administrativa, e tendo o bem sido utilizado para outro fim, deve
poder exercer-se a reverso.
Por outro lado, o Acrdo do STA de 19 de Janeiro de 2000 (Ferreira Neto) decidiu que, se aquando da
apresentao do requerimento da reverso ainda no esto verificados os pressupostos (no caso era o
decurso de dois anos), mas aquando da deciso ele j est verificado, esse direito existe.
468
Segundo o Acrdo STA de 16 de Maro de 2004 (Rosendo Jos), o direito de reverso cessa
verificada alguma das situaes previstas no n. 4 do artigo 5. do CE, sendo para este efeito irrelevante
que exista transferncia de domnio, constituio de direito de propriedade de outro particular por
alienao da entidade expropriante ou, por maioria de razo, a constituio de direito real menor como o
usufruto sobre o bem expropriado.
469
A declarao de utilidade pblica fica onerada com a referida condio resolutiva.

4.5. EXECUO JUDICIAL
O artigo 823. do CPC permite a penhorabilidade de bens do domnio privado do

Estado, desde que no estejam especialmente afectos satisfao de fins de utilidade
pblica, a qual tem de resultar do uso que esteja a ser dado ao prprio bem.
Com efeito, o n. 1 do artigo 823. do CPC estipula que esto isentos de penhora,
salvo tratando-se de execuo para pagamento de dvida com garantia real, os bens
do Estado e das restantes pessoas colectivas pblicas, de entidades concessionrias
de obras pblicas ou servios pblicos ou de pessoas colectivas de utilidade pblica,
que se encontrem especialmente afectos realizao de fins de utilidade pblica. Dito
de outro modo, a impenhorabilidade relativa aqui prevista, que no invocvel em
execues para entrega de coisa certa ou para pagamento de dvida com garantia
real, pressupe que os bens em causa estejam especial e efectivamente afectos
actual realizao de fins de utilidade pblica. 470
Com este regime esclarece-se que os bens do domnio privado do Estado que no
estejam especial e efectivamente adstritos realizao de fins de utilidade pblica
podem ser penhorados em execuo destinada ao pagamento de quantia certa. 471
Assim, caso ocorra a penhora dos bens imveis do domnio privado disponvel do
Estado, j que os do domnio privado indisponvel esto expressamente excludos face
sua afectao a fins de interesse pblico, a plenitude do respectivo direito de
propriedade fica limitada, perante a onerao que a penhora lhe confere.
4.6. EXTINO DE SERVIOS
Aquando da extino de determinados servios do Estado, os imveis afectos aos

mesmos podem ser objecto de alienao, nos termos do n. 3 do artigo 13. do
470
LOPES DO REGO, Carlos (1999) Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Coimbra: Almedina. p.
547.
471
Como aduz LOPES DO REGO (1999) Comentrios ao Cdigo de Processo Civil [] p. 547, neste
caso no se justifica o sacrifcio do direito do exequente, realizado em homenagem satisfao actual do
interesse pblico pelos bens que pretendia penhorar.

Decreto-Lei n. 200/2006 472, o que consubstancia mais uma forma de extino do

A LOE para 2012, Lei n. 64-B/2011 473, tambm prev que, no mbito de operaes
de deslocalizao, de reinstalao ou de extino, fuso ou reestruturao dos
servios ou organismos pblicos com personalidade jurdica, dotados ou no de
autonomia financeira, que no tenham a natureza, a forma e a designao de
empresa, fundao ou associao pblica, pode ser autorizada a alienao por ajuste
directo ou a permuta de imveis pertencentes ao domnio privado do Estado que se
encontrem afectos aos servios ou organismos que se encontrem nas referidas
operaes a favor das entidades a quem, nos termos legalmente consagrados para a
aquisio de imveis, venha a ser adjudicada a aquisio de novas instalaes (vide
n.s 1 e 5 do artigo 4. da Lei n. 64-B/2011 474).
4.7. CEDNCIA DE TERRENOS AO ABRIGO DA LEI DOS SOLOS
O artigo 5., n.s 1 e 2, da Lei dos Solos, aprovada atravs do Decreto-Lei n. 794/76,
de 5 de Novembro 475, na redaco que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n. 313/80,
de 19 de Agosto 476, admite a cedncia, em regime de propriedade plena, a pessoas
colectivas pblicas ou a empresas pblicas e a entidades de direito privado de
terrenos do domnio privado do Estado, desde que os referidos terrenos se integrem
em reas abrangidas por planos de urbanizao legalmente aprovados.
Ora, estamos aqui perante uma forma de extino do domnio privado do Estado, na
medida em que ocorre uma transferncia do direito de propriedade dos imveis que ali
se integram para as entidades acima referenciadas.
Esclarea-se que o objectivo desta previso o de promover a satisfao das

carncias habitacionais, conforme explicita o prprio prembulo do Decreto-Lei n.
313/80 477. Sucede que esta pretenso encontra-se francamente desajustada e
472
D.R. I Srie. 206 (2006-10-25) 7389-7393.
473
D.R. I Srie Supl. 250 (2011-12-30) 5538-(48)-5538-(244).
474
D.R. I Srie Supl. 250 (2011-12-30) 5538-(48)-5538-(244).
475
D.R. I Srie. (1976-11-05) 2517-2524.
476
D.R. I Srie. 190 (1980-08-19) 2261-2262.
477
D.R. I Srie. 190 (1980-08-19) 2261-2262.

desactualizada face realidade actual e ao enquadramento normativo do

ordenamento jurdico portugus, desde logo por ter sido afastado o arqutipo da
socializao dos solos (vide artigo 65., n. 4, da CRP).
4.8. CEDNCIA DE BENS PARA O DOMNIO MUNICIPAL
A cedncia de bens para o domnio municipal encontra-se eminentemente vertida no

artigo 44. do RJUE. Por determinao do n. 1 desta disposio legal, o proprietrio e
os demais titulares de direitos reais sobre o prdio a lotear, onde se poder incluir o
Estado 478, cedem gratuitamente ao municpio as parcelas para implantao de
espaos verdes pblicos e equipamentos de utilizao colectiva e as infra-estruturas
que, de acordo com a lei e a licena ou comunicao prvia, devam integrar o domnio
municipal. Nos termos do n. 3 do mesmo artigo, as parcelas de terreno cedidas ao
municpio integram-se no domnio municipal com a emisso do alvar ou, nas
situaes previstas no artigo 34., atravs de instrumento notarial prprio a realizar no
prazo de 20 dias aps a admisso da comunicao prvia, devendo a cmara
municipal definir no momento da recepo as parcelas afectas aos domnios pblico e
privado do municpio. Nesta esteira, constatamos que o municpio encontra-se
autovinculado na disponibilizao dos bens pelas finalidades a que, nos termos
plasmados na licena e alvar ou no acto notarial que as transmitiu, os ir destinar.
Assim, esta obrigao legal de destinao dos bens para o domnio pblico tem como
efeito inviabilizar decises de desafectao ou de modificao objectiva ou subjectiva
dos bens, ou seja, o municpio encontra-se impedido, ex vi legis, no s de determinar
a integrao das parcelas no domnio privado, como ainda de alterar a especfica
funo de utilidade pblica que pautou a cedncia, mesmo que se mantivesse a
dominialidade. No entanto, caso os bens objecto da cedncia no se encontrem
adstritos s finalidades prprias dos bens do domnio pblico, os mesmos integraro
simplesmente o domnio privado. Neste postulado, isto significa que a cedncia de
parcelas de terreno para o domnio pblico depende, necessariamente, da operao
478
Veja-se o n. 4 do artigo 7. que se refere s operaes de loteamento e obras de urbanizao
promovidas pelo Estado e a necessidade da sua prvia autorizao pelo ministro da tutela e pelo ministro
responsvel pelo ordenamento do territrio, depois de ouvida a cmara municipal.

de loteamento que se pretende concretizar, ou seja, do arranjo urbanstico que ela

prope para a zona. 479
O legislador prev as cedncias para o domnio municipal com vista consecuo do

escopo dirigido a proporcionar um arranjo urbanstico harmonioso, aliada
necessidade de dotar a zona a urbanizar de um conjunto de infra-estruturas
susceptveis de fruio pelo pblico em geral. 480
Porm, e no obstante o regime aqui explicitado, o n. 1 do artigo 45. do RJUE prev

o direito de reverso a favor do cedente sobre as parcelas cedidas nos termos do
artigo 44. sempre que estas sejam afectas a fins diversos daqueles para que hajam
sido cedidas.
Em jeito de concluso e de forma a dissipar eventuais dvidas, diremos que esta

figura no se confunde com a forma de utilizao precria e a ttulo oneroso de bens
por entidades diferentes do respectivo titular, como as previstas nos artigos 23. e 53.
a 58. do Decreto-Lei n. 280/2007 481, designadas por cedncia de utilizao.
4.9. TRANSFERNCIA DE BENS PARA OUTRAS ENTIDADES
A transferncia ope legis de bens imveis do domnio privado do Estado para outras
entidades parece consubstanciar uma autntica alienao, na medida em que os
mesmos ingressam no patrimnio dessas entidades, ainda que, em alguns casos,
sujeitos a determinadas reservas, como observaremos.
Esta transferncia ope legis pode ocorrer para entidades diversas, como sejam os
institutos pblicos, as Regies Autnomas, as empresas pblicas, as autarquias locais
479
Trata-se, nestes casos, e como diz impressivamente OLIVEIRA, Fernanda Paula (2000) Cedncias
para o domnio pblico e alteraes a loteamento: como conciliar?. Cadernos de Justia Administrativa.
Lisboa. 21 (2000) p. 48, de parcelas que ficam sujeitas ao domnio pblico, no pela indispensabilidade,
insubstituibilidade ou primordial utilidade pblica que em geral e de uma forma permanente
desempenham, mas pela sua indispensabilidade e primordial utilidade pblica do ponto de vista do
arranjo urbanstico que resulta da operao de loteamento aprovada. Isto significa que, sempre que se
altere o arranjo urbanstico que resulta do licenciamento da operao de loteamento, pode deixar de se
justificar o regime de proteco jurdica especial do domnio pblico para aquelas parcelas de terreno.
480
Sobre esta matria, cfr. MONIZ, Ana Raquel (2008) - Cedncias para o Domnio Municipal. Direito
Regional e Local. Braga: Centro de Estudos Jurdicos do Minho. N. 4 (2008) p. 25.
481
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

e as fundaes privadas de iniciativa pblica, entre outras, no obstante estas serem,

em nossa opinio, as que assumem, neste domnio, uma maior relevncia.
Desde logo, e no que concerne aos institutos pblicos, o n. 1 do artigo 3. da Lei-

Quadro dos Institutos Pblicos (LQIP), aprovada atravs da Lei n. 3/2004, de 15 de
Janeiro 482, alterada pelo Decreto-Lei n. 105/2007, de 3 de Abril 483, pela Lei n. 64-
A/2008, de 31 de Dezembro 484, e pelo Decreto-Lei n. 5/2012, de 17 de Janeiro 485,
estabelece que o patrimnio dos institutos pblicos que disponham de autonomia
patrimonial constitudo pelos bens, direitos e obrigaes de contedo econmico,
submetidos ao comrcio jurdico privado, transferidos pelo Estado ao instituto quando
da sua criao, ou que mais tarde sejam adquiridos pelos seus rgos, e ainda pelo
direito ao uso e fruio dos bens do patrimnio do Estado que lhe sejam afectos. De
acordo com o n. 4 do mesmo artigo, os bens dos institutos pblicos que se revelarem
desnecessrios ou inadequados ao cumprimento das suas atribuies so
incorporados no patrimnio do Estado, salvo quando devam ser alienados, sendo essa
incorporao determinada por despacho conjunto dos Ministros das Finanas e da
tutela. 486
Ora, no caso da transferncia de bens imveis do domnio privado do Estado para os

institutos pblicos, com autonomia patrimonial, aquando da sua criao, consideramos
que estamos perante uma verdadeira alienao, ainda que sujeita a uma condio
resolutiva tcita. Efectivamente, propendemos para o entendimento de que o n. 4 do
artigo 36. da LQIP, acima explicitado, assume o carcter de uma verdadeira
condio, tendo em conta que os imveis s permanecero na esfera jurdica dos
institutos pblicos enquanto os mesmos se revelarem necessrios e adequados ao
cumprimento das suas atribuies. Parece-nos que esta proposio detm toda a
482
D.R. I-A Srie. 12 (2004-01-15) 301-311.
483
D.R. I Srie. 66 (2007-04-03) 2115-2134.
484
D.R. I Srie Supl. 252 (2008-12-31) 9300-(2)-9300(389).
485
D.R. I Srie. 12 (2012-01-17) 196-210.
486
No mesmo sentido, o artigo 80.1 da LPAP espanhola prev que los bienes inmuebles y derechos
reales de los organismos pblicos vinculados a la Administracin General del Estado que no les sean
necesarios para el cumplimento de sus fines se incorporarn, previa desafectacin, en su caso, al
patrimonio de sta. Ademais, o artigo 80.2 da mesma Lei estabelece que se exceptan de lo dispuesto en
el apartado anterior y, en consecuencia, podrn ser enajenados por los organismos pblicos los bienes
adquiridos por ellos con el propsito de devolverlos al trfico jurdico patrimonial de acuerdo con sus fines
peculiares. Assim, a incorporao dos bens imveis dos organismos pblicos na Administracin General
del Estado tem como fundamento o facto de aqueles no serem necessrios aos fins a prosseguir pelos
ditos organismos. Sobre esta matria, ver o aduzido por CLIMENT BARBER, Juan (2010)
Incorporacin al patrimonio de la Administracin General del Estado de bienes de los organismos
pblicos. In MESTRE DELGADO, Juan Francisco, coord. - El rgimen jurdico general del Patrimonio de
las Administraciones Pblicas: Comentarios a la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, 2. edicin ampliada.
Madrid: La Ley grupo Wolters Kluwer [etc]. p. 801-806.

lgica, atento o esprito subjacente criao dos institutos pblicos, enquanto pessoas
colectivas de direito pblico criadas para assegurar o desempenho de funes
administrativas determinadas pertencentes ao Estado, ou seja, as funes que lhe so
cometidas no lhe pertencem como funes prprias, pertencem antes a outra
entidade pblica, na maior parte das vezes o Estado. 487 Neste contexto, quase que
poderamos equiparar este regime cesso definitiva prevista no Decreto-Lei n.
97/70, de 13 de Maro 488, j revogado 489, na medida em que tambm esta configurava
uma alienao, ainda que sujeita a uma eventual clusula de reverso a favor do
Estado se os bens deixassem de ser utilizados para os fins a que se destinava a
cesso.
Nesta sede, cumpre ainda advertir que, nestes casos, a autonomia patrimonial dos
institutos pblicos encontra algumas limitaes, j que a capacidade de gerir os bens
do Estado que foram objecto de transferncia para o seu patrimnio no total e, por
isso, dissemelhante da autonomia 490 de que dispem relativamente aos bens e
direitos prprios, adquiridos, pelas vias ditas normais, para o seu patrimnio.
Outra situao a citar neste mbito reside na transferncia de bens imveis do

domnio privado do Estado para as Universidades Pblicas 491, j que o n. 3 do artigo
109. da prpria Lei n. 62/2007, de 10 de Setembro (RJIES) 492, faz meno expressa
ao facto de o patrimnio das instituies de ensino superior pblicas poder ser
constitudo por imveis do domnio privado do Estado que, nos termos legais, tenham
sido transferidos para o seu patrimnio. Sobre esta matria no podemos deixar de
trazer colao o facto de a Lei n. 62/2007 493 ter revogado a Lei n. 108/88, de 24 de
Setembro 494, bem como o Decreto-Lei n. 252/97, de 26 de Setembro 495. Com
487
Ver FREITAS DO AMARAL, Diogo (2006a) Curso de Direito Administrativo. 3. ed. Coimbra:
Almedina. vol. 1. p. 365. A esta transferncia de funes d-se, usualmente e em Direito Administrativo, a
designao de devoluo de poderes, porquanto o Estado transmite uma parte dos seus poderes para
entidades que no se encontram integradas nele.
488
D. G. I Srie. 61 (1970-03-13) 299-300.
489
O diploma foi revogado pelo artigo 128. do Decreto-Lei n. 280/2007.
490
Segundo NEVES, Ana Fernanda (2003) Os institutos pblicos e a descentralizao administrativa. In
Estudos em homenagem ao Professor Doutor Inocncio Galvo Telles. p. 495-540. vol. 5. p. 514, a
autonomia patrimonial reporta-se capacidade de gerir o patrimnio, promovendo a sua frutificao ou
utilizao adequada, incluindo a sujeio s responsabilidades assumidas, o que no se verifica
inteiramente relativamente aos bens transferidos do domnio privado do Estado.
491
As Universidades pblicas inserem-se numa das espcies de institutos pblicos: os estabelecimentos
pblicos.
492
D.R. I Srie. 174 (2007-09-10) 6358-6389. Estabelece o regime jurdico das instituies de ensino
superior.
493
D.R. I Srie. 174 (2007-09-10) 6358-6389.
494
D.R. I Srie. 222 (1988-09-24) 3914-3919. Lei da Autonomia das Universidades.
495
D.R. I-A. Srie. 223 (1997-09-26) 5318-5321. Adoptou medidas de desenvolvimento e aprofundamento
da lei da autonomia das universidades no plano da gesto de pessoal, oramental e patrimonial.

interesse para este assunto, refira-se que o n. 1 do artigo 10. da Lei n. 108/88 496
estipulava que constitua patrimnio de cada universidade o conjunto dos bens e
direitos que pelo Estado ou outras entidades, pblicas e privadas, sejam afectados
realizao dos seus fins. Por outro lado, o n. 1 do artigo 13. do Decreto-Lei n.
252/97 497 estabelecia que o patrimnio de cada universidade era integrado pelos
imveis por estas adquiridos ou construdos, mesmo que em terrenos pertencentes ao
Estado, aps a entrada em vigor da Lei n. 108/88 498. ingente realar que o n. 2 da
mencionada disposio legal previa a transferncia, para o patrimnio das
universidades, dos imveis do domnio privado do Estado que, nos termos legais, lhes
tenham sido cedidos ou entregues e que se encontrem efectivamente afectos ao
desempenho das suas atribuies e competncias, sendo que, por sua vez, o n. 3
determinava que, para os devidos efeitos, deveria ser elaborada, para cada
universidade, uma listagem dos imveis que reunissem as condies ali previstas, a
qual seria sujeita a aprovao, por despacho conjunto dos Ministros das Finanas e da
Educao. 499
Ora, no obstante a revogao dos diplomas acima citados, o n. 3 do artigo 182. da

Lei n. 62/2007 500 veio explicitar que a revogao do Decreto-Lei n. 252/97 501
entendida sem prejuzo da aplicao do disposto nos n.s 2 e 3 do artigo 13. do
mencionado Decreto-Lei, quando ainda no tenha ocorrido. 502 Nestes termos, isto
significa que, nas situaes em que ainda no tenha ocorrido a transferncia do
domnio privado do Estado para o patrimnio das universidades dos imveis que lhes
tenham sido cedidos ou entregues e que se encontrem efectivamente afectos ao
desempenho das suas atribuies e competncias, a mesma ser ainda efectuada ao
abrigo dos n.s 2 e 3 do artigo 13. do Decreto-Lei n. 252/97 503, apesar deste diploma
se encontrar j revogado.
Assim, atentos os preceitos legais supra citados, verificamos que so requisitos da

transferncia dos imveis do domnio privado do Estado para as Universidades a
496
D.R. I Srie. 222 (1988-09-24) 3914-3919.
497
D.R. I-A. Srie. 223 (1997-09-26) 5318-5321.
498
D.R. I Srie. 222 (1988-09-24) 3914-3919.
499
Ainda nesta esteira, o artigo 16. previa a reverso para o patrimnio do Estado dos imveis
transferidos para o patrimnio das universidades, quando deixassem de ser utilizados para o
desempenho das suas atribuies e competncias.
500
D.R. I Srie. 174 (2007-09-10) 6358-6389.
501
D.R. I-A. Srie. 223 (1997-09-26) 5318-5321.
502
aqui de salientar que o n. 3 do artigo 182. do RJIES faz referncia aos n.s 2 e 3 do artigo 3. do
Decreto-Lei n. 252/97, D.R. I-A. Srie. 223 (1997-09-26) 5318-5321, ao invs dos n.s 2 e 3 do artigo
13., sendo que este lapso nunca foi objecto da devida rectificao.
503
D.R. I-A. Srie. 223 (1997-09-26) 5318-5321.

anterior ocorrncia de uma cesso ou de uma entrega dos imveis quelas instituies
de ensino, a efectiva utilizao dos imveis para o desempenho das suas atribuies e
competncias, bem como a aprovao, por despacho conjunto dos Ministros das
Finanas e da Administrao Pblica e da Cincia, Tecnologia e Ensino Superior 504,
de uma listagem discriminativa desses imveis a transferir. Na verdade, os imveis em
causa, integrando o domnio privado do Estado e encontrando-se afectos s
atribuies das Universidades Pblicas transferem-se, em princpio, para o seu
patrimnio. No entanto, importa ter presente que, enquanto no for aprovada, por
despacho conjunto, a listagem identificadora dos imveis que so transferidos para a
Universidade, no opera essa transferncia, j que esta no ocorre ope legis, por fora
do Decreto-Lei n. 252/97 505, o que significa que os imveis em apreo mantm-se na
propriedade do Estado. Todavia, e previamente emisso do despacho conjunto
tendente transferncia dos imveis do Estado para a Universidade Pblica, h que
proceder ao apuramento daqueles que se encontram na situao acima descrita e
que, por isso, renem os pressupostos tendentes mencionada transferncia.
Ademais, e uma vez determinados os imveis a transferir, os mesmos tero ainda que
ser objecto do respectivo registo a favor do Estado, quando ainda no o tenham sido,
recorrendo, se necessrio e para o efeito, ao procedimento de justificao
administrativa previsto no artigo 47. do Decreto-Lei n. 280/2007 506, para que,
posteriormente, possa, ento, ocorrer a sua transferncia para a propriedade da
Universidade, respeitando, deste modo, o princpio do trato sucessivo, previsto no
artigo 34. do CRPr.
J no que toca s autarquias locais, de salientar que a Lei n. 159/99, de 14 de

Setembro 507, estabelece o quadro de transferncia de atribuies e competncias para
as autarquias locais, bem como de delimitao da interveno da administrao
central e da administrao local, concretizando os princpios da descentralizao
administrativa e da autonomia do poder local. Nos termos do n. 1 do artigo 2. da
referida Lei, a descentralizao de poderes efectua-se mediante a transferncia de
atribuies e competncias para as autarquias locais, tendo por finalidade assegurar o
504
Actualmente, e de acordo com a Lei Orgnica do XIX Governo Constitucional, aprovada atravs do
Decreto-Lei n. 86-A/2011, D.R. I Srie Supl. 132 (2011-07-12) 3996-(2)-3996-(7), Ministros de Estado e
das Finanas e da Educao e Cincia.
505
D.R. I-A. Srie. 223 (1997-09-26) 5318-5321.
506
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
507
D.R. I-A Srie. 215 (1999-09-14) 6301-6307.

reforo da coeso nacional e da solidariedade inter-regional e promover a eficincia e

a eficcia da gesto pblica assegurando os direitos dos administrados. 508
Em bom rigor, a Lei n. 159/99 509 veio preconizar a descentralizao da administrao,

atravs da promoo urgente de uma nova e mais ousada repartio de atribuies
entre a administrao central e a administrao local, desafogando aquela e
fortificando esta, o que envolve necessariamente a sua dotao com recursos
tcnicos, financeiros e patrimoniais. esta a ideia que se encontra vertida no n. 2 do
artigo 3. da citada Lei, que determina que a transferncia de atribuies e
competncias acompanhada dos meios humanos, dos recursos financeiros e do
patrimnio adequados ao desempenho da funo transferida, o que constitui uma
concretizao do imperativo constitucional estatudo na alnea e) do n. 3 do artigo
106. da CRP.
No que respeita ao patrimnio, e na esteira do j previsto no artigo 3. da Lei n.

159/99 510, o patrimnio e os equipamentos afectos a investimentos pblicos em
domnios transferidos para as autarquias locais passam a constituir patrimnio da
autarquia, devendo as transferncias a que houver lugar processar-se sem qualquer
indemnizao. Ademais, os bens transferidos que caream de registo so inscritos a
favor da autarquia na respectiva conservatria e o respectivo registo, quando a ele
houver lugar, depende de simples requerimento. Assim, e independentemente de
outra apreciao que se faa sobre este normativo, parece clara a orientao de
facilitar o ingresso no registo dos prdios transferidos para os municpios, importando
verificar, relativamente a cada rea de transferncia, o respectivo diploma de
concretizao. Nessa medida, parece que a transferncia de competncias e
atribuies para os Municpios s ser eficaz nestes termos e mediante estas
premissas, por 511quanto, exigir dos municpios o desempenho de tarefas para as quais
no dispem de meios necessrios e suficientes, seria atentar contra o princpio da
autonomia local, previsto no artigo 235. da CRP, e representaria uma grave atitude de
508
A titularidade do domnio das atribuies transferidas para as Autarquias Locais no deixa de
pertencer ao Estado, que apenas transfere certas vertentes das mesmas, ocorrendo, pelo menos, a
transferncia do exerccio e, parcialmente, tambm do ttulo. Ver sobre esta questo, ALEXANDRINO
(2010) A determinao das atribuies das Autarquias Locais. In Estudos em homenagem ao Professor
Doutor Srvulo Correia, Coimbra: Almedina. vol. 2. p. 482. Deste modo, e relativamente s reas de
atribuies fixadas ou transferidas por lei (ou atribuies conferidas), o Autor alerta para a relevncia da
distino entre titularidade e exerccio, na medida em que, em geral, o domnio abstracto da atribuio
no deixa de manter-se na titularidade do Estado, que transfere ou pode transferir apenas uma certa
medida do ttulo e uma certa medida do exerccio.
509
D.R. I-A Srie. 215 (1999-09-14) 6301-6307.
510
D.R. I-A Srie. 215 (1999-09-14) 6301-6307.
511
D.R. I-A Srie. 215 (1999-09-14) 6301-6307.

desresponsabilizao do Estado em face do imperativo geral de prossecuo do

interesse pblico com respeito pelos direitos dos particulares, previsto no artigo 266.,
n. 1, da CRP. 512
O n. 3 do artigo 4. da Lei n. 159/99 513 prev que o Oramento do Estado fixa

anualmente, no montante e nas condies que tiverem sido acordados entre a
administrao central e as autarquias locais, os recursos a transferir para o exerccio
das novas atribuies. Sobre esta matria, a LOE para 2012 514, no seu artigo 70.,
contempla a transferncia para os municpios da titularidade do direito de propriedade
dos prdios afectos s escolas que se encontrem sob gesto municipal, nos termos da
alnea d) do n. 1 do artigo 2. e dos artigos 8., 12. e 13. do Decreto-Lei n.
144/2008, de 28 de Julho 515, alterado pela Lei n. 3-B/2010, de 28 de Abril 516, e pela
Lei n. 55-A/2010 517. Mais refere que a citada Lei constitui ttulo bastante para a
transferncia prevista, sendo dispensadas quaisquer outras formalidades,
designadamente as estabelecidas nos contratos de execuo celebrados nos termos
do artigo 12. do mencionado Decreto-Lei n. 144/2008 518.
Uma vez delineado o enquadramento legal atinente transferncia de bens imveis

para as autarquias locais, no nos parece menos defensvel equacionar que estamos
perante uma alienao que assume um carcter pleno, sem qualquer tipo de limitao
ou condio. Esta construo parece justificada pelo facto de, ao contrrio dos
institutos pblicos, as autarquias locais, alm de serem pessoas colectivas territoriais,
assegurarem a prossecuo dos interesses prprios de um certo agregado
populacional, e poderem ocupar-se, segundo a lei, de tudo o que diz respeito aos
respectivos interesses. So, como bem sabemos, entidades totalmente distintas do
Estado e, por isso, constituem a chamada administrao autnoma 519. Por isso
mesmo, em caso de ocorrer uma eventual extino de uma determinada autarquia
local, julgamos que o patrimnio transferido pelo Estado no regressar sua
titularidade, ingressando antes na esfera jurdica e patrimonial da autarquia local que
assumir as atribuies que estavam cometidas que foi extinta.
512
Como diz FREITAS DO AMARAL (2006a) Curso de Direito Administrativo [] p. 558.
513
D.R. I-A Srie. 215 (1999-09-14) 6301-6307.
514
515
D.R. I Srie. 144 (2008-07-28) 4753-4756.
516
D.R. I Srie Supl. 82 (2010-04-28) 1466-(66)-1466-(384).
517
D.R. I Srie Supl. 253 (2010-12-31) 6122-(2)-6122-(320).
518
D.R. I Srie. 144 (2008-07-28) 4753-4756.
519
FREITAS DO AMARAL (2006a) Curso de Direito Administrativo [] p. 421.

Por outra banda, e relativamente ao Sector Empresarial do Estado (SEE) ingente

realar que, perante a necessidade de serem desenvolvidos novos modelos de
gesto, supostamente mais eficientes e eficazes, o Estado transfere, casuisticamente,
para empresas pblicas que cria, em especial para entidades pblicas empresariais,
bens imveis do seu domnio privado para a prossecuo do objecto que lhe est
cometido.
O regime do SEE encontra-se conjecturado no Decreto-Lei n. 558/99, de 17 de

Dezembro 520, alterado pelo Decreto-Lei n. 300/2007, de 23 de Agosto 521, pela Lei n.
64-A/2008, de 31 de Dezembro 522, e pela Lei n. 55-A/2010, de 31 de Dezembro 523. De
acordo com o disposto no artigo 3. do citado Decreto-Lei, so empresas pblicas as
sociedades constitudas nos termos da lei comercial, nas quais o Estado ou outras
entidades pblicas estaduais, exercem, isolada ou conjuntamente, de forma directa ou
indirecta, uma influncia dominante em virtude da deteno da maioria do capital ou
dos direitos de voto, ou do direito de designar ou de destituir a maioria dos membros
dos rgos de administrao ou de fiscalizao, e as entidades pblicas empresariais,
nas quais o Estado exerce a funo de tutela, reguladas no captulo III do referido
decreto-lei. 524 Por sua vez, dispem os n.s 2, 3 e 4 do artigo 2. do Decreto-Lei n.
558/99 525 que so empresas participadas as organizaes empresariais nas quais o
Estado ou outra entidade pblica estadual, de carcter administrativo ou empresarial,
por forma directa ou indirecta, detm uma participao permanente 526 representativa
de mais de 10% do capital social da entidade participada (at 50%). 527
Muitas das vezes, os bens transferidos passam a integrar o capital estatutrio das
entidades pblicas empresariais. 528 Veja-se o exemplo da Parque Escolar, E.P.E..
520
D.R. I-A Srie. 292 (1999-12-17) 9012-9019.
521
D.R. I Srie. 162 (2007-08-23) 5630-5642.
522
D.R. I Srie Supl. 252 (2008-12-31) 9300-(2)-9300(389).
523
D.R. I Srie Supl. 253 (2010-12-31) 6122-(2)-6122-(320).
524
Ver a este propsito MORAIS, Lus D. S. (2000) As relaes entre o Estado e as Empresas Pblicas
na sequncia da aprovao do Decreto-Lei n. 558/99, de 17 de Dezembro. In PAZ FERREIRA, Eduardo,
org. - Estudos sobre o Novo Regime do Sector Empresarial do Estado. Lisboa: Almedina. p. 92, que, alm
de escalpelizar o conceito de empresa pblica, alerta para o facto de o Decreto-Lei n. 558/99, D.R. I-A
Srie. 292 (1999-12-17) 9012-9019, adoptar um conceito com duas realidades essenciais: uma enunciada
a ttulo principal e outra a ttulo acessrio, expandindo, de modo decisivo, o conceito restrito anteriormente
acolhido na legislao nacional, mais propriamente no Decreto-Lei n. 260/76, de 8 de Abril, D.R. I Srie.
84 (1976-04-08) 717-727.
525
D.R. I-A Srie. 292 (1999-12-17) 9012-9019.
526
As que no tenham objectivos exclusivamente financeiros, sem qualquer inteno de influenciar a
orientao ou a gesto da empresa por parte das entidades participantes, desde que a respectiva
titularidade no atinja uma durao, contnua ou interpolada, superior a 1 ano.
527
Com excepo daquelas que sejam detidas pelo sector financeiro.
528
Sobre esta matria, cfr. o aduzido por FLORES DOMNGUEZ, Luis Enrique (2007) Aportacin y
cesin de bienes pblicos a los entes instrumentales de las Administraciones Pblicas. In HORGU

Segundo o disposto no n. 1 do artigo 5. dos respectivos Estatutos, aprovados atravs

do Decreto-Lei n. 41/2007, de 21 de Fevereiro 529, na redaco conferida pelo
Decreto-Lei n. 83/2009, de 2 de Abril 530, constitui patrimnio da Parque Escolar,
E.P.E. a universalidade dos bens e direitos transmitidos aquando da sua criao,
transitados do domnio privado do Estado, desde que destinados directamente
realizao do seu objecto principal, mediante lista aprovada por despacho conjunto
dos membros do Governo responsveis pelas reas das finanas e da educao e
adquiridos no mbito da sua actividade. Nesta sede, podemos, igualmente, fazer
aluso s situaes em que determinado o aumento do capital estatutrio de
determinadas entidades pblicas empresariais do sector da sade por entradas em
espcie atravs dos bens imveis pertencentes ao domnio privado do Estado. Veja-
se, a este propsito o disposto no n. 9 do artigo 3. do Decreto-Lei n. 30/2011, de 2
de Maro 531, e ainda o estatudo no n. 2 do artigo 6. do Decreto-Lei n. 67/2011, de 2
de Junho 532.
Atendendo natureza das entidades pblicas empresariais, enquanto institutos

pblicos de base empresarial ou empresas pblicas de base institucional, e ao facto
de serem criadas pelo Estado para prosseguirem um objecto determinado, parece-nos
que a transferncia de bens imveis para o seu patrimnio poder revestir carcter
precrio, na medida em que, em caso de extino, o decreto-lei que a regular poder
prever a reintegrao desses mesmos bens no patrimnio do Estado, mais
concretamente no seu domnio privado.
Contudo, o mesmo j no podemos dizer relativamente s empresas pblicas de base

societria, constitudas nos termos da lei comercial, na medida em que, face
caracterizao inerente a este tipo de empresa, enquanto pessoa colectiva de direito
privado, a transferncia de bens j no ser tendencialmente precria mas definitiva.
Os bens imveis podero integrar ou no, em espcie, o capital social da empresa
pblica sob a forma comercial. De qualquer forma, importa relevar que o nosso
BAENA, Concepcin, coord. - Rgimen Patrimonial de Las Administraciones Pblicas. Madrid: Iustel. p.
356-359.
529
D.R. I Srie. 37 (2007-02-21) 1287-1294.
530
D.R. I Srie. 65 (2009-04-02) 2066-2072.
531
D.R. I Srie. 43 (2011-03-02) 1274-1277. Funde vrias unidades de sade e cria o Centro Hospitalar
de So Joo, E.P.E., o Centro Hospitalar e Universitrio de Coimbra, E.P.E., o Centro Hospitalar do Baixo
Vouga, E.P.E., o Centro Hospitalar Tondela-Viseu, E.P.E. e o Centro Hospitalar de Leiria-Pombal, E.P.E.
e altera o Centro Hospitalar do Porto, E.P.E..
532
D.R. I Srie. 107 (2011-06-02) 3032-3041. Extingue o Centro Hospitalar do Nordeste, E.P.E. e o
Agrupamento dos Centros de Sade do Alto Trs-os-Montes I Nordeste, cria a Unidade Local de Sade
do Nordeste, E.P.E. e aprova os respectivos Estatutos.

entendimento parte do pressuposto inatacvel, sublinhe-se, que neste tipo de

empresas pblicas o Estado no o nico accionista, podendo estar em causa uma
sociedade de capitais integralmente pblicos, em que todos os accionistas revestem
essa natureza, ou capitais mistos, caso em que existem accionistas privados a par dos
pblicos. Assim sendo, e por efeito da eventual extino da sociedade, seria a
liquidao, efectuada nos termos e ao abrigo do Cdigo das Sociedades Comerciais
(CSC) 533, que determinaria o destino a conferir aos bens imveis concedidos pelo
Estado, os quais poderiam, at, integrar novamente o patrimnio do Estado. Contudo,
julgamos que esta concluso no ser assim to evidente se a empresa passar a ser
detida por capitais maioritariamente privados.
Tambm os Estatutos das Regies Autnomas detm previses a propsito desta

matria, contemplando a transferncia de bens imveis do domnio privado do Estado
para as respectivas Regies. 534
Desde logo, e iniciando a nossa anlise pelo Estatuto Poltico-Administrativo da

Regio Autnoma dos Aores (EPARAA), cuja terceira reviso foi aprovada atravs da
Lei n. 2/2009, de 12 de Janeiro 535, de salientar que o n. 2 do artigo 24. determina
que os bens que pertenciam aos extintos distritos autnomos e os bens situados em
territrio regional historicamente englobados no domnio privado do Estado, com
excepo dos afectos aos servios do Estado no regionalizados, integram o domnio
privado da Regio, sendo que a alnea g) do n. 3 da mesma disposio legal diz que
integram o domnio privado da Regio as coisas e direitos afectos a servios estaduais
transferidos para a Regio.
O objectivo visado pelo legislador o de que todos os bens integrantes do domnio

privado do Estado passam para a titularidade da Regio, a menos que se encontrem
afectos a servios estaduais no regionalizados, estando, para o efeito, a ser
utilizados pelos servios estaduais sediados na RAA para a prossecuo das funes
do Estado. Parece no restarem dvidas de que os diversos imveis que tm vindo a
ser administrados pela DGTF, por devoluo dos respectivos servios no
regionalizados e que se encontram devolutos, so transferidos para o domnio privado
533
Aprovado atravs do Decreto-Lei n. 262/86. D.R. I Srie. 201 (1986-09-02) 2293-2385, com a ltima
alterao conferida pelo Decreto-Lei n. 53/2011. D.R. I Srie. 73 (2011-04-13) 2268-2270.
534
A este propsito, o Parecer PGR n. 140/2001 (Esteves Remdio). D.R. II Srie. 297 (2002-12-24)
20945-20955, refere que o objectivo visado pelo legislador ao introduzir no Estatuto um captulo dedicado
aos Bens da Regio foi o de atribuir a esta um conjunto alargado de bens que, no mbito da autonomia
regional, a habilitassem a prosseguir as suas atribuies.
535
D.R. I Srie. 172 (2009-01-29) 172-220.

da RAA, por fora do disposto no n. 2 do artigo 24. do EPARAA. Nesta esteira, todo
e qualquer bem do domnio privado do Estado, incluindo os imveis classificados de
interesse pblico, que tenha estado afecto a servios no regionalizados, e logo que
cesse tal afectao, transferido para o patrimnio da RAA. No entanto, parece-nos
que esta cessao da afectao a um servio no regionalizado no impede que o
Estado proceda reafectao do imvel em causa quando dele necessite para instalar
um outro servio no regionalizado.
Efectivamente, consideramos que, no obstante o EPARAA deter um carcter

notoriamente amplo quanto transferncia ope legis de bens imveis do domnio
privado do Estado para a RAA, o Estado no pode, sem mais, ser limitado ou
condicionado na administrao do seu patrimnio afecto a servios estaduais. Nem
poderia ser de outro modo, j que no faria sentido que o Estado fosse desapropriado
de um bem imvel que integra o seu patrimnio, ainda que se situe na RAA, quando
ainda carece do mesmo para a instalao de servios estaduais no regionalizados.
Na realidade, consideramos que o n. 2 do artigo 24. do EPARAA, semelhana do

disposto na alnea a) do artigo 113. do anterior Estatuto, parece impedir, ainda que de
forma no muito razovel, que o Estado proceda alienao dos imveis que deixem
de estar afectos a servios pblicos no regionalizados, forando os referidos bens a
integrarem o patrimnio da Regio Autnoma. Contudo, nada na lei parece impedir a
alienao de imveis do domnio privado do Estado que se situem na RAA quando os
mesmos ainda se encontrem afectos a servios no regionalizados e mantenham essa
utilizao depois da alienao.
No fundo, nos termos da lei estatutria, o Estado renuncia ao seu poder de disposio
sobre bens situados no arquiplago dos Aores, o que parece estar bem patente na
actual redaco do EPARAA, razo pela qual manifestamos a nossa discordncia
quanto ao facto de o legislador ter limitado ou condicionado o Estado na administrao
do seu patrimnio afecto a servios estaduais. 536 Alis, parece-nos que a expresso
bens situados em territrio regional historicamente englobados no domnio privado do
Estado vem precisamente dissipar as eventuais dvidas at ento existentes sobre
esta matria, determinando, grosso modo, que o Estado no detenha na RAA bens do
domnio privado que no estejam afectos a servios pblicos estaduais, o que conduz
536
Neste sentido, MEDEIROS, Rui; SILVA, Jorge Pereira da (1997) - Estatuto Poltico-Administrativo da
Regio Autnoma dos Aores: anotado. Lisboa: Principia. p. 255-256.

a uma verdadeira limitao da capacidade patrimonial do Estado, porquanto no pode

dispor livremente dos seus bens sitos no arquiplago.
Em suma, o EPARAA parece definir uma regra de titularidade tendencial da totalidade

do domnio privado situado na Regio. 537 Todavia, e ainda quanto a esta matria, no
podemos deixar de salientar que a Lei Orgnica n. 3/2008, de 8 de Setembro 538, que
aprova a Lei de Programao das Infra-Estruturas Militares (LPIM), enquanto lei
reforada 539, revela e vem demonstrar que o Estado, tomado na acepo de pessoa
colectiva de direito pblico que tem por rgo o Governo, no renuncia, na sua
totalidade, ao seu poder de disposio sobre bens situados no Arquiplago, ao incluir
no universo de imveis afectos ao Ministrio da Defesa Nacional e disponibilizados
para rentabilizao, constantes do Anexo ao Decreto-Lei n. 219/2008 540, de 12 de
Novembro 541, imveis que se situam no s na RAA, mas tambm na Regio
Autnoma da Madeira (RAM). Dito de outro modo, os imveis constantes da citada lei
ficam excepcionados da aplicao do regime constante do EPARAA, pelas razes
aduzidas no pargrafo antecedente.
No que tange ao modo como ocorre a transferncia de titularidade, suscita-se a dvida

sobre se a mesma opera ope legis ou se necessrio a emisso de um despacho
pelo membro do Governo responsvel pela rea das Finanas que reconhea a
referida transferncia. 542 Efectivamente, esta questo pertinente no s para efeitos
de regularizao do cadastro e inventrio, mas tambm de registo dos imveis objecto
da transferncia.
Assim, e sendo o EPARAA omisso quanto questo inerente formalizao da

transferncia de imveis para a Regio Autnoma e aos ttulos jurdicos que serviro
de base ao respectivo registo, no se nos afigura que o prprio Estatuto seja suficiente
537
Refira-se que o artigo 51. do EPARAA dispe que compete Assembleia Legislativa legislar em
matrias de patrimnio prprio e de autonomia patrimonial, sendo que as matrias de patrimnio prprio e
de autonomia patrimonial abrangem, designadamente:
a) Os bens de domnio privado da Regio;
b) Os regimes especiais de expropriao e requisio, por utilidade pblica, de bens situados na Regio.
538
D.R. I Srie. 173 (2008-09-08) 6247-6250.
539
O n. 3 do artigo 112. da CRP qualifica expressamente a lei orgnica como uma lei reforada.
540
D.R. I Srie. 220 (2008-11-12) 7900-7903.
541
D.R. I Srie. 220 (2008-11-12) 7900-7903.
542
MONJARDINO, lvaro (1996) - Patrimnio Cultural: uma perspectiva dos Aores. In MIRANDA, Jorge;
MARTINS CLARO, Joo; ALMEIDA, Marta Tavares de, coord. - Direito do Patrimnio Cultural. Lisboa:
Instituto Nacional de Administrao. p. 428, considera que esta transferncia se traduz numa aquisio
por via legal, correspondendo ao que CAETANO (2010) - Manual de Direito Administrativo [] p. 986,
denominava de modo de adquirir de direito pblico interno, no precisando, por isso, de nenhum acto
administrativo para se efectivar.

para o efeito. Deste modo, e no obstante se poder considerar que as transferncias

ocorrem ope legis, o que certo que o EPARAA no discrimina o universo de
imveis que so alvo de transmisso, pelo que entendemos que a mesma dever ser
feita de forma casustica, mediante o competente despacho que ateste a verificao
dos pressupostos de concretizao daquelas transferncias, em especial por razes
de certeza e segurana jurdica. No entanto, e caso se entenda que a transferncia
ope legis se afigura suficiente para efeitos de regularizao jurdica do imvel,
julgamos que se poder proceder a um mero reconhecimento formal de que o mesmo
rene os pressupostos inerentes transferncia.
semelhana do EPARAA, o Estatuto Poltico-Administrativo da Regio Autnoma da

Madeira (EPARAM), aprovado atravs da Lei n. 13/91, de 5 de Junho 543, cuja primeira
reviso ocorreu atravs da Lei n. 130/99, de 21 de Agosto 544, prev, na alnea a) do
artigo 145., sob a epgrafe Domnio privado, que integram o domnio privado da
Regio, entre outros, os bens do domnio privado do Estado existentes no territrio
regional, excepto os afectos aos servios estaduais no regionalizados. Nesta esteira,
constatamos que ambos os Estatutos definem uma regra de titularidade tendencial da
totalidade dos bens do domnio privado do Estado situados na Regio.
Efectivamente, julgamos ser, cada vez mais, inegvel o reforo dos poderes regionais
em relao quer aos bens do domnio pblico quer do domnio privado, decorrente do
facto de a autonomia das Regies Autnomas, alm das suas dimenses poltico-
legislativa e administrativa stricto sensu, ter tambm uma importante dimenso
financeira, a qual constitui um suporte indispensvel das mesmas, o que revelado
tambm pela existncia de patrimnio prprio e de receitas prprias, competindo ao
Governo Regional administrar aquele e praticar todos os actos e realizar todas as
operaes necessrias ao dispndio daquelas na satisfao das necessidades
colectivas a seu cargo.
Assim sendo, entendemos que tambm nestas situaes de transferncia de imveis

para as Regies Autnomas estamos perante uma alienao plena, nos termos j
acima explicitados, face caracterizao das Regies Autnomas, enquanto pessoas
colectivas de direito pblico, de populao e territrio, com competncias legislativas e
administrativas para a prossecuo dos seus fins especficos.
543
D.R. I-A Srie. 128 (1991-06-05) 3016-3024.
544
D.R. I-A Srie. 195 (1999-08-21) 5572-5614.

Por outro lado, ainda usual o Estado transferir patrimnio do seu domnio privado
para fundaes privadas de iniciativa pblica 545, como sejam os exemplos da
Fundao Serralves, instituda atravs do Decreto-Lei n. 240-A/89, de 27 de Julho 546,
que aprovou tambm os respectivos Estatutos 547, e da Fundao Centro Cultural de
Belm, inicialmente instituda atravs do Decreto-Lei n. 361/91, de 3 de Outubro 548,
como Fundao das Descobertas, tendo o Decreto-Lei n. 391/99, de 30 de
Setembro 549, alterado a denominao para Fundao Centro Cultural de Belm e as
respectivas disposies estatutrias.
No ordenamento jurdico portugus, o Estado, e at outras pessoas colectivas

pblicas, tm vindo a instituir fundaes de direito privado, na ausncia de lei
autorizante 550, que s existe para as autarquias locais 551, tendo em vista a
prossecuo de atribuies que lhe so cometidas. Como razes justificativas para o
estabelecimento destas entidades so usualmente apontadas a flexibilidade na criao
e extino, no regime de pessoal, no regime financeiro, na actividade, entre outras,
conduzindo sugestiva imagem da fuga para o direito privado. 552 O que est em
causa na instituio deste tipo de entidades no um fim altrusta, mas sim um
determinado fim de interesse pblico, o qual , desde logo, determinado no acto de
instituio, sendo os respectivos estatutos moldados de forma a que o tal interesse
pblico fique salvaguardado.
545
Podemos aqui questionar, na senda do que faz MACEDO, Adalberto J.B. M. (2001) Sobre as
Fundaes Pblicas e Privadas. Lisboa: Vislis Editores. p. 56-57, em que medida que o Estado,
enquanto pessoa colectiva dotado de autonomia, administrativa, financeira e patrimonial, goza do poder
de livre disposio do seu patrimnio privativo, adquirido ou recebido para o exerccio das suas
atribuies legais vide artigo 46. do Decreto-Lei n. 155/92, de 28 de Julho, D.R. I-A Srie. 172 (1992-
07-28) 3502-3509.
546
D.R. I Srie Supl. 171 (1989-07-27) 2950-(2)-2950-(5). Alterado pelos Decretos-Leis n.s 256/94, de 22
de Outubro, D.R. I-A Srie. 245 (1994-10-22) 6406, 163/2001, de 22 de Maio, D.R. I-A Srie. 118 (2001-
05-22) 2985-2986, e 129/2003, de 27 de Junho, D.R. I-A Srie. 146 (2003-06-27) 3678-3684.
547
Os Estatutos foram objecto de republicao atravs do Decreto-Lei n. 129/2003, D.R. I-A Srie. 146
(2003-06-27) 3678-3684.
548
D. R. I-A Srie. 228 (1991-10-03) 5133-5138.
549
D.R. I-A Srie. 229 (1999-09-30) 6702-6707.
550
Saliente-se que temos conhecimento de que o actual XIX Governo Constitucional se encontra a
preparar uma proposta de lei a apresentar Assembleia da Repblica, que aprova a lei-quadro das
fundaes, em cumprimento do estabelecido no Programa de Assistncia Econmica e Financeira a
Portugal, designadamente quanto ao facto de a criao de novas fundaes ser objecto de controlo
rigoroso e de ser adoptado um regime jurdico para a sua criao, funcionamento, monitorizao, reporte,
avaliao do desempenho e extino. Por sua vez, a Lei n. 1/2012, D.R. I Srie. 2 (2012-01-03) 21-23,
veio determinar a realizao de um censo e a aplicao de medidas preventivas a todas as fundaes,
nacionais ou estrangeiras, que prossigam os seus fins em territrio nacional, com vista a proceder a uma
avaliao do respectivo custo/benefcio e viabilidade financeira e decidir sobre a sua manuteno ou
extino.
551
Artigo 53., n. 2, alnea l), da Lei n. 169/99, de 18 de Setembro, D.R. I-A Srie. 219 (1999-09-18)
6436-6457.
552
Vide, neste sentido, o Parecer PGR n. 160/2004 (Paulo de Oliveira e S). D.R. II Srie. 198 (2005-10-
14) 14739-14749.

Debrucemo-nos, ento, sobre algumas situaes concretas em que o Estado instituiu

entidades desta natureza e, simultaneamente, transferiu para a sua titularidade
imveis que se encontravam na sua titularidade.
Desde j, no caso da Fundao Serralves, a alnea a) do artigo 5. dos Estatutos,

determina que o patrimnio da Fundao constitudo, entre outros bens, pelo imvel
designado por Quinta de Serralves, que constitui a entrada do Estado, na sua
qualidade de fundador. Segundo o n. 2 do artigo 17. dos mesmos Estatutos, os actos
de alienao ou de onerao de quaisquer parcelas da Quinta de Serralves s sero
vlidos e eficazes se praticados em execuo de uma deliberao do conselho de
administrao que tenha obtido o voto concordante dos administradores designados
pelo Estado. de destacar que, de acordo com o n. 1 do artigo 32. dos Estatutos,
uma vez extinta a Fundao o seu patrimnio reverter integralmente para o Estado.
No entanto, o n. 2 da mesma disposio legal abre uma excepo a esta regra ao
consagrar que se a extino vier a ter lugar por inviabilidade da Fundao em
consequncia da falta de subsdio anual do Estado previsto na alnea c) do artigo 5.,
o patrimnio da Fundao, com excepo do Parque e Casa de Serralves, que reverte
para o Estado, reverter para a entidade que vier a ser escolhida pelo conselho de
fundadores.
Quanto Fundao das Descobertas, a entrada do Estado para o patrimnio inicial da

Fundao foi constitudo pela cedncia, em direito de superfcie perptuo e gratuito,
dos terrenos afectos construo dos mdulos n. 4 e n. 5 do Centro Cultural de
Belm, bem como dos mdulos n.s 1, 2 e 3 e terrenos que constituam as suas partes
integrantes (alneas a) e b) do n. 1 do artigo 5. dos respectivos Estatutos). Tambm o
n. 2 do artigo 27. dos mesmos Estatutos prev que, em caso de extino da
Fundao, o seu patrimnio reverter para o Estado, que o dever aplicar
exclusivamente em fins de desenvolvimento cultural do Pas. 553
553
At presente data apenas foram construdos os mdulos 1, 2 e 3, destinados, respectivamente, a
centro de reunies, a centro de espectculos e a centro de exposies, tendo os mesmos sido objecto de
autos de entrega ao Estado e, simultaneamente, de cesso, a ttulo precrio e gratuito, ento Fundao
das Descobertas, nos termos do Decreto-Lei n. 24 489, de 13 de Setembro de 1934, no tendo sido
efectivada a construo dos mdulos 4 e 5, destinados, respectivamente, a hotel e a biblioteca e
auditrio. Alis, a Resoluo do Conselho de Ministros n. 121/2008, D.R. I Srie. 151 (2008-08-06) 5289-
5290, veio suspender o Plano Director Municipal de Lisboa pelo prazo de dois anos, tendo em vista,
precisamente, a construo dos referidos mdulos. Contudo, essa concretizao tem-se deparado com
um problema que transpareceu, desde logo, no prembulo da Resoluo do Conselho de Ministros n.
3/88, D.R. I Srie. 9 (1988-01-12) 76-77, que determinou a construo de um centro cultural no percurso
que estabelece a ligao entre os Jernimos e a Torre de Belm, classificados como monumentos do
patrimnio mundial, ao referir que, na zona onde a construo se deveria implantar, muitos dos terrenos
so pertena do Estado, outros da Cmara Municipal de Lisboa e outros ainda de particulares. Ora, esta

questo tanto mais relevante se tivermos em conta o facto de, como j foi acima referido, o patrimnio
inicial da Fundao das Descobertas, ora Fundao CCB, ter sido constitudo com os referidos imveis,
sem que previamente tivessem sido encetadas as diligncias necessrias regularizao da titularidade
dos mesmos, ou seja, em nome do Estado, e ao respectivo registo na Conservatria do Registo Predial,
indo assim ao encontro do que ficou plasmado no Decreto-Lei n. 361/91, de 3 de Outubro, D. R. I-A
Srie. 228 (1991-10-03) 5133-5138.. No fundo, ao todo, a construo do CCB envolveu a afectao de 6
parcelas de terreno, sendo que apenas uma dessas parcelas propriedade do Estado. No que concerne
s parcelas propriedade de particulares, importa referir que as mesmas foram objecto de expropriao,
conforme consta do Despacho n. 2/88, publicado no Dirio da Repblica, 2 srie, n. 33, de 9 de
Fevereiro, e do Despacho n. 16-A/88, publicado no Dirio da Repblica, 2 srie, n. 236, de 12 de
Outubro, tendo sido, ao que parece, adjudicados ao Instituto Portugus do Patrimnio Cultural (IPPC),
actual Instituto de Gesto do Patrimnio Arquitectnico e Arqueolgico, I.P. (IGESPAR), integrando o
patrimnio prprio deste Instituto. Nesta conformidade, o que se verifica que os terrenos da Cmara
Municipal de Lisboa ainda permanecem como propriedade municipal e que os terrenos de propriedade
particular no foram judicialmente adjudicados ao Estado, mas sim ao ento IPPC, actual IGESPAR. Ora,
o problema que se coloca que, nos termos do n. 2 do artigo 5. do Decreto-Lei n. 361/91, D. R. I-A
Srie. 228 (1991-10-03) 5133-5138, o Estado constituiu a sua entrada para o patrimnio inicial da
Fundao das Descobertas, ora Fundao CCB, pela cedncia, em direito de superfcie, perptuo e
gratuito, dos terrenos afectos construo dos mdulos n.s 4 e 5 do CCB, bem como dos mdulos 1 a 3
e terrenos que constituem suas partes integrantes.
Deste modo, verifica-se uma discrepncia entre o estatudo no Decreto-Lei n. 361/91, D. R. I-A Srie.
228 (1991-10-03) 5133-5138, ao pressupor que o Estado o proprietrio de todos os terrenos supra
indicados, e a realidade factual existente, tendo em conta que o Estado proprietrio de apenas uma das
parcelas, encontrando-se as restantes registadas em nome da Cmara Municipal de Lisboa e dos
particulares expropriados.
Para a resoluo da presente situao, ou seja, para a regularizao da titularidade dos imveis
compreendidos na rea de implantao do CCB podemos aventar vrias alternativas. Desde logo, e
atendendo a que a questo aqui em apreciao teve origem no diploma que instituiu a Fundao das
Descobertas, ao prever a entrada do Estado para o patrimnio inicial daquela, atravs da cedncia, em
direito de superfcie perptuo e gratuito, dos terrenos afectos construo dos mdulos que compem o
CCB, parece-nos que poderia ser equacionada a alterao do Decreto-Lei n. 361/91, D. R. I-A Srie. 228
(1991-10-03) 5133-5138.de forma a compatibilizar o enquadramento legislativo sobre esta matria com a
situao factual actualmente existente. Para o efeito, e em primeira linha, parece-nos que tal alterao
poderia consistir na reduo do patrimnio inicial da Fundao, atravs da eliminao da cedncia, em
direito de superfcie, dos terrenos afectos construo dos mdulos 4 e 5 do CCB, tendo em conta que
estes ainda integram a propriedade da Cmara Municipal de Lisboa. Todavia, esta soluo parece colidir
com os direitos j adquiridos pela Fundao, tendo em conta o perodo de tempo entretanto decorrido.
Ora, in casu, foi reconhecido Fundao, atravs de diploma legal, o direito de superfcie, a ttulo
perptuo e gratuito, constitudo sobre os terrenos afectos construo do CCB. Nestes termos, a
proposta de alterao aqui equacionada poderia colocar em causa a confiana legtima da Fundao,
uma vez que estava, partida, definido o seu patrimnio e que, decerto, aquela tem pautado a sua
actuao tendo como pressuposto o patrimnio inicialmente constitudo. Assim, apenas duas hipteses
nos parecem ser passveis de equacionar: a aquisio dos imveis por parte do Estado ou a permuta
entre o Estado e a Cmara Municipal de Lisboa. No que concerne aquisio dos imveis, de salientar
que esta hiptese nos suscita algumas dvidas pelo facto de aqueles no se terem destinado, em
concreto, construo do CCB. De facto, no parece curial que o Estado adquira as parcelas de terreno
nestes moldes, tendo em vista a construo de um estabelecimento hoteleiro, ainda que, indirectamente,
o mesmo esteja conexionado com o CCB.
Deste modo, e nesta perspectiva, entendemos que a alienao s faria sentido se estivssemos perante
a construo de um empreendimento directamente vocacionado para a prossecuo de fins de interesse
pblico, o que no parece ser o caso. Contudo, e no obstante entendermos que esta no a forma de
gesto mais adequada situao em apreo, em virtude de a mesma pressupor uma disponibilidade
financeira por parte do Estado, parece-nos que, sendo invivel o recurso segunda hiptese acima
aventada, sempre seria de ponderar a aquisio das parcelas de terreno Autarquia, uma vez que o
Estado deve honrar o compromisso assumido, atravs de diploma legal, com a Fundao.
Nestes termos, julgamos como mais adequada a ponderao da concretizao de uma permuta entre o
Estado e a Cmara Municipal de Lisboa, caso seja possvel identificar um ou mais imveis para este
efeito. De facto, parece-nos que a figura jurdica da permuta parece consubstanciar a soluo mais
adequada regularizao da situao factual em causa, permitindo, desta forma, a transmisso da
propriedade para o Estado dos terrenos afectos aos mdulos 4 e 5 contra a propriedade de outros
imveis que detenham algum interesse para a Autarquia e cuja propriedade no seja necessria
prossecuo de fins de interesse pblico.

H ainda quem faa meno a um tertium genus de fundaes: as fundaes pblico-

privadas, qualificando-as como um instituto jurdico que reflecte uma nova
manifestao histrica da dade Estado-Sociedade e cujo destacamento de patrimnio
deve obedecer a regras especficas distintas daquelas que regem a autonomizao
para a criao de fundaes pblicas ou de fundaes privadas. 554 Neste caso, ocorre
uma transferncia de fundos originariamente pblicos que, pela sua integrao em
nova pessoa colectiva pblico-privada, perdero essa natureza, pese embora a
possam vir a recuperar e embora esses fundos fiquem adstritos prossecuo
especfica e controlvel de fins socialmente relevantes. Apesar de a contribuio da
entidade pblica instituidora para a formao da vontade da nova pessoa colectiva no
impedir a perda da natureza pblica do patrimnio, permite que se assegurem
mecanismos de utilizao desses fundos para a prossecuo de tarefas que o Estado
pretende ver asseguradas. Deste modo, o instituidor pblico protege o seu patrimnio
autonomizado atravs da previso de mecanismos de reverso da dotao inicial em
caso de extino da pessoa colectiva ou de transferncia para outra pessoa colectiva
pblico-privada ou pblica que prossiga fins semelhantes.
Do que ficou exposto quanto a estas entidades, notrio que o direito de propriedade
das mesmas sobre os bens que lhe so transferidos do domnio privado do Estado
constitui um direito resolvel e revestido de alguma precariedade, na medida em que
aquele ser objecto de reverso para o Estado em caso de extino da fundao
privada de iniciativa pblica.
Finalmente, refira-se que, nas situaes de transferncia de bens para outras

entidades determinadas ope legis ou seja, por efeito automtico da lei, como as supra
identificadas, entendemos que o regime estatudo no Decreto-Lei n. 280/2007 555 no
lhe aplicvel, em especial o princpio da onerosidade.
554
FARINHO, Domingos Soares (2006) Para alm do Bem e do Mal: As Fundaes Pblico-Privadas. In
Estudos em homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano: no centenrio do seu nascimento.
Lisboa. vol. 1. p. 358.
555
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

4.10. CESSAO DO DOMNIO PBLICO
As modificaes patrimoniais no mbito do domnio privado do Estado assumem

especial relevncia, sobretudo no que respeita s mutaes dominiais: as
transferncias de uma coisa pblica do domnio pblico para o domnio privado e vice-
versa. 556
A cessao, mediante desafectao, da dominialidade pblica faz ingressar os bens

imveis no domnio privado do Estado, nos termos do artigo 17. do Decreto-Lei n.
280/2007. 557
Contudo, esta norma no explicita se a desafectao resulta necessariamente de um

acto expresso ou se pode ser meramente tcita. Parece-nos que no existe qualquer
exigncia legal no sentido de a desafectao ser expressa, tanto mais que existem
situaes em que o bem dominial perde as condies fsicas que o faziam pertencer a
uma determinada categoria de bens dominiais, como o caso daqueles que integram
o domnio pblico natural. 558 No entanto, julgamos que o acto administrativo de
desafectao, ou seja, que retire o bem do desempenho do fim de utilidade pblica
que justificou a sua integrao do domnio pblico, essencial para conhecermos a
situao jurdica do bem, pelo que o mesmo dever ser praticado pelo rgo
competente da pessoa colectiva titular do bem. 559 Por outro lado, parece ser evidente
que um acto de desafectao no ter qualquer valor jurdico se no corresponder a
uma desafectao real e efectiva. 560
A desafectao o acto inverso da afectao, pelo qual a lei ou a Administrao

subtraem determinados bens ao regime jurdico aplicvel ao domnio pblico, ou
556
Esta tambm a posio perfilhada por SOUSA FRANCO (1998) Finanas Pblicas [] p. 333. No
entanto, este Autor considera que a desafectao de bens do domnio pblico uma forma de aquisio
de bens do domnio privado do Estado, ao contrrio das mutaes dominiais que constituem uma
modalidade de modificao patrimonial.
557
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
558
Sobre esta matria, em especial sobre a necessidade de haver um procedimento formal e, por
conseguinte, um acto expresso de desafectao, bem como sobre as situaes que parecem abdicar da
necessidade de uma desafectao expressa, cfr. RODRGUEZ-ARANA (2007) Afectacin,
desafectacin y [] p. 96-100.
559
Como afirma FRANCH I SAGUER, Marta (2004) Afectacin y Desafectacin de los Bienes y
Derechos Pblicos. In CHINCHILLA MARN, Carmen, coord. - Comentarios a la Ley 33/2003, del
Patrimonio de las Administraciones Pblicas. Madrid: Thomson Civitas. p. 406, no entanto, e caso a
afectao tenha sido realizada mediante acto legislativo, a desafectao dever revestir a mesma forma.
560
Neste sentido FRANCH I SAGUER (2004) Afectacin y Desafectacin de los Bienes [] p. 405. Esta
Autora diz at que a doutrina francesa diferencia o acto formal de desafectao, chamado acte de
classemnet, da desafectao factual, denominada simplesmente de dsaffectation.

produo da utilidade pblica ou do tipo de utilidade pblica a que se encontram

adstritos. 561 Os bens dominiais que podem ser desafectados s o devem ser quando
se verificarem simultaneamente dois requisitos: a Administrao considerar que a
utilidade pblica que com a desafectao se procura produzir prevalente em
comparao com a utilidade pblica concreta que a coisa a desafectar est a produzir
e quando a desafectao for a nica forma vivel de dar realizao a esse fim
prevalente de utilidade pblica. 562
Com a desafectao, o bem imvel em causa perde o carcter dominial e sem deixar
de deter titularidade pblica fica a pertencer ao domnio privado do Estado, entrando,
por isso, no comrcio jurdico-privado, tornando-se alienvel e prescritvel. 563
Por todas as razes acima explicitadas, entendemos que a desafectao do domnio

pblico no configura uma verdadeira aquisio 564, mas to-somente uma
transferncia de patrimnio dentro da mesma pessoa colectiva Estado. 565
561
FERNANDES, Jos Pedro - Desafectao, p. 550. RODRGUEZ-ARANA (2007) Afectacin,
desafectacin y [] p. 96, salienta o facto de a afectao e a desafectao constiturem pontos de
convergncia entre bens do domnio pblico e bens patrimoniais.
562
FERNANDES, Jos Pedro (1990) Desafectao. In FERNANDES, Jos Pedro, dir. - Dicionrio
Jurdico da Administrao Pblica, Lisboa. vol. 3. p. 554.
563
O artigo 21. da Proposta de Lei n. 256/X, D.A.R. II Srie A. 87/X/4 (2009-03-21) 19-45, apresentada
pelo XVII Governo Constitucional, cuja iniciativa caducou em 14 de Outubro de 2010, determinava que um
bem deixa de integrar o domnio pblico quando perde as caractersticas exigidas pela classificao legal
ou desafectado, passando a integrar o domnio privado do titular.
O artigo 69. da LPAP espanhola reporta-se desafectao, explicitando que os bens dominiais perdem
esta condio, adquirindo a natureza de patrimoniais, nos casos em que ocorre a sua desafectao, por
deixarem de estar afectos ao uso geral ou ao servio pblico, devendo a mesma realizar-se de forma
expressa, salvo as situaes que decorrem da lei.
Sobre os efeitos da desafectao dominial, confirmar o aduzido por CLIMENT BARBER (2010)
Incorporacin al patrimonio de la Administracin [] p. 748-749.
564
Ao contrrio do entendimento perfilhado por AZEVEDO (2010) - O Domnio privado da Administrao
[] p. 76. No entanto, julgamos que o mesmo no o mais consentneo com o regime que enquadra
esta matria, na medida em que o bem imvel em causa nunca deixa de integrar o patrimnio do Estado,
apenas modifica a sua natureza, deixando de revestir as caractersticas inerentes dominialidade.
565
GONALVES, Pedro (2008) - Entidades Privadas com Poderes Pblicos: o exerccio de poderes
pblicos de autoridade por entidades privadas com funes administrativas. Coimbra: Almedina. p. 152-
153, fala, no caso de desafectao do domnio pblico e ingresso no domnio privado do Estado, em
privatizao patrimonial formal, ao invs da privatizao patrimonial material ou autntica que ocorre
quando est em causa a transferncia, por um negcio de alienao, de bens pblicos ou de empresas
pblicas para entidades particulares.

4.11. INTEGRAO NO DOMNIO PBLICO
Tambm a integrao de um bem do domnio privado no domnio pblico do Estado

no consubstancia uma verdadeira extino do domnio privado, mas antes uma
transferncia dominial dentro da mesma pessoa colectiva pblica.
Ao contrrio do que possa indiciar, esta transferncia no configura uma autntica

mutao dominial, nos termos usualmente conhecidos, segundo a qual a mesma
verificada quando ocorre uma transmisso de um bem do domnio pblico de uma
pessoa colectiva pblica para a titularidade de outra pessoa colectiva territorial, tal
como se encontra concebido no artigo 24. do Decreto-Lei n. 280/2007 566. 567
Na verdade, o que est aqui em causa uma mera questo de incorporao do bem
pelo seu titular s utilidades pblicas correspondentes classificao legal, na medida
em que esta incorporao depende da verificao em concreto das caractersticas
exigidas pela classificao legal. 568
566
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
567
SANTAMARA DACAL, Ana Isabel (2004) Mutaciones demaniales: adscripcin y desadscripcin de
bienes y derechos. In CHINCHILLA MARN, Carmen, coord. - Comentarios a la Ley 33/2003, del
Patrimonio de las Administraciones Pblicas. Madrid: Thomson Civitas. p. 414, alude s mutaes
interadministrativas, as quais, segundo ela, partem de um acordo entre as Administraes implicadas,
afastando, deste modo, a existncia das chamadas pesudoexpropiaciones de domnio pblico.
568
O artigo 11. da Proposta de Lei n. 256/X. D.A.R. II Srie A. 87/X/4 (2009-03-21) 19-45, j acima
mencionada, estabelecia que sempre que no resulte imediata e directamente da classificao legal a
integrao de um bem no domnio pblico, esta depende de classificao administrativa, sempre que a lei
o exija, ou de afectao do bem a fim de utilidade pblica que fundamentou a classificao legal.
FRANCH I SAGUER (2004) Afectacin y Desafectacin de los Bienes [] p. 39, considera que a
afectao pode ser concretizada atravs de um acto formal ou de um acto meramente material,
decorrente da realidade factual em que o bem se insere.

5. ORGNICA, PODERES E DEVERES DE GESTO DO PATRIMNIO

5.1. ENQUADRAMENTO ORGNICO - ENTIDADES RESPONSVEIS PELA

GESTO
O modelo orgnico existente em Portugal quanto gesto do patrimnio imobilirio

que integra o domnio privado do Estado baseia-se, essencialmente, na coexistncia
de um servio integrado na Administrao Central, a DGTF, e de uma sociedade de
capitais exclusivamente pblicos, a PARPBLICA Participaes Pblicas (SGPS),
S.A. (PARPBLICA). No entanto, e para alm destas entidades, existem ainda outras
que sobressaem enquanto entidades afectatrias, face especificidade dos bens
imveis dos quais detm a respectiva gesto, como o caso do patrimnio imobilirio
cultural e o afecto Defesa Nacional.
Nesta medida, tentaremos aqui deixar delineadas as principais atribuies e misses

das entidades que assumem um papel extremamente relevante na gesto dos bens
imveis do domnio privado do Estado.
5.1.1. A DIRECO-GERAL DO TESOURO E FINANAS
A gesto do patrimnio do Estado compete, em primeira linha, ao Ministrio das

Finanas 569, representando, assim, este departamento governamental o papel de
Estado-proprietrio.
569
De acordo com a nova Lei orgnica do XIX Governo Constitucional, aprovada atravs da Lei n. 86-
A/2011, D.R. I Srie Supl. 132 (2011-07-12) 3996-(2)-3996-(7), cujo artigo 11. qualifica o Ministrio das
Finanas como o departamento governamental que tem por misso definir e conduzir a poltica financeira
do Estado e as polticas para a Administrao Pblica. Nos termos do artigo 1. do Decreto-Lei n.
117/2011, D.R. I Srie. 239 (2011-12-15) 5292-5301, que aprovou a orgnica do Ministrio das Finanas,
este o departamento governamental que tem por misso definir e conduzir a poltica financeira do
Estado e as polticas da Administrao Pblica, promovendo a gesto racional dos recursos pblicos, o
aumento da eficincia e equidade na sua obteno e gesto e a melhoria dos sistemas e processos da
sua organizao e gesto.

No podemos olvidar que, na administrao dos bens do domnio privado do Estado,

desempenham papel fundamental as entidades que directamente os administram, aos
nveis da sua conservao, valorizao e rendibilizao.
O artigo 1. do Decreto-Lei n. 477/80, de 15 de Outubro 570, faz referncia ento

DGP, ora DGTF, qual competia, designadamente, elaborar o cadastro e o inventrio,
bem como administrar e alienar os bens do patrimnio do Estado 571. Ora, no mbito do
Programa de Reestruturao da Administrao Central do Estado (Programa PRACE),
aprovado pela Resoluo do Conselho de Ministros n. 124/2005, de 4 de Agosto 572,
foi determinada a extino da DGP e a sua integrao na DGTF, tendo, nesta esteira,
tambm a alnea c) do n. 2 do artigo 33. do Decreto-Lei n. 205/2006, de 27 de
Outubro 573, determinado a extino daquela Direco-Geral e, consequentemente, a
sua fuso, com a correspondente integrao de atribuies na DGTF. Nesta medida, o
n. 1 do artigo 35. do referido Decreto-Lei estabeleceu que as criaes, fuses e
reestruturaes de servios e organismos previstas no mesmo diploma legal apenas
produziriam efeitos com a entrada em vigor dos respectivos diplomas orgnicos, o que
veio a ocorrer em 2 de Abril de 2007, com o Decreto Regulamentar n. 21/2007, de 29
de Maro 574, alterado pelo Decreto-Lei n. 273/2007, de 20 de Julho 575. A alnea l) do
n. 2 do artigo 2. do mencionado Decreto Regulamentar vem estabelecer que a DGTF
tem como atribuies, entre outras, adquirir, arrendar, administrar e alienar,
directamente ou indirectamente, os activos patrimoniais do Estado, bem como intervir,
nos termos da lei, em actos de gesto de bens. 576 Actualmente, a gesto dos bens do
570
D.R. I Srie. 239 (1980-10-15) 3406-3410.
571
O primeiro diploma orgnico da DGP remonta ao ano de 1976 e nele foram definidas as atribuies
desta Direco-Geral, que resultaram da ciso do quadro da Direco-Geral da Fazenda Pblica, nos
termos do Decreto-Lei n. 563/76, de 17 de Julho, D.R. I Srie. 166 (1976-07-17) 1572-1574.
Mas s em 1979, com o Decreto-Lei n. 518/79, de 28 de Dezembro, D.R. I Srie. 298. (1979-12-28)
3404-3407, ficaram definidos os cinco grandes sectores especficos de atribuies da DGP: o cadastro e
inventrio dos bens patrimoniais do Estado, a aquisio de bens imveis e o arrendamento de imveis
destinados instalao de servios pblicos, a administrao e alienao dos bens do patrimnio do
estado, a coordenao e o controlo da actividade gestionria e patrimonial do sector pblico estadual e a
organizao, a gesto e a racionalizao do parque automvel do Estado.
572
D.R. I Srie. 149 (2005-08-04) 4502-4504.
573
D. R. I Srie. 208 (2006-10-26) 7454-7463. Lei Orgnica do Ministrio das Finanas e da
Administrao Pblica, ora Ministrio das Finanas.
574
D.R. I Srie. 63 (2007-03-29).
575
D.R. I Srie. 145 (2007-07-30) 4866-4870.
576
O artigo 13. do Decreto-Lei n. 117/2011, D.R. I Srie. 239 (2011-12-15) 5292-5301, estabelece que
a DGTF tem por misso assegurar as operaes de interveno financeira do Estado, acompanhar as
matrias respeitantes ao exerccio da tutela financeira do sector pblico administrativo e empresarial e da
funo accionista e assegurar a gesto integrada do patrimnio do Estado, bem como a interveno em
operaes patrimoniais do sector pblico, nos termos da lei. A DGTF prossegue, entre outras, a atribuio
de adquirir, arrendar, administrar e alienar, directa ou indirectamente, os activos patrimoniais do Estado
(alnea d) do n. 2 do citado artigo 13.).

domnio privado do Estado est, expressa e legalmente, cometida DGTF pelo artigo
13. do Decreto-Lei n. 280/2007 577.
Contudo, no mbito da gesto patrimonial, importa ter presente que, mesmo nas
situaes em que a gesto directa dos bens do domnio privado do Estado no se
encontre cometida DGTF, como nos casos de imveis afectos a outras entidades ou
de cedncia de utilizao, este servio integrado do Estado desempenha um papel
central de coordenao, consultoria e fiscalizao. 578
5.1.2. OUTRAS ENTIDADES GESTIONRIAS
Como j deixmos antever anteriormente, tambm a PARPBLICA desempenha um

papel fulcral no domnio da gesto do patrimnio do Estado, mormente do domnio
privado do Estado. Com efeito, esta sociedade assume um papel extremamente
relevante neste domnio como um instrumento de flexibilizao, tendente a permitir a
concretizao de operaes imobilirias, associando, na maior parte das vezes,
entidades privadas.
A PARPBLICA desenvolve as misses que se encontram estabelecidas no Decreto-

Lei n. 209/2000, de 2 de Setembro 579, abrangendo a valorizao do patrimnio
imobilirio pblico, atravs de empresas imobilirias subsidirias especializadas na
promoo imobiliria, na venda de edifcios e terrenos e no arrendamento,
directamente ou atravs de fundos imobilirios. Nesse mbito, a PARPBLICA detm
a 100% a SAGESTAMO SGPS, S.A. (SAGESTAMO), sociedade gestora de
participaes sociais imobilirias, igualmente constituda atravs do supra citado
Decreto-Lei n. 209/2000 580, com o objectivo de implementar a sua actuao sobre o
patrimnio imobilirio pblico excedentrio, podendo intervir na valorizao de
terrenos pblicos, na colocao no mercado de edifcios excedentrios e no
arrendamento. Tambm a ESTAMO Participaes Imobilirias, S.A. (ESTAMO),
577
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
578
A estas situaes SOUSA FRANCO (1998) Finanas Pblicas [] p. 324, apelida de casos de
gesto especial, ainda que sujeitos superviso do rgo competente para a gesto genrica do
patrimnio, ao contrrio dos bens do domnio pblico do Estado, para os quais vigora um princpio de
desconcentrao e descentralizao, face especial afectao que estes bens possuem a fins de
interesse pblico.
579
D. R. I-A Srie. 203 (2000-09-02) 4621-4636.
580
D. R. I-A Srie. 203 (2000-09-02) 4621-4636.

empresa instrumental do grupo da SAGESTAMO, tem como misso apoiar a

valorizao do patrimnio imobilirio pblico, privilegiando as aquisies de imveis e
arrendamentos ao Estado e a outros entes pblicos, bem como a alienao directa, ou
aps aces de promoo e valorizao imobiliria, a privados.
Por sua vez, e no mbito da gesto do patrimnio cultural de destacar o papel

desempenhado pelo Instituto de Gesto do Patrimnio Arquitectnico e Arqueolgico,
I.P. (IGESPAR, I.P.) 581, cuja orgnica foi aprovada pelo Decreto-Lei n. 96/2007, de 29
de Maro 582, e regulamentada pela Portaria n. 376/2007, de 30 de Maro 583, bem
como pelas Direces Regionais de Cultura, cuja orgnica foi aprovada atravs do
Decreto Regulamentar n. 34/2007, de 29 de Maro, e da Portaria n. 373/2007, de 30
de Maro. 584
Convm aqui precisar que, no mbito do nosso estudo, o que est em causa apenas
o patrimnio imobilirio classificado de interesse pblico, porquanto o classificado
como interesse nacional, ou seja, monumento nacional, integra o domnio pblico do
Estado e no o domnio privado, nos termos da alnea m) do artigo 4. do Decreto-Lei
n. 477/80 585.
Da anlise dos diplomas acima mencionados verificamos que o legislador distribui

competncias entre os dois rgos, procurando articular as atribuies de cada um
deles e promover a cooperao na prossecuo de objectivos comuns. No entanto,
em determinadas situaes, pode suceder que os dois servios prossigam as mesmas
atribuies 586, como decorre claramente, por um lado, das alneas a) e b) do n. 1 do
artigo 2. da Portaria n. 373/2007 587 e, por outro, da alnea a) do n. 3 do artigo 3. do
581
Refira-se que, no mbito do Plano de Reduo e Melhoria da Administrao Central do Estado
(PREMAC), aprovado pelo XIX Governo Constitucional em 20 de Julho de 2011, cujo respectivo relatrio
foi aprovado em 15 de Setembro de 2011, o IGESPAR, I.P. ir ser objecto de reestruturao, sendo, para
o efeito, criada a Direco-Geral do Patrimnio Cultural.
582
D.R. I Srie. 63 (2007-03-29) 1923-1927.
583
D.R. I Srie. 64 (2007-03-30) 2019-2024.
584
D.R. I Srie. 64 (2007-03-30) 2014-2015. No ordenamento jurdico espanhol, a responsabilidade
inerente gesto do Patrimnio Histrico recai fundamentalmente sobre o Estado e as Comunidades
Autnomas. De acordo com os artigos 44, 46, 149.1.1 y 149.2 da Constituio Espanhola, ao Estado
reservada a atribuio de garantir a conservao do Patrimnio Histrico Espanhol, assim como promover
o enriquecimento do mesmo e fomentar e tutelar o acesso de todos os cidados a esses bens e proteger
os mesmos face a qualquer tentativa de usurpao.
Sobre as competncias e organizao administrativa no mbito do ordenamento jurdico espanhol, vide
PARADA (2007) - Derecho Administrativo [] p. 237.
585
D.R. I Srie. 239 (1980-10-15) 3406-3410.
586
Como salientam TEIXEIRA, Glria; SILVA, Srgio (2010) Direito do Patrimnio Cultural. In
TEIXEIRA, Glria; CARVALHO, Ana Sofia, coord. - Os 10 anos de investigao do CIJE: Estudos
Jurdico-Econmicos. Coimbra: Almedina. p. 268.
587
a) Propor a classificao de bens culturais imveis e a definio ou redefinio de zonas especiais de
proteco; b) propor a desclassificao de bens imveis classificados.

Decreto-Lei n. 96/2007 588, o que poder gerar um vasto nmero de constrangimentos

e problemas, dando origem a conflitos de competncia que apenas contribuem, ainda
mais, para a morosidade dos processos.
Relativamente gesto dos imveis classificados no afectos a servios pblicos,

importa destacar uma problemtica que julgamos aqui pertinente e que se resume ao
facto de aquela no se encontrar atribuda ao IGESPAR, I.P., o que revela a
necessidade de uma eventual alterao legislativa que venha clarificar esta situao.
Efectivamente, existindo entidades especialmente vocacionadas para a salvaguarda e
valorizao do patrimnio cultural, em especial classificado, parece-nos que estas
mesmas entidades deveriam assumir as atribuies relativas gesto destes imveis,
como se pretendeu com o anterior Instituto Portugus do Patrimnio Arquitectnico,
I.P. (IPPAR) 589, desde que os mesmos no se encontrem afectos a servios pblicos,
pois neste caso a sua gesto manter-se-ia sob a alada da DGTF, como at agora.
que a DGTF, no obstante deter atribuies na gesto e administrao do patrimnio
imobilirio do Estado, no detm capacidade tcnica nem vocao para a gesto
deste tipo de imveis, face sua natureza e especificidade, sendo certo que, quer o
IGESPAR, I.P. quer as Direces Regionais de Cultura, se encontram especialmente
vocacionados para a conservao dos imveis aqui em discusso. De facto, parece de
todo conveniente que a efectiva gesto dos imveis classificados no afectos a
servios pblicos seja atribuda a uma entidade, sob tutela da Secretaria de Estado da
588
D.R. I Srie. 63 (2007-03-29) 1923-1927. Propor a classificao e inventariao de bens de interesse
nacional e de interesse pblico de relevncia arquitectnica e arqueolgica e estabelecer zonas especiais
de proteco, bem como a respectiva revogao.
589
O IPPAR, com o Decreto-Lei n. 120/97, de 16 de Maio, D.R. I-A. Srie. 113 (1997-05-16) 2421-2433,
que aprovou a respectiva orgnica e que foi revogado pela alnea b) do artigo 23. do Decreto-Lei n.
96/2007, D.R. I Srie. 63 (2007-03-29) 1923-1927.
detinha uma atribuio de carcter geral quanto efectiva gesto do patrimnio classificado e dos bens
culturais imveis em geral, cabendo-lhe no s zelar pela preservao e salvaguarda da integralidade
destes bens, mas tambm e, simultaneamente, administrar os que so pertena do Estado. Isso mesmo
dito expressamente no prembulo do Decreto-Lei n. 120/97, D.R. I-A. Srie. 113 (1997-05-16) 2421-
2433, ao estabelecer que Cabe assim ao IPPAR zelar pela preservao e salvaguarda da integralidade
dos bens culturais imveis e, simultaneamente, administrar os que so pertena do Estado. Ademais,
ainda referido que estendendo-se, portanto, ao IPPAR, a gesto nacional dos bens culturais imveis, tal
facto implica um dilogo permanente entre os agentes envolvidos: os organismos do Estado detentores
de patrimnio cultural, as autarquias, a Igreja e os privados, alm de outras instituies. No entanto, e
para o enquadramento da situao em apreo, so ainda mais evidentes as atribuies que a lei lhe
conferia em matria de execuo de obras em imveis classificados, sem especificar a necessidade de,
para o efeito, os mesmos lhe estarem afectos (vide, a ttulo exemplificativo, a alnea e) do n. 2 do artigo
2. do Decreto-Lei n. 120/97, D.R. I-A. Srie. 113 (1997-05-16) 2421-2433). Segundo o artigo 7., n. 1 do
Decreto-Lei n. 120/97, D.R. I-A. Srie. 113 (1997-05-16) 2421-2433, estavam afectos ao IPPAR os
imveis do Estado classificados como patrimnio cultural.

Cultura, qui a Direco-Geral do Patrimnio Cultural (DGPC) 590, definindo-se, desta

forma, uma poltica uniforme e mais eficaz para o universo destes imveis. 591
Por outra banda e neste enquadramento, no podemos descurar tambm as situaes

em que a gesto dos imveis do domnio privado do Estado se encontra cometida s
entidades afectatrias, s quais os referidos imveis se encontram adstritos, como no
caso da cedncia de utilizao. No nos competindo aqui fazer uma anlise casustica
de todas essas situaes, iremos aqui apenas mencionar aquelas assumem uma
maior relevncia no domnio da afectao deste tipo de imveis, como sejam os casos
do patrimnio imobilirio do Estado afecto Justia e Defesa Nacional.
Desde logo, e no que concerne ao patrimnio imobilirio do Estado afecto Justia,

o Instituto de Gesto Financeira e Equipamentos da Justia, I.P. (IGFEJ, I.P.),
enquanto pessoa colectiva de direito pblico, dotada de autonomia administrativa,
financeira e patrimnio prprio, criado pelo Decreto-Lei n. 123/2011, de 29 de
Dezembro 592, que tem por misso a gesto dos recursos financeiros do Ministrio da
Justia, a gesto do patrimnio afecto rea da justia, das infra-estruturas e recursos
tecnolgicos, bem como a proposta de concepo, a execuo e a avaliao dos
590
A DGPC foi criada muito recentemente pelo Decreto-Lei n. 126-A/2011, D.R. I Srie Supl. 249 (2011-
12-29) 5516-(2)-5516-(14), que aprova a orgnica da Presidncia do Conselho de Ministros, integrando,
entre outras, as atribuies ento cometidas ao IGESPAR. Segundo o n. 1 do artigo 28. do citado
diploma legal, esta Direco-Geral tem por misso assegurar a gesto, salvaguarda, valorizao,
conservao e restauro dos bens que integrem o patrimnio cultural imvel, mvel e imaterial do Pas,
bem como desenvolver e executar a poltica museolgica nacional, sendo de destacar que, segundo a
alnea e) do n. 2 do mesmo artigo, aquela assegura a gesto e valorizao do patrimnio cultural que lhe
est arquitectnico e arqueolgico que lhe esteja afecto, e promover, executar e fiscalizar as obras ou
intervenes necessrias a esse fim. Refira-se, contudo, que o artigo 48. do mesmo Decreto-Lei
determina que at entrada em vigor dos diplomas orgnicos pelos quais se procede criao, fuso e
reestruturao dos servios e organismos ali elencados, onde se inclui a DGPC, os mesmos continuam a
reger-se pelas disposies normativas que lhes so aplicveis.
591
O n. 1 do artigo 14. do Decreto-Lei n. 96/2007, D.R. I Srie. 63 (2007-03-29) 1923-1927.
determina que, sem prejuzo do disposto no n. 2, a afectao ou desafectao ao IGESPAR, I.P. da
gesto de bens imveis classificados feita por portaria dos membros do Governo responsveis pelas
reas das Finanas e da Cultura. Nesta esteira, o n. 2 da mesma disposio legal estabelece que so
afectos, desde logo, ao IGESPAR, I.P. o Convento de Cristo, o Mosteiro de Alcobaa, o Mosteiro dos
Jernimos e Torre de Belm, o Mosteiro de Santa Maria da Vitria, na Batalha, o Panteo Nacional,
instalado na Igreja de Santa Engrcia, em Lisboa, e na Igreja de Santa Cruz, em Coimbra, e o Parque
Arqueolgico de Vale do Ca. No mesmo sentido, tambm o Decreto Regulamentar n. 34/2007, de 29 de
Maro, que definiu a misso e as atribuies das Direces Regionais de Cultura, lhes cometeu,
designadamente a gesto dos monumentos, conjuntos e stios que lhe forem afectos e a criao de
condies para a sua fruio pelo pblico, sendo essa afectao de imveis classificados feita por
portaria dos membros do Governo responsveis pelas reas das Finanas e da Cultura. Efectivamente,
esta afectao veio a ser concretizada atravs da Portaria n. 1130/2007. D.R. II Srie. 245 (2007-11-29)
36803-36805, tendo o mapa anexo referida Portaria sido actualizado atravs da Portaria n. 829/2009.
D.R. II Srie. 163 (2009-08-17) 34353-34356.
592
D.R. I Srie. 249 (2011-12-29) 5481-5490. Aprova a orgnica do Ministrio da Justia. O IGFEJ, I.P.
integra as atribuies do ento Instituto de Gesto Financeira e de Infra-Estruturas da Justia, I.P., que
extinto e objecto de fuso atravs do Decreto-Lei n. 123/2011, D.R. I Srie. 249 (2011-12-29) 5481-5490
(vide artigo 24.).

planos e projectos de informatizao, em articulao com os demais servios e

organismos do Ministrio da Justia. 593 Cumpre salientar que, na rea do patrimnio,
encontram-se cometidas, em especial, ao IGFEJ, I.P. as atribuies de promover a
realizao de estudos relativos ao patrimnio imobilirio e s instalaes do Ministrio
da Justia, nomeadamente dirigidos previso das necessidades e rentabilizao
do patrimnio existente, bem como planear, em articulao com os servios e
organismos do Ministrio, as necessidades nos domnios das instalaes, e ainda
assegurar, de forma racional e eficiente, a gesto e a administrao dos bens imveis
que constituam o patrimnio imobilirio afecto ao Ministrio da Justia, organizando e
actualizando o cadastro e inventrio, realizando avaliaes, elaborando e executando
planos e propostas de aquisio, arrendamento e alienao e procedendo afectao
de imveis para instalao de rgos, servios e organismos da rea da justia,
conforme decorre das alneas f) e g) do n. 2 do artigo 14. do Decreto-Lei n.
123/2011. 594
Por sua vez, na rea do patrimnio imobilirio do Estado afecto ao Ministrio da

Defesa Nacional emerge a Direco-Geral de Armamento e Infra-Estruturas de Defesa
(DGAIED) como servio central de suporte que tem por misso conceber, propor,
coordenar, executar e apoiar as actividades relativas ao armamento e equipamentos
de defesa e ao patrimnio e infra-estruturas necessrios ao cumprimento das misses
da defesa nacional, sendo, por isso, responsvel por propor e coordenar os
procedimentos e as aces relativos aquisio, gesto, administrao, disposio e
rentabilizao das infra-estruturas programadas e patrimnio afecto defesa
nacional. 595 596
593
Vide n. 1 do artigo 14. do Decreto-Lei n. 123/2011, D.R. I Srie. 249 (2011-12-29) 5481-5490.
594
D.R. I Srie. 249 (2011-12-29) 5481-5490. Parece-nos que as atribuies aqui mencionadas podero,
desde logo, colidir com algumas das que se encontram cometidas DGTF, designadamente a avaliao
de imveis do Estado, ainda que afectos ao Ministrio da Justia.
595
Vide o artigo 15. do Decreto-Lei n. 122/2011, D.R. I Srie. 249 (2011-12-29) 5474-5481, que aprovou
a Lei orgnica do Ministrio da Defesa Nacional, e o artigo 2. do Decreto Regulamentar n. 5/2012, D.R. I
Srie. 13 (2012-01-18) 305-307, que estabelece a organizao desta Direco-Geral.
596
Cabe-nos aqui esclarecer que, no obstante o Instituto de Gesto Financeira da Segurana Social, I.P.
(IGFSS, I.P.) deter um papel determinante na gesto do patrimnio imobilirio da segurana social, o
mesmo no consubstancia uma entidade gestionria para os efeitos aqui explicitados, na medida em que
essa gesto apenas recai sobre bens imveis que se encontram na sua titularidade, quer tenham sido por
ele adquiridos quer tenham sido objecto de transferncia pelo Instituto da Segurana Social, I.P. (ISS,
I.P.) por terem deixado de estar afectos a fins sociais, e no na titularidade do Estado, a qual constitui o
cerne do nosso estudo. Esta , na verdade, a interpretao que resulta, mormente, da alnea a) do n. 4
do artigo 3. do Decreto-Lei n. 215/2007, D.R. I Srie. 103 (2007-05-29) 3490-3494, que aprovou a
respectiva orgnica, que dispe que uma das atribuies do IGFSS, I.P. na rea do patrimnio imobilirio,
consiste em assegurar a gesto e administrao dos bens e direitos de que seja titular e que constituem o
patrimnio imobilirio da segurana social, bem como do artigo 6. da Portaria n. 639/2007, D.R. I Srie.

igualmente de destacar o papel cometido ao Instituto da Habitao e da Reabilitao

Urbana, I.P. (IHRU), o qual, nos termos do n. 1 do artigo 27. do Decreto-Lei n.
7/2012, de 7 de Janeiro 597, tem por misso assegurar a concretizao da poltica
definida pelo Governo para as reas da habitao e da reabilitao urbana, de forma
articulada com a poltica de cidades e com outras polticas sociais e de salvaguarda e
valorizao patrimonial, assegurando a memria do edificado e da sua evoluo.
No entanto, a sua faceta de entidade gestionria de bens imveis do domnio privado

do Estado no se encontra legalmente prevista, ao invs do que sucede nas outras
situaes j identificadas, sendo concretizada com fundamento nos Protocolos
celebrados em 9 de Abril de 1991 e 1 de Outubro de 1998 entre a ento DGT, ora
DGTF, e o ento Instituto Nacional de Habitao, I.P. (INH), que contemplam, para
alm da gesto dos crditos do extinto Fundo de Fomento da Habitao (FFH) que
deles so objecto, a gesto do patrimnio imobilirio transmitido para o Estado em
resultado da regularizao dos mencionados crditos. 598
138 (2008-07-18) 4465-4467, que aprovou em anexo os Estatutos daquele Instituto. Nesta sede, , assim,
de destacar que o Decreto-Lei n. 141/88, de 22 de Abril, D.R. I Srie. 94 (1988-04-22) 1576-1579.
alterado pelo Decreto-Lei n. 288/93, de 20 de Agosto, D.R. I-A Srie (1993-08-20) 4454-4457, regula os
termos da alienao dos fogos de habitao social e terrenos que sejam da propriedade do IGFSS.
Ainda sobre esta matria, no podemos deixar de realar que a alnea a) do n. 3 do artigo 3. da LOE
para 2012, Lei n. 64-B/2011. D.R. I Srie Supl. 250 (2011-12-30) 5538-(48)-5538-(244), excepciona do
regime previsto nos n.s 1 e 2 do mesmo artigo os imveis do IGFSS, I.P. que constituem o patrimnio
imobilirio da segurana social.
Refira-se ainda que, entretanto, foi publicada a orgnica do Ministrio da Solidariedade e da Segurana
Social, atravs do Decreto-Lei n. 126/2011, D.R. I Srie. 249 (2011-12-29) 5509-5515.
597
D.R. I Srie. 12 (2012-01-17) 214-228. Aprova a orgnica do Ministrio da Agricultura, do Mar, do
Ambiente e do Ordenamento do Territrio.
598
O FFH foi extinto atravs do Decreto-Lei n. 214/82, de 29 de Maio, D.R. I Srie. 122 (1982-05-29)
1476-1478, tendo a sua liquidao imposto a definio dos instrumentos e processos de gesto dos
contratos celebrados por aquele organismo pblico com municpios, associaes de moradores,
cooperativas de habitao, particulares e que ainda se encontram em vigor. Nesta sequncia, o artigo 6.
do Decreto-Lei n. 410/87, de 31 de Dezembro, D.R. I Srie Supl. 300 (1987-12-31) 4440-(232)-4440-
(233), determinou que a posio do ex-FFH, relativamente aos emprstimos contrados com cooperativas
de habitao, com associaes de moradores, com particulares e com municpios, se considerava
transmitida para a ento DGT, ora DGTF. O artigo 7. do mesmo diploma previa ainda que a ento DGT
delegaria no INH a representao e a gesto dos contratos referidos no artigo 6. do mencionado
Decreto-Lei, mediante a celebrao de um Protocolo, que deveria observar as condies ali estatudas, o
que veio a ocorrer em 9 de Abril de 1991. Nos termos deste Protocolo, celebrado em 1991, a ento DGT
conferiu ao INH os poderes necessrios e bastantes para efectuar a cobrana dos crditos referidos no
artigo 6. do Decreto-Lei n. 410/87, D.R. I Srie Supl. 300 (1987-12-31) 4440-(232)-4440-(233).
de acordo com os planos de reembolso e demais condies a que se encontravam sujeitos data de 1 de
Janeiro de 1988 ou segundo os planos de reestruturao de crditos que pela DGT viessem a ser
aprovados. Ainda no mbito do referido Protocolo, competiria ao INH, ora IHRU, a gesto corrente dos
crditos, nomeadamente a aprovao dos planos de reestruturao, anlise do grau de cumprimento do
servio da dvida, condies financeiras e medidas legislativas a aplicar, bem como acompanhar o
processo das respectivas cobranas e propor as medidas que se mostrem necessrias cobrana
coerciva. Por outro lado, impenderia sobre a DGT, ora DGTF, o acompanhamento e controlo da
actividade exercida pelo IHRU na gesto dos crditos, nomeadamente a emisso de orientaes que
complementem o protocolado e que se mostrem necessrias boa execuo dos processos de
recuperao dos crditos. Nesta sequncia, e atendendo manifesta incapacidade dos muturios em

Deste modo, no mbito do referido Protocolo, foi atribudo ao INH uma maior
capacidade de interveno na gesto dos crditos do ex-FFH, nomeadamente para
celebrar e alterar todos os contratos com os muturios dos emprstimos relativos aos
referidos crditos, reduzir os valores dos crditos, aceitar bens mveis e imveis, bem
como valores mobilirios sob forma de dao em cumprimento. 599
Face a esta situao sui generis, propendemos para o entendimento de que deveria
ser atribuda a gesto do patrimnio aqui em causa ao IHRU atravs de diploma legal,
que delimitasse o objecto e o mbito de tal gesto, semelhana do que ocorre com
outras entidades que se encontram vocacionadas para o efeito.
primeira vista, o regime jurdico do patrimnio imobilirio pblico no parece admitir,

grosso modo, que a gesto do patrimnio aqui descrito seja cometida a um instituto
pblico, tendo em vista, designadamente, o arrendamento ou a alienao dos imveis
transmitidos para o Estado por via da regularizao dos crditos do ex-FFH. Com
efeito, e partida, o Decreto-Lei n. 280/2007 600 apenas parece conceber que a
gesto de bens imveis do Estado seja cometida a uma outra entidade, mediante
actos concretos de administrao relativamente a cada imvel e no a um conjunto
indeterminado de patrimnio, como o caso. De facto, a questo tanto mais
delicada se pensarmos que as atribuies dos institutos pblicos no podem ser
indeterminadas, no podem abranger uma multiplicidade genrica de fins, como
aconteceria caso a administrao deste tipo de patrimnio fosse cometida ao IHRU, s
podendo tratar das matrias que especificamente lhes sejam cometidas por lei, nos
termos do n. 3 do artigo 8. da LQIP, detendo, por isso, uma vocao especial. Nesta
medida e no caso em apreo, o IHRU no tem por misso a gesto do patrimnio
imobilirio do Estado, ainda que no mbito aqui descrito, ou seja, da regularizao dos
crditos do ex-FFH. que, inicialmente, apenas foi conferida ao ento INH, ora IHRU,
pagar as prestaes de reembolso dos emprstimos, atravs do Despacho conjunto n. 265/98. D.R. II
Srie. 86 (1998-04-13), foram estabelecidas medidas tendentes a permitir o efectivo pagamento das
dvidas por parte daqueles, tendo os termos e as condies de gesto desses crditos sido novamente
definidas por Protocolo celebrado em 1 de Outubro de 1998, entre as mesmas entidades. Com efeito, de
acordo com o n. 9 do referido Despacho Conjunto, os termos e condies que permitam evidenciar a
gesto dos crditos, bem como a periodicidade dos depsitos nos cofres do Estado dos fundos cobrados
pelo ento INH deveriam ser regulados por Protocolo a celebrar com a ento DGT. Neste mbito, e com
interesse para a matria em apreo, refira-se ainda que o n. 2 do mesmo Despacho conjunto estabelece
que, em casos devidamente fundamentados de muturios com incapacidade financeira para renegociar e
cumprir o pagamento da dvida pela globalidade, pode o INH, em nome da DGT, proceder reduo do
valor dos crditos, mediante a reduo ou remisso dos juros e ou ainda aceitar bens imveis, bens
mveis e valores mobilirios sob a forma de dao em cumprimento.
599
Recorde-se que, nos termos dos artigos 837. a 839. do Cdigo Civil, a dao em cumprimento uma
forma de extino de uma obrigao que consiste na prestao, com o acordo do credor, de coisa diversa
da que constitui o objecto da obrigao, sendo que esta prestao exonera o devedor da sua obrigao.
600
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

a gesto corrente dos crditos advenientes dos emprstimos contrados com

cooperativas de habitao, associaes de moradores, municpios ou particulares.
Sucede que a gesto actualmente existente assumiu uma dimenso que extravasa,
por completo, o mandato inicialmente conferido, indo para alm quer do que se
encontra previsto nos Protocolos j celebrados, quer do que est legalmente
consagrado. Na verdade, e como j pretendemos demonstrar, uma coisa o facto de
a administrao de um determinado imvel do Estado ser conferida a um instituto
pblico, tendo em vista a prossecuo do interesse pblico e a racionalizao dos
recursos disponveis, nos termos dos artigos 52. e seguintes do Decreto-Lei n.
280/2007 601, outra coisa substancialmente diferente consiste em conferir a gesto de
imveis indeterminados que integram a propriedade do Estado a um instituto pblico,
sem recurso s formas de administrao previstas na lei. No entanto, no podemos
olvidar que estamos perante uma situao sui generis, que carece de resoluo face
importncia que o patrimnio imobilirio em causa assume e necessidade de se
proceder regularizao dos crditos ainda existentes. Alm disso, o prprio
Despacho conjunto n. 265/98, de 13 de Maro 602 confere ao ento INH, ora IHRU,
poder para, em nome da ora DGTF, aceitar bens imveis sob a forma de dao em
cumprimento. Como j foi dito, o artigo 13. do Decreto-Lei n. 280/2007 603 estipula
que a gesto dos bens imveis do domnio privado do Estado cabe DGTF, mas tal
princpio no parece impedir que a referida gesto seja conferida a outra entidade, no
caso o IHRU, em funo da singularidade que est inerente aos imveis transmitidos
neste mbito para o Estado.
Nesta conformidade, julgamos que a delimitao da situao atravs de diploma legal

clarificaria as obrigaes de cada entidade e proporcionaria, certamente, uma gesto
mais eficaz, tendo at em conta o princpio da boa administrao, estatudo no artigo
3. do Decreto-Lei n. 280/2007 604. Alis, o prprio prembulo do Decreto-Lei n.
280/2007 605 reconhece isso mesmo ao mencionar que, com a gesto dos bens
imveis do domnio privado do Estado e dos institutos pblicos, no , contudo,
prejudicada a aplicao de normas especiais nos casos em que tal se justifica em
razo da especificidade de determinados tipos de patrimnios imobilirios, como
ocorre aqui. In casu, no existem normas especiais, no sentido de as mesmas se
601
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
602
D.R. II Srie. 86 (1998-04-13).
603
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
604
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
605
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

encontrarem reflectidas em diplomas legais prprios, mas a situao enforma a

especificidade que lhe conferida pelo Despacho conjunto n. 265/98 606 e pelos
Protocolos j celebrados.
5.2. PODERES DE GESTO
5.2.1. PODERES GERAIS
No mbito da gesto do patrimnio imobilirio do domnio privado do Estado, este

surge investido de diversos poderes pblicos, especialmente quanto concretizao e
execuo de actos e contratos que tm como objecto os referidos imveis e que
almejam a sua melhor administrao, mormente nos contratos que visam a respectiva
alienao. 607
Os poderes pblicos de que o Estado fica investido resultam, na sua maioria, da lei, o
que nos conduz, necessariamente, ao princpio da legalidade, na vertente da
precedncia de lei, que analismos supra em 2.2.. No entanto, tambm os actos ou os
contratos que enformam a gesto do patrimnio imobilirio podero atribuir poderes
pblicos entidade pblica que encabea esta tarefa. 608
Ainda assim, a lei sempre a fonte dos poderes pblicos que o Estado, atravs das
entidades com competncia na matria, exerce no mbito da gesto patrimonial. Por
um lado, a lei imediatamente a fonte dos poderes de gesto, pelo que as entidades
pblicas que detm a gesto ficam automaticamente investidas dos poderes previstos
na lei. Por outro lado, a lei somente uma fonte mediata de poderes pblicos, na
medida em que ela habilita as entidades gestionrias a proceder sua estipulao nos
606
D.R. II Srie. 86 (1998-04-13).
607
Para GONALVES (2008) - Entidades Privadas com Poderes Pblicos [] p. 592-594, o conceito de
poder pblico pode ser entendido em diversos sentidos. Numa acepo subjectiva designa as entidades
e organismos pertencentes esfera do Estado ou da Administrao Pblica, sendo que, numa acepo
material ou objectiva, o poder pblico assume um significado equivalente ao de poder poltico. J num
outro sentido, a expresso indica as competncias, as incumbncias ou as responsabilidades atribudas a
uma entidade, podendo tambm abranger um sector de interveno pblica definido e especialmente
regulado pelo direito pblico.
608
GONALVES, Pedro (2003) - O Contrato Administrativo: uma instituio do direito administrativo do
nosso tempo. Coimbra: Almedina. p. 105 e seguintes, tambm aborda estas duas possibilidades quanto
aos poderes pblicos da Administrao relativamente celebrao de contratos administrativos.

actos que emitir e nos contratos que celebrar, sendo que, na ausncia dessa previso,
as referidas entidades no dispem de poderes pblicos para alm dos que esto
inequivocamente previstos na lei.
Quanto a esta ltima vertente, e j que quanto primeira basta atentarmos no regime
do Decreto-Lei n. 280/2007 609, podemos, no entanto, focar algumas das situaes
patentes naquele diploma. Por exemplo, o n. 3 do artigo 55. consagra a possibilidade
de o auto de cedncia e de aceitao prever as condies da cedncia de utilizao.
Ora, estas condies podem, assim, ser explicitadas no auto pela entidade
gestionria, a qual poder, desta forma, prever e cometer a si prpria os poderes
pblicos que entender convenientes face aos interesses pblicos que pretende
prosseguir. O mesmo poder verificar-se quanto venda, uma vez que tambm esta
pode ficar sujeita a condies, conforme prev o n. 1 do artigo 82..
Ainda no mbito da gesto patrimonial imobiliria, mormente a inerente ao domnio

privado do Estado, e em sede de poderes pblicos que se encontram cometidos ao
Estado nesta matria, surge com evidncia uma componente de actuao ou gesto
pblica e outra de actuao ou gesto privada, pelo que no podemos deixar de fazer
a destrina entre estas duas vertentes. 610
Com efeito, a diferena existente entre gesto pblica e privada tem uma grande
relevncia em termos prticos, j que dependendo da sua rea de actuao, o regime
jurdico ser de direito pblico ou privado, o que ter, por conseguinte, implicaes,
designadamente, ao nvel da aplicao das normas subsidirias. 611
609
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
610
OLIVEIRA MARTINS, Afonso D (2010) O Estado em Transformao: alguns Aspectos. In Estudos
em homenagem ao Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral. Coimbra. p. 339, faz aluso a estas duas
vertentes, salientando que determinadas actividades que antes incumbia ao Estado-pessoa jurdica
realizar passaram a poder ser exercidas em concorrncia com os agentes privados, sendo possvel optar
por formas de actuao tanto de gesto pblica como de gesto privada, bem como recorrer a figuras
como a das parcerias pblico-privadas.
611
Podemos aventar alguns exemplos doutrinrios que se debruaram sobre a questo da diferenciao
entre gesto pblica e gesto privada. CAETANO (2010) - Manual de Direito Administrativo [] p. 1222,
considerava, de forma muito objectiva, a gesto pblica como a actividade da Administrao regulada
pelo Direito Pblico e a gesto privada a actividade da Administrao que se regesse pelo Direito Privado.
Na esteira deste entendimento, CAETANO (1982) - Manual de Direito Administrativo [...] p. 431-432,
explicitava que, como o Direito Pblico que disciplina a actividade da Administrao quase todo
composto por leis administrativas, pode dizer-se que reveste a natureza de gesto pblica toda a
actividade da Administrao que seja regulada por uma lei que confira poderes de autoridade para o
prosseguimento do interesse pblico, discipline o seu exerccio ou organize os meios necessrios para
esse efeito. Ao contrrio, a gesto privada seria evidente quando o rgo se limitasse a exercer a
capacidade de direito privado da pessoa colectiva, procedendo como qualquer outra pessoa no uso das
faculdades reguladas pelo Direito Civil ou Comercial.
FREITAS DO AMARAL (2006b) - Curso de Direito Administrativo [] p. 518, acentua a relevncia da
relao jurdica administrativa como aquela que confere poderes de autoridade ou impe restries de

H alguma doutrina que considera que a gesto privada da Administrao est

patente nas situaes em que aquela surge desprovida de ius imperii, ao passo que a
gesto pblica surge sob as vestes deste mesmo ius imperii. 612
No entanto, parece-nos que esta posio apresenta contornos que podemos, de

alguma forma, qualificar como radicais, porquanto consideramos que a tnica da
diferenciao entre estes dois tipos de gesto no reside unicamente no ius imperii, j
interesse pblico Administrao perante os particulares, considerando que a distino entre contratos
administrativos e contratos privados da Administrao s pode decorrer do respectivo objecto,
eventualmente completado pelo fim. O mesmo Autor (2006, p. 498) explicita ainda que consoante se
esteja perante o exerccio de actividades de gesto privada ou de gesto pblica, a Administrao lanar
mo, respectivamente, de contratos de natureza civil ou de contratos administrativos.
SRVULO CORREIA, Jos Manuel (1987) Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos
Administrativos. Coimbra: Almedina. p. 394, considera que o regime jurdico por que se rege a actividade
da Administrao Pblica possui uma estrutura dualista, porquanto o Direito Privado, enquanto direito
comum aplicvel generalidade das pessoas, rege a gesto privada, ao passo que a gesto pblica
constitui objecto do Direito Administrativo.
REBELO DE SOUSA; SALGADO DE MATOS (2008b) - Contratos Pblicos [] p. 31, sintetizam a noo
de gesto pblica a propsito da classificao de actos administrativos luz de um critrio de intensidade
do interesse pblico prosseguido.
ESTEVES DE OLIVEIRA; GONALVES; PACHECO DE AMORIM (2001) - Cdigo do Procedimento
Administrativo [] p. 67, aduzem que a gesto pblica integra as actividades que no podem ser levadas
a cabo por particulares, tendo a gesto privada por objecto as actividades que a Administrao Pblica
pode exercer nos mesmos termos em que aqueles o fazem.
PEREIRA DA SILVA, Vasco (1998) Em Busca do Acto Administrativo Perdido. Coimbra: Almedina. p.
108, d expresso corrente negativista, ao considerar que a generalizao do uso de meios tcnicos
por parte da Administrao Pblica tem por primeira consequncia despromover a actividade por ela
desenvolvida, na maior parte dos casos, uma mera tarefa de gesto, ou de simples administrao, em
termos que no permitem distingui-la de tarefas similares desempenhadas por privados. Este Autor
entende ainda que a gesto pblica no pode muitas vezes ser qualificada como uma actividade
autoritria ou de poder, consistindo frequentemente no desenvolvimento de uma mera tarefa de gesto ou
tcnica similar desempenhada por privados.
612
Neste sentido, cfr. AYALA, Bernardo Dinis de (2001) Monismo(s) ou Dualismo(s) em Direito
Administrativo (?): gesto Pblica, gesto privada e controlo jurisdicional da actividade administrativa.
Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. Lisboa. vol. XLI n. 1. (2001)., p. 83. Este
Autor conclui no sentido de considerar que h gesto privada da Administrao quando esta nos surge
desprovida de ius imperii, actuando numa posio de tendencial paridade com os particulares, sob a
gide, fundamentalmente, do Direito Privado. Por outro lado, entende que h gesto pblica da
Administrao quando esta aparece sob as vestes de ius imperii, ainda que sem o exerccio necessrio
de poderes de coero, actuando em plano diverso do da generalidade dos particulares, exercendo uma
funo pblica com um enquadramento (institucional) de que aqueles, regra geral, no dispem, sob o
domnio do Direito Pblico.
Tambm GARCIA DE ENTERRA, Eduardo; RAMN FERNNDEZ, Toms (2002) Curso de Derecho
Administrativo. Madrid: Civitas Editiones, S.L. vol. 1.p. 52, faz aluso ao facto de, durante quase todo o
Sculo XIX, se ter pretendido que o Direito Administrativo se aplicasse s Administraes Pblicas
sempre que e s quando actuassem com poder ou autoridade, ou seja, revestidas de imperium, sendo
que foi sobre esta ideia que se realizou a grande sistematizao daquele Ramo do Direito. Segundo esta
teoria, a Administrao Pblica realiza duas classes de actos: uns de autoridade, realizados com
imperium, e outros de simples gesto, actuando como um mero particular. O Direito Administrativo aplicar-
se-ia aos primeiros e os segundos seriam submetidos ao Direito privado. Todavia, e como salienta aquele
Autor, esta teoria entrou em crise no final do sculo passado, quando se descobriu um terceiro gnero
que veio complicar a distino entre gesto pblica e gesto privada. Para salvar estas dificuldades
recorreu-se ao critrio material do servio pblico, afirmando-se, com efeito, que quando a Administrao
gerisse servios pblicos estaria submetida ao Direito Administrativo, independentemente de em tal
gesto actuar com autoridade ou sem ela.

que a actividade de gesto pblica poder ou no abranger o exerccio de poderes de

autoridade. 613
A anlise do prprio regime contido no Decreto-Lei n. 280/2007 614 quanto gesto

dos bens imveis poder suscitar dvidas quanto s funes especialmente cometidas
ao Estado e quanto s formas de modelos de gesto. Sucede que, em nossa opinio,
este diploma legal apresenta uma mescla de actos que configuram uma gesto pblica
e de outros que caracterizam uma gesto eminentemente privada, ainda que com
alguns rasgos de direito pblico. De facto, e quanto adopo dos procedimentos pr-
contratuais ali previstos, o Decreto-Lei n. 280/2007 615 impe que a actuao se
desenvolva em moldes de gesto pblica, excluindo, pelo menos implicitamente,
esquemas prprios do jusprivatismo. Nestes casos, o Estado no livre de actuar nem
de habilitar a actuao do interessado nos termos que entender, devendo actuar
atravs de um mdulo contratual de gesto pblica. Por outro lado, verificamos que,
em algumas situaes pontuais, aquele regime impe a aplicao do Direito privado e,
por conseguinte, uma actuao essencialmente caracterizada pela gesto privada.
Atento o exposto, o Decreto-Lei n. 280/2007 616 no confere uma acrescida margem

de liberdade administrativa quanto escolha do tipo de actuao, sendo esta derivada
do ali estatudo. Na verdade, no mbito do direito patrimonial, a Administrao carece,
em geral, de liberdade de optar entre as formas de actuao pblica ou privada, tendo
que se submeter, consoante os casos, a uma regra de Direito Pblico ou Direito
Privado. 617
Ademais, no podemos olvidar que, mesmo nas situaes em que h lugar a uma
actuao de cariz eminentemente privada, a Administrao est coarctada pela
prossecuo de fins de interesse pblico e pelo princpio da competncia, de acordo
com o qual os actos, ainda que de gesto privada, apenas podem ser praticados pelos
rgos para tanto competentes.
613
Tambm neste sentido, TAVARES, Jos F.F. (2006) A ponderao de interesses na gesto pblica
vs. gesto privada. In Estudos Jurdicos e Econmicos em homenagem ao Professor Doutor Antnio de
Sousa Franco. Lisboa: Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. vol. II. p. 679, e PEREIRA DA
SILVA (1998) Em Busca do Acto Administrativo [] p. 108.
614
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
615
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
616
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
617
GARCIA DE ENTERRA; RAMN FERNNDEZ (2002) Curso de Derecho Administrativo [] p. 58.

Efectivamente, do Decreto-Lei n. 280/2007 618 decorre que, mesmo que a actuao

seja iure privatorium utendo, h sempre um ncleo duro de heterodeterminao a que
a Administrao no se pode furtar. 619
Em suma, do acima discorrido, resulta, claramente, que os poderes pblicos so, em

grande parte, inerentes prpria gesto dos bens imveis do domnio privado do
Estado.
5.2.2. PODERES PBLICOS DE AUTORIDADE
Dentro do conceito genrico de poderes pblicos, a doutrina autonomiza a noo de

poderes pblicos de autoridade, os quais pressupem a supremacia das pessoas
colectivas pblicas sobre os particulares, resultando de uma especfica atribuio
jurdica legal e no da mera auctoritas. 620
Os poderes pblicos podem assumir diversas categorias, como sejam o poder

normativo, o poder de configurao de efeitos jurdicos inovadores, o poder de
declarao de efeitos jurdicos obrigatrios, o poder de emisso de declaraes com
fora probatria especial e o poder de emprego da coaco sobre pessoas ou
coisas. 621
Na realidade, a existncia de tais poderes imposta pela necessidade de assegurar a

efectiva primazia do interesse pblico, designadamente mediante a adequao do
contratualmente estipulado s mutaes do interesse pblico que sobrevenham
durante a execuo do contrato. Atendendo a que nas relaes contratuais
interprivadas no natural que uma das partes disponha de poderes semelhantes
queles que assistem administrao na execuo dos contratos administrativos,
618
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
619
AYALA (2001) Monismo(s) ou Dualismo(s) em Direito Administrativo [] p. 87.
620
Nesta sede, no podemos deixar de fazer meno noo proposta por GONALVES (2008) -
Entidades Privadas com Poderes Pblicos [] p. 619, em que considera que os poderes pblicos de
autoridade, sendo estabelecidos por normas de direito pblico, so conferidos a um sujeito para, por acto
unilateral praticado no desempenho da funo administrativa, editar regras especficas, provocar a
produo de efeitos com repercusso imediata na esfera jurdica de terceiros, produzir declaraes s
quais a ordem jurdica reconhece uma fora especial ou ainda empregar meios de coaco sobre
pessoas ou coisas.
621
GONALVES (2008) - Entidades Privadas com Poderes Pblicos [] p. 619.

estes ltimos so frequentemente designados, embora com algum exagero, como

poderes exorbitantes da administrao. 622
Desde logo, e no mbito da gesto imobiliria do domnio privado do Estado, devemos

ter presente que esta actividade nem sempre subentende a existncia de poderes
pblicos de autoridade ou de prerrogativas pblicas, como j deixmos antever pelo
exposto anteriormente. Efectivamente, a tarefa de gesto pressupe uma ideia de
dever, de incumbncia e de responsabilidade, alheia a toda e qualquer conotao com
o tpico do poder ou da prerrogativa. 623 No entanto, natural e evidente que, em
algumas situaes, a Administrao surja investida desses poderes, mormente
quando est em causa uma relao contratual. Alis, em geral, a atribuio desses
poderes ao contraente pblico constitui uma marca particular do regime substantivo
dos contratos administrativos. 624Todavia, parece-nos que, quanto ao objecto do nosso
estudo, esses poderes no se reflectem sobretudo no regime substantivo, como
pretendemos demonstrar.
O princpio da prossecuo do interesse pblico conduz a que, partida e por

natureza, a relao estabelecida entre as partes no seja equilibrada, porquanto uma
delas surge imbuda de uma posio de autoridade, no sentido de poder at proceder
denncia dessa mesma relao ou do contrato estabelecido. 625
622
Cfr. REBELO DE SOUSA; SALGADO DE MATOS (2008b) - Contratos Pblicos [] p. 140-141.
623
Veja-se, neste sentido, GONALVES, Pedro (2010) Gesto de Contratos Pblicos em tempo de
crise, In GONALVES, Pedro, org. - Estudos de contratao pblica. Coimbra: Coimbra Editora. vol. 3. p.
22-23, ainda que o Autor se esteja a reportar tarefa de gesto de contratos pblicos. Contudo, julgamos
que esta ideia central tem plena aplicao quanto gesto patrimonial.
624
GONALVES (2010) Gesto de Contratos Pblicos [] p. 23. Tambm AUBY (1958) Contribution
Ltude du Domaine Priv [] p. 55-56, manifestou que o estudo do domnio privado revela,
contrariamente concepo tradicional at ento defendida, a existncia de elementos exorbitantes do
direito comum. Ora, esta concluso leva o Autor a questionar-se sobre a utilidade e fundamento da
distino entre domnio pblico e domnio privado da Administrao, unificando-os sob a categoria unitria
dos bens pblicos. Nesta conformidade, e relativamente ao regime a aplicar a esses bens pblicos, no
entendimento de AUBY cada categoria de bens pblicos est submetida a um regime exorbitante na
medida em que esse regime necessrio para assegurar a sua proteco ou afectao (Traduo
nossa). Ainda segundo AUBY (1958) Contribution Ltude du Domaine Priv [] p. 49, os bens do
domnio privado encontram-se sujeitos a um regime jurdico que, implicando privilgios ou prerrogativas
excepcionais, tambm impe situaes excepcionais.
625
Sobre este aspecto, GONALVES (2010, p. 22-23) refere que a previso de poderes de autoridade do
contraente pblico encontram justificao no facto de o parceiro privado, ao aceitar colaborar na
realizao do interesse pblico, se colocar, pelo menos num plano funcional, numa situao estatutria.
Consideramos, contudo, que no isto que se passa no domnio da gesto patrimonial, porquanto neste
caso, e em situaes em que so celebrados contratos, o contraente privado no colabora,
verdadeiramente, na realizao de interesses pblicos. A no ser que entendamos que na situao em
que o Estado pretender alienar um imvel para cumprir os seus objectivos em matria de racionalizao
do seu patrimnio imobilirio e o particular adquirir esse imvel contribui, ainda que de forma indirecta,
para a prossecuo do interesse pblico, na medida em que, na sua perspectiva, o fim a almejar o seu
interesse meramente particular.

Em nossa opinio, a relao entre as partes nos procedimentos adoptados

conducentes gesto dos bens imveis do domnio privado do Estado
tendencialmente de poder pblico, no obstante estar sempre reservado um espao
de paridade das partes. Efectivamente, o Estado surge investido de poderes pblicos
de autoridade, designadamente atravs de actos administrativos e de decises
dotadas de executividade. No entanto, se, por um lado, as prerrogativas exorbitantes
atribuem Administrao a possibilidade de esta exercer poderes de autoridade, por
outro, trazem especiais limitaes sua prpria actuao. 626 Com efeito, o regime da
gesto do patrimnio imobilirio do domnio privado do Estado apresenta uma dupla
face: por um lado, impe limitaes ao Estado para a aquisio e administrao dos
seus bens e direitos e, por outro, concede-lhe determinadas prerrogativas em ordem
sua defesa e proteco, sempre em prol do interesse pblico. 627 Ainda assim,
podemos considerar que a prpria Administrao que, pela sua natureza, dotada
de poderes especiais aos quais no pode renunciar, mesmo quando celebra contratos
com entidades privadas ou particulares. 628
No actual RJPIP so, efectivamente, notrias algumas situaes em que o Estado

surge colocado numa posio de supremacia jurdica sobre os particulares, revelando
um regime que contempla diversos poderes exorbitantes e privilgios. Iremos aqui
destacar aqueles que se manifestam de forma mais proeminente. Desde logo, e mais
uma vez quanto regime da cedncia de utilizao, o n. 2 do artigo 58. confere a
possibilidade de ser declarada a inconvenincia da manuteno daquela figura
jurdica, designadamente por motivos de interesse pblico, e, consequentemente, a
obrigatoriedade de o cessionrio restituir o imvel cedido por esse motivo. Por outro
lado, e quanto ao arrendamento, o Estado pode denunciar os respectivos contratos
antes do termo do prazo ou da sua renovao, sem dependncia de aco judicial,
nos termos do artigo 64.. Tambm o artigo 95. prev, com carcter meramente
exemplificativo, as causas de no adjudicao, no mbito das quais pode suceder no
haver adjudicao, simplesmente porque tal no se afigura conveniente ou oportuno
em ordem e prossecuo do intere0sse pblico.
626
ESTORNINHO, Maria Joo (2003) Requiem pelo contrato administrativo. Coimbra: Almedina. p. 94.
627
Neste sentido, CARRILLO DONAIRE, Juan Antonio (2004) Facultades y Prerrogativas para la
Defensa de los Patrimonios Pblicos. In CHINCHILLA MARN, Carmen, coord. - Comentarios a la Ley
33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Pblicas. Madrid: Thomson Civitas., p. 340.
628
ESTORNINHO (2003) Requiem pelo contrato administrativo [] p. 145-146). Alis, esta Autora
refere mesmo que os tradicionais privilgios exorbitantes da Administrao no so, assim, clusulas
contratuais de direito comum mas sim manifestaes normais de um poder extraordinrio em relao
capacidade contratual jurdico-privada.

Do exposto, decorre que o Estado no pode convencionar num contrato que seja
materialmente administrativo que o mesmo fica somente sujeito ao regime comum dos
contratos de direito civil e, por conseguinte, no pode prescindir dos designados
poderes exorbitantes por via contratual, j que estes so verdadeiros poderes
administrativos e no meros direitos contratuais. 629
5.2.3. A DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA
Na gesto do patrimnio imobilirio do Estado, e em especial no mbito do domnio

privado, so muitas as situaes em que o legislador manifestou a vontade de que o
rgo administrativo procure, face ao condicionalismo especfico de cada situao
concreta, a melhor soluo para a prossecuo do interesse pblico.
A maior parte das competncias administrativas comporta, em diferentes medidas,

quer aspectos vinculados quer uma margem de livre deciso 630, razo pela qual se
poder afirmar que toda a actividade administrativa um continuum entre vinculao e
discricionariedade.
A discricionariedade administrativa resulta de normas, isto , da prpria legalidade

administrativa enquanto atinente ao exerccio de toda a funo administrativa,
abrangendo, por isso, todas as condies normativas de actuao que compreendem
discricionariedade. A discricionariedade conferida pelas normas que compem o
regime jurdico da gesto do patrimnio imobilirio do Estado deve ser analisada
quanto s suas manifestaes, ou seja, quanto sua localizao normativa e quanto
ao seu exerccio, isto , quanto s condies normativas reguladoras.
Deste modo, e face temtica objecto do nosso estudo, cumpre agora demonstrar
que as situaes em que manifesta a discricionariedade tendo em vista a procura da
melhor soluo para a prossecuo do interesse pblico. Efectivamente, nesta rea,
so inmeras as situaes de discricionariedade exercitveis no mbito de relaes
629
KIRKBY, Mark Bobela-Mota (2011) Contratos sobre o Exerccio de Poderes Pblicos: o exerccio
contratualizado do poder administrativo de deciso unilateral. Coimbra: Coimbra Editora, grupo Wolters
Kluwer. p. 227.
630
REBELO DE SOUSA; SALGADO DE MATOS (2008a) Introduo e Princpios Fundamentais [] p.
p. 178. Sobre esta matria, cfr. tambm GIANNINI (1981) Istituzioni di Diritto Amministrativo [...] p. 264-
267.

inter-administrativas. Na impossibilidade de proceder anlise normativa de todos os

casos em que conferida discricionariedade, iremos apenas determo-nos na
apreciao de algumas normas nsitas no Decreto-Lei n. 280/2007 631 e na LOE para
2012 632.
Neste contexto, ainda ingente realar a importncia da realizao de uma tarefa de

interpretao normativa, mormente quanto aos conceitos vagos e respectiva
determinao de alternativas, o que pretendemos alcanar atravs da anlise das
normas constantes dos referidos regimes jurdicos atinentes alienao dos bens que
integram o patrimnio do Estado, por forma a apurar o objectivo ltimo da sua
realizao. que, como em qualquer outra rea do direito, no mbito do Direito
Administrativo, a determinao das normas confronta-se com incertezas de linguagem,
quanto a conceitos constantes de um enunciado normativo.
Detenhamo-nos um pouco no respectivo regime, apreciando de per si cada uma das

normas que, em nossa opinio, conferem discricionariedade e a forma como o fazem.
Desde logo, o n. 1 do artigo 4. da Lei n. 55-A/2010 633, ao estabelecer que a

alienao e onerao de imveis pertencentes ao Estado ou aos organismos pblicos
com personalidade jurdica, dotados ou no de autonomia financeira, que no tenham
a natureza, forma e designao de empresa, fundao ou associao pblica,
depende de autorizao do ministro responsvel pela rea das finanas, que fixa,
mediante despacho e nos termos do artigo 4. da mesma Lei, a afectao do produto
da alienao ou da onerao, uma norma de competncia que comporta tambm,
como veremos adiante, uma discricionariedade quanto efectivao da receita. A
dependncia normativa de normas de competncia comum para todo o exerccio da
funo administrativa, razo pela qual a existncia de uma norma de competncia
constitui a base de sustentao normativa do exerccio da funo administrativa, seja
qual for o domnio da legalidade em causa. 634
631
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
632
633
D.R. I Srie Supl. 253 (2010-12-31) 6122-(2)-6122-(320). As normas constantes desta disposio legal
no se apresentam como normas puramente oramentais, como o caso das normas de aprovao dos
mapas de receitas e despesas do Estado ou as normas de execuo oramental. Visam, antes, definir o
condicionalismo da alienao de imveis do Estado, matria independente da elaborao e aprovao do
Oramento do Estado. As estatuies, como estas, so, na doutrina, designadas cavaliers budgtaires
ou boleias oramentais. Neste sentido, SOUSA FRANCO (1998) Finanas Pblicas [] p. 401.
634
DUARTE, David (2006) - A Norma de Legalidade Procedimental Administrativa: a Teoria da Norma e a
Criao de Normas de Deciso na Discricionariedade Instrutria. Coimbra: Almedina. p. 373.

Alis, refira-se que, estando em causa uma norma de competncia, ela individualiza o
tipo de poder concedido e, simultaneamente, fornece um quadro e uma descrio
fundamental suficiente para demarcar o mbito de actuao autoritria do rgo sobre
as esferas jurdicas dos administrados e para repartir o mbito de actuao entre os
diversos rgos das pessoas colectivas que integram a Administrao.
A norma de competncia atribui a faculdade de dispor e atribui essa faculdade sem

distino da forma de aco a que se reporta, encontrando-se a discricionariedade no
espao de autonomia em dispor que assim se confere. No entanto, e como foi acima
mencionado, esta norma de competncia comporta, assim, uma margem de livre
deciso quanto afectao do produto da alienao ou da onerao, nos termos do
artigo 5. da Lei n. 64-B/2011 635.
Ora, a ttulo exemplificativo, refira-se que, do cotejo entre os n.s 1 e 7 do artigo 5. da

Lei n. 55-A/2010 636 resulta que pode reverter para o servio a quem o imvel esteja
afecto uma percentagem superior a 50% por despacho devidamente fundamentado do
Ministro de Estado e das Finanas, desde que o produto da alienao se destine a
despesas de investimento, aquisio, reabilitao ou construo de instalaes dos
respectivos servios e organismos. Deste modo, no podemos olvidar que estamos
aqui perante uma situao de discricionariedade de aco ou de deciso, uma vez que
aquele membro do Governo tem liberdade, conferida por lei, para, perante o caso
concreto, escolher entre agir e no agir, ou seja, entre fixar ou no uma percentagem
superior a 50% nos termos acima descritos, encontrando-se o momento discricionrio
na eventual tomada de deciso. Em termos abstractos, podemos dizer que a
Administrao, uma vez verificadas as condies por ela fixadas, h-de decidir pela
soluo que entender como melhor para o interesse pblico, deciso essa que livre
e, porquanto, no sujeita a controlo judicial, sendo, para o efeito, relevante a
motivao, consubstanciada nos interesses que forem considerados significativos para
atribuir ou no uma determinada percentagem do produto da alienao. Nestes
termos, afigura-se como assente o facto de o legislador ter querido atribuir a liberdade
de deciso Administrao Pblica e que o exerccio dessa liberdade no colide com
qualquer outro princpio norteador da actividade administrativa. 637
635
D.R. I Srie Supl. 250 (2011-12-30) 5538-(48)-5538-(244).
636
D.R. I Srie Supl. 253 (2010-12-31) 6122-(2)-6122-(320).
637
REBELO DE SOUSA, Marcelo (1999) - Lies de Direito Administrativo. Lisboa: Lex. vol. I. p. 107-108.

Assim, o poder discricionrio deve assegurar o princpio da igualdade, afianando o

tratamento equitativo dos casos individuais, ou seja, apesar da abertura da norma, no
sentido de conferir discricionariedade, os efeitos jurdicos produzidos pelo acto ho-de
corresponder a um tipo a que se reporta a norma de competncia, neste caso, o de
fixar percentagens superiores s estabelecidas nos n.s 1 e 7 do artigo 5. da Lei n.
64-B/2011 638.
Por outro lado, a indeterminao dos efeitos que resulta da abertura do tipo , pois,
sempre parcial, razo pela qual tambm a abertura da previso nunca pode ser total:
da norma ou do concurso de normas que regem o acto administrativo tem de poder
extrair-se o ncleo essencial do poder. Sem tal tipificao faltariam ao executor da
norma critrios objectivos da subsistncia da necessidade pblica a que corresponde
o poder. 639
Nesta conformidade, o rgo administrativo em causa deve procurar, face ao

condicionalismo especfico de cada caso concreto, a melhor soluo para a
prossecuo do interesse pblico, ponderando as circunstncias especficas da
situao em causa, de modo a que a soluo seja aperfeioada segundo a adequao
a essas circunstncias. Assim, e a ttulo exemplificativo, se o servio afectatrio do
imvel a alienar demonstrar, inequivocamente, que pretende aplicar a contrapartida
financeira adveniente da respectiva alienao na ampliao ou reabilitao das suas
instalaes, de forma a solucionar, ainda que parcialmente, as suas carncias,
evidenciando, categoricamente, que esses interesses so significativos, poder o
Ministro de Estado e das Finanas, perante a liberdade de deciso que lhe conferida
por lei, adoptar a soluo administrativa condizente com o interesse pblico concreto
prosseguido, ou seja, condizente com o fim do acto.
Na presente situao, no est em causa a validade da conduta administrativa, que

pressupe vinculao, mas sim a margem de livre deciso que respeita ao mrito,
convenincia ou oportunidade da Administrao. Contudo, esta s poder agir, no
mbito do poder discricionrio que lhe conferido por lei, aps a verificao dos
pressupostos 640, o que caracteriza um momento vinculado.
638
D.R. I Srie Supl. 250 (2011-12-30) 5538-(48)-5538-(244).
639
Como diz impressivamente SRVULO CORREIA (1987) Legalidade e Autonomia Contratual [] p.
491-492.
640
In casu, em casos especiais devidamente fundamentados e desde que o produto da alienao dos
bens imveis se destine s despesas ali previstas.

As normas em apreciao, atributivas de poder discricionrio so constitudas por uma

previso, a qual contm a descrio de uma determinada situao, designadamente a
afectao do produto da alienao a despesas com a aquisio, reabilitao ou
construo de instalaes dos respectivos servios e organismos, em casos especiais
devidamente fundamentados, bem como por uma estatuio, na qual se incluem as
medidas que o destinatrio pode adoptar perante a verificao, em concreto, das
circunstncias ali elencadas, ou seja, a afectao de uma percentagem superior ali
fixada.
Aqui, a norma jurdico-administrativa assume uma natureza facultativa, numa vertente

autorizativa, atento o elemento de ligao pode, que define a relao de
correspondncia entre a previso e a estatuio e que fixa o sentido do dever ser, que
neste caso de permisso, o que configura o elemento previsto no operador dentico
da norma em referncia. Em bom rigor, sendo o operador dentico de permisso,
estamos perante uma deciso que resulta do estudo que se fez no mbito da previso
da norma. Neste caso, apesar de ser patente um nico efeito, a norma, ainda que
permissiva, confere discricionariedade, porque esta reside no operador dentico.
patente a ideia de que, quanto afectao da receita proveniente da alienao, o

legislador entendeu que a Administrao saber dispor acerca das melhores solues
para prosseguir o interesse pblico, abstendo-se, assim, de prever antecipadamente
todas as situaes aparentemente possveis relacionadas com essa afectao. At
porque, sabemos de antemo que as necessidades e interesses dos servios e
organismos do Estado so diferentes, consoante a sua estrutura e organizao, e
variveis, atendendo, por exemplo, conjuntura econmica e social.
No n. 7 do artigo 5. da Lei n. 64-B/2011 641, a discricionariedade encontra-se ainda

patente, para alm do verbo poder, na expresso em casos especiais devidamente
fundamentados, o que leva a que a actuao do rgo administrativo tenha,
essencialmente, por base os motivos aduzidos pelo servio afectatrio, os quais
influenciaro a tomada de deciso, configurada numa conduta de aco ou no aco.
Como j foi acima referido, as alienaes dos imveis referidos no n. 1 do artigo 4.
da Lei n. 64-B/2011 642 processam-se nos termos e condies definidos no Decreto-
Lei n. 280/2007 643. A venda dos bens possvel nos casos previstos no artigo 77. do
641
D.R. I Srie Supl. 250 (2011-12-30) 5538-(48)-5538-(244).
642
D.R. I Srie Supl. 250 (2011-12-30) 5538-(48)-5538-(244).
643
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

mencionado diploma legal, de acordo com o qual podem ser vendidos os imveis cuja
propriedade no seja necessria prossecuo de fins de interesse pblico e cuja
manuteno na sua propriedade no seja conveniente (n. 1) e nas situaes em que
fique assegurada a continuidade da prossecuo de fins dessa natureza (n. 2). 644 Nos
termos do n. 1 do artigo 81. do Decreto-Lei n. 280/2007 645, a venda realizada
preferencialmente por negociao, com publicao prvia de anncio, salvo se no
estiverem reunidas condies favorveis para uma negociao. Por sua vez, o n. 2 da
mesma disposio elenca as situaes em que pode ser adoptado o ajuste directo e o
n. 4 estipula que quando no sejam adoptados os procedimentos previstos nos n.s 1
e 2, a venda realizada por hasta pblica.
Nesta sede, vamos agora analisar as normas relativas hasta pblica (artigo 86. e
seguintes), as quais expressam um vasto nmero de situaes em que patente a
discricionariedade atribuda ao rgo administrativo, designadamente quanto
convenincia da publicitao da hasta pblica em jornais nacionais, dirios ou
semanrios, de grande circulao ou em jornal local ou distrital ou atravs da afixao
de editais (discricionariedade criativa), bem como quanto deciso de adjudicao
definitiva ou de no adjudicao (discricionariedade de escolha). 646
Refira-se que o acto de adjudicao definitiva ou de no adjudicao constitui um acto

discricionrio, na medida em que, na ausncia de regulamentao legal, se concede
ao rgo titular uma certa liberdade de apreciao acerca da convenincia e
oportunidade do seu exerccio. Deste modo, assiste-lhe, consequentemente, a
liberdade de escolha do procedimento a adoptar, entre as duas alternativas que lhe
so conferidas, que, em cada caso, se revele o mais ajustado realizao do
interesse pblico, embora sem esquecer o respeito pelos direitos e interesses
legalmente protegidos dos cidados, como mandam os artigos 266., n. 1, da CRP e
artigo 4. do CPA.
De facto, a deciso de adjudicao definitiva ou de no adjudicao de um prdio

pressupe um juzo de discricionariedade administrativa que, entre outros factores,
deve tomar em conta a indispensabilidade ou necessidade dos bens para os fins a que
644
Como afirma FIGUEIREDO DIAS (2008) Os contratos de locao e aquisio [] p. 466 O
legislador recorreu aqui a clusulas gerais, utilizando conceitos imprecisos que conduzem atribuio de
poderes discricionrios relativamente amplos Administrao.
645
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
646
Sobre as vrias modalidades de discricionariedade, vide REBELO DE SOUSA; SALGADO DE MATOS
(2008a) Introduo e Princpios Fundamentais [] p. 187.

esto institucionalmente afectos, bem como o relevo e interesse social das actividades
prosseguidas pelos utentes e a possibilidade de estes, a curto prazo e sem soluo de
continuidade, disporem de alternativa. 647
J consabido que a negociao introduz uma certa margem de discricionariedade no

rgo competente para a deciso, afastando a viso da adjudicao como um acto
vinculado. 648 Por este motivo, parece-nos ser de aprofundar a anlise das disposies
legais relativas ao ajuste directo, constantes do mesmo diploma legal, cuja relevncia,
atenta a temtica em estudo, evidente, como pretendemos demonstrar. Neste
domnio, bem patente a margem de discricionariedade concedida aos rgos
administrativos, bem como a existncia de conceitos vagos ou indeterminados,
enquanto partes integrantes da chamada margem de livre deciso administrativa.
Nos termos do n. 2 do artigo 81. do Decreto-Lei 280/2007 649, o ajuste directo s pode
ser adoptado nas situaes a discriminadas, designadamente por razes de
excepcional interesse pblico, devidamente fundamentado. O mencionado preceito
legal confere, simultaneamente, discricionariedade e margem de livre apreciao,
visando as duas a mesma finalidade, ou seja, a abertura das normas habilitantes do
exerccio do poder administrativo. Aqui, a deciso discricionria tem que ser
congruente com a concretizao do conceito indeterminado utilizado na previso da
norma. O legislador no densificou o conceito utilizado na previso da norma devido a
uma impossibilidade de definio exaustiva e em abstracto de todas as situaes que
configurem excepcional interesse pblico, j que este um conceito altamente
indeterminado.
O n. 1 do artigo 61. do Decreto-Lei n. 280/2007 650 tambm dispe que, em casos

especiais e por motivos de interesse pblico, pode o membro do Governo responsvel
pela rea das finanas autorizar o arrendamento por ajuste directo, fixando, com base
em proposta da DGTF, a importncia da respectiva renda e as condies a que o
arrendamento fica sujeito. Como decorre da referida disposio legal, a autorizao do
647
O n. 1 do artigo 95. do Decreto-Lei n. 280/2007 elenca algumas das situaes em que no h lugar
adjudicao, provisria ou definitiva, designadamente quando se verifique erro relevante sobre a
identificao ou a composio do imvel, a prestao de falsas declaraes, a falsificao de documentos
ou o fundado indcio de conluio entre os proponentes.
648
O artigo 96. faz meno aos elementos que podem ser objecto de negociao no procedimento por
negociao com publicao prvia de anncio, sendo que o n. 3 do artigo 102. prescreve que no
podem resultar das negociaes condies globalmente menos favorveis para a entidade adjudicante do
que as inicialmente apresentadas.
649
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
650
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

arrendamento por ajuste directo uma prerrogativa da Administrao, devendo esta,

no exerccio do seu poder discricionrio, determinar aquilo que, em cada momento e
em cada caso concreto, mais adequado satisfao do interesse pblico. Podemos
afirmar que o exerccio da discricionariedade implica sempre um raciocnio, a partir da
situao concreta, para as opes de actuao legalmente conferidas e um teste de
adequao da actuao concretamente escolhida em relao aos traos da situao
concreta seleccionados como relevantes luz do interesse pblico prosseguido, no
significando a ausncia de relevo jurdico da opo adoptada. 651
Posto isto, importa tambm averiguar as condicionantes e os limites

discricionariedade administrativa neste mbito. semelhana de outras formas de
actuao, o exerccio da discricionariedade convoca a generalidade dos princpios de
juridicidade da actuao administrativa, em especial os princpios da prossecuo do
interesse pblico, do respeito pelas posies jurdicas subjectivas dos particulares, da
proporcionalidade e da imparcialidade. por isso que, numa situao hipottica,
mesmo estando reunidos os pressupostos para ser exercido o direito de reverso, a
Administrao h-de averiguar se este o meio mais adequado prossecuo do
dever de boa administrao, ou seja, o dever de prosseguir os interesses legalmente
definidos da melhor forma possvel. Em prol deste entendimento, existem diversas
condicionantes, desde logo o princpio da proporcionalidade, de acordo com o qual, e
como j vimos supra em 2.2., se impe uma actuao administrativa adequada,
necessria e razovel. Da razoabilidade importa realar que esta probe que os custos
da actuao administrativa escolhida como meio de prosseguir um determinado fim
sejam manifestamente superiores aos benefcios que sejam de esperar da sua
utilizao, envolvendo, por isso, um juzo axiolgico referente a colises verificadas
em concreto, implicando a formulao de ponderaes.
Propende-se, assim, para o entendimento de que a discricionariedade cometida

Administrao faz com que as decises tomadas neste mbito sejam norteadas por
princpios jurdicos que lhe fornecem determinados parmetros e critrios, que
configuram limites inerentes deciso administrativa discricionria.
Dir-se-ia, em jeito de apontamento final, que a discricionariedade deve ser entendida

como um conceito unitrio e amplo, que abarca um espao de deciso da
651
Como referem REBELO DE SOUSA; SALGADO DE MATOS (2008a) Introduo e Princpios
Fundamentais [] p. 189, esta actividade intelectiva envolve tipicamente a formulao de juzos de
prognose, ou seja, estimativas sobre a evoluo futura de situaes da vida.

responsabilidade da Administrao, decorrente de uma indeterminao legal, a qual

abrange no apenas as situaes de indeterminao estrutural, mas tambm as de
indeterminao conceitual, englobando, desta forma, quer as faculdades de aco,
quer as margens de apreciao na aplicao de conceitos indeterminados.
Deste modo, e numa vertente que se pretendeu que atingisse algum cariz prtico,
procedemos a uma abordagem, ainda que com a inevitvel brevidade,
discricionariedade conferida pelas normas vigentes em matria de gesto do
patrimnio imobilirio do domnio privado do Estado. Com esta temtica, aspirmos
um conhecimento mais profundo das situaes normativas em que a Administrao
age no mbito do poder discricionrio, nas quais se exige, essencialmente, uma
tenso criadora do direito no caso concreto. Assim, verificamos que a Administrao
muitas vezes habilitada a decidir ela prpria a consequncia jurdica de uma
determinada situao, quer quanto ao modo de alienao ou onerao dos imveis
propriedade do Estado, quer quanto afectao da receita dali adveniente.
Nesta conformidade, no podemos arredar a ideia de que a discricionariedade envolve

a compreenso das normas que integram o conjunto normativo em causa e que,
consequentemente, a tarefa que se impe ao decisor administrativo consiste no
apuramento das condies normativas de actuao que compreendem
discricionariedade.
Na rea da gesto patrimonial do Estado, cuja importncia cada vez mais

significativa nos dias de hoje, atendendo conjuntura econmica actual, verificamos
que so mltiplas as configuraes que se referem existncia de alternativas,
possibilidade de escolha e de densificao de conceitos vagos ou indeterminados.
Em suma, todo este conjunto de normas pressupe, assim, a realizao de uma tarefa
de interpretao normativa, que se afigura exigente, atenta a existncia de limites
inerentes prpria discricionariedade.
No entanto, todos estes elementos nos podem levar a reflectir sobre o facto de a
Administrao deter uma abertura discricionria demasiado ampla que, em certos
casos, poder significar uma verdadeira interveno constitutiva dos rgos
administrativos.

5.3. DEVERES DE COORDENAO DE GESTO E INFORMAO
Os objectivos de coordenao da gesto patrimonial encontram-se explicitados,

grosso modo, no artigo 112. do Decreto-Lei n. 280/2007 652. Segundo o n. 1 desta
disposio legal, o estabelecimento de procedimentos de coordenao na
administrao dos bens imveis visa promover a eficincia da respectiva gesto e,
designadamente, assegurar a compatibilizao dos actos de administrao com as
orientaes da poltica econmica e financeira global e sectorialmente definidas,
adequar os actos de administrao dos bens imveis situao e s perspectivas de
evoluo do mercado imobilirio, bem como obter a utilizao eficiente dos bens
imveis, em ateno ao seu valor, a ndices de ocupao e s caractersticas da
utilizao dos mesmos pelos respectivos servios ou organismos. De acordo com o n.
2 da mesma disposio legal, a prossecuo dos objectivos acima referidos assenta
num programa de inventariao e realizada com base num programa de gesto do
patrimnio imobilirio atravs, nomeadamente, dos procedimentos e medidas
seguintes: aprovao de critrios e adopo de medidas referentes utilizao mais
eficiente dos bens imveis, estabelecimento de ndices relativos ocupao e aos
custos de utilizao dos bens imveis, planificao global e integrada das
necessidades de bens imveis pelos servios pblicos, programao de intervenes
nos bens imveis, precedidas de anlises tcnicas e econmico-financeiras,
destinadas optimizao da respectiva utilizao, programao de intervenes
destinadas a assegurar a conservao dos bens imveis e condies de segurana e
de utilizao adequadas e programao das vendas e dos arrendamentos dos bens
imveis.
Nesta decorrncia, o artigo 113. do Decreto-Lei n. 280/2007 653 faz aluso ao PGPI, o
qual veio a ser aprovado atravs da Resoluo do Conselho de Ministros n.
162/2008, de 24 de Outubro, constando do Anexo mesma, visando dar execuo
aos objectivos de coordenao de gesto patrimonial previstos no Decreto-Lei n.
280/2007, estabelecendo as medidas a efectivar na administrao dos bens imveis,
tendo em conta as orientaes da poltica econmica e financeira, nomeadamente no
mbito das Grandes Opes do Plano.
652
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
653
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

Como afiana o prembulo da citada Resoluo do Conselho de Ministros, o

Programa em causa visa promover, atravs do estabelecimento de medidas e
procedimentos de coordenao, no apenas a eficincia na administrao dos bens
imveis do Estado, mas tambm a adequao da gesto imobiliria s orientaes da
poltica econmica e financeira, global e sectorialmente definidas.
Como referido no Enquadramento do PGPI, este procura alcanar as vantagens

advenientes de uma gesto globalmente coordenada, as quais passam no s por um
fortalecimento da eficincia na prossecuo do interesse pblico, mas tambm pela
diminuio de encargos em termos financeiros e por uma utilizao mais racional dos
recursos.
Neste postulado, o PGPI incide, designadamente sobre os bens imveis do domnio

privado do Estado sob utilizao pelos servios ou organismos da administrao
directa ou indirecta do Estado, ou por entidades terceiras, bem como sobre os bens
imveis devolutos e os bens imveis sob mera utilizao pelos servios ou organismos
da administrao directa ou indirecta do Estado, designadamente os tomados de
arrendamento, no incidindo sobre os bens imveis da segurana social e do Instituto
da Habitao e da Reabilitao Urbana, I.P., que, nos termos da lei, no sejam
abrangidos pelo regime do patrimnio imobilirio pblico. 654
O PGPI plurianual e as medidas que o integram constam do relatrio da proposta de

lei do Oramento do Estado, competindo ao membro do Governo responsvel pela
rea das finanas zelar pelo cumprimento dos procedimentos e medidas constantes
do PGPI, podendo exigir aos servios do Estado e aos institutos pblicos informao
pormenorizada e justificada sobre a elaborao e a execuo dos procedimentos e
medidas do PGPI (n.s 3, 4 e 5 do artigo 113.). 655No entanto, a aprovao do PGPI
no prejudica a aprovao e execuo de programas sectoriais de gesto patrimonial
relacionados com a requalificao das infra-estruturas militares, dos servios e das
foras de segurana e dos servios prisionais. Como resulta do prprio Programa
anexo Resoluo n. 162/2008, o PGPI composto por vrios eixos de actuao,
designadamente a inventariao, a regularizao jurdica dos imveis, o regime de
654
Vide A) mbito, n.s 1 e 2, constante do Anexo Resoluo.
655
O Relatrio referente ao ano de 2010 encontra-se disponvel no stio da DGTF, em www.dgtf.pt. A
podem ser consultadas as principais concluses que o relatrio apresenta relativamente aos seus
diversos eixos de actuao. Todavia, e como se retira do prprio relatrio, a principal condicionante ainda
sentida execuo do PGPI reside na fraca adeso de alguns Ministrios que representam sectores de
actividade com um peso significativo em termos de patrimnio imobilirio pblico.

utilizao, a programao da ocupao, a conservao e a reabilitao, a gesto do

domnio pblico, que no nos ocupa no presente trabalho, bem como o
acompanhamento e o controlo da execuo.
Tendo em vista uma efectiva aplicao deste Programa, a Lei n. 55-A/2010 656 veio
aditar, ao Decreto-Lei n. 280/2007 657, o artigo 113.-A, sob a epgrafe Execuo do
Programa de Gesto do Patrimnio Imobilirio. Esta norma estabelece um conjunto
de deveres e obrigaes para os servios e os organismos pblicos utilizadores dos
imveis pertencentes ao Estado, designadamente quanto apresentao de
documentos e prestao de informaes DGTF, bem como as consequncias
advenientes do incumprimento do ali estatudo, a saber: a aplicao das penas
previstas no Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funes Pblicas,
aprovado pela Lei n. 58/2008, de 9 de Setembro 658, nos termos ali previstos, a no
admisso de candidaturas ao financiamento do FRCP que tenham por objecto imveis
afectos aos servios ou organismos incumpridores e a no afectao do produto
resultante das operaes de alienao ou onerao de imveis nos termos legalmente
previstos.
Por seu turno, as disposies sobre o Programa de Inventariao encontram-se

vertidas no artigo 114. do Decreto-Lei n. 280/2007 659, caracterizando-o como um
documento que estabelece, de forma calendarizada, os trabalhos destinados
elaborao e actualizao dos inventrios de bens imveis do Estado e dos institutos
pblicos. O Programa de Inventariao foi aprovado atravs da Portaria n. 95/2009,
de 29 de Janeiro 660, e contm a calendarizao detalhada das aces a concretizar
para o cumprimento dos objectivos de inventariao. Segundo o n. 2 do artigo 114.
do Decreto-Lei n. 280/2007 661, o programa de inventariao visa contribuir para a
integral execuo do Plano Oficial de Contabilidade Pblica (POCP) ou do plano de
contabilidade sectorial aplicvel e assegurar um modelo de gesto imobiliria
suportado por adequadas tecnologias de informao e que permita a compatibilizao,
informao recproca e actualizao entre as bases de dados respeitantes aos
recursos patrimoniais.
656
D.R. I Srie Supl. 253 (2010-12-31) 6122-(2)-6122-(320).
657
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
658
D.R. I Srie. 174 (2008-09-09) 6260-6274.
659
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
660
D.R. I Srie. 20 (2009-01-29) 616-618.
661
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

Por outro lado, h ainda que atentar no dever de informao anual Assembleia da
Repblica, de acordo com o qual e nos termos dos n.s 1 e 3 do artigo 115., o
Governo apresenta Assembleia da Repblica, nos 30 dias seguintes ao do fim de
cada ano civil, um relatrio sobre a aquisio, onerao e alienao de bens imveis
do domnio privado do Estado e dos institutos pblicos, o qual deve conter a
identificao e localizao dos imveis, o valor da sua avaliao dos imveis e o valor
da respectiva transaco, bem como a identificao dos contratantes.
Por sua vez, os artigos 116. e seguintes do Decreto-Lei n. 280/2007 662 enformam o
regime do inventrio dos bens imveis do Estado 663. Dali decorre que o inventrio se
destina a assegurar o conhecimento da natureza, da utilizao e do valor dos bens
imveis e abrange os bens imveis dos domnios pblicos do Estado, das Regies
Autnomas e das autarquias locais, bem como os bens imveis do domnio privado do
Estado, incluindo institutos pblicos e os direitos a eles inerentes. O inventrio dos
bens imveis consiste no registo dos dados relativos identificao, classificao,
avaliao e afectao dos mesmos, bem como identificao e descrio dos
contratos de arrendamento e de direitos reais que onerem os imveis. 664 Assim, os
objectivos do inventrio so reconduzveis a um s, a constituio da base informativa
dos bens e direitos pertencentes ao Estado. 665 Esta obrigao de o Estado inventariar
os bens e direitos de que titular reveste a maior importncia, tendo em conta a sua
662
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
663
Segundo SOUSA FRANCO (1998) Finanas Pblicas [] p. 327, o inventrio o registo dos
elementos que constituem o activo do patrimnio do Estado, ou uma parte significativa dele, determinada
em funo da afectao ou da natureza dos bens. O inventrio deve conter a indicao da composio,
situao e valor dos bens. CORRA (1950) A Gesto Patrimonial na Administrao Pblica [] p. 21,
salienta que o inventrio constitui um documento fundamental na administrao e na avaliao da
qualidade da gesto, alertando para o facto de o registo a efectuar nesse rol de bens dever obedecer a
um critrio uniforme a aplicar com carcter universal, tendo em conta que se o inventrio se exibir com
divergente estrutura e sistematizao tornar-se- inoperante para importante parte dos fins que com ele
se tem em vista. Nesta conformidade, a uniformidade permitir avaliar da consistncia do patrimnio.
664
O inventrio um instrumento pelo qual se conhece a relao detalhada de todos os bens ou direitos
pertencentes Administrao, concedendo uma viso geral do seu patrimnio. um mero registo
administrativo que, apesar de no criar nenhum direito a favor do Estado, possui um valor probatrio.
Sobre esta matria, GONZLEZ BUSTOS, Maria ngeles (2000) Defensa de los bienes patrimoniales.
In WAGNER, Francisco Sosa, coord. In el Derecho Administrativo en el Umbral del Siglo XXI: Homenaje
al Profesor Dr. D. Ramn Martn Mateo. Valencia: Tirant to Blanch. Tomo 2. p. 2156, elege o inventrio, o
catlogo e o registo da propriedade como uma das garantias da Administrao Pblica relativamente
proteco dos seus bens patrimoniais.
Sobre a obrigatoriedade de inscrio no Registo da Propriedade, no mbito da LPAP, cfr. o explicitado por
HORGU BAENA, Concepcin (2007b) - Bienes pblicos y Registro de la Propiedad. In HORGU
BAENA, Concepcin, coord. - Rgimen Patrimonial de Las Administraciones Pblicas. Madrid: Iustel. p.
400-403. Segundo o artigo 36.1 da LPAP, as Administraes Pblicas devem inscrever os
correspondentes registos os bens e direitos do seu patrimnio, quer sejam dominiais ou patrimoniais, que
sejam susceptveis de inscrio, assim como todos os actos e contratos referidos aos mesmos.
665
FERNNDEZ RODRGUEZ, Carmen (2004) Inventario Patrimonial y Rgimen Registral. In
CHINCHILLA MARN, Carmen, coord. - Comentarios a la Ley 33/2003, del Patrimonio de las
Administraciones Pblicas. Madrid: Thomson Civitas. p. 301. Segundo este Autor, o inventrio personaliza
num s centro de imputao o conjunto de bens e direitos de que uma determinada pessoa seja titular.

natureza de instrumento de informao administrativa, no qual devem constar, com

detalhe suficiente, as menes necessrias sua identificao, bem como sua
situao jurdica e utilizao que lhe est conferida.
A organizao e a estrutura do inventrio geral dos bens imveis do Estado e dos

institutos pblicos foram definidas na Portaria n. 95/2009, de 29 de Janeiro 666. No
entanto, existem algumas especificidades que importa destacar. Desde logo, o facto
de o inventrio de imveis militares ficar sujeito a regras especiais, a fixar em diploma
prprio, e de os que integram o patrimnio cultural ficarem ainda sujeitos a regras
complementares, nos termos tambm a fixar em diploma prprio.
As entidades afectatrias de imveis do domnio privado e as que administram imveis

do domnio pblico do Estado devem fornecer DGTF todos os elementos
necessrios elaborao e actualizao do inventrio geral dos imveis do Estado e
dos institutos pblicos (n. 3 do artigo 117. do Decreto-Lei n. 280/2007 667). Ademais,
de notar que, no obstante as entidades do SEE se encontrarem excludas do
mbito subjectivo de aplicao do regime contido no Decreto-Lei n. 280/2007 668,
surgem agora, e quanto ao inventrio, com a obrigao de procederem,
periodicamente, reavaliao do activo imobilizado, prprio ou do domnio pblico
afecto sua actividade, com o objectivo de obter uma mais correcta correspondncia
entre o seu justo valor e o seu valor lquido contabilstico (n. 4 do artigo 117.).
Em suma, o inventrio um instrumento essencial para efeitos de controlo financeiro e

patrimonial do Estado, j que ningum pode gerir bem aquilo que no conhece,
revelando a capacidade do Estado nesta matria e contribuindo, de forma
subsequente, para a segurana jurdica do comrcio imobilirio.
5.4. DEVER DE AVALIAO
Nos termos do artigo 108. do Decreto-Lei n. 280/2007 669, compete DGTF efectuar
as avaliaes dos imveis previstas naquele diploma legal, cujo valor a apurado
carece de homologao pelo respectivo Director-Geral. No entanto, cumpre esclarecer
666
D.R. I Srie. 20 (2009-01-29) 616-618.
667
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
668
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
669
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

que, na maior parte das situaes, a DGTF no efectua, apenas promove as

avaliaes aos imveis do domnio privado do Estado.
A avaliao uma tarefa crucial no mbito da actividade de gesto patrimonial, j que

o valor dos bens indispensvel para estarmos na posse de uma medida que tenha
traduo numrica, detendo uma grande importncia no conhecimento da consistncia
do patrimnio, ao mesmo tempo que serve para revelar, no plano contvel, a prpria
gesto patrimonial. 670
Geralmente, suscitam-se inmeras dvidas sobre o valor jurdico da avaliao

realizada aos bens imveis tendo em vista a realizao das diversas operaes
imobilirias previstas no Decreto-Lei n. 280/2007 671. verdade que o n. 4, in fine, do
artigo 108. do mencionado Decreto-Lei estatui que no pode da utilizao do
procedimento de hasta pblica ou do ajuste directo resultar um valor de venda inferior
ao valor homologado, 672 o que indicia a ideia de que apenas nestes tipos de
procedimentos que o valor da homologao assume carcter imperativo. Alm disso, a
disposio legal em causa peca por defeito, porquanto a parte final do preceito pode
induzir, igualmente, ideia, ainda que prematura e errada, de que o procedimento
tendente aquisio de imveis para o Estado no requer a sua avaliao. No
entanto, da conjugao do n. 4 do artigo 108. com o n. 4 do artigo 35. resulta que
no esse o entendimento mais correcto.
Regressando ainda anlise da fora jurdica do valor da homologao, consideramos

que a referncia a que se reporta a primeira parte do n. 4 do artigo 108. do
Decreto-Lei n. 280/2007 673 no pode ser entendido como valor meramente indicativo,
porquanto essa interpretao poder desvirtuar o esprito do regime jurdico em causa,
conduzindo celebrao de contratos com um valor superior ao homologado, o que
no se afigura adequado, j que as entidades pblicas devem garantir o melhor
resultado econmico da despesa pblica, designadamente o adveniente da celebrao
de quaisquer contratos. que no est em causa apenas a considerao de um valor
670
Neste sentido, CORRA (1950) A Gesto Patrimonial na Administrao Pblica [] p. 23, que faz
ainda referncia ao facto de a avaliao constituir um terreno de largas controvrsias.
671
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
672
O artigo L 3211-7 do Code gnral de la proprit des personnes publiques admite a possibilidade de
haver lugar a alienao de terrenos do domnio privado do Estado por preo inferior ao seu real valor,
desde que esteja em causa a prossecuo de polticas de carcter social.
673
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

inferior, mas um valor eventualmente superior ou exageradamente superior, evitando-

se, desta forma, a sobre ou subvalorizao dos bens. 674
Ainda assim, a nossa posio pode, no entanto, ser confrontada com o facto de o
procedimento por negociao constituir o procedimento regra no que respeita
alienao dos bens imveis do domnio privado do Estado e de o preo, nesse mesmo
procedimento, ser objecto de negociao, o que poder conduzir a que o valor final
no coincida com o valor homologado. Todavia, e mesmo nestes casos, julgamos que
o valor homologado assume um carcter mais determinante do que meramente
indicativo, j que no pode descurar, como evidente, o princpio da boa
administrao. Nesta sede, ainda de salientar que esta questo no ser, todavia,
suscitada com frequncia, em virtude de o procedimento por negociao, apesar de
ser o procedimento preferencial, no o mais correntemente utilizado. 675
O artigo 113.-A do Decreto-Lei n. 280/2007 676 tambm estipula, na alnea a) do seu

n. 1, que os servios e os organismos pblicos utilizadores dos imveis do Estado
devem apresentar ou promover a actualizao junto da DGTF, atravs das unidades
de gesto patrimonial dos respectivos ministrios, do programa das avaliaes dos
imveis a levar a cabo, com especificao da calendarizao em que as mesmas so
realizadas por aqueles servios e organismos pblicos. Desta forma, devero os
servios e organismos pblicos proprietrios ou utilizadores de imveis do Estado
programar e contratar directamente as avaliaes dos referidos imveis com peritos
674
Neste sentido, concordamos com FIGUEIREDO DIAS (2008) Os contratos de locao e aquisio
[] p. 468, quando considera que a avaliao constitui uma forma de acautelar a satisfao tanto do
interesse pblico como dos interesses legalmente protegidos dos cidados, evitando a sobre ou sub
valorizao dos bens, prejudiciais aos referidos interesses. Com uma posio contrria a este
entendimento, AZEVEDO (2010) - O Domnio privado da Administrao [] p. 51, entende que no est
aqui em causa um valor que, uma vez fixado, actue como limiar absolutamente imperativo, vedando
Administrao a possibilidade de proceder venda dos seus bens patrimoniais por um preo que lhe seja,
em qualquer caso, inferior. Trata-se, antes e apenas, de um valor de carcter meramente indicativo, que
tem de obrigatoriamente ser levado em considerao pela Administrao no quadro da sua tarefa de
prover a uma adequada gesto dos bens do seu domnio privado (a includas a sua aquisio,
explorao e alienao), mas que pode e tem de ceder em face da emergncia de superiores razes de
interesse geral (designadamente das que se prendem com a realizao de polticas sociais de habitao.
675
O n. 2 do artigo do artigo 138. da LPAP dispe que El tipo de la subasta o el precio de la
enajenacin directa se fijarn por el rgano competente para la enajenacin de acuerdo com la tsacin
aprobada. De igual forma, los pliegos que han de regir el concurso determinarn los criterios que hayan
de tenerse en cuenta en la adjudicacin, atendiendo a las directrices que resulten de las polticas pblicas
de cuya aplicacin se trate. En todo caso, los pliegos harn referencia la situacin fsica, jurdica y
registral de la finca. Sobre esta matria e face ao disposto no n. 2 do artigo 138. da LPAP, GARCIA
(2004, p. 673) refere que o valor da avaliao apenas assume um peso determinante sobre o preo da
alienao do respectivo bem patrimonial pela Administrao nas situaes de ajuste directo ou hasta
pblica, ao passo que nas restantes situaes, designadamente de concurso, enquanto procedimento
preferencial, o referido valor ser somente um dos diversos elementos a ponderar pelo ente pblico no
mbito da seleco da proposta economicamente mais vantajosa.
676
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

acreditados, ao abrigo, de resto, do disposto no n. 2 do artigo 108. do Decreto-Lei n.

280/2007 677, que j admite a possibilidade de as avaliaes dos imveis serem
efectuadas por outras entidades pblicas que no a DGTF e mesmo por entidades
privadas.
Ora, tambm aqui se suscita a questo de saber se a contratao de tais servios se

enquadra na norma do artigo 26. da Lei n. 55-A/2010 678, que determina a
obrigatoriedade dos contratos de aquisio de servios estarem sujeitos a parecer
prvio vinculativo dos membros do Governo responsveis pelas reas das finanas e
da Administrao Pblica, designadamente quando se tratem de contratos de
aquisio de servios cujo objecto seja a consultadoria tcnica, conforme prev a
alnea b) do n. 4 do citado preceito legal.
A dvida adensa-se com o teor da Portaria n. 9/2012, de 10 de Janeiro 679, mormente

do seu artigo 2., j que este preceito dispe que os termos e a tramitao da referida
Portaria so aplicados a todos os contratos de aquisio de servios, nomeadamente
nas modalidades de tarefa e de avena e ou cujo objecto seja a consultadoria tcnica.
Sendo manifesto o propsito de se proceder ao controlo e racionalizao da despesa
no enquadramento normativo acabado de expor, ser de questionar, prima facie, se,
de facto, a contratao das avaliaes dos imveis do Estado e afectos
Administrao Pblica, em cumprimento do PGPI, se enquadra ou no na norma
oramental em causa, estando, nessa medida, sujeito, ou no, emisso de um
parecer prvio vinculativo pelos membros do Governo responsveis pelas reas das
finanas e da Administrao Pblica.
verdade que a resposta a conceder a essa questo no poder deixar de atender s

srias implicaes de ordem prtica que so facilmente configurveis, caso se
entenda submeter a contratao de tais servios ao crivo prvio dos membros do
Governo competentes.
De facto, atenta a significativa dimenso do patrimnio imobilirio do Estado, basta

atentar no volume de avaliaes que tm de ser contratadas, para se alvitrar que uma
soluo desse tipo no se revelaria funcional, podendo conduzir delonga irreversvel
677
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
678
D.R. I Srie Supl. 253 (2010-12-31) 6122-(2)-6122-(320).
679
D.R. I Srie. 7 (2012-01-10) 52-54. Regulamenta os termos e a tramitao do parecer prvio
vinculativo dos membros do Governo responsveis pelas reas das finanas e da Administrao Pblica.

de uma actividade que se afigura essencial para a racionalizao e rentabilizao do

patrimnio imobilirio do Estado, um dos eixos de aco essenciais do PGPI.
Por outro lado, no caso especfico da DGTF, sendo a avaliao dos imveis uma das
suas competncias mais visveis no mbito da gesto patrimonial, por fora do
disposto no artigo 108., n. 1, do Decreto-Lei n. 280/2007 680, suscitam-se algumas
dvidas quanto necessidade de submisso, caso a caso, a autorizao prvia dos
membros do Governo responsveis da contratao dos servios necessrios
concretizao de uma competncia j legalmente consagrada. Todavia, e no
obstante tendermos a considerar que a soluo para esta questo poderia passar por
um entendimento mais pragmtico e utilitrio, o que certo que a Lei Oramental
no prev quaisquer excepes quanto a esta matria, no deixando margem para
eventuais dispensas, a no ser que se considerasse, ainda que atravs de uma
interpretao algo rebuscada, que, sendo a programao e realizao da avaliao
dos imveis, no quadro do PGPI, uma tarefa directamente cometida pela lei aos
servios e organismos pblicos, tal evidncia dispensaria, por si s, a necessidade de
sujeio da contratao dos servios inerentes a essa actividade ao parecer prvio
vinculativo aqui referenciado. Dito de outro modo, poderia entender-se que o artigo
113.-A do Decreto-Lei n. 280/2007 681 j contm uma autorizao genrica para a
contratao de servios de avaliao de imveis, afastando, desta forma, a
necessidade de essa tarefa ser submetida a uma nova autorizao posterior e
casustica por parte dos referidos membros do Governo. No entanto, e no obstante
esta possvel interpretao, tendemos a considerar, mais uma vez, que no ser esta
a soluo pretendida pelo legislador, tanto mais que, a ser assim, esta interpretao
seria alargada a outras situaes idnticas, compondo um vasto leque de casos, sem
qualquer controlo quanto ao preenchimento dos respectivos pressupostos.
Ademais, cumpre ainda fazer meno Portaria n. 878/2009, de 3 de Setembro 682,

que, em cumprimento ao disposto no n. 1 do artigo 110. do Decreto-Lei n.
280/2007 683, veio conferir competncia ao Director-Geral do Tesouro e Finanas para
definir os critrios e normas tcnicas a adoptar nas avaliaes de imveis no mbito
das atribuies da DGTF, os quais se encontram devidamente publicitados no stio da
internet daquela Direco-Geral. Esta opo no pode deixar de nos merecer uma
680
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
681
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
682
D.R. II Srie. 183 (2009-09-21) 38282.
683
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

crtica, que consiste no facto de o instrumento legal em causa no corresponder,

integralmente, ao determinado e previsto no Decreto-Lei n. 280/2007 684. Com efeito, o
n. 1 do artigo 110. do citado Decreto-Lei estatui que as avaliaes efectuadas pela
DGTF, para efeitos de realizao das operaes imobilirias, visam determinar o valor
de mercado dos imveis com base em critrios uniformes definidos em portaria do
membro do Governo responsvel pela rea das finanas. Ora, o que acontece que
esses critrios no foram definidos directamente na citada Portaria, mas antes num
documento distinto, sem as vestes de instrumento legal, por remisso operada por
aquela. Ora, parece-nos que, neste campo, no se observaram os princpios da
simplificao e da sistematizao, to almejados pela reforma prosseguida com o
Decreto-Lei n. 280/2007 685.
Por fim, refira-se ainda que, no mesmo stio da internet, se encontram igualmente
publicitadas as tabelas de pagamento aos avaliadores externos 686 e de facturao s
entidades requerentes.
684
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
685
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
686
Refira-se que a tabela publicitada j tem em conta a reduo remuneratria resultante do artigo 19. da
Lei n. 55-A/2010, D.R. I Srie Supl. 253 (2010-12-31) 6122-(2)-6122-(320), por fora do artigo 26. da Lei
n. 64-B/2011, D.R. I Srie Supl. 250 (2011-12-30) 5538-(48)-5538-(244), conforme decorre do Despacho
n. 10/2011, de 7 de Junho, do Director-Geral do Tesouro e Finanas, tambm ali disponibilizado.

6. ADMINISTRAO DO PATRIMNIO IMOBILIRIO DO DOMNIO PRIVADO

DO ESTADO
6.1. ENQUADRAMENTO
O n. 1 do artigo 52. do Decreto-Lei n. 280/2007 687 estatui que a administrao dos

bens imveis compreende a sua conservao, valorizao e rendibilidade, tendo em
vista a prossecuo do interesse pblico e a racionalizao dos recursos disponveis,
de acordo com o princpio da boa administrao.
Nesta esteira, o n. 2 da mesma disposio legal enumera, ainda que de forma no

taxativa, a cedncia de utilizao, o arrendamento e a constituio do direito de
superfcie como formas de administrao dos imveis do domnio privado do Estado.
Esta norma, sendo meramente enunciativa, deixa a porta aberta para poderem ser
adoptadas outras formas e actos de administrao relativamente aos bens imveis do
No podemos tambm deixar de salientar que o facto de o Decreto-Lei n. 280/2007

consagrar estas normas especficas para a administrao dos imveis do domnio
privado do Estado aclama o nosso entendimento j antes aflorado de que os actos de
administrao se inserem num conceito mais lato de gesto.
6.2. FORMAS DE ADMINISTRAO
Na decorrncia do antedito, iremos aqui no s abordar as formas de administrao

previstas no Decreto-Lei n. 280/2007 688, mas tambm outras formas e actos que
julgamos assumirem uma maior relevncia prtica neste domnio. Todavia, e face s
limitaes inerentes a um trabalho desta natureza, afigura-se-nos inexequvel proceder
anlise exaustiva de todas as formas de administrao que podem ser,
687
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
688
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

eventualmente, adoptadas neste mbito, uma vez que estas sero, certamente,
apuradas casuisticamente, perante a situao concreta de cada imvel e face s
necessidades que a sua gesto manifeste. Desta forma, alertamos para o facto de o
elenco aqui tratado no ser nem se pretender impenetrvel.
6.2.1. CEDNCIA DE UTILIZAO
Como j deixmos antever, a cedncia de utilizao uma das formas de

administrao de imveis do domnio privado do Estado que se encontra
expressamente prevista no Decreto-Lei n. 280/2007 689, mais concretamente nos
artigos 53. e seguintes.
A definio desta figura jurdica resulta, no essencial, do teor do artigo 53., que
preceitua que os imveis do domnio privado do Estado podem ser cedidos, a ttulo
precrio, para fins de interesse pblico, competindo a autorizao para o efeito ao
membro do Governo responsvel pela rea das finanas 690, devendo o pedido de
cedncia, devidamente fundamentado, ser apresentado na DGTF, nos termos do n. 1
do artigo 55..
De notar que a cedncia de utilizao configura um acto de direito pblico sujeito a um

formalismo especial que envolve a transferncia de um imvel e a constituio a favor
do cessionrio de poderes de uso e fruio. Efectivamente, a cedncia de utilizao
pode ser configurada como uma afectao, determinada pelo interesse pblico,
operada pelo Estado em benefcio de um servio administrativo ou de outra pessoa
colectiva. 691 No fundo, na cedncia de utilizao est em causa a transferncia da
posse e administrao do imvel para um servio do Estado ou para outra pessoa
colectiva diversa deste, tendo sempre em vista uma melhor prossecuo do interesse
pblico.
689
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
690
Como j dissemos anteriormente, actualmente a figura jurdica da cedncia de utilizao corresponde,
grosso modo, anterior cesso a ttulo precrio, prevista no Decreto-Lei n. 24489, de 13 de Setembro de
1934, D.G. I Srie. 216 (1934-09-13) 1717-1718. Sobre o regime da cesso a ttulo precrio enquanto
instituto de direito pblico, cfr. BASTO (1990) Cesso [] p. 374-375.
691
BASTO (1990) Cesso [] p. 374-375.

Quando a cedncia opera no mbito do prprio Estado, a sua natureza consiste em

afectar os bens a um fim diferente e em transferir os poderes de gesto administrativa
sobre eles para outro servio, ao passo que quando assim no seja, a cedncia j
relaciona duas pessoas colectivas distintas, envolvendo uma transferncia de posse e
a constituio de poderes de uso e fruio, em moldes que se assemelham, do ponto
de vista estrutural, aos da locao. 692
Nesta sede, podemos aqui questionar se a cedncia de utilizao poder ser

concretizada a favor de pessoas colectivas privadas ou to s de pessoas colectivas
pblicas, tendo em conta que o Decreto-Lei n. 280/2007 693 nada refere quanto a este
aspecto. Consideramos, no entanto, que nada obsta a que a mesma ocorra em prol de
pessoas colectivas de natureza privada, desde que, e este o elemento essencial,
sejam prosseguidos fins de interesse pblico.
Em cumprimento do estatudo no n. 2 do artigo 55., do despacho de autorizao

devem constar as condies, incluindo a contrapartida, tendo em conta que o n. 1 do
artigo 54., determina que a cedncia, compreendendo a concretizada aos servios do
Estado, obedece ao princpio da onerosidade, bem como o fim de interesse pblico a
que a cedncia fica sujeita. Nos termos dos n.s 3 e 4 do artigo 55., a cedncia
formalizada por meio de auto de cedncia e de aceitao, no qual ficam exaradas,
designadamente, as condies da mesma, sendo aquele lavrado pela DGTF ou pelo
servio de finanas da situao do imvel.
Posto isto, de destacar que a cedncia de utilizao configura o nico acto de

administrao que, nos termos da lei, comete expressamente ao cessionrio a
responsabilidade com as despesas e os encargos com a conservao e a manuteno
do imvel, competindo DGTF a fiscalizao do cumprimento das condies da
cedncia, conforme podemos verificar da leitura dos artigos 56. e 57..
No que concerne restituio do imvel, e atento o artigo 58., o cessionrio deve

comunicar DGTF a desocupao dos imveis com uma antecedncia no inferior a
120 dias, devendo o membro do Governo responsvel pela rea das finanas declarar
o incumprimento das condies da cedncia ou a inconvenincia da sua manuteno,
constituindo o cessionrio no dever de restituir o imvel cedido no prazo de 30 dias a
692
CAETANO (2010) - Manual de Direito Administrativo [] p. 992-993).
693
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

contar da respectiva notificao, sem direito a qualquer indemnizao, sendo que caso
incumpra os prazos, o cessionrio incorre no dever de indemnizar o Estado por um
valor correspondente a uma renda, ou fraco de renda, por cada ms de atraso, que
seria devida pela utilizao, at efectiva devoluo do imvel, sem prejuzo de
eventuais responsabilidades disciplinar e financeira. Daqui decorre que a deciso de
recuperar os bens cedidos pressupe um juzo de discricionariedade que, entre outros
factores, pode tomar em conta a indispensabilidade ou a necessidade dos bens para
os fins a que esto institucionalmente afectos, o relevo e o interesse social das
actividades prosseguidas e a possibilidade de os cessionrios disporem de
alternativa. 694 De notar que o incumprimento da obrigao de restituio referida no n.
2 confere ainda DGTF o direito de recorrer figura do despejo imediato, prevista no
artigo 76.. 695
Por fim, e semelhana do que se entendia relativamente cesso a ttulo precrio,

parece no existirem dvidas de que, como j foi indiciado anteriormente, a cedncia
de utilizao corresponde a um instituto de direito pblico, podendo ser apontados dois
argumentos fundamentais: por um lado, a causa ou motivo da cedncia encontra-se
na prossecuo de um interesse pblico, na medida em que os bens cedidos so o
instrumento pelo qual os rgos do Estado ou as pessoas colectivas de direito pblico
promovem a realizao das suas atribuies ou fins, sendo que, por outro lado, a
declarao da inconvenincia da sua manuteno assume a natureza de uma
condio potestativa com eficcia resolutiva. 696
Nesta decorrncia, tendemos a considerar que a cedncia de utilizao ao ter por

objecto bens do domnio privado, inequivocamente um contrato administrativo,
segundo a definio constante da alnea a) do n. 6 do artigo 1. do CCP, que o
qualifica como o acordo de vontades, independentemente da sua forma ou
designao, celebrado entre contraentes pblicos e co-contratantes ou somente entre
contraentes pblicos, que, por fora da lei ou da vontade das partes, sejam
qualificados como contratos administrativos ou submetidos a um regime substantivo
694
Parecer PGR n. 109/1979 de 12 Julho de 1979 (Cunha Rodrigues).
695
O n. 1 do artigo 76. determina que quem ocupar sem ttulo imvel do Estado ou de instituto pblico e
o no desocupar no prazo de 90 dias a contar da notificao para o efeito fica sujeito a despejo imediato,
sem dependncia de aco judicial.
696
BASTO (1990) Cesso [] p. 373-377, tambm faz referncia a estes dois elementos
caracterizadores, ainda que reportados cesso a ttulo precrio contida no Decreto-Lei n. 24489, de 13
de Setembro de 1934, D.G. I Srie. 216 (1934-09-13) 1717-1718.

de direito pblico. 697 Efectivamente, este acordo de vontades que determina a

constituio, modificao ou extino da relao jurdica inerente cedncia de
utilizao. 698
Com interesse para a matria em apreo, refira-se que, algumas vezes, o recurso
figura da cedncia de utilizao surge para ultrapassar eventuais contingncias que
impedem a imediata alienao do imvel em questo, no obstante a entidade
cessionria manter o interesse na sua aquisio.
Neste mbito, h que chamar colao a possibilidade de o auto de cedncia prever a

futura alienao do imvel sobre o qual incide, nas situaes em que esta no pode
ser concretizada de imediato em virtude de o imvel no se encontrar, por exemplo,
regularizado registralmente, como usual ocorrer relativamente aos bens do domnio
privado do Estado. Ora, no nos parece, de todo, imprprio que seja, desde logo,
prometida a compra e venda do imvel objecto de cedncia, sendo este entendimento
reforado, por exemplo, nas situaes em que a entidade cessionria manifesta, de
imediato, a inteno de ali efectuar algum investimento durante o prazo da cedncia.
Desta forma, razovel que esta possa deter a expectativa da aquisio do imvel em
causa, devendo, no entanto, ser dado cumprimento a todos requisitos legais
legalmente previstos, designadamente no que diz respeito competente autorizao
para o efeito e a realizao da necessria avaliao. No entanto, e tendo em conta o
facto de a promessa de compra e venda constituir o cerne da situao aqui descrita,
sobrepondo-se, de alguma forma, figura jurdica da cedncia de utilizao,
propendemos para o entendimento de que, nestes casos, dever ser celebrado um
contrato promessa de compra e venda prevendo a cedncia de utilizao do imvel
por um prazo determinado, findo o qual dever ser concretizado o contrato definitivo,
consubstanciado no despacho de adjudicao do prdio e subsequente emisso do
ttulo de alienao 699. Poderamos aqui alegar que o n. 3 do artigo 55. do Decreto-Lei
n. 280/2007 700 determina que a cedncia do imvel seja formalizada por meio de auto
697
REBELO DE SOUSA; SALGADO DE MATOS (2008b) - Contratos Pblicos [] p. 64.Tambm
FREITAS DO AMARAL (2006b) - Curso de Direito Administrativo [] p. 555.
698
Como referido no Parecer PGR n. 26/2006 (Esteves Remdio). D.R. II Srie. 152 (2006-08-08)
14317-14336, a cedncia feita a pessoa jurdica diferente do Estado traduz-se no acordo de vontades em
que a Administrao, em regime de colaborao, utiliza uma via bilateral para prosseguir os fins de
interesse pblico que a lei pe a seu cargo, em vez de definir unilateralmente a sua vontade, a
Administrao procura o acordo do cessionrio, com quem negoceia os termos da cedncia dos bens.
699
Vide n. 4 do artigo 94. do Decreto-Lei n. 280/2007 quanto ao procedimento de hasta pblica, n. 6
do artigo 103. quanto ao procedimento por negociao e o n. 4 do artigo 94. ex vi artigo 106. quanto
ao ajuste directo.
700
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

de cedncia e de aceitao. Contudo, julgamos que esta determinao no inibe a sua

formalizao atravs do instrumento jurdico aqui propugnado, ou seja, um contrato-
promessa. No fundo, o auto de cedncia e de aceitao tambm detm um cariz
contratual, na medida em que titula, simultaneamente, a afectao de um bem imvel
do Estado a uma determinada entidade e a aceitao, por parte desta, da referida
afectao, havendo, assim, um acordo de vontades, semelhana do que ocorre no
contrato. Nestes termos, consideramos que o instrumento jurdico do contrato
promessa consome, de alguma forma, a figura do auto de cedncia, tendo em conta
que vai para alm do objecto principal deste, que se resume previso da afectao
do imvel a ttulo precrio. Na verdade, esta situao equivale a uma promessa de
compra e venda com tradio do imvel para o promitente-comprador. Sem cuidar
aqui da questo de saber se a tradio do imvel para o promitente-comprador lhe
confere uma posse legtima e no meramente precria 701, refira-se que, sobre esta
matria, a jurisprudncia no tem sido unnime: por um lado, tem considerado que o
promitente-comprador um mero detentor, porque o imvel s lhe pertencer depois
de celebrado o contrato definitivo, j que a entrega antecipada da coisa atribui apenas
o corpus e no j o animus da respectiva posse 702. Por outro lado, adopta uma
posio intermdia, no sentido de considerar que a tradio pode, em casos
excepcionais, envolver a transmisso da posse 703. Porm, neste tipo de situaes, e
havendo uma cedncia de utilizao ao abrigo do Decreto-Lei n. 280/2007 704, parece
notrio que a mesma evidencia uma posse meramente precria, como expressa o
prprio artigo 53.. 705
Assim, e perante uma situao como a acima descrita, julgamos que poder ser
celebrado um contrato promessa de compra e venda, tendo em conta que, no mbito
da gesto e administrao dos bens imveis do domnio privado do Estado, no se
encontra impedido o recurso a instrumentos jurdicos de direito privado, como o caso
701
Segundo CARVALHO FERNANDES (2007) Lies de Direitos Reais [] p. 317, nos casos de
cedncia, a perda da posse meramente relativa, havendo uma correspondente aquisio pelo
cessionrio.
702
Acrdo do STJ de 12 de Julho de 2011 (Granja da Fonseca).
703
Acrdo do STJ de 12 de Maro de 2009 (Fonseca Ramos).
704
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
705
Nesta sede, poderamos ainda questionar se a cedncia de utilizao no configuraria um contrato de
arrendamento. No entanto, julgamos que, tal como decorre da lei, so duas figuras jurdicas
completamente distintas, no obstante a cedncia de utilizao se poder traduzir estruturalmente num
arrendamento. Neste sentido, cfr. CAETANO (2010) - Manual de Direito Administrativo [] p. 993. Sobre
esta matria refira-se que o Acrdo TCA Sul de 29 de Maro de 2001 (Helena Lopes) distinguiu
claramente o arrendamento da ento cesso a ttulo precrio, ao considerar que, estando em causa uma
cedncia precria, no lhe aplicvel o regime previsto para os arrendamentos urbanos.

do contrato promessa, uma vez que este no afasta o cumprimento das regras
atinentes escolha do procedimento de venda, que, na maior parte destas situaes
ser, certamente, o ajuste directo, tendo em conta a efectivao de uma prvia
cedncia de utilizao.
Neste postulado, o contrato promessa a celebrar dever, como todos os contratos,

conter os elementos essenciais, tais como a identificao das partes, o objecto e o
preo, bem como o prazo previsto para a celebrao do contrato definitivo, que in
casu, como j dissemos, consistir no despacho de adjudicao do prdio e,
subsequente, emisso do ttulo de alienao, o que, em teoria, s dever ocorrer no
final do prazo previsto para a cedncia de utilizao. Por outro lado, o referido
instrumento jurdico dever ainda contemplar a cedncia de utilizao do imvel
objecto da promessa de compra e venda, ao abrigo dos artigos 53. e seguintes do
Decreto-Lei n. 280/2007 706, por um determinado prazo, prevendo, igualmente, a
contrapartida e o fim de interesse pblico a que a cedncia fica sujeita, bem como as
condies em que a mesma efectuada, designadamente atravs da meno s
despesas e aos encargos com a conservao e manuteno do imvel cedido, os
quais so da responsabilidade do cessionrio. No que concerne contrapartida devida
pela cedncia de utilizao nsita no mbito de um contrato-promessa, ingente
realar que a mesma, tal como decorre do seu prprio regime, no detm carcter de
sinal, encontrando-se, por isso, afastada a presuno constante do artigo 441. do CC,
segundo o qual, no contrato-promessa de compra e venda, presume-se que tem
carcter de sinal toda a quantia entregue pelo promitente-comprador ao promitente-
vendedor, ainda que a ttulo de antecipao ou princpio de pagamento do preo. De
qualquer forma, consideramos que ser avisado que um eventual contrato-promessa
de compra e venda a celebrar preveja o afastamento da presuno referida no
pargrafo antecedente e prevista no citado artigo 441. do CC.
6.2.2. ARRENDAMENTO
O arrendamento configura um subtipo de contrato de locao, sendo usualmente

definido como o contrato pelo qual uma das partes se obriga a proporcionar outra o
706
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

gozo temporrio de uma coisa imvel, mediante retribuio, tal como resulta dos
artigos 1022. e 1023. do CC.
Na verdade, o Estado pode intervir quer na posio de arrendatrio, quer na de

locador. A primeira situao ocorre no contrato de arrendamento para fins de interesse
pblico que se rege pelos artigos 42. e 43. e, ex vi artigo 43., n. 1, pelos artigos
33. a 36. do Decreto-Lei n. 280/2007 707. 708 Ao invs, a segunda, que a que aqui
nos interessa, incide sobre o arrendamento de imveis do domnio privado do Estado,
que se rege pelo regime do CC, ex vi artigo 63. do Decreto-Lei n. 280/2007, e pelas
disposies especiais constantes dos artigos 60. a 62. e 64. a 66. deste diploma
legal.
De acordo com o artigo 59. do Decreto-Lei n. 280/2007, os bens imveis do domnio

privado do Estado podem ser arrendados mediante autorizao do membro do
Governo responsvel pela rea das finanas, devendo ser preferencialmente adoptado
o procedimento por hasta pblica ou por negociao, com publicao prvia de
anncio, nos termos previstos no artigo 60. 709. No entanto, e conforme estatui o artigo
61., pode ser autorizado o ajuste directo, mediante autorizao do membro do
Governo responsvel pela rea das finanas, nas situaes ali taxativamente
elencadas 710, as quais so, grosso modo, idnticas s previstas no n. 2 do artigo 81.
quanto ao procedimento por ajuste directo atinente venda de imveis do domnio
privado do Estado, designadamente, possibilitando o ajuste directo quando no
tenham sido apresentadas propostas no procedimento por negociao, com
publicao prvia de anncio, quando a praa da hasta pblica tenha ficado deserta,
quando o arrendatrio pertena ao sector pblico administrativo ou ao SEE, das
Regies Autnomas e das autarquias locais, quando o arrendatrio seja pessoa
colectiva de utilidade pblica e o imvel se destine directa e imediatamente
707
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
708
Sobre o arrendamento de imveis por parte da Administrao Pblica no ordenamento jurdico
espanhol, cfr. o explicitado por VALENCIA MARTN, Germn (2010) Arrendamiento de inmuebles. In
MESTRE DELGADO, Juan Francisco, coord. - El rgimen jurdico general del Patrimonio de las
Administraciones Pblicas, Comentarios a la Ley 33/2003, de 3 de noviembre. 2. edicin ampliada.
709
O artigo 60. do Decreto-Lei n. 280/2007, antes da alterao conferida pela Lei n. 64-B/2011, D.R. I
Srie Supl. 250 (2011-12-30) 5538-(48)-5538-(244), (artigo 205.), previa que o arrendamento era
realizado preferencialmente por negociao, com publicao prvia de anncio. Julgamos que a alterao
ora conferida, no sentido de tambm ser possvel o arrendamento atravs de hasta pblica, foi introduzida
pelo facto de conferir alguma similitude relativamente alienao e constituio do direito de superfcie,
tendo em conta a racionalidade e rendibilidade das operaes patrimoniais.
710
Este leque taxativo de situaes em que admitido o recurso ao ajuste directo tambm foi aditado
pelo artigo 205. da LOE para 2012, Lei n. 64-B/2011. D.R. I Srie Supl. 250 (2011-12-30) 5538-(48)-
5538-(244).

realizao dos seus fins por um perodo determinado, quando o imvel esteja ocupado
h mais de cinco anos e o arrendatrio seja o prprio ocupante 711 e por motivos de
interesse pblico, devidamente fundamentado.
Como j deixmos antever, o Decreto-Lei n. 280/2007 712, mormente o seu artigo 63.,
determina a aplicao subsidiria do direito civil aos arrendamentos de imveis do
Estado, com excepo das matrias relativas denncia e indemnizao, previstas,
respectivamente, nos artigos 64. e 65..
Relativamente denncia pelo Estado, refira-se que esta pode ser feita antes do
termo do prazo ou da renovao dos contratos de arrendamento, sem dependncia de
aco judicial, quando os prdios se destinem instalao e ao funcionamento dos
seus servios ou a outros fins de interesse pblico. 713 Se o arrendatrio no desocupar
o prdio no prazo de 120 dias a contar da notificao da denncia pelo Estado, fica
sujeito a despejo imediato, sem dependncia de aco judicial, a executar nos termos
do n. 3 do artigo 76. referente ocupao sem ttulo. 714 J no que concerne
indemnizao, no podemos deixar de referir que a desocupao dos prdios,
resultante de denncia por motivos de interesse pblico, confere ao respectivo
711
Sobre esta situao, entendemos que deveria ser acautelada a aplicao no tempo desta norma,
limitando-se a possibilidade de celebrao de contratos de arrendamento, por ajuste directo, apenas s
situaes de ocupao que j estejam constitudas data da entrada em vigor da alterao ao regime.
712
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
713
semelhana do que previa o Decreto-Lei n. 507-A/79, de 24 de Dezembro, D. R. I Srie Supl. 295
(1979-12-24) 3334-(24)-3334-(25). Como refere FURTADO, Jorge Henrique da Cruz Pinto (2007)
Manual de Arrendamento Urbano. 4. ed. act.. Coimbra: Almedina. vol. 1. p. 147, ao invs do que se
julgou no Acrdo STJ de 21 de Fevereiro de 1995, CJ, STJ, Ano III, Tomo I, p. 100, parece irrelevante,
para o efeito da susceptibilidade de despejo sumrio, que seja o Estado, ou no, o senhorio inicial do
prdio, j que no a qualidade de senhorio originrio que importa, mas a especial natureza do senhorio
despejante, associada ao fim de utilidade pblica que quer dar ulteriormente ao seu prdio. Neste sentido,
o Acrdo STA de 27 Junho de 1991 (Miller Simes) proferido no mbito do Processo n. 29190,
considerou que a denncia dos contratos de arrendamento dos prdios do Estado aplicvel tambm nos
casos em que o arrendamento j existia data da aquisio do prdio do Estado.
No entanto, consideramos que este entendimento poder deixar o arrendatrio numa posio, de alguma
forma, fragilizada, j que este surpreendido com o novo senhorio e com a aplicao de um regime
jurdico que no tomado em considerao aquando da celebrao do contrato e que lhe pode vir a ser
mais desvantajoso, face ao eventual sacrifcio da sua posio, pela possibilidade de ocorrer uma
denncia motivada por interesse pblico.
O supra citado Acrdo STJ de 21 de Fevereiro de 1995, pronunciou-se no sentido de que, em caso de
transmisso do arrendamento, o Estado no poderia recorrer ao despejo administrativo, mas to somente
aco judicial. Para o efeito, aduz que o interesse pblico no presidiu celebrao do contrato pelo
facto de este ter sido celebrado entre dois particulares e que o prembulo esclarece a dvida ao
consagrar um elemento literal e, portanto, ao referir que o Estado d de arrendamento, sendo que, de
facto e inicialmente, no foi o Estado, mas um particular que deu de arrendamento um determinado
imvel.
714
Importa aqui salientar que relativamente ao despejo previsto no artigo 8. do Decreto-Lei n. 23465,
D.G. I Srie. 15 (1934-01-18) 74-75, j havia sido suscitada a questo da sua inconstitucionalidade, por
violao do n. 2 do artigo 34. e do artigo 65. da CRP. No entanto, o Tribunal Constitucional, atravs do
Acrdo TC n. 374/2002 de 26 de Setembro de 2002 (Tavares da Costa), negou provimento ao recurso,
tendo-se pronunciado pela constitucionalidade da norma.

arrendatrio o direito a uma indemnizao correspondente a uma renda por cada ms

de antecipao relativamente ao termo previsto para o contrato, com o limite de 12
rendas e, bem assim, a uma compensao pelas benfeitorias previamente autorizadas
e no amortizadas que tenham provocado um aumento do seu valor locativo, sendo
que este direito no conferido nas situaes em que o arrendatrio venha a ocupar
imvel disponibilizado pelo Estado que rena condies funcionalmente idnticas s
do imvel desocupado.
semelhana do que ficou dito quanto cedncia de utilizao, propendemos para o

entendimento de que como os artigos 64. a 66. do Decreto-Lei n. 280/2007 715
respeitam a aspectos do regime material do contrato, este, apesar de ter como objecto
bens do domnio privado, claramente um contrato administrativo, segundo a tipologia
constante do artigo 1., n. 6, alnea a), do CCP.
Todavia, e como j foi referido, o CCP exclui expressamente do seu mbito de

aplicao os contratos de arrendamento (artigo 4., n. 2, c) CCP), no lhe podendo
ser aplicada a sua Parte III, o que poder significar um vazio de regulao geral. Ainda
assim, julgamos que esta omisso poder ser colmatada com a aplicao subsidiria
do CC, conforme prescreve expressamente o artigo 63. do Decreto-Lei n.
280/2007 716, j que a sua natureza administrativa no inibe esta aplicao subsidiria.
6.2.3. CONSTITUIO DO DIREITO DE SUPERFCIE
A constituio do direito de superfcie surge igualmente identificada no Decreto-Lei

n. 280/2007 717 como uma forma de administrao dos imveis que integram o
domnio privado do Estado, encontrando-se prevista nos artigos 67. e seguintes do
citado Decreto-Lei, ainda que, como veremos, com algumas especificidades face ao
regime geral previsto no CC.
Em termos genricos e conforme decorre do artigo 1524. do CC, o direito de

superfcie consiste na faculdade de o seu titular construir ou manter obra construda
715
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
716
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
717
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

em terreno alheio, perptua ou temporariamente, ficando com o domnio exclusivo

sobre essa obra.
De acordo com o artigo 1527. do CC, o direito de superfcie constitudo pelo Estado
ou por pessoas colectivas pblicas, a chamada superfcie administrativa e no civil,
em terrenos do seu domnio privado fica sujeito a legislao especial e,
subsidiariamente, s disposies daquele Cdigo. A legislao especial a que o CC
se reporta encontrava-se corporizada, em primeira linha, nos artigos 21. a 29. da
Lei n. 2030, de 22 de Junho de 1948 718, encontrando-se, actualmente, vertida no
Decreto-Lei n. 280/2007 719, que revogou a referida Lei e no Decreto-Lei n.
794/76 720, embora com um mbito de aplicao mais restrito, designadamente
quanto construo de habitao.
Segundo o n. 1 do artigo 67. do Decreto-Lei n. 280/2007 721 podem ser constitudos

direitos de superfcie sobre imveis do domnio privado do Estado, designadamente
por no serem necessrios prossecuo de fins de interesse pblico e no ser
conveniente a sua alienao. O requisito quanto ao facto de os imveis no serem
necessrios prossecuo de fins de interesse pblico reveste, em nossa opinio,
carcter sui generis, porquanto entendemos que a constituio do direito de superfcie
sobre imveis do Estado deveria ter, precisamente, por escopo a consecuo do
interesse pblico e no o contrrio. Este , alis, um princpio que nos parece basilar
quanto aplicao deste regime, pelo que nos causa alguma estranheza que o
mesmo se encontre inversamente contemplado.
Segundo o n. 2 do artigo 67. do Decreto-Lei n. 280/2007 722, na constituio do

direito de superfcie devem ser fixados o prazo do respectivo direito 723, a quantia
devida pelo superficirio 724 e os termos do pagamento e o incio e a concluso de
eventuais construes a erigir nos imveis, sendo que a autorizao da constituio
do direito de superfcie em imveis do domnio privado do Estado da competncia do
718
D.G. I Srie. 143 (1948-06-22) 529-538.
719
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
720
D.R. I Srie. (1976-11-05) 2517-2524.
721
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
722
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
723
De acordo com o artigo 70. do Decreto-Lei n. 280/2007, o prazo estabelecido no acto de constituio
no pode ser prorrogado, salvo conveno em contrrio.
724
O Cdigo Civil, no n. 1 do artigo 1530., apelida esta contrapartida de cann superficirio. Sobre a
matria relativa contrapartida devida pela constituio do direito de superfcie e sua relao com o
princpio da onerosidade. Vide o que j dissemos supra em 2.3.2..

membro do Governo responsvel pela rea das finanas (artigo 68. do Decreto-Lei n.
280/2007 725). 726
A designao do superficirio realizada atravs dos procedimentos de hasta pblica,

de negociao, com publicao prvia de anncio, ou de ajuste directo, conforme
estipula o n. 1 do artigo 69. do Decreto-Lei n. 280/2007 727. O n. 3 do mesmo artigo
estatui que os procedimentos referidos no n. 1 seguem, com as devidas adaptaes,
o estabelecido na Seco III do Captulo III, sob a epgrafe Venda. Ora, perante esta
remisso, e quanto ao ajuste directo, -nos suscitada a dvida sobre se haver lugar
aplicao do n. 2 do artigo 81. que elenca as situaes em que o ajuste directo pode
ser adoptado, quando o n. 2 do artigo 69. estabelece que a escolha do tipo de
procedimento feita de acordo com critrios que salvaguardem o interesse pblico e
as especialidades do caso, pelo membro do Governo responsvel pela rea das
finanas, sob proposta fundamentada da DGTF. Por sua vez, a Seco III consagra as
regras aplicveis venda e a tramitao processual a seguir em cada procedimento
no que diz respeito aos imveis do domnio privado do Estado e dos institutos
pblicos. Ora, perante estes elementos disponveis, propendemos para o
entendimento de que a citada remisso para a Seco III feita para os
procedimentos a previstos e para a respectiva tramitao e no para a sua escolha,
em termos de optar por este ou aquele procedimento, pois esta seleco efectuada
em momento anterior nos termos do n. 2 do artigo 69., como j foi acima explicitado,
ou seja, de acordo com critrios que salvaguardem o interesse pblico e as
especialidades do caso.
Tambm neste mbito, consideramos que, apesar de o direito de superfcie ter por
objecto bens do domnio privado, inequivocamente um contrato administrativo, nos
termos da acepo conferida pelo artigo 1., n. 6, a), do CCP. 728
725
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
726
A transmisso do direito de superfcie tambm fica sujeita a autorizao daquele membro do Governo
(artigo 71. do mesmo diploma legal).
727
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
728
REBELO DE SOUSA; SALGADO DE MATOS (2008b) - Contratos Pblicos [] p. 64. Para este efeito,
estes Autores equiparam a constituio direito de superfcie ao contrato administrativo de empreitada de
obras pblicas. Contudo, julgamos que esta posio poder padecer de alguma fragilidade, no tanto pela
sua qualificao, mas sim pela sua equiparao aos contratos de empreitadas de obras pblicas.
Efectivamente, no podemos olvidar que, no obstante a constituio do direito de superfcie envolver,
quase sempre, a implementao de construes, estamos perante dois contratos verdadeiramente
autnomos, que assumem a sua identidade diferenciada: a constituio do direito de superfcie e o
contrato de empreitada de obras pblicas.

6.2.4. USUFRUTO
O usufruto no se encontra expressamente contemplado no Decreto-Lei n.

280/2007 729 como forma de administrao dos imveis do domnio privado do Estado,
mas como , por demais, evidente, o mesmo no deixa de assumir essa natureza face
s caractersticas que lhe so intrnsecas e que pretendemos explicitar de seguida.
O usufruto definido, no artigo 1439. do CC, como um direito de gozo pleno, mas
temporrio, de coisa ou direito alheio, salva rerum substantia. 730 Pode ter por objecto
tanto coisas como direitos que, de qualquer forma, so sempre alheios, o que nos
conduz ideia de que um direito real menor, limitado.
Neste postulado, o usufruturio pode, no mbito do seu uso e fruio, tirar partido de
todas as suas utilidades, sem outra limitao que no seja a de preservar a sua forma
ou substncia. Na verdade, a figura jurdica do usufruto aproxima-se, em muito, do
direito de propriedade, uma vez que no existe qualquer limitao das faculdades de
gozo e fruio pelo fim. Ainda assim, a plenitude de gozo no equivale a plenitude de
aproveitamento das utilidades da coisa, como ocorre no direito de propriedade, sendo,
precisamente por esta razo, qualificado de direito real de gozo menor.
Como indicia o prprio regime do usufruto, ao seu lado subsiste sempre um direito de
propriedade, designado como nua-propriedade ou propriedade de raiz, ainda que
desprovido de alguns poderes, tendo em conta que o gozo do bem cabe ao
usufruturio, pelo que, s ambos, em conjunto, podem dispor do bem objecto do
usufruto.
O Estado poder conceder o direito de usufruto sobre os seus imveis atravs de

disposio legal 731 ou de contrato. A este propsito refira-se o caso da Fundao Mata
do Buaco. O Decreto-Lei n. 120/2009, de 19 de Maio 732, procedeu instituio da
729
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
730
Sobre este conceito ver CARVALHO FERNANDES (2007) Lies de Direitos Reais [] p. 399, que
salienta a plenitude do gozo e a sua limitao temporal como caractersticas essenciais deste instituto.
731
CARVALHO FERNANDES (2007) Lies de Direitos Reais [] p. 415, considera que a disposio da
lei, enquanto facto aquisitivo do direito de usufruto, perdeu grande parte do seu significado, tendo em
conta que foram extintos os dois casos mais importantes de usufruto legal previstos na verso primitiva do
CC: o dos pais relativamente aos bens dos filhos menores no exerccio do poder paternal e o do cnjuge
sobrevivo, quando concorria sucesso do seu cnjuge conjuntamente com os irmos do falecido. No
obstante, o Estado no se inibe de, atravs de actos legislativos ad hoc, conceder o usufruto a
determinadas entidades por si criadas.
732
D.R. I Srie. 96 (2009-05-19) 3202-3208.

citada Fundao e aprovou os respectivos Estatutos, publicados em anexo ao

mencionado Decreto-Lei, tendo em vista a recuperao, requalificao e revitalizao,
gesto, explorao e conservao de todo o patrimnio, natural e edificado, da Mata
Nacional do Buaco (vide artigos 1. e 3. do citado diploma legal). De acordo com a
alnea a) do artigo 5. dos respectivos Estatutos, o patrimnio da Fundao
constitudo, designadamente, pelo direito de usufruto constitudo a favor da Fundao,
pelo perodo de 30 anos, renovveis 733, sobre o patrimnio do Estado constante da
lista anexa aos referidos Estatutos, onde se inclui o Palace Hotel. 734
733
Esta previso suscita-nos alguma reserva, tendo em conta que, nos termos do artigo 1443. do CC, a
durao do usufruto no pode exceder 30 anos no caso de uma pessoa colectiva.
734
Relativamente locao do Palace Hotel, o n. 2 do artigo 4. do Decreto-Lei n. 120/2009, D.R. I
Srie. 96 (2009-05-19) 3202-3208, confere autorizao Fundao para lanar o procedimento concursal
tendente ao arrendamento daquele imvel e respectivos anexos, propriedade do Estado, sobre o qual a
Fundao detm um direito de usufruto que integra o patrimnio inicial da Fundao. Por sua vez, o n. 2
da mesma disposio legal determina que as rendas a pagar pela utilizao, por terceiros, do imvel em
causa, actuais ou futuras, so devidas Fundao e o n. 3 consagra que a definio do regime e o
acompanhamento da gesto e explorao do Hotel e edifcios afectos da competncia do Turismo de
Portugal, I.P.. A questo que se poderia aqui suscitar diz respeito ao facto de o Decreto-Lei que instituiu a
Fundao no fazer referncia expressa faculdade de a Fundao dar de arrendamento o Palace Hotel,
mas to s de iniciar o respectivo procedimento.
Da definio de usufruto contida no artigo 1439. do CC resulta que este detm como caractersticas
essenciais a plenitude do gozo, no sentido de o usufruturio poder, no seu uso e fruio, tirar partido de
todas as suas utilidades, sem outra limitao que no seja a de preservar a sua forma ou substncia, bem
como a sua limitao temporal, j que caduca pela verificao do evento previsto no seu ttulo
constitutivo, que, no caso em apreo, de 30 anos, passvel de renovao, de acordo com o artigo 8. do
Decreto-Lei n. 120/2009, D.R. I Srie. 96 (2009-05-19) 3202-3208. No mesmo sentido, o artigo 1446. do
CC vem clarificar que o usufruturio pode usar, fruir e administrar a coisa ou o direito como faria um bom
pai de famlia, respeitando o seu destino de famlia.
Assim, parece manifesto que, no mbito dos poderes que a lei confere ao usufruturio de usar, fruir e
administrar a coisa, neste caso um imvel, est includo o direito de celebrar um contrato de
arrendamento, j que este se integra na faculdade de fruio. Esta concluso ainda mais evidente se
atentarmos no disposto no n. 1 do artigo 1444. do CC, que estatui que o usufruturio pode trespassar a
outrem o seu direito, definitiva ou temporariamente, bem como oner-lo, salvas as restries impostas
pelo ttulo constitutivo ou pela lei.
Como referem PIRES DE LIMA; ANTUNES VARELA (1987) Cdigo Civil [] p. 471, o legislador
escolheu um termo genrico (trespassar) capaz de abranger todas as formas em que possvel
desdobrar-se a atribuio do usufruto a terceiro, designadamente mediante compra e venda, doao,
locao, comodato e dao em cumprimento. Nesta medida, na falta de restries convencionais ou
legais em contrrio, o titular do usufruto pode, no s trespassar o seu direito, como oner-lo, constituindo
sobre a coisa ou um direito real de garantia ou at de gozo.
Contudo, no podemos olvidar que o n. 4 do artigo 7. dos Estatutos determina que a Fundao no
pode alienar ou onerar o direito de usufruto a que se refere a alnea a) do artigo 5. dos mesmos
Estatutos, onde se inclui o direito de usufruto que incide sobre o Palace Hotel. Ainda assim, e no
obstante esta previso legal, julgamos que esta onerao do direito de usufruto no abrange a celebrao
do contrato de arrendamento em apreo, tanto mais que o artigo 4. do Decreto-Lei n. 120/2009, D.R. I
Srie. 96 (2009-05-19) 3202-3208, confere autorizao Fundao para lanar o procedimento a ele
inerente, estatuindo ainda que as rendas advenientes da celebrao do contrato de arrendamento sero
devidas Fundao. Alis, parece que o objectivo do legislador foi o de, precisamente, prever uma
excepo regra geral da proibio da onerao do direito de usufruto prevista nos Estatutos, atravs da
concesso de autorizao para o lanamento do procedimento tendente ao arrendamento e,
consequentemente, em nossa opinio, para a celebrao do contrato de arrendamento.
Deste modo, no nos parece que o diploma legal tivesse que referir expressamente a faculdade de dar de
arrendamento o Palace Hotel pela Fundao, o que se encontra plenamente justificado pelas disposies
insertas no artigo 4. do citado Decreto-Lei.

Em jeito de concluso, resta apenas salientar que o usufruto , por natureza, um

direito temporrio, o que significa que caduca pela verificao do evento previsto no
seu ttulo constitutivo, conforme estatui o artigo 1476. do CC.
6.2.5. CONSTITUIO DE GARANTIAS
A constituio de garantias sobre imveis do domnio privado do Estado no se

encontra expressamente prevista no Decreto-Lei n. 280/2007 735, como acto de
administrao dos referidos bens. Contudo, afigura-se-nos que, dada a natureza
inerente s garantias das obrigaes e sua especial relao com os imveis, ser
inequvoca a relevncia neste mbito.
Cabe-nos, antes de tudo o mais, perguntar que tipo de garantias que possvel
incidir sobre estes imveis. Decerto, as garantias reais, em especial a hipoteca e a
consignao de rendimentos.
Nos termos do artigo 686. do CC, a hipoteca confere ao credor o direito de ser pago
pelo valor de certas coisas imveis, ou equiparadas, pertencentes ao devedor ou a
terceiro com preferncia sobre os demais credores que no gozem de privilgio
especial ou de prioridade de registo. A hipoteca , assim, um direito real de garantia
que s pode ter como objecto bens imveis ou bens mveis por lei equiparados aos
imveis e est sujeita a publicidade registral constitutiva, no acarretando o
Ora, face ao antedito, parece tambm no restarem dvidas de que a Fundao Mata do Buaco dever,
assim, assumir no procedimento concursal tendente ao arrendamento do Palace Hotel, a qualidade de
entidade adjudicante.
Na verdade, no seria curial que a Fundao pudesse celebrar o contrato de arrendamento e no tivesse
poderes para encabear o procedimento a ele conducente. Alis, o facto de o Decreto-Lei n. 120/2009,
D.R. I Srie. 96 (2009-05-19) 3202-3208, conferir autorizao Fundao para lanar o referido
procedimento parece significar, precisamente, que aquela ir assumir a qualidade de entidade
adjudicante, pois no faria sentido que procedesse abertura do procedimento e depois fosse o Estado a
assumir o mesmo. Com efeito, julgamos que a abertura do procedimento s poder ser concretizada pela
entidade adjudicante, no obstante o CCP no fornecer a noo de entidades adjudicantes, mas apenas
dizer quais so (vide artigo 2. do CCP). De facto, nem parece que pudesse ser de outro modo, na
medida em que no faria sentido que o Estado procedesse instituio da Fundao para gerir um
determinado patrimnio, neste caso da Mata Nacional do Buaco, e que depois visse necessidade de
intervir nos referidos actos de gesto, sem ser atravs dos que se encontram legalmente previstos.
Efectivamente, a Fundao Mata do Buaco, semelhana de outras fundaes privadas de utilidade
pblica, surge da necessidade de dar resposta prossecuo de interesses especficos, ou seja, a gesto
integrada do patrimnio do Estado inserto naquela Mata, na medida em que este entende que essa
gesto ser concretizada de forma adequada por uma entidade de natureza privada criada
especificamente para o efeito.
735
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

desapossamento do proprietrio do bem hipotecado. Segundo o artigo 703. do CC, as

hipotecas podem constituir-se por determinao da lei 736, por deciso judicial 737 ou por
acto jurdico, contratual ou unilateral 738, podendo o credor hipotecrio executar,
atravs de execuo judicial, o objecto da hipoteca em caso de incumprimento da
obrigao garantida, para ser pago preferentemente, pelo produto da venda. A lei
probe clusulas de inalienabilidade de bens hipotecados, estipulando que nula a
conveno que proba o respectivo dono de alienar ou onerar os bens hipotecados,
permitindo, no entanto, que seja convencionado que o crdito hipotecrio se vencer
logo que esses bens sejam alienados ou onerados (artigo 695. CC). De acordo com o
artigo 730. do CC, a hipoteca extingue-se pela extino da obrigao garantida, por
prescrio, pelo perecimento da coisa hipotecada ou pela renncia do credor. De todo
o modo, os bens hipotecados so transmissveis, bem como, em certos casos, a
prpria hipoteca, mas a garantia segue as transmisses operadas no bem (vide artigo
727. CC).
Por outro lado, julgamos possvel, relativamente aos bens imveis do domnio privado
do Estado, o recurso figura jurdica da consignao de rendimentos ou anticrese
prevista no artigo 656., n. 1, do CC, a qual consiste na adjudicao dos rendimentos
de bens imveis 739 ao cumprimento de uma obrigao e respectivos juros ou s da
obrigao ou s dos juros.
Ao contrrio do que sucede na generalidade dos direitos reais de garantia, a

consignao de rendimentos no garante o cumprimento da obrigao atravs do
valor da prpria coisa, mas mediante a afectao dos rendimentos por ela produzidos,
os quais so adjudicados ao credor, durante um certo prazo 740, ou at o pagamento da
dvida consignada (artigo 659. CC).
736
Como aduz CARVALHO FERNANDES (2007) Lies de Direitos Reais [] p. 155, a hipoteca legal
no resulta imediatamente da lei como refere expressamente o artigo 704. do CC. O que sucede que a
constituio da hipoteca pode ter lugar sem dependncia da vontade do titular do bem hipotecado. Por
outro lado, mesmo que a lei no individualize os bens sujeitos a hipoteca, ter de ser o registo a faz-lo.
737
Naturalmente, o ttulo constitutivo ser uma sentena de condenao na prestao de dinheiro ou de
outra coisa fungvel.
738
Neste tipo de hipoteca, e ao contrrio dos anteriores, o ttulo deve especificar, desde logo, as coisas
hipotecadas.
739
Ou mveis sujeitos a registo.
740
Nas coisas imveis este prazo no pode exceder os quinze anos.

A consignao de rendimentos, nos termos do n. 1 do artigo 658. do CC, pode ser

voluntria ou judicial, sendo a voluntria constituda por negcio jurdico. 741 Nestas
situaes, o bem, cujos rendimentos so consignados, tanto pode ficar na posse do
concedente, do credor, ou mesmo ser entregue a terceiro (artigo 661., n. 1, do CC).
No caso de o bem ficar na posse do concedente, a lei impe a prestao peridica de
contas se a importncia a receber no for certa. Caso contrrio, quando a coisa ficar
na posse do credor, a lei equipara o credor ao locatrio e reconhece-lhe a faculdade
de ele prprio locar os bens. Por fim, quando os bens passam para terceiro podem
ser-lhe atribudos mais do que um ttulo, nomeadamente a locao, mas tambm o
direito de receber os frutos pertencentes ao credor.
O credor consignatrio participa de poderes de gozo da coisa, pelo que, na

classificao da consignao de rendimentos como direito real de garantia, atende-se
fundamentalmente sua funo. 742 Desta forma, a garantia do credor reside no
prprio mecanismo da consignao, ou seja, na afectao dos rendimentos, razo
pela qual no se suscita a necessidade de conceder preferncia ao credor garantido
em relao aos demais.
Atentos os regimes legais acima delineados, importa agora averiguar as situaes em

que podem ser e so constitudas garantias sobre imveis do domnio privado do
Estado. Com efeito, a lei, designadamente o Decreto-Lei n. 280/2007 743, e como j foi
amplamente salientado, nada refere relativamente a este assunto, mas julgamos que
nada h a opor constituio de garantias reais sobre estes imveis, designadamente
para efeitos de financiamento de obras de conservao. Alis, refira-se que esta ideia
j se encontrava plasmada na Proposta de Lei do regime jurdico dos bens do domnio
pblico que foi apresentada em anterior legislatura. 744 Com efeito, o artigo 72. da
mencionada Proposta previa que as obras, construes e instalaes referentes
concesso poderiam ser hipotecadas para garantia do financiamento contrado pelo
concessionrio para a realizao, modificao ou ampliao das mesmas ou para o
desempenho da actividade permitida pela concesso. Nesta esteira, se a constituio
de garantias reais se afigura possvel para bens do domnio pblico, tal previso, por
maioria de razo, ainda mais justificvel para bens do domnio privado do Estado,
741
O ttulo constitutivo da consignao de rendimentos est sujeito a registo, nos termos previstos no n.
2 do artigo 660. do CC e na alnea h) do artigo 2. do CRPr.
742
CARVALHO FERNANDES (2007) Lies de Direitos Reais [] p. 152.
743
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
744
Proposta de Lei n. 256/X. D.A.R. II Srie A. 87/X/4 (2009-03-21) 19-45, apresentada pelo XVII
Governo Constitucional.

atento o carcter de disponibilidade que lhe est inerente, com as especificidades

atinentes aos bens que integram o domnio privado indisponvel.
6.2.6. CONSERVAO E MANUTENO
O Decreto-Lei n. 280/2007 745 tambm no contempla, expressamente, as obras de

conservao e de manuteno como uma forma de administrao dos bens imveis
do domnio privado do Estado. Efectivamente, no se encontra expressamente
previsto o dever que incumbe ao Estado de proceder conservao e manuteno
dos imveis do domnio privado do Estado.
No obstante, e tendo em conta que o artigo 13. do citado diploma comete a gesto
desses imveis DGTF, consideramos que esse dever se integra nos deveres gerais
de gesto, quando a mesma lhe est directamente atribuda, ao contrrio das
situaes em que a gesto est cometida s entidades afectatrias, como o caso da
cedncia de utilizao. Ademais, de referir que este dever geral de conservao das
edificaes sempre decorreria do RJUE, como obrigao geral inerente a qualquer
proprietrio, incluindo, portanto, o Estado. Segundo a alnea f) do artigo 2. do RJUE,
as obras de conservao so definidas como as destinadas a manter uma edificao
nas condies existentes data da sua construo, reconstruo, ampliao ou
alterao, designadamente as obras de restauro, reparao ou limpeza. Nesta
medida, o n. 1 do artigo 89. do RJUE contempla a obrigatoriedade de as edificaes
serem objecto de obras de conservao pelo menos uma vez em cada perodo de oito
anos 746, devendo o proprietrio, independentemente desse prazo, realizar todas as
obras necessrias manuteno da sua segurana, salubridade e arranjo esttico. As
obras aqui referidas so as de conservao ordinria, uma vez que resultam do uso
normal dos edifcios e so efectuadas periodicamente. Por seu turno, o n. 2 do
mesmo artigo refere-se s obras de conservao extraordinria, ao dispor que a
Cmara Municipal pode, atravs de um acto administrativo adequado para efeito, a
todo o tempo determinar a execuo de obras de conservao necessrias
745
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
746
A letra da lei pode fazer pensar que em cada perodo de oito anos tm de ser efectuadas obras de
conservao. Contudo, parece no ser essa a inteno do legislador. Com efeito, necessitando o prdio
da realizao de obras elas devem ser concretizadas independentemente de qualquer notificao
administrativa para o efeito, mas no podem ser exigidas mais do que uma vez em cada perodo de oito
anos.

correco de ms condies de segurana ou de salubridade ou melhoria do arranjo

esttico, o que ocorre inmeras vezes, tendo em conta que o Estado proprietrio de
um vasto patrimnio que carece de manuteno.
, assim, indubitvel, que a conservao de imveis surge, neste mbito, como uma
das obrigaes inerentes titularidade dos imveis do Estado. No entanto, notrio
que o Estado se demite, muitas vezes, dessa obrigao, essencialmente, por motivos
econmicos e pelo facto de a sua rentabilizao se afigurar prioritria, atravs de
operaes imobilirias como a alienao. Na verdade, devido falta de recursos
econmicos e financeiros, o Estado repele para segundo plano o seu dever de
manuteno e conservao dos imveis que integram o seu patrimnio, no s os do
domnio privado. Efectivamente, e mesmo que as obras a efectivar sejam nfimas, o
Estado no dispe de meios tcnicos e financeiros suficientes para fazer face a essa
necessidade. Assim, perante a premncia de proceder realizao de obras nos
imveis que integram o seu patrimnio, o Estado opta, a maior parte das vezes e
sempre que isso for possvel face natureza do imvel, por proceder sua alienao.
Refira-se ainda que o dever de conservao assume particular relevncia quando

estamos perante imveis classificados de interesse pblico ou em vias de
classificao, pois s estes, ao contrrio dos monumentos nacionais, integram o
domnio privado do Estado. Sobre esta matria o n. 1 do artigo 46. da Lei n.
107/2001, de 8 de Setembro 747, Lei de Bases da Poltica e do Regime de Proteco e
Valorizao do Patrimnio Cultural (LPC), dispe que no respeito dos princpios
gerais e nos limites da lei, o Estado, as Regies Autnomas, os municpios e os
proprietrios ou titulares de outros direitos reais de gozo sobre imveis classificados
nos termos do artigo 15. da presente lei, ou em vias de classificao como tal, devem
executar todas as obras ou quaisquer outras intervenes que a administrao do
patrimnio cultural competente considere necessrias para assegurar a sua
salvaguarda. 748
747
D.R. I-A Srie. 209 (2001-09-08) 5808-5829.
748
semelhana da anterior Lei n. 13/85, D.R. I Srie. 153 (1985-07-06) 1865-1874, a actual tambm
no parece ser totalmente eficaz em virtude de no ser de aplicao imediata, carecendo de
regulamentao concretizadora. Sobre esta questo da falta de regulamentao na lei do patrimnio
cultural, importa ver a posio de MARQUES DOS SANTOS, Antnio (2001) A Proteco dos Bens
Culturais no Ordenamento Jurdico Portugus. In Estudos em homenagem ao Professor Doutor Manuel
Gomes da Silva. Lisboa: Coimbra Editora. p. 676-677.

A problemtica com que o Estado se depara quanto realizao de obras de

conservao no se cinge somente escassez de meios tcnicos e financeiros, mas
tambm s questes relacionadas com o recurso aos procedimentos pr-contratuais
previstos no CCP, especialmente o das empreitadas de obras pblicas. Na verdade, o
Estado v-se muitas vezes confrontado com problemas atinentes escolha dos
procedimentos, uma vez que, no obstante deter liberdade de escolha, podendo, por
isso, adoptar livremente o ajuste directo, o concurso pblico ou o concurso limitado, a
escolha do procedimento condiciona o valor do contrato a celebrar. Por outro lado,
tambm as caractersticas inerentes aos imveis do Estado condicionam, igualmente,
as especificaes tcnicas a elaborar sobre a obra a efectuar no mbito de um
procedimento de empreitada de obras pblicas. 749
Por fim, no podemos deixar de referir que uma boa conservao dos bens imveis
que constituem o patrimnio do Estado, no que ao presente caso interessa dos que
integram o domnio privado, tem como contrapartida um benefcio para a sociedade, j
749
Refira-se que o Decreto-Lei n. 34/2009, D.R. I Srie. 26 (2009-02-06) 856-858, aprovou medidas
excepcionais de contratao pblica para vigorarem no ano de 2009, destinadas rpida execuo dos
projectos de investimento pblico considerados prioritrios, o que veio a ser prorrogado at 31 de
Dezembro de 2010, atravs do Decreto-Lei n. 29/2010, D.R. I Srie. 64 (2010-04-01) 1106-1107. No
entanto, o diploma viu a sua vigncia cessada pela Resoluo da Assembleia da Repblica n. 52/2010,
D.R. I Srie. 109 (2010-06-07) 1922, na decorrncia de uma apreciao parlamentar.
O referido diploma estabelecia, assim, medidas excepcionais de contratao pblica aplicveis aos
procedimentos de concurso limitado por prvia qualificao e de ajuste directo destinados formao de
contratos de empreitada de obras pblicas, de concesso de obras pblicas, de locao ou aquisio de
bens mveis e de aquisio de servios necessrios para a concretizao de medidas nos eixos
prioritrios relativos modernizao do parque escolar, s energias renovveis, eficincia energtica e
redes de transporte de energia, modernizao da infra-estrutura tecnolgica Redes Banda Larga de
Nova Gerao e reabilitao urbana.
Apesar de reconhecermos a relevncia destas medidas excepcionais, inseridas num plano de
relanamento da economia europeia, que inclua, como medida, o apoio ao recurso aos procedimentos
acelerados previstos a regulamentao da contratao pblica (artigo 38., n. 8, da Directiva 2004/18/CE,
o teor do supra citado decreto-lei suscitava-nos algumas questes, desde logo quanto excluso da
aplicao dos n.s 2 a 5 do artigos 113. do CCP aos procedimentos de ajuste directo destinados
modernizao do parque escolar. que, no obstante estar em causa um regime excepcional, que
permitia Parque Escolar, E.P.E. adoptar mecanismos cleres de actuao no que respeita contratao
de empreitadas de obras pblicas e aquisio ou locao de bens e servios, no nos parece curial
que, para o efeito e quanto ao procedimento de ajuste directo, no sejam aplicados os n.s 2 a 5 do artigo
113. do CCP. Alis, parece-nos que a no aplicao das restries acima mencionadas a um regime que
j, por si, excepcional conduz ao afastamento de uma das regras, nsitas no novo CCP, que visa,
precisamente, aumentar a transparncia e, simultaneamente, coloca em causa os benefcios decorrentes
do princpio da concorrncia. Com efeito, quer o princpio da transparncia quer o princpio da
concorrncia so especialmente aplicveis matria da contratao pblica, enformando, juntamente
com o princpio da igualdade, as solues jurdicas criadas pelo legislador do CCP, razo pela qual se
deve apelar aos mesmos aquando da interpretao das suas normas (vide n. 4 do artigo 1. do CCP).
Assim, e apesar de ser notrio que a concretizao dos projectos em causa exige uma actuao moldada
pela celeridade, j no nos parece que esta actuao possa colidir com os princpios da transparncia e
da concorrncia.

que inegvel que os mesmos constituem uma fonte de ingresso de rendimentos no

errio pblico. 750
750
Neste sentido, veja-se GONZLEZ BUSTOS (2000) Defensa de los bienes patrimoniales [] p.
2155.


7. REGIMES ESPECIAIS E PARTICULARES DE GESTO DO PATRIMNIO

7.1. ENQUADRAMENTO
Como o prprio ttulo indicia, o presente Captulo pretende abordar e explorar os

regimes especiais que permanecem em vigor em razo da especificidade de
determinados tipos de patrimnio imobilirios, a par do regime geral vertido no
Decreto-Lei n. 280/2007 751, bem como os regimes particulares, cuja gesto dos bens
imveis que integram o domnio privado do Estado, efectuada por entidades distintas
deste, caracterizada por algumas particularidades, tendo, designadamente, em conta
os poderes de actuao que lhes so conferidos nesta matria.
Na verdade, o RPIP no pode ser analisado e compreendido de forma isolada, na

medida em que existem outros regimes paralelos quele que incidem, de modo muito
relevante, sobre os imveis do domnio privado do Estado, especialmente pelo facto
de, por um lado, se encontrarem afectos a outras entidades e de a sua gesto ser
efectuada de acordo com as especificidades que lhe so inerentes ou, por outro, tendo
em conta a natureza jurdica da entidade gestionria e ainda o ttulo jurdico que
fundamenta a referida afectao.
7.2. REGIMES ESPECIAIS
Nesta sede, iremos abordar os regimes que regulam sectores restritos de relaes
com uma configurao particular, que consagram uma disciplina nova, mas que no
esto em directa oposio com a disciplina geral. 752
Efectivamente, os regimes especiais que pretendemos aqui abordar reportam-se a

reas restritas de bens que revestem alguma especificidade face afectao de que
751
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
752
Sobre esta qualificao, vide PIRES DE LIMA; ANTUNES VARELA (1987) Cdigo Civil [] p. 79.

so alvo, sendo qualificados como um jus prprio que procura ajustar-se tanto quanto
possvel s peculiares exigncias da matria regulada, assumindo uma fisionomia
especfica. 753 Nesta sede, vamos, ento, densificar o patrimnio do Estado afecto
Defesa Nacional e o patrimnio histrico e cultural. 754
7.2.1. O PATRIMNIO DO ESTADO AFECTO DEFESA NACIONAL
O patrimnio imobilirio do Estado afecto Defesa Nacional dispe de um regime

especial de gesto face ao estatudo no Decreto-Lei n. 280/2007 755, que se encontra
entalhado no Decreto-Lei n. 32/99, de 5 de Fevereiro 756, alterado pela Lei n. 131/99,
de 28 de Agosto 757, e no Decreto-Lei n. 196/2001, de 29 de Junho 758.
Nesta conformidade, o Decreto-Lei n. 32/99 759 consagra o regime da alienao dos

imveis excedentrios ou desadequados pertencentes ao domnio privado do Estado
afectos ao Ministrio da Defesa Nacional, bem como o regime da afectao ou
reafectao dos mesmos imveis a um determinado rgo ou servio. Desde logo, o
artigo 4. do mesmo diploma dedicado desafectao do domnio pblico, razo
pela qual verificamos que a existncia de bens do domnio pblico militar
excedentrios ou desadequados pressupe a sua prvia desafectao do domnio
pblico militar e a sua correspondente integrao no domnio privado do Estado, por
Resoluo do Conselho de Ministros, mediante proposta do Ministro da Defesa
Nacional e do Ministro das Finanas, permanecendo afectos ao respectivo Ministrio
enquanto no forem alienados ou reafectados a outro rgo ou servio. De acordo
com o disposto no artigo 5. do citado diploma legal, a proposta de alienao dos
imveis do domnio privado do Estado, afectos ao Ministrio da Defesa Nacional
753
Acerca da distino entre normas gerais e normais especiais, ver o aduzido por Galvo Telles (1993,
p. 455-457).
754
de esclarecer que o patrimnio imobilirio do Estado afecto justia, no obstante ser objecto de
gesto pelo IGFIJ, I.P., no dispe de um regime especial para o efeito. No que concerne ao patrimnio
imobilirio da segurana social, h que importar o j referido supra na nota de rodap 331, salientando
que o mesmo no cabe na nossa apreciao em virtude de estar em causa patrimnio do IGFSS, I.P..
Ainda assim, refira-se que a alienao de fogos de habitao social da titularidade do IGFSS, I.P.
objecto de um regime especial constante do Decreto-Lei n. 141/88, de 22 de Abril, D.R. I Srie. 94 (1988-
04-22) 1576-1579, alterado pelo Decreto-Lei n. 288/93, de 20 de Agosto, D.R. I-A Srie (1993-08-20)
4454-4457.
755
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
756
D.R. I-A Srie. 30 (1999-02-05) 665-668.
757
D.R. I-A Srie. 201 (1999-08-28) 5941-5942.
758
D.R. I-A Srie. 149 (2001-06-29) 3879-3884.
759
D.R. I-A Srie. 30 (1999-02-05) 665-668.

formulada por despacho conjunto dos Ministros da Defesa Nacional e das Finanas,
devendo identificar o imvel ou imveis cuja alienao proposta e a respectiva
modalidade de alienao. Contudo, a proposta de alienao no impede que os
imveis venham a ser reintegrados no domnio pblico militar por despacho conjunto
ou objecto de reafectao a outro rgo ou servio do Estado.
Os critrios gerais de alienao e o respectivo processo foram regulados pelo Decreto-

Lei n. 196/2001 760, conforme determina o artigo 6. do Decreto-Lei n. 32/99 761, na
redaco conferida pela Lei n. 131/99 762. Ainda de acordo com a mesma disposio
legal a alienao efectua-se por negcio jurdico oneroso tendo em conta a avaliao
do imvel em causa, efectuada pela DGTF 763, com outorga do Estado, do Ministro da
Defesa Nacional, devendo a deciso de alienao ser ratificada pelo Conselho de
Ministros.
No entanto, de acordo com o n. 3 do artigo 7. do Decreto-Lei n. 32/99 764, a

avaliao do imvel aqui referida pode ser dispensada se a alienao for concretizada
a favor de outras pessoas colectivas de direito pblico ou de entidades particulares de
interesse pblico atravs de cesso a ttulo definitivo, tendo em conta, para efeitos de
determinao da contrapartida, a utilizao do imvel para actividades de interesse
pblico. Ainda assim, e segundo os n.s 1 e 2 da mesma disposio legal, a alienao
deste tipo de imveis pode efectuar-se por concurso pblico ou negociao particular,
devendo a modalidade escolhida constar do despacho que formula a proposta de
alienao. A reafectao dos imveis do domnio privado do Estado afectos ao
Ministrio da Defesa Nacional decidida por despacho conjunto do Ministro da Defesa
Nacional, do Ministro das Finanas e do ministro com tutela sobre o rgo ou servio
destinatrio do uso e fruio do imvel e formalizada por meio de auto de afectao
e entrega (artigo 8.).
Segundo o artigo 10. do mesmo Decreto-Lei, enquanto no estiverem concludos os

processos de desafectao do domnio pblico militar e de alienao ou reafectao
dos prdios, incumbe ao Ministrio da Defesa Nacional a sua conservao e
760
D.R. I-A Srie. 149 (2001-06-29) 3879-3884.
761
D.R. I-A Srie. 30 (1999-02-05) 665-668.
762
D.R. I-A Srie. 201 (1999-08-28) 5941-5942.
763
Nos termos do n. 2 do artigo 5. do Decreto-Lei n. 196/2001, D.R. I-A Srie. 149 (2001-06-29) 3879-
3884, a avaliao solicitada pela ento Direco-Geral de Infra-Estruturas do Ministrio da Defesa
Nacional, ora Direco-Geral de Armamento e Infra-Estruturas de Defesa, ento Direco-Geral do
Patrimnio, ora DGTF, do Ministrio das Finanas, devendo o valor da avaliao ser homologado pelo
respectivo director-geral.
764
D.R. I-A Srie. 30 (1999-02-05) 665-668.

manuteno, podendo promover protocolos ou acordos de utilizao temporria que

tenham por objecto os referidos imveis, por um prazo no superior a um ano,
prorrogveis por iguais perodos, ouvido o Ministrio das Finanas, revertendo as
contrapartidas, se as houver, para cobertura de despesas com a manuteno e gesto
patrimonial dos mesmos.
Com interesse para a matria em apreo, note-se que este regime tambm dispe de
normas especiais de consignao de receita. Com efeito, o n. 1 do artigo 9.
estabelece que revertem para o Ministrio da Defesa Nacional 75% das receitas
pecunirias obtidas com a alienao dos imveis, a totalidade das compensaes
pecunirias advenientes da reafectao e as compensaes em espcie que,
eventualmente, sejam previstas nas alienaes ou reafectaes. Nesta esteira, o n. 2
da mesma disposio legal determina que o produto das receitas pecunirias do
Ministrio da Defesa Nacional ser aplicado, de acordo com o fixado por despacho do
Ministro da Defesa Nacional e do Ministro das Finanas, na constituio do capital
inicial do Fundo de Penses dos Militares das Foras Armadas, em despesas com
construo e manuteno de infra-estruturas afectas ao Ministrio da Defesa Nacional
e para aquisio de equipamentos e bens necessrios modernizao e
operacionalidade das Foras Armadas, sendo que, de acordo com o n. 4, esta
aplicao em infra-estruturas, equipamentos e bens no pode ser feita se
expressamente prevista na LPIM, aprovada atravs da Lei Orgnica n. 3/2008, de 8
de Setembro 765, como fonte de financiamento e para os programas previstos nessa lei.
Por sua vez, o n. 3 do supra citado artigo 9. dispe que so ainda consignados
Direco-Geral de Armamento e Infra-Estruturas de Defesa Nacional, nos termos do
artigo 5. da Lei n. 8/90, de 20 de Fevereiro 766, 5% do valor lquido das alienaes ou
reafectaes, para cobertura de despesas efectuadas com a gesto do patrimnio
imobilirio afecto ao Ministrio da Defesa Nacional, designadamente para pagamento
de aquisies de bens e servios necessrios a avaliaes de imveis, inventariao e
cadastro, matriciao e registo predial e despesas com a alienao ou reafectao de
prdios, incluindo as respeitantes seleco e pagamento de servios de mediador
imobilirio.
765
D.R. I Srie. 173 (2008-09-08) 6247-6250.
766
D.R. I Srie. 43 (1990-02-20) 685-687.

Do exposto, e como evidente, este regime especial consagra formas de alienao

diversas das constantes do regime geral constante do Decreto-Lei n. 280/2007 767,
mantendo-se, designadamente, a figura da cesso a ttulo definitivo, cujo regime foi
objecto de revogao pelo mencionado Decreto-Lei.
No mbito da apreciao aqui efectuada, merece algum destaque a meno LPIM e

ao Decreto-Lei n. 219/2008, de 12 de Novembro 768, sendo de realar a gesto do
universo dos imveis ali identificados tendente rentabilizao do patrimnio. A Lei
Orgnica n. 3/2008 769 define a gesto dos imveis afectos defesa nacional, tendo
em vista a aplicao dos resultados obtidos no financiamento das actividades
previstas na mencionada Lei, constando os imveis abrangidos da lista aprovada
atravs do Decreto-Lei n. 219/2008 770.
Atento o disposto no artigo 4. da mencionada Lei Orgnica, os imveis afectos

defesa nacional abrangidos por esta lei e, consequentemente, pelo supra citado
Decreto-Lei n. 219/2008 771, so submetidos ao regime de gesto previsto no Decreto-
Lei n. 280/2007 772, competindo DGTF praticar todos os actos necessrios
definio da situao registral dos bens imveis.
Nesta conformidade, e de acordo com o artigo 8. da Lei Orgnica n. 3/2008 773, a

gesto deste universo de imveis faz-se atravs de alienao, arrendamento,
constituio de direitos reais menores, concesso de uso privativo do domnio pblico,
permuta, parcerias com promotores imobilirios, titularizao dos activos imobilirios
atravs da constituio de fundos de investimento imobilirio, operaes de venda
com possibilidade de manuteno da utilizao onerosa de bens e quaisquer outros
instrumentos jurdicos adequados aos fins a prosseguir atravs daquela Lei.
O prprio prembulo do Decreto-Lei n. 219/2008 774 refere que, deste modo,

assegurado que o investimento em infra-estruturas militares no mbito da LPIM
financiado atravs da rentabilizao do patrimnio actualmente afecto Defesa
Nacional, bem como garantido o cumprimento das obrigaes assumidas pelo Estado
relativas a fundos, nomeadamente a capitalizao do fundo de penses dos militares
767
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
768
D.R. I Srie. 220 (2008-11-12) 7900-7903.
769
D.R. I Srie. 173 (2008-09-08) 6247-6250.
770
D.R. I Srie. 220 (2008-11-12) 7900-7903.
771
D.R. I Srie. 220 (2008-11-12) 7900-7903.
772
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
773
D.R. I Srie. 173 (2008-09-08) 6247-6250.
774
D.R. I Srie. 220 (2008-11-12) 7900-7903.

das foras armadas. Efectivamente, esta Lei reveste uma enorme relevncia para a
modernizao das Foras Armadas e para a adaptao das suas infra-estruturas s
necessidades que pretendem satisfazer, o que parece justificar a existncia deste
regime especial que consagra a rentabilizao do patrimnio imobilirio do Estado
afecto a uso militar.
7.2.2. O PATRIMNIO HISTRICO E CULTURAL
O patrimnio histrico e cultural tem igualmente subjacente um regime especial de

gesto face ao regime geral dos bens imveis do domnio privado do Estado,
consagrado no Decreto-Lei n. 280/2007. 775
Com efeito, atentas as especificidades que caracterizam este tipo de patrimnio, quer
em termos substantivos quer em termos orgnicos, parece-nos que no poderia deixar
de estar consagrado um regime que reflicta, precisamente, essa natureza.
Desta forma, e no obstante os imveis de cariz histrico e cultural integrarem o

patrimnio do domnio privado do Estado, com excepo dos monumentos nacionais
que ingressam no domnio pblico por fora da alnea m) do artigo 4. do Decreto-Lei
n. 477/80 776, manifesto que os mesmos carecem de uma proteco diferente,
aproximando-se, de alguma forma, do regime do domnio privado indisponvel.
Nesta conformidade, vamos agora abordar a vertente da gesto deste patrimnio,

iniciando o nosso priplo pela delimitao do conceito aqui subjacente, cingindo-nos,
naturalmente, categoria dos bens imveis, j que so estes o cerne do nosso
estudo.
Desde logo, o conceito de bens culturais em sentido estrito aquele que decorre da
aplicao do n. 1 do artigo 14. da Lei n. 107/2001, de 8 de Setembro 777, que
estabelece as bases da poltica e do regime de proteco e valorizao do patrimnio
775
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
776
D.R. I Srie. 239 (1980-10-15) 3406-3410.
777
D.R. I-A Srie. 209 (2001-09-08) 5808-5829.

cultural (LBPC). 778 779

Com efeito, consideram-se bens culturais os bens mveis e
imveis que, de harmonia com o disposto nos n.s 1, 3 e 5 do artigo 2., representem
testemunho material com valor de civilizao ou de cultura. 780 De acordo com o n. 1
do artigo 15. da mesma Lei, os bens imveis podem pertencer s categorias de
monumento, conjunto ou stio nos termos em que tais categorias se encontram
definidas no Direito Internacional 781, sendo que o n. 2 estabelece que os bens mveis
e imveis podem ser classificados como de interesse nacional, de interesse pblico ou
de interesse municipal. Contudo, e como j deixamos acima indiciado, apenas relevam
os imveis classificados como de interesse pblico 782, j que os de interesse nacional
integraro o domnio pblico, de acordo com a alnea m) do artigo 4. do Decreto-Lei
n. 477/80 783. O conceito de bens culturais em sentido amplo abrange ainda os bens
imateriais que constituam parcelas da identidade e da memria colectiva portuguesa
778
Este o conceito de bens culturais em sentido estrito, ao contrrio do conceito amplo, evidente no
artigo 2., n.s 4 e 6). O conceito em sentido estrito igualmente o adoptado por GIANNINI, Massimo
Severo (1976) - I Beni Culturali, Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico. Milano. Ano XXVI 1 (1976) p. 7.
779
As expresses bens culturais e patrimnio cultural so tambm perfilhadas em Frana e em Itlia.
Em Frana, surgem evidenciadas nos Ttulos I, II e IV do Code du Patrimoine, aprovado pela ordonnance
n. 2004-178, de 20 de Fevereiro de 2004, actualizado em Dezembro de 2009. Em Itlia, so de destacar
os artigos 1. ao 10. do Cdigo dos Bens Ambientais e da Paisagem, aprovado pelo decreto legislativo
n. 42/2004, de 22 de Janeiro, na redaco que lhe foi dada pelo decreto legislativo n. 62/2008, de 27 de
Maro.
780
A Ley 16/1985, de 25 de Junho, Ley del Patrimonio Histrico Espaol (LPHE), regulamentada pelo
Real Decreto 111/1986, de 10 de Janeiro, no obstante a tendncia generalizada noutras ordens jurdicas
como a nossa e a italiana para a assumpo da expresso patrimnio cultural, adopta o conceito de
Patrimnio Histrico Espanhol, antes denominado de Histrico-Artstico ou Tesouro Artstico Nacional, e
estende-o aos imveis e objectos mveis de interesse artstico, histrico, paleontolgico, arqueolgico,
etnogrfico, cientfico ou tcnico (vide art. 1.2.). As expresses bens culturais e patrimnio cultural,
correntemente utilizadas em Portugal, contrapem-se a duas frmulas terminolgicas existentes em
Espanha, no que toca aos bens imveis: bienes de inters cultural e Patrimonio histrico.
Sobre o conceito de Patrimnio Histrico, PARADA (2007) - Derecho Administrativo [] p. 236, alerta
para o facto de o mesmo apresentar uma grande amplitude, no sendo, inclusive, diferenciada a
titularidade pblica ou privada dos bens que o integram, o que conduz existncia de uma grande
variedade de regimes jurdicos atravs dos quais se conseguem as finalidades de proteco, conservao
e utilizao pela colectividade.
Este mesmo Autor aborda ainda a categoria de Bens de Interesse Cultural, os quais dispem de um
regime especial de proteco e que compreendem, essencialmente, os bens imveis (p. 246-248). Esta
categoria , segundo este Autor, a que apresenta um regime de interveno administrativa mais intenso.
A este propsito refere ainda que a Lei contempla tambm os casos de bens imveis no declarados de
interesse cultural, mas que integram o Patrimnio Histrico Espanhol. Os bens imveis integrados no
Patrimnio Histrico podem ser declarados monumentos, jardins histricos, conjunto histrico, stio
histrico e zona arqueolgica (artigo 14.2 da Ley16/1985).
781
Como alerta PINHEIRO, Lus de Lima (2011) Direito Privado da Cultura: algumas reflexes . In
AMADO GOMES, Carla; BONIFCIO RAMOS, org. - Direito da Cultura e do Patrimnio Cultural. Lisboa:
AAFDL. p. 74, esta remisso para o Direito Internacional pode suscitar dvidas porque h definies
divergentes destas categorias em Convenes Internacionais.
782
Segundo BONIFCIO RAMOS, Jos Lus (2009) Direito Administrativo da Cultura. In OTERO, Paulo;
GONALVES, Pedro, coord. - Tratado de Direito Administrativo Especial. Coimbra: Almedina. vol. 2. p.
278, os bens classificados como de interesse pblico so assim qualificados em virtude de, apesar de
ainda possurem um valor cultural de importncia nacional, o regime de proteco inerente se mostrar
desadequado.
783
D.R. I Srie. 239 (1980-10-15) 3406-3410.

(artigo 2., n. 4, e 91. da Lei de Bases). 784 Alis, de acordo com o n. 6 do artigo 2.
da Lei n. 107/2001 785, integram o patrimnio cultural no s o conjunto de bens
materiais e imateriais de interesse cultural relevante, mas tambm, quando for caso
disso, os respectivos contextos que, pelo seu valor de testemunho, possuam com
aqueles uma relao interpretativa e informativa.
Tradicionalmente, entre ns, como noutros pases, falava-se de patrimnio histrico-

cultural ou de patrimnio histrico, cultural e artstico. No entanto, h alguma doutrina
que considera que estas designaes pecam por no fornecerem uma ideia exacta da
realidade a que se reportam, deixando de fora componentes ou aspectos importantes
do que actualmente se entende por patrimnio cultural. 786 Todavia, no perfilhamos
desse entendimento, por considerarmos que a designao patrimnio histrico e
cultural mais abrangente e harmonizada com o esprito subjacente ao patrimnio
desta natureza. 787
No mbito desta temtica importa referenciar as disposies constitucionais que

cometem ao Estado especiais tarefas quanto gesto, proteco e conservao deste
784
Cfr. ALEXANDRINO (2011) - O Conceito de Bem Cultural. Direito da Cultura e do Patrimnio Cultural.
Lisboa: AAFDL. p. 137. Segundo GIANNINI (1976) - I Beni Culturali [] p. 23-31, o bem cultural
caracterizado por dois elementos estruturais: a imaterialidade e a natureza pblica. Em primeiro lugar, o
ser testemunho com valor de civilizao constitui uma entidade imaterial que inere a uma ou mais
entidades materiais, mas que juridicamente distinta destas, no sentido de que as mesmas so o suporte
fsico, mas no bem jurdico. Por outro lado, o bem cultural pblico no enquanto bem de pertena, mas
sim enquanto bem de fruio. Considera que o elemento comum aos diversos bens culturais um
interesse e no um valor, ou seja, um interesse objectivo, referente a qualquer bem material, que a
circunstncia de ele ser testemunho de cultura e civilizao. O valor da coisa seria inapropriado porque h
bens culturais sem valor ou cujo valor poder sofrer alterao, sem que isso afecte o bem cultural. Assim,
nesta perspectiva, este interesse e, consequentemente, o bem cultural tem suporte num bem material,
mas no se confunde nem se identifica com esse bem material. Deste modo, no h correspondncia
automtica entre o bem cultural e o bem patrimonial, na medida em que o primeiro imaterial e pode
aumentar ou diminuir o valor patrimonial do segundo. No entanto, no ordenamento jurdico italiano ainda
no foi inteiramente subscrita a estruturao aqui referida. Nos termos do n. 1 do artigo 10. do Cdigo
dos Bens Culturais e da Paisagem, sono beni culturali le cose immobili e mobili appartenenti allo Stato,
alle regioni, agli altri enti pubblici territoriali, nonch ad ogni altro ente ed istituto pubblico e a persone
giuridiche private senza fine di lucro, ivi compresi gli enti ecclesiastici civilmente ricononosciuti, che
presentano interesse artstico, storico, archeologico o etnoantropologico.
785
D.R. I-A Srie. 209 (2001-09-08) 5808-5829.
786
CASALTA NABAIS, Jos (2010) O quadro jurdico do patrimnio cultural. In MESQUITA, Manuel
Henrique, coord. - Revista de Legislao e de Jurisprudncia. Coimbra. N. 3960. Ano 139. (Janeiro-
Fevereiro 2010), p. 155. Tambm NGELES QUEROL, Maria (2010) Manual de Gestin del Patrimonio
Cultural. Madrid: Ediciones Akal, S.A., p. 23, considera que o adjectivo cultural deveria abarcar mais
bens do que o histrico, na medida em que um conceito mais amplo e abrangente. Nesta acepo, a
cultura rene todas as manifestaes ou produes criativas do ser humano, ao passo que a histria
um conceito mais restrito, referindo-se ao conhecimento do passado e aos acontecimentos j passados.
787
No obstante a sua determinao inicial no sentido de considerar o adjectivo cultural mais
abrangente, NGELES QUEROL (2010) Manual de Gestin del [] p. 24, salienta, no entanto, o facto
de, no mbito do direito administrativo, o uso dos adjectivos cultural e histrico serem considerados
sinnimos. Nesta esteira, conclui que, estando em causa o conjunto de bens culturais, poder falar-se
indistintamente de patrimnio cultural, patrimnio histrico ou patrimnio histrico e cultural.

patrimnio. Desde logo, o artigo 9. da CRP perpetra ao Estado a tarefa fundamental

de proteco e valorizao do patrimnio cultural do povo portugus. Tambm o artigo
66., especialmente a alnea e) do n. 2, determina que incumbe ao Estado a
promoo, em colaborao com as autarquias locais, da qualidade ambiental das
povoaes e da vida urbana, designadamente no plano arquitectnico e da proteco
das zonas histricas. Por sua vez, o artigo 78. da CRP estabelece ainda que todos
tm direito fruio e criao cultural, bem como o dever de preservar, defender e
valorizar o patrimnio cultural, ao mesmo tempo que incumbe ao Estado, em especial,
o dever de promover a salvaguarda e a valorizao do patrimnio cultural, princpio
este que se encontra desenvolvido no artigo 11. da LBPC. 788
Do acima exposto, resulta claramente que a LBPC corresponde, grosso modo,

concretizao do objectivo de proteco e valorizao que a CRP estabelece. Por isso
mesmo, o artigo 3. da Lei n. 107/2001 789 salienta as vias pelas quais o Estado deve
efectivar aquela tarefa fundamental do Estado de proteco e valorizao do
patrimnio cultural, designadamente quanto ao dever de conhecimento, estudo,
proteco e valorizao desse mesmo patrimnio, sendo por isso bem patente a
articulao do princpio do interesse pblico com as atribuies do Estado em matria
de proteco dos bens culturais. Nesta medida, a gesto do patrimnio cultural pode
ser entendida como o conjunto de actividades tendentes proteco, conservao e
difuso deste tipo de bens. 790
Refira-se que tambm a Conveno sobre a Proteco do Patrimnio Mundial,

Cultural e Natural, concluda em Paris em 16 de Novembro de 1972, qual Portugal
788
Tambm o artigo 46. da Constituio Espanhola prev que los poderes pblicos garantizarn la
conservacin y promovern el enriquecimiento del patrimonio histrico, cultural y artstico de los pueblos
de Espaa y de los bienes que lo integran, cualquiera que sea su rgimen jurdico y su titularidad. La Ley
penal sancionar los atentados contra este patrimonio. Segundo AMADO GOMES (2008) Textos
dispersos do Patrimnio Cultural e de Direito do Urbanismo. Lisboa: AAFDL, p. 14, o artigo 11. da LBPC
consagra deveres especiais e, por isso, [] no constitui apenas um apelo programtico interveno
do Estado e outras entidades pblicas na conservao e dinamizao do patrimnio cultural nacional []
reveste tambm uma vertente negativa: o dever de absteno, por parte de qualquer entidade, pblica ou
privada, da prtica de actos lesivos do patrimnio. Esta matria igualmente abordada por MIRANDA,
Jorge; MEDEIROS, Rui (2005) Constituio da Repblica Portuguesa: anotada. Coimbra: Coimbra
Editora. Tomo 1. p. 745, ao aduzirem que a contrapartida do direito e do interesse difuso o dever de
preservar, defender e vaporizar o patrimnio cultural, com uma dupla vertente positiva e negativa. Na
vertente positiva, ele incide mais directamente sobre quem tenha a proteco ou posse de certos bens,
impondo-lhe nus respeitantes sua conservao ou restries quanto utilizao e alienao. Na
vertente negativa, implica no deteriorar, no destruir, no perder, no alienar bens do patrimnio cultural.
Tanto na primeira como, sobretudo, na segunda vertente, a sua violao pode ser sujeita a sanes
penais e de ilcito de mera ordenao social.
789
D.R. I-A Srie. 209 (2001-09-08) 5808-5829.
790
NGELES QUEROL (2010) Manual de Gestin del [] p. 51. Esta Autora fala mesmo em
mecanismos de Gesto do Patrimnio Cultural, os quais podem ser entendidos em quatro aces
principais: conhecer, planificar, controlar e difundir.

aderiu atravs do Decreto n. 49/79, de 6 de Junho, estabeleceu um conjunto de

obrigaes que tm como objectivo a salvaguarda e proteco do patrimnio situado
nos seus espaos geogrficos, atravs da inventariao do patrimnio neles existente,
permitindo s geraes futuras dele usufruir.
Por outro lado, a Concordata com a Santa S, aprovada pela Resoluo da

Assembleia da Repblica n. 74/2004, de 18 de Maio 791, e ratificada pelo Decreto do
Presidente da Repblica n. 80/2004, de 16 de Novembro 792, vem apresentar uma
concepo menos estadualista e proprietarista do patrimnio cultural. 793 De acordo
com o artigo 22. da Concordata, os imveis que, segundo o artigo VI da Concordata
de 1940, estavam ou tenham sido classificados como monumentos nacionais ou como
de interesse pblico continuam com afectao permanente ao servio da Igreja,
cabendo, na repartio de tarefas entre o Estado e a Igreja, quele a sua
conservao, reparao e restauro de harmonia com plano estabelecido com a
autoridade eclesistica. O artigo 23. da mesma Concordata estabelece que a
Repblica Portuguesa e a Igreja Catlica declaram o seu empenho na salvaguarda,
valorizao e fruio dos bens, mveis e imveis, de propriedade da Igreja Catlica ou
de pessoas jurdicas cannicas reconhecidas, que integram o patrimnio cultural
portugus.
No mbito do patrimnio cultural, ainda ingente realar a criao do Fundo de

Salvaguarda do Patrimnio Cultural (FSPC). Este foi criado atravs do Decreto-Lei n.
138/2009, de 15 de Junho 794, tendo o respectivo Regulamento de Gesto (RFSPC)
sido aprovado atravs da Portaria n. 1387/2009, de 11 de Novembro 795, e publicado
791
D.R. I-A Srie. 269 (2004-05-18) 6741-6750.
792
D.R. I-A Srie, 269 (2004-11-16) 6738.
793
Na concepo de CASALTA NABAIS, Jos (2006) Consideraes sobre o quadro jurdico do
patrimnio cultural. In Estudos em homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano: no centenrio do
seu nascimento. Lisboa. vol. 1. p. 739.
794
D.R. I Srie. 113 (2009-06-15) 3646-3647.
795
D.R. I Srie. 219 (2009-11-11) 8398-8401. O teor do mencionado diploma legal , na generalidade,
muito idntico ao RFRCP, aprovado atravs da Portaria n. 293/2009, D.R. I Srie. 58 (2009-03-24) 1847-
1850, apresentando, no entanto, algumas dissemelhanas derivadas da especificidade de estar em causa
o financiamento do patrimnio cultural. Alis, nesta decorrncia, refira-se que uma das competncias
atribudas comisso directiva consiste, precisamente, no estabelecimento de mecanismos de
articulao deste Fundo com o FRCP (alnea j) do artigo 4.), j que o financiamento deste ltimo no
abrange os imveis classificados da propriedade do Estado no afectos ao funcionamento de servios
pblicos (al. a) do n. 2 do artigo 4. do RFRCP), abarcando, por isso e por excluso de partes, os que se
encontram afectos. Uma das diferenas a assinalar entre os dois Regulamentos acima assinalados
consiste no facto de o n. 2 do artigo 8. do RFSPC prever que o financiamento concedido pode ser
cumulvel com qualquer outro de que o bem cultural classificado venha a ser objecto, designadamente ao
abrigo de programa ou instrumento de mbito comunitrio, ao contrrio do previsto no n. 3 do artigo 4.
do RFRCP, que peremptrio ao determinar a no cumulao das comparticipaes financeiras
atribudas pelo Fundo com quaisquer outras de que o imvel venha a ser objecto. Deste modo, e atenta a

em anexo mesma. Como salienta o prprio prembulo do Decreto-Lei n.

138/2009 796, aquele corresponde determinao da Lei n. 107/2001, de 8 de
Setembro () de criar um fundo pblico para os bens culturais, tendo em conta que
a resoluo dos problemas que afectam o patrimnio cultural passa pela criao de
um conjunto variado de instrumentos financeiros pblicos adequados a garantir a
salvaguarda da nossa herana nacional, cuja continuidade e enriquecimento constitui
uma tarefa fundamental do Estado nos termos da Constituio da Repblica.
O FSPC foi criado para se destinar a financiar medidas de proteco e valorizao em

relao a imveis, conjuntos e stios integrados na lista do patrimnio mundial e a
bens culturais classificados, ou em vias de classificao, como de interesse nacional
ou de interesse pblico em risco de destruio, perda ou deteriorao (vide alneas a)
e b) do n. 1 do artigo 3. do Decreto-Lei n. 138/2009 797). Ademais, e segundo o
disposto no n. 2 do mencionado artigo 3. do mesmo Decreto-Lei, o FSPC destina-se
ainda, entre outros casos, a acudir a situaes de emergncia ou de calamidade
pblica em relao a bens culturais classificados, ou em vias de classificao, como
de interesse nacional ou de interesse pblico, a financiar operaes de reabilitao,
conservao e restauro de imveis classificados no mbito do PGPI, aprovado pela
Resoluo do Conselho de Ministros n. 162/2008, de 24 de Outubro 798, e a prestar
apoio financeiro a obras ou intervenes ordenadas pela Administrao Pblica em
relao queles bens. 799
previso contida no RFRCP, parece ficar afastada a possibilidade de uma eventual coliso, no que toca a
esta matria, entre o regime dos dois Fundos.
796
D.R. I Srie. 113 (2009-06-15) 3646-3647.
797
D.R. I Srie. 113 (2009-06-15) 3646-3647.
798
O PGPI determina a criao de um fundo, no mbito do Ministrio da Cultura, para a reabilitao e
conservao dos imveis classificados da propriedade do Estado (vide n. 5.2.2. do Anexo Resoluo
do Conselho de ministros n. 162/2008).
799
O n. 3 do artigo 3. do citado decreto-lei estabelece ainda que FSPC pode estabelecer mecanismos
de articulao com outros fundos pblicos ou privados que tenham como objecto operaes de
reabilitao, conservao e restauro de imveis. No entanto, desconhecemos o leque de fundos pblicos
ou privados que possam ser abrangidos por esta norma.
Curioso tambm o facto de a alnea i) do n. 1 do artigo 5. do Decreto-Lei n. 138/2009, D.R. I Srie.
113 (2009-06-15) 3646-3647, atribuir ao FSPC a receita proveniente do produto das heranas, legados,
doaes ou donativos, em dinheiro ou em espcie, ou outras contribuies mecenticas, quando nos
parece que o mesmo no pode receber, directamente, o produto das heranas, legados e doaes,
porquanto a capacidade sucessria pressupe a existncia de personalidade jurdica, de que o Fundo
no dispe. De resto, se atentarmos no n. 1 do artigo 38 do Decreto-Lei n. 280/2007, verificamos que a
competncia para aceitar heranas, legados e doaes a favor do Estado conferida ao membro do
Governo responsvel pela rea das finanas, pelo que, em nosso entender, a eventual afectao dessas
receitas a um Fundo de natureza estatal ter necessariamente de passar por essa entidade, ainda que se
admita que possa ser feita em conjunto com a Secretaria de Estado da Cultura. Na mesma senda, e no
que concerne referncia, na mesma alnea, s contribuies mecenticas, cumpre salientar que o
Estatuto do Mecenato, aprovado pelo Decreto-Lei n. 74/99, de 16 de Maro, D.R. I-A. Srie. 63 (1999-03-
16) 1430-1432, foi revogado pela alnea f) do n. 3 do artigo 87. da Lei n. 53-A/2006, D.R. I-A Srie Supl.

O artigo 9. do RFSPC, aprovado e publicado em anexo Portaria n. 1387/2009 800,

elenca as situaes e os bens relativamente aos quais conferida prioridade de
financiamento, sendo, de salientar o caso previsto na alnea d) dessa mesma
disposio legal, referente aos bens culturais imveis classificados propriedade do
Estado que gerem receitas afectas, total ou parcialmente, ao FSPC e que caream de
obras ou intervenes. 801
No essencial, se olharmos atentamente para as disposies legais invocadas e para

todo o enquadramento acima discorrido, verificamos que um dos meios de tutela do
patrimnio cultural concretizado na respectiva gesto, sobretudo na gesto orientada
para a sustentabilidade econmica e cultural dos bens culturais. 802 No entanto, no
podemos olvidar que desta vertente pode advir o receio de o patrimnio cultural ser
objecto de vulgarizao, devido eminente necessidade de se proceder sua
rentabilizao econmica. Ainda assim, julgamos ser prefervel a utilizao econmica
de um bem, ainda que com algumas limitaes, de forma a poder preserv-lo, do que
no desenvolver qualquer actuao tendente sua preservao. 803 Alm disso, e
actualmente, podemos afirmar que so cada vez mais visveis as orientaes em sede
de poltica cultural no sector do patrimnio. 804 805
249 (2006-12-29) 8626-(2)-8626-(379), que aprovou o Oramento do Estado para 2007, sendo que a
alnea h) do artigo 88 da mesma Lei estabelece que a mencionada revogao produziu efeitos a partir de
1 de Janeiro de 2007, ficando, todavia, ressalvados os efeitos jurdicos decorrentes de reconhecimentos
j efectuados.
800
D.R. I Srie. 219 (2009-11-11) 8398-8401.
801
Ora, face ao ali estatudo no nos parece que o teor desta alnea seja consentneo com o objecto do
Fundo, ao conferir prioridade, sem mais, ao financiamento relativamente a bens culturais imveis
classificados propriedade do Estado que gerem receitas afectas, total ou parcialmente, ao FSPC, sem
considerar o tipo ou a urgncia e necessidade das obras e intervenes. Alm de no alcanarmos quais
os bens que podero estar abrangidos pela referida norma, parece-nos que esta possibilidade de
financiamento no deveria ser tida em conta de forma isolada, s por referncia afectao de receitas,
j que, conforme foi salientado, no podemos descurar o objecto do Fundo, isto , as medidas de
proteco e valorizao em relao aos imveis e aos bens identificados no artigo 3. do Decreto-Lei n.
138/2009, D.R. I Srie. 113 (2009-06-15) 3646-3647.
Por outro lado, e quanto aos documentos a apreciar para efeitos de financiamento por parte do Fundo,
consideramos que o elenco apresentado no n. 1 do artigo 10. do RFSPC poderia ser completado com
alguns dos elementos previstos no artigo 5. do RFRCP, designadamente a discriminao das operaes
a realizar e a rea objecto das operaes de interveno, os quais julgamos poderem contribuir para a
respectiva hierarquizao dos financiamentos a conceder. Relativamente ao disposto no artigo 11. do
RFSPC, e mais especificamente no que concerne fixao do valor das obras ou intervenes
asseguradas, total ou parcialmente, atravs de doaes ou donativos em espcie, parece ser de suscitar
a dvida sobre a forma como determinado o referido valor, uma vez que apenas referido que este
fixado por acordo entre a comisso directiva e o doador. Por outro lado, note-se que o n. 1 do artigo 15.
confere um vasto poder discricionrio comisso directiva ao estabelecer que a disponibilizao do
montante correspondente ao valor do financiamento a conceder pelo Fundo pode ser efectuada de forma
fraccionada. Ora, parece-nos que a regra geral nesta matria deve ser a do fraccionamento do montante
correspondente ao valor do financiamento, ao contrrio do que se encontra aqui previsto.
802
CASALTA NABAIS (2006) Consideraes sobre o quadro jurdico [] p. 743.
803
Neste sentido, CASALTA NABAIS (2006) Consideraes sobre o quadro jurdico [] p. 732).
804
BONIFCIO RAMOS (2009) Direito Administrativo da Cultura [] p. 332. Ainda segundo
BONIFCIO RAMOS (2009) Direito Administrativo da Cultura [] p. 259, aps o emergir do Estado

Ainda no mbito da gesto dos bens imveis que integram o patrimnio cultural no
podemos deixar de enfatizar a actuao do sector privado, atravs de fundaes ou
outras entidades privadas. Alis, o n. 3 do artigo 73. da CRP prescreve que o Estado
promove a democratizao da cultura, incentivando e assegurando o acesso de todos
os cidados fruio e criao cultural, em colaborao com os rgos de
comunicao social, as associaes e fundaes de fins culturais, entre outras a
previstas. De facto, o Estado tem sido instituidor de fundaes que assumem natureza
cultural, sendo de salientar aquelas em que o Estado, por intermdio do Ministrio da
Cultura, ora Secretaria de Estado, tenha sido o seu instituidor ou financiador,
exercendo a respectiva tutela.
Vamos, ento, apenas citar algumas dessas Fundaes que tm assumido um papel
relevante na defesa do patrimnio cultural.
Desde logo, a Fundao de Serralves, j supra referenciada em 4.8, criada no

propsito de promover actividades no domnio de todas as artes, assumiu o propsito
de criar um museu de arte moderna, de modo a albergar obras do acervo de arte
moderna do patrimnio do Estado e de outras entidades cedidas em depsito (artigos
4. e 5. dos Estatutos aprovados atravs do Decreto-Lei n. 240-A/89, de 27 de
Julho 806).
Por outro lado, tambm a j abordada Fundao Centro Cultural de Belm 807 foi criada
com o objectivo de promover a cultura no domnio das artes, em geral, procurando
gerir e rentabilizar o Centro Cultural de Belm, um equipamento cultural potenciador
constitucional e democrtico, que justificou o pluralismo cultural e que implicou que o Estado tivesse de
repensar o seu papel interventor, de modo a que a sua actividade estivesse balizada por aquilo que se
tem designado por auto-compreenso cultural, constatou-se um acrscimo da pulso reformadora da
Administrao Pblica, no sentido de o Estado deixar de assumir a centralidade que at a tinha
procurado desempenhar: De qualquer modo, embora se constatasse tal inteno, isso no significou que,
especialmente, no domnio das polticas culturais, o Estado deixasse de protagonizar uma misso
primordial em diversos sectores to emblemticos como a proteco do patrimnio cultural [].
805
Concordamos com ALONSO IBEZ (1996) Direito do patrimnio cultural em Espanha: situao
actual e perspectivas. Trad. de Manuela Galhardo. Lisboa: Instituto Nacional de Administrao, p. 153,
quando, ainda que a propsito do ordenamento jurdico espanhol, afirma que a Administrao do Estado,
titular tradicional das competncias nesta rea, tratou sempre de transferir a responsabilidade de assumir,
ainda que s parcialmente, o custo econmico decorrente da conservao do patrimnio histrico de
maior relevo, quer para os depauperados cofres da Administrao Local, quer para os proprietrios dos
bens, sobre quem tem pesado e continua a pesar, com carcter de exclusividade, o dever de
conservao dos mesmos. A Administrao, em termos gerais, nunca esteve disposta a gastar dinheiro
nem sequer com os bens de sua propriedade, pelo que lhe faltou a autoridade moral para exigir a outros o
que ela prpria no estava disposta a fazer.
806
D.R. I Srie Supl. 171 (1989-07-27) 2950-(2)-2950-(5).
807
Inicialmente instituda atravs do Decreto-Lei n. 361/91, de 3 de Outubro, D. R. I-A Srie. 228 (1991-
10-03) 5133-5138.como Fundao das Descobertas, tendo o Decreto-Lei n. 391/99, de 30 de Setembro,
D.R. I-A Srie. 229 (1999-09-30) 6702-6707, alterado a denominao para Fundao Centro Cultural de
Belm e as respectivas disposies estatutrias.

de criao artstica e de acontecimentos scio-culturais de repercusso nacional e

internacional.
Ademais, Fundao Museu do Douro, instituda pelo Decreto-Lei n. 70/2006, de 23

de Maro 808, cabe, nos termos do artigo 3. dos respectivos Estatutos, aprovados em
anexo ao citado Decreto-Lei, a instalao, manuteno e a gesto do Museu da
Regio do Douro, criado pela Lei n. 125/97, de 2 de Dezembro 809, e a concretizao
das atribuies estabelecidas nesta lei. 810
Tambm a Fundao Casa da Msica foi instituda pelo Estado, atravs do Decreto-
Lei n. 18/2006, de 26 de Janeiro 811, com a finalidade de promover, fomentar, difundir
e prosseguir actividades culturais e formativas no domnio da actividade musical,
devendo, designadamente e na prossecuo dos seus fins, administrar e gerir o
edifcio da Casa da Msica, podendo, para o efeito, concessionar as diversas reas do
edifcio e gerir o aproveitamento dos seus espaos. 812
Uma outra forma de tutela dos bens que integram o patrimnio cultural passa pela sua
consagrao ao nvel das matrias fiscais: a alnea n) do n. 1 do artigo 44. do
Estatuto dos Benefcios Fiscais (EBF) 813 estabelece que esto isentos de imposto
municipal sobre imveis os que se encontrem classificados como monumentos
nacionais e os prdios individualmente classificados como de interesse pblico ou de
interesse municipal, nos termos da legislao aplicvel. Tambm o Cdigo do Imposto
Municipal sobre as Transmisses Onerosas de Imveis (CIMT) 814, na alnea g) do seu
artigo 6., prev que ficam isentos deste imposto as aquisies de prdios
classificados como de interesse nacional, de interesse pblico ou de interesse
municipal, ao abrigo da LBPC.
808
D.R. I-A Srie. 59 (2006-03-26) 2171-2177.
809
D.R. I-A. Srie. 278 (1997-12-02) 6433-6434.
810
Cabe aqui salientar que, nos termos da alnea c) do artigo 4. dos respectivos Estatutos, o patrimnio
da Fundao constitudo, entre outros, pelo direito de uso, por um perodo de 30 anos, prorrogveis por
iguais perodos, do imvel Casa da Companhia, sito na Rgua, cedido pelo Estado.
811
D.R. I-A Srie. 19 (2006-01-26) 615-622.
812
Nos termos da alnea a) do artigo 4. dos Estatutos da Fundao, em anexo ao Decreto-Lei n.
18/2006, D.R. I-A Srie. 19 (2006-01-26) 615-622, o patrimnio da Fundao constitudo,
nomeadamente, pelo direito de superfcie onde se encontra construdo o edifcio da Casa da Msica,
incluindo o referido edifcio e todas as construes nele edificadas ou no respectivo subsolo e os
equipamentos nele instalados.
813
Aprovado pelo Decreto-Lei n. 215/89, de 1 de Julho, D.R. I Srie. 149 (1989-07-01) 2578-2591, com a
ltima alterao conferida pela Lei n. 55-A/2010, D.R. I Srie Supl. 253 (2010-12-31) 6122-(2)-6122-
(320).
814
Aprovado pelo Decreto-Lei n. 287/2003, de 12 de Novembro, D.R. I Srie. 262 (2003-11-12) 7568-
7645, com a ltima alterao conferida pela Lei n. 55-A/2010, D.R. I Srie Supl. 253 (2010-12-31) 6122-
(2)-6122-(320).

semelhana do que ocorre com a generalidade do patrimnio do Estado, tambm a

gesto adequada do patrimnio histrico e cultural exige um conhecimento suficiente
dos bens que devem ser protegidos, o que nem sempre acontece. Por isso, a tutela do
patrimnio cultural passa, essencialmente, pela inventariao 815 e classificao 816 dos
bens culturais. 817 Por outro lado, h ainda que acautelar um outro factor que pode
contribuir para a deteriorao do patrimnio cultural e que consiste no facto de o
conjunto de normas em que tradicionalmente se situa a proteco especfica do
patrimnio histrico permanecer margem de quaisquer contactos com outros
sectores jurdicos afins, como o ordenamento do territrio, o urbanismo, o turismo ou a
habitao. 818 Na verdade, de realar que o patrimnio histrico e cultural no pode
ser dissociado de outras reas que incidam directa ou indirectamente sobre o
patrimnio, na medida em que estas podero, de alguma forma, contribuir para uma
gesto mais eficaz e, consequentemente, para o cumprimento das tarefas
fundamentais de conservao e proteco que se encontram cometidas ao Estado.
Contudo, nesta senda, importa fazer uma breve abordagem ao regime contido no
Decreto-Lei n. 140/2009, de 15 de Junho 819, que estabelece o regime jurdico dos
estudos, projectos, relatrios, obras ou intervenes sobre bens culturais classificados
ou em vias de classificao, de interesse nacional, de interesse pblico ou de
interesse municipal, e que vem, assim, concretizar as imposies normativas
decorrentes dos artigos 45. e 59. da LBPC.
Como resulta do prembulo do Decreto-Lei n. 140/2009 820 e atendendo a que as

intervenes em bens imveis obedecem s regras procedimentais do RJUE, aquele
diploma legal veio adaptar aquelas regras s especificidades do patrimnio cultural
imvel, de forma a facilitar a apreciao, por parte da administrao autrquica e da
administrao central, da necessidade, pertinncia e adequao das propostas de
obras ou intervenes. O artigo 2. do Decreto-Lei em apreciao elenca os princpios
gerais a que os estudos, projectos, relatrios, obras ou intervenes sobre bens
culturais devem obedecer, os quais se reconduzem preveno, planeamento,
815
Sobre a inventariao, cfr. o estatudo no artigo 19. da Lei n. 107/2001, D.R. I-A Srie. 209 (2001-09-
08) 5808-5829.
816
Sobre a classificao, cfr. o estatudo no artigo 18. da Lei n. 107/2001, D.R. I-A Srie. 209 (2001-09-
08) 5808-5829.
817
No entanto, antes da classificao ou inventariao possvel concretizar certas formas de proteco
dos bens culturais, como sejam as medidas cautelares legalmente previstas, nos termos do n. 3 do artigo
16. da Lei n. 107/2001, D.R. I-A Srie. 209 (2001-09-08) 5808-5829.
818
Como aduz ALONSO IBEZ (1996) Direito do patrimnio cultural [] p. 155.
819
D.R. I Srie. 113 (2009-06-15) 3653-3659.
820
D.R. I Srie. 113 (2009-06-15) 3653-3659.

graduabilidade, fiscalizao e informao, e cuja aplicao se subordina e articula com

os princpios gerais da poltica e do regime de proteco e valorizao do patrimnio
cultural previstos na Lei n. 107/2001 821.
ainda de destacar que o artigo 32. do Decreto-Lei n. 140/2009 822 estabelece que
as obras ou intervenes realizadas, directa ou indirectamente, pela administrao do
patrimnio cultural competente esto sujeitas elaborao dos relatrios ali previstos,
podendo ser dispensada a sua elaborao por despacho fundamentado do dirigente
mximo do servio competente, o que abre, mais uma vez, a porta
discricionariedade.
Em face de tudo quanto antes se disse, consideramos que o Estado deve desenvolver
todas as diligncias necessrias conservao e enriquecimento dos valores
culturais, procedendo necessria colaborao com outras entidades. 823
Em suma, os bens histricos e culturais so sujeitos a um regime especfico, que

estabelece a sua especial proteco e valorizao. Por isso mesmo, possuem uma
especificidade em relao ao regime jurdico dos bens que passa, essencialmente,
pelo facto de se estabelecer um direito sua fruio por toda a colectividade. 824
Deste modo, e em jeito de concluso, refira-se que facilmente constatamos que os

bens culturais assumem uma relevncia cada vez maior no mbito do patrimnio do
Estado, em especial do domnio privado, no s porque esto associados identidade
cultural portuguesa, mas tambm porque o Estado, enquanto titular deste tipo de bens,
deve afectar os mesmos a uma utilizao que permita aos cidados disfrutar do seu
valor de civilizao e cultura 825, concretizando, para o efeito, as medidas de gesto
que se afigurem necessrias, assegurando, assim, a continuidade entre o passado e
presente.
821
D.R. I-A Srie. 209 (2001-09-08) 5808-5829.
822
D.R. I Srie. 113 (2009-06-15) 3653-3659.
823
IBAEZ (1996, p. 171).
824
Como alerta MENEZES LEITO, Lus Manuel Teles de (2011) A Fruio dos Bens Culturais. In
AMADO GOMES, Carla; BONIFCIO RAMOS, org. - Direito da Cultura e do Patrimnio Cultural. Lisboa:
AAFDL. p. 323, a expresso legal fruio no a mais adequada, seria prefervel a expresso disfrute.
825
MENEZES LEITO (2011) A Fruio dos Bens Culturais [] p. 327.

7.3. REGIMES PARTICULARES
Nesta sede, iremos abordar a matria inerente ao patrimnio imobilirio do domnio

privado do Estado que se encontra afecto aos institutos pblicos, ao SEE e a
fundaes pblicas de direito privado e privadas de iniciativa pblica, na medida em
que so estes os regimes que ressaltam com mais evidncia no mbito da gesto
deste patrimnio.
Com efeito, como j dissemos anteriormente, podemos qualificar estes regimes como
particulares em virtude de, apesar de no disporem de uma disciplina especfica
expressamente prevista e regulada para a gesto dos bens imveis que integram o
domnio privado do Estado, esta gesto, efectuada por entidades distintas daquele, ser
caracterizada por algumas particularidades, tendo, designadamente, em conta os
poderes de actuao que lhes so conferidos nesta matria.
7.3.1. IMVEIS DO DOMNIO PRIVADO DO ESTADO AFECTOS AOS
INSTITUTOS PBLICOS
Os institutos pblicos, pessoas colectivas pblicas de tipo institucional, integram a

administrao indirecta do Estado, na medida em que so criados para assegurar o
desempenho de determinadas funes administrativas pertencentes, em regra, ao
Estado, sendo de destacar a existncia de trs categorias: os servios personalizados,
os estabelecimentos pblicos e as fundaes pblicas.
Desde logo, os servios personalizados so os servios pblicos de carcter

administrativo a que a lei atribui personalidade jurdica e autonomia administrativa ou
administrativa e financeira, nos termos dos n.s 1 e 2 do artigo 3. da LQIP. So
servios a quem a lei d personalidade jurdica e autonomia para poderem funcionar

como se fossem verdadeiras instituies independentes, mas na realidade no o so,

constituindo verdadeiros departamentos tipo direco-geral. 826
Por outro lado, as fundaes pblicas 827 so verdadeiras pessoas colectivas pblicas,
com autonomia administrativa e financeira, nos termos dos n.s 1 e 2 do artigo 3. da
LQIP, ao contrrio da generalidade das fundaes que so pessoas colectivas
privadas reguladas pelo CC. So patrimnios que so afectados prossecuo de fins
pblicos especiais, resultando do n. 2 do artigo 51. da LQIP que para um instituto
pblico ser considerado como fundao deve ter parte considervel das receitas
assente em rendimentos do seu patrimnio e dedicar-se a finalidades de interesse
social. As fundaes pblicas, como pessoas colectivas pblicas integradas na
Administrao indirecta do Estado, esto sujeitas a todo o bloco legal que compe o
direito pblico, conforme resulta do n. 2 do artigo 6. da LQIP, surgindo como formas
privilegiadas do Estado para prosseguirem interesses pblicos especficos que
convoquem a movimentao e utilizao de fundos a eles subordinados 828.
Por sua vez, os estabelecimentos pblicos so institutos pblicos de carcter cultural

ou social, organizados como servios abertos ao pblico, e destinados a efectuar
prestaes individuais generalidade dos cidados que delas caream 829, como o
caso das Universidades Pblicas, com excepo, claro, daquelas que j revestem a
natureza de fundao pblica em regime de direito privado, como o caso da
Universidade do Porto e da Universidade de Aveiro.
Todas as categorias de institutos pblicos detm patrimnio prprio, o qual, muitas das
vezes, constitudo por bens imveis transferidos do domnio privado do Estado,
como j foi explicitado supra em 4.9.. No entanto, tambm operam a gesto dos bens
imveis do Estado que lhe esto afectos e que lhe tenham sido cedidos,
precariamente, para a prossecuo dos fins de interesse pblico, sendo esta categoria
que nos importa aqui analisar e densificar.
826
Na acepo de FREITAS DO AMARAL (2006a) Curso de Direito Administrativo [] p. 366, que, a
ttulo meramente exemplificativo, cita o caso do Instituto de Gesto da Tesouraria e do Crdito Pblico,
I.P..
827
FREITAS DO AMARAL (2006a) Curso de Direito Administrativo [] p. 370 aventa o exemplo dos
servios sociais existentes em alguns Ministrios.
828
FARINHO (2006) Para alm do Bem e do Mal [] p. 358.
829
FREITAS DO AMARAL (2006a) Curso de Direito Administrativo [] p. 371.

Perante o breve enquadramento acima delineado, vamos agora veicular o estatudo na

LQIP, em especial o disposto no artigo 36., tendo em conta o regime patrimonial que
ali est consagrado.
De facto, o n. 1 do artigo 36. da citada Lei estabelece que o patrimnio dos institutos
pblicos que disponham de autonomia patrimonial constitudo pelos bens, direitos e
obrigaes de contedo econmico, submetidos ao comrcio jurdico privado,
transferidos pelo Estado ao instituto aquando da sua criao, ou que mais tarde sejam
adquiridos pelos seus rgos, e ainda pelo direito ao uso e fruio dos bens do
patrimnio do Estado que lhe sejam afectos. Por outro lado, o n. 3 da mesma
disposio legal prev ainda que podem ser afectos, por despacho do Ministro das
Finanas, administrao dos institutos pblicos os bens do domnio pblico
consignados a fins de interesse pblico que se enquadrem nas respectivas atribuies
e ainda os bens do patrimnio do Estado que devam ser sujeitos ao seu uso e fruio,
podendo essa afectao cessar a qualquer momento por despacho do membro do
Governo. Finalmente, e de acordo com o n. 4 do mesmo artigo, os bens dos institutos
pblicos que se revelarem desnecessrios ou inadequados ao cumprimento das suas
atribuies so incorporados no patrimnio do Estado, salvo quando devam ser
alienados, sendo essa incorporao determinada por despacho conjunto dos Ministros
das Finanas e da tutela.
Atentas as evidncias supra referidas, cumpre agora proceder qualificao dos actos
que sustentam a afectao de bens imveis a estas pessoas colectivas pblicas.
Como podemos verificar, a lei no especifica, nem qualifica o ttulo jurdico que
sustenta a afectao dos bens do domnio privado do Estado aos institutos pblicos
para a prossecuo das suas atribuies. Contudo, julgamos que, nestes casos e sem
prejuzo da necessidade de se verificar casuisticamente qual o ttulo jurdico utilizado
para o efeito, estaremos sempre perante um acto revestido de alguma precariedade,
na medida em que a afectao apenas se justificar ou permanecer enquanto se
mantiver a indispensabilidade de prossecuo dos fins conferidos ao instituto pblico.
Podemos, ento, estar perante uma cedncia de utilizao, arrendamento ou,
eventualmente, direito de superfcie.
Na verdade, sobre estes imveis, ou seja, sobre os imveis do domnio privado do

Estado que lhe esto afectos, os institutos pblicos apenas exercem meros poderes

de gozo sobre coisa alheia. 830 Assim, e como evidente, caso estejamos perante um
contrato de compra e venda ou de doao, ter, obrigatoriamente, de entender-se que
h uma verdadeira alienao da propriedade, pelo que esta passa a pertencer ao
instituto pblico. 831 Ao invs, se o ttulo jurdico for uma cedncia de utilizao, um
contrato de arrendamento ou de constituio do direito de superfcie, j a propriedade
do Estado se mantm, exercendo o instituto pblico meros poderes de gozo sobre
coisa alheia, de natureza obrigacional ou real, consoante os casos. H aqui, ento,
uma mera afectao com carcter eminentemente finalista, na medida em que as
faculdades de gesto esto limitadas ao cumprimento dos fins que justificam a
afectao, bem como s aces necessrias para a proteco, defesa, conservao e
manuteno dos imveis afectos. 832
Por outra banda, e ainda quanto categoria dos estabelecimentos pblicos, de

referir que, segundo o n. 4 do artigo 109. da supra citada Lei, as instituies de
ensino superior pblicas podem administrar bens do domnio pblico ou privado do
Estado ou de outra colectividade territorial que lhes tenham sido cedidas pelo seu
titular, nas condies previstas na lei e nos protocolos firmados com as mesmas
entidades. 833 Como j deixmos antever supra em 4.8., no caso das universidades
pblicas, a afectao dos bens imveis um dos pressupostos que conduz
possibilidade da sua transferncia para o respectivo patrimnio prprio.
830
CAETANO (2010) - Manual de Direito Administrativo [] p. 967-968, j se havia pronunciado sobre
esta matria, propugnando a ideia de que a definio da titularidade dos bens imveis do Estado ou do
instituto pblico dependia do ttulo jurdico em causa. Todavia, consideramos que o seu entendimento
encontra-se, de alguma forma, desactualizado face ao estatudo na actual LQIP, na medida em que esta
agora faz a destrina entre bens efectivamente transferidos do domnio privado do Estado para o
patrimnio dos institutos e bens do Estado que apenas lhe esto afectos. data, o Autor alertava para a
dificuldade de determinar se os bens que se encontravam na posse do instituto pblico eram bens do seu
prprio domnio privado ou antes bens do Estado sobre os quais aquele no detm seno meros poderes
sobre coisa alheia.
831
Matria j abordada supra em 4.8..
832
MONTOYA MARTN, Encarnacin (2007) El rgimen comn del patrimonio de los organismos
pblicos en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Pblicas. In
HORGU BAENA, Concepcin, coord. - Rgimen Patrimonial de Las Administraciones Pblicas. Madrid:
Iustel. p. 137.
833
Muitas vezes at nem existe qualquer ttulo jurdico que sustente esta afectao, no obstante esta se
verificar. Cite-se aqui o exemplo da Universidade de Lisboa.

7.3.2. IMVEIS DO DOMNIO PRIVADO DO ESTADO AFECTOS AO SECTOR

EMPRESARIAL DO ESTADO
Existem inmeras situaes em que o Estado submete a gesto de imveis do seu

domnio privado a empresas pblicas, quer sejam empresas constitudas sob a forma
comercial, quer sejam entidades pblicas empresariais. Efectivamente, nestes casos,
o Estado, perante a necessidade de gerir um determinado patrimnio imobilirio que
lhe pertence, pondera e decide conferir a sua gesto a empresas pblicas,
entendendo, assim, que, deste modo, ser mais eficiente e conduzir a uma maior
rendibilidade, na expectativa de uma maior dinamizao do patrimnio envolvido.
Nesta afectao e nesta nova forma de gesto patrimonial so usualmente conferidos

poderes de autoridade s empresas pblicas no mbito dessa gesto,
designadamente o poder de utilizar e fruir os bens do Estado que sejam submetidos
sua gesto, situao semelhante da figura do usufruto previsto e definido no
artigo1439. do CC834. Este direito caracteriza-se por ser um direito real de gozo, no
exclusivo, limitado e temporrio, podendo o seu titular usar, fruir e administrar o bem,
mas no dispor do mesmo, pois o direito de propriedade permanece noutro titular.
Nestes casos, estamos perante cedncia precria de bens imveis, sem que estes
passem a integrar o capital social das empresas em causa.
Refira-se que, no mbito da mencionada gesto, sobre as empresas pblicas impende

a obrigatoriedade de observao do disposto no Decreto-Lei n. 280/2007 835,
especialmente no que concerne s formas de administrao dos imveis ali previstas
e respectiva avaliao, sempre que aquela administrao envolva operaes
preconizadas no referido diploma. No entanto, e no obstante a sujeio ao Decreto-
Lei n. 280/2007 836, consideramos que dever ser a empresa pblica a fixar as
condies de utilizao ou ocupao inerentes a cada imvel que se encontre sob a
sua gesto, sob pena de serem desvirtuados os poderes de autoridade que lhe so
conferidos.
834
Determina este artigo que o usufruto o direito de gozar temporria e plenamente uma coisa ou direito
alheio, sem alterar a sua forma ou substncia. Como afirma MENEZES CORDEIRO, Antnio (1993)
Direitos Reais. reprint 1979. Lisboa: Lex p. 650, do ponto de vista econmico-social o usufruto
destina-se a proporcionar a uma pessoa um disfrute o mais amplo possvel sobre uma coisa apenas
durante determinado lapso de tempo, findo o qual vinga o direito de outra pessoa.
835
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
836
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

Nesta sede, podemos aventar alguns exemplos de empresas pblicas constitudas

para prosseguirem, essencialmente, fins conexionados com a gesto patrimonial,
como aconteceu com a Frente Tejo, S.A., apesar de a sua extino ter sido
recentemente determinada atravs do Decreto-Lei n. 110/2011, de 25 de
Novembro. 837 A sociedade Frente Tejo, S.A. constitui um exemplo fidedigno de uma
empresa pblica sob a forma privada, que foi constituda para prosseguir,
essencialmente, fins conexionados com a gesto patrimonial do Estado. Assim, para
que a Frente Tejo, S.A. pudesse levar a cabo os objectivos que presidiram sua
criao, tornou-se necessrio submeter sua gesto determinados imveis,
propriedade do Estado. Atravs da Resoluo do Conselho de Ministros n. 78/2008,
de 15 de Maio 838, foram aprovados os objectivos e as principais linhas de orientao
da requalificao e reabilitao urbana da frente ribeirinha de Lisboa, bem como as
respectivas zonas de interveno, inscritos no documento estratgico Frente Tejo,
S.A. anexo quela. Na sequncia daquela Resoluo, foi publicado o Decreto-Lei n.
117/2008, de 9 de Julho 839, ora revogado pelo Decreto-Lei n. 110/2011 840, que criou a
Frente Tejo, S.A. e aprovou os respectivos Estatutos, de acordo com o qual aquela
sociedade tinha por misso promover e executar um conjunto de aces de
requalificao e reabilitao urbanstica, de ndole fsica e funcional, destinadas
valorizao da frente ribeirinha de Lisboa nas reas de interveno designadas por
Frente Ribeirinha da Baixa Pombalina e por Ajuda-Belm. O citado diploma atribua
Frente Tejo, S.A. determinados poderes de autoridade para que aquela pudesse
prosseguir os fins que o legislador lhe determinou, destacando-se, de entre estes, o
disposto no artigo 7.. 841
Tambm a sociedade Arco Ribeirinho Sul, S.A., constituda pelo Decreto-Lei n.

219/2009, de 8 de Setembro 842, tem por objecto a coordenao global do Projecto do
837
D.R. I Srie. 227 (2011-11-25) 5058-5059. O artigo 2. do diploma prev que a dissoluo da Frente
Tejo ocorrer por deliberao da assembleia geral da Frente Tejo. Por sua vez, o artigo 3. estatui que as
atribuies e competncias cometidas Frente Tejo relativas rea de requalificao e reabilitao
urbana so transferidas para o Estado. O artigo 4. determina ainda que os imveis do domnio pblico e
privado do Estado necessrios prossecuo das atribuies e competncias antes referidas so
submetidas gesto das entidades competentes.
838
D.R. I Srie. 94 (2008-05-15) 2651-2663.
839
D.R. I Srie. 131 (2008-07-09) 4267-4271.
840
D.R. I Srie. 227 (2011-11-25) 5058-5059.
841
A ttulo exemplificativo, refira-se o poder de agir como entidade expropriante dos bens imveis e
direitos a eles inerentes necessrios prossecuo do seu objecto social, bem como o poder de
proteco, desocupao, demolio e defesa administrativa da posse dos terrenos e instalaes que lhe
estejam afectos.
842
D.R. I Srie. 174 (2009-09-08) 6098-6103. Refira-se que tambm o artigo 8. da LOE para 2012, Lei
n. 64-B/2011. D.R. I Srie Supl. 250 (2011-12-30) 5538-(48)-5538-(244), j faz referncia extino
desta sociedade, estabelecendo que, aps a extino, o valor remanescente do respectivo capital social,

Arco Ribeirinho Sul e do investimento a realizar naquele mbito, em termos

compatveis com a sua sustentabilidade financeira, nas reas e nos termos definidos
no respectivo Plano Estratgico aprovado pela Resoluo do Conselho de Ministros
n. 66/2009, de 23 de Julho 843 (vide n. 3 do artigo 2. do citado diploma legal e n. 1
do artigo 4. dos Estatutos da sociedade, aprovados e publicados em anexo ao
Decreto-Lei n. 219/2009 844). O mencionado projecto do Arco Ribeirinho Sul foi
lanado atravs da Resoluo do Conselho de Ministros n. 137/2008, de 12 de
Setembro 845, e visa a requalificao urbanstica de importantes reas
predominantemente industriais actualmente desactivadas na margem sul do esturio
do Tejo, nos municpios de Almada, Seixal e Barreiro, correspondentes aos antigos
complexos industriais da Margueira, da Siderurgia Nacional e da CUF/Quimigal, actual
Quimiparque. Nos termos do n. 1 do artigo 8. do Decreto-Lei n. 219/2009 846, a Arco
Ribeirinho Sul, S.A. est autorizada a utilizar os bens do domnio pblico e do domnio
privado do Estado abrangidos pelo projecto do Arco Ribeirinho Sul, nas respectivas
reas de interveno definidas pelo Plano Estratgico, aprovado pela Resoluo do
Conselho de Ministros n. 66/2009 847, com vista realizao das operaes ali
previstas e prossecuo dos seus fins.
Uma vez feita esta breve abordagem e como podemos verificar, existem algumas
situaes em que determinados bens imveis e infra-estruturas no so directamente
geridos pelo Estado, estando sujeitos a uma gesto descentralizada efectuada por
entidades formalmente particulares, mas materialmente pblicas, como sejam as
sociedades annimas de capitais exclusivamente pblicos. 848 Efectivamente, a gesto
pode ser atribuda, no apenas a concessionrios, mas a entidades que podemos
considerar formalmente particulares, mas materialmente pblicas, como sejam as
sociedades pblicas, as quais consubstanciam entidades privadas sujeitas a um
deduzido dos custos necessrios para a liquidao, pode ser afecto ao oramento do Ministrio da
Agricultura, Mar, Ambiente e Ordenamento do Territrio (MAMAOT), por despacho do membro do
Governo responsvel pela rea das finanas.
Na verdade, a dissoluo desta sociedade j foi deliberada em Assembleia Geral realizada no dia 21 de
Dezembro de 2011, com efeitos reportados a 31 de Dezembro de 2011, nos termos do disposto na alnea
b) do n. 1 do artigo 141. do CSC, bem como a sua entrada em liquidao. A extino da sociedade foi
aprovada em reunio do Conselho de Ministros de 12 de Janeiro de 2012.
843
D.R. I Srie. 156 (2009-07-23) 5121-5123.
844
D.R. I Srie. 174 (2009-09-08) 6098-6103.
845
D.R. I Srie. 177 (2008-09-12) 6652-6654.
846
D.R. I Srie. 174 (2009-09-08) 6098-6103.
847
D.R. I Srie. 156 (2009-07-23) 5121-5123.
848
Refira-se tambm, a ttulo exemplificativo, o caso das infra-estruturas porturias geridas pelas
respectivas Administraes Porturias, s quais cabe um amplo leque de poderes e cujas reas de
jurisdio se no circunscrevem s infra-estruturas porturias, abrangendo tambm imveis do domnio
pblico e do domnio privado do Estado.

regime especial, conforme resulta do artigo 3. do Decreto-Lei n. 558/99 849, em

termos de, pelo menos para alguns efeitos, serem equiparadas a entes pblicos, no
horizonte do exerccio da gesto privada de interesses pblicos, encontrando-se,
nessa medida, subordinadas ao Direito Administrativo. 850 Refira-se, alis, que o n. 1
do artigo 14. do citado Decreto-Lei prev expressamente que as empresas pblicas
exeram os poderes e prerrogativas de autoridade de que goza o Estado,
designadamente quanto a licenciamento e concesso, nos termos da legislao
aplicvel utilizao do domnio pblico, da ocupao ou do exerccio de qualquer
actividade nos terrenos, edificaes e outras infra-estruturas que lhe estejam afectas.
Nos termos do n. 2 da mesma disposio legal, tais poderes especiais so atribudos
por diploma legal, em situaes excepcionais e na medida do estritamente necessrio
prossecuo do interesse pblico, ou no caso de empresas pblicas encarregadas
da gesto de servios de interesse econmico geral, ho-de constar do contrato de
concesso.
Atento o acima referido, parece-nos at que a atribuio da gesto dos imveis do

domnio privado do Estado a uma empresa pblica, poder revelar-se benfica e
proveitosa para o interesse pblico, face s vantagens que da podem advir,
eventualmente, em termos financeiros, quer, essencialmente, em termos dos projectos
a que o Estado se props concretizar.
7.3.3. IMVEIS DO DOMNIO PRIVADO DO ESTADO AFECTOS A FUNDAES

PBLICAS DE DIREITO PRIVADO E PRIVADAS DE INICIATIVA PBLICA
A par das fundaes pblicas, cuja categoria, como j vimos supra em 7.3.1., se
insere no mbito dos institutos pblicos, existem as usualmente designadas de
fundaes pblicas de direito privado e de fundaes privadas de iniciativa pblica.
As fundaes qualificadas como de direito privado so criadas pelo Estado atravs de

um acto pblico, seja sob a forma de lei seja sob a forma de decreto normativo. 851
849
D.R. I-A Srie. 292 (1999-12-17) 9012-9019.
850
Sobre este assunto, conferir o aduzido por MONIZ (2006) O Domnio Pblico [] p. 239.
851
BLANCO DE MORAIS, Carlos (1995) Da relevncia do direito pblico no regime jurdico das
fundaes privadas. In Estudos em memria do Professor Doutor Joo de Castro Mendes. Lisboa: Lex. p.

A constituio de fundaes pblicas em regime de direito privado actualmente

permitida pelo RJIES, conforme estabelecido nos seus artigos 129. e seguintes, mas
ainda assim pouco conhecido o papel do Estado, ao nvel patrimonial, na criao
destas entidades. No entanto, e perante esta nova realidade, cabe aqui questionar se
o patrimnio do Estado que estava afecto instituio de ensino superior permanece
afecto em idnticas condies fundao criada nestes termos. Para resposta a esta
questo, parece-nos que o disposto no artigo 130. da Lei n. 62/2007 852 aponta para
uma soluo afirmativa, na medida em que estatui que o patrimnio da fundao
constitudo pelo patrimnio da instituio de ensino superior em causa ou, quando se
tratar de uma unidade orgnica, pelo patrimnio da instituio que estava afecto
especificamente s suas atribuies, nos termos fixados pelo diploma legal que
proceder criao daquela, sendo que o Estado pode contribuir para o patrimnio da
fundao com recursos suplementares.
Quanto s fundaes privadas de iniciativa pblica elas so, cada vez mais, criadas,
semelhana das empresas pblicas, para prosseguirem atribuies especficas que se
encontram cometidas ao Estado e, em especial, para gerirem o seu patrimnio. 853 854
Neste postulado, as fundaes privadas tm sido, e continuam a ser, uma resposta do

direito s vontades individuais em destacar das suas esferas jurdicas um patrimnio e
submet-lo prossecuo de interesses especficos, nomeadamente interesses
socialmente relevantes. 855
562. A este propsito, este Autor afirma diz que no constitui uma tarefa simples distinguir uma fundao
de direito pblico de uma fundao de direito privado na ordem jurdica portuguesa, atravs do recurso
singularidade de elementos tpicos demasiado precisos e observados per se. Este Autor considera que
a maioria das fundaes privadas de iniciativa pblica foram constitudas antes do Cdigo Civil de 1966,
de forma a que o Estado pudesse obviar s incertezas e permissividade do direito privado, atravs da
criao de regimes especiais, por via legislativa. No entanto, reconhece que esta posio surge
contrariada pela criao de algumas fundaes muito depois de 1966, como o caso da Fundao das
Descobertas.
852
D.R. I Srie. 174 (2007-09-10) 6358-6389.
853
De acordo com o Parecer PGR n. 2/2001 (Joo Manuel da Silva Miguel). D.R. II Srie. 245 (2001-10-
22) 17638-17654, O quadro jurdico em vigor sobre a concesso de auxlios a particulares no autoriza a
concluir por uma permisso geral de auxlio pelo Estado e por outras pessoas colectivas pblicas, para a
instituio de fundaes de direito privado e interesse social, nos termos previstos pelo Cdigo Civil. a
condicionado o poder de conceder tais auxlios respectiva previso no mbito das atribuies e
competncias das entidades pblicas, norteado sempre pela ideia de promoo do interesse pblico.
854
FARINHO (2006) Para alm do Bem e do Mal [] p. 351-352, diz que precisamente por esse
motivo que se pode considerar curioso entender a categoria fundao de Direito privado como tpica
manifestao da personalidade colectiva regida por este Direito quando no s a aquisio da sua
personalidade, como importantes momentos da sua vida jurdica esto dependentes do poder poltico e
do Direito Administrativo.
855
Segundo FARINHO (2006) Para alm do Bem e do Mal [] p. 358. Sobre esta questo, tambm
BLANCO DE MORAIS (1995) Da relevncia do direito pblico [] p. 591, questiona as razes que
conduziram o Estado criao destas entidades, ao invs de criar uma fundao pblica, entendendo,
como a generalidade da doutrina, que os motivos residem na inteno de fugir ao rigor do direito pblico,

Atento o discorrido, como que podemos qualificar os actos que titulam a afectao
do patrimnio a este tipo de fundaes? 856 Nesta esteira, inegvel que o patrimnio
originariamente pblico no perde essa natureza, semelhana do que ocorre nas
fundaes pblicas, na medida em que est em causa uma mera afectao precria,
enquanto a entidade em causa prosseguir a misso que lhe foi cometida por lei, por
iniciativa do Estado, podendo, para o efeito, recorrer-se, designadamente, figura da
cedncia de utilizao ou do usufruto. Nesta sede, no podemos aqui deixar de fazer
referncia Fundao Mata do Buaco, j abordada supra em 6.2.4., qual foi
concedido o direito de usufruto sobre o patrimnio do Estado inserido na Mata
Nacional do Buaco, por um perodo de 30 anos, bem como da Fundao para a
Proteco de Gesto Ambiental das Salinas do Samouco, instituda pelo Estado
atravs do Decreto-Lei n. 306/2000, de 28 de Novembro 857, cujos Estatutos foram
publicados em anexo ao citado diploma legal e posteriormente substitudos pelo
Decreto-Lei n. 36/2009, de 10 de Fevereiro. 858 De acordo com o estatudo no
prembulo do primeiro Decreto-Lei em referncia, a Fundao, com horizonte de auto-
sustentabilidade a mdio prazo, ter como objectivo primordial manter e desenvolver o
ecossistema, bem como estudar, implementar e gerir a aplicao prtica de um
modelo scio-econmico de desenvolvimento sustentvel. Nos termos do artigo 5., n.
1, alnea a), do Decreto-Lei n. 36/2009 859, o patrimnio da Fundao constitudo,
designadamente, pelo direito de usufruto por 30 anos, concedido pelo Estado, sobre
imveis expropriados no Complexo das Salinas do Samouco, constantes do anexo II
ao referido Decreto-Lei. aqui de realar que o n. 2 do artigo 3. dos Estatutos
determina que os actos de disposio do direito de usufruto carecem de autorizao
prvia dos membros do Governo responsveis pelas reas do ambiente, do
especialmente no que diz respeito disciplina oramental, contabilidade pblica, fixao de vencimentos
salariais e introduo de uma gesto para-empresarial que escape rgida estrutura verticalista da
Administrao.
856
FARINHO (2006) Para alm do Bem e do Mal [] p. 363, considera que Quando o Estado opta por
autonomizar parte do seu patrimnio para criar uma fundao pblica ou para instituir uma fundao
privada ainda e sempre de natureza pblica que cuidamos. Isto , apesar da opo por regimes
distintos, de direito pblico ou privado, hoje consensual o entendimento de que a origem pblica e a
prossecuo pblica de fins socialmente relevantes mantm os fundos pblicos com tal natureza, apesar
do destacamento para nova pessoa colectiva. Tambm CABRA DE LUNA, Miguel ngel (2002) A
Regulamentao e Funcionamento das Fundaes. As Fundaes de titularidade pblica: referncia
especial s fundaes pblicas de sade, Trad. Consultores Profissionais de Lnguas, Lda.. Revista do
Tribunal de Contas. Lisboa. N. 37 (2006) p. 196, considera que as fundaes privadas de origem pblica
ou sob domnio pblico, como so designadas no direito espanhol, fazem parte, em todo o caso, do bloco
pblico, o que as faz estar sujeitas normativa estatal e comunitria aplicvel ao sector pblico.
O artigo 34. da Constituio espanhola reconhece o direito de fundao, no sentido de garantir a
existncia deste instituto jurdico, enquanto manifestao da autonomia da vontade.
857
D.R. I-A Srie. 275 (2000-11-28) 6733-6736.
858
D.R. I Srie. 28 (2009-02-10) 881-886. Este diploma procedeu tambm modificao dos instituidores
da Fundao.
859
D.R. I Srie. 28 (2009-02-10) 881-886.

ordenamento do territrio, das obras pblicas e dos transportes, no obstante o n. 1

da mesma disposio legal estatuir que a Fundao pode praticar todos os actos
necessrios realizao dos seus fins e gesto do seu patrimnio, incluindo a
aquisio, a onerao ou a alienao de qualquer tipo de bens.
Esta afectao de patrimnio a fundaes privadas de iniciativa pblica denota

imensos aspectos positivos, dos quais relevam a obteno de uma maior eficincia e
eficcia, a fuga proeminncia da rentabilidade e a preocupao com outras
operaes materiais, como a conservao e manuteno dos imveis. 860
Por fim, cumpre ainda salientar que o que aqui deixmos registado tem aplicao
relativamente s chamadas instituies particulares de interesse pblico, que se
integram nas fundaes privadas, e, consequentemente, as pessoas colectivas de
utilidade pblica, inseridas no seio das primeiras.
860
CABRA DE LUNA (2002) A Regulamentao e Funcionamento das Fundaes [] p. 194,
relativamente constituio de fundaes privadas pelo Estado, ainda que se reportando ao
ordenamento jurdico espanhol, faz referncia existncia de uma patente anomalia, na medida em que,
nestas situaes, o Estado se submete sua prpria tutela e porque se pretende aligeirar determinados
controlos ou intervenes fixadas pela legislao para a actividade do Estado, valendo-se da constituio
de uma fundao de carcter particular, considerando que o Estado conta com instrumentos de actuao
suficientes para no ter que recorrer a procedimentos como o citado. Por fim, afirma que, muitas vezes, o
que se pretende a captao de fundos privados e o aproveitamento de incentivos fiscais.
Tambm MACEDO (2001) Sobre as Fundaes Pblicas [] p. 57, sustenta a possibilidade de a opo
de uma pessoa colectiva privada ter apenas como escopo a flexibilizao dos seus actos de gesto, a
fuga ao controlo jurdico-financeiro dos prprios dinheiros movimentados ou da prpria gesto.


8. IMPLICAES DA NOVA CONFIGURAO DA GESTO DO PATRIMNIO

8.1. ENQUADRAMENTO
J deixmos demonstrada ao longo da presente dissertao a relevncia alcanada

pela reforma do RPIP, consubstanciada no Decreto-Lei n. 280/2007 861, bem como a
sua caracterizao e sistematizao. No entanto, o nosso estudo no poder ficar
completo sem que essa relevncia seja conexionada com a conjuntura poltica e
econmica actual, no mbito da qual abordaremos a relao existente entre o princpio
da gesto eficaz e o princpio do interesse pblico e preconizaremos algumas
alteraes ao regime jurdico ora implementado em matria de gesto dos bens
imveis do domnio privado do Estado, decorrentes da anlise profundamente crtica
aqui esgrimida. Por outro lado, ainda essencial a referncia problemtica, j bem
conhecida, inerente aplicao de normas de Direito Privado gesto do patrimnio
imobilirio do domnio privado do Estado, apesar de, como veremos, esta controvrsia
se encontrar, hodiernamente, mais desvanecida face ao relevo que as formas de
direito privado cada vez mais assumem no contexto da eficincia e racionalizao dos
recursos pblicos, encontrando-se, praticamente, assente a ideia da aplicao
subsidiria do direito privado comum.
8.2. A GESTO PATRIMONIAL NO CONTEXTO POLTICO-IDEOLGICO

ACTUAL
Como consabido, ao Estado Social, fundado em formas directas de interveno na

economia, sucedeu a regulao estatal da economia e de actividades afins em prol do
interesse pblico, motivo pelo qual desapareceu o Estado que produzia directamente
861
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

os bens e administrava directamente os servios, passando apenas a garante do

adequado funcionamento do mercado e de certos servios essenciais. 862
Efectivamente, o Estado prestador ou produtor foi substitudo pelo Estado regulador e,

por esse motivo, a Administrao Pblica passou a ser gerida por tcnicas de
organizao e gesto mais afeitas s aplicadas s empresas privadas, conforme
prescreve o gerencialismo 863. Com efeito, a evoluo do Estado liberal para o Estado
social trouxe grandes mudanas sociais, econmicas e culturais, no mbito da qual a
gesto patrimonial veio a sofrer alteraes profundas, j que houve lugar a um
crescimento das estruturas administrativas e a uma inevitvel interpenetrao entre o
Estado e a sociedade. Antes, a viso liberal assentava na separao entre o Estado e
a Sociedade, como forma de garantir a propriedade e a intimidade, sendo estas
concebidas como valores fundamentais que o liberalismo visava preservar a todo o
custo. 864 Actualmente, a garantia da propriedade desvaneceu-se com a globalizao
econmica, tendo as funes do Estado sido redefinidas. No entanto, com esta
evoluo passou a exigir-se uma actuao mais eficaz, autnoma, flexvel e dinmica,
que fosse permitida pela fuga aos meios tradicionais e puramente administrativistas de
gesto.
Assim, a crise do Estado social veio reforar a ideologia do Estado neoliberal, de

acordo com a qual a Administrao surge cada vez mais vocacionada para a gesto e
controlo do resultado, o que patente na gesto do patrimnio imobilirio do Estado.
862
Como afirma CABRAL DE MONCADA, Lus (2004) - A Administrao Pblica, a Privatizao e o
Direito Privado. In Estudos em homenagem ao Professor Doutor Armando M. Marques Guedes. Lisboa:
Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. p. 481. No mesmo sentido, tambm SANTOS, Antnio
Carlos; GONALVES, Maria Eduarda; MARQUES, Maria Manuel Leito (1999) Direito Econmico. 3.
ed. 2. reimp.. Coimbra: Almedina. p. 73, aduzem que o Estado produtor perdeu a importncia que
detinha, essencialmente, a partir da reviso de 1982, o mesmo no se passando com o Estado regulador.
Alis, estes Autores (1999, p. 75-76) afirmam mesmo que a reduo do peso do Estado empresrio e a
liberalizao de determinados sectores de actividade econmica tm sido acompanhadas por um
alargamento do papel do Estado como regulador, detendo a Constituio um vasto conjunto de tarefas de
regulao pblica em matria de organizao econmica. Vide, a este propsito, o artigo 81. da CRP.
863
BINENBOJM, Gustavo (2006) - Uma teoria do Direito Administrativo: Direitos fundamentais,
democracia e constitucionalizao. Rio de Janeiro: Renovar, p. 20. Tambm a este propsito, OLIVEIRA
MARTINS (2010) O Estado em Transformao [] p. 337-338, reala que muitas das actividades que
originariamente cabiam num monoplio de interveno do Estado ou que estavam reservadas a entidades
pblicas passaram a poder ser exercidas em concorrncia com entidades privadas, salientando o
surgimento de um conceito de Estado subsidirio que, por decorrncia da ideia de Estado de Direito
Democrtico, aponta para que o poder pblico estadual seja apenas chamado a intervir quando a
sociedade civil ou quando outras entidades, pblicas ou privadas, no sejam, por si, capazes de
adequadamente prover s situaes de necessidade colectiva que em cada momento relevam.
864
ESTORNINHO, Maria Joo (2009) A Fuga para o Direito Privado: contributo para o estudo da
actividade do direito privado da Administrao Pblica. 2. reimp.. Coimbra: Almedina. p. 31.

Contudo, esta ideologia neoliberal pode pr em risco a subsistncia do patrimnio

imobilirio pblico, mormente do que integra o domnio privado disponvel. Por um
lado, so cada vez mais as exigncias advenientes da garantia da sustentabilidade
econmico-financeira do Estado. Por outro lado, os Estados esto obrigados a cumprir
com os objectivos assumidos no quadro do Pacto de Estabilidade e Crescimento 865 e
agora com os compromissos contrados no mbito do memorando de entendimento
estabelecido com a Comisso Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo
Monetrio Internacional, usualmente denominada troika. 866 Deste modo, todos os
factores acima enumerados conduzem a que o Estado queira ver reduzido o volume
de imveis que detm no seu patrimnio, designadamente atravs da sua
rentabilidade econmica e financeira ou da sua alienao, para fazer face aos
problemas financeiros com que se debate, de forma a engrossar o errio pblico. 867
Dito de outra forma, na actual conjuntura, o Estado deve ser dotado de instrumentos
que lhe permitam extrair a maior rentabilidade possvel dos seus bens imveis, quer
atravs da sua alienao, quer atravs do seu aproveitamento ou explorao, com o
fim de eliminar ou reduzir o dfice pblico. 868
Nesta medida, e actualmente, a gesto patrimonial est mais vocacionada para a

disposio dos bens imveis do Estado e para a sua integrao no mercado, de forma
a alcanar a to almejada estabilidade oramental, incrementando a explorao
rentvel dos bens em causa, mas tambm o cumprimento das obrigaes de
pagamento da dvida pblica.
865
O Pacto de Estabilidade e Crescimento destina-se a assegurar a disciplina oramental dos Estados-
Membros, com vista a evitar a ocorrncia de dfices excessivos, contribuindo, desta forma, para a
estabilidade monetria e devendo os Estados-Membros coordenar as suas polticas econmicas a nvel
europeu. No mbito da Repblica Portuguesa, e tendo por base o Pacto de Estabilidade e Crescimento,
foi aprovado do Programa de Estabilidade e Crescimento para o perodo 2011-2014.
866
Na verdade, em consequncia destes factos, os pases da zona euro, e em especial Portugal,
encontram-se j destitudos do poder de conduo da poltica monetria, passando a dispor de escassos
instrumentos de poltica econmica, uma vez que so obrigados a manter os seus oramentos dentro de
determinados parmetros que apontam substancialmente para o equilbrio oramental. Neste sentido,
PAZ FERREIRA (2006) - Notas sobre a Deciso Financeira [] p.758.
867
PAZ FERREIRA (2006) - Notas sobre a Deciso Financeira [] p. 759, faz referncia alocao de
bens pblicos, salientando que o esforo primordial nesta matria deve orientar-se no sentido da
qualidade e da eliminao dos desperdcios, sem descurar a necessidade de manuteno de mnimos de
qualidade, em servios que so fundamentais para a coeso da sociedade. Tambm FERNNDEZ
ACEVEDO (2010) Rgimen jurdico del aprovechamiento [] p. 964, aborda esta matria relativamente
poltica econmica espanhola.
868
Neste sentido, FERNNDEZ ACEVEDO (2010) Rgimen jurdico del aprovechamiento [] p. 964.

8.2.1. O PRINCPIO DA GESTO EFICAZ VERSUS O PRINCPIO DO INTERESSE

PBLICO
Presentemente, podemos, desde j, afirmar que consideramos que, no mbito da

gesto patrimonial do Estado, o princpio do interesse pblico surge mais mitigado,
detendo uma nova configurao e dimenso. Tradicionalmente, o Direito
Administrativo fundava-se nos princpios da supremacia e da indisponibilidade do
interesse pblico, ou seja, o interesse pblico deveria ter prevalncia sobre os
interesses privados e a Administrao no podia renunciar sua utilizao. Ainda
hoje, muitas decises subjectivas e arbitrrias so adoptadas ao abrigo do princpio do
interesse pblico e da sua prossecuo. 869 Alis, a maior parte das solues so
fundamentadas por meio da expresso, vaga e indeterminada, interesse pblico. Na
verdade, o interesse pblico composto pela conciliao de vrios interesses,
incluindo os privados, dependendo da matriz poltica de cada Governo e sendo, por
isso, objecto de discricionariedade. 870 871
Hodiernamente, o princpio do interesse pblico entendido em paralelo com o

princpio da proporcionalidade, ou seja, a relao custo-benefcio decorrente deste
princpio avalia as vantagens e desvantagens oriundas da prossecuo do interesse
pblico e os eventuais sacrifcios dos interesses privados. Efectivamente, a busca pela
eficincia consubstancia o balanceamento entre a despesa e o rendimento da
actuao administrativa. 872 O interesse pblico , em sentido jurdico-administrativo,
do que qualificado, a nvel normativo superior, como manifestao directa ou
869
Sobre o facto de o interesse pblico assumir um carcter heterogneo, cfr. GIANINNI (1993, p. 109-
112).
870
VIEIRA DE ANDRADE, Jos Carlos (1993) Interesse Pblico. In FERNANDES, Jos Pedro, dir. -
Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica. Lisboa. vol. 5. p. 275, considera que o interesse pblico, em
sentido jurdico-administrativo, qualificado, a nvel normativo superior, como manifestao directa ou
instrumental das necessidades fundamentais de uma comunidade poltica e cuja realizao atribuda,
ainda que no exclusivo, a entidades pblicas.
871
Sobre este assunto, ANTUNES (2011, p. 513) aduz que a ausncia de um conceito substancial de
interesse pblico, aliada inexistente densificao da sua natureza jurdica, caminham a par da sua
mistificao e tambm da sua dissolvncia nas mos de uma Administrao entendida subjectivamente. A
tal ponto tem sido assim, que, no raras vezes, em nome do interesse pblico, os entes pblicos
procuram justificar aces e actuaes (de parte) nem sempre lcitas ou legtimas.
872
Como refere CALVO, Filipa Urbano (2008) Contratos sobre o exerccio de poderes pblicos. In
GONALVES, Pedro, org. - Estudos de Contratao Pblica. Coimbra: Coimbra Editora. vol. 1. p. 335,
assiste-se hoje a uma consciencializao de que a satisfao adequada e eficiente do interesse pblico
passa pela possibilidade de a Administrao acordar com os interessados os efeitos jurdicos adaptados
quela satisfao, seja por recurso celebrao de contratos de direito privado, seja por reconhecimento
do exerccio consensual de competncias administrativas atravs da celebrao de contratos
administrativos.

instrumental das necessidades fundamentais de uma comunidade poltica e cuja

realizao atribuda, ainda que no em exclusivo, a entidades pblicas. 873
Por tudo o que ficou dito e de acordo com o j concludo supra em 8.2., cabe aqui
realar que, actualmente, a gesto dos bens imveis do domnio privado do Estado
reside numa perspectiva de contnua e sustentada criao de valor para aquele, em
detrimento da sua valorizao e conservao. que no podemos esquecer que o
Estado foi obrigado a assumir uma nova postura e a encontrar novas formas de
actuao.
Nesta perspectiva, ser que a gesto proactiva do patrimnio imobilirio do Estado

coincidente com o princpio da prossecuo do interesse pblico ou ser que este
aparece dissimulado nos mecanismos de alienao legalmente consagrados, atravs
dos quais se pretende fazer face s presses das conjunturas econmicas? Na
verdade, tendemos a concordar com as duas proposies constantes da questo
acima enunciada, na medida em que, se por um lado, no podemos olvidar que, no
contexto actual, a gesto patrimonial imobiliria, que se pretende racional e eficaz,
tende a identificar-se com o interesse pblico, enquanto interesse no individualizvel
e colectivo, por outro, muitas das vezes, o interesse pblico serve para dissimular
algumas das opes polticas reservadas nesta matria, sem terem por propsito a
concretizao e a escolha formal das necessidades sociais, mas essencialmente
econmico-financeiras. Com efeito, e presentemente, bem patente a aplicao
prioritria da destinao exclusiva dos bens imveis do domnio privado do Estado
produo da mxima rentabilidade numa ptica estritamente de rentabilidade
financeira, por exigncia derivada da garantia da sustentabilidade econmico-
financeira do Estado social e da necessidade de cumprir com os objectivos assumidos
pelos Estados Membros da Unio Europeia.
No entanto, ser que estas exigncias, de cariz essencialmente econmico-financeira,

constituem um verdadeiro interesse pblico? Propendemos, mais uma vez, para
manifestar uma resposta afirmativa a esta questo, porquanto o cumprimento dos
objectivos acordados no mbito do memorando de entendimento estabelecido com a
troika essencial para a referida sustentabilidade econmica e financeira do Pas,
tendo at em conta que o prprio Governo assume que o acordo estabelecido ter
precedncia sobre qualquer outra finalidade que se proponha atingir, designadamente
873
VIEIRA DE ANDRADE (1993) Interesse Pblico [] p. 275 e ss..

de carcter programtico, ou medidas especficas, at que a sustentabilidade

oramental esteja assegurada. 874
Deste modo, parece-nos que a credibilidade financeira do Pas, para reduzir o

endividamento nacional e o dfice externo, assume o interesse pblico primrio a
prosseguir, pelo que, tambm aqui, a gesto patrimonial ter um papel primordial a
desempenhar. Com efeito, a alienao de patrimnio imobilirio do domnio privado do
Estado, mormente o que manifeste carcter excedentrio, poder contribuir, de forma
clara e decisiva, para o cumprimento dos almejados objectivos. 875 Assim, a gesto
eficaz dos bens imveis do domnio privado do Estado tem como objectivo primordial a
obteno da maior rentabilidade econmica que esses bens podem proporcionar no
comrcio jurdico, tendo em vista a prossecuo do interesse pblico que se revele
preponderante, que, na actualidade, parece passar pela sustentabilidade oramental.
8.2.2. PERPLEXIDADES DO NOVO REGIME JURDICO - ALTERAES

PRECONIZADAS
Nesta sede, vamos elencar as alteraes que julgamos pertinentes para o Decreto-Lei
n. 280/2007 876, no que respeita somente ao domnio privado do Estado.
Efectivamente, e apesar de o citado diploma legal ter ainda uma curta vigncia e ter
constitudo uma inovao quanto a esta temtica, a experincia prtica acumulada
com a aplicao do RJPIP e dos respectivos instrumentos de regulamentao parece
revelar a necessidade de simplificar ainda mais, agilizar, aperfeioar e clarificar alguns
874
O Programa do XIX Governo Constitucional, p. 16, prev expressamente que [] o cumprimento dos
objectivos e das medidas previstas no Programa de Assistncia Financeira acordado com a Unio
Europeia e com o Fundo Monetrio Internacional ter precedncia sobre quaisquer outros objectivos
programticos ou medidas especficas, incluindo apoios financeiros, benefcios, isenes ou outro tipo de
vantagens fiscais ou parafiscais cuja execuo se venha a revelar impossvel at que a sustentabilidade
oramental esteja assegurada. O Governo adopta como princpio prioritrio para a conduo de todas as
polticas que nenhuma medida com implicaes financeiras ser decidida sem uma anlise quantificada
das suas consequncias no curto, mdio e longo prazo e sem a verificao explcita da sua
compatibilidade com os compromissos internacionais da Repblica.
875
Mais uma vez refira-se que o Programa do XIX Governo Constitucional faz meno, no mbito da
reduo de custos, continuao dos programas de racionalizao do patrimnio do Estado, onde se
inclui, sem dvida, a alienao de imveis.
Nesta senda, tambm o Quadro de Avaliao e Responsabilizao (QUAR) de 2011 da DGTF contempla
como objectivo operacional, na vertente da eficcia, a optimizao do processo de alienao de
patrimnio imobilirio pblico, tendo como indicador a meta de 370 milhes de euros de valor efectivo
de vendas, acrescido do valor dos processos de alienao autorizados pelo Governo, mas no
contratualizados a 31.12.2011.
876
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

mecanismos e procedimentos, com vista a permitir e garantir, na decorrncia do j

anteriormente preconizado, uma resposta mais adequada e eficaz gesto patrimonial
imobiliria.
As alteraes preconizadas tm por escopo o reforo do rigor e da clarificao do

RJPIP, garantindo-se uma resposta adequada s exigncias da gesto destes activos.
Neste sentido, e de forma a explicitar algumas das alteraes ora introduzidas, importa
elencar as que se destacam pelo seu carcter significativo relativamente s regras de
gesto e aos respectivos procedimentos.
Como apreciao geral e crtica, temos a apontar vrios aspectos que, em nossa
opinio, muito contribuiriam para uma melhor apreenso e, consequentemente,
aplicao deste regime.
Temos presente que o diploma ora em vigor pretendeu reunir num s normativo o
RJPIP, face existncia de inmeros diplomas avulsos sobre esta matria. Contudo, e
apesar desta almejada sistematizao e da boa tcnica legislativa, em nossa opinio o
Decreto-Lei n. 280/2007 877 enferma de algumas lacunas e deficincias. Antes de tudo
o mais, parece-nos que o Decreto-Lei n. 280/2007 878 peca por no ter densificado, de
forma suficientemente clara, o regime atinente ao domnio privado do Estado, no
obstante oferecer um panorama sobre o mesmo.
Desde logo, julgamos que teria sido prudente revogar o Decreto-Lei n. 477/80 879 e
incorporar as matrias nele previstas, procedendo sua adequada actualizao, tendo
em conta, designadamente, a destrina que concebida entre o domnio privado
disponvel e o domnio privado indisponvel. que, no obstante esta diferenciao
permanecer a nvel doutrinrio e a nvel normativo no mbito do Decreto-Lei n.
477/80 880, a mesma poderia ser reflectida de forma mais evidente no RJPIP. Na
verdade, e como vimos, o domnio privado indisponvel continua a ter um papel
relevante a desempenhar em sede de gesto patrimonial, face sua relao com os
fins de interesse pblico e sua afectao aos mesmos. Por outro lado, por uma
questo de sistematizao, consideramos que o Decreto-Lei n. 280/2007 881 deveria
contemplar expressamente, ainda que a ttulo meramente enunciativo, todas as formas
877
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
878
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
879
D.R. I Srie. 239 (1980-10-15) 3406-3410.
880
D.R. I Srie. 239 (1980-10-15) 3406-3410.
881
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

de aquisio de bens imveis para o domnio privado do Estado, semelhana do que

nos propusemos supra em 3..
Alm disso, propendemos para o entendimento de que seria curial dedicar um

Captulo ao regime da proteco e defesa do patrimnio imobilirio que integra o
domnio privado do Estado, para alm das obrigaes inerentes ao registo e
inventariao que j ali constam.
Por outra banda, pensamos que seria proveitoso consagrar algumas das normas ao
regime jurdico dos contratos celebrados neste mbito. Com efeito, atenta a ausncia
de uma norma sobre o regime aplicvel aos contratos celebrados tendo por objecto os
imveis do domnio privado do Estado, so suscitadas inmeras dvidas sobre esta
matria. Assim, poderia prever-se o regime aplicvel quanto preparao e
celebrao dos referidos contratos, que seria o Decreto-Lei n. 280/2007 882, e quanto
sua execuo e extino regeria o Direito Privado, como, alis, acontece, ainda que
no esteja previsto expressamente. Esta questo est relacionada com uma outra que
tem sido muito abordada ao longo do nosso estudo e que reside no facto de o CCP
excluir do seu mbito de aplicao os contratos relativos a bens imveis, como sejam
os de compra e venda ou locao. Esta excluso coloca o problema j amplamente
conhecido de ausncia de normativos especficos dirigidos ao regime substantivo
deste tipo de contratos, que, alis, segundo os conceitos constantes do CCP, integram
a categoria de contratos administrativos, o que se afigura um contra-senso. Na
verdade, parece-nos que seria essencial o Decreto-Lei n. 280/2007 883 dedicar um
Captulo ao regime material dos contratos que tenham por objecto os bens imveis do
domnio privado do Estado, o que dissiparia muitas das dvidas que actualmente
surgem em torno da execuo deste tipo de contratos, no obstante reconhecermos
que esta seria uma tarefa extremamente complexa.
Refira-se que poderia ainda estar previsto o modo de formalizao das aquisies de
bens imveis para o domnio privado do Estado, j que, apesar de os procedimentos
tendentes aquisio revestirem cariz essencialmente pblico, a formalizao ser
concretizada ao abrigo do Direito Privado.
Posto isto, e uma vez efectuada esta primeira apreciao global, vamos agora
proceder a uma anlise crtica relativamente a normas concretas insertas no RJPIP.
882
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
883
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

Desde logo, consideramos que a constituio de direitos de superfcie, prevista nos

artigos 67. e seguintes do Decreto-Lei n. 280/2007 884, deve incidir apenas sobre
imveis do domnio privado do Estado, no possibilitando que os institutos pblicos
possam dispor dos imveis de que so proprietrios atravs desta forma de
administrao do patrimnio. Ainda nesta sede, refira-se que os direitos de superfcie
so, na sua grande maioria, constitudos para a prossecuo de fins de interesse
pblico, pelo que no parece adequado manter-se a referncia ao facto de a
constituio destes direitos poder ser efectivada sobre imveis que no so
necessrios realizao daqueles fins.
semelhana dos contratos de arrendamento de imveis do Estado em que

admitida a denncia por motivos de interesse pblico, parece que deve ser
estabelecida idntica faculdade no tocante restituio das casas de funo (artigo
75.), tendo em conta o princpio da boa administrao e a racionalizao dos recursos
pblicos.
Por outro lado, e quanto venda mediante ajuste directo, poderia ainda equacionar-se
excepcionar a notificao dos titulares de direitos de preferncia nas situaes em que
seja adoptado o procedimento de ajuste directo ao abrigo das alneas e) a j) do n. 2
do artigo 81., nas quais est em causa uma relao intuitu personae, ou seja, a
qualidade do adquirente. que nas situaes em que esto subjacentes razes de
interesse pblico, caso em que a alienao precedida de Resoluo do Conselho de
Ministros, poder ficar inviabilizada a concretizao do procedimento por ajuste directo
se o particular exercer o direito de preferncia. Com efeito, nos casos acima
identificados, se o imvel for adjudicado ao titular do direito de preferncia, a
adjudicao no pode j ser efectuada ao abrigo das normas supra citadas relativas
ao ajuste directo, devido inexistncia de fundamento legal que ter permitido
fundamentar a deciso por ajuste directo, porquanto j no se encontram preenchidos
os pressupostos para o efeito, quer quanto especial qualidade do adquirente quer
quanto existncia de razes de interesse pblico.
Por outra banda, e uma vez que a alnea c) do n. 2 do artigo 81. do Decreto-Lei n.
280/2007 885 estipula que poder ser adoptado o ajuste directo quando a praa da
hasta pblica tenha ficado deserta, julgamos que poderia ser contemplado um
determinado prazo para se proceder adjudicao por ajuste directo depois da hasta
884
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
885
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

pblica, em ateno ao princpio da transparncia e da boa administrao. Tambm

nesta situao se deveria prever que as condies de alienao, agora por ajuste
directo, no podem ser inferiores s anunciadas previamente ou quelas em que se
iria produzir a adjudicao.
Ainda quanto ao ajuste directo, entendemos que poderia ser concretizado o conceito
de ocupante previsto na alnea h) do n. 2 do artigo 81., atravs da introduo de
alguns critrios para o efeito, j que so inmeras as dvidas suscitadas quanto ao
preenchimento desta alnea, devendo excluir-se, obviamente, o arrendatrio, j que
este detentor de um ttulo jurdico, o contrato de arrendamento.
No mbito do procedimento por negociao, com publicao prvia de anncio,

constatamos que existe uma incongruncia no que concerne fase da abertura das
propostas, j que a alnea f) do artigo 98. faz meno ao acto pblico de abertura das
propostas, que deve constar do anncio do procedimento, quando, por sua vez, o n. 1
do artigo 101. determina que as propostas so abertas, pela comisso, em sesso
privada. Ora, parece-nos que esta ltima disposio legal, alm de estar em
dissonncia com a alnea f) do artigo 98., contraria, de alguma forma, o princpio da
concorrncia e da transparncia, no se alcanando o objectivo desta previso quanto
sesso privada.
No que concerne avaliao dos bens imveis que integram o patrimnio do Estado,
propendemos para o entendimento de que deveria estar previsto um prazo de validade
para a referida avaliao. que, muitas das vezes, decorre um lapso de tempo
considervel entre a homologao do valor resultante da avaliao e a concretizao
da operao imobiliria, designadamente a alienao, fazendo com que se suscite a
questo sobre a necessidade de realizao de uma nova avaliao ou no, tendo em
conta um eventual desajustamento do valor entretanto homologado face realidade
ento existente.

8.3. A PROBLEMTICA DA APLICAO DE NORMAS DE DIREITO PRIVADO

NA GESTO DO PATRIMNIO IMOBILIRIO DO DOMNIO PRIVADO DO
ESTADO
Apesar de a gesto do domnio privado do Estado ser uma temtica considerada como
ancilar do Direito Administrativo e de este ser, unanimemente, considerado como
Direito Pblico, esta caracterizao no se apresenta de forma to linear no regime
jurdico cuja anlise se impe, como pretendemos aqui explicitar.
Na matria objecto do presente estudo, a dicotomia entre Direito Pblico e Direito

Privado no estanque, no obstante considerarmos que a actuao da
Administrao se rege essencialmente pelo Direito Administrativo, sem, no entanto,
descurar a utilizao de formas jurdico-privadas e de normas tpicas de direito
privado.
Na gesto patrimonial, o Estado, supostamente, estaria colocado num plano de

igualdade com os particulares, recorrendo aplicao de normas do Direito Privado e
despindo-se das suas prerrogativas de supremacia. verdade que o Direito
Administrativo nasceu e sempre foi reconhecido como um direito repleto de privilgios
a favor da Administrao. No entanto, estes apangios foram-se esbatendo com a
incorporao de algumas garantias a favor dos particulares administrados. No entanto,
embora se defenda que os actos da Administrao so, nesta matria, e
tendencialmente praticados em igualdade com os particulares, a verdade que isso
no reveste carcter absoluto, na medida em que o Direito Pblico nunca deixa de
incidir nas relaes em que o Estado parte e intervm. 886
No mbito da gesto dos bens imveis do domnio privado do Estado notria a

mescla de princpios e regras de direito privado com regras e princpios de direito
pblico, que usualmente se designa como fenmeno da publicizao do direito privado
886
ESTORNINHO (2003) Requiem pelo contrato administrativo [] p. 115-148, considera que as
chamadas prerrogativas da Administrao no so, em termos de natureza jurdica ou contedo,
incompatveis com o Direito Privado. ESTORNINHO (2009) A Fuga para o Direito Privado [] p. 46, ao
citar Franco Ledda, refere a este propsito que quando se diz que a Administrao Pblica ao contratar
desce do prprio pedestal, talvez nem sequer represente fielmente a realidade, uma vez que a
Administrao, em bom rigor, s desce do pedestal com um nico p e, dir-se-ia, com pouca convico.
ESTORNINHO (2009) A Fuga para o Direito Privado [] p. 68, refere ainda que ao longo dos tempos,
a Administrao Pblica acabou muitas vezes por passar de uma fuga que se poderia dizer quase
inocente a uma fuga consciente e perversa para o Direito Privado, existindo o risco de, atravs dessa
escapatria, se libertar das suas vinculaes jurdico-pblicas.

utilizado pela Administrao 887, o que revela que no existe uma linha radical de
fractura entre o Direito Pblico e o Direito Privado. 888 Para o efeito, muitas vezes
recorre-se adopo da qualificao de direito privado administrativo ou de um regime
administrativo do direito privado, onde deve primar a proteco dos interesses
pblicos. O primeiro um direito administrativo privatizado pelas razes, j bem
conhecidas, de eficcia e celeridade da Administrao, de convenincia ou de
conjuntura poltica. Ao invs, o segundo um direito privado publicizado que, quando
muito, se sujeita a limites de ordem pblica a bem do interesse pblico ou de
atribuies cometidas Administrao. 889
Na verdade, tendemos a considerar, na esteira da doutrina maioritria, que o Direito

Privado s pode ser utilizado como uma tcnica jurdica de actuao e no como
sistema normativo ao servio da liberdade da autonomia privada ou da auto-
determinao, tendo em conta que a actuao da Administrao no se rege por uma
lgica de liberdade, mas sim por parmetros de vinculao. 890
Ademais, propendemos para o entendimento de que a Administrao no dispe de

liberdade quanto escolha das suas formas de actuao, no tendo capacidade
jurdico-privada geral e to pouco possui capacidade para se servir do Direito Privado
como qualquer particular. 891 Efectivamente, o Estado no detm uma verdadeira
autonomia privada em virtude de se encontrar vinculado s formas de gesto previstas
na lei, as quais, ainda que sejam originrias do Direito Privado, como o caso da
compra e venda e do arrendamento, esto sujeitas a uma forte incidncia do Direito
887
MONIZ (2006) O Domnio Pblico [] p. 286, afirma que mesmo os bens integrantes do domnio
privado se encontram permeabilizados aplicao de disposies de direito pblico, desde logo e
sobretudo atenta a natureza jurdica do seu titular, estando correcta a ideia de que existe uma tendncia
para a publicizao do regime aplicvel ao domnio privado.
888
patente a tendncia de uma publicizao dos contratos jurdico-privados da Administrao, na
medida em que com a denominada fuga para o direito privado, comeou-se a perceber a necessidade
de se sujeitar a prpria gesto privada da Administrao a certas vinculaes de direito pblico. Neste
sentido, veja-se a posio de ESTORNINHO (2003) Requiem pelo contrato administrativo [] p. 152-
154. AUBY (1958) Contribution Ltude du Domaine Priv [] p. 56, tambm considera que o regime
jurdico do domnio privado um regime jurdico misto que comporta elementos emprestados do direito
comum e de elementos que tm a sua origem no direito pblico.
889
CABRAL DE MONCADA (2004) - A Administrao Pblica, a Privatizao e [] p. 464.
890
GONALVES, Pedro (2003) - O Contrato Administrativo [] p. 48. ESTORNINHO (2009) A Fuga
para o Direito Privado [] p. 367, considera que o ordenamento portugus atribuiu Administrao
Pblica a capacidade de direito privado e a possibilidade de o utilizar, mas apenas como meio e no
como regra, medida que isso for necessrio para a prossecuo do interesse pblico.
891
PAREJO ALFONSO, Luciano (1995) - Eficcia y Administracion. Madrid: INAP p. 74 e ss.. Segundo
este Autor, as actividades de Direito privado que o Estado prossegue devem restringir-se s auxiliares
daquelas que sejam verdadeiramente administrativas, como as logsticas, as relacionadas com o seu
sector empresarial e as de gesto de bens prprios, como o caso do objecto do nosso estudo. Por sua
vez, ESTORNINHO (2009) A Fuga para o Direito Privado [] p. 369, reconhece que, embora actuando
sob formas jurdico-privadas, foroso reconhecer que a actividade da Administrao jamais pode ser
considerada exactamente igual dos particulares.

Pblico, em especial no que concerne ao regime procedimental de escolha do co-

contratante. Ainda assim, o recurso, ainda que supletivo, ao Direito Privado induzido
pelo facto de o Estado se ver confrontado com a necessidade de alcanar uma maior
eficincia. Com efeito, nas matrias de gesto dos bens imveis que integram o
domnio privado do Estado, o Direito Privado acabou por se revelar mais eficiente do
que o Direito Pblico. Alis, esta constatao at evidente no facto de alguns dos
bens do domnio privado do Estado serem hoje geridos, designadamente, por
empresas pblicas submetidas ao regime do Direito Privado, ainda que com algumas
prerrogativas de Direito Pblico. 892 Do exposto, resulta com clareza que o princpio da
autonomia privada no aplicvel Administrao, ainda que esta actue em posio
de paridade com os particulares, despida dos seus poderes de autoridade, uma vez
que prossegue interesses de terceiros, dos seus administrados, e no interesses
prprios.
Perante o aqui explicitado, facilmente conclumos que o Direito privado utilizado pelo
Estado, ainda que com recurso ao estatudo na lei civil, ser sempre um direito
marcado por exigncias especiais, diferenciado, portanto, do destinado a regular as
relaes estabelecidas entre os particulares.
Assim, face ao complexo de normas de matriz publicstica especificamente dirigido a

regular a gesto dos bens imveis do domnio privado do Estado, com especial relevo
para o Decreto-Lei n. 280/2007 893, o direito privado passa a actuar e a funcionar como
direito supletivo. 894 Assim, a lei civil no o estatuto regulador comum do domnio
privado do Estado, apenas sendo passvel de constituir fonte da respectiva disciplina
892
Neste sentido, ESTORNINHO (2009) A Fuga para o Direito Privado [] p. 379, ao considerar que,
actualmente, o Direito Administrativo abrange, com alguma intensidade, a actuao de toda a
Administrao Pblica, at mesmo a das entidades administrativas organizadas sob formas jurdico-
privadas, bem como, em certa medida, a actividade de entidades privadas que colaboram com a
Administrao.
893
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
894
Com uma posio oposta, CHAPUS, Ren (2001) Droit administratif general. 15 me ed.. Paris:
Montchrestien. Tome 2. p. 519-520, considera mesmo que as entidades pblicas que detm ou gerem
patrimnio do domnio privado no se podem reportar ao direito civil, uma vez que a respectiva gesto
est amplamente submetida a regras de fundo e procedimentais especficas repletas de extrema
complexidade, em virtude da sua diferenciao em funo das pessoas colectivas pblicas suas
proprietrias e da natureza dos bens concretamente em causa. Nesta conformidade, o Code gnral de la
proprit des personnes publiques, ao estabelecer que a gesto do domnio privado das pessoas
colectivas pblicas se processa nos termos e em conformidade com as normas que lhes so aplicveis,
pretende salvaguardar o ncleo de especificidades que imediatamente decorrem da natureza do
respectivo titular para a governao dos seus bens, ainda que estes ltimos pertenam ao seu domnio
privado.
Contudo, a nossa posio no assim to radical, na medida em que, no nosso ordenamento jurdico,
apenas existem regras procedimentais especficas quanto s formas de gesto dos bens imveis do
domnio privado do Estado, sendo, contudo, omisso quanto a um regime material adequado e abrangente.

nos casos nela directamente contemplados ou desde que seja mandada aplicar pelo
Decreto-Lei n. 280/2007 895, que arvorado em lex fundamentalis 896, ou quando este
omisso relativamente matria a regular. 897
No entanto, e ao contrrio do defendido por alguma doutrina 898, no consideramos que

este entendimento indicie uma derrogao parcial do artigo 1304. do CC, que estipula
que o domnio das coisas pertencentes ao Estado ou a quaisquer outras pessoas
colectivas pblicas est igualmente sujeito s disposies deste cdigo em tudo o que
no for especialmente regulado e no contrarie a natureza prpria daquele domnio.
Esta concluso parece evidente, no obstante o Decreto-Lei n. 280/2007 899 omitir
qualquer referncia ao direito privado como direito comum dos bens patrimoniais da
Administrao, para lhe fazer apenas menes pontuais relativamente a negcios
jurdicos celebrados no mbito do RJPIP.
Na realidade, deixamos de ter um direito privado degenerado com regras e princpios

de direito pblico, para passarmos a ter um regime de matriz, essencialmente,
administrativa e publicstica, que, ainda assim, prev a aplicao subsidiria do direito
civil, bem como permite o recurso, por parte do Estado, a figuras jurdicas
eminentemente privadas, como seja o caso do contrato-promessa, recorrentemente
utilizado nos contratos celebrados com a SAGESTAMO e com a ESTAMO, enquanto
empresas pblicas como misses especiais na rea do patrimnio imobilirio pblico,
como foi referido supra em 5.1.2.. 900
Atenta a apreciao aqui estabelecida quanto ao recurso s normas de direito privado

na gesto dos bens imveis do domnio privado do Estado, no podemos olvidar a
relevncia da qualificao dos contratos que incidem sobre este tipo de bens.
895
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
896
Como refere AZEVEDO (2010) - O Domnio privado da Administrao [] p. 57.
897
Neste sentido, GOSLBEZ PEQUEO (2007) La transmisin de los bienes [] p. 310-312, que
aduz que o regime do patrimnio privado da Administrao predominante pblico, pelo que o Direito
Privado s aplicvel a ttulo subsidirio. Para este Autor, o regime da transmisso dos bens patrimoniais
prioritariamente de Direito Pblico porque o Direito Administrativo est presente tanto na aquisio
desses bens, na sua conservao, proteco e utilizao e tambm na sua extino. Por conseguinte, o
Direito Privado tem aplicao, mas apenas nos casos em que o Direito Administrativo assim o dispe ou
permite. Ademais, s se aplica relativamente aos efeitos e extino da transmisso celebrada em
concordncia com a sua natureza de contrato privado patrimonial, como dispe o artigo 9.1 do Real
Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, que aprovou o Texto Refundido da Ley de Contratos de Las
Administraciones Pblicas.
898
AZEVEDO (2010) - O Domnio privado da Administrao [] p. 57.
899
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
900
Sobre esta matria, refira-se que estamos perante um contrato de direito privado cuja gnese foi
rodeada de uma normao de direito pblico, na acepo de SRVULO CORREIA (1987) Legalidade e
Autonomia Contratual [] p.354.

Podemos considerar que os contratos para constituio de direitos sobre bens do

domnio privado da Administrao esto num grau intermdio de administrativizao 901
em virtude de o seu objecto abranger prestaes submetidas concorrncia de
mercado (artigo 5., n. 1, do CCP, a contrario). 902 Segundo este entendimento, a este
tipo de contratos aplicam-se os princpios fundamentais da actividade administrativa e
as demais disposies constitucionais que a disciplinam, as vinculaes legais
permanentes da actividade administrativa, um regime pr-contratual de direito
administrativo especificamente regulado e, devido ao facto de no visarem a produo
de efeitos sobre relaes jurdicas administrativas, um regime material
fundamentalmente de direito privado, mas com sujeio aos poderes de autoridade da
administrao na execuo do contrato. 903
H doutrina que entende que o inconveniente de no se encontrarem regulados os

regimes materiais em matria de invalidade, cumprimento, incumprimento,
modificao convencional e extino do contrato s pode ser ultrapassado mediante
uma reduo teleolgica das normas do artigo 4. do CCP, permitindo-se a aplicao
das disposies da Parte III a situaes carentes de uma regulao material que
901
REBELO DE SOUSA; SALGADO DE MATOS (2008b) - Contratos Pblicos [] p. 38. AROSO DE
ALMEIDA, Mrio (2010) Contratos Administrativos e Regime da Sua Modificao no Novo Cdigo dos
Contratos Pblicos. In Estudos em homenagem ao Professor Doutor Srvulo Correia. Coimbra. v. 2.p.
811, concorda com esta posio, ao considerar que o CCP ampliou muito o mbito dos contratos
administrativos, tornando desta forma mais residual do que j era antes a categoria dos contratos de
direito privado celebrados pela Administrao Pblica. Acrescenta ainda (p. 818-819) que () a partir do
momento em que o CCP tornou extremamente residual a categoria dos contratos de direito privado da
Administrao Pblica, propendemos, mesmo, a concordar com aqueles que duvidam do sentido de,
nesse contexto, se continuar a insistir na diferenciao de categorias: na verdade, afigura-se hoje
pertinente perguntar, face do CCP, que contratos da Administrao Pblica ainda so, afinal, contratos
de direito privado.
902
Este normativo determina que a Parte II do CCP no aplicvel formao de contratos a celebrar
por entidades adjudicantes cujo objecto abranja prestaes que no esto nem sejam susceptveis de
estar submetidas concorrncia de mercado, designadamente em razo da sua natureza ou das suas
caractersticas, bem como da posio relativa das partes no contrato ou do contexto da sua prpria
formao.
903
A este propsito, refira-se que OLIVEIRA MARTINS, Afonso D (2003) Para um conceito de contrato
pblico. In Estudos em homenagem ao Professor Doutor Inocncio Galvo Telles. Coimbra. vol. 5. p. 483-
484, salienta que a relevncia significativa de um contrato para o direito pblico, enquanto condio da
sua caracterizao como contrato pblico, d-se quando o direito pblico influencia esse contrato em
todos ou alguns momentos ou aspectos vitais, designadamente os momentos da sua formao,
execuo, modificao ou extino, e, quanto a estes, de forma intensa, representando um factor
determinante da sua identidade. Conclui qualificando os contratos pblicos como aqueles contratos que
caracteristicamente, quanto a aspectos ou momentos principais e de modo significativo, se encontram
submetidos a um regime de direito pblico, surgindo global e juridicamente vinculados a interesses
pblicos. No entanto, e como o mesmo Autor alerta, os contratos pblicos no se confundem com os
contratos administrativos, sendo aqueles o gnero de que estes so uma espcie. Ademais, os contratos
administrativos esto submetidos mais intensamente a uma disciplina juspublicstica.

esteja ausente em virtude das normas de delimitao do mbito objectivo de aplicao

do CCP. 904 905
No entanto, e ao contrrio da tese supra explicitada, sustentamos a aplicao do

direito privado comum, vertido essencialmente no CC, quanto aos regimes materiais
dos contratos excludos do mbito de aplicao do CCP, na medida em que a sua
disciplina est reservada contratao pblica, no obstante considerarmos que os
contratos em causa se inserem no direito administrativo, ainda que pincelado com
alguma tnica de direito privado, como j deixmos devidamente explicitado. 906 Assim,
e de acordo com esta concluso extrada da nossa apreciao, os contratos que
incidem sobre bens do domnio privado do Estado sero regulados pelas clusulas
respectivas, pelas normas especiais aplicveis 907, sendo que, no caso de surgirem
lacunas, por estarmos perante contratos que revestem natureza privada, a sede
prpria para a sua integrao dever ser o CC e no o CCP, o que pode, por
inerncia, ser confirmado pelo artigo 280. deste ltimo Cdigo, cujo n. 3 determina a
aplicao subsidiria do direito civil mesmo para as relaes contratuais
904
REBELO DE SOUSA E SALGADO DE MATOS (2008b, p. 161). Sobre esta questo, AROSO DE
ALMEIDA (2010) Contratos Administrativos e Regime da Sua Modificao [] p. 819, considera que o
CCP vai ao encontro da posio destes Autores, quando defendem a soluo de aplicar o regime
substantivo do contrato administrativo a todos os contratos celebrados pela Administrao Pblica. Este
Autor considera prefervel optar por qualificar como administrativos todos os contratos celebrados pela
Administrao Pblica do que deixar ao critrio das partes a qualificao ou no como administrativo dos
poucos contratos que o CCP ainda no entendeu qualificar como administrativos. Tambm sobre esta
matria, AZEVEDO (2010) - O Domnio privado da Administrao [] p. 64, considera que seria prefervel
e possvel conciliar os dois regimes.
905
Prevendo a aplicao supletiva da Lei de Contratos do Sector Pblico, o artigo 110.1 da LPAP
determina que os contratos, convnios e demais negcios jurdicos sobre bens e direitos patrimoniais so
regidos, em tudo quanto respeita sua preparao e adjudicao, pelo que nela e nas suas disposies
de desenvolvimento se achar previsto, no que nelas for omisso, pelo disposto na legislao relativa aos
contratos das Administraes Pblicas, a Ley 30/2007, de 30 de Octubre, de Contratos del Sector
Pblico. Porm, o Code des Marchs Publics (artigo 3., n. 3) prev uma soluo idntica ao CCP,
excluindo do seu mbito de aplicao todos os contratos relativos a imveis.
906
LEITO, Alexandra (2002) A proteco judicial dos terceiros nos contratos da Administrao Pblica.
Coimbra: Almedina. p. 192-193, considera que se verifica uma tendncia gradual para a publicizao
substantiva dos contratos privados da Administrao, que assenta na sua funcionalizao prossecuo
do interesse pblico, de acordo com um critrio essencialmente finalstico ou teleolgico. O facto de todos
os contratos celebrados pela Administrao terem como causa um fim pblico conduz desnaturalizao
do contrato privado, que se afasta, por isso, das caractersticas tpicas do direito comum.
907
FREITAS DO AMARAL (2006b) - Curso de Direito Administrativo [] p. 521-522, d o exemplo de que
a Administrao pode introduzir clusulas num contrato de arrendamento de um imvel do domnio
privado do Estado, por exemplo a denncia unilateral com efeitos imediatos antes do termo do prazo, que
seriam inconcebveis num tpico contrato jurdico-privado.
Nesta decorrncia, SRVULO CORREIA (1987) Legalidade e Autonomia Contratual [] p. 679, aduz
ainda que tal pode ocorrer desde que no haja incompatibilidade entre a causa-funo destes contratos
de direito privado e a introduo de clusulas correspondentes aos princpios gerais de direito
administrativo, j que se tal suceder, no ser vivel o recurso ao contrato privado por parte da
Administrao.
A este propsito, COLOM PIAZUELO (2004) La Gestin Patrimonial [] p. 606-607, faz referncia ao
princpio da liberdade contratual, salientando que o Estado poder, para a prossecuo do interesse
pblico, concertar as clusulas e as condies que tiver por conveniente, sempre que no sejam
contrrias ao ordenamento jurdico ou ao princpio da boa administrao.

administrativas. Ora, perante isto, se ante o estatudo no CCP so de aplicar as

normas tpicas do direito civil, tal prescrio tambm dever ser aplicada, por maioria
de razo, para os contratos de direito privado em que a Administrao seja parte. 908
Neste seguimento, somos de opinio de que o CC aplicvel subsidiariamente aos

contratos administrativos que incidem sobre os bens do domnio privado do Estado, s
questes que no estejam reguladas no Decreto-Lei n. 280/2007 909 e que no forem
suficientemente disciplinadas por aplicao dos princpios gerais de direito
administrativo e das restantes normas de direito administrativo. Assim, podemos
afirmar que, em matria de invalidade do contrato, so aplicveis as disposies do
CC relativas falta e vcios da vontade, reguladas nos artigos 240. a 257., tais como
a simulao, reserva mental, declaraes no srias, falta de conscincia, erro, dolo,
coaco e incapacidade acidental. Ademais, e para alm da resoluo e da
revogao, so ainda causas de extino destes contratos, as relativas s obrigaes
reconhecidas pelo CC, designadamente a condio resolutiva e a dao em
pagamento.
Relativamente aos actos prvios celebrao de um contrato de direito privado pela

Administrao, h quem os qualifique como actos de direito privado, dada a sua
instrumentalidade em relao ao tipo de contrato que preparam (accessorium
principale sequitur), considerando que, de qualquer modo, ser sempre possvel
impugnar a validade do acto pr-contratual que viole o princpio da legalidade, da
imparcialidade ou da boa f, por estes integrarem o conceito de ordem pblica. 910 No
entanto, no nos parece que essa seja a regra que podemos, actualmente, retirar do
regime contido no Decreto-Lei n. 280/2007 911, uma vez que esses mesmos actos
surgem concatenados no mbito de procedimentos pr-contratuais envoltos num
regime, essencialmente, de direito pblico. Neste sentido, consideramos que as
formalidades e os procedimentos a que esto sujeitos os denominados contratos de
direito privado celebrados pela Administrao so regidos pelo Direito Pblico. 912 De
908
Sobre esta matria, FIGUEIREDO DIAS (2008) Os contratos de locao e aquisio [] p. 476- 479.
909
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
910
Freitas do Amaral, citado por ESTORNINHO (2009) A Fuga para o Direito Privado [] p. 309.
911
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
912
Tambm OLIVEIRA MARTINS, Afonso D (2003) Para um conceito de contrato pblico [] p. 488-
489, qualifica os contratos sujeitos a procedimento adjudicatrio como pblicos, quando o respectivo
procedimento de contratao logo juridicamente concebido com vinculao a uma perspectiva de tutela
do interesse pblico, submetendo-se a normas de direito pblico. Para o efeito, aduz ainda que estes
contratos cumprem duas exigncias fundamentais: encontram-se submetidos a um regime de direito
pblico no momento da sua celebrao e so funo do interesse pblico.

acordo com este entendimento, podemos dizer que o Decreto-Lei n. 280/2008 limita a
sua eficcia reguladora a aspectos relativos aquisio, administrao e alienao de
bens imveis do Estado, no exerccio de competncias administrativas e de tramitao
dos procedimentos tendentes obteno daquelas operaes, enquanto o Direito Civil
reger tudo o demais. 913
No direito francs, o regime da gesto do domnio privado do Estado

fundamentalmente um regime de direito privado, uma vez que aquela entendida
como uma actividade eminentemente privada. No entanto, a aplicao do direito
privado ao domnio privado no significa que este se encontra totalmente submetido
s mesmas regras dos bens das entidades privadas porque ele obedece s normas
que lhe so prprias e particulares de certos bens do domnio privado. 914 No obstante
a gesto do domnio privado estar essencialmente submetida ao direito privado, o
respectivo regime sofre uma srie de derrogaes ao direito comum, as quais,
contrariamente ao nosso ordenamento jurdico ou ao espanhol, so ditadas pelas
normas de direito civil que excluem do seu mbito de incidncia certos bens
integrados no domnio privado da Administrao. 915 O artigo L 2221 1 do Code
Gnral de la Proprit des Personnes Publiques determina que as pessoas colectivas
pblicas gerem livremente o seu domnio privado segundo as regras que lhe so
aplicveis, o que nos conduz ideia de que a gesto do domnio privado da
Administrao est sujeita a regras de fundo e procedimentais especficas, em virtude
ESTORNINHO (2009) A Fuga para o Direito Privado [] p. 244, refere a este propsito que comea,
aos poucos, a aceitar-se que a actuao contratual da Administrao Pblica, independentemente da sua
qualificao como jurdico-pblica ou jurdico-privada, est sempre sujeita, em alguma medida, ao Direito
Pblico. A actividade privatstica da entidade pblica deve ser sempre precedida de um procedimento de
formao da vontade contratual da Administrao Pblica, o qual, sendo disciplinado pelo Direito
Administrativo, tem uma funo instrumental em relao celebrao do contrato.
Tambm SRVULO CORREIA (1987) Legalidade e Autonomia Contratual [] p. 532 e ss., em
especial, p. 548 a 561, considera que os actos de formao da vontade de contratar privadamente esto
ainda sujeitos ao direito administrativo, no se tratando de meras declaraes negociais privadas. O
procedimento administrativo pr-contratual desempenha, segundo o Autor, uma tripla funo: assegura a
funcionalidade do contrato privado perante o interesse pblico, garante a publicidade dos motivos da
Administrao e possibilita um controlo prvio de convenincia e legalidade. Ainda segundo o mesmo
Autor, a identificao de, pelo menos, um acto administrativo antes da celebrao do contrato privado
importante, ou mesmo imprescindvel, para garantir a observncia de princpios constitucionais como o da
imparcialidade ou da confiana dos particulares nos poderes pblicos. Cada procedimento pr-contratual
deve conter um acto conclusivo que estabelece um quadro dentro do qual dever confinar-se a
estipulao do contrato.
913
Sobre este entendimento, ainda que relativamente LPAP, ESCRIBANO COLLADO (2007) - El
sistema de fuentes en materia de patrimonios pblicos [] p. 33.
914
BRARD, Yves (1994) - Domaines public et Priv [] p. 45.
915
GAUDEMET (2002) - Droit Administratif des Bienes [] p. 263-265.

da sua diferenciao em funo das pessoas colectivas pblicas suas proprietrias e

da natureza dos bens concretamente em causa. 916
No ordenamento jurdico espanhol, os bens patrimoniais tm natureza jurdica privada,

mas no deixa de se estabelecer a aplicao da lei civil a ttulo meramente subsidirio.
Com efeito, o n. 3 do artigo 7. da LPAP espanhola remete para o Direito Privado tudo
o que no esteja regulado pelo Direito Administrativo, ao dispor que El rgimen de
adquisicin, administracin, defensa y enajenacin de los bienes y derechos
patrimoniales ser el previsto en esta ley y en las disposiciones que la desarrolen o
complementen. Supletoriamente, se aplicarn las normas del derecho administrativo,
en todas las cuestiones relativas a la competencia para adoptar los correspondientes
actos y al procedimiento que ha de seguirse para ello, y las normas del Derecho
privado en lo que afecte a los restantes aspectos de su rgimen jurdico. Ora, a
remisso, ainda que supletiva, para o Direito Privado no est isenta de problemas. 917
Na verdade, a sua natureza jurdica privada no deve fazer-nos olvidar de que
estamos perante bens de titularidade pblica e, portanto, com um regime tambm
exorbitante que afecta a sua disposio, alienao ou conservao, pelo que as
Administraes ostentam sobre este tipo de bens um elenco de prerrogativas, desde
logo inferiores s dos bens dominiais, mas igualmente configuradoras de um regime
jurdico especial. A este propsito de citar o privilgio previsto no artigo 30., n. 3, da
LPAP, segundo o qual os bens patrimoniais que estejam afectos a um servio pblico
ou funo pblica no podem ser objecto de embargo por nenhum tribunal ou entidade
administrativa. Sem prejuzo da remisso para o Direito Privado, muitos aspectos do
regime jurdico dos bens patrimoniais esto submetidos LPAP espanhola e ao Direito
Administrativo, por exemplo, a aplicao da legislao sobre os contratos das
Administraes Pblicas prevista no artigo 110. da LPAP. Ademais, a gesto dos
bens patrimoniais est submetida chamada libertad de pactos prevista no artigo
111. da LPAP, segundo a qual a Administrao, para a prossecuo do interesse
pblico, pode concretizar as clusulas e condies que tiver por convenientes, sempre
que no sejam contrrias ao ordenamento jurdico ou aos princpios da boa
administrao. Desta forma, no ordenamento jurdico espanhol, a existncia de um
regime bsico de direito administrativo para os bens patrimoniais diferencia-se, de
forma evidente, do regime jurdico do direito civil aplicvel propriedade privada,
configurando, desta forma, um regime peculiar e exorbitante com duas vertentes: uma
916
CHAPUS (2001) Droit administratif general [] p. 519-520.
917
BERMEJO VERA (2005) - Derecho Administrativo [] p. 378.

que consiste nas limitaes e obrigaes que so impostas Administrao para a

gesto dos seus bens e outra que explicita que estas limitaes so compensadas
com a existncia de poderes privilegiados, de natureza quase judicial, para sua defesa
e proteco. 918
918
Segundo PARADA (2007) - Derecho Administrativo [] p. 22-23.

9. CONCLUSES
Uma vez concludo o nosso estudo, vamos agora extrair as concluses que reflectem
uma sntese da anlise temtica a que nos propusemos.
I. Introduo
1. O patrimnio do Estado um dos elementos fulcrais que compem e
sustentam a sua prpria actividade, com destaque para o patrimnio real, que
tem vindo a assumir cada vez mais relevncia, porquanto, alm de ser
colocado disposio dos cidados, igualmente utilizado para a instalao
dos seus servios e ainda, talvez o aspecto mais importante, proporciona
algumas utilidades e gera receitas;
2. O patrimnio do Estado constitui um recurso fundamental para a prossecuo
dos seus fins e, consequentemente, do interesse pblico, quer ao nvel da
promoo do bem-estar social, atravs do funcionamento dos servios
pblicos, quer ao nvel da preservao do patrimnio cultural;
3. O legislador optou por um sentido amplo para o conceito de patrimnio do
Estado, por forma a abranger no s o seu domnio, ou seja, o seu patrimnio
real, mas tambm o patrimnio financeiro do Estado, sendo este aqui
considerado no sentido de pessoa colectiva de direito pblico, que tem por
rgo o Governo, excluindo, por isso, o patrimnio dos institutos pblicos;
4. No obstante a doutrina oferecer, de uma forma geral, um conceito de
patrimnio do Estado abrangente, que engloba, para alm dos direitos reais,
os direitos e deveres financeiros e obrigacionais, no podemos deixar de,
face ao mbito do nosso estudo, revelar alguma preferncia pela doutrina
administrativista, a qual engloba no conceito e faz a destrina entre bens do
domnio pblico e do domnio privado do Estado;
5. O domnio pblico , usualmente, entendido como o conjunto de coisas que,
pertencendo a uma pessoa colectiva de direito pblico de populao e
territrio, so submetidas por lei, dado o fim de utilidade pblica a que se
encontram afectas, a um regime jurdico especial caracterizado
fundamentalmente pela sua incomerciabilidade, sendo, antes de tudo o mais,
res extra commercium, em ordem a preservar a produo dessa utilidade
pblica;

6. O artigo 84. da CRP individualiza alguns bens que integram necessariamente

o domnio pblico, razo pela qual se pode considerar que passaram a existir
bens de domnio pblico ex constitutione;
7. No entanto, o elenco ali estatudo de bens do domnio pblico no obedece a
uma tipologia taxativa, ou seja, de numerus clausus, tendo em conta que a lei
pode classificar outros bens como tal, o que se verifica no 4. do Decreto-Lei
n. 477/80 919, quando elenca os bens e direitos que integram o domnio
pblico do Estado;
8. A delimitao do mbito dos bens dominiais poder variar em funo das
orientaes de poltica econmica e social vigentes, mas tambm das
necessidades colectivas cuja satisfao se revela primordial atravs do uso e
fruio desses bens;
9. Por outro lado e atenta a composio do patrimnio imobilirio do Estado,
evidente que, a par dos bens integrados no seu domnio pblico, os entes
pblicos territoriais possuem igualmente um domnio privado;
10. O mbito do domnio privado do Estado opera por forma negativa ou residual,
j que os bens que o integram so igualmente caracterizados por um critrio
igualmente negativo ou residual, ou seja, so aqueles que, sendo de
titularidade pblica, no so dominiais;
11. A tnica fundamental relativa aos bens do domnio privado incide sobre o
facto de os mesmos estarem sujeitos a um regime de direito comum,
constante fundamentalmente do CC e, consequentemente, a um regime de
comerciabilidade inerente propriedade privada, podendo ser objecto de
relaes jurdicas situadas no mbito do direito civil;
12. Ao domnio privado do Estado refere-se o artigo 5. do Decreto-Lei n.
477/80 920, sendo desta norma legal que se inicia a distino entre domnio
privado disponvel e domnio privado indisponvel;
13. No obstante o Decreto-Lei n. 280/2007 921 constituir um diploma reformador
nesta matria, o legislador no aproveitou o ensejo para circunscrever e
individualizar o universo dos bens que integram o domnio privado do Estado,
impelindo-nos, para este efeito, a recorrer ao estatudo no Decreto-Lei n.
919
D.R. I Srie. 239 (1980-10-15) 3406-3410.
920
D.R. I Srie. 239 (1980-10-15) 3406-3410.
921
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

477/80 922 e delimitao a traada, como tem vindo a ocorrer at

actualidade;
14. Os bens imveis que integram o domnio pblico quer o domnio privado do
Estado esto sujeitos ao regime previsto no Decreto-Lei n. 280/2007 923,
sendo que, sobre os ltimos, poder ainda ser aplicvel, a ttulo subsidirio e
em determinados casos, o direito civil;
15. O regime contido no Decreto-Lei n. 280/2007 924 afigura-se incipiente para
regular a gesto dos bens do domnio pblico, e at do domnio privado,
sendo evidente a necessidade de uma regulao mais abrangente;
16. A classificao do domnio privado do Estado em disponvel e indisponvel,
antes do Decreto-Lei n. 477/80 925, era meramente doutrinria;
17. Actualmente, voltou-se a questionar a reconduo dos bens do domnio
privado indisponvel a uma das outras duas categorias, concluindo-se at pela
existncia suprflua dos conceitos de domnio privado disponvel e
indisponvel, o que, talvez, poder ser confirmado pelo facto de o Decreto-Lei
n. 280/2007 926 omitir qualquer referncia a esta distino, apesar de
mencionar a afectao de determinados bens imveis a fins de interesse
pblico;
18. Por isso, como base de partida para a distino a operar destas duas
componentes, podemos aduzir que os bens do domnio privado indisponvel
esto afectos a uma funo intrnseca de interesse pblico e a fins de
utilidade pblica, desempenhando, por isso, um papel relevante na
prossecuo das actividades administrativas e estando sujeitos a algumas
restries, designadamente quanto possibilidade de alienao;
19. A indisponibilidade denota que nenhum acto jurdico pode ser validamente
praticado com prejuzo da finalidade a que os bens estiverem afectos e a
disponibilidade no significa necessariamente uma sujeio total ao direito
privado, sem quaisquer condicionamentos impostos pelas leis administrativas,
mas sim que, no havendo afectao a nenhum fim de utilidade pblica, os
bens podem ser alienados ou onerados pela Administrao, ainda que to-
somente pelas formas prescritas na lei;
922
D.R. I Srie. 239 (1980-10-15) 3406-3410.
923
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
924
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
925
D.R. I Srie. 239 (1980-10-15) 3406-3410.
926
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

20. Em nossa opinio, os bens imveis que integram o domnio privado

indisponvel j no obedecem a um regime jurdico de matriz essencialmente
jurdico-publicstica, como sucede com os bens do domnio pblico, estando
sujeitos a um regime de direito comum, privado, semelhana dos bens do
domnio privado disponvel, ainda que fortemente condicionados pelo Direito
Pblico e pelos princpios que lhe esto subjacentes;
21. A alienao de bens imveis que integram do domnio privado indisponvel do
Estado nos termos acima delineados configura uma inalienabilidade relativa
dos bens em causa, representando um elemento que os diferencia dos bens
dominiais, cujo regime jurdico se caracteriza por uma absoluta
indisponibilidade;
22. O entendimento acima explicitado parece destronar a discusso at agora
existente sobre a impossibilidade de discriminar conceptualmente os bens
dominiais dos bens patrimoniais indisponveis, segundo a qual a distino
entre ambos assumiria um carcter positivo, isto , dependeria da
qualificao que o legislador efectuasse a propsito de determinada coisa;
23. A gesto patrimonial decorre, essencialmente, da conjugao da necessidade
de meios patrimoniais com o objectivo de serem alcanados de forma eficaz
os fins que uma determinada organizao prossegue, tendo em conta
diversos condicionalismos, em especial os meios financeiros, prprios ou no,
passveis de serem afectos aos correspondentes investimentos, no caso, de
natureza imobiliria;
24. Neste pressuposto, a gesto do patrimnio pblico pode ser entendida como
uma actividade com vrios nveis de desconcentrao e/ou descentralizao,
fragmentada em processos de aquisio, administrao e alienao, sujeita
lgica do interesse pblico;
25. O conceito de gesto patrimonial consubstancia uma actividade patrimonial
desenvolvida pelo Estado que tem por objectivo a administrao dos bens
imveis em termos, exclusiva ou concomitantemente, econmico-financeiros,
no podendo ser considerada como eminentemente privada, desenvolvida
como se o Estado fosse um particular, na medida em que ela cumpre uma
funo coadjuvante para o desenvolvimento das funes pblicas;
26. Do conceito de gesto patrimonial temos necessariamente de diferenciar o de
administrao patrimonial, na medida em que consideramos que,
presentemente, o primeiro mais amplo do que o segundo;

27. Destacam-se como actos de gesto as operaes de rentabilizao e de

aproveitamento dos imveis que englobam os prprios actos administrativos,
tendo em conta o princpio da prossecuo do interesse pblico e as
atribuies cometidas ao Estado;
28. A evoluo jurdica e as mutaes scio-econmicas conduzem,
necessariamente, a novos mecanismos que permitam a rentabilizao do
patrimnio e no se limitem mera alienao ou aquisio de imveis, razo
pela qual no podemos deixar de considerar que a gesto se estende desde
os actos de aquisio ou alienao, at aos meros actos de recebimento de
rendas e de conservao dos imveis;
29. Actualmente, a gesto dos bens do domnio privado do Estado est
expressamente cometida DGTF, nos termos do artigo 13. do Decreto-Lei
n. 280/2007 927;
30. A gesto patrimonial no se deve reconduzir ao mero conceito de
desamortizao, uma vez que, sem prejuzo de considerarmos que o Estado
tem o dever de alienar os bens de que no precisa por no possuir uma
especial vocao imobiliria, nem meios tendentes obteno de mais-valias
no mercado, em situaes especficas, deve procurar uma maior rentabilidade
atravs de outros procedimentos para alm da alienao;
31. A gesto patrimonial deve residir numa lgica de equilbrio e racionalidade
patrimonial, ou seja, os recursos fornecidos e gastos com o patrimnio pblico
devem ter em vista a satisfao das necessidades econmico-sociais, pelo
que a dimenso financeira da gesto patrimonial deve entender-se
unicamente como uma das vertentes dessa mesma gesto, compatvel e
tambm subordinada sua verdadeira funo de instrumento dos diversos
fins de interesse geral que o Estado serve;
32. O regime da gesto dos imveis do domnio privado do Estado, at entrada
em vigor do Decreto-Lei n. 280/2007 928, sempre esteve disperso por diversa
legislao avulsa;
33. Apesar de o patrimnio do Estado e a respectiva gesto se afirmarem como
um dos elementos que importava regular, ao invs de se criar um regime
unificado sobre os bens que integravam o patrimnio do Estado, em especial
927
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
928
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

sobre o domnio privado, foram sendo emitidos diplomas legais dispersos

sobre matrias que se inseriam no mbito da gesto patrimonial;
34. Cremos que a ausncia de um regime convergente conduziu, certamente, a
uma maior ineficincia e ao surgimento de inmeros constrangimentos;
II. Princpios caracterizadores da gesto do patrimnio imobilirio do

domnio privado do Estado
35. O Decreto-Lei n. 280/2007 929, diploma renovador no almejado processo de
reforma da gesto inerente ao patrimnio imobilirio do Estado, veio
contemplar os princpios gerais estruturantes dessa mesma gesto, o que
constitui uma inovao em termos legislativos quanto a esta matria e
assume uma enorme relevncia, j que, como consabido, qualquer regime
jurdico dever ter a encabe-lo os princpios fundamentais que o enformam
e que o disciplinam;
36. Indo ao encontro da necessidade de o RJPIP reflectir os princpios gerais e
especficos que regem esta matria, o respectivo Decreto-Lei veio, assim,
concretizar o seu contedo normativo fundamental;
37. Neste postulado, o artigo 2. do Decreto-Lei n. 280/2007 930 prev, por um
lado, a aplicao dos princpios gerais da actividade administrativa e, por
outra banda, faz aluso e densifica os princpios especificamente atinentes
governao dos bens patrimoniais do Estado, como os da concorrncia,
transparncia, colaborao, responsabilidade e controlo;
38. Assim, e no que concerne aos primeiros, atento o mbito da gesto do
patrimnio imobilirio pblico, em especial do domnio privado do Estado,
concretizada em inmeros actos e procedimentos, ainda que muitos deles
assumam carcter jure privatorium, lgico e natural que os mesmos se
subordinem aos princpios fundamentais que regem a actividade
administrativa;
39. No que respeita aos princpios caractersticos da gesto do patrimnio
imobilirio pblico, consideramos que a consagrao dos mesmos, muitos
deles tradicionalmente originrios do mbito do direito privado, utilizada
para que o Estado se possa furtar rigidez e aos controlos estabelecidos pelo
direito pblico, o que indicia uma aproximao cada vez mais estreita ao
direito privado;
929
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
930
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

40. No podemos deixar aqui de realar que os princpios que enformam o RJPIP
esto perfeitamente inseridos nas tendncias contemporneas do direito
administrativo e do funcionamento da Administrao Pblica;
41. Os princpios gerais de direito tm uma relevncia especial no mbito do
RJPIP, uma vez que este faz uma remisso expressa para os mesmos,
consubstanciando, por isso, uma aplicao directa, ao invs de uma
aplicao subsidiria;
42. A subordinao ao princpio da legalidade surge evidenciada em todos os
actos e formalidades tendentes formao e manifestao de decises
administrativas emitidas no mbito dos procedimentos inerentes gesto
patrimonial;
43. Com efeito, o princpio da legalidade constitui um pressuposto do exerccio da
gesto dos bens imveis do domnio privado do Estado, manifestando-se,
nesta matria, quer na vertente da prevalncia de lei quer da precedncia de
lei;
44. O princpio da legalidade surge actualmente definido de forma positiva, uma
vez que a lei diz o que a Administrao deve ou pode fazer e no apenas
aquilo que ela est proibida de fazer;
45. O Decreto-Lei n. 280/2007 931 profcuo na meno ao conceito de interesse
pblico, conduzindo ao entendimento de que este sempre o norte e o fim da
actuao da Administrao nesta matria, face expressa necessidade de
almejar os to desejados fins de interesse pblico, que se consubstanciam,
na generalidade, numa uma gesto racional e eficaz do patrimnio imobilirio
pblico;
46. O princpio da prossecuo do interesse pblico recomenda que se proceda
alienao dos imveis se e quando se verificar no serem necessrios ou
adequados prossecuo dos fins pblicos da pessoa colectiva a que
pertencem, sendo que uma vez tomada essa deciso de alienao, devem
ser adoptadas as medidas necessrias obteno das melhores condies
possveis para a concretizao da venda;
47. Os actos administrativos e os contratos celebrados no mbito da gesto
patrimonial so instrumentos jurdicos de que o Estado se serve para a
realizao do interesse pblico, constituindo este o fim necessrio e exclusivo
daqueles;
931
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

48. Por sua vez, no mbito da gesto patrimonial e na esteira do que ocorre em
toda a actividade administrativa, o princpio da igualdade tem a sua aplicao
privilegiada no domnio das relaes entre a Administrao Pblica e os
particulares, surgindo, desde logo, evidenciado no facto de dever ser
assegurada a igualdade perante a lei e atravs da lei, proibindo-se o arbtrio
legislativo;
49. O princpio da igualdade deve manifestar-se no mbito da tomada de
decises inerentes gesto patrimonial imobiliria pblica, traduzindo-se na
imposio de que em qualquer fase do procedimento no haja lugar a
especiais tratamentos, de contedo positivo ou negativo;
50. No mbito do princpio da proporcionalidade, e de um modo geral, o Estado
dever adoptar as formas de gesto patrimonial que melhor se adaptem s
caractersticas do imvel em concreto, quer seja atravs da alienao ou da
mera realizao de obras de conservao, escolhendo as medidas que lesem
em menor grau os direitos e interesses dos particulares;
51. No mbito do princpio da justia e da imparcialidade, podemos aventar a
adopo de regras claras e devidamente publicitadas, de modo a que no
sejam suscitadas dvidas quanto transparncia das operaes de
alienao, designadamente quanto aos fundamentos que conduziram
escolha de determinado comprador;
52. No mbito do Decreto-Lei n. 280/2007 932, o princpio da boa f surge
evidenciado, designadamente na no adjudicao, em sede de hasta pblica,
quando se verifique a prestao de falsas declaraes, a falsificao de
documentos ou o fundado indcio de conluio entre os proponentes, bem como
na anulao da adjudicao e na declarao de inconvenincia da
manuteno da cedncia por incumprimento das suas condies;
53. O princpio da boa administrao est inerente s exigncias advenientes das
regras de gesto do patrimnio imobilirio pblico, na medida em que este
condiciona a actividade financeira do Estado e, por esse motivo, imperativo
que seja gerido com rigor, obedecendo a uma lgica de racionalidade
econmica;
54. Mais do que um princpio, e no que respeita a esta matria, a boa
administrao pressupe um dever jurdico, j que comete ao Estado uma
determinada responsabilidade na gesto dos imveis do Estado,
932
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

designadamente atravs da obteno de benefcios que lhe permitam atingir

o interesse pblico ansiado;
55. O dever que imposto Administrao no sentido de prosseguir um
determinado fim deixa de ser um dever de administrao para ser
transformado num dever de boa administrao, pelo que o juzo de boa
administrao no simplesmente um juzo de legalidade, mas uma
necessidade imposta ao administrador de individualizar a sua actuao para o
caso concreto e concretiz-la;
56. O princpio da boa administrao surge consagrado como reflexo da funo
econmica do Estado, na sua vertente patrimonial, parametrizando os custos
e os benefcios decorrentes dessa gesto e adoptando as melhores solues
possveis, quer em termos administrativos, tcnicos ou financeiros;
57. Neste postulado, cada vez mais, importa reduzir a margem deixada deciso
poltica, caminhando para um plano de regras e princpios que garantam a
sustentabilidade financeira e a optimizao econmica, evidenciando, deste
modo, uma gesto competente e racional;
58. O princpio da onerosidade determina que o espao ocupado nos bens
imveis do Estado deve ser avaliado e sujeito a contrapartida, podendo esta
assumir a forma de compensao financeira a pagar pelo servio ou
organismo utilizador;
59. Este princpio, que se encontra reflectido no artigo 4. do Decreto-Lei n.
280/2007 933 e no artigo 3. da Lei n. 64-B/2011 934, no isento de dvidas e
cremos que algumas so, mesmo, suscitadas com alguma veemncia;
60. Concretizando melhor o princpio da onerosidade, podemos dizer, e a ttulo
meramente elucidativo, que este encontra tambm as suas manifestaes no
artigo 54. quando sujeita a cedncia de utilizao ao princpio da
onerosidade e nas disposies inerentes s formas de administrao dos
bens imveis, nas quais se alude ao pagamento do preo ou ao valor da
avaliao, o qual pressupe, necessariamente, a aplicao deste princpio;
61. No mbito do direito civil, a equidade usualmente entendida como a justia
do caso concreto, pelo que, por similitude de entendimento, podemos
considerar que o mesmo se passa em matria de gesto patrimonial
imobiliria, ainda que com algumas especificidades;
933
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
934
D.R. I Srie Supl. 250 (2011-12-30) 5538-(48)-5538-(244).

62. Atenta a prescrio inerente a este princpio, a deciso dever ter em conta
as caractersticas do caso concreto, no resultando unicamente do estatudo
na lei, mas tambm da ponderao de todos os elementos e factores
previstos no artigo 5. do RJPIP;
63. Em suma, o princpio da equidade aqui reflectido pressupe que a situao
patrimonial actual do Estado deve ser objecto de reflexo, de forma a que os
encargos presentes no comprometam, pelo menos de forma extremamente
grave, as geraes futuras;
64. Como bem sabemos, e face actual conjuntura econmica e financeira, este
princpio assume cada vez mais relevncia quanto s decises que o Estado
venha a adoptar em matria de gesto patrimonial, sendo certo que devemos
reconhecer que muitas das resolues que tm vindo a ser tomadas iro ter
um enorme impacto na disponibilidade financeira das geraes futuras, ao
contrrio do que almejado com a aplicao efectiva deste princpio;
65. No que concerne consignao da receita decorrente da alienao ou
onerao de imveis, incluindo, portanto, a cedncia de utilizao, reitera-se
aqui a ideia de que h que atentar no s no disposto no artigo 6. do
Decreto-Lei n. 280/2007 935, mas tambm, e por remisso, na LOE em vigor,
mormente no que respeita s normas referentes mencionada afectao;
66. A concorrncia , usualmente, entendida como um mecanismo nos termos do
qual as entidades abrangidas pelo mbito subjectivo do Decreto-Lei n.
280/2007, em especial o Estado, devem oferecer, aos potenciais ou efectivos
interessados em contratar ou em utilizar os imveis, condies favorveis
para esse efeito, com o objectivo de proporcionar a realizao dessa tarefa;
67. A consagrao deste princpio em matria de gesto patrimonial imobiliria
constitui uma verdadeira inovao, no obstante o mesmo j se encontrar
amplamente contemplado em sede de contratao pblica;
68. A concorrncia motiva que o interesse pblico que est subjacente aos
procedimentos adoptados no mbito da gesto imobiliria pblica venha a ser
concretizado pela forma mais vantajosa e nas melhores condies tcnicas e
econmicas;
69. O princpio da transparncia permite uma apreciao mais objectiva e
racional dos actos das entidades pblicas, estando intimamente ligado aos
935
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

princpios da igualdade, da justia, da boa f, da proporcionalidade, da

prossecuo do interesse pblico e da participao dos interessados;
70. No obstante a transparncia no se concretizar somente no princpio da
publicidade, ainda que esta contribua significativamente para ela se poder
realizar, daquele decorre, inegavelmente, a necessidade de serem adoptados
expedientes de publicidade nos procedimentos atinentes gesto do
patrimnio imobilirio pblico;
71. O princpio da proteco decorreria naturalmente do regime inerente gesto
dos bens que integram o patrimnio do Estado, ainda que no se encontrasse
expressamente contemplado, na medida em que a proteco um dos
elementos que completa necessariamente a referida gesto;
72. Tendo em vista a sua proteco, perante cada imvel, devero ser adoptadas
as medidas que se afiguram mais adequadas sua gesto, o que se coaduna
igualmente com o princpio da boa administrao;
73. semelhana do princpio da colaborao da Administrao com os
particulares previsto no artigo 7. do CPA, a colaborao prevista no mbito
do Decreto-Lei n. 280/2007 936 concretiza-se num verdadeiro dever de facere
da Administrao;
74. No fundo, o direito informao e o princpio da participao so corolrios
deste princpio, a que corresponde um dever geral e procedimental de
informao a cargo da Administrao;
75. Este , no fundo, um princpio de lealdade institucional, do qual derivam uma
srie de deveres, tais como o dever de respeito, de ponderao de
interesses, de informao, de cooperao e de assistncia, no cumprimento
dos quais todas as entidades intervenientes na gesto patrimonial devem
partilhar a informao indispensvel nesta matria, concretizando-se essa
actuao numa informao recproca, na homogeneidade tcnica e aco
conjunta, bem como numa produo normativa coordenada;
76. Este princpio da colaborao tem sob o seu signo uma margem de
voluntariedade, mas simultaneamente uma forte componente de
obrigatoriedade, de forma a que sejam desenvolvidas actuaes conjuntas
dirigidas a contribuir de forma eficaz para a gesto patrimonial;
936
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

77. O princpio da responsabilidade previsto no artigo 11. do Decreto-Lei n.

280/2007 937 decorrente do princpio da responsabilidade dos funcionrios e
agentes previsto no artigo 271. da CRP, que estatui, no que ao presente
caso importa, que os funcionrios e agentes do Estado e das demais
entidades pblicas so responsveis civil, criminal e disciplinarmente pelas
aces ou omisses praticadas no exerccio das suas funes;
78. O princpio do controlo pretende reflectir a obrigatoriedade de inventariao
dos imveis e dos direitos sobre os mesmos de que o Estado titular, de
forma a que esse inventrio reflicta, de forma clara, a sua natureza e situao
jurdica, bem como a sua utilizao de acordo com a realidade factual;
79. Em suma, com o princpio do controlo pretende-se incutir, no Estado e
noutras entidades titulares, uma responsabilizao quanto transmisso e
manuteno dos elementos informativos atinentes a cada imvel, de forma a
permitir um apuramento rigoroso da situao do patrimnio imobilirio do
Estado, com vista respectiva rentabilizao;
III. Formao do patrimnio imobilirio do domnio privado do Estado

80. O Estado, quando carece de adquirir bens imveis para o seu patrimnio,
tendo em vista o desenvolvimento das suas atribuies, pode faz-lo por via
dos modos de aquisio do Direito Privado ou atravs dos meios prprios do
Direito Pblico, sendo que, no primeiro caso, a aquisio far-se-,
designadamente, atravs da compra, da permuta ou da locao financeira;
81. O legislador portugus demitiu-se da possibilidade de proceder
enumerao, pelo menos indicativa, dos modos de aquisio do direito de
propriedade ou de outros direitos reais de gozo pelo Estado;
82. No entanto, e no obstante esta omisso, facilmente se verifica que as formas
de aquisio de direito privado se reconduzem, grosso modo, s formas
contratuais previstas na lei civil;
83. O Decreto-Lei n. 280/2007 938, para alm do procedimento previsto nos
artigos 32. a 37., no faz qualquer meno necessidade de um
procedimento adjudicatrio prvio aquisio, estabelecendo apenas, no n.
5 do artigo 35., que so aplicveis formao do contrato, com as
necessrias adaptaes, as disposies do CPA que regulem o procedimento
para a prtica de actos administrativos;
937
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938
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84. Tambm no explicita o modo como se procede formalizao da aquisio

dos bens imveis, ao contrrio do que ocorre com o regime da alienao,
mas, no entanto, julgamos que a formalizao da aquisio de bens imveis
para o Estado no poder deixar de ser efectivada nos termos da lei civil;
85. Aos contratos de aquisio de direitos reais sobre bens imveis do seu
mbito de aplicao ser subsidiariamente aplicvel o regime contido na lei
civil, face ausncia de especial regulao no Decreto-Lei n. 280/2007 939 e
excluso de aplicao do CCP sobre este tipo de contratos;
86. A permuta , simultaneamente, uma forma de aquisio e de extino do
domnio privado do Estado, encontrando-se expressamente prevista no artigo
107. do Decreto-Lei n. 280/2007 940;
87. No obstante a remisso operada para os artigos 32. e seguintes, no
podemos deixar de fazer referncia ao facto curioso de o artigo 107. do
Decreto-Lei n. 280/2007 941 ser omisso relativamente ao procedimento pr-
contratual a adoptar para a seleco da contraparte na permuta e de as
normas que regulam aqueles procedimentos, no mbito da venda, no
exclurem a sua aplicao permuta;
88. Contudo, e perante estas lacunas, julgamos que a seleco da outra parte no
contrato de permuta no requer obrigatoriamente a adopo prvia de um
procedimento, podendo, por isso, o mesmo ser concretizado directamente
pelo Estado, sem que estejam preenchidas as circunstncias habilitantes dos
procedimentos previstos no Decreto-Lei n. 280/2007 942,, mas desde que seja,
obviamente, cumprido o disposto nos artigos 32. e seguintes;
89. Atendendo a que, muitas vezes, o Estado, perante a necessidade de
aquisio de um determinado imvel, se v confrontado com inmeras
dificuldades relacionadas com essa aquisio, designadamente de ordem
econmico-financeira, dir-se- que a permuta assume aqui um papel muito
relevante, na medida em que permite ultrapassar alguns desses
constrangimentos;
90. No mbito do RJPIP, a locao financeira assume, igualmente, uma forma de
aquisio de bens imveis para o domnio privado do Estado, caracterizada
pelo facto de ser cedido o direito de gozo do imvel, mediante uma retribuio
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e que, muitas das vezes, seno a maior parte, contempla a possibilidade de o

locatrio adquirir esse bem no final do contrato;
91. A doao, como forma de aquisio gratuita de imveis para o domnio
privado do Estado, encontra-se contemplada nos artigos 38. a 41. do
Decreto-Lei n. 280/2007 943, sendo caracterizada por ser um contrato pelo
qual uma pessoa, com esprito de liberalidade, faz uma atribuio patrimonial
gratuita, custa do seu patrimnio, em benefcio do Estado, ou de qualquer
dos seus servios, estabelecimentos ou organismos dele dependentes;
92. semelhana das doaes, a sucesso mortis causa, mediante heranas e
legados, a favor do Estado, encontra a sua previso nos artigos 38. a 41. do
Decreto-Lei n. 280/2007 944, integram-se nesta sede os bens ou valores que o
Estado adquire a ttulo gratuito por ser chamado a suceder na titularidade das
respectivas relaes jurdicas de pessoas falecidas, seja a ttulo legal, seja a
ttulo testamentrio;
93. Tambm a acesso usualmente regulada, nos termos dos artigos 1325. e
seguintes do CC, como uma causa de aquisio especfica da propriedade,
pelo que tudo o que acrescer e unir-se aos imveis do Estado integra,
igualmente, o seu patrimnio e, por conseguinte, o seu domnio privado;
94. De acordo com o artigo 1345. do CC, o Estado legitimado a englobar no
seu patrimnio os imveis sem dono conhecido, mas isso no significa a
aquisio automtica da propriedade, j que esta s se verificar por
usucapio, se o Estado fizer o aproveitamento efectivo do imvel, nos termos
gerais, no obstante estarmos perante uma aquisio ex lege;
95. A figura jurdica da dao em cumprimento, prevista no artigo 837. do CC,
surge, inequivocamente, como uma das formas de aquisio de bens ou
direitos para o domnio privado do Estado;
96. A dao em cumprimento no se encontra regulada como forma de permitir
ao Estado regularizar as responsabilidades decorrentes das obrigaes
assumidas pelos servios e organismos pblicos, o que, a verificar-se,
constituiria, em nossa opinio, uma forma de financiamento indirecto dos
institutos pblicos e, portanto, de acordo com o regime legal em vigor, seria
contra legem;
943
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944
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97. O Estado detm um estatuto de potentior persona, usando prerrogativas que

lhe permitem aceder, com base na lei, aquisio de bens para o respectivo
domnio privado de forma privilegiada, impondo a destruio do vnculo que
liga as coisas ao seu proprietrio e, ao mesmo tempo, a sua passagem ao
domnio privado do Estado;
98. Atravs de um mecanismo de direito pblico, o Estado, enquanto entidade
expropriante, adquire uma propriedade privada que integra no seu domnio
privado e que, pela afectao das finalidades pblicas que justificaram a
expropriao, poder ou no ingressar no domnio pblico;
99. A possibilidade de ser admitida a expropriao sobre bens imveis que
compem o prprio domnio privado do Estado ser fictcia, uma vez que
depende da vontade dos seus rgos a declarao de utilidade pblica do
empreendimento e no possvel lev-los a consentir a ocupao do imvel
expropriado pela entidade expropriante sem espontnea resoluo deles;
100. Ao contrrio da expropriao, a perda de bens a favor do Estado pressupe
sempre a existncia de uma infraco, sendo, por isso e passando a
redundncia, uma sano que consiste na perda a favor do Estado de parte
do patrimnio do autor da infraco, sem indemnizao, como ocorre na
sequncia da prtica de ilcitos penais, nos termos dos artigos 109. e
seguintes do CP;
101. Julgamos que a perda decretada ao abrigo desta disposio legal no exclui
os bens imveis, desde que, atentas as circunstncias do caso, ponham em
perigo a segurana das pessoas, a moral ou a ordem pblicas, ou ofeream
srio risco de ser utilizados para o cometimento de novos factos ilcitos
tpicos, uma vez que o imvel perdido a favor do Estado pode ter tido uma
conexo muito directa com a prtica do crime, como no caso dos crimes
organizados em que o imvel pode ser uma sede da organizao criminosa;
102. A sucesso de pessoas colectivas extintas consubstancia uma forma de
(re)aquisio de bens pelo Estado, cuja disciplina encontra a sua
consagrao no artigo 13. do Decreto-Lei n. 200/2006 945;
103. Apesar de a norma em causa fazer referncia extino de servios da
administrao directa ou indirecta do Estado, podemos afirmar, com certeza,
que apenas est em causa a aquisio, em sentido prprio, de bens para o
domnio privado do Estado nas transferncias que se processam entre este
945
D.R. I Srie. 206 (2006-10-25) 7389-7393.

ltimo e a administrao indirecta, mormente os institutos pblicos, com

excluso das entidades pblicas empresariais, como excepciona o n. 2 do
artigo 2. do Decreto-Lei n. 200/2006 946, porquanto s a nos movemos no
contexto de relaes intersubjectivas;
104. Por sua vez, a reverso consiste no retorno posse do concedente de bens
seus afectos actividade concessionada, operado com a extino do contrato
de concesso que fundamentava a sua fruio pelo concessionrio;
105. No que respeita aos bens afectos concesso e, consequentemente, sua
eventual reverso, temos de diferenciar os bens da entidade concedente, j
existentes, que esta afectou actividade do concessionrio e, portanto,
concesso, sem que isso implique a transferncia do direito de propriedade
sobre os mesmos, os bens do concessionrio a transferir para o concedente,
sobre os quais aquele detm um direito de propriedade temporrio e limitado
e, finalmente, os bens do concessionrio no sujeitos a qualquer clusula de
transferncia para o concedente, pelo que sobre os mesmos recai uma
propriedade plena;
106. Contudo, apenas no caso dos bens do concessionrio a transferir para o
concedente, estaremos perante uma verdadeira aquisio de direito pblico,
j que na primeira situao o bem que integra o estabelecimento da
concesso nunca sai da titularidade do Estado e na terceira o mesmo
permanece sempre na esfera jurdica do concessionrio;
107. No mbito do processo de execuo fiscal, atravs da penhora, so
concretizados os bens que sero afectos ao pagamento da dvida exequenda,
sendo que, entre os bens penhorveis, encontram-se os bens imveis, cuja
penhora se sujeita s formalidades previstas no artigo 231. do CPPT;
108. Nos termos do artigo 45. do Decreto-Lei n. 280/2007 947 e nos casos em que
o Estado dispe de ttulo para registar o seu direito, a apresentao dos
factos sujeitos a registo relativamente aos imveis do domnio privado do
Estado compete DGTF, devendo a respectiva inscrio ser efectuada a
favor do Estado Portugus, independentemente da entidade afectatria dos
bens imveis em causa;
109. Porm, nas situaes em que haja necessidade de o Estado justificar o seu
direito para efeitos de registo predial ou quando existam dvidas acerca dos
946
D.R. I Srie. 206 (2006-10-25) 7389-7393.
947
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

limites ou caractersticas dos imveis, o Estado pode recorrer ao

procedimento especial de justificao administrativa contemplado nos artigos
46. a 51. do Decreto-Lei n. 280/2007 948, agora sem qualquer limite temporal
de aplicao;
110. Propendemos, assim, para o entendimento de que o Estado, sendo
proprietrio de um vasto leque de bens imveis que no se encontram
regularmente registrados, dispe, desta forma, de um expediente sui generis,
mais clere e menos burocrtico que permite proceder a essa regularizao;
IV. Vicissitudes relativas situao do patrimnio imobilirio do domnio

privado do Estado
111. A venda constitui uma das formas de extino do domnio privado do Estado
e, por conseguinte, de gesto dos imveis que integram esse domnio;
112. Os contratos de alienao de bens imveis ficam completos com o auto de
arrematao e com o documento de notificao da adjudicao, sendo que o
ttulo de alienao o documento que permite ao adquirente a inscrio
definitiva do direito a seu favor, o que manifesta um regime especial de direito
pblico face ao previsto no CC, no havendo, por isso, necessidade da sua
aplicao subsidiria neste mbito;
113. A hasta pblica surge, no mbito do RJPIP, como procedimento alternativo e
residual, s sendo admitida nos casos em que no se encontrem preenchidas
as condies para uma negociao favorvel, designadamente em termos de
preo, prazo de pagamento e prestao de garantia, conforme resulta do
disposto nas alneas a) a d) do artigo 96. do Decreto-Lei n. 280/2007 949;
114. A negociao, com publicao prvia de anncio, surge, no mbito do
Decreto-Lei n. 280/2007 950 e, por conseguinte, quanto alienao de bens
imveis do domnio privado do Estado, como um procedimento pr-contratual
regra, conforme prescreve o n. 1 do artigo 81.;
115. A remisso contida no artigo 104. para a aplicao subsidiria das
disposies reguladoras do concurso pblico para a celebrao de contratos
de prestao de servios ou fornecimento de bens mveis fazia todo o
sentido no mbito da vigncia do Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de Junho 951,
948
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
949
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
950
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
951
D.R. I-A Srie. 132 (1999-06-08) 3171-3210.

afigurando-se, agora, desajustada face nova disciplina aplicvel

contratao pblica;
116. No mbito do Decreto-Lei n. 280/2007 952, o procedimento por ajuste directo
surge entalhado em termos limitativos, na medida em que apenas admitido
nas situaes taxativamente previstas no n. 2 do artigo 81.;
117. Todavia, julgamos que esta previso limitativa a opo mais adequada, face
necessidade de salvaguardar os princpios da concorrncia e da
transparncia, alis previstos como princpios enformadores do RJPIP;
118. No obstante esta previso algo restritiva e o facto de a negociao, com
publicao prvia de anncio, ser o procedimento regra nesta matria,
cremos que o ajuste directo no assume, na prtica, as caractersticas de um
procedimento residual, ao contrrio do almejado pelo legislador, na medida
em que as situaes elencadas no n. 2 do artigo 81. so bastante
abrangentes, possibilitando, por isso, o recurso frequente a este
procedimento;
119. O direito de reverso de bens expropriados, previsto no artigo 5. do CE,
consubstancia uma forma de proteco dos cidados contra o arbtrio pblico
que determinou a ablao da propriedade privada e, simultaneamente, um
modo de extino do domnio privado do Estado;
120. O artigo 823. do CPC manifesta uma impenhorabilidade relativa, ao permitir
a penhorabilidade de bens do domnio privado do Estado, desde que os
mesmos no estejam especialmente afectos satisfao de fins de utilidade
pblica, a qual tem de resultar do uso que esteja a ser dado ao prprio bem;
121. Com este regime esclarece-se que os bens do domnio privado do Estado
que no estejam especial e efectivamente adstritos realizao de fins de
utilidade pblica podem ser penhorados em execuo destinada ao
pagamento de quantia certa;
122. Aquando da extino de determinados servios do Estado, os imveis afectos
aos mesmos podem ser objecto de alienao, nos termos do n. 3 do artigo
13. do Decreto-Lei n. 200/2006 953, o que consubstancia mais uma forma de
cessao do domnio privado do Estado;
123. O artigo 5., n.s 1 e 2, da Lei dos Solos, admite a cedncia, em regime de
propriedade plena, a pessoas colectivas pblicas ou a empresas pblicas e a
952
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
953
D.R. I Srie. 206 (2006-10-25) 7389-7393.

entidades de direito privado de terrenos do domnio privado do Estado, desde

que os referidos terrenos se integrem em reas abrangidas por planos de
urbanizao legalmente aprovados;
124. Ora, estamos aqui perante uma forma de extino do domnio privado do
Estado, na medida em que ocorre uma transferncia do direito de propriedade
dos imveis que ali se integram para as entidades acima referenciadas;
125. A cedncia de bens para o domnio municipal encontra-se eminentemente
vertida no artigo 44. do RJUE, sendo que, por determinao do n. 1 desta
disposio legal, o proprietrio e os demais titulares de direitos reais sobre o
prdio a lotear, onde se poder incluir o Estado, cedem gratuitamente ao
municpio as parcelas para implantao de espaos verdes pblicos e
equipamentos de utilizao colectiva e as infra-estruturas que, de acordo com
a lei e a licena ou comunicao prvia, devam integrar o domnio municipal;
126. De forma a dissipar eventuais dvidas, diremos que esta figura no se
confunde com a forma de utilizao precria e a ttulo oneroso de bens por
entidades diferentes do respectivo titular, como as previstas nos artigos 23. e
53. a 58. do Decreto-Lei n. 280/2007 954, designadas por cedncia de
utilizao;
127. A transferncia ope legis de bens imveis do domnio privado do Estado para
outras entidades parece consubstanciar uma autntica alienao, na medida
em que os mesmos ingressam no patrimnio dessas entidades, ainda que,
em alguns casos, sujeitos a determinadas reservas;
128. Esta transferncia ope legis pode ocorrer para entidades diversas, como
sejam os institutos pblicos, as Regies Autnomas, as empresas pblicas,
as autarquias locais e as fundaes privadas de iniciativa pblica, entre
outras, no obstante estas serem, em nossa opinio, as que assumem, neste
domnio, uma maior relevncia;
129. Ora, no caso da transferncia de bens imveis do domnio privado do Estado
para os institutos pblicos com autonomia patrimonial, aquando da sua
criao, consideramos que estamos perante uma verdadeira alienao, ainda
que sujeita a uma condio resolutiva tcita;
130. Efectivamente, propendemos para o entendimento de que o n. 4 do artigo
36. da LQIP, acima explicitado, assume o carcter de uma verdadeira
condio, tendo em conta que os imveis s permanecero na esfera jurdica
954
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.

dos institutos pblicos enquanto os mesmos se revelarem necessrios e

adequados ao cumprimento das suas atribuies;
131. No que concerne transferncia de bens imveis para as autarquias locais,
no nos parece menos defensvel equacionar que estamos perante uma
alienao que assume um carcter pleno, sem qualquer tipo de limitao ou
condio, tendo em conta o disposto no artigo 3. da Lei n. 159/99 955,
segundo o qual o patrimnio e os equipamentos afectos a investimentos
pblicos em domnios transferidos para as autarquias locais passam a
constituir patrimnio da autarquia, devendo as transferncias a que houver
lugar processar-se sem qualquer indemnizao;
132. Esta construo parece justificada pelo facto de, ao contrrio dos institutos
pblicos, as autarquias locais, alm de serem pessoas colectivas territoriais,
assegurarem a prossecuo dos interesses prprios de um certo agregado
populacional, e poderem ocupar-se, segundo a lei, de tudo o que diz respeito
aos respectivos interesses;
133. Por isso mesmo, em caso de ocorrer uma eventual extino de uma
determinada autarquia local, julgamos que o patrimnio transferido pelo
Estado no regressar sua titularidade, ingressando antes na esfera jurdica
e patrimonial da autarquia local que assumir as atribuies que estavam
cometidas que foi extinta;
134. Relativamente ao SEE ingente realar que, perante a necessidade de
serem desenvolvidos novos modelos de gesto, supostamente mais
eficientes e eficazes, o Estado transfere, casuisticamente, para empresas
pblicas que cria, em especial para entidades pblicas empresariais, bens
imveis do seu domnio privado para a prossecuo do objecto que lhe est
cometido;
135. Atendendo natureza das entidades pblicas empresariais, parece-nos que a
transferncia de bens imveis para o seu patrimnio poder revestir carcter
precrio, na medida em que, em caso de extino, o decreto-lei que a regular
poder prever a reintegrao desses mesmos bens no patrimnio do Estado,
mais concretamente no seu domnio privado;
136. O mesmo j no podemos dizer relativamente s empresas pblicas de base
societria, constitudas nos termos da lei comercial, na medida em que, face
caracterizao inerente a este tipo de empresa, enquanto pessoa colectiva de
955
D.R. I-A Srie. 215 (1999-09-14) 6301-6307.

direito privado, a transferncia de bens j no ser tendencialmente precria,

mas definitiva;
137. Entendemos que tambm nas situaes de transferncia de imveis para as
Regies Autnomas estamos perante uma alienao plena, face
caracterizao das Regies Autnomas, enquanto pessoas colectivas de
direito pblico, de populao e territrio, com competncias legislativas e
administrativas para a prossecuo dos seus fins especficos;
138. ainda usual o Estado transferir patrimnio do seu domnio privado para
fundaes privadas de iniciativa pblica, sendo que o direito de propriedade
das mesmas sobre os bens que lhe so transferidos constitui um direito
resolvel e revestido de alguma precariedade, na medida em que aqueles
sero objecto de reverso para o Estado em caso de extino da fundao;
139. Nas situaes de transferncia de bens para outras entidades determinadas
ope legis, ou seja, por efeito automtico da lei como as supra identificadas,
entendemos que o regime estatudo no Decreto-Lei n. 280/2007 956 no lhe
aplicvel, em especial o princpio da onerosidade;
140. As modificaes patrimoniais no mbito do domnio privado do Estado
assumem especial relevncia, sobretudo no que respeita s mutaes
dominiais, enquanto transferncias de uma coisa pblica do domnio pblico
para o domnio privado e vice-versa;
141. Com a desafectao do domnio pblico, prevista no artigo 17. do Decreto-
Lei n. 280/2007 957, o bem imvel em causa perde o carcter dominial e sem
deixar de deter titularidade pblica fica a pertencer ao domnio privado do
Estado, entrando, por isso, no comrcio jurdico-privado, tornando-se
alienvel e prescritvel;
142. A integrao de um bem do domnio privado no domnio pblico do Estado
tambm no consubstancia uma verdadeira extino do domnio privado, mas
antes uma transferncia dominial dentro da mesma pessoa colectiva pblica;
143. Ao contrrio do que possa indiciar, esta transferncia no configura uma
autntica mutao dominial, nos termos usualmente conhecidos,
configurando, antes, uma mera questo de incorporao do bem pelo seu
titular s utilidades pblicas correspondentes classificao legal, na medida
956
D.R. I Srie. 151 (2007-08-07) 5048-5066.
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em que esta incorporao depende da verificao em concreto das

caractersticas exigidas pela classificao legal;
V. Orgnica, poderes e deveres de gesto do patrimnio imobilirio do

domnio privado do Estado
144. O modelo orgnico existente em Portugal quanto gesto do patrimnio
imobilirio que integra o domnio privado do Estado baseia-se,
essencialmente, na coexistncia de um servio integrado na Administrao
Central, a DGTF, e de uma sociedade de capitais exclusivamente pblicos, a
PARPBLICA;
145. No mbito da gesto patrimonial, importa ter presente que, mesmo nas
situaes em que a gesto directa dos bens do domnio privado do Estado
no se encontre cometida DGTF, como nos casos de imveis afectos a
outras entidades ou de cedncia de utilizao, este servio integrado do
Estado desempenha um papel central de coordenao, consultoria e
fiscalizao;
146. Relativamente gesto do patrimnio cultural, e no que ao presente estudo
importa em especial o patrimnio imobilirio classificado de interesse pblico,
de destacar o papel desempenhado pelo IGESPAR, I.P., bem como pelas
Direces Regionais de Cultural;
147. No que concerne ao patrimnio imobilirio do Estado afecto Justia, o
IGFEJ, I.P. que detm a gesto do patrimnio, das infra-estruturas e dos
equipamentos necessrios prossecuo das atribuies cometidas ao
Ministrio da Justia;
148. Por outro lado, na rea do patrimnio imobilirio do Estado afecto ao
Ministrio da Defesa Nacional emerge a DGAIED como servio central de
suporte que tem por misso conceber, propor, coordenar, executar e apoiar
as actividades relativas ao armamento e equipamento de defesa e ao
patrimnio;
149. Ainda nesta sede, de destacar o papel desempenhado pelo IHRU, ainda
que a sua faceta de entidade gestionria de bens imveis do domnio privado
do Estado no se encontra legalmente prevista, ao invs do que sucede nas
outras situaes j identificadas, sendo concretizada com fundamento nos
Protocolos celebrados em 9 de Abril de 1991 e 1 de Outubro de 1998 entre a
ento DGT, ora DGTF, e o ento INH;

150. Face a esta situao sui generis, propendemos para o entendimento de que
deveria ser atribuda a gesto do patrimnio aqui em causa ao IHRU atravs
de diploma legal, que delimitasse o objecto e o mbito de tal gesto,
semelhana do que ocorre com outras entidades que se encontram
vocacionadas para o efeito;
151. No mbito da gesto do patrimnio imobilirio do domnio privado do Estado,
este surge investido de diversos poderes pblicos, especialmente quanto
concretizao e execuo de actos e contratos que tm como objecto os
referidos imveis e que almejam a sua melhor administrao, mormente nos
contratos que visam a respectiva alienao;
152. Em sede de poderes pblicos que se encontram cometidos ao Estado, a
diferena existente entre gesto pblica e privada tem uma grande relevncia
em termos prticos, j que dependendo da sua rea de actuao, o regime
jurdico ser de direito pblico ou privado, o que ter, por conseguinte,
implicaes, designadamente, ao nvel da aplicao das normas subsidirias;
153. Em nossa opinio, o Decreto-Lei n. 280/2007 958 apresenta uma mescla de
actos que configuram uma gesto pblica e de outros que caracterizam uma
gesto eminentemente privada, ainda que com alguns rasgos de direito
pblico;
154. Quanto adopo dos procedimentos pr-contratuais, o Decreto-Lei n.
280/2007 959 impe que a actuao se desenvolva em moldes de gesto
pblica, excluindo, pelo menos implicitamente, esquemas prprios do
jusprivatismo, razo pela qual, nestes casos, o Estado no livre de actuar
nem de habilitar a actuao do interessado nos termos que entender,
devendo actuar atravs de um mdulo contratual de gesto pblica;
155. No podemos olvidar que, mesmo nas situaes em que h lugar a uma
actuao de cariz eminentemente privada, a Administrao est coarctada
pela prossecuo de fins de interesse pblico e pelo princpio da
competncia, de acordo com o qual os actos, ainda que de gesto privada,
apenas podem ser praticados pelos rgos para tanto competentes;
156. No mbito da gesto imobiliria do domnio privado do Estado, devemos ter
presente que esta actividade nem sempre subentende a existncia de
poderes pblicos de autoridade ou de prerrogativas pblicas, sendo que a
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tarefa de gesto pressupe uma ideia de dever, de incumbncia e de

responsabilidade, alheia a toda e qualquer conotao com o tpico do poder
ou da prerrogativa;
157. No entanto, natural e evidente que, em algumas situaes, a Administrao
surja investida desses poderes, mormente quando est em causa uma
relao contratual;
158. Em nossa opinio, a relao entre as partes nos procedimentos adoptados
conducentes gesto dos bens imveis do domnio privado do Estado
tendencialmente de poder pblico, no obstante estar sempre reservado um
espao de paridade das partes;
159. Com efeito, o regime da gesto do patrimnio imobilirio do domnio privado
do Estado apresenta uma dupla face: por um lado, impe limitaes ao
Estado para a aquisio e administrao dos seus bens e direitos e, por
outro, concede-lhe determinadas prerrogativas em ordem sua defesa e
proteco, sempre em prol do interesse pblico;
160. No actual RJPIP so, efectivamente, notrias algumas situaes em que o
Estado surge colocado numa posio de supremacia jurdica sobre os
particulares, revelando um regime que contempla diversos poderes
exorbitantes e privilgios;
161. Na gesto do patrimnio imobilirio do Estado, e em especial no mbito do
domnio privado, so muitas as situaes em que o legislador manifestou a
vontade de que o rgo administrativo procure, face ao condicionalismo
especfico de cada situao concreta, a melhor soluo para a prossecuo
do interesse pblico;
162. Verificamos que a Administrao muitas vezes habilitada a decidir ela
prpria a consequncia jurdica de uma determinada situao, quer quanto ao
modo de alienao ou onerao dos imveis propriedade do Estado, quer
quanto afectao da receita dali adveniente;
163. Na rea da gesto patrimonial do Estado, cuja importncia cada vez mais
significativa nos dias de hoje, atendendo conjuntura econmica actual,
verificamos que so mltiplas as configuraes que se referem existncia
de alternativas, possibilidade de escolha e de densificao de conceitos
vagos ou indeterminados;

164. De forma a dar execuo aos objectivos de coordenao de gesto

patrimonial previstos no Decreto-Lei n. 280/2007 960, o PGPI estabelece as
medidas a efectivar na administrao dos bens imveis, tendo em conta as
orientaes da poltica econmica e financeira, nomeadamente no mbito das
Grandes Opes do Plano;
165. Por sua vez, o Programa de Inventariao caracterizado como um
documento que estabelece, de forma calendarizada, os trabalhos destinados
elaborao e actualizao dos inventrios de bens imveis do Estado e dos
institutos pblicos;
166. Os objectivos do inventrio so reconduzveis a um s, ou seja, constituio
da base informativa dos bens e direitos pertencentes ao Estado, razo pela
qual esta obrigao de o Estado inventariar os bens e direitos de que titular
reveste a maior importncia, tendo em conta a sua natureza de instrumento
de informao administrativa;
167. O inventrio um instrumento essencial para efeitos de controlo financeiro e
patrimonial do Estado, j que ningum pode gerir bem aquilo que no
conhece, revelando a capacidade do Estado nesta matria e contribuindo, de
forma subsequente, para a segurana jurdica do comrcio imobilirio;
168. Nos termos do artigo 108. do Decreto-Lei n. 280/2007 961, compete DGTF
efectuar as avaliaes dos imveis previstas naquele diploma legal, cujo valor
a apurado carece de homologao pelo respectivo Director-Geral, ainda que,
na maior parte das situaes, a DGTF no efectue, apenas promova as
avaliaes aos imveis do domnio privado do Estado;
169. A avaliao uma tarefa crucial no mbito da actividade de gesto
patrimonial, j que o valor dos bens indispensvel para estarmos na posse
de uma medida que tenha traduo numrica, detendo uma grande
importncia no conhecimento da consistncia do patrimnio, ao mesmo
tempo que serve para revelar, no plano contvel, a prpria gesto patrimonial;
170. Apesar das dvidas sobre o valor jurdico da avaliao, consideramos que a
referncia a que se reporta a primeira parte do n. 4 do artigo 108. do
Decreto-Lei n. 280/2007 962 no pode ser entendido como valor meramente
indicativo, porquanto essa interpretao poder desvirtuar o esprito do
regime jurdico em causa, conduzindo celebrao de contratos com um
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valor superior ou inferior ao homologado, o que no se afigura adequado, j

que as entidades pblicas devem garantir o melhor resultado econmico da
despesa pblica, designadamente o adveniente da celebrao de quaisquer
contratos;
171. Nesta esteira, julgamos que o valor homologado assume um carcter mais
determinante do que meramente indicativo, j que no se pode descurar,
como evidente, o princpio da boa administrao;
172. Entendemos que a contratao de servios para se proceder avaliao dos
imveis do domnio privado do Estado encontra-se submetida ao disposto no
artigo 26. da Lei n. 64-B/2011963, que determina a obrigatoriedade dos
contratos de aquisio de servios estarem sujeitos a parecer prvio
vinculativo dos membros do Governo responsveis pelas reas das finanas
e da Administrao Pblica;
173. A opo contida na Portaria n. 878/2009 964 no pode deixar de nos merecer
uma crtica, que consiste no facto de o instrumento legal em causa no
corresponder, integralmente, ao determinado e previsto no Decreto-Lei n.
280/2007 965, uma vez que os critrios a utilizar na realizao das avaliaes
no foram definidos directamente na citada Portaria, mas antes num
documento distinto, sem as vestes de instrumento legal, por remisso
operada por aquela, o que no parece, neste campo, observar os princpios
da simplificao e da sistematizao, to almejados pela reforma prosseguida
com o Decreto-Lei n. 280/2007 966;
VI. Administrao do patrimnio imobilirio do domnio privado do

Estado
174. O artigo 52. do Decreto-Lei n. 280/2007 967, sendo uma norma meramente
enunciativa, deixa a porta aberta para poderem ser adoptadas outras formas
e actos de administrao relativamente aos bens imveis do domnio privado
do Estado;
175. No podemos tambm deixar de salientar que o facto de o Decreto-Lei n.
280/2007 968 consagrar estas normas especficas para a administrao dos
963
D.R. I Srie Supl. 250 (2011-12-30) 5538-(48)-5538-(244).
964
D.R. II Srie. 183 (2009-09-21) 38282.
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imveis do domnio privado do Estado aclama o nosso entendimento j antes

aflorado de que os actos de administrao se inserem num conceito mais lato
de gesto;
176. A cedncia de utilizao configura um acto de direito pblico sujeito a um
formalismo especial que envolve a transferncia de um imvel da posse e
administrao do imvel para um servio do Estado ou para outra pessoa
colectiva diversa deste e a constituio a favor do cessionrio de poderes de
uso e fruio, tendo sempre em vista uma melhor prossecuo do interesse
pblico;
177. Nada obsta a que a cedncia ocorra em prol de pessoas colectivas de
natureza privada, desde que, e este o elemento essencial, sejam
prosseguidos fins de interesse pblico;
178. A cedncia de utilizao, ao ter por objecto bens do domnio privado, ,
inequivocamente, um contrato administrativo, segundo a definio constante
da alnea a) do n. 6 do artigo 1. do CCP;
179. O arrendamento de imveis do domnio privado do Estado, rege-se pelo
regime do CC, ex vi artigo 63. do Decreto-Lei n. 280/2007 969, e pelas
disposies especiais constantes dos artigos 60. a 62. e 64. a 66. deste
diploma legal;
180. semelhana do que ficou dito quanto cedncia de utilizao,
propendemos para o entendimento de que, como os artigos 64. a 66. do
Decreto-Lei n. 280/2007 970 respeitam a aspectos do regime material do
contrato, este, apesar de ter como objecto bens do domnio privado,
claramente um contrato administrativo, segundo a tipologia constante do
artigo 1., n. 6, alnea a), do CCP;
181. A constituio do direito de superfcie surge igualmente identificada no
Decreto-Lei n. 280/2007 971 como uma forma de administrao dos imveis
que integram o domnio privado do Estado, encontrando-se prevista nos
artigos 67. e seguintes do Decreto-Lei n. 280/2007, ainda que com algumas
especificidades face ao regime geral previsto no CC;
182. O requisito quanto ao facto de os imveis no serem necessrios
prossecuo de fins de interesse pblico reveste, em nossa opinio, carcter
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sui generis, porquanto entendemos que a constituio do direito de superfcie

sobre imveis do Estado deveria ter, precisamente, por escopo a consecuo
do interesse pblico e no o contrrio, na medida em que este , alis, um
princpio que nos parece basilar quanto aplicao deste regime;
183. Apesar de o direito de superfcie ter por objecto bens do domnio privado, ,
inequivocamente, um contrato administrativo, nos termos da acepo
conferida pelo artigo 1., n. 6, a), do CCP;
184. O usufruto no se encontra expressamente contemplado no Decreto-Lei n.
280/2007 972 como forma de administrao dos imveis do domnio privado do
Estado, mas como , por demais, evidente, o mesmo no deixa de assumir
essa natureza face s caractersticas que lhe so intrnsecas;
185. O Estado poder conceder o direito de usufruto sobre os seus imveis
atravs de disposio legal ou de contrato;
186. A constituio de garantias sobre imveis do domnio privado do Estado
tambm no se encontra expressamente prevista no Decreto-Lei n.
280/2007 973 como acto de administrao dos referidos bens, mas dada a
natureza inerente s garantias das obrigaes e sua especial relao com
os imveis, ser inequvoca a relevncia neste mbito;
187. Julgamos que nada h a opor constituio de garantias reais sobre estes
imveis, designadamente para efeitos de financiamento de obras de
conservao;
188. No obstante o Decreto-Lei n. 280/2007 974 tambm no contemplar,
expressamente, as obras de conservao e de manuteno como uma forma
de administrao dos bens imveis do domnio privado do Estado, e tendo em
conta que o artigo 13. do citado diploma comete a gesto desses imveis
DGTF, consideramos que esse dever se integra nos deveres gerais de
gesto, quando a mesma lhe est directamente atribuda, ao contrrio das
situaes em que a gesto est cometida s entidades afectatrias, como o
caso da cedncia de utilizao;
189. Apesar de ser indubitvel que a conservao de imveis surge, neste mbito,
como uma das obrigaes inerentes titularidade dos imveis do Estado,
notrio que o Estado se demite, muitas vezes, dessa obrigao,
essencialmente, por falta de recursos econmicos e financeiros e pelo facto
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de a sua rentabilizao se afigurar prioritria, atravs de operaes

imobilirias como a alienao;
190. A problemtica com que o Estado se depara quanto realizao de obras de
conservao no se cinge somente escassez de meios tcnicos e
financeiros, mas tambm s questes relacionadas com o recurso aos
procedimentos pr-contratuais previstos no CCP, especialmente o das
empreitadas de obras pblicas;
191. No podemos deixar de referir que uma boa conservao dos bens imveis
que constituem o patrimnio do Estado, no que ao presente caso interessa
dos que integram o domnio privado, tem como contrapartida um benefcio
para a sociedade, j que inegvel que os mesmos constituem uma fonte de
ingresso de rendimentos no errio pblico;
VII. Regimes especiais e particulares de gesto do patrimnio imobilirio

do domnio privado do Estado
192. O patrimnio imobilirio do Estado afecto Defesa Nacional dispe de um
regime especial de gesto face ao estatudo no Decreto-Lei n. 280/2007 975,
que se encontra entalhado no Decreto-Lei n. 32/99 976 e no Decreto-Lei n.
196/2001, de 29 de Junho 977;
193. Este regime especial consagra formas de alienao diversas das constantes
do regime geral constante do Decreto-Lei n. 280/2007 978, mantendo-se,
designadamente, a figura da cesso a ttulo definitivo, cujo regime foi objecto
de revogao pelo Decreto-Lei n. 280/2007;
194. O patrimnio histrico e cultural, cuja designao consideramos mais
abrangente e harmonizada com o esprito inerente ao patrimnio desta
natureza, tem igualmente subjacente um regime especial de gesto face ao
regime geral dos bens imveis do domnio privado do Estado, consagrado no
Decreto-Lei n. 280/2007 979, devido, essencialmente, ao facto de se
estabelecer um direito sua fruio por toda a colectividade;
195. No obstante os imveis de cariz histrico e cultural integrarem o patrimnio
do domnio privado do Estado, com excepo dos monumentos nacionais que
ingressam no domnio pblico por fora da alnea m) do artigo 4. do Decreto-
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976
D.R. I-A Srie. 30 (1999-02-05) 665-668.
977
D.R. I-A Srie. 149 (2001-06-29) 3879-3884.
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979
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Lei n. 477/80 980, manifesto que os mesmos carecem de uma proteco

diferente, aproximando-se, de alguma forma, do regime do domnio privado
indisponvel;
196. A LBPC corresponde, grosso modo, concretizao do objectivo de
proteco e valorizao que a CRP estabelece;
197. No mbito do patrimnio cultural, ainda ingente realar a criao do FSPC,
destinado a financiar medidas de proteco e valorizao em relao a
imveis, conjuntos e stios integrados na lista do patrimnio mundial e a bens
culturais classificados, ou em vias de classificao, como de interesse
nacional ou de interesse pblico em risco de destruio, perda ou
deteriorao;
198. Verificamos que um dos meios de tutela do patrimnio cultural concretizado
na respectiva gesto, sobretudo na gesto orientada para a sustentabilidade
econmica e cultural dos bens culturais;
199. Ainda que da vertente mencionada antecedentemente possa advir o receio de
o patrimnio cultural ser objecto de vulgarizao, devido eminente
necessidade de se proceder sua rentabilizao econmica, julgamos ser
prefervel a utilizao econmica de um bem, mesmo que com algumas
limitaes, de forma a poder preserv-lo, do que no desenvolver qualquer
actuao tendente sua preservao;
200. Nesta sede, no podemos deixar de enfatizar a actuao do sector privado,
atravs de fundaes ou outras entidades privadas;
201. Uma outra forma de tutela dos bens que integram o patrimnio cultural passa
pela sua consagrao ao nvel das matrias fiscais;
202. semelhana do que ocorre com a generalidade do patrimnio do Estado,
tambm a gesto adequada do patrimnio histrico e cultural exige um
conhecimento suficiente dos bens que devem ser protegidos, o que nem
sempre acontece, pelo que a tutela do patrimnio cultural passa,
essencialmente, pela inventariao e classificao dos bens culturais;
203. Por outro lado, h ainda que acautelar um outro factor que pode contribuir
para a deteriorao do patrimnio cultural e que consiste no facto de o
conjunto de normas em que tradicionalmente se situa a proteco especfica
do patrimnio histrico permanecer margem de quaisquer contactos com
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D.R. I Srie. 239 (1980-10-15) 3406-3410.

outros sectores jurdicos afins, como o ordenamento do territrio, o

urbanismo, o turismo ou a habitao;
204. A lei no especifica, nem qualifica o ttulo jurdico que sustenta a afectao
dos bens do domnio privado do Estado aos institutos pblicos, que
disponham de autonomia patrimonial, para a prossecuo das suas
atribuies;
205. Contudo, julgamos que, nestes casos e sem prejuzo da necessidade de se
verificar casuisticamente qual o ttulo jurdico utilizado para o efeito,
estaremos sempre perante um acto revestido de alguma precariedade, na
medida em que a afectao apenas se justificar ou permanecer enquanto
se mantiver a indispensabilidade de prossecuo dos fins conferidos ao
instituto pblico, podendo revestir uma cedncia de utilizao, um
arrendamento ou, eventualmente, a constituio de um direito de superfcie;
206. Na verdade, sobre estes imveis, ou seja, sobre os imveis do domnio
privado do Estado que lhe esto afectos, os institutos pblicos apenas
exercem meros poderes de gozo sobre coisa alheia;
207. Existem inmeras situaes em que o Estado submete a gesto de imveis
do seu domnio privado a empresas pblicas, quer sejam empresas
constitudas sob a forma comercial, quer sejam entidades pblicas
empresariais, entendendo, assim, que, deste modo, ser mais eficiente e
conduzir a uma maior rendibilidade, na expectativa de uma maior
dinamizao do patrimnio envolvido;
208. Nesta afectao e nesta nova forma de gesto patrimonial so usualmente
conferidos poderes de autoridade s empresas pblicas no mbito dessa
gesto, designadamente o poder de utilizar e fruir os bens do Estado que
sejam submetidos sua gesto, em termos de, pelo menos para alguns
efeitos, serem equiparadas a entes pblicos, no horizonte do exerccio da
gesto privada de interesses pblicos, encontrando-se, nessa medida,
subordinadas ao Direito Administrativo;
209. No mbito da mencionada gesto, sobre as empresas pblicas impende a
obrigatoriedade de observao do disposto no Decreto-Lei n. 280/2007 981,
especialmente no que concerne s formas de administrao dos imveis ali
previstas e respectiva avaliao, sempre que aquela administrao envolva
operaes preconizadas no referido diploma;
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210. Ainda assim, e no obstante a sujeio ao Decreto-Lei n. 280/2007 982,

consideramos que dever ser a empresa pblica a fixar as condies de
utilizao ou ocupao inerentes a cada imvel que se encontre sob a sua
gesto, sob pena de serem desvirtuados os poderes de autoridade que lhe
so conferidos;
211. As fundaes privadas de iniciativa pblica so, cada vez mais, criadas,
semelhana das empresas pblicas, para prosseguirem atribuies
especficas que se encontram cometidas ao Estado e, em especial, para
gerirem o seu patrimnio;
212. No que concerne afectao de bens imveis do domnio privado do Estado
a fundaes desta natureza, de reter que o patrimnio originariamente
pblico no perde essa natureza, semelhana do que ocorre nas fundaes
pblicas, na medida em que est em causa uma mera afectao precria,
enquanto a entidade em causa prosseguir a misso que lhe foi cometida por
lei, por iniciativa do Estado, podendo, para o efeito, recorrer-se,
designadamente, figura da cedncia de utilizao ou do usufruto;
213. Esta afectao de patrimnio a fundaes privadas de iniciativa pblica
denota imensos aspectos positivos, dos quais relevam a obteno de uma
maior eficincia e eficcia, a fuga proeminncia da rentabilidade e a
preocupao com outras operaes materiais, como a conservao e
manuteno dos imveis;
VIII. Implicaes da nova configurao da gesto do patrimnio

imobilirio do domnio privado do Estado
214. A crise do Estado social veio reforar a ideologia do Estado neoliberal, de
acordo com a qual a Administrao surge cada vez mais vocacionada para a
gesto e controlo do resultado, o que patente na gesto do patrimnio
imobilirio do Estado, podendo, no entanto, pr em risco a subsistncia do
patrimnio imobilirio pblico, mormente do que integra o domnio privado
disponvel;
215. Devido a inmeros factores de natureza essencialmente econmica, o Estado
quer ver reduzido o volume de imveis que detm no seu patrimnio,
designadamente atravs da sua rentabilidade econmica e financeira ou da
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sua alienao, para fazer face aos problemas financeiros com que se debate,
de forma a engrossar o errio pblico;
216. Dito de outra forma, na actual conjuntura, o Estado deve ser dotado de
instrumentos que lhe permitam extrair a maior rentabilidade possvel dos seus
bens imveis, quer atravs da sua alienao, quer atravs do seu
aproveitamento ou explorao, com o fim de eliminar ou reduzir o dfice
pblico;
217. Actualmente, a gesto patrimonial est mais vocacionada para a disposio
dos bens imveis do Estado e para a sua integrao no mercado, de forma a
alcanar a to almejada estabilidade oramental, incrementando a explorao
rentvel dos bens em causa, mas tambm o cumprimento das obrigaes de
pagamento da dvida pblica;
218. Consideramos que, no mbito da gesto patrimonial do Estado, o princpio do
interesse pblico surge mais mitigado, detendo uma nova configurao e
dimenso, na medida em que, hodiernamente, entendido em paralelo com o
princpio da proporcionalidade, ou seja, a relao custo-benefcio decorrente
deste princpio avalia as vantagens e desvantagens oriundas da prossecuo
do interesse pblico e os eventuais sacrifcios dos interesses privados;
219. A busca pela eficincia consubstancia o balanceamento entre a despesa e o
rendimento da actuao administrativa, na medida em que, presentemente, a
gesto dos bens imveis do domnio privado do Estado reside numa
perspectiva de contnua e sustentada criao de valor para aquele, em
detrimento da sua valorizao e conservao, porquanto o Estado foi
obrigado a assumir uma nova postura e a encontrar novas formas de
actuao;
220. No contexto actual, no podemos olvidar que a gesto patrimonial imobiliria,
que se pretende racional e eficaz, tende a identificar-se com o interesse
pblico, enquanto interesse no individualizvel e colectivo, e que, muitas das
vezes, o interesse pblico serve para dissimular algumas das opes polticas
reservadas nesta matria, sem terem por propsito a concretizao e a
escolha formal das necessidades sociais, mas essencialmente econmico-
financeiras;
221. A credibilidade financeira do Pas, para reduzir o endividamento nacional e o
dfice externo, assume o interesse pblico primrio a prosseguir, pelo que,
tambm aqui, a gesto patrimonial ter um papel primordial a desempenhar,

na medida em que a alienao de patrimnio imobilirio do domnio privado

do Estado, mormente o que manifeste carcter excedentrio, poder
contribuir, de forma clara e decisiva, para o cumprimento dos almejados
objectivos;
222. Apesar de o Decreto-Lei n. 280/2007 983 ter ainda uma curta vigncia e ter
constitudo uma inovao quanto a esta temtica, a experincia prtica
acumulada com a sua aplicao e os respectivos instrumentos de
regulamentao parece revelar a necessidade de simplificar ainda mais,
agilizar, aperfeioar e clarificar alguns mecanismos e procedimentos, com
vista a permitir e garantir, na decorrncia do j anteriormente pretendido, uma
resposta mais adequada e eficaz gesto patrimonial imobiliria;
223. As alteraes que preconizamos no presente estudo tm por escopo o reforo
do rigor e da clarificao do RJPIP, garantindo-se uma resposta adequada s
exigncias da gesto destes activos;
224. Na matria objecto do presente estudo, a dicotomia entre Direito Pblico e
Direito Privado no estanque, no obstante considerarmos que a actuao
da Administrao se rege essencialmente pelo Direito Administrativo, sem, no
entanto, descurar a utilizao de formas jurdico-privadas e de normas tpicas
de direito privado;
225. No mbito da gesto dos bens imveis do domnio privado do Estado,
notria a mescla de princpios e regras de direito privado com regras e
princpios de direito pblico, que usualmente se designa como fenmeno da
publicizao do direito privado utilizado pela Administrao, o que revela que
no existe uma linha radical de fractura entre o Direito Pblico e o Direito
Privado;
226. Tendemos a considerar, na esteira da doutrina maioritria, que o Direito
Privado s pode ser utilizado como uma tcnica jurdica de actuao e no
como sistema normativo ao servio da liberdade da autonomia privada ou da
auto-determinao, tendo em conta que a actuao da Administrao no se
rege por uma lgica de liberdade, mas sim por parmetros de vinculao;
227. Ademais, propendemos para o entendimento de que a Administrao no
dispe de liberdade quanto escolha das suas formas de actuao, no
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tendo capacidade jurdico-privada geral e to pouco possui capacidade para

se servir do Direito Privado como qualquer particular;
228. Efectivamente, o Estado no detm uma verdadeira autonomia privada em
virtude de se encontrar vinculado s formas de gesto previstas na lei, as
quais, ainda que sejam originrias do Direito Privado, como o caso da
compra e venda e do arrendamento, esto sujeitas a uma forte incidncia do
Direito Pblico, em especial no que concerne ao regime procedimental de
escolha do co-contratante;
229. O Direito Privado utilizado pelo Estado, ainda que com recurso ao estatudo
na lei civil, ser sempre um direito marcado por exigncias especiais,
diferenciado, portanto, do destinado a regular as relaes estabelecidas entre
os particulares;
230. Face ao complexo de normas de matriz publicstica especificamente dirigido a
regular a gesto dos bens imveis do domnio privado do Estado, com
especial relevo para o Decreto-Lei n. 280/2007 984, o direito privado passa a
actuar e a funcionar como direito supletivo;
231. A lei civil no o estatuto regulador comum do domnio privado do Estado,
apenas sendo passvel de constituir fonte da respectiva disciplina nos casos
nela directamente contemplados ou desde que seja mandada aplicar pelo
Decreto-Lei n. 280/2007 985, que arvorado em lex fundamentalis, ou quando
este omisso relativamente matria a regular;
232. Podemos considerar que os contratos para constituio de direitos sobre
bens do domnio privado da Administrao esto num grau intermdio de
administrativizao, em virtude de o seu objecto abranger prestaes
submetidas concorrncia de mercado (artigo 5., n. 1, do CCP, a contrario);
233. Sustentamos a aplicao do direito privado comum, vertido essencialmente
no CC, quanto aos regimes materiais dos contratos excludos do mbito de
aplicao do CCP, no obstante considerarmos que os contratos em causa
se inserem no direito administrativo, ainda que pincelado com alguma tnica
de direito privado;
234. Assim, e de acordo com esta concluso extrada da nossa apreciao, os
contratos que incidem sobre bens do domnio privado do Estado sero
regulados pelas clusulas respectivas, pelas normas especiais aplicveis,
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sendo que, no caso de surgirem lacunas, por estarmos perante contratos que
revestem natureza privada, a sede prpria para a sua integrao dever ser o
CC e no o CCP;
235. Em sntese, podemos afirmar que o Decreto-Lei n. 280/2007 986 limita a sua
eficcia reguladora a aspectos relativos aquisio, administrao e
alienao de bens imveis do Estado, no exerccio de competncias
administrativas e de tramitao dos procedimentos tendentes obteno
daquelas operaes, enquanto o Direito Civil reger tudo o demais.
Atentas as concluses acima formuladas, importa agora deixar aqui explicitada a

nossa percepo decorrente da anlise aqui efectuada.
Julgamos que o trabalho de investigao ora concretizado, que originou as linhas aqui
escritas e o enquadramento aqui gizado, permitiu levar a bom termo o projecto que
nos alvitrmos, ou seja, analisar o regime jurdico da gesto do patrimnio imobilirio
do domnio privado do Estado e uma grande parte das problemticas que lhe so
inerentes.
Atendendo entrada em vigor do Decreto-Lei n. 280/2007 987 e ao facto de o regime

nele contido ter sido tratado, desde essa altura, apenas de forma incidental, optmos
por investigar mais detidamente este tema, ainda que com todas as limitaes e
insuficincias que so subjacentes a uma matria inovadora, ainda para mais desta
natureza.
Resulta evidente que o RJPIP hoje um diploma estruturante em matria de gesto

do patrimnio imobilirio do domnio privado do Estado, face importncia que a
mesma tem assumido no mbito do contexto econmico-financeiro actual.
No entanto, e no obstante constituir um regime inovador e reformador, que pretendeu

conferir um tratamento sistemtico dos bens pblicos, entenda-se aqui tambm
includos os do domnio privado, consideramos que no foi muito ambicioso, na
medida em que poderia ter ido mais longe na sua regulao. Na verdade, e apesar de
reconhecermos que sempre difcil acautelar todos os problemas especficos que
emergem desta temtica, consideramos que o regime em causa no isento de
dvidas e afigura-se incompleto e incongruente em alguns aspectos, como seja o da
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regulao atinente ao regime material e substantivo dos contratos que tm por objecto
os imveis aqui identificados. Ainda assim, no podemos deixar de louvar esta
iniciativa legislativa, porquanto o ordenamento jurdico portugus no dispunha de um
regime unitrio e sistematizado quanto a esta matria.
De facto, o Decreto-Lei n. 280/2007 988 marca uma nova etapa na gesto do

patrimnio imobilirio do Estado, convertendo-se no seu instrumento fundamental. Da
sua aplicao notria a sua orientao para uma maior racionalizao na gesto dos
bens imveis que integram o domnio privado do Estado, tendo em conta, por um lado,
o controlo da despesa que advm dos mesmos e, por outro, o aumento dos proveitos
inerentes sua rentabilizao.
Apesar de a actuao do Estado em matria de gesto patrimonial no poder ser

determinada apenas em funo de um critrio de eficincia econmica, o que certo
que parece ser esta a tnica dominante no actual regime, sendo descurada a
componente da conservao dos imveis e da sua plena utilizao. verdade que
tambm a prpria gesto patrimonial deve manifestar uma imagem de uma certa
austeridade e conteno, mas esta ideia no pode ser conduzida ao extremo como
ocorre actualmente, impondo-se uma poltica de arrendamento dos bens imveis do
Estado pelos seus prprios servios em detrimento da manuteno dos mesmos na
sua titularidade. Com efeito, temos dvidas sobre se esta opo diminui
consideravelmente as despesas com os imveis, para alm de que, desta forma, fica
arredada a poltica de conservao dos mesmos. No entanto, e com isto, no
queremos dizer que o Estado no deva providenciar no sentido de minorar os gastos
com a conservao e defesa dos bens imveis do seu domnio privado, mormente
atravs da sua alienao ou da sua cedncia de utilizao a outras entidades.
No fundo, o aqui explicitado representa a prpria ideia de racionalizao da gesto

patrimonial, a qual dever assentar num certo equilbrio que tenha sempre presente a
necessidade de uma prestao eficiente dos servios pblicos.
Ademais, inegvel a inteno, e a concreta estatuio, da simplificao e

flexibilizao dos procedimentos pr-contratuais, pecando, no entanto, pela falta de
adaptao aos meios electrnicos, mesmo depois de decorridos cerca de quatro anos
aps a sua entrada em vigor.
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Ainda assim, o Estado v-se perante a possibilidade de poder celebrar contratos e

negcios jurdicos habituais no Direito Privado, no dispondo, todavia, de uma ampla
liberdade negocial, face s limitaes decorrentes quer da aplicao dos princpios
gerais da actividade administrativa quer do prprio regime de Direito Pblico vertido no
Decreto-Lei n. 280/2007 989, os quais condicionam fortemente a sua actuao nesta
matria, impondo elevadas exigncias no que respeita aos procedimentos a encetar
tendentes concretizao das operaes imobilirias ali previstas.
989
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA

O regime jurdico da gesto do patrimnio imobilirio

Presidente: Prof. Doutor Jos Artur Anes Duarte Nogueira

Dissertao aprovada em: 5 de Novembro de 2012

O regime jurdico da gesto do patrimnio imobilirio

Cristina Maria Pereira Freire

O regime jurdico da gesto do patrimnio imobilirio

Cristina Maria Pereira Freire

O regime jurdico da gesto do patrimnio imobilirio

Dissertao apresentada Faculdade de Direito da

rea cientfica: Cincias Jurdico-Polticas

Orientador: Prof. Doutor Afonso Filipe Pereira dOliveira

Mediateca da Universidade Lusada de Lisboa - Catalogao na Publicao

FREIRE, Cristina Maria Pereira, 1975-

I - MARTINS, Afonso Filipe Pereira de Oliveira, 1957-

1. Real Property - Portugal

memria do meu Pai

O terminus da presente dissertao corresponde concretizao pessoal e

O regime jurdico da gesto do patrimnio imobilirio do domnio privado

Cristina Maria Pereira Freire

A gesto do patrimnio imobilirio que integra o domnio privado do Estado assume

Assim, com a presente dissertao propomo-nos alcanar dois objectivos

O primeiro consiste na escalpelizao de conhecimentos relativamente temtica em

O segundo objectivo reside, essencialmente, na explicitao do alcance prtico da

Em suma, com o trabalho de investigao ora concretizado, pretendemos no s

Palavras-chave: gesto patrimonial pblica, patrimnio imobilirio, domnio privado,

Cristina Maria Pereira Freire

Thus, the purpose of this dissertation is to focus on two main goals.

Keywords: public asset management, real estate, private domain, State.

1.1. ENQUADRAMENTO GERAL

O patrimnio imobilirio do Estado e, consequentemente, o regime jurdico que lhe

Assim, com o presente estudo pretendemos, de alguma forma, contribuir para a

Cristina Maria Pereira Freire 17

A gesto do patrimnio imobilirio, que integra o domnio privado do Estado, no

At actualidade, esta temtica apenas foi objecto de exposies doutrinrias

De facto, inolvidvel que o Decreto-Lei n. 280/2007 5 constitui uma evoluo e uma

Com efeito, o quadro legal anteriormente existente j no permitia dar resposta s

Nesta esteira, inegvel que a entrada em vigor deste diploma constitui um

Cristina Maria Pereira Freire 18

pertinente fazer aqui a advertncia prvia de que, no obstante o Decreto-Lei n.

Nesta conformidade, o nosso estudo pretende, essencialmente, constituir um avano

Em suma, o nosso objectivo principal , no s, o de contribuir para um conhecimento

semelhana de qualquer outra temtica, tambm no mbito da gesto do patrimnio

Cristina Maria Pereira Freire 19

Efectivamente, o estudo e a anlise de qualquer matria s se revelaro profcuos se

1.2.1. PATRIMNIO DO ESTADO

Tendo em conta a matria sobre a qual pretendemos discorrer, afigura-se primordial

Na verdade, o patrimnio do Estado um dos elementos fulcrais que compem e

, assim, inolvidvel que o patrimnio do Estado constitui um recurso fundamental

No entanto, a tentativa de aproximao a um conceito de patrimnio global do Estado

Cristina Maria Pereira Freire 20

Nesta sede, e como j dissemos anteriormente, importa referir que, hodiernamente, o

Retomando o acima mencionado, e no obstante o cerne deste trabalho no constituir

Desde logo, e se atentarmos no conceito civilista de patrimnio 12, este apenas

Cristina Maria Pereira Freire 21

Ora, como podemos facilmente verificar, o conceito de patrimnio aqui transcrito

Por fim, e de acordo com a posio eminentemente financeira, o patrimnio do Estado

Cristina Maria Pereira Freire 22

No obstante a doutrina oferecer, de uma forma geral, um conceito de patrimnio do

Cristina Maria Pereira Freire 23

preferncia pela doutrina administrativista, a qual engloba no conceito e faz a destrina

1.2.2. DOMNIO PBLICO E DOMNIO PRIVADO

Como j deixmos antever supra, em 1.2.1. dedicado ao patrimnio do Estado, o