Documenti di Didattica
Documenti di Professioni
Documenti di Cultura
Instituto de Economia
Programa de Ps-Graduao em Polticas Pblicas
Estratgias e Desenvolvimento
_______________________
Jos Ribas Vieira (PUC-RJ)
____________________
Eli Diniz (PPED-UFRJ)
______________________________________________________
Maria Antonieta Leopoldi co-orientadora (UFRJ-PPED e UFF)
______________________________________
Charles Pessanha orientador (PPED-UFRJ)
A verdade no o que ,
mas o que os outros podem ser levados a aceitar
Michel de Montaigne, filsofo francs
A presente dissertao analisa os aspectos discutidos e negociados pelos constituintes de 1988 sobre o
atual desenho institucional do Tribunal de Contas. O estudo levanta as propostas e negociaes que
alinhavaram oito modelos ao longo dos trabalhos nas subcomisses, nas comisses temticas e no
plenrio da Assembleia Nacional Constituinte. Com base nesse debate, o trabalho procura discutir
como e por que se configurou o desenho institucional do rgo. A anlise sobre o seu atual formato se
volta para o sistema de fiscalizao dos recursos pblicos no Brasil, j que as normas bsicas em
relao ao Tribunal de Contas da Unio valem, por simetria, para as cortes de contas estaduais e
municipais.
The dissertation analyzes the main issues debated and negotiated by the constituents elected in 1986
with the aim to write a new Constitution for Brasil, concerning the architecture of the Court of
Accounting (Tribunal de Contas). It discusses the several proposals brought into debate at the
Constituent Assembly, the eight models produced by the sub-comissions, the thematic commissions as
well as by the plenary of the National Constituent Assembly (Assembleia Nacional Constituinte).
Based on this debate, this dissertation aims to discuss how and why the Federal Court of Accounting
(TCU) reached its present format. The changes and dilemmas of the role of supervising state accounts
in Brazil are highligthed. The system as whole is dealt here because the basic norms applied to the
Federal Court of Accounting (Tribunal de Contas da Unio) can be equally applied to the state and
municipal courts.
Keywords: state reform, Brazilian Court of Accounting (Tribunal de Contas), supervisory powers
Dedicatria
Agradecimento especial tambm minha mulher, Lilian Arruda, outra grande incentivadora dos meus
esforos.
Agradeo tambm ao amigo Helid Raphael de Carvalho Junior, pessoa de inteligncia gil, com quem
pude trocar ideias importantes sobre o tema da presente dissertao, e a Aline Barranco, colaboradora
em ideias, crticas e sugestes.
Agradeo ainda Patrcia de Souza Lima, que me ajudou nos primeiros levantamentos sobre o debate
constituinte, e a Elen Genuncio, com seu apoio na formatao fsica do trabalho.
Agradecimentos carinhosos tambm, pelo incentivo, aos amigos do Tribunal de Contas do Estado do
Rio de Janeiro: Flavia Andrea, Jorge Campos, Rita de Cssia, Fuad Zamot, Paula Nazareth, Rosa
Chaide, Mauro Caetano, Srgio Villaa, Sonia Garrido, Horacio Amaral, Ricardo Amaral e Humberto
Soares.
No poderia deixar de agradecer tambm a todos os funcionrios da Biblioteca do TCE-RJ, que, com
ateno, gentileza e pacincia, me auxiliaram em importantes levantamentos.
Agradeo ainda aos professores do PPED Ana Clia Castro, Maria Antonieta Leopoldi, Charles
Pessanha e Eli Diniz, alm do professor da PUC Jos Ribas Vieira.
Sumrio dos quadros
Q. 3.2 Vinculao das Instituies Superiores de Controle aos poderes de Estado nos
diferentes pases
65
Sumrio do Anexo 2
Documento 1 Carta de Porto Alegre 150
Documento 2 Texto da atual Constituio sobre o Tribunal de Contas 152
LEGENDAS
CZ: Cruzado (moeda que vigorou no Brasil de 28 de fevereiro de 1986 a 15 de janeiro de 1989)
SUMRIO DOS CAPTULOS
Introduo 12
Captulo 1 - Accountability e os desafios do Estado no mundo globalizado 19
2.1 Breve nota histrica sobre o controle externo no Brasil de 1891 a 1988 42
3.1 Os modelos das instituies de controle e suas relaes com os poderes de Estado 64
Concluso 104
Bibliografia 116
Anexo 1 124
Anexo 2 149
12
Introduo
1
De acordo com Bobrow y Drysek (1987, 201), desenho institucional consiste numa forma de promover
resultados valiosos que funcionem, num determinado contexto, como instrumentos de base para a ao. Apud
Goodin, Robert E. (compilador) in Teora del diseo institucional. Editorial Gedisa, Barcelona, 2003. Como se
ver ao longo desse trabalho, procuramos mostrar que o desenho institucional aprovado pelos constituintes
algo em potencial expresso na lei maior do pas. Nosso objetivo no foi discutir se essa potncia corresponde
ou no a uma ao efetiva na realidade. Para isso, seriam necessrios outros tipos de pesquisas, com estudos de
casos, a fim de verificar o desempenho e os resultados do trabalho realizado pela organizao.
13
2
Anlise institucionalista no tem o mesmo significado que anlise do desenho institucional. A primeira
comporta aspectos abordados pela literatura sobre a corrente denominada institucionalismo em diferentes
disciplinas, como a economia e a sociologia. So vrios elementos, tais como a maneira como as instituies
nascem e sobrevivem ao longo do tempo, como elas se transformam, que influncias sofrem da estrutura poltica,
cultural e social, quais seus atores estratgicos, como agem sobre os indivduos e de que maneira estes a
influenciam etc. A segunda refere-se ao que foi observado na nota 1 da pgina 12. Instituio, no sentido de um
conjunto de regras (o mercado, por exemplo), no sinnimo de organizao. Mas o Tribunal de Contas, alm
de uma organizao do Poder Pblico, do ponto de vista de sua estrutura e funcionamento no aparelho estatal,
pode ser considerado tambm uma instituio por encarnar na sua atividade-fim a misso do controle externo,
princpio institucional de um conjunto de regras.
14
Optou-se aqui mais pela anlise de contedo desse tipo de documentao do que a
realizao de entrevistas, estas, possivelmente, com grande potencial para futuras pesquisas no tocante
ao desempenho dos tribunais como auxiliares da formulao de polticas pblicas. Outras pesquisas
certamente sero enriquecedoras, no que se refere ao aprofundamento dos nexos entre o sistema de
fiscalizao e o sistema de governo, tendo como foco diferentes experincias de outros pases, o que
no foi feito dentro dos limites de prazo desta dissertao.
Seria impossvel ainda uma anlise institucionalista sem a necessria contextualizao
histrica e, como j observado, sem uma reflexo sobre o papel do Estado e seus desafios no mundo
contemporneo. Nesse sentido, nosso marco terico, objeto do primeiro captulo, cumpre essa funo
de holofote direcionado ao contexto da globalizao, diminuindo suas gradaes de luz na anlise para
o ambiente institucional da nossa formao social. Partiu-se, no Captulo 1, da dimenso maior e
global para as nossas especificidades. Seria incompleto entender o debate constituinte de 1987 e 1988,
ocorrido no fim da transio do regime autoritrio para a democracia, sem uma breve nota histria do
sistema de fiscalizao no pas. Este foi inaugurado no fim do sculo XIX, e sua trajetria coincide
com a histria do regime republicano no Brasil, objeto do captulo 2.
Antes mesmo do desenvolvimento do marco terico, faz-se necessrio consignar logo
nessa introduo dois conceitos indispensveis para a presente dissertao. Um deles se refere a
peculiaridades da nossa formao social, sendo tratado separadamente das demais questes tericas
relacionadas aos desafios do Estado brasileiro em face das questes globais. O outro diz respeito ao
que a literatura vem trabalhando sobre a trajetria das instituies de uma maneira geral. O primeiro
sobre o clientelismo, que, por questes de limites deste trabalho, no foi explorado de maneira
exaustiva, bastando para a nossa anlise o conceito de clientelismo concentrado, formulado por
Wanderley Guilherme dos Santos (2006). Muitas vezes, no de maneira expressa, mas implicitamente,
diversos pontos discutidos sobre o modelo (desenho) institucional do Tribunal de Contas foram
levantados tendo como preocupao o clientelismo. Como veremos, duas questes controversas
critrio de escolha dos ministros do Tribunal de Contas da Unio e vitaliciedade no exerccio do cargo
foram discutidas pelos constituintes que apontavam problemas relacionados ao clientelismo, isto ,
indicao para cargos e favores trocados entre autoridades. O outro o que alguns autores chamam de
path dependence (dependncia da trajetria) para explicar por que as instituies existem, funcionam e
se reproduzem de uma determinada maneira e no de outra.
Poder-se-ia aprofundar a anlise sobre o clientelismo, suas razes, as formas, as
caractersticas em diferentes instituies desse aspecto da cultura poltica brasileira, mas no faz parte
do escopo desta dissertao. Para o nosso objetivo suficiente lembrar que o clientelismo uma das
marcas da formao do Estado brasileiro, sendo tambm caracterstico da trajetria dos tribunais de
contas. Especificamente em relao ao nosso tema, o conceito formulado por Wanderley Guilherme
dos Santos (2006) emblemtico e enriquecedor, embora o autor no o tenha concebido numa anlise
sobre o assunto, mas sim na da formao do Estado brasileiro, a partir da era Vargas.
15
tambm negociaes com o Poder Legislativo, no que pode ser considerada uma distribuio
compartilhada do clientelismo concentrado. A suposio a de que, uma vez reduzida a
dependncia da organizao em relao ao Poder Executivo, o processo de redemocratizao comeou
a construir um novo Tribunal de Contas, que, no entanto, no deixa de mostrar sinais de seu passado
clientelista.
Nesse sentido, na perspectiva orientada pelo conceito da path dependence, o chamado
clientelismo seria uma das marcas emblemticas da instituio Tribunal de Contas. No entanto,
veremos que, apesar de contribuir para a nossa anlise, esse conceito no suficiente. Numa traduo
livre, poderamos dizer que path dependence seria a dependncia das instituies com relao sua
trajetria histrica. Determinadas instituies apresentariam resistncias a transformaes por causa da
sua trajetria passada. Para entender esse conceito, podemos nos basear na contribuio de Peter Hall
e Rosemary Taylor (2003), em suas anlises sobre as trs verses do neoinstitucionalismo. Os autores
sugerem uma abordagem integrada dos pontos mais relevantes das trs vertentes o institucionalismo
histrico, o sociolgico e o da escolha racional. Se pensssemos a trajetria do Tribunal de Contas
luz dessa proposta, seguindo os referidos autores, a organizao em anlise seria entendida com base
nos seguintes pontos: no que se refere ao conceito da path dependence, Hall e Taylor (2003) observam
que, de acordo com o institucionalismo histrico, as instituies aparecem como integrantes
relativamente permanentes da paisagem da histria e como principais fatores que mantm o
desenvolvimento histrico sobre um conjunto de trajetos. (2003: 4). Essa corrente rejeita a ideia de
que as mesmas foras produzem em todo lugar os mesmos resultados. Em relao ao clientelismo
concentrado, esse conceito pode ser usado numa similaridade ao que esses autores assinalam do
ponto de vista dos pressupostos comportamentais, isto , a prtica do clculo utilitarista para
maximizar preferncias (institucionalismo da escolha racional). Por fim, poderamos dizer que a path
dependence do Tribunal de Contas no marcada somente pelo clientelismo concentrado, mas
tambm por questes culturais e pela dimenso normativa do impacto das instituies (Hall e
Taylor, 2003).
Mas, o conceito pode ser arriscado e pouco ilustrativo, contrastando com a realidade que
se configurou a partir da ltima Constituio. Nesse sentido, o que mais corrobora nosso entendimento
sobre os aspectos resultantes do processo constituinte de 1987 e 1988 o da recombinao
institucional, formulado por Colin Crouch (2005), para melhor compreender a trajetria institucional
do sistema de fiscalizao e controle externo. Analisando o papel das instituies no contexto de
diversidade de capitalismos, o autor critica a postura rgida e determinista dos neo-institucionalistas.
Crouch indaga se possvel para as cincias sociais o vislumbre de situaes em que diversos agentes
mudam a economia com novas instituies, para se chegar a uma determinada performance. O autor
contesta a viso rgida da path dependence, que enfatiza as dificuldades de se empreender mudanas,
as quais s ocorreriam diante de momentos de crise. Para Crouch, h possibilidades, no entanto, de
17
recombinao dos elementos ao longo da histria das instituies, recombinao que pode provocar
transformao.
I had been reading one of the many studies that started appearing in the mid-1990s,
that talked about the path dependence of public policy and national economic
institutions. It occurred to me that perhaps the paths used by social actors might
often be far more like the pilgrims route than the modern concept of a fixed, sign-
posted road with clear boundaries and a certainty of moving along it from A to B.
This might have implications for the gloomy determinism and inflexibility that filled
the predictions of authors talking of path dependence. (p. 1)
problemas a enfrentar e resolver. O captulo 4 trata das questes que se transformaram nas mais
controversas da organizao durante o debate constituinte. Transformaram-se, mas no que fossem
necessariamente as mais cruciais para uma discusso mais profunda sobre a essncia do controle
externo.
A presente dissertao tem limitaes no tocante metodologia, uma vez que a anlise
documental e o exame das falas dos constituintes nos revelam uma parcela de realidade. Entrevistas,
conforme j observado, podem enriquecer o trabalho numa continuidade da linha de pesquisa. As
aes polticas se revelam publicamente em atos formais, publicados em documentos e anunciados em
eventos, mas elas se processam tambm em bastidores, cujas negociaes, muitas vezes, no vm a
publico. No raras vezes o ato formalizado reveste-se de uma aparncia simblica, mas ocultando
motivos incompreensveis e no oficiais. At mesmo o que noticiado pelos meios de comunicao
pode esconder as reais motivaes de determinado fato, que pedem outros estudos.
O trabalho justifica-se num momento de grande questionamento feito por diferentes
setores da sociedade em relao atuao dos tribunais de contas. Tem sua razo de ser a fim de
contribuir, portanto, para o estudo desse sistema, a partir de um enfoque diferente, uma vez que a
literatura do microambiente dos tribunais de contas vem sendo prdiga em diversas linhas de
abordagem das questes procedimentais de auditoria ao desenho institucional, passando, sobretudo,
pela efetividade dos resultados de suas aes. Esse questionamento acontece numa circunstncia
irnica em que protagonistas de um contexto passado so agora os mesmos protagonistas de situaes
presentes e, obviamente, diferentes da poca da Constituinte. A mesma classe poltica que fortaleceu o
Tribunal de Contas h mais de 20 anos quer enfraquec-lo agora. Outros que foram constituintes
naquele momento so agora ministros ou conselheiros das cortes de contas. A dissertao se justifica
assim para enriquecer um debate que no pode se limitar ao campo do poder simblico da informao
dos meios de comunicao, em que fatores importantes e sistmicos ficam subsumidos ao impulso
noticioso e superficial dos fatos. Apesar de suas limitaes metodolgicas, o trabalho justifica-se, por
fim, para contribuir para a reflexo acadmica, outro campo que tem dado pouca ateno
organizao em anlise e seus problemas.
19
CAPTULO 1
O presente captulo aborda quatro reas de problemas para a presente reflexo sobre a
mudana institucional do Tribunal de Contas. Em primeiro lugar, a complexa discusso sobre
accountability, incluindo o conceito e a caracterizao da essncia do controle externo. Em segundo, o
significado do que se entende sobre reforma do Estado, considerando que a mudana do sistema de
fiscalizao do pas ocorreu num momento de crise de legitimao do Estado (Sola, 1999). Mesmo
no fazendo parte da reforma do Estado, segundo a acepo da literatura em relao ao que aconteceu
na dcada de 1990, a transformao da organizao faz parte do processo que criou as condies para
as mudanas ocorridas naquela dcada. Em terceiro, uma referncia ao conceito de autonomia
inserida, de Peter Evans (1993). O autor analisa as relaes do Estado com o mercado e a sociedade.
A proposta aqui discutir o objeto accountablity horizontal no s como mecanismo de
responsabilizao e imposio de sanes aos agentes pblicos, mas tambm como instrumento de
fortalecimento de um Estado democrtico voltado para o desenvolvimento da sociedade. Por ltimo, o
conceito de globalizao capacitadora, de Linda Weiss (2006), no sentido de que os outros trs
elementos so interdependentes e/ou articulados para capacitar o Estado para enfrentar os desafios
contemporneos.3
Esta seo sinaliza alguns pontos importantes sobre accountability levantados por Scott
Mainwaring (2003), O Donnell (1998), Power (1997) e Przeworski (1999). A discusso diz respeito
prpria essncia do objeto da pesquisa. Essa parte inclui tambm questes relativas accountability de
procedimentos e accountability de desempenho. Nosso pressuposto de que essas questes
implicam dilemas no que diz respeito essncia poltica do controle externo. O enfoque da dissertao
rejeita, portanto, o vis que considera o trabalho realizado pelo Tribunal de Contas como de natureza
meramente tcnica, e no poltica.
A meu ver, a mudana institucional do sistema de fiscalizao dos recursos pblicos est
imbricada no processo que deu origem reforma do Estado brasileiro. Esta discutida aqui numa
reflexo sobre o papel desempenhado pelos tribunais de contas do pas para um Estado desafiado pelos
problemas decorrentes da globalizao. Nesse sentido, o conceito de Peter Evans (1993) de
autonomia inserida tem como objetivo pensar um tipo de configurao do Estado como fora ativa e
3
Essas quatro reas de problemas no faziam parte das discusses dos constituintes de 1987 e 1988. A
expresso accountability, por exemplo, sem uma traduo precisa em nosso idioma, no era conhecida naquela
poca, sendo pouco ainda nos dias atuais. Os temas sobre a reforma do Estado e a globalizao foram
amplamente disseminados na dcada seguinte, no auge do Consenso de Washington, por ocasio da reviso do
texto constitucional na primeira metade dos anos 1990. Mas, como pretendo mostrar ao longo desse trabalho,
esses pontos estavam vinculados, de forma direta ou indireta, com o desenho institucional do rgo de
fiscalizao.
20
coordenadora das aes dos diferentes atores sociais, polticos e econmicos visando ao
desenvolvimento da sociedade. J a viso de Linda Weiss (2006), de que a globalizao oferece
oportunidades de capacitao para os estados nacionais, ainda que os movimentos globais imponham
tambm restries sua atuao e autonomia, pensada no presente trabalho em articulao com o
conceito de Evans (1993). Rejeitamos, portanto, a ideia de que muitas sociedades teriam dificuldade
e/ou resistncia para transformar suas instituies por conta da path dependence, isto , uma
dependncia de sua trajetria histrica, que bloqueia transformaes.
Donnell (1998), accountability horizontal; de outro lado, esto os processos de sano eleitoral, as
aes dos meios de comunicao independentes e as organizaes no governamentais, conhecidas
tambm como aes de accountability vertical.
O objeto da presente dissertao o mecanismo conhecido como accountability
horizontal, na acepo de O Donnell (1998), ou seja, o trabalho de fiscalizao de uma agncia estatal
em relao outra agncia estatal, conhecida tambm como controle externo, conceito que trataremos
mais adiante. A agncia estatal inclui a prpria burocracia ou pessoas na condio de agentes
administrativos (funcionrios de carreira) ou de agentes polticos (governantes eleitos que prestam
contas). De acordo com Mainwaring (2003), o assunto objeto de divergncias. Um dos aspectos do
conceito da accountability poltica examinado pelo autor, que faz parte do objeto da presente
dissertao, o mecanismo de relacionamento formal entre autoridades de superviso (controle e
fiscalizao) e agentes pblicos ou burocracias, mediante atos de responsabilizao e/ou sanes.
Os problemas surgem em torno da seguinte questo: os agentes que realizam a
accountability devem ter poder de impor sanes ou devem se limitar a atribuir responsabilizao aos
agentes, sendo as sanes impostas por outras autoridades? Segundo Mainwaring (2003), dois tipos de
atores podem realizar accountability poltica: eleitores podem responsabilizar agentes pblicos eleitos,
negando seu voto nas prximas eleies (accountability vertical), e agncias estatais so formalmente
institudas para realizar a superviso do trabalho de polticos, funcionrios, agentes governamentais e
organizaes da burocracia, o que o autor chama de relao intra-estatal (acccountability horizontal).
Segundo O Donnell (1998), so dimenses da accountability vertical:
Eleies, reivindicaes sociais que possam ser normalmente proferidas, sem que se
corra o risco de coero, e cobertura regular pela mdia ao menos das mais visveis
dessas reivindicaes e de atos supostamente ilcitos de autoridades pblicas (...).
So aes realizadas, individualmente ou por algum tipo de ao organizada e/ou
coletiva, com referncia queles que ocupam posies em instituies do Estado,
eleitos ou no. (O Donnell, 1998: 28)
Mainwaring (2003) diz que uma conceituao muito ampla relacionada ideia de
responsabilizao (ou, numa traduo alternativa, de responsividade) pode criar dificuldades para se
entender as fronteiras da accountability (2003: 10). Outra fonte de problemas e divergncias, assinala
o autor, concerne ao sentido desse tipo de mecanismo como algo restrito aos casos de transgresso
legal por parte dos atores oficiais. Para ele, accountability inclui as caracterizaes (vertical e
horizontal) feitas por ODonnell (1998). Mas, conforme observa o autor, alguns estudiosos do assunto
argumentam que a expresso vertical pode ser extensiva a todo relacionamento principal-agente,
na qual o principal bem mais fraco que o agente. Exemplo: os eleitores como principal e os eleitos
como agente.
(...) A imagem vertical, porm, inapropriada para descrever uma relao que no
tem o componente hierrquico (...). Algumas relaes intra-estatais so verticais (...)
por essa razo problemtico equiparar accountability intra-estatal com
accountability horizontal (...). eu proponho uma distino entre dois tipos de
accountability poltica: accountability eleitoral e accountability intra-estatal.
(traduo livre do autor, pp 18-19-20)
Outra rea problemtica da discusso diz respeito definio do perfil dos atores que
podem atuar nos mecanismos de accountability. Que tipo de pessoa pode ser habilitada para isso?
Tambm a distino entre os conceitos de checks and balances e accountability comentada por
Mainwaring (2003), que adverte sobre a sutileza desse aspecto. Isso porque nem todo sistema de
checks and balances formam um conjunto de accountability, embora, em algumas situaes, o sistema
pode significar uma relao de accountability. Ele observa, por exemplo, que divergncias entre o
Poder Executivo e o Poder Legislativo no constituem, necessariamente, uma relao de
accountability.
23
Independente dos problemas que a expresso de O Donnell (1998) pode oferecer, esse
autor faz uma contribuio luminosa para essa dissertao, ao propor a ideia de que uma
accountability efetiva s possvel mediante uma rede de agncias comprometidas com sua
finalidade. A forma como a sociedade brasileira enxerga e compreende os tribunais de contas pode ser
fator incidente na discusso sobre a mudana institucional, que implica valores culturais, costumes e
entendimentos diversos sobre a misso desses organismos. Os modelos de Tribunal de Contas
debatidos pelos constituintes de 1987 e 1988 dizem respeito transformao institucional desse tipo
de mecanismo de accountability horizontal que, segundo O Donnell (1998), s pode funcionar de
maneira efetiva em sistema de rede, com outros rgos de accountability, para enfrentar os novos
desafios do mundo contemporneo. Isso requer capacitao e fortalecimento do Estado e sua insero
autnoma na sociedade.
Como se pode ver, o aprimoramento proporcionado pela mudana institucional da
agncia em exame no de natureza instrumental e tecnolgica, com foco apenas nas questes
relacionadas aos recursos humanos e materiais. A mudana e o aprimoramento do Tribunal de Contas
esto implicados numa das questes mais nevrlgicas do seu desenho institucional, qual seja a que diz
respeito sua independncia ou no em relao a outro poder, vale dizer, ao fato de ser auxiliar ou no
de outra instncia estatal. A definio dessa natureza incide, necessariamente, na sua capacidade de
enforcement. Como veremos adiante, o Tribunal de Contas, embora autnomo, no possui
personalidade jurdica para executar suas prprias decises. Depende de outras organizaes
vinculadas a diferentes poderes do Estado, inclusive das que so vinculadas organicamente aos entes
fiscalizados. um rgo independente, e seus magistrados tm prerrogativas equiparadas s das
autoridades do Poder Judicirio. Mas, no executam seus atos e decises. como se o Tribunal de
Contas existisse de maneira solta, desvinculado dos poderes de Estado, dos quais, entretanto,
depende para que seus atos e decises sejam cumpridos. Da porque entendemos ser pertinente
pensarmos que no basta ser independente ou subordinado a outro organismo ou poder. O
Donnell (1998) formula uma das principais questes para a capacidade de enforcement do Tribunal de
Contas:
Para uma definio bsica, controle externo diz respeito fiscalizao de agncias
estatais sobre outras agncias estatais, da o carter externo. Refere-se a uma fiscalizao feita num
24
rgo pblico por funcionrios de fora deste rgo, pertencentes a outro setor dentro do sistema
estatal. Difere do controle interno, que realizado por um setor de um ministrio ou outro rgo em
outro setor pertencente a esse mesmo organismo. Exemplo de controle interno o trabalho de
auditoria realizado por um setor prprio de determinada prefeitura numa secretaria municipal.
Exemplo de controle externo o Tribunal de Contas, que no pertence a nenhum poder e realiza a
fiscalizao em todos os rgos dos trs poderes estatais. Existem outros mecanismos de controle
externo, como, por exemplo, o Ministrio Pblico. Mrcio dos Santos Barros (1995) observa que o
termo controle um galicismo, lembrando que na Frana do Sculo XVII role era um registro oficial
em que se escreviam nomes e contre-rle um outro registro que efetuava o confronto com o original e
servia para verificao dos dados. (1995: 181)
Baseando-se num relatrio dos autores belgas Meikatrien Sterck, Bram Scheers e Geert
Douckaert, Santos Arajo e Baleeiro Neto (2007) comentam sobre a nfase dada pelo estudo
pirmide de controle nos governos centrais dos pases da Organizao Econmica para Cooperao e
Desenvolvimento (OCDE). Segundo eles, o documento demonstra os aspectos principais da auditoria
externa e auditoria interna. Observam eles:
Dois elementos desses conceitos podem ser controversos no que dizem respeito
natureza do controle externo. Um desses componentes se refere ao carter ao mesmo tempo tcnico e
poltico da sua essncia. A meu juzo, trata-se de um mito a ideia corrente segundo a qual o trabalho
dos funcionrios do chamado setor de controle externo dos tribunais de contas, ou corpo instrutivo,
aqueles que fazem a instruo dos processos contabilistas, engenheiros, mdicos, estatsticos,
25
advogados, economistas e outros que ocupam cargos de analistas e tcnicos de controle externo
limitar-se-ia a um fazer tcnico-legal, independente de injunes polticas. O outro elemento diz
respeito ao fato de o controle externo ser, em tese, objeto de necessria articulao com o controle
interno. De acordo com a literatura do microambiente do sistema dos tribunais de contas, um efetivo
controle externo s possvel se houver tambm um controle interno fortalecido. Ora, os nexos entre
um e outro carregam componentes polticos, como veremos no decorrer da presente dissertao. Tanto
isso pode ser verdade que a Constituio prev a responsabilidade solidria dos responsveis pelo
controle interno que no derem cincia sobre irregularidades ao Tribunal de Contas. O preceito j
constava de uma das primeiras propostas contidas no anteprojeto de Constituio de Afonso Arinos,
de 1986, como veremos no captulo 3. Como imaginar os agentes do controle interno de uma
secretaria de estado colaborando com o Tribunal de Contas, independente dos superiores
hierrquicos, sem considerar injunes polticas?
Ou seja, o controle externo realizaria seu trabalho com apoio do controle interno, cuja
existncia, alis, serve para essa finalidade, conforme determina a Constituio de 1988. Esta criou, na
verdade, preceitos bsicos para a articulao dos mecanismos entre controle externo e controle interno.
J em relao ao controle externo, o artigo 70 da Constituio federal preceitua:
O artigo 71, por sua vez, prev que o controle externo, a cargo do Congresso Nacional,
ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas, dispondo sobre a competncia deste ltimo em 11
incisos. A meu ver, o texto constitucional poderia suscitar interpretaes contraditrias. Afinal, ele diz
que o controle externo est a cargo do Poder Legislativo, mas quem executa essa tarefa o Tribunal de
Contas. Em relao ao controle interno, entretanto, a responsabilidade por sua execuo est expressa
de forma direta, sem dubiedades.
Marcio dos Santos Barros (1995) observa que a atual Constituio trouxe uma srie de
inovaes, citando cinco delas: um controle interno antes exercido pelo poder Executivo agora
realizado pelos trs poderes; a fiscalizao antes de natureza apenas financeira e oramentria agora
tambm de natureza operacional e patrimonial, com nfase nos aspectos da legalidade, legitimidade e
economicidade; a avaliao de resultados tem que ser baseada em critrios de eficincia e eficcia; a
fiscalizao antes exercida apenas sobre a administrao direta e autrquica agora abrange a
administrao indireta e entidades de direito privado; a avaliao de metas antes baseada no
planejamento (oramento) agora feita tambm no plano plurianual e nos programas de governo; e,
por ltimo, a previso no texto constitucional da existncia de um novo nvel de controle, atravs da
denncia apresentada pelos cidados, partidos polticos, associaes e sindicatos. (1995: pp 186-187)
26
Bobbio (2001) observava que aqueles que se diziam somente tcnicos na verdade
estavam se refugiando no prprio trabalho, como em um abrigo de pureza, a fim de se libertar da
poltica, algo imposto pelos outros, o que, como resultado, esses supostos tcnicos puros estavam
fazendo m poltica. (2001:13) O pensador italiano foi mais longe ao classificar essa postura como
moralista. Essa postura confundia as coisas, pois o problema poltico no dizia respeito a homens
certos nos lugares certos, mas sim s instituies. No se tratava de imaginar que as coisas poderiam
ser melhores se fossem outros os homens em ao, mas sim uma questo de como so e agem as
instituies.
(...) esse preconceito baseia-se na diviso abstrata e moralista dos homens, de todos
os homens, em bons e maus, e na falsa e ingnua opinio de que a poltica seja a
simples arte de colocar os bons no lugar dos maus. (...) a possibilidade de fazer
qualquer confronto entre o melhor e o pior, este no deve ser feito entre os homens,
mas entre as instituies. (2001: 31)
A ciso entre tcnica e poltica dentro dos tribunais de contas diz respeito suposio de
os funcionrios da mquina burocrtica das cortes de contas instrurem os processos com base somente
no que manda a lei, independente de como sua instruo possa repercutir politicamente para os
responsveis, ou, concretamente, para os resultados de polticas pblicas. Ora, mesmo verificando que
determinado administrador descumpriu um ou outro dispositivo legal que este assim o fez para
garantir a realizao de determinado programa para atender aos interesses da comunidade focalizada
o especialista em controle externo no estar assumindo determinada postura poltica condenando-o?
Em outras palavras, observar somente os aspectos contbeis e legais, sem considerar os resultados de
polticas pblicas, no ser fruto de determinado vis poltico e ideolgico de quem inspeciona?
No so poucas as vozes que defendem a existncia de diferenas entre o controle
chamado tcnico e o controle poltico, o primeiro supostamente realizado pelas cortes de contas e o
27
segundo pelo Poder Legislativo, com base num suposto trabalho tcnico. A presente dissertao
discorda desse vis, propondo que o trabalho tcnico ele, por si s, simultaneamente poltico. De
acordo com o ministro do TCU Benjamin Zymler (1998), o controle externo exercido pelo Poder
Legislativo desdobra-se em duas vertentes: o controle poltico, realizado pelas casas legislativas, e o
controle tcnico, que abrange a fiscalizao contbil, financeira e oramentria, exercido com o
auxilio do Tribunal de Contas. (1998: 22) Entretanto, uma dimenso que tpica de uma espcie de
controladoria confere aos tribunais de contas uma responsabilidade para alm de simplesmente
tcnica. o que, em outras palavras, sugere o analista de controle externo do TCU Renato Jorge
Brown Ribeiro (2002), ao dizer que isso fora os tribunais a desenvolverem estruturas e
procedimentos hbridos. Segundo ele, assim os tribunais tm que:
Com essa observao, delineia-se assim um problema que vai tornando mais complexa a
questo do controle externo, articulado ao controle interno, que a possibilidade da participao de
outro instrumento de controle horizontal, no caso sugerido, o Ministrio Pblico. Pode-se
depreender, assim, que o controle externo muito mais do que apenas um conjunto de procedimentos
e tcnicas legais independentes da poltica. Alm do Ministrio Pblico, Souto somou outro tipo de
controle, o chamado controle social, e chegou a dizer que, por mais efetivos que fossem vrios
tribunais de contas da Unio, estes no dariam conta das crescentes demandas sociais.
(...) estou convencido de que se o Brasil tivesse 20 tribunais de contas da Unio, eles
no dariam conta de, efetivamente, suportar toda a demanda necessria. Somente
atravs da educao, somente atravs da participao, somente atravs do controle
social, da conscientizao da sociedade, que ns vamos ter efetivamente um
controle efetivo (...) (Souto, 2008: 128-129)
Num momento em que, cada vez mais, fala-se em controle social para subsidiar o
controle operacional dos tribunais de contas, como ficam a incidncia e os fluxos de propostas, de
reivindicaes e de presses da sociedade sobre os tcnicos do controle externo? Estes vo se limitar a
uma avaliao puramente tcnica ou necessariamente tero que assumir um olhar mais abrangente
para reconhecer, analisar e empreender de maneira poltica?
O carter poltico do controle externo relaciona-se tambm, a meu ver, com questes que,
aparentemente, podem ser consideradas tcnicas, como as que dizem respeito aos trs Es (economy,
efficiency e effectiveness). Esses aspectos tm a ver com a distino entre auditoria de procedimentos
ou regularidade e auditoria de desempenho. A primeira tem como foco a verificao das normas
tcnicas e legais dos atos dos administradores. J a nfase da auditoria de desempenho est nos
processos, metas e resultados dos programas de polticas. As Instituies Superiores de Controle (ISC)
vm se desenvolvendo para ampliar suas competncias voltadas para as auditorias de desempenho.
Michael Power (1997) observa que os trs conceitos (economy, efficiency e effectiveness) referem-se
ao princpio do value for money (VFM), que coincide com o desenvolvimento do New Public
Management (NPM) em diferentes pases:
crises, questions of economy, efficiency and cost control, and the theme of service
quality enhancement or effectiveness. (Power, 1997: 44)
O autor faz a seguinte distino desses critrios, alm do fiscal regularity, que, segundo
Power, est vinculado ideia da accountability para a verificao das normais legais dos atos dos
administradores:
() Economy as accountability for obtaining the best possible terms under which
resources are acquired. Efficiency as accountability for ensuring that maximum
output is obtained from the resources employed or that minimum resources are used
to achieve a given level of output/service. Effectiveness as accountability for
ensuring that outcomes conform to intentions, as defined in programmes. (Power,
1997: 50)
Economicidade Minimizao dos custos dos recursos utilizados na consecuo de uma atividade,
sem comprometimento dos padres de qualidade.
Eficincia Relao entre os produtos (bens e servios) gerados por uma atividade e os
custos dos insumos empregados, em um determinado perodo de tempo.
Eficcia Grau de alcance das metas programadas, em um determinado perodo de tempo,
independentemente dos custos implicados.
Efetividade Relao entre os resultados alcanados (impactos observados) e os objetivos
(impactos esperados) que motivaram a atuao institucional.
Equidade Medida da possibilidade de acesso aos benefcios de uma determinada ao por
parte dos grupos sociais menos favorecidos em comparao com as mesmas
possibilidades da mdia do pas.
Fonte: Bittencourt (2004: 53,54)
Em relao aos conceitos de eficcia, eficincia e efetividade da gesto do Estado, o
presente trabalho rejeita o vis relacionado a uma suposta luz que incida somente nos esforos de
30
Com toda a sua complexidade, o conceito de accountability parece ter um ponto pacfico,
que a necessidade de maior transparncia das aes dos governos. Esta no apenas uma questo de
31
natureza tica ou moral, mas sim um dos diversos elementos que se complementam num contexto de
transformaes profundas que ocorrem no pas e no mundo.
Em seu trabalho Por que reformar as instituies, Jorge Wilheim (1999) fala, dentre
outros fatores, da emergncia da sociedade civil, decorrente de inmeros movimentos sociais, como
o movimento hippie, os voltados para a emancipao da mulher, os de natureza pacifista e
antiimperialista, a prpria descolonizao na segunda metade do sculo XX, a mudana
comportamental entre os sexos, dentre outros. O autor sustenta que:
Os governos hoje tm que lidar com cidados, contribuintes e consumidores mais atentos
e vigilantes. Para Giddens (1996) uma das mudanas bsicas das sociedades contemporneas a
expanso do que ele chama de reflexividade social. uma situao, segundo ele, em que os
indivduos esto mais aptos para filtrar informaes e modelarem suas vidas com base nesse
processo de filtragem:
Um mundo de reflexividade intensificada um mundo de pessoas inteligentes (grifo
do autor). No quero dizer com isso que as pessoas sejam mais inteligentes do que
costumavam ser. Em uma ordem ps-tradicional, os indivduos tm, mais ou menos,
que se engajar com o mundo em termos mais amplos se quiserem sobreviver nele. A
informao produzida por especialistas (incluindo o conhecimento cientfico) no
pode mais ser totalmente confinada a grupos especficos, mas passa a ser
interpretada rotineiramente e a ser influenciada por indivduos leigos no decorrer de
suas aes cotidianas. (1996: 15)
Pode-se dizer que estamos vivendo uma reforma do Estado, uma situao potencial para
futuras mudanas estruturais cuja dimenso ainda desconhecemos, sobretudo, no que diz respeito ao
relacionamento entre Estado e sociedade, elemento, alis, crucial de qualquer reforma do Estado.
33
Azevedo (1999) entende que se deve reservar a denominao reforma do Estado para os pontos de
ruptura do pacto social, ou seja:
O Brasil chegou s duas ltimas dcadas do sculo XX sob o signo de uma dupla
transformao: na poltica, uma recriao da democracia, pois, embora o modelo
seja representativo, as bases sociais, eleitorais e culturais so muito mais amplas que
nos precedentes perodos democrticos; na economia, a passagem de um modelo
fechado, com preponderncia estatal, a um mais aberto voltado para o mercado e
atento s oportunidades de insero na economia internacional. Atualmente,
decorridas duas dcadas da transio, as questes polticas dizem respeito,
sobretudo, ao aperfeioamento do sistema democrtico, por meio de reformas
polticas, do combate corrupo e de exigncias mais severas no tocante gesto e
accountability. (2006: 8)
Numa linha semelhante, Grau (1999) salienta que um dos desafios presentes a
recuperao do controle da sociedade sobre o Estado. Segundo ela, um dos problemas pendentes se
esse controle deve se limitar ao mecanismo da eleio. A autora assinala a necessidade de se repensar
os mecanismos de accountability:
No atual perodo da transio da histria, a democratizao do estado alude tambm
ao problema da conformao de uma autoridade plural. (...) Neste sentido, torna-se
necessrio repensar os mecanismos para a accountability horizontal, de maneira que
as diferentes ramificaes do poder pblico estatal possam controlar-se melhor umas
s outras. (...). Entretanto, um problema que ainda est pendente refere-se a definir
se a ao da sociedade deve limitar-se somente eleio de seus representantes
polticos e, por sua vez, se apenas pode atuar como sujeito mediado por estes. A
resposta a essa ltima pergunta pode ser negativa se levarmos em conta as novas
demandas sociais relacionadas com a diversidade e as diferenas, tanto como as
fortes evidncias sobre os dficits no controle das burocracias pblicas por parte dos
cidados, mediado pelos polticos (controle indireto). (1999: 234-235)
De acordo com Przeworski (1999), dois pontos tm sido controversos na discusso sobre
a reforma do Estado. Um deles se refere ao controle das burocracias e o outro, ao papel das agncias
independentes, responsveis pelo trabalho de superviso. O autor classifica como espinhoso o
problema da relao entre os polticos eleitos e os burocratas:
forma, os diversos atores envolvidos com as questes do Tribunal de Contas seus membros
distribudos nas diferentes funes operacionais e decisrias, bem como legisladores, autoridades
pblicas diversas e outros agentes, inclusive privados esto inter-relacionados com um objeto, cuja
mudana institucional elemento-chave para se pensar a organizao em si na reforma do Estado e
esta dentro do contexto da globalizao.
Certamente os desafios so imensos e de vrias naturezas, comeando por essa percepo
que amplia a viso sobre o Tribunal de Contas alm da que concerne somente sua misso
fiscalizadora da aplicao dos recursos pblicos. Outros desafios dizem respeito aos problemas
relacionados aos labirintos intrincados das questes jurdicas e formais. Estas passam pelos caminhos
do campo poltico e percorrem relevos acidentados e desenhados pelas dificuldades de uma agenda,
hoje, aberta pelas novas formas de accountability que a sociedade brasileira e o mundo vm
construindo ao longo das ltimas dcadas.
A abertura dessa agenda passa, assim entendemos, pela mudana institucional das
organizaes do Estado, em face dos movimentos, problemas, presses, desafios, oportunidades e
paradoxos do mundo globalizado. Nesse sentido, uma questo que se evidencia como ponto de partida
a que interroga sobre as capacidades e os limites deste Estado para promover a mudana e os
requisitos necessrios para um determinado tipo de atuao e articulao estratgica neste novo
contexto. Assinale-se que o desenvolvimento resultante dessa mudana institucional no pode,
certamente, ser baseado no receiturio de uma monocultura institucional que se disseminou a partir
do chamado Consenso de Washington sobre, especificamente, a necessidade de boas instituies
preconizadas para os pases em desenvolvimento, sobretudo os da Amrica Latina nas dcadas de
1980 e 19904. Todavia, reconhece-se que a mudana institucional que implica reforma das
organizaes do Estado se fez e se faz necessria por exigncias de uma nova realidade instaurada
pelo fenmeno da globalizao. As sociedades e suas economias, bem como seus arranjos e
institucionalidades polticas, no so mais voltadas somente para dentro, como acontecia at a
dcada de 1970, principalmente nos pases latino-americanos.
4
A expresso Consenso de Washington nasceu de um estudo realizado pelo Instituto de Economia
Internacional Rumo ao Crescimento Renovado da Amrica Latina, de autoria de Bela Balassa, Gerardo Bueno,
Pedro-Pablo Kuczynski e Mrio Henrique Simonsen. Em novembro de 1989, o IEI organizou um seminrio com
dez pontos relacionados s reformas que seriam necessrias para a retomada do crescimento da Amrica Latina.
Esse documento, que ganhou o nome de Consenso de Washington, precedeu discusses posteriores para uma
nova agenda. Dentre outros pontos relacionados ao ajuste estrutural, a nova agenda para a dcada de 1990
previa, como parte das medidas de reforma do Estado, a necessidade de responsabilidade fiscal nos diversos
nveis de governo, criao de agncias reguladoras, reforma do Judicirio e fortalecimento da superviso
preventiva do setor financeiro, aumentando a transparncia e aperfeioando os critrios contbeis.
37
Efforts to rebalance the agenda of state reform will depend on the practical
imaginations and determination of those who confront the dilemmas of state reform
on the ground. It will depend equally on the intellectual imagination of more
detached students of market, bureaucracy and democratic politics. Extracting
analytical lessons from myriad historical examples of effective and defective states
and translating them into institutional proposals that are lucid and compelling is the
continuing challenge of those who claim to be experts on the state, and it is a
challenge that has rarely been more urgently relevant to ongoing political debates
(2005: 44).
Em vez de reduzir os tributos das empresas e desviar o fardo dos impostos do capital
para o trabalho os governos tm fortes incentivos para manter bons servios para o
capital em troca da manuteno dos impostos. Isso explica a razo que tem levado
companhias internacionais a suportar tributos relativamente altos, contrariando a
expectativa padro, de fuga de capitais. (2003: 16,17)
Linda Weiss acrescenta um terceiro argumento, referente forma pela qual as presses
podem ameaar setores-chave da economia.
O efeito desses desafios que eles foram os governos a buscar novas polticas,
novas regulamentaes e reformas reestruturadoras. As respostas aos novos desafios
criam incentivos para que os governos desenvolvam ou fortaleam redes de polticas
j existentes. Em alguns casos isso leva os governos expanso da cooperao inter-
governamental. Em outros, amplia as ligaes entre governo e empresas. Nem a
autonomia do governo, nem a das empresas negada. Eles se relacionam numa rede
de interdependncia. (2003: 17)
seu carter dirigista e estatista para uma forma de interdependncia governada. Nas palavras da
autora:
while this whole area offers many an opportunity for new projects, in so far as much
of the research remains to be done, the starting point should be clear. For however
pervasive the new state-society relations and policy networks turn out to be, the
power-sharing arrangements that such networks tend to imply do not mean a
reduced, or less important role for the state. In many respects they reflect the real
growth (transformation?) in powers and responsibilities that states have come to
acquire in an increasingly interdependent era. In the domestic arena, the new state-
society synergy often created by such arrangements to use Peter Evans language
means that a capable and involved state is the necessary prerequisite for civil
society groups to act effectively (2003: 316).
Podemos concluir o presente captulo, afirmando que uma anlise sobre o Tribunal de
Contas como organizao estatal, tendo como pano de fundo a globalizao, pretende discutir os
problemas do fortalecimento do Estado como um todo, visando sua insero na sociedade de forma
mais efetiva. Com sua funo de controlador externo de outros poderes, tendo como escopo, dentre
outras coisas, fiscalizar no s o cumprimento da legislao, mas tambm acompanhar a
economicidade e efetividade da aplicao dos recursos pblicos, o Tribunal de Contas constitui
elemento crucial para o monitoramento do equilbrio fiscal e oramentrio e dos resultados das aes
do administrador pblico.
No debate sobre o Tribunal de Contas, dentro do contexto do ps-consenso de
Washington (isto , na primeira dcada do sculo XXI), cada vez mais a literatura se avoluma no
sentido de destacar a centralidade do Estado no processo de desenvolvimento dos pases, e no seu
enfraquecimento ou sua retirada de cena. Entendemos como verdadeiros agentes do desenvolvimento
aqueles que reconhecem a necessidade da mudana institucional visando capacitao e
fortalecimento das organizaes do Poder Pblico.
So diversos os agentes do desenvolvimento, pblicos e privados, sendo o Estado
elemento-chave na condio de coordenador e regulador. Independente do modelo de financiamento
do desenvolvimento se a partir de um mercado de capitais mais regulado, investimentos diretos do
Estado em determinadas reas, ou em sistemas de parcerias pblico-privadas, ou ainda por meio de
solues criativas e inovadoras o aumento e a complexidade das demandas sociais cada vez mais
exigiro um Estado que administre e aplique os recursos de forma a atender efetivamente as
necessidades dos diversos segmentos sociais.
nesse contexto que o Tribunal de Contas assume importncia mpar e nova. Ele deve
fazer parte constitutiva do agente coordenador, controlador, incentivador e regulador do
desenvolvimento componente, enfim, de um complexo sistema (o Estado) que, na concepo de
Peter Evans, deve estar inserido de forma autnoma na sociedade, e no apartado dela. Um Poder
Pblico no acima dos diversos agentes, mas agindo com coordenao, ao lado, e em parceria com
outros atores. Em face de uma realidade tambm nova, o complicado mundo contemporneo da
41
globalizao, Linda Weiss (2006) afirma que o Poder Pblico pode, deve e consegue encontrar as
oportunidades de sua capacitao para alcanar seus objetivos.
Esta pesquisa analisa, portanto, o Tribunal de Contas no como aquele velho rgo que
apenas fiscaliza as normas corretas e a legalidade das aes das organizaes estatais. Tambm no
prope a superposio de funes e tarefas dos poderes pblicos. No sugere, portanto, a extrapolao
da misso constitucional do Tribunal de Contas. Assinala, isto sim, a necessidade de se pensar a
mudana institucional diante dos desafios da globalizao. Como se ver, a anlise do debate
constituinte sobre o desenho institucional do rgo revela uma contradio. Apesar de os congressistas
terem ficado aqum do horizonte desses problemas, o Tribunal de Contas acabou fortalecido com uma
potencialidade que corrobora o argumento desses autores.
Cada vez mais os tribunais de contas agem para verificar no s a legalidade dos atos,
mas tambm se esses atos contribuem para atender aos anseios da sociedade. Apuram se, mesmo e
apesar de legais, eles so realmente necessrios, ou se h melhores alternativas. Isso requer uma
postura poltica, e no simplesmente tcnica do ponto de vista da verificao do cumprimento da
legislao. Ao abordarmos a mudana institucional para enfrentar os desafios do contexto global,
temos que discutir o significado desses desafios da mudana. Dessa forma, tomamos de emprstimo
outra abordagem de Peter Evans (2005). O autor argumenta que a anlise do desenvolvimento requer
centrar o foco nas instituies.
Em suma, podemos afirmar que as questes problematizadas pela literatura sobre o
conceito de accountability horizontal, na expresso de ODonnell (1998), esto intimamente ligadas
ao fortalecimento e capacitao do Estado: de um lado, como devem se configurar as organizaes
encarregadas da superviso dos atos de agentes pblicos e burocracias, afim de que o Poder Pblico
atenda s demandas da sociedade; de outro, qual o perfil ideal necessrio para os agentes de
superviso. Alm dessas questes, outras tambm so problemticas. Por exemplo: se as agncias
estatais fiscalizadoras dos atos de funcionrios pblicos, agentes polticos e burocracias devem ser
subordinadas a um Poder de Estado ou ser independentes. Embora no aprofundados, esses aspectos,
como veremos, tinham a ver com as discusses travadas pelos constituintes de 1987 e 1988 sobre o
Tribunal de Contas.
42
Captulo 2
2.1 Breve nota histrica sobre o controle externo no Brasil de 1891 a 1988
A histria do sistema de fiscalizao no Brasil tem como marco em sua trajetria o ano de
1988. Durante todo o regime republicano, de 1891 a 1988, o Tribunal de Contas teve os seus ministros
indicados pelo chefe do Poder Executivo, com aprovao do Senado Federal. Seu papel era analisar a
aplicao dos recursos pblicos sob o ponto de vista formal e contbil, isto , verificando apenas o
cumprimento da lei. A partir de 1988, os poderes e a atuao da organizao foram radicalmente
ampliados, com a maioria dos seus ministros sendo escolhida pelo Poder Legislativo. O tribunal
passou a analisar a aplicao dos recursos pblicos no s do ponto de vista contbil e do
cumprimento da lei, mas tambm a verificar se a execuo de uma despesa realizada com
legitimidade e economicidade, dentre outros princpios.
Outras caractersticas tambm so importantes para marcar as diferenas entre os dois
perodos, antes e depois de 1988. Algumas delas dizem respeito ao poder do tribunal de sustar
contratos e de registrar os atos de pessoal, como veremos a seguir. Do ponto de vista da sua
independncia em relao aos poderes de Estado, veremos que o tribunal nasceu e sempre foi
independente. A vitaliciedade dos ministros sempre existiu e continuou existindo a partir de 1988.
Uma diferena marcante em relao ao passado a formao da sua burocracia tcnica, que, a partir
da ltima Constituio, passou a ser formada por funcionrios aprovados em concurso pblico, assim
43
como em todas as demais reas da administrao pblica do pas. O quadro 2 no Anexo 1 resume as
caractersticas do rgo em cada constituio brasileira at a Emenda n 1/69 que modificou a Carta de
1967.
Embora o Tribunal de Contas tenha nascido no Brasil com a Repblica, pode-se
considerar como um dos seus embries a Constituio do Imprio de 1824, que j falava de um
tribunal, identificando-o com o prprio Tesouro Nacional. Mesmo sem se constituir como
organizao, a ideia estava expressa no captulo III daquela Carta, que tratava da Fazenda Nacional. O
ttulo 7, sobre a Administrao e Economia das Provncias, previa que:
(...) Convm levantar, entre o poder que autoriza periodicamente a despesa e o poder
que quotidianamente a executa, um mediador independente, auxiliar de um e de
outro, que, comunicando com a legislatura, e intervindo na administrao, seja no
s o vigia, com a mo forte da primeira sobre a segunda, obstando a perpetrao das
infraes oramentrias por veto oportuno aos atos do Executivo, que direta ou
indireta, prxima ou remotamente, discrepem da linha rigorosa das leis das finanas.
(1996: 51-52)
Para Benvindo (1992), teria sido precoce a criao de um Tribunal de Contas em 1891.
Segundo ele, a economia brasileira, recm sada do regime escravocrata, no tinha ainda condies de
realizar operaes do capitalismo financeiro:
100 anos, comeam a se fazer presentes no cenrio social e poltico do Brasil: trata-
se da emergncia da sociedade civil (...) (1992: 74)
Constituio de 1967, que, apesar de promulgada pelo regime autoritrio, ampliou ainda mais, no seu
texto, os poderes do Tribunal de Contas. Charles Pessanha (2009: 249) mostra, porm, que,
paradoxalmente, o regime militar de 1964, apesar da Constituio, acabou se valendo de uma srie de
leis infra-constitucionais para diminuir ou at mesmo anular os poderes do Tribunal de Contas, a
despeito do aumento dos seus poderes.
A Emenda nmero 1, de 1969, que modificou a Constituio de 1967, traz pela primeira
vez um segmento prprio sobre o Tribunal de Contas na Seo VII Da Fiscalizao Financeira e
Oramentria. Pela primeira vez tambm surgem na Constituio as expresses controle externo e
controle interno, conforme o texto do artigo 70:
A fiscalizao financeira e oramentria da Unio ser exercida pelo Congresso
Nacional mediante controle externo e pelos sistemas de controle interno do Poder
Executivo, institudos por lei.
Entretanto, como j observado, o regime militar editou uma srie de decretos-leis e atos
institucionais restringindo a atuao do Tribunal de Contas como rgo fiscalizador, contrapondo-se
Emenda Constitucional nmero 1, de 1969 (Pessanha, 2009: 249). Apesar dos avanos, o autor lembra
que a prpria Constituio de 1967 e a EC nmero 1, de 1969, tambm trouxeram um retrocesso, ao
revogarem o registro prvio para os contratos. Alm desse ponto, os decretos e atos institucionais
46
editados pelo regime militar enfraqueceram ainda mais o Tribunal de Contas como agncia
fiscalizadora:
As constituies de 1967 e 1969 revogaram o registro prvio e abriram a possibilidade
de contratos irregulares serem aprovados no Legislativo por decurso de prazo,
enfraquecendo sobremaneira a ao fiscalizadora do controle externo. A legislao
infraconstitucional, por sua vez, apresentou, ao longo do tempo, uma srie de
dubiedades e omisses (...). Alm disso, durante a maior parte do regime autoritrio
coexistiram junto ordem constitucional os atos institucionais que, emitidos pelo
Poder Executivo, ouvido o Conselho de Segurana Nacional, suspendiam todas as
garantias ao exerccio da funo judiciria (vitaliciedade, inamovibilidade e
irredutibilidade de vencimentos) de que eram detentores, entre outros, os ministros do
Tribunal de Contas. (Pessanha, 2009: 250).
Esses aspectos formam o que pode ser considerada uma situao paradoxal do Tribunal
de Contas durante o regime militar. Ao mesmo tempo em que seus magistrados eram indicados pelo
chefe do Poder Executivo, ainda que com aprovao do Senado o que, potencialmente, constitua
uma moeda de troca no velho clientelismo da cultura poltica brasileira os sucessivos governos
procuraram enfraquecer o rgo, lanando mo de mecanismos legais para neutralizar sua atuao.
Afinal, embora indicados pelos governantes, os membros do Tribunal de Contas exerciam funo em
cargos vitalcios. Mesmo em relao a quem se deve favores, a vitaliciedade uma das condies para
julgar e decidir com independncia, oferecendo imunidade contra os riscos de atos que possam resultar
no afastamento do cargo.
Como veremos no captulo 4, duas questes que se mostraram controversas no debate
constituinte de 1988 foram a vitaliciedade e o critrio de escolha dos ministros do Tribunal de Contas
da Unio e dos conselheiros dos tribunais das unidades subnacionais. Desde o nascimento desse rgo
fiscalizador at 1988, a tarefa de indicar os ministros do Tribunal de Contas era uma prerrogativa do
chefe do Poder Executivo. Ainda que essa escolha tivesse que ser aprovada pelo Senado, isso
significou, na maioria das vezes, forte influncia do Presidente da Repblica e dos governadores na
escolha dos ministros do TCU e dos conselheiros dos tribunais estaduais. Alm disso, antes da
Constituio 1988 no havia concurso pblico para ingresso nos quadros dessas organizaes. A
mquina burocrtica era formada por quadros nomeados a partir de iniciativas autnomas dos
dirigentes dos tribunais, com base tambm em arranjos clientelistas e patrimonialistas, uma herana
trazida dos tempos do Imprio.
elegeram representantes para a ANC. O PMDB possua a maior bancada e, junto com o PFL, formava
80% dos membros dos constituintes. J os partidos considerados progressistas (PT, PDT, PSB, PCdoB
e PCB) tinham, juntos, 9,5% dos parlamentares. A ANC comeou em 1 de fevereiro de 1987, com
previso inicial para terminar em 15 de novembro daquele mesmo ano, mas s foi concluda em 2 de
setembro de 1988. O atual texto constitucional foi promulgado um ms depois do trmino dos
trabalhos, em 5 de outubro.
O processo constituinte foi caracterizado por discusses fragmentadas, ocorridas a partir
de 24 subcomisses temticas, que encaminhavam suas propostas para oito comisses temticas. O
trabalho destas ltimas seguia depois para a Comisso de Sistematizao e Comisso de Redao.
Alm das sesses das subcomisses e comisses temticas, foram realizadas audincias pblicas com
a participao de pessoas de fora da ANC, que eram especialistas de diversos setores do Poder Pblico
e da sociedade. As subcomisses tinham 21 membros e as comisses, 63, eleitos de acordo com a
representao partidria. PMDB e PLF controlaram as posies mais importantes, isto , as
presidncias e relatorias dessas instncias. J a Comisso de Sistematizao, com 93 membros,
representou a fase mais importante do processo, quando foi estruturado e finalizado o projeto de
Constituio submetido ao plenrio. As matrias foram votadas pelo plenrio em dois turnos: o
primeiro, de 24 de novembro de 1987 a 20 de junho de 1988; e o segundo, em apenas dois meses: de 5
de julho a 2 de setembro de 1988.
A Constituio foi elaborada num perodo de turbulncias polticas e econmicas do pas,
pouco antes do fim da transio do regime autoritrio para a democracia. Os trabalhos foram marcados
por conflitos desde o incio. O primeiro deles dizia respeito convocao de uma ANC no-exclusiva,
isto , os constituintes eram os mesmos eleitos para um Congresso regular. De acordo com Souza
(2001, 517), isso foi a primeira ruptura entre progressistas e conservadores. Conforme assinala a
autora, temia-se um possvel radicalismo de uma Constituinte exclusiva e soberana. (2001, 517).
Outro motivo de conflito era a prpria Comisso Afonso Arinos, convocada por Tancredo
Neves para elaborar um anteprojeto de Constituio. Muitos constituintes consideravam que o trabalho
dessa Comisso feria a soberania da ANC. Jos Sarney acabou no enviando o Anteprojeto da
Comisso ao Congresso Nacional. As regras do prprio funcionamento da ANC tambm foram objeto
de divergncias. Ao longo de todo o processo, houve trs regimentos internos, sendo que o ltimo foi
apresentado pela corrente denominada Centro, que, praticamente paralisou os trabalhos da
Constituinte no fim de 1987 e incio de 1988. Souza (2001) observa que:
Por conta dos caminhos que a ANC estava tomando, em especial as ameaas
durao do mandato de Sarney, alm das medidas contrrias aos interesses de vrios
segmentos empresariais, criou-se ento, um grupo extrapartidrio, o Centro, para
lutar contra o que muitos rotulavam de tendncias esquerdistas da ANC. O Centro
contou com 152 parlamentares do PFL, PMDB, PDS, PTB, PDC e PL, sendo tambm
fruto das derrotas sofridas pelo PFL (...). O Centro contou com apoio restrito de
Sarney, que passou a distribuir benefcios polticos aos seus aliados, tais como
concesses de TVs e estaes de rdio, obras pblicas e cargos no governo. Sarney
48
tambm se apoiou nos militares que eram contra o parlamentarismo e a reduo do seu
mandato, usando inclusive o nome deles em ameaas veladas ANC (Souza, 2001:
539)
5
Durante o processo constituinte, vrios parlamentares do PMDB fundaram, em 25 de junho de 1988, o PSDB.
Alm de principais lideranas do partido, eram tambm responsveis por importantes articulaes dos debates
sobre a nova lei maior do pas. Entre eles, Fernando Henrique Cardoso, Mrio Covas, Jos Serra, Jos Richa e
Euclides Scalco.
49
muitos eleitores no sabiam naquela poca e ainda no sabem o que e o que faz uma Corte de
Contas.
Atuando na Constituinte num perodo recm sado do autoritarismo do regime militar, o
ento deputado federal pelo PT no chegou a participar dos debates nas subcomisses que trataram do
Tribunal de Contas. Obviamente a analogia que Lula fazia entre a ANC e o Tribunal de Contas
implicava na satisfao que os parlamentares deviam sociedade sobre como se comportaram na
Assembleia Nacional Constituinte.
A sesso do plenrio em que Lula fazia esse paralelo foi presidida pelo primeiro-vice-
presidente, senador Mauro Benevides (PMDB-CE). Lula desenhava com suas palavras alguns aspectos
do pano de fundo dos debates constituintes: um processo marcado pelo debate que misturava questes
conjunturais aos elementos da transformao institucional das regras do jogo. Ele e outro parlamentar
do PDT falavam de um mosaico emblemtico: anistia, jornada de trabalho, direito de greve,
estabilidade no emprego, recesso econmica, monoplio estatal do petrleo, reforma agrria, abertura
poltica, entre outros assuntos. Como se sabe, o fantasma de um golpe militar pairou sobre toda a
Constituinte at as vsperas de seu desfecho, no fim de agosto de 1988.
O deputado Brando Monteiro (PDT-RJ) chamava a ateno para um pronunciamento
feito imprensa pelo ento ministro do Exrcito, Lenidas Pires Gonalves, aps uma reunio dos
chefes militares que analisou os trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte, para discutir a questo
da anistia para os punidos pelo golpe de 1964. Defendendo uma aproximao entre civis e militares,
Brando Monteiro dizia que o ministro do Exrcito deveria ser convidado pela ANC para ser ouvido:
Por sua vez, Lula, antes de fechar seu discurso com a expresso Tribunal de Contas,
afirmava que o Congresso Constituinte estava sendo pego de surpresa por um projeto do ento
ministro do Trabalho, Almir Pazzianoto, com alteraes na estrutura sindical do pas. E advertia sobre
os riscos de as aes e propostas do governo se sobrepujarem soberania da Assembleia Nacional
Constituinte:
O pronunciamento do Lder do PDT, companheiro Brando Monteiro, retrata bem o
clima em que esta Constituinte funciona. H quinze dias, a imprensa de Braslia e do
50
Alm dessas questes de maior visibilidade nos meios de comunicao, outras, sobretudo
de ordem poltica, tambm preocupavam os constituintes e ocupavam as pginas dos jornais. No cerne
delas estavam, no plano poltico, a definio do sistema de governo presidencialismo ou
parlamentarismo , a questo conjuntural da durao do mandato do ento presidente da Repblica,
Jos Sarney, e a definio da data para as primeiras eleies diretas para a Presidncia, depois de 25
anos de regime militar sem urnas. Oriundo da Arena, depois PDS, de onde saiu para se filiar ao
PMDB, Sarney assumira a presidncia na condio de vice da chapa do primeiro presidente civil,
Tancredo Neves. Eleito indiretamente por um colgio eleitoral no incio de 1985, Tancredo acabou
falecendo, vtima de uma diverticulite, diante de um pas perplexo.
preferiram nada propor em relao ao critrio de escolha dos ministros do TCU e conselheiros das
cortes estaduais e municipais. Alegaram tratar-se de matria de natureza poltica, que cabia aos
constituintes decidirem. (SCOFF, 7 reunio extraordinria, 06/05/87, p. 51)
Posteriormente, a ao transversa aconteceu na imprensa. Uma delas foi a chamada
Operao Transparncia, expresso que batizou uma grande fiscalizao do Tribunal de Contas da
Unio realizada em diferentes setores do governo, anunciada no incio de agosto de 1987. Algo que
deveria ser uma rotina, atravs de inspees ordinrias e extraordinrias, foi tratado com estardalhao,
atravs de reportagens e editoriais publicados em diversos jornais de grande circulao. Anunciava-se
que o Tribunal de Contas se preparava para passar quatro meses auditando as contas das diversas
estatais. Quatro meses era o tempo para a concluso dos trabalhos da Assembleia Nacional
Constituinte. A promulgao da Constituio estava prevista, inicialmente, para 15 de novembro de
1987, e no outubro do ano seguinte, como acabou acontecendo. A outra investida aconteceu com a
realizao do XIV Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil, entre 20 e 25 de setembro de 1987,
em Porto Alegre. O assunto tambm foi explorado com destaque pela imprensa nacional, que noticiava
a reivindicao feita pelos conselheiros das cortes de contas estaduais em relao a maiores poderes
para esses rgos.
Os dois eventos a fiscalizao anunciada pelo TCU e o congresso dos tribunais foram
utilizados por alguns constituintes em favor das cortes de contas. Tratava-se de uma estratgia visando
manuteno, e no a reformulao, do que j existia. O Tribunal de Contas era apregoado, assim,
como uma instituio que funcionava de maneira eficiente e no precisava sofrer transformaes. No
mnimo, precisava ser aprimorado e fortalecido. Essa abordagem diferia de outros temas em discusso,
que caminhavam para uma novidade institucional, como, por exemplo, o parlamentarismo e o direito
de voto aos 16 anos.
Ao comentar a fiscalizao anunciada pelo TCU, um editorial do Jornal do Brasil
aproveitava para se posicionar favoravelmente a uma concepo de estado mnimo: criticava nas
entrelinhas a estabilidade do servidor pblico e o gigantismo da mquina estatal:
O Tribunal de Contas da Unio se prepara para passar quatro meses mergulhado nos
bastidores da administrao direta e nas estatais, nas reas de pessoal, mordomias,
licitaes e contratos, dirias e passagens. Essa viagem ao fundo do governo se
chama Operao Transparncia. No faltar ao Tribunal de Contas, por certo,
irregularidades a apontar, dado o estgio de desorganizao, inrcia e falta de
controle em que se encontra a mquina administrativa. Na ltima vez em que o
Tribunal de Contas mexeu nos livros do governo, s 14 dos 60 rgos e empresas
cumpriam as normas. Este um dos detalhes, e talvez no seja o maior do imenso
cipoal em que se transformou a administrao pblica no Brasil. Os oito milhes de
funcionrios federais, estaduais e municipais que conseguem fazer a proeza com
que o servio pblico no funcione ainda por cima sequer se importam de agir
dentro das normas do governo. como se eles fossem intocveis. De certa forma
so intocveis no sentido de que esto com seus empregos garantidos, boa parte
deles ganhando mal na administrao direta, mas com uma minoria ganhando
aqueles salrios descomunais que justificam o apelido de marajs. (...) O Tribunal de
55
Contas, se quiser, tem trabalho no s para quatro meses, mas para quarenta anos.
(JORNAL DO BRASIL, Editorial, 1 Caderno, 03/08/1987, p. 10)
No ms seguinte, o mesmo jornal dava destaque para uma matria sobre o congresso dos
tribunais de contas em Porto Alegre. Sob o ttulo Conselheiros vo pedir reunidos mais poderes a
tribunais de contas, a reportagem tratava de um dos pontos controvertidos da atuao das cortes de
contas, qual seja, a que dizia respeito vinculao ou no do rgo a um poder de Estado, no sistema
clssico de tripartio de poderes. A matria mostrava a posio dos tribunais no sentido de serem
independentes, ou intermedirios entre os poderes:
(...) Foi o prprio TCU quem o testemunhou, ao asseverar que 48 por cento das
empresas visitadas recentemente por tcnicos, daquela Corte no estavam
respeitando os decretos de conteno de despesas. (...). O Pblico h de indagar,
porm, estarrecido, com tais revelaes: por que o TCU no as coibiu, ou puniu
exemplarmente? Aqui entra um dos problemas da organizao dos Poderes no atual
Estado Brasileiro, a merecer ateno melhor de uma Constituinte to enredada em
minudncias e imediatismos: as limitaes das atribuies e poderes dos Tribunais
de Contas, especialmente do TCU. Falta ao rgo, de que ora se espera a tarefa
indmita de promover a transparncia na Administrao, a fora requerida e
absolutamente necessria execuo das decises. Como lhe falta, de alguma sorte,
independncia: ele , tecnicamente, um rgo do Poder Legislativo; a analogia que o
56
nome insinua quase que se esgota nas garantias que a Constituio oferece a seus
membros. O empenho do TCU em fazer realizar a "Operao Transparncia", tem,
ento, o mrito de ser um desafio s prprias deficincias e uma vitria sobre as
limitaes. Por isso, ele precisa permanentemente ser secundado: de imediato, por
todas as agncias de formao da opinio pblica; e, com vistas ao futuro pelo
trabalho restaurado da Constituinte. Na hora em que a "Operao Transparncia"
comear a apresentar seus primeiros resultados, na hora em que o TCU se
pronunciar sobre o apurado nas auditorias, a opinio pblica precisa estar alerta,
para que as decises da Corte sejam rigorosamente cumpridas: porque elas devero
ser cumpridas e a est o ponto crtico da feio que a Constituio deu ao TCU
pelo prprio aparelho responsabilizador dos rgos e empresas julgadas; e
cumpridas, muitas vezes, contra as autoridades fiscalizadas. Nessa hora, preciso
que fora moral do TCU se somem a fora de presso da opinio pblica e os
poderes da Constituinte. (O GLOBO, Editorial, 1 Caderno, 14/08/1987, p.10 )
Esses foram os raros momentos em que a questo dos tribunais de contas no momento da
Constituinte veio a pblico, diferentemente de outros temas, como o sistema de governo, a extenso do
mandato do ento presidente da Repblica, Jos Sarney, e a data das prximas eleies para a escolha
do seu sucessor. Esses e outros assuntos permaneceram no debate o tempo todo da Constituinte,
alguns dos quais sendo decisivos ou motivo de impasse at para o andamento dos trabalhos dos
congressistas. Por sua vez, o tema tribunais de contas foi pouco explorado nos jornais e, mesmo assim,
mais em editoriais do que em reportagens. Depois de outras matrias publicadas no incio de setembro
de 1987, sobre os primeiros levantamentos da Operao Transparncia do TCU, que comeara um
ms antes, no se falou mais no assunto at o fim da promulgao da Constituinte, em outubro de
1988.
Segundo uma dessas reportagens, um assessor do presidente do Tribunal de Contas
informou que os CZ$ 28 bilhes (gastos sem licitao) fiscalizados no perodo de cinco dias,
representam o oramento anual do Tribunal e mais de 11 milhes de salrios-mnimos. Petrobras,
Interbrs, IBGE, Companhia Vale do Rio Doce, BNDES, Light, Casa da Moeda e Eletronorte eram
algumas das estatais investigadas (JORNAL DO BRASIL, 1 Caderno, 04/09/1987, p. 12). O tema da
fiscalizao dos recursos pblicos no tinha apelo miditico, nem mesmo motivao poltica junto
maioria dos constituintes, o que pode ter favorecido as condies para acordos silenciosos de
bastidores.
O deputado Victor Faccioni apresentou, no plenrio da ANC, as propostas do XIV
Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil realizado em Porto Alegre, em setembro de 1987. Ele leu
o documento resultante do encontro, a Carta de Porto Alegre, com as propostas do setor, que
incluam algumas ponderaes. O documento (cuja ntegra est no ANEXO 2), enfatizava pontos
cruciais do modelo institucional do rgo. Um deles dizia respeito independncia das cortes de
contas em relao aos poderes de Estado. Faccioni oficializou a posio dos tribunais de contas
brasileiros, ao ler o documento:
Tribunal de Contas da Unio, bem como dos Tribunais de Contas dos Estados e
Municpios. Neste sentido cumpre destacar as concluses do XIV Congresso dos
Tribunais de Contas do Brasil, realizado em Porto Alegre, de 20 a 25 de setembro
ltimo, e consubstanciadas na "Carta de Porto Alegre", cujo teor trago ao
conhecimento e considerao de V. Ex.as, na expectativa de que venha a servir para
a orientao do voto e deciso de cada um e de toda a Assemblia Nacional
Constituinte. o seguinte o inteiro teor da "Carta de Porto Alegre", dirigida aos
Constituintes pelo XIV Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil (...). (AP, 158
reunio, 7/10/87, p. 299-300)
6
Ver grfico no Anexo 1.
59
com a vitaliciedade do cargo de ministros do Tribunal de Contas da Unio e dos conselheiros das
cortes estaduais. Os constituintes chegaram a acabar com a vitaliciedade, em matria votada e
aprovada j no plenrio, substituindo-a por um mecanismo de mandato. No crepsculo dos trabalhos,
porm, em agosto de 1988, sob protesto dos partidos de esquerda, a vitaliciedade foi restabelecida,
tambm em plenrio, a partir de uma manobra do presidente Ulysses Guimares (PMDB-SP), que
permitiu uma nova e inopinada votao. O deputado paulista, alm de ocupar o cargo mximo da
Assembleia, era presidente do partido majoritrio, presidente da Cmara Federal e eventual substituto
no cargo de Presidente da Repblica. A votao foi tida como ilegtima por vrios parlamentares, uma
vez que a matria j havia sido apreciada. Cid Saboya de Carvalho (PMDB-CE), presidente da
Subcomisso do Sistema Financeiro, foi o autor da emenda que restabeleceu a vitaliciedade.
A mo do governo pesou bastante tambm nas discusses sobre o Tribunal de Contas,
sobretudo nos bastidores e em audincias pblicas, por meio de exposies feitas por alguns
representantes convidados pelos constituintes. Era uma influncia sinalizando a tendncia para
conservar caractersticas do formato institucional vigente poca. Mas a influncia mais importante e
estratgica foi a do consultor-geral da Repblica, Saulo Ramos, muito prximo do Presidente da
Repblica, Jos Sarney. Desempenhou papel relevante para subsidiar as foras conservadoras.
Em audincia pblica na Subcomisso de Oramento e Fiscalizao Financeira, em abril
de 1987, o ento ministro da Fazenda, Mario Henrique Simonsen, colocava-se contrrio a mudanas
radicais no sistema de fiscalizao, defendendo o fortalecimento do rgo j existente, o tradicional
Tribunal de Contas, cuja composio era de iniciativa do Presidente da Repblica, com aprovao do
Senado. Simonsen criticava a ideia daqueles que j sinalizavam propor a substituio da Corte de
Contas por uma Auditoria vinculada ao Poder Legislativo. Entretanto, enfatizava o carter auxiliar do
trabalho do Tribunal de Contas em relao ao Poder Legislativo. Para ele, a ideia bsica do sistema de
fiscalizao j estava definida pela Constituio ento em vigor, isto , a Carta de 1967.
Creio que a ideia central est bem esclarecida na Constituio em vigor. Pode,
contudo, sofrer aperfeioamentos. Cabe ao Congresso fiscalizar. Como o Congresso
no , obviamente, um grupo de auditores, tem de haver um grupo de auditoria, que
o Tribunal de Contas da Unio. Acho que, provavelmente, os Tribunais de Contas
deveriam ser mais reforados em termos de dotaes e de mecanismos de
verificao. Teoricamente e conceitualmente, eles so eficientes, No meu modo de
entender, eles deveriam poder subcontratar mais auditorias do que podem hoje e ter
mais recursos, para que essa fiscalizao fosse mais efetiva. Mas creio que, digamos,
por um princpio bsico da Constituio, a idias da fiscalizao do Congresso,
atravs dos Tribunais de Contas, me parece funcional. (SCOFF, 4 reunio ordinria,
30/04/87, p. 22)
Uma das evidncias de que o tema tribunais de contas foi discutido nos bastidores, e no
de maneira ampla e aprofundada entre diferentes correntes polticas da Assembleia Nacional
Constituinte, era o que acabava vazando para os jornais. Ttulo da matria publicada no Jornal do
Brasil em 16 de junho de 1987 dizia que Acordo de bastidor aprova projeto do sistema tributrio. De
acordo com o jornal, a comisso funcionara nos bastidores:
que o prprio PMDB, que dominava a relatoria dos trabalhos, comeava a se dividir por conta da
sucesso presidencial. Desse processo acabou resultando, em junho de 1988, na criao de um novo
partido, o PSDB.
Cogitou-se, na poca, que haveria um conflito entre as foras conservadoras e a esquerda
na Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas, cujo relatrio foi um dos nicos que
chegou inclume Comisso de Sistematizao. Era o que dizia uma reportagem especial de domingo
do Jornal do Brasil sob o ttulo Serra descobre seu prprio caminho. De acordo com a matria:
Era procedente a denncia, uma vez que Saulo Ramos produzira sozinho um anteprojeto
inteiro de Constituio, com 221 artigos, que subsidiavam alguns parlamentares nos debates da
Assembleia. Mas, obviamente, era um anteprojeto extraoficial que ofendia a soberania dos
constituintes. Como se sabe, o anteprojeto da Comisso Afonso Arinos, idealizado pelo ento
presidente Tancredo Neves, no fora encaminhado Assembleia Constituinte por Jos Sarney, quando
este assumiu a Presidncia da Repblica.
O deputado Prisco Vianna (PMDB-BA) chegou a apresentar praticamente na ntegra o
anteprojeto de Saulo Ramos, diferentemente de outros deputados governistas, que propunham apenas
alteraes em alguns artigos no anteprojeto da Comisso de Sistematizao. Prisco copiou de Saulo
Ramos at a parte da justificativa, que sugeria um Executivo monocrtico, em que as funes de
Estado e de governo acham-se concentradas no Presidente da Repblica, que as exercer com o auxlio
62
Saulo Ramos era o autor da ideia de se recorrer ao Supremo Tribunal Federal na hiptese
de as correntes de esquerda vencerem no plenrio da ANC. Sua proposta provocou, em novembro de
1987, a reao do presidente da Constituinte, deputado Ulysses Guimares (PMDB-SP). O
parlamentar declarou no admitir recurso ao Supremo contra os resultados aprovados em plenrio
(JORNAL DO BRASIL, capa, 02/11/1987).
Para concluir esse captulo, podemos sublinhar as seguintes questes. Em primeiro lugar,
o Tribunal de Contas sempre foi marcado por uma trajetria de natureza clientelstica desde o incio da
Repblica. Essa trajetria caracterizava-se pela circunstncia na qual era uma prerrogativa exclusiva
do chefe do Poder Executivo a nomeao dos dirigentes do rgo. Mesmo que essa escolha fosse
submetida ao Senado, como preceituavam as Constituies de 1891, 1934, 1946 e 1967/1969, ou ao
Conselho Federal, como determinava a Carta de 1937, a indicao (escolha) partia sempre do
Presidente da Repblica. O Senado podia no aprovar o nome indicado, mas no podia tambm
indicar outro nome, tarefa que cabia somente ao chefe do Poder Executivo. Isso possibilitava forte
influncia do Presidente da Repblica na troca de favores para nomeao de polticos apadrinhados em
cargos estratgicos do poder pblico, um deles a magistratura do Tribunal de Contas.
Em segundo lugar, um momento crucial e contraditrio para o Tribunal de Contas foi o
perodo do regime militar. Apesar do texto constitucional de 1967 que ampliara seus poderes, o regime
militar os retirou com decretos e leis infraconstitucionais. possvel que o fortalecimento do rgo a
partir da Constituio de 1988 tenha sido uma reao ao perodo anterior para recuperar funes que
eram inerentes ao trabalho do rgo.
63
Captulo 3
Os oito modelos de controle externo discutidos na Constituinte
3.1 Os modelos das instituies de controle e suas relaes com os poderes de Estado
rgo vinculado a um dos poderes do Estado, rgo normalmente independente dos poderes,
normalmente o Legislativo. ou auxiliar do Legislativo em determinadas
aes.
Decises no tm carter jurisdicional, isto , no Aes e decises tm carter jurisdicional e, em
coercitivo, de julgamento, mas sim consultivo. alguns casos, administrativa, com poder de
Sanes so impostas por outros organismos aplicar sanes.
competentes.
Utiliza tcnicas de auditoria das empresas Tramitao dos processos em estruturas
privadas. burocrticas.
Dirigentes so eleitos e exercem mandato. Estrutura de direo formada por um colegiado.
Dirigentes exercem funo em cargo vitalcio.
Adotado por Estados Unidos, Inglaterra e outros Adotado pelo Brasil, pelos pases da Europa
pases. Continental e de outros continentes.
Acabou se disseminando por vrias naes Tem origem nos pases da Europa Continental e
durante o processo de reforma do Estado dos acabou sendo adotado por pases de outros
pases, sendo incentivado por organismos continentes, como o Brasil.
internacionais (FMI, Bird).
Fonte: Pessanha (2009), Ribeiro (2002) e Gomes Junior (2003)
7
O quadro 1 no Anexo 1 traz algumas caractersticas dos diferentes modelos de tribunais de contas de diversos
pases.
65
Ribeiro (2002) tabulou as informaes para do Quadro 3.2, a seguir, mostrando a vinculao das
instituies superiores de controle aos poderes de Estado em diferentes pases:
Quadro 3.2 Vinculao das Instituies Superiores de Controle aos poderes de Estado nos
diferentes pases
Payne, Zovatto e Mateo Diaz (2006) observam que essas instituies de feio
contempornea foram criadas durante a primeira metade do sculo XX. De maneira geral, nasceram
dependentes do Poder Legislativo, ainda que com um carter mais ou menos autnomo do ponto de
vista da sua organizao e funcionamento:
A opo pela utilizao da expresso modelos de controle externo tem como objetivo
simplificar a apresentao das propostas que foram sendo construdas ao longo da Assembleia
Nacional Constituinte. Modelo aqui no tem a mesma acepo usualmente adotada quando nos
referimos s instituies superiores de controle de outros pases. Estas, conforme j abordado no
incio deste captulo, referem-se a dois modelos clssicos basicamente: os tribunais de contas e as
controladorias (auditorias). Os tipos sugeridos pelos constituintes, porm, no deixam de ser modelos
no sentido de formatos institucionais da organizao em anlise. Alm do mais, os prprios tribunais
de contas de outros pases existiam e existem com base em diferentes modelos. A observao
necessria para se evitar a ideia de que os oito modelos discutidos so formatos prontos e existentes
mundo afora.
Alm de seus idealizadores no conhecerem uma ou outra dessas propostas discutidas em
instncias diferentes e, muitas vezes, simultaneamente, algumas delas eram superficiais e aleatrias,
sem estarem inseridas em anteprojetos. Exceo foi o anteprojeto elaborado pela comisso Afonso
Arinos, instituda em julho de 1985. Conforme j assinalado, a proposta nem chegou a ser
encaminhada por Jos Sarney ao Congresso. Para o processo constituinte, portanto, formalmente, a
proposta da Comisso Afonso Arinos no existiu. Mesmo assim, alguns constituintes se basearam no
anteprojeto para conceber o desenho institucional do tribunal, da porque optei por inclu-lo neste
captulo como sendo o primeiro modelo da Constituinte. Algumas propostas foram discutidas para
votao formal nas subcomisses destinadas ao tema e outras, ainda, nas audincias pblicas com a
participao de especialistas da rea jurdica e econmica ou da burocracia estatal. Como veremos, o
modelo que est em vigor resultou do que j existia somado a elementos pontuais que foram discutidos
separadamente8.
Trs elementos bsicos nortearam a preocupao dos parlamentares na discusso da
maioria desses modelos: o critrio de escolha dos ministros do TCU e dos conselheiros dos tribunais
estaduais e municipais; a vinculao ou no da organizao ao Poder Legislativo e a manuteno ou
no da vitaliciedade dos ministros e conselheiros. Se da parte dos dirigentes dos tribunais de contas
havia um esforo visando ao fortalecimento da instituio, com um aprofundamento da discusso
sobre o controle externo, da parte da maioria dos constituintes envolvidos no assunto havia uma
preocupao voltada para a subordinao do tribunal ao Poder Legislativo. Como se aquelas trs
questes resumissem os problemas essenciais do controle externo. As questes levadas pelos
dirigentes dos tribunais baseavam-se no que se discutia em relao s instituies superiores de
controle de outros pases, a exemplo das propostas da Carta de Porto Alegre, de 1987.
8
O Documento 2 no Anexo 2 reproduz a seo sobre o Tribunal de Contas do texto constitucional atual.
67
objeto de acordos de lideranas que fundiam suas emendas para compor um desenho institucional at
ento no discutido nos foros iniciais da Assembleia9.
9
O Quadro 4 no Anexo 1 resume as propostas de cada modelo.
69
Federal de Contas, da auditoria financeira, oramentria e operacional sobre as contas das unidades
administrativas de todos os poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio).
O Anteprojeto propunha ainda a manuteno, por parte do Poder Executivo, no mbito
federal, estadual e municipal, de um controle interno para garantir a eficcia do controle externo. Em
outros termos, era uma espcie de articulao entre um e outro para uma efetiva fiscalizao da
regularidade da realizao da receita e da despesa (artigo 215). Tanto que o pargrafo nico deste
artigo dizia que os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer
irregularidade ou abuso, daro cincia ao Tribunal Federal de Contas, sob pena de responsabilidade
solidria.
A questo do foro especial para processo e julgamento de ministros tambm era
contemplada pelo Anteprojeto Afonso Arinos. A competncia para processar e julgar os ministros do
Tribunal Federal de Contas, bem como de outros tribunais, por crimes comuns e de responsabilidade,
caberia, conforme a proposta, ao Supremo Tribunal Federal.
Essa era a proposta do deputado Adhemar de Barros Filho (PDT-SP), que a defendeu
com perseverana em diferentes momentos. Apresentou a sugesto em subcomisses e tambm no
plenrio da ANC logo no incio, em maro de 1987, quando o processo constituinte ainda estava se
iniciando, mal as comisses e subcomisses tinham sido formadas. Ao apresentar no plenrio, talvez
seu objetivo fosse disseminar o assunto, a fim de evitar o seu confinamento em foros onde a sombra
dos bastidores facilitava negociaes silenciosas e mais restritas.
A ideia fazia parte da linha poltica, reiterada insistentemente por diferentes constituintes,
de reconquistar as prerrogativas do Poder Legislativo que haviam sido subtradas nas dcadas
anteriores pelo regime militar. Um dos aspectos cruciais da proposta era a subordinao direta do
Tribunal de Contas ao Poder Legislativo e o fim da vitaliciedade dos ministros no exerccio do cargo.
Nesse sentido, a emenda apresentada Mesa Diretora da Assembleia Nacional Constituinte
determinava que ministros do TCU e dos tribunais das unidades subnacionais seriam eleitos,
respectivamente, pela manifestao de 2/3 dos membros do Congresso Nacional e pelos representantes
das casas legislativas locais. O registro das candidaturas seria feito pelos partidos polticos. Numa
sesso de maro de 1987 do plenrio presidida por Ulysses Guimares (PMDB-SP), o pedetista
justificou assim sua proposta:
a indicao feita pelo Executivo. Desta forma, se considerarmos que esses Tribunais
na verdade so rgos de Assessoria do Poder Legislativo, legtimo se torna que este
Poder, de forma democrtica, atravs de votao direta, proceda a escolha daqueles
que iro compor esses Tribunais, sejam Ministros, Conselheiros ou Juzes. (...)
Queremos realmente tornar o futuro Poder Legislativo, que nascer desta
Assemblia Constituinte, forte e poderoso no exerccio de suas inmeras atribuies,
dentre elas a de fiscalizador, exercendo-as com o mais perfeito equilbrio e ao
mesmo tempo, autonomia entre os trs poderes. (AP87, 36 sesso, 19/03/87, p. 184
e 185)
A minha proposta no sentido de que o Tribunal Federal de Contas, que iria ento
substituir o Tribunal de Contas da Unio, rgo auxiliar do Congresso Nacional, seja
composto de cidados de notrio saber jurdico, de finanas ou economia, maiores
de 35 anos, aprovados em concurso pblico especfico de provas e ttulos, com as
prerrogativas de Ministros do Supremo Tribunal Federal, com organizao e
funcionamento previstos em lei complementar, que aproveitar a estrutura do
Tribunal de Contas da Unio e respeitar o exerccio vitalcio dos seus atuais
membros. (...) Acho fundamental que os membros do Tribunal Federal de Contas
tenham a independncia e a autonomia necessria, atravs de concurso pblico e de
critrios objetivos e no subjetivos , para que esses senhores tenham condies,
ento, de, com autoridade, com vigilncia, com total independncia, exercer suas
funes. No quero dizer absolutamente que atualmente isso no exista; acredito que
sim, mas apenas, com toda a certeza, atravs do concurso pblico que
conseguiremos uma maior nitidez da atuao do Tribunal Federal de Contas e de
seus membros. Era o que tinha a dizer e gostaria de ouvir o Sr. Relator. (SCOFF, 9 a
reunio ordinria, 14/05/87, p 65 e 66)
Messias Gis (PFL-SE), por sua vez, ponderou, dizendo que j havia acordo quanto
manuteno da vitaliciedade, sinalizando que o assunto fora discutido com representantes do sistema,
isto , os tribunais de contas. O parlamentar observava que seria muito complicado substituir,
mediante concurso pblico, cada ministro que ia se aposentando. Alm disso, segundo ele, sempre h
o que classificava como um chamamento de advogados, por exemplo, para compor um quinto ou
um tero do tribunal, ou mesmo um promotor, um juiz federal etc. O parlamentar observou ainda que,
em nenhum tribunal superior, os ministros eram nomeados aps passarem por concurso pblico. Ao
mesmo tempo, conforme a proposta do parlamentar que convergia para o que j estava sendo
articulado, abria-se a possibilidade de uma parte dos cargos de ministros ser ocupada por auditores de
carreira do prprio tribunal. Messias Gis (PFL-SE) observou:
Por sua vez, o relator do anteprojeto na subcomisso, Jos Jorge (PMDB-BA), defendeu a
vitaliciedade e a indicao pelo Presidente da Repblica de parte dos ministros para o Tribunal de
Contas, com um argumento que se inseria na discusso sobre sistema de governo. O ponto de vista do
constituinte sinalizava a possibilidade de a nova Carta adotar o regime parlamentarista:
Ns, a cada ano, ou a cada dois anos, no Congresso Nacional, preenchemos todos os
cargos dirigentes no Instituto de Previdncia. No fazemos isso com relao a outros
rgos porque no estamos diretamente vinculados a eles. No entendo, por que no
o fazer, pois a mesma vinculao que tem o IPC tem o Tribunal de Contas, s que as
funes so totalmente diferentes. O que impediria que esta Casa se reunisse
periodicamente a cada cinco anos, ou o perodo que fosse, para preencher o corpo de
Ministros de um Tribunal de Contas? Seria uma postura absolutamente regular, seria
uma prerrogativa absolutamente natural e caberia apenas Casa dizer: eu a exero
ou no a exero. Entendo que o processo constituinte d ao Poder Legislativo sua
hora e sua vez, sem nos referirmos a este Presidente ou quele Presidente. Entendo
74
A proposta do pedetista foi aprovada nessa subcomisso por 10 votos contra trs.
Votaram a favor dela os constituintes Acival Gomes (PMDB-SE), lvaro Antnio (PMDB-MG),
Bocayuva Cunha (PDT-RJ), Farabulini Jnior (PTB-SP), Itamar Franco (sem partido poca), Jorge
Hage (PMDB-BA), Lcio Alcntara (PFL-CE), Manoel Ribeiro (PMDB-PA), Nelson Wedekin
(PMDB-PR) e Rubem Branquinho (PMDB-RS). Votaram "no" os constituintes Henrique Crdova
(PDS-SC), Jos Jorge (PFL-PE) e Victor Faccioni (PDS-RS). Este ltimo, hoje conselheiro da Corte
de Contas gacha, mudou de posio no decorrer dos trabalhos e defendeu a manuteno da
vitaliciedade.
Uma das discusses da literatura sobre o sistema de fiscalizao desse tipo procura definir
a chamada jurisdio dos tribunais de contas. Questo, para alguns, carregada de controvrsia e,
para outros, simples e desnecessria. O principal aspecto diz respeito ao fato de alguns autores
considerarem que somente o Poder Judicirio ter jurisdio no pas. Isso tem a ver com a conceituao
do controle externo realizado pelas cortes de contas que, de acordo com determinada viso corrente,
seria de carter meramente administrativo e no judicativo.
Sem pretender aprofundar esse debate no plano das teorias do Direito Administrativo e do
arcabouo jurdico vigente, basta assinalar que os tribunais de contas julgam contas e no pessoas,
conforme expresso na Constituio, e suas decises tm eficcia de ttulo executivo. Os tribunais
no executam suas prprias decises, mas estas j so instrumentalizadas com a chamada eficcia de
ttulo executivo para que outras instituies do Estado a faam, como a Procuradoria-Geral do
Estado, no caso de dano ao errio estadual, e as procuradorias dos municpios, quando da leso aos
cofres desse ente federativo. O senso comum v essa situao como uma ineficincia e/ou ineficcia
do trabalho dos tribunais, o que reflete uma miopia, uma vez que as cortes de contas cumprem com a
parte que a Constituio lhe definiu. A ineficincia e/ou ineficcia seriam das organizaes do Estado
como um todo, e no dos tribunais.
De qualquer forma, os tribunais de contas realizam julgamento e sua jurisdio seria o
campo dos entes fiscalizados, os chamados jurisdicionados. Em apenas uma situao os tribunais
no realizam julgamento. quando emite parecer prvio na anlise das contas do chefe do Poder
Executivo que so julgadas, a sim, pelo Poder Legislativo. Em outras palavras, as cortes de contas s
no julgam as contas dos chefes do Poder Executivo prefeitos, governadores e Presidente da
Repblica. At as contas do chefe do Poder Legislativo so julgadas pelo Tribunal de Contas em
ltima instncia, assim como as dos chefes do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, bem como a
75
dos ordenadores de despesas das diversas instncias e rgos do Poder Pblico, tais como secretrios,
presidentes de autarquias, chefes de almoxarifado, diretores de hospitais etc.
A ideia de vincular o Tribunal de Contas ao Poder Judicirio, sem dvida, era carregada
dessa simbologia de conferir poder de execuo dos seus atos e decises aos prprios rgos de
fiscalizao. Questo no menos controversa, uma vez que, se assim fosse, o Tribunal de Contas seria
uma agncia estatal com poderes supremos, inigualveis aos de qualquer outra instituio do Estado,
pois, faria praticamente tudo: fiscalizao/investigao, instruo dos processos, julgamento e
execuo.
Em dois momentos, simultaneamente, no mesmo dia, em maio de 1987, o assunto foi
esboado em subcomisses diferentes, com esse enfoque de vincular o Tribunal de Contas ao Poder
Judicirio. Num deles, o constituinte Euclides Scalco (PMDB-PR) falava numa audincia pblica
somente nesse aspecto, sem enveredar pela difcil seara de um desenho institucional que conferisse
poder para as cortes de contas executarem suas prprias decises. J na outra audincia pblica, como
conferencista convidado, o jurista e professor de Direito Tributrio Ives Gandra da Silva Martins
defendia com todas as letras a necessidade de o Tribunal de Contas ser no s vinculado ao Poder
Judicirio, mas tambm ter poder efetivo de executar suas prprias decises.
Euclides Scalco (PMDB-PR), que era contra a vitaliciedade dos ministros e conselheiros
dos tribunais de contas, defendeu seu ponto de vista durante a audincia pblica da Subcomisso da
Garantia da Constituio, Reforma e Emendas, na qual o conferencista convidado, o ento procurador-
geral da Repblica, Jos Paulo Seplveda Pertence, mostrava-se contra, dentre outras coisas, criao
de um Tribunal Constitucional, assunto tambm controverso na Constituinte.
O constituinte Scalco criticava, por sua vez, a cultura poltica de alguns homens pblicos
que, em vez de tentarem solucionar concretamente as situaes promovendo efetivas mudanas,
buscavam criar comisses e empurrar com a barriga. Segundo ele, para tentar resolver os
problemas, criava-se algo, em vez de reformular o que j existia. Observava ele:
(...) nem vou citar o filsofo, mas ele diz que quando a gente no quer fazer alguma
coisa, nomeia urna comisso. Alis, isso muito usado por ns, polticos, empurrar
com a barriga. Ento, ser que no est faltando grandeza nas autoridades, nos
homens pblicos, enfim, em todos os setores da nossa sociedade, para enfrentar
realmente os problemas que vivem neste pas e que so enormes? Ento, a gente
para tentar resolver uma coisa, cria mais alguma coisa: cria o Tribunal
Constitucional, cria o Juzo Agrrio, o Tribunal de Contas que no funciona, ento,
tenta reformular, jogar em outro lado. Estou fazendo uma proposta para a
reformulao do Tribunal de Contas, tirando a vitaliciedade, incluindo o Tribunal de
Contas no sistema Judicirio. So essas aflies que nos assaltam neste momento.
Acho que todos que tm conhecimento, que so especialistas na rea, deveriam unir-
se neste momento, porque uma oportunidade que no podemos perder. Estamos
lutando pela Constituinte h muitos anos. A gente quer que essa Constituio seja
permanente. (SGCRE, 9 reunio ordinria, 07/05/87, p. 62)
76
Ives Gandra da Silva Martins, por sua vez, defendeu seu argumento na audincia da
Subcomisso de Princpios Gerais, Interveno do Estado, Regime da Propriedade do Subsolo e da
Atividade Econmica, presidida pelo deputado Delfim Netto (PDS-SP). Alm do Tribunal de Contas,
o jurista fez exposio tambm sobre a presena do Estado na economia e sobre seu ponto de vista
favorvel criao de uma Corte Constitucional, como havia em outros pases.
Segundo ele, uma reforma efetiva implicaria um grande mecanismo de controle novo, que
seria, conforme observou, a vinculao do Tribunal de Contas ao Poder Judicirio, com mecanismos
efetivos de poder executar suas prprias decises. Ives Gandra classificou o Tribunal de Contas como
o verdadeiro poder responsabilizador,
Alguns constituintes, e no eram poucos, no tinham uma viso muito clara sobre o
exerccio concreto da fiscalizao dos recursos pblicos por parte do Poder Legislativo. A ausncia de
clareza talvez refletisse uma preocupao pertinente naquela poca e, possivelmente, uma
preocupao ainda atual, uma vez que, conforme ficou definido pela Carta de 1988, o exerccio do
controle externo est a cargo do Poder Legislativo, com auxlio do Tribunal de Contas, expresso
que poderia ser dbia. Tanto poderia indicar que o tribunal rgo auxiliar, no sentido de subordinado
ao Poder Legislativo, como tambm rgo independente que auxilia o Parlamento.
Todavia, sabido que o Poder Legislativo no executa o controle externo isto , a
fiscalizao em si. Esta realizada de fato pelo Tribunal de Contas da Unio e pelas cortes de contas
das unidades subnacionais, mediante recursos do tesouro, material tecnolgico e profissionais
especializados, alm da logstica diferentemente das comisses tcnicas do Congresso Nacional ou
das assembleias legislativas e cmaras municipais. Alm disso, em apenas duas situaes o Tribunal
de Contas da Unio trabalha em auxlio ao Poder Legislativo. quando emite parecer prvio na
anlise das contas do chefe do Poder Executivo, para julgamento pelo Poder Legislativo, e quando a
Comisso Mista do Congresso solicita um pronunciamento do tribunal para apurar despesas
supostamente ilegais. Nas demais situaes, o rgo julga, alm das contas do prprio chefe do Poder
Legislativo, as dos chefes do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, bem como dos demais
administradores, a exemplo de secretrios, presidentes de fundaes, autarquias etc.
77
(...) a emenda que apresento busca atender ao aspecto do Poder Legislativo, para
fazer dele realmente um Poder com o exerccio de fiscalizao. Porque uma das
maiores prerrogativas do Poder Legislativo seria o poder de fiscalizao, que,
infelizmente, no vem exercendo hoje, apesar de termos Comisses na Cmara e no
Senado para isso. O Sr. Relator (referindo-se a Jos Serra), em seu parecer, levanta a
hiptese de a fiscalizao ser feita pelo Tribunal de Contas. Sugiro a criao de um
rgo prprio, sob interveno do Poder Legislativo, que seria indicado pelo
Presidente do Senado, apenas por ser Presidente do Congresso, depois de aprovado
pelas duas Casas. Essa fiscalizao seria exercida profissionalmente, dando ao
Legislativo poder e experincia para exercer seu papel. Temos verificado, nos
ltimos anos, fatos concretos que evidenciam a desinformao e ausncia de
fiscalizao pelo Congresso Nacional. (...) Precisamos de um rgo realmente
subordinado ao Congresso Nacional, que tenha a agilidade necessria para atender
s nossas necessidades. O que busco aqui, portanto, criar poder para o Legislativo,
prerrogativa para o Legislativo, o que, infelizmente, no tem sido alcanado nas oito
Comisses Temticas. (CSTOF, 9a reunio, 12, 13 e 14/06/87, p. 200)
Maia explicou que um ministro no podia fiscalizar outro. Sendo o controle interno
composto da contabilidade e fiscalizao financeira, de um lado, e da auditoria, de outro, esta, muitas
vezes, conforme observou, subordinada ao Congresso Nacional, mas nunca a um ministro. Csar
Maia imaginou um desenho segundo o qual a contabilidade e a fiscalizao financeira ficariam com o
Ministrio da Fazenda e a Auditoria Geral da Repblica, junto com o controle interno, subordinada
diretamente ao Presidente da Repblica. O relator, deputado Jos Serra, considerou que a emenda
poderia causar um desequilbrio na ideia central da sua proposta e sugeriu que o assunto fosse
aprofundado em etapas posteriores. Csar Maia acabou depois retirando sua sugesto.
J o modelo de uma Auditoria Geral da Repblica proposto por Jutahy Magalhes
(PMDB-BA) tinha carter de controle externo. Segundo ele, s novas prerrogativas do Poder
Legislativo deveria corresponder tambm a sua instrumentalizao para os fins de controle e
fiscalizao:
Uma defesa mais radical da extino do Tribunal de Contas e criao de uma Auditoria
Geral como rgo de controle externo foi feita por Joo Natal (PMDB-GO), vinte dias depois da
proposta apresentada por Jutahy Magalhes, tambm no plenrio da ANC. O argumento do
parlamentar goiano procurava derrubar o mito de que a fiscalizao do controle externo , ou deve ser,
de natureza estritamente tcnica. Seu discurso sugeria que o controle externo algo de natureza
poltica, e no simplesmente tcnica como defendiam alguns, naquele momento, e outros, ainda, nos
dias atuais.
Ora, afinal para que serve a fiscalizao tcnica da aplicao dos recursos pblicos, a
no ser, alm de apontar erros, irregularidades e ilegalidades, influir para que as aes sejam
corrigidas visando ao alcance de determinadas metas de polticas? O parlamentar sugeria assim algo
que hoje tema de estudos e freqentes debates no mbito dos tribunais de contas, isto , a atuao do
setor de controle externo como auxiliar da formulao de polticas pblicas.
Dizendo que os tribunais de contas eram ineficientes e classificando o trabalho desses
rgos como uma fico, Joo Natal foi um dos que, ao lado de outros parlamentares, compartilhou
a ideia da criao de outro tipo de agncia, que chamou de Auditoria Geral do Congresso Nacional.
Na prtica, sugeria a extino do Tribunal de Contas. O novo rgo seria, segundo ele, de natureza
singular, subordinado ao Congresso Nacional, que, de acordo com seu entendimento, seria
auxiliado no controle dos atos de gesto oramentria, financeira e patrimonial (...). O auditor-geral,
de acordo com essa proposta, seria eleito pelo Congresso Nacional para mandato igual ao dos
parlamentares, podendo ser afastado caso a maioria absoluta aprovasse moo de desconfiana sua
atuao.
Seu discurso revelava-se talvez uma das raras vozes que procurava derrubar o tabu, alis,
corrente ainda nos dias atuais, sobre a existncia de uma suposta diferena entre apreciao tcnica e
julgamento poltico:
Joo Natal explicava que, com um rgo dessa natureza, diferente, portanto de um
Tribunal de Contas, o Congresso Nacional seria auxiliado nos controles da gesto oramentria,
financeira e patrimonial mais no sentido de verificar os objetivos ltimos do que os aspectos legais.
O parlamentar foi at mais radical que outros constituintes em suas crticas sobre o
modelo ento vigente de uma fiscalizao realizada pelo tradicional Tribunal de Contas. E dizia que o
Congresso Nacional no podia ficar apenas funcionando como a tribuna do protesto contra os erros
do Executivo:
Um ms e meio antes de Joo Natal apresentar sua ideia ao plenrio da ANC, o assunto,
com proposta semelhante, tinha sido discutido numa audincia pblica da Subcomisso do Sistema
Financeiro (SCSF), cujo relator era o deputado Fernando Gasparian (PMDB-SP). Convidado para a
reunio, o economista da Universidade de So Paulo Joo do Carmo Oliveira, observava que, da forma
como funcionava o Tribunal de Contas, no havia controle preventivo dos gastos pblicos. Sugeria
ento a criao de uma agncia que pudesse assessorar efetivamente o Poder Legislativo.
Sua exposio oferecia elementos que jogavam luz sobre a possvel necessidade de se
pensar tambm os mecanismos de fiscalizao como algo vinculado ao sistema de governo.
Respondendo a uma indagao de um dos constituintes, Joo do Carmo lembrou a existncia do
Congressional Budget Office, rgo de apoio tcnico do Congresso norte-americano. Uma
organizao semelhante ao Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas (IPEA), mas, diferentemente
do caso brasileiro, era vinculada diretamente ao Congresso dos Estados Unidos, e no ao Poder
Executivo. Atravs desse organismo, integrado por funcionrios aprovados em concurso pblico, os
congressistas podem se abastecer de informaes para acompanhar e monitorar a execuo financeira
do governo.
De acordo com o economista, essa poderia ser uma alternativa para resolver os problemas
decorrentes da prtica do que chamava de auditoria passiva realizada pelo Tribunal de Contas, isto
, aquela em que a apurao de irregularidades somente se d aps a sua consumao. Comparando as
experincias norte-americana e inglesa, Joo do Carmo dizia:
aprovada. No decurso dos trabalhos, algumas acabavam sendo objeto de negociaes que resultavam
em composies ou recombinao de elementos. Assim como a palavra de ordem da Comisso de
Sistematizao, no incio dos seus trabalhos, era compatibilizao, alguns constituintes, prevendo a
derrota de suas propostas, aceitavam negociaes que implicavam fuses de emendas.
Em maro de 1988, a proposta de Adhemar de Barros Filho (PDT-SP), anteriormente
apontando para um Tribunal de Contas com membros exclusivamente eleitos pelo Poder Legislativo,
foi reformulada a partir de uma fuso de emendas de autoria dos constituintes Valter Pereira (PMDB-
MS), Victor Faccioni (PDS-RS), Arnaldo Prieto (PFL-RS), Darcy Pozza (PDS-RS), Messias Gis
(PFL-SE), Bonifcio de Andrada (PDS-MG), Eraldo Tinoco (PFL-BA), Antonio Mariz (PMDB-PB) e
Paulo Roberto Cunha (PDC-GO). A discusso tinha como ponto principal os critrios em relao
composio da Corte de Contas. Tratava-se da fuso de emendas e destaques. Assim ficou a proposta
de texto constitucional, que seria o artigo 85 da nova Carta:
O Tribunal de Contas da Unio, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito
Federal, quadro prprio de pessoal e jurisdio em todo o territrio nacional,
exercendo, no que couber, as atribuies previstas no artigo 114. 1 Os Ministros
do Tribunal de Contas da Unio sero escolhidos dentre brasileiros com mais de
trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade, de idoneidade moral,
reputao ilibada e notrios conhecimentos jurdicos, contbeis, econmicos,
financeiros, e de administrao pblica, com mais de dez anos de exerccio da
funo ou de efetiva atividade profissional, para um mandato, no renovvel, de seis
anos, obedecidas as seguintes condies: II dois teros escolhidos pelo Congresso
Nacional, na forma do Regimento. 2 Os Ministros, ressalvado quanto
vitaliciedade, tero as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos
e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justia e somente podero
aposentar-se com as vantagens do cargo quando o tenham exercido efetivamente por
mais de cinco anos. 3 Os Auditores, quando em substituio a Ministros, tero as
mesmas garantias e Impedimentos dos titulares. 4 Os Auditores, quando no
exerccio das demais atribuies da judicatura, tero as mesmas garantias e
impedimentos dos juzes dos Tribunais Regionais Federais. (AP, 229 sesso,
21/03/88, p. 313)
Essa era, enfim, a proposta mais prxima do substitutivo de Jos Serra (PMDB, depois
PSDB-SP), relator da Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas. Com exceo do fim da
vitaliciedade, era a que mais se aproximava tambm do atual desenho institucional.10
Conclumos o presente captulo sublinhando as seguintes questes. Em primeiro lugar, o
debate sobre o assunto ocorreu numa tramitao errtica na ANC. O tema foi discutido em quatro
comisses e em cinco subcomisses temticas: nas comisses da Organizao dos Poderes e Sistema
de Governo; do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas; da Ordem Social e de Sistematizao;
alm das subcomisses do Poder Legislativo; de Oramento e Fiscalizao Financeira; do Sistema
Financeiro; de Princpios Gerais, Interveno do Estado, Regime da Propriedade do Subsolo e da
Atividade Econmica e dos Direitos dos Trabalhadores e Servidores Pblicos.
Em segundo lugar, o debate simultneo sobre os tribunais de contas em diferentes
comisses e subcomisses revelou-se improdutivo do ponto de vista de uma reflexo profunda sobre a
10
A rigor poderamos dizer ento que foram nove os modelos discutidos pelos constituintes, e no oito, sendo o
atual modelo vigente o nono. Mas, optei por esse enfoque (oito modelos), considerando que o atual desenho
institucional resultou das discusses sobre as oito propostas, sendo a oitava a culminncia das negociaes e a
mais prxima do texto aprovado, com exceo da questo da vitaliciedade.
84
Captulo 4
aprovado e depois revogado. Ficou por ltimo, assim como outras matrias, na linha estratgica da
postergao dos assuntos mais polmicos.
As discusses travadas pelos constituintes revelam que alguns dos principais dilemas
desta agncia estatal no se limitavam a uma questo de manter ou no privilgios. Confrontando as
intervenes dos congressistas das diversas tendncias polticas e ideolgicas com alguns dos
problemas abordados pela literatura, veremos que o aprimoramento dos tribunais de contas no se
restringia e ainda no se restringe a acabar com a vitaliciedade ou mera capacitao de recursos
humanos e ao aparelhamento tecnolgico. Aparentemente originrias de um suposto questionamento
acerca de um modelo de privilgios, as questes, alm de relacionadas entre si, eram intimamente
vinculadas a uma definio do sistema de controle externo ainda no consolidada e pacificada naquela
poca e, talvez, ainda nos dias atuais. Em outras palavras, diziam respeito prpria essncia desse tipo
de accountability horizontal. Passados mais de duas dcadas da promulgao da atual Constituio, a
existncia e atuao dos tribunais de contas ainda carregam dilemas que considero incompreendidos e
no resolvidos por polticos, governantes, membros dos prprios tribunais e jornalistas que vez ou
outra cobrem assuntos relacionados a essa rea da administrao pblica.
Duas observaes se fazem necessrias em relao s discusses sobre o controle externo
da administrao pblica naquele momento da sociedade brasileira. Em primeiro lugar, deve-se
registrar, como j observado, que os debates que pretendiam criar um novo modelo de fiscalizao da
aplicao dos recursos pblicos ocorreram numa conjuntura de incertezas tanto no plano poltico como
no econmico. Sabia-se que deveria haver um aprimoramento da fiscalizao da aplicao dos
recursos pblicos, mas no se aprofundaram os diferentes aspectos da natureza complexa do controle
externo. Talvez isso pode ter se constitudo como fator inibidor para reformas mais radicais. Em seu
relatrio s emendas e redao final do anteprojeto apresentado pela Subcomisso de Oramento e
Fiscalizao Financeira, em 22 de maio de 1987, o relator, deputado Jos Luiz Maia (PDS-PI)
considerou alguns pontos que evidenciam esse argumento isto , um processo constituinte realizado
num contexto de incertezas polticas e, sobretudo, econmicas, no plano nacional e internacional.
Alm da atmosfera de transio democrtica, no plano econmico ainda eram muitas as
incgnitas. Uma delas tinha a ver com o formato e os mecanismos de fiscalizao das despesas numa
administrao de estimativas, com base nas flutuaes do mercado e do prprio processo inflacionrio.
Se as despesas eram consideradas em termos de estimativas, no era de todo incongruente a tese do
senso comum entre polticos e administradores de que o oramento de um governo sempre podia ser
considerado uma pea de fico. Como conceber um sistema de controle externo cujo objeto fazia
parte de uma suposta irrealidade? Dizia ento o relator:
Observava Jos Luiz Maia (PDS-PI) tratar-se de um perfil tcnico compatvel com a
estabilidade das regras e instituies inerente a uma Constituio. Conforme ponderou, as flutuaes
no sistema de distribuio dos recursos esto vinculadas s metas de desenvolvimento. O parlamentar
acrescentou:
O anteprojeto elaborado por Maia recebeu 189 emendas com os mais variados enfoques.
Um dos mais polmicos, segundo ele, dizia respeito :
A outra questo diz respeito relao existente entre fiscalizao dos recursos da
administrao do Estado e formulao de polticas pblicas. Da maioria dos debates, talvez a
argumentao mais arguta sobre um modelo de controle externo e, mesmo assim, ainda reticente e
cheia de lacunas, pode ter sido feita pelo deputado Joo Natal (PMDB-GO). Seu discurso de 1987,
num momento, portanto, em que muitas propostas ainda no haviam sido amadurecidas pelos
constituintes e eram discutidas no vai-e-vem de negociaes, com retiradas e fuses de emendas nas
comisses tcnicas. Esse discurso foi talvez o que mais conseguiu aproximar a essncia desse tipo de
accountability horizontal s questes relacionadas formulao de polticas pblicas. Se os
constituintes discutiam a necessidade de o Tribunal de Contas no se limitar fiscalizao meramente
88
formal, mas sim tambm verificao e anlise do desempenho e dos resultados isso, a meu ver,
est intimamente ligado ao papel da organizao de fiscalizao quanto ao acompanhamento e
questionamento dos programas realizados pelos governantes. Dito de outro modo, no de maneira
expressa, mas claramente discutia-se o papel do Tribunal de Contas na formulao de polticas
pblicas, de maneira genrica. Hoje, a emisso de um parecer do Tribunal de Contas observando que
determinado volume de recursos pode ser aplicado de certa maneira e no de outra um exemplo de
como o rgo pode funcionar como auxiliar da Administrao na formulao de polticas pblicas.
No cabe ao Tribunal de Contas definir quais programas devem ser implementados. Mas, ao fiscalizar
a aplicao dos recursos, o rgo pode contribuir para a melhor utilizao desses recursos. Isso no s
do ponto de vista tcnico e econmico, mas tambm no sentido de verificar se as aes do
administrador fiscalizado atendem ou no s necessidades de uma comunidade.
Era isso o que Joo Natal possivelmente queria aprofundar. Segundo ele, no adiantava
nada a aplicao correta, em termos legais, dos recursos pblicos se os programas de governo no
atingiam seus objetivos. O parlamentar observou, por exemplo, que havia uma verdadeira inverso das
coisas no modelo ento vigente do sistema de fiscalizao. Isso porque, conforme ponderou, um
determinado programa de governo poderia no ser alcanado, no por atos ilegais, mas por erro de
estratgia:
Realizar bem a despesa passou a ter maior importncia do que executar o programa,
porque quanto quela h uma corte de contas para apreciar os atos do administrador,
enquanto que em relao a este h apenas um conceito de superiores hierrquicos,
que por desfavorvel que seja no resulta na recomposio do mal praticado, nem
previne a administrao de novas incurses dos aventureiros, dos despreparados, os
maus gestores, enfim. O Legislativo, ao se pronunciar sobre as contas do Executivo,
emite um conceito poltico e no jurdico (...). (AP87, 89 a sesso, 24/06/87, p. 558)
Este talvez seja um ponto controverso a exigir futuras pesquisas. Apesar de no fazer
parte do escopo deste trabalho, algumas consideraes se fazem necessrias. A confirmar a
necessidede de interpenetrar essas duas discusses, os problemas principais do sistema no estariam
relacionados, de maneira tpica, ao critrio de escolha dos seus dirigentes, ao exerccio da funo
destes em cargo vitalcio ou vinculao do rgo a determinado poder de Estado. Seus dilemas,
portanto, no diriam respeito a questes estruturais da organizao e a procedimentos gerenciais de
forma isolada e separada das questes do Estado como um todo, da relao entre os poderes, suas
funes e atribuies. Independente de parlamentarismo, presidencialismo, monarquia ou qualquer
outra forma original e nova de governo, o debate constituinte revelava essa possibilidade.
Nexos entre os mecanismos de controle externo do tipo Tribunal de Contas e o sistema de
governo foram abordados no incio dos trabalhos constituintes pelo economista da Universidade de
89
So Paulo Joo do Carmo Oliveira, convidado para uma audincia pblica da Subcomisso do Sistema
Financeiro, em maio de 1987. Ento assessor da Secretaria de Planejamento da Presidncia da
Repblica, alm de Executivo do Banco Mundial, Joo do Carmo Oliveira exemplificou com
experincias de outros pases, observando que a assessoria tcnica dos parlamentares na Inglaterra, por
exemplo, era reduzida, funcionando numa estrutura poltica diferente:
Com os prazos estourados e redefinidos, uma vez que a promessa incial era a
promulgao da nova Carta em novembro de 1987, o assunto, como tantos outros, entrou pelo ano
seguinte e continuou sendo discutido no plenrio. Nesse momento, as subcomisses e comisses j
haviam enfim cumprido seu trabalho. O deputado Jos Jorge (PFL-PE) relacionou a questo
possibilidade de o pas adotar o sistema parlamentarista. Ao discutir e discordar da proposta de
Adhemar de Barros Filho (PDT-SP), no tocante exclusividade, por parte do Poder Legislativo, de
escolher os membros do tribunal, o parlamentar disse:
(...) cabe lembrar a dvida ou a pergunta, evocada ou formulada por alguns: ter o
Legislativo (auxiliado pelos Tribunais de Contas) qualidade e capacidade tcnica
para desincumbir-se de tantas e to responsveis atribuies? (...) A Constituio
fixa apenas a moldura institucional, as regras do jogo. No garante a qualidade da
verdadeira obra de arte, que a construo democrtica, nem os resultados do jogo.
Na realidade, a resposta dvida ou indagao que so pertinentes depende da
prpria viabilizao da democracia que desejamos. (AP88, 285 a sesso, 10/06/88, p.
340)
Se a emenda dizia a mesma coisa do texto por que a sua apresentao? Fernando
Henrique deu a palavra ao relator, senador Jos Fogaa, para saber se este acolhia de plano a
emenda de redao, ao que o parlamentar respondeu, prontamente, no haver dvida de que o
dispositivo era perfeitamente sistematizvel. Fogaa justificou, dizendo que no pargrafo 1 do
artigo 37 os constituintes haviam usado o mesmo procedimento, ao estabelecer que o controle
externo da Cmara Municipal ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas do Estado ou dos
Municpios, ou do Conselho de Contas dos Municpios O relator acrescentou que era perfeitamente
aceitvel, sendo apenas uma adaptao, uma compatibilizao do texto.
Difcil imaginar que esse tipo de deciso tenha ocorrido sem qualquer objeo dos demais
constituintes, mas assim aconteceu. Difcil tambm supor que um cochilo pudesse propiciar tais
expedientes, mas no impossvel. Fica ento a indagao sobre os motivos pelos quais uma medida
com tamanha dimenso ter sido aprovada sem que os envolvidos nos debates compreendessem suas
repercusses e conseqncias. No era uma revoluo, mas uma definio significativa. Difcil, enfim,
mas no uma situao impossvel, imaginar que os constituintes concordassem com uma mudana
numa expresso sinttica, a partir da incluso de uma preposio, supondo que seu significado fosse
mantido, diferentemente do que aconteceu.
93
De maneira muitas vezes errtica, outras aproveitando o que j existia, com importantes
acrscimos feitos pelos constituintes, a Carta de 1988 acabou fortalecendo o Tribunal Contas da Unio
e todas as cortes de contas das unidades subnacionais, ao criar mecanismos e normas para o que se
convenciona denominar como um Sistema Tribunais de Contas do pas. Este no existe de maneira
formal e orgnica, mas representado pela Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do
Brasil (Atricon), entidade que defende os direitos desses rgos na eventualidade de conflitos, muitos
deles envolvendo iniciativas que ferem princpios federativos. Isso porque esse Sistema Tribunais de
Contas, baseado na Constituio, tem regras e mecanismos que, uma vez institudos para o Tribunal de
Contas da Unio, valem para os tribunais das unidades subnacionais.
As leis orgnicas dos tribunais estaduais e municipais tm especificidades, mas se
algumas destas normas no so similares, as institudas eventualmente por legislao dos diferentes
entes federativos no podem ferir as normas previstas pela Constituio federal. O presente trabalho
no procurou, dentro dos limites do seu prazo, pesquisar e analisar as leis orgnicas de todos os
tribunais de contas brasileiros. Basta apenas observar que o fato de uma lei estadual, ou municipal, no
poder ferir a Carta Maior do pas representa tambm um dos elementos do fortalecimento institucional
dos tribunais estaduais e municipais.
A questo da vinculao ou no do Tribunal de Contas ao Poder Legislativo, bem como o
exerccio do controle externo, eram pontos no muito claros para os constituintes. Durante os trabalhos
da ANC, a falta de clareza sobre como o Poder Legislativo podia exercer de fato a fiscalizao dos
recursos pblicos, bem como sobre a prpria essncia do controle externo, era notria e se evidenciava
em diferentes discursos.
Alm disso, discutiu-se muito a necessidade de o controle externo no ser puramente
formal, evitando-se assim que fosse apenas uma atividade fictcia, conforme observou Joo Natal
(PMDB-GO). No decorrer dos debates amadureceu-se a ideia, embora no expressa de maneira clara,
de que a fiscalizao da aplicao dos recursos pblicos no podia se limitar meramente aos aspectos
contbeis.
Isso, como veremos adiante, incide em outro debate, qual seja o relativo ao papel do
Tribunal de Contas na formulao de polticas pblicas. Ao dizer que determinado recurso foi mal
gasto, ainda que dentro da lei, podendo ter sido aplicado de outra maneira, o Tribunal de Contas,
necessariamente, est no plano de avaliaes frente ao poder discricionrio dos administradores, o que
pode gerar problemas polticos entre lderes e organizaes do aparato estatal.
Outro aspecto importante era que, apesar de se discutir a aprovao de uma similaridade
para as normas do sistema de fiscalizao entre os entes federativos, havia uma preocupao tambm
de no ingerncia nos tribunais estaduais e municipais, provavelmente seguindo a onda de maior
autonomia para os poderes locais, principalmente os municpios.
94
Uma emenda apresentada ao substitutivo de Jos Serra embute, sob determinado prisma,
esse tipo de preocupao. O constituinte Cid Sabia (PMDB-CE) chamou a ateno para o item V, do
artigo 54, do texto do relator Jos Serra, no tocante fiscalizao de recursos repassados, mediante
convnio, pela Unio a Estados, Distrito Federal e Municpios. Asseverou ele que:
Jos Serra argumentou, porm, que o artigo em questo se referia aos recursos repassados
voluntariamente pela Unio, atravs de convnios:
Uma das propostas para o fortalecimento dos tribunais de contas partiu de um substituto
apresentado pelo parlamentar paulista, discutido na Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e
Finanas. Depois de uma exposio sobre diferentes questes relacionadas ao sistema tributrio,
execuo oramentria, ao papel do Banco Central, dentre outros temas, Serra resumiu alguns pontos
da proposta:
Outra reunio da mesma comisso debatia o substitutivo de Jos Serra, entre outros
pontos, no que dizia respeito, por exemplo, proposta de se realizar uma auditoria da dvida externa
do pas. Ou seja, reconhecia-se a importncia do TCU para analisar algo que no podia ficar restrito a
95
uma tecnocracia insulada do Executivo. Serra defendeu a participao do Tribunal de Contas da Unio
nessa ao, em debate com Srgio Spada (PMDB-PR), que apresentara emenda, depois retirada, ao
substitutivo do parlamentar paulista:
Com relao proposta do Constituinte Srgio Spada, quero dizer que, embora
entendendo que talvez isso no devesse ser objeto de uma Constituio, acolhemos a
proposta da Subcomisso e inclusive procuramos aperfeio-la, porque ela
comeava dizendo que o Poder Executivo far realizar ampla auditoria.
Substitumos isso, procurando aperfeioar, levando tal incumbncia ao rgo
pertinente, que o Tribunal de Contas, organismo auxiliar do Congresso Nacional.
Parece-me muito pertinente que se mantenha o Tribunal de Contas. Por outro lado,
no nosso entendimento, quando se diz que o Tribunal de Contas promover auditoria
das operaes financeiras realizadas em moeda estrangeira pela Administrao
Pblica, direta e indireta, isso j inclui os avais dados pelo Governo, porque o aval
dado pelo Governo a uma empresa privada, para emprstimo, uma operao
financeira, no sentido mais amplo (CSTOF, 9 a reunio, 12, 13 e 14/06/87, p. 117)
Outro ponto importante era que, alm dos atos de aposentadorias, reformas e penses, que
j estavam sob a responsabilidade da verificao do controle externo, o tribunal passava a fiscalizar
tambm e apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de pessoal, a qualquer ttulo, em toda a
administrao, direta e indireta, menos as nomeaes para cargo de natureza especial ou cargos em
comisso.
Depreende-se das questes levantadas pelos constituintes que alguns pontos ficaram
abertos para uma definio posterior. Era a falta de clareza no encaminhamento de determinados
tpicos. Ao apresentar uma emenda (a de nmero 34), tambm depois retirada, ao substitutivo de Jos
Serra, o deputado Joo Natal questionava o valor das multas contido na proposta do relator,
considerando-o como uma porta aberta para a prtica de atos lesivos na aplicao dos recursos
pblicos. Dizia ele:
Jos Serra props, ento, que o assunto fosse discutido numa outra etapa da Constituinte,
argumentando ainda que a questo era mais apropriada para uma legislao infraconstitucional.
Mesmo reconhecendo, conforme assinalou, que o artigo, da forma como estava, podia ser melhorado,
Serra frisou:
Conforme j observado, esses foram dois temas muito discutidos e com negociaes
intensas nas subcomisses, comisses e no plenrio da Assembleia Nacional Constituinte. Estavam
intimamente ligados e relacionados ao desenho institucional da agncia fiscalizadora no que se refere
sua independncia ou no face ao Poder Legislativo. E mesmo tambm em relao aos demais
poderes, sobretudo, o Executivo, que tinha at ento a atribuio privativa de indicar seus ministros,
ainda que com a aprovao do Senado.
A discusso sobre o critrio de escolha dos ministros do Tribunal de Contas da Unio e
dos tribunais estaduais e municipais revelou uma disposio dos constituintes para uma combinao
de aspectos novos com antigos, atendendo assim s diferentes correntes da ANC. Acabava-se com a
prerrogativa exclusiva do Poder Executivo de indicar os membros do Tribunal de Contas, seguindo a
tendncia da recuperao das prerrogativas do Poder Legislativo.
Em reunio da Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas, mudanas nesses
dois pontos (critrio de nomeao e vitaliciedade) foram apresentadas pelo substitutivo do deputado
Jos Serra, que observou na ocasio:
Entretanto, no ficava ainda muito claro sobre quem iria fiscalizar o Poder Legislativo. Se
caberia a este poder o exerccio do controle externo, a quem caberia a funo de accountability
horizontal em relao a ele, expresso pouco conhecida na poca entre polticos e mesmo entre
estudiosos do assunto no Brasil? Em outros termos, como j observamos, a quem caberia a funo de
controlar o controlador, este, no caso, o Poder Legislativo? A questo era to pertinente quanto a ideia
de fortalecimento do Poder Legislativo para controlar o Poder Executivo e os outros poderes. Ainda
mais naquele momento que marcava o fim da transio do autoritarismo para o regime democrtico,
no qual o Parlamento recuperava algumas de suas prerrogativas bsicas.
Alm da obviedade da situao em que o Parlamento tambm faz parte do aparelho de
estado, com gastos de recursos pblicos, seus membros vereadores, deputados estaduais e federais e
senadores tm que prestar contas dos seus atos sociedade. Como fariam isso, uma vez que, assim
como os demais poderes, tambm se utilizam de uma mquina administrativa, que a casa
legislativa, com custos arcados pelo contribuinte, isto , recursos do tesouro? Somente nas eleies? E
mesmo assim de que forma? Nesse sentido, a tal incongruncia do fato de os magistrados dos tribunais
de contas serem indicados pelo chefe do Poder Executivo no a mesma para o caso de a indicao
ficar privativa somente do Poder Legislativo?
Defendendo a necessidade de se conferir mais fora, mais gerncia e mais competncia
aos tribunais de contas, o deputado Jos Fernandes (PDT-AM) dizia no plenrio da ANC em 1987 que
a nova Constituio deveria impedir que o Poder Executivo nomeasse pessoas que estivessem no fim
de suas carreiras polticas.
100
Presidente da Repblica, ainda que, desse um tero, dois seriam entre auditores e representantes do
Ministrio Pblico Especial junto ao tribunal, Agripino disse:
Votaram a favor da manuteno da vitaliciedade PL, PDS, PDT, PMDB, PFL; votaram
contra: PCdoB, PCB, PT, PTB, PSB, PDC e PSDB. Na manh do dia seguinte, Jarbas Passarinho e
Gerson Perez tentaram restabelec-la com uma nova emenda, mas foram derrotados. tarde, Victor
Faccioni afirmava que a Assembleia Nacional Constituinte tinha cometido um equvoco horas antes e
Jarbas Passarinho disse esperar que a deciso se revertesse, pois havia ainda outra emenda sobre o
assunto, desta vez do senador Cid Sabia de Carvalho (PMDB-CE). Disse Faccioni:
(...) um erro porque, quer me parecer, a vitaliciedade uma tradio de mais de cem
anos na vida do nosso Pas, uma condio que tem sido assegurada a todos os
Membros de todas as Cortes, que tm a difcil misso de julgar, quer no Judicirio,
quer nos Tribunais de Contas. O mandato de seis anos acabou sendo colocado no
primeiro turno, em funo da impossibilidade que ocorreu na ocasio de um
entendimento para se assegurar ou a vitaliciedade ou um mandato maior de 8 anos; 8
anos ou 6 anos, de qualquer forma uma falha, um erro (). (AP88, 324a sesso,
24/08/88, p. 181)
Dizendo que a carne era fraca, Jarbas Passarinho argumentou, por sua vez, que o
exerccio do cargo por mandato prejudicaria o prprio Tribunal de Contas:
nos braos do prprio Governo, para com esse Governo negociar, no a sua
reconduo, porque vai ser proibida, mas o seu aproveitamento em outras reas do
Poder Executivo. Isso me parece extremamente prejudicial ao prprio Tribunal de
Contas da Unio. (AP88, 324a sesso, 24/08/88, p. 182 e 183)
11
Ver no Quadro 5 do Anexo 1 o placar da votao que manteve a vitaliciedade.
103
votando, as decises dos Tribunais de Contas sero ttulos para a cobrana judicial,
ttulos extrajudiciais para execuo forada. (...). (AP88, 327 sesso, extraordinria
matutina, 26/08/88, p. 429)
No dia seguinte, os jornais repercutiram o assunto com o protesto dos constituintes das
correntes de esquerda. A edio do Jornal do Brasil de sbado, 27 de agosto, publicava matria com
destaque sob o ttulo Manobra devolve ao TCU vitaliciedade a ministro. A reportagem dizia que os
protestos no adiantaram, e o placar comprovava tambm que algumas posies pessoais foram
revistas entre uma votao e outra, j que na, quarta-feira, 132 parlamentares eram favorveis ao
mandato de seis anos para os ministros membros deste Tribunal. (JORNAL DO BRASIL, pgina 4,
1 caderno, 27/8/1988).
A principal questo que podemos sublinhar para encerrar esse captulo diz respeito
contradio entre o encaminhamento errtico dos debates e o do prprio processo poltico. Apesar
dessa circunstncia e, ipso facto, da falta de um aprofundamento maior das discusses sobre a
essncia/natureza do controle externo, bem como dos problemas apontados pela literatura sobre
accountability horizontal no captulo 1, o Tribunal de Contas acabou fortalecido e seus poderes foram
ampliados em termos de auditoria.
Isso, no s em relao verificao da regularidade formal dos gastos pblicos, mas
tambm nas questes de desempenho dos programas de polticas. Trata-se, portanto, de um novo
carter para a organizao. a funo de fiscalizao acoplada de auxiliar da formulao de polticas
pblicas. A meu ver, isso seria a potncia do rgo a partir de 1988. Se essa nova configurao
institucional no funciona por causa da atuao dos seus dirigentes ou seus quadros, isso teria que ser
objeto de outras pesquisas.
O paradoxo no seria s do processo constituinte, mas tambm do processo poltico e da
prpria trajetria do Tribunal de Contas. Isso porque no houve uma revoluo radical do sistema.
Ocorreu, isto sim, uma combinao de elementos novos com alguns vigentes poca. como se as
negociaes do jogo poltico daquele momento, antes do fim da transio do regime autoritrio para a
democracia, refletissem uma acomodao e/ou convivncia dos interesses progressistas com os
interesses marcados por uma path dependence clientelista.
Vianna Lopes (2008), afirma que, independente de suas filiaes partidrias, 280 membros da
Assembleia Nacional Constituinte (50,80%) eram formados por elites burocrticas do Estado. O autor
observa que esse conjunto
compreende os constituintes para cujo ingresso na vida poltico-eleitoral foi decisivo o
exerccio de cargo pblico no-eletivo e com poder decisrio no Estado. Configuram
os membros da ANC que no apenas exerceram funes tpicas dos Poderes Pblicos
(Executivo e Judicirio), mas que o fizeram antes de sua exposio eleitoral e qual o
cargo foi base poltica de apoio. (...) A conformao desta categoria de constituintes
revela a magnitude de membros da Assembleia, os quais, por terem a base poltica de
suas carreiras eleitorais no vrtice de burocracias estatais, tendem a se identificar com
as estruturas ento vigentes do aparelho de Estado. Perfilam uma tendncia avessa ou,
ao menos, pouco receptiva a reengenharias profundas da mquina pblica,
principalmente eventuais supresses de instituies estatais. (Vianna Lopes: 47-48).
104
Concluso
Podemos dizer que so trs os principais conjuntos de mudanas nos tribunais de contas
resultantes da Carta de 1988. Em primeiro lugar, os dirigentes da organizao passaram a ser
indicados, em sua maioria, pelo Poder Legislativo. Em segundo, a agncia fiscalizadora passou a
exercer de fato trabalho ampliado de auditoria, no se limitando mais aos aspectos formais e contbeis
da aplicao dos recursos pblicos. Esse segundo conjunto importante porque, dentro da perspectiva
do desenho poltico e institucional, constitui um dos elementos bsicos cruciais da relao da
organizao com os demais setores e poderes do sistema de Estado. O Tribunal de Contas no
examina agora apenas a legalidade e a formalidade dos atos, mas tambm se estes so legtimos e se
atendem ou no s necessidades da coletividade, aspectos vinculados formulao de polticas
pblicas. A terceira mudana foi o fortalecimento da organizao, com o reforo de sua autonomia e
independncia, no ficando vinculada a nenhum dos poderes, como j no era, desde quando foi
fundado, em 1891. O resultado foi um contraste em relao ao perodo do regime militar. A atual
Constituio reforou essa condio de independncia e desvinculao de qualquer poder. Do ponto
de vista da interao entre os atores no processo constituinte, a atuao dos representantes dos
tribunais de contas teve papel crucial para essas transformaes, que refletiram a recombinao de
elementos novos com antigos do desenho institucional do rgo. Finalizamos essa dissertao
respondendo as questes colocadas, mas deixando registradas tambm algumas indagaes que podem
ser objeto de futuras pesquisas.
As mudanas nos critrios de indicao dos dirigentes das cortes de contas ocorreram
num contexto em que o Poder Legislativo procurou recuperar importantes prerrogativas retiradas pelo
regime autoritrio durante mais de duas dcadas. Uma delas, o exerccio do controle externo, funo
clssica do Poder Legislativo em relao ao Poder Executivo. Antes de 1988, todos os ministros do
Tribunal de Contas da Unio eram indicados pelo Presidente da Repblica com aprovao do Senado.
So nove os ministros do Tribunal de Contas da Unio e sete os conselheiros das cortes estaduais e
municipais. De acordo com o pargrafo 2 do artigo 73 da Constituio da Repblica, os ministros do
TCU so escolhidos da seguinte maneira:
Como se pode ver, desse um tero, o presidente da Repblica tem condies de indicar
somente um nome de sua escolha pessoal, j que os outros dois devem ser oriundos do prprio
tribunal. Trata-se de uma mudana significativa em relao ao passado, mas a pergunta bsica : trata-
se de critrio melhor para a organizao e para uma efetiva execuo do controle externo? melhor
105
para a sociedade ou para as foras mais influentes do jogo poltico e do aparato estatal? A
transformao importante porque, sem pretender responder a essas indagaes, ela cria
possibilidades que antes no existiam no que se refere a uma maior diversificao de indicaes para a
Corte de Contas. Entretanto, o novo critrio tambm muito criticado, sendo considerado de natureza
poltica e no tcnica, numa discusso em que, normalmente, esses termos so separados e
antagnicos, o primeiro denotando algo pejorativo e o segundo, a independncia que garantiria a
eficincia e a eficcia do controle externo. A pergunta que resulta da fica em aberto, por enquanto:
afinal, deve o critrio ser meramente tcnico ou poltico? E o que seria um critrio tcnico, a
nomeao de ministros mediante a realizao de concurso pblico?
Uma reflexo terica sobre os princpios de uma democracia representativa implicaria,
necessariamente, discutir as questes referentes ao carter de delegao desse sistema. Como
representantes da sociedade, os parlamentares recebem de seus eleitores delegao para decidir e agir.
Esse seria o princpio bsico que poderia legitimar o novo critrio. De acordo com Przeworski (1999),
dois pontos tm sido controversos na discusso sobre a reforma do Estado. Um deles refere-se ao
controle das burocracias e o outro ao papel das agncias independentes, responsveis pelo trabalho
de superviso. O autor classifica como espinhoso o problema da relao entre os polticos eleitos e
os burocratas:
apadrinhados ou eles mesmos, sem consulta prvia sociedade. Assim, mais do que poltico, o carter
seria de um clientelismo concentrado, no sentido do conceito formulado por Wanderley Guilherme
dos Santos. Se antes de 1988 era clientelista numa direo, o clientelismo agora compartilhado
entre os poderes Executivo e Legislativo. So frgeis os panegricos em relao a esse critrio por
parte dos atores diretamente envolvidos, sobretudo as autoridades dos tribunais de contas, diante de
uma sociedade incrdula que ainda no digeriu, inclusive por desconhecimento, o que considera
carter poltico das indicaes. Frgeis porquanto baseados em opinies sem uma comprovao mais
consistente em termos cientficos, se que a poltica pode ser entendida dentro desse tipo de
parmetro. Entretanto, so coerentes numa determinada linha de raciocnio.
Por outro lado, considerando um horizonte de maior participao social, uma viso
otimista do novo critrio daria conta da possibilidade, por exemplo, de, por delegao da sociedade, os
representantes do Poder Legislativo indicarem nomes sugeridos pela prpria sociedade para compor o
Tribunal de Contas e no os seus apadrinhados, nem eles mesmos. Assim, organizaes da sociedade
civil, bem como conselhos profissionais, a exemplo dos contabilistas, engenheiros, advogados e
outros, seriam mobilizados a fim de fazer gestes junto ao Poder Legislativo para sugerir nomes. No
existe impedimento legal para isso, o que nos faz ampliar nossa reflexo no sentido de considerar que
a discusso no pode ser resumida a uma culpabilidade imputada aos parlamentares, presos a seus
interesses e compromissos clientelistas. Por outro lado, deixaria de ser poltico um critrio que fosse
norteado pela mobilizao das foras mais diversificadas da sociedade, atravs de suas organizaes
civis?
Como vimos no captulo precedente, a proposta da instituio de concurso pblico para
preenchimento do cargo carrega a ideia da crena de mais competncia no exerccio da funo e
menos injuno poltica na nomeao dos ministros e conselheiros. Por conseguinte, isso conferiria
maior independncia ao rgo e, portanto, mais lisura em suas decises. Ser? Que tipo de concurso
seria esse e qual o perfil ideal caracterstico e os requisitos necessrios para um julgador de prestao
de contas de agentes polticos e administradores pblicos? Seria um concurso baseado em critrios de
isonomia para a assuno do cargo e o exerccio da funo aberto a determinados tipos de
profissionais de ramos especficos, como por exemplo, economistas, administradores ou advogados,
ou aberto a todo o conjunto de profissionais de nvel superior? Que tipo de experincia seria necessria
para julgar contas de polticos? Se um mdico pode ser prefeito por que um mdico tambm no pode
ser julgador de contas pblicas? Da mesma forma, um fazendeiro que, se pode ser eleito governador,
por que no estaria habilitado para julgar contas pblicas?
Na hiptese de existirem nove ministros do TCU e sete conselheiros em cada um dos 33
tribunais do pas aprovados em concurso, estes julgadores no poderiam tambm se transformar
numa elite tecnocrata insulada em seus castelos de poder? Tratando-se da natureza poltica do controle
externo, estes profissionais aprovados em concurso no agiriam da mesma forma como agem os
tradicionais ministros e conselheiros ao se confrontarem com as articulaes inevitveis do jogo
107
poltico? Ou seria possvel aceitar a ideia de que avaliaes e verificaes tcnicas dos atos dos
administradores, baseadas somente na lei, com uma venda nos olhos para as questes polticas, seriam
fatores purificadores de uma efetiva accountability horizontal? No seria excessivamente ingnuo
imaginar que julgadores concursados estariam acima do bem e do mal, protegidos por sua suposta
iseno de origem, praticando atos de ofcio, surdos e cegos aos assdios de natureza poltica vindos
de dentro e de fora da organizao?
So questes que no se resumem a um problema tcnico, nem apenas poltico, mas,
provavelmente, tambm cultural numa perspectiva de uma formao social complexa com
determinados valores arraigados. Estes precisam entrar na anlise para apurar se somente o
clientelismo, uma vez considerado como a deformao da mquina pblica, para usar as palavras do
jornalista Carlos Castello Branco (JB, 13/08/1987, pgina 2, 1 caderno), justifica as contradies do
carter de delegao da nossa democracia, ou se outros elementos precisam tambm ser considerados.
Para o bem ou para mal, as palavras do Presidente da Repblica, Luis Incio Lula da Silva, pode nos
fornecer algumas pistas sobre determinada cultura poltica. Reportagem do GLOBO, de 14 de agosto
de 2009, intitulada Em clima de campanha, apelo por obras e Lula critica TCU por mandar parar
projetos com suspeita de irregularidades: No justo, informa que Lula voltou, mais uma vez, a
afirmar que governantes no precisam de diploma. Segundo o presidente, equivocada a viso de que
se um candidato a cargo eletivo tiver 30 diplomas vai ser um grande governador, prefeito, deputado,
senador ou presidente. De acordo com o jornal, Lula afirmou:
Muita lorota. Espero que minha passagem pela Presidncia sirva para que o povo
brasileiro aprenda que a gente mede um presidente, um prefeito e um governador
no pelo discurso, mas pelo carter e pelo compromisso com as pessoas. Sem um
presidente no tiver corao para chorar com a dor do seu povo, para rir com a
alegria do seu povo, se parece um boneco, sempre com a mesma cara, no tem
emoo nem sentimento, no sabe o que o desemprego, fome, porque neste pas
no colocaram mais jovens nas universidades... desses caras j aprendemos a lio.
(O GLOBO, 14/08/2009, pgina 3)
bens pblicos. Mudanas institucionais ocorrem ao logo do tempo, determinadas no s pela vontade
poltica, mas tambm por fatores sociais, polticos, culturais e econmicos, incluindo, sem dvida, as
diferentes modalidades de tecnologia.
Pode ser que, mesmo com seus avanos em relao ao passado, o atual critrio de escolha
dos ministros do TCU ainda deixa a desejar para a realizao de uma efetiva accountability horizontal.
Mas, alm disso, sem dvida, o problema no est numa instncia estatal isolada ou numa vontade
autocrtica de legisladores. A mudana institucional do Tribunal de Contas no ocorreu de repente, a
partir de 1988, mas vem acontecendo desde sua criao. O novo critrio de escolha dos ministros
refletiu os resultados das articulaes entre os atores envolvidos num determinado momento histrico
de nossa sociedade. Faz parte das mudanas do rgo que esto imbricadas no processo que originou a
reforma do Estado da dcada de 1990.
A Constituio de 1988 tornou-se o marco emblemtico e principal da mudana
institucional do Tribunal de Contas. Tambm j se afirmou com propriedade que, antes, o regime
militar neutralizara os poderes da organizao, com decretos e atos institucionais, promovendo uma
fuga da fiscalizao das autarquias e outras reas da administrao pblica (Pessanha, 2009). No
entanto, durante o autoritarismo, foi a Constituio de 1967, com a emenda nmero 1, de 1969, que
ampliou e tornou mais complexo o texto referente ao Tribunal de Contas numa comparao com as
constituies anteriores. Como j observado no Captulo 2, somente naquele momento, isto , cerca de
70 anos aps a criao do Tribunal de Contas no Brasil, aparecem no texto constitucional expresses
to caras ainda hoje para o sistema de fiscalizao, tais como controle externo e auditoria
financeira e oramentria. Dizia o pargrafo primeiro do artigo 71 da seo VII, que tratava da
Fiscalizao Financeira e Oramentria, da Constituio de 1967:
das prerrogativas do Congresso Nacional retiradas durante mais de duas dcadas pelo regime militar.
Eram tentativas de vincular o Tribunal de Contas ao Poder Legislativo, enquanto as foras que
apoiavam o governo de Jos Sarney promoviam suas gestes para aproximar a agncia fiscalizadora
do Poder Executivo. Ao tentar enfraquecer a Corte de Contas, alguns constituintes tinham como
perspectiva a subordinao da agncia fiscalizadora, no, obviamente, a sua independncia.
Assinale-se ainda que o desenho institucional da Corte de Contas no foi discutido de
maneira aprofundada dentro de uma perspectiva dos problemas relacionados ao controle externo e
accountability horizontal, conforme discutimos no captulo 1. Se os constituintes de 1988 que foram
voto vencido defenderam at a extino do rgo, ou mesmo a sua manuteno, com a criao paralela
de uma Auditoria subordinada ao Congresso Nacional, os vencedores defenderam, com xito, o
fortalecimento e ampliao dos poderes do Tribunal de Contas como verdadeira Auditoria da
aplicao dos recursos pblicos. O texto constitucional de 1988 diz que o controle externo est a
cargo do Congresso Nacional, mas quem exerce e executa essa tarefa o Tribunal de Contas.
O Tribunal de Contas acabou como fruto do que se pode chamar de uma recombinao
de fatores, para usar uma expresso de Colin Crouch (2005). Como assinalamos na introduo dessa
dissertao, Crouch contesta a viso rgida da path dependence. Segundo ele, h possibilidades de
transformao das instituies a partir da recombinao de elementos ao longo da histria. A meu
juzo, os dois conceitos path dependence e recombinao podem ser aplicados numa anlise sobre
a agncia pesquisada. O clientelismo seria um dos elementos que permaneceram na sua trajetria,
sobretudo nos critrios de escolha dos ministros do Tribunal de Contas. Mas a organizao sofreu
transformaes importantes em termos de sua misso institucional. Trata-se do arcaico e do moderno
interpenetrados, apontando para um futuro. A ideia de recombinao supe a possibilidade de haver
transformaes efetivas e significativas na instituio.
De acordo com Vianna Lopes (2008), no caso do Tribunal de Contas e de outras agncias
estatais, em vez de inovaes institucionais, a Constituio de 1988 promoveu, isto sim, adaptaes:
Alm de levar perda do monoplio do Poder Executivo para o Legislativo, no que diz
respeito indicao da maioria dos ministros e conselheiros do Tribunal de Contas, a Constituio de
1988 conferiu outra dimenso ao carter de accountability horizontal da entidade: o rgo passou a
fiscalizar no s o cumprimento das normais legais, mas tambm se as aes dos governantes so
revestidas de legitimidade, economicidade, eficincia e eficcia. Em outras palavras, dentre outras
coisas, comeou a verificar se os atos dos administradores e governantes atendem s necessidades do
contribuinte, atravs da fiscalizao da aplicao dos recursos oriundos dos impostos. O artigo 70 da
atual Constituio eloqente nesse sentido, em termos de ampliao, qualificao e detalhamento as
atribuies do controle externo, nunca antes conferidas nas Cartas anteriores:
Se, conforme o artigo 71, o controle externo est a cargo do Congresso Nacional,
porm exercido com auxlio do Tribunal de Contas, que o faz de forma independente, como ficou o
Poder Legislativo sem sua Auditoria subordinada, conforme era a proposta dos defensores do
modelo de fiscalizao tpico de pases como Estados Unidos e Inglaterra?
Vrios constituintes, tanto parlamentaristas como presidencialistas, divergiam na poca
sobre a ampliao dos poderes do Congresso Nacional. Antes de o regime presidencialista ser
aprovado, quando a ANC j decidira sobre a recuperao de certas prerrogativas do Congresso
Nacional, o deputado Antonio Britto (PMDB-RS), dizia que independente do parlamentarismo, o
Poder Legislativo j estava fortalecido e o Executivo ter que dividir com o Legislativo vrias
decises, saindo o Congresso vitorioso. Mas, para o presidencialista Paulo Delgado (PT-MG), as
competncias do Congresso Nacional que haviam sido votadas no eram satisfatrias. Segundo ele,
se o sistema de governo for presidencialista, o Congresso no ter fora suficiente para enfrentar o
poder Executivo. Se o sistema for parlamentarista, o Legislativo no tem fora para ser co-responsvel
pelo governo. (JORNAL DO BRASIL, 17/03/1988, PGINA 4, 1 caderno).
Na mesma poca, o senador paranaense Jos Richa, ainda no PMDB, dizia tambm que a
escolha do presidencialismo contrariava visceralmente a concepo de governo adotada at ento pela
Constituinte: Se passar o presidencialismo a Constituio ser andrgina. Ter o corpo
parlamentarista e a cabea presidencialista, acrescentando que outro exemplo de contradio era a
indicao de um tero dos ministros do Tribunal de Contas da Unio ser feita pelo Presidente da
Repblica. Segundo ele, uma deciso compreensvel se o presidente no for o chefe de governo e,
portanto, no mexer com o dinheiro da administrao. Mas pouco tica se o regime for
presidencialista. Nesse caso o presidente indicaria ministros que iriam fiscalizar suas contas.
(JORNAL DO BRASIL, 20/03/1988, pgina 8, 1 caderno).
111
A ideia de fortalecimento deve ser analisada com certo cuidado dentro de alguns limites
conceituais. Ela pode carregar o sentido de algo positivo ou negativo para a sociedade, dependendo de
determinado prisma. Sob certo ngulo, o fortalecimento resultante, por exemplo, das articulaes
polticas que reforaram o corporativismo dos interesses dos representantes do Poder Legislativo
poderia ser negativo, no sentido de um Tribunal de Contas capturado pelos parlamentares e
fortalecido como intocvel por qualquer outro poder, mas nem por isso frgil no que diz respeito
sua funo de accountability horizontal.
A concluso a que chegamos que o fortalecimento do Tribunal de Contas pode ter sido
uma reao tambm ao perodo do regime militar, marcado por uma contradio. Apesar de um texto
constitucional avanado da Carta de 1967/1969, o Tribunal de Contas estava neutralizado em seus
poderes. Embora os ministros do TCU fossem indicados pelo chefe do Poder Executivo, com
aprovao do Senado, os governos militares tiveram que lanar mo de atos institucionais e decretos
para neutralizar a fiscalizao da Corte de Contas. Isso porque a longevidade e a proteo garantidas
pela vitaliciedade acabam no sendo diacrnicas (ou sincrnicas) em relao s administraes dos
governos, cujos dirigentes so eleitos e passageiros no exerccio do cargo. A manuteno da
vitaliciedade, nesse sentido, sendo ou no resultado de um golpe do presidente da Assembleia
Nacional Constituinte, deputado Ulysses Guimares (PMDB-SP), acabou configurando-se como outro
fator de fortalecimento e independncia dos tribunais de contas. Somando esse aspecto ao carter
ampliado de auditoria, o fortalecimento pode ganhar uma conotao positiva para uma efetiva
accountability horizontal. Em outras palavras, o desenho institucional concebido pelo constituinte de
1988 fortaleceu, potencialmente, a instituio para a democracia, ainda que os paradoxos do
clientelismo subsistam. Perante os trs poderes do Estado e todas as organizaes pblicas, trata-se de
um fortalecimento cuja substncia principal a ampliao dos seus poderes e funes no trabalho de
auditoria, associados sua independncia orgnica e de julgamentos propiciada pela vitaliciedade.
Segundo Pessanha (2009: 246), a ineficcia e a inexperincia do Poder Legislativo no
trabalho de fiscalizao da aplicao dos recursos pblicos justificaram a criao das chamadas
Instituies Superiores de Controle, para, direta ou indiretamente, colaborar com o Legislativo no
controle externo da administrao pblica. (2009, 246) De fato, o Poder Legislativo no tem
estruturas, nem pessoal especializado em nmero suficiente, para realizar esse trabalho semelhana
dos tribunais de contas, que possuem funcionrios qualificados e infra-estrutura logstica e tecnolgica
para essa tarefa. Ou seja, o Tribunal de Contas um rgo especializado que existe somente para essa
finalidade o controle externo diferentemente de um Poder Legislativo com vrias atribuies. Esse
conjunto de fatores corrobora a ideia de que o Tribunal de Contas um organismo que escapa ao
sistema clssico de tripartio dos poderes, o que pode ser considerado mais um elemento do seu
fortalecimento institucional. Porm, no isento de problemas e dilemas quanto ao carter poltico do
seu relacionamento com os poderes de Estado.
112
Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil, em 1987, apenas um no foi aceito. Os constituintes no
aceitaram elaborar um captulo reservado para o Tribunal de Contas e decidiram continuar dispondo-o
no captulo do Poder Legislativo. Os representantes dos tribunais pleitearam uma sesso prpria para
que no se confunda a sua prpria identidade, alegando plena autonomia entre os poderes e rgos
estatais. Os demais pleitos foram aprovados no texto constitucional:
a) Foi sacramentada a ampliao do carter de auditoria das cortes de contas, com
princpios consagrados em diversos modelos das Instituies Superiores de Controle
de diferentes pases: o exerccio de auditorias financeiras, oramentrias,
operacionais e patrimoniais sobre as atividades das pessoas pblicas e das
organizaes do Estado.
b) O sistema de fiscalizao conseguiu garantir algo que fora ameaado do incio ao fim
da ANC, sendo objeto de uma votao controversa j no crepsculo dos trabalhos.
Esta aconteceu, provavelmente, mais para o bem do que para mal, embora oriunda de
uma criticada manobra de encaminhamento da votao, que foi a manuteno da
vitaliciedade de ministros e conselheiros no exerccio da funo. Um dos postulados
da Carta de Porto Alegre dizia: que se defira a todos seus membros garantias e
prerrogativas definidas, adstritas completa e fiel observncia de suas atribuies,
sem vnculos de subordinao ou dependncia.
c) O texto constitucional garantiu a prerrogativa de julgamento, por parte dos tribunais
de contas, das contas dos administradores e demais responsveis da administrao
direta e indireta, inclusive fundaes e sociedades, institudas, mantidas ou
controladas pelo poder pblico. Revertia-se assim aquela situao engendrada pelo
regime militar que permitira a fuga da fiscalizao de diversas empresas, para usar
uma expresso de Charles Pessanha.
d) Garantiu-se tambm o carter jurisdicional das decises das cortes de contas,
diferentemente dos atos das auditorias gerais (ou controladorias), que tm carter
consultivo para que outros rgos realizem julgamento. Trata-se do poder de impor
sanes aos responsveis, uma vez constatadas irregularidades na gesto da coisa
pblica, bem como o de sustar os efeitos de atos e prtica de despesa considerados
ilegais. Isso pode ser ainda objeto de controvrsia, j que os tribunais de contas
julgam, mas no tm poder de executar suas prprias decises, tarefa sob a
responsabilidade de outros organismos estatais. De qualquer forma, se isso uma
anomalia, no diz respeito a um suposto defeito da organizao, mas sim dos
mecanismos do Estado.
e) A nova Constituio prev tambm outro elemento que fora pleiteado pelos tribunais
de contas. As decises das cortes tm eficcia de ttulo executivo. Os dirigentes dos
tribunais propunham, porm, que os atos decisrios, dos quais resulte o
114
12
Essas reivindicaes coincidem com os critrios da Eurosai para as Instituies Superiores de Controle,
conforme resumidas no Quadro 8 do Anexo 1.
13
O Quadro 7 do Anexo 1 resume as principais mudanas no sistema brasileiro das cortes de contas a partir de
1988.
115
estudos mais no campo das questes jurdicas, obviamente no menos importante, porm rea com
anlises que no tm enveredado de forma aprofundada para o foco da interdependncia das agncias
estatais no estudo do sistema poltico.
De acordo com a perspectiva de Taylor, so quatro dimenses que ajudam a analisar os
efeitos do Judicirio sobre as polticas pblicas, modelo que ora transplanto para o estudo do Tribunal
de Contas: a) Em que momento e de que maneira o Tribunal de Contas pode influenciar as polticas
pblicas? Uma vez no tendo funo judicial de impedir ou obrigar o jurisdicionado determinada
ao, o Tribunal de Contas pode promover debates, discusso, comunicao, recomendao e
publicao de temas concernentes ao que ser, est sendo ou foi realizado pelo ente por ele fiscalizado.
Nesse sentido, assumem importncia relevante as chamadas escolas de contas dos tribunais; b) quais
as motivaes do Tribunal de Contas na hora de tentar resolver disputas sobre polticas pblicas?
Assim como no Judicirio, a ideia corrente de que as decises do Tribunal so estritamente tcnicas
do ponto de vista da anlise das normas legais. Entretanto, pensamos que a interpretao da lei visa
tambm ao que melhor para o atendimento das necessidades de uma coletividade, e no
simplesmente se a lei est ou no sendo cumprida. Obviamente no se advoga aqui o descumprimento
da lei, mas, em termos de fiscalizao administrativa, cada vez mais se considera a ideia da
flexibilidade e das parcerias para se alcanar a eficcia e a efetividade dos atos; c) Como os atores
externos do Tribunal de Contas usam-no para atingir seus objetivos polticos? Inspees e
investigaes diversas podem ser realizadas a partir de provocaes de diferentes setores da sociedade,
sejam oriundos do aparato estatal, sejam de movimentos sociais e entidades representativas da
sociedade civil, como Ordem dos Advogados do Brasil, Associao Brasileira de Imprensa, conselhos
regionais de diferentes ramos profissionais, associaes empresariais e de trabalhadores,
universidades, etc. Algo que seja a base transformadora, por exemplo, para o debate e questionamento
de determinada poltica pblica; d) Por ltimo, mas no esgotando a anlise, quais as conseqncias da
interveno do Tribunal de Contas nas polticas pblicas? Muitas, podendo ser resumidas, numa
questo geral, qual seja, a que faz os atos e decises do Tribunal de Contas desnudarem intenes,
promessas, acordos, bem como resultados de programas de governo etc., o que pode incidir nos
processos futuros da accountability vertical.
116
Bibliografia:
1- Documentos oficiais:
BRASIL. Assembleia Nacional Constituinte. Atas de Plenrio 1987/88. Anais do Senado Federal.
Disponvel em: <http://www.congresso.gov.br/anc88/>.
117
ROCHA, R. P. (Org.) (2001). Constituio do Estado do Rio de Janeiro. Texto anotado com as
alteraes decorrentes de 23 Emendas Constitucionais e de Declaraes de Inconstitucionalidade pelo
Supremo Tribunal Federal e pelo Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro Legislao
Complementar. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris.
Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon). (2008) Defesa do interesse
pblico e combate corrupo. IN: Anais do XXIV Congresso Nacional dos Membros dos Tribunais
de Contas do Brasil. Belo Horizonte: Editora Frum.
2- Livros e artigos:
ABRUCIO, F. L. (1999). O longo caminho das reformas nos governos estaduais: crise, mudanas e
impasses. IN: MELO, M. A. Reforma do Estado e Mudana Institucional no Brasil. Recife: Fundao
Joaquim Nabuco, Editora Massangana.
BARROS, C. R. (2006). Direito e Tribunal de Contas. Rio de Janeiro: TCE-RJ, Escola de Contas e
Gesto (ECG).
BARROS, M. S. (1995). Controle Interno Municipal. IN: Revista do Tribunal de Contas do Estado do
Rio de Janeiro, n. 27. Rio de Janeiro: TCE-RJ.
BOBBIO, N. (2001). Entre duas repblicas: s origens da democracia italiana. Braslia: Editora
Universidade de Braslia.
CAMPELO, V. (2003). O controle Externo e Responsabilidade Fiscal. IN: Revista do TCU, n. 96.
Braslia: TCU, abril/jun.
CHANG, H. e EVANS, P. (2007). El papel de las instituciones en el cambio econmico. IN: EVANS,
P. Instituciones y desarrollo en la era de la globalizacin neoliberal. Bogot: Editorial Gente Nueva /
Ilsa.
CROUCH, C. (2005). Capitalist Diversity and Change Recombinant Governance and Institutional
Entrepreneurs. Oxford University Press.
_________ (1997). Crise, governabilidade e reforma do estado: em busca de um novo paradigma. IN:
GERSCHMAN, S., WERNECK VIANNA, M. L. (orgs.) A miragem da ps-modernidade. Rio de
Janeiro: Editora Fiocruz.
EVANS, P. (2005). Harnessing the State: Rebalancing Strategies for Motoring and Motivation, IN:
LANGE, M. and RUESCHEMEYR, D. States and Development. Palgrave Macmillan.
119
__________ (1993). O Estado como problema e soluo. So Paulo, Revista Lua Nova n. 28 e 29.
__________ (1997). The Eclipse of the State? Reflections on Stateness in an Era of Globalization. IN:
World Politics, n. 1, vol. 50, Princeton University.
GRAU, N. C. (1999). Situando algumas das condies de um novo contrato social: a ruptura de mitos
para a reconstruo e desenvolvimento de seus negociadores. IN: BRESSER P., WILHEIM L. C., J.,
Sola, L. (orgs.) Sociedade e Estado em transformao. So Paulo: Editora Unesp. Braslia: ENAP.
GRINDLE, M. S. e THOMAS, J. W. (1991). Public Choices and Policy Change, Baltimore and
London: The John Hopkins University Press.
HALL, P. e TAYLOR, R. (2003). As trs verses do neo-institucionalismo. IN: Revista Lua Nova, n.
58, So Paulo, CEDEC..
120
O DONNELL, G. (1998). Accountability horizontal e novas poliarquias. IN: Revista Lua Nova. So
Paulo, CEDEC, n. 44.
POWER, M. (1997). The Audit Society Rituals of Verification. New York: Oxford
University Press
SALISBURY, R. H. (1968). The Analysis of Public Policy: A Search for Theories and Roles IN A
RANNEY (Ed.), Political Science and Public Policy, Chicago: Markham Publishing Co.
SARAIVA, I. (1996). Criao dos Tribunais de Contas, sua importncia, histria, alteraes ps-
constituio e posio atual no cenrio brasileiro. IN: Revista do Tribunal de Contas da Unio, n. 69,
julho/setembro. Braslia: TCU.
SOLA, L. (1999). Reformas do Estado para qual democracia? O lugar da poltica. IN: Bresser Pereira,
L. C., Wilheim, J. Sola, L. (orgs.), Sociedade e Estado em transformao. So Paulo: Editora UNESP,
Braslia: ENAP.
122
VIANNA, L. W. e outros (1999). A judicializao da poltica e das relaes sociais no Brasil. Rio de
Janeiro: Revan.
VIANNA LOPES, J.A. (2008). A Carta da Democracia O processo constituinte da ordem pblica
de 1988. Rio de Janeiro: TopBooks.
WEISS, L. (2006). Introduction: bringing domestic institutions back IN: WEISS, L. (ed.) States in
the global economy Bringing domestic institutions back. Cambridge University Press, Cambridge.
WILHEIM, J. (1999). Por que reformar as instituies. IN: Bresser Pereira, L. C., Wilheim, J. Sola,
L. (orgs.), Sociedade e Estado em transformao. So Paulo: Editora UNESP, Braslia: ENAP.
ZYMLER, B. (1998). Questes de controle. Controle das finanas pblicas no Brasil: viso atual e
prospectiva. IN: Revista do Tribunal de Contas da Unio, n. 76, vol. 29, abril/junho. Braslia: TCU.
Sites na internet:
http://www.tcu.gov.br/
123
http://www.tce.rj.gov.br/
http://www.senado.gov.br/
http://www.intosai.org/
http://www.irbcontas.org.br/
http://www.atricon.org.br/
http://www.planejamento.gov.br/
http://promoex.irbcontas.org.br/promoex/
http://www.iadb.org/?lang=pt
http://www.alerj.rj.gov.br/
http://www.olacefs.net/
124
ANEXO 1
125
Quadro 1 Modelos de tribunais de contas de outros pases
Constituio da Repblica Federativa do Brasil, promulgada em 24 de janeiro de 1967, com a redao dada pela EC n 1/69
Seo Preceitos e normas
Tribunal de Contas na seo VII - Controle externo exercido pelo Congresso Nacional com o auxlio do Tribunal de Contas.
da Fiscalizao Financeira e Controle externo compreende a apreciao das contas do Presidente da Repblica, o desempenho das funes de
Oramentria Captulo VI DO auditoria financeira e oramentria, o julgamento das contas dos administradores e demais responsveis por bens e
PODER LEGISLATIVO valores pblicos.
Tribunal de Contas d parecer prvio sobre as contas do Presidente da Repblica prestadas anualmente.
A auditoria financeira e oramentria exercida sobre as contas das unidades administrativas dos trs Poderes da
Unio.
O julgamento em relao regularidade das contas dos administradores.
Normas valem para as autarquias.
Ministros nomeados pelo Presidente da Repblica, depois de aprovada a escolha pelo Senado Federal, dentre
brasileiros, maiores de 35 anos, de idoneidade moral e notrios conhecimentos jurdicos, econmicos, financeiros
ou de administrao pblica, com as mesmas prerrogativas, garantias, vencimentos e impedimentos dos ministros do
Tribunal Federal de Recursos.
Tribunal pode sustar, se no atendido, a execuo de ato impugnado, exceto em relao a contrato.
Tribunal solicita ao Congresso Nacional a sustao de contrato em caso de ilegalidade. Se o Poder Legislativo no
atende, o contrato fica aprovado por decurso de prazo.
Tribunal aprecia, para fins de registro, a legalidade das concesses iniciais de aposentadorias, reformas e penses,
independendo de sua apreciao as melhorias posteriores.
129
Constituio dos Estados Unidos do Brasil, promulgada em 18 de setembro de 1946
Seo Preceitos e normas
Tribunal de Contas na seo VI Ministros nomeados pelo Presidente da Repblica depois de aprovada a escolha pelo Senado Federal, com os
do Oramento Captulo II DO mesmos direitos, garantias, prerrogativas e vencimentos dos juzes do Tribunal Federal de Recursos.
PODER LEGISLALTIVO Acompanha e fiscaliza diretamente, ou por delegaes criadas em lei, a execuo do oramento.
Julga as contas dos responsveis por dinheiros e outros bens pblicos, e as dos administradores das entidades
autrquicas.
Julga a legalidade dos contratos e das aposentadorias, reformas e penses.
Contratos sero perfeitos depois de registrados pelo Tribunal de Contas.
Recusa do registro suspender a execuo do contrato at pronunciamento do Congresso Nacional.
Tribunal registra antes ou depois qualquer ato que resulta em pagamento pelo tesouro.
Tribunal d parecer prvio sobre as contas anuais do Presidente da Repblica.
PDC
PMDB
PDS
PFL
PTB
PT
PL PCdoB
PDT
Fonte: reportagem de Franklin Martins, intitulada Esquerda aprova 24% de emendas na Sistematizao. Jornal do Brasil, 30/11/1987, p. 4.
132
3. Tribunal Federal Proposta defendida pelo deputado Jess Freire na Subcomisso de Oramento e Fiscalizao Financeira, em maio de 1987.
de Contas com Aproveitava o nome sugerido pela Comisso Afonso Arinos, Tribunal Federal de Contas, para substituir o Tribunal de
ministros Contas da Unio.
aprovados em A vitaliciedade de quem j estava no cargo seria mantida.
concurso pblico rgo seria auxiliar do Congresso Nacional.
Segundo o autor da proposta, o concurso pblico daria mais autonomia, independncia e objetividade aos ministros.
134
4. Tribunal hbrido Proposta tentava neutralizar a sugesto de Adhemar de Barros Filho (PDT-SP).
com ministros Apresentada na Subcomisso do Poder Legislativo em maio de 1987 pelo deputado Lucio Alcntara.
indicados pelos Foi objeto de um debate confuso. Jorge Hage, tentando conciliar, admitiu votar na proposta do pedetista, mas sugeria
trs poderes tambm que parte dos ministros do TCU fosse escolhida por concurso pblico. Dizia que isso estaria mais afinado com o
regime parlamentarista.
J Lucio Alcntara defendeu que 1/3 fosse nomeado pelo Legislativo, 1/3 pelo Judicirio e 1/3 pelo Executivo.
Ministros seriam vitalcios.
Adhemar de Barros Filho (PDT-SP) voltou a defender sua proposta tambm nessa comisso.
5. Tribunal Proposta foi defendida no mesmo dia em duas audincias pblicas diferentes, em maio de 1987: por Euclides Scalco, na
vinculado ao Subcomisso da Garantia da Constituio, Reforma e Emendas; e por Ives Gandra da Silva Martins, como palestrante na
Judicirio, com Subcomisso de Princpios Gerais, Interveno do Estado, Regime da Propriedade do Subsolo e da Atividade Econmica.
poder de executar Scalco defendeu tambm o fim da vitaliciedade dos ministros.
suas decises Ives Gandra enfatizou a necessidade de o Tribunal de Contas ter poder para executar suas prprias decises. Hoje, os atos e
decises, como cobrana de multas e dbitos, so executados por outros rgos, como as procuradorias dos entes
federativos.
6. Auditoria Geral Proposta apresentada por Jutahy Magalhes (PMDB-BA) na Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas e no
da Repblica plenrio da ANC, em junho de 1987.
subordinada ao Era uma emenda ao substitutivo de Jos Serra (PMDB-SP) e subordinava o rgo diretamente ao Congresso Nacional. A
Congresso proposta foi retirada depois pelo autor. O de Jos Serra era semelhante ao modelo n. 8.
Nacional Dirigente do novo rgo, ainda sem nome, seria indicado pelo presidente do Congresso Nacional com aprovao das duas
casas legislativas.
No extinguia, porm, o Tribunal de Contas.
135
7. Substituio do Proposta foi feita pelo deputado Joo Natal (PMDB-GO) pouco depois da proposta de Jutahy Magalhes, tambm no
Tribunal de plenrio da ANC, em junho de 1987. Praticamente extinguia o TCU.
Contas pela Classificava o trabalho do tribunal da poca uma fico.
Auditoria Geral Novo rgo seria subordinado ao Congresso com seu dirigente (Auditor) eleito pela casa legislativa para mandato igual ao
do Congresso dos parlamentares.
Era o nico discurso que enfatizava com clareza as relaes entre controle externo e formulao de polticas pblicas.
Sofreu oposio de quem indagava: quem ir fiscalizar a Auditoria?
8. Tribunal hbrido Tinha origem na proposta de Adhemar de Barros Filho (PDT-SP), mas era diferente, aproximando-se do substitutivo de
na composio Jos Serra.
poltica, com Apresentada no plenrio da ANC em maro de 1988 como uma fuso de emendas, incluindo a do pedetista de So Paulo.
ministros Era uma tentativa de conciliao e se aproximava do modelo atual, embora prevendo mandato em vez da vitaliciedade. Um
exercendo tero dos ministros seria indicado pelo Presidente da Repblica com aprovao do Senado Federal. Dois destes,
mandato alternadamente dentre auditores e membros do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas da Unio, indicados em lista
trplice pelo rgo.
Era, enfim, a proposta que caminhava para uma recombinao de elementos e se aproximava do atual desenho
institucional.
Ampliaria de nove para onze o nmero de ministros.
O ento deputado federal gacho Victor Faccioni, hoje conselheiro do TCE-RS, observou que se tratava de uma
combinao de elementos tcnicos e polticos. Numa certa medida, era o embrio do formato atual.
Fonte: levantamento feito pelo autor com base na pesquisa sobre os debates registrados nos Anais do Senado.
136
Fonte: Anais da ANC, Atas do Plenrio da 327 sesso, extraordinria matutina, em 26 de agosto de
1988, p. 430-432.
146
01 Tratamento singular no texto constitucional, em captulo reservado, para que o rgo ficasse
com sua identidade bem definida. (rejeitado)
05 Poder de impor sanes aos responsveis, em caso de irregularidades, bem como de sustar os
efeitos de atos, prticas e despesas ilegais. (aprovado)
Fonte: levantamento feito pelo autor com base na Carta de Porto Alegre
147
Critrios
Posio
constitucional O TCU est na XI seo do captulo sobre o Poder Legislativo.
definida
Independncia A Carta de Porto Alegre propunha dispor o TCU em seo prpria, mas
esse foi o nico pleito rejeitado. Mesmo assim, o rgo acabou
independente.
Independncia Uma garantia constitucional, assim como no caso do Ministrio Pblico e
financeira e dos poderes Legislativo e Judicirio, que recebem recursos do Tesouro
oramentria para a sua manuteno e operao.
Funo e estrutura O TCU e as cortes de contas estaduais e municipais existem para uma
definida nica finalidade: fazer parte do controle externo e executar a fiscalizao
da aplicao dos recursos pblicos. Sua estrutura interna clara, conforme
os regimentos internos, deliberaes e leis orgnicas dessas instituies.
Garantia e Os ministros do TCU e conselheiros das cortes estaduais e municipais
imunidades exercem funo vitalcia e tm foro especial. No caso de crimes comuns e
de responsabilidade s podem ser processados originariamente por
tribunais superiores.
Autonomia para Esses rgos tm regimentos internos que regem seu funcionamento e
definir mtodos e deliberaes sobre normas de fiscalizao dos atos dos jurisdicionados.
programas de Alm disso, so regidos por leis orgnicas aprovadas pelo Poder
trabalho Legislativo.
Pessoal especializado A partir de 1988, s podem ingressar em sua burocracia tcnica
e recrutado funcionrios aprovados em concurso pblico.
universalmente
Acesso irrestrito a Tribunal de Contas pode solicitar na Justia garantia de acesso s
informaes informaes dos entes fiscalizados.
Relatrios sem A elaborao desses relatrios acontece em dois nveis: no chamado corpo
restries instrutivo e no gabinete do relator, que sugere um voto para ser apreciado
pelo plenrio de acordo, ou em desacordo, com aquele. Os dois nveis tm
independncia para elaborar seus relatrios. O prprio parecer prvio para
auxiliar o Parlamento no julgamento das contas do chefe do Poder
Executivo elaborado e emitido sem interferncia de qualquer Poder.
Acompanhamento O rgo faz, rotineiramente, inspees ordinrias e extraordinrias,
das recomendaes alm das especiais e outros procedimentos.
Fonte: levantamento feito pelo autor com comentrios (coluna da direita) sobre cada item dos
critrios da Eurosai (coluna da esquerda), apud Pessanha (2007).
149
ANEXO 2
150
para que os cidados tenham adequado conhecimento do emprego dos recursos pblicos, que se
outorgue aos Tribunais de Contas, o julgamento das contas dos administradores e demais responsveis
da administrao direta e indireta, inclusive fundaes e sociedades, institudas, mantidas ou
controladas pelo poder pblico;
que o poder fiscalizatrio implique o de impor sanes aos responsveis, uma vez constatadas
irregularidades na gesto da coisa pblica, bem como o de sustar os efeitos de atos e prtica de
despesa considerados ilegais;
que os atos decisrios dos Tribunais de Contas, dos quais resulte o estabelecimento de dbito ou
imposio de penalidade a responsvel, devem ter eficcia de sentena e se constituir em ttulo
executivo;
que as normas constitucionais de controle externo devem ser aplicadas uniformemente Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios.
Em face do exposto e tendo em mos o Segundo Substitutivo do relator da Comisso de
Sistematizao da Assembleia Nacional Constituinte, todos os Tribunais de Contas do Brasil
manifestam sua aprovao ao texto referente ao controle externo, observadas as seguintes
ponderaes:
1. Pela sua relevncia, o controle externo merece ser inserido em captulo prprio sob o ttulo "Do
controle externo e interno e do Tribunal de Contas da Unio", nos termos da Emenda ES 27841-0;
2. Os membros dos Tribunais de Contas devem possuir inteira independncia e segurana para que
possam exercitar suas relevantes funes constitucionais (ES 24570-8);
3. O rgo fiscalizador s poder cumprir fielmente suas finalidades com absoluta autonomia (ES
27627-1);
4. A representao popular junto ao Tribunal de Contas medida inovadora e relevante, devendo,
contudo, ser objetivamente justificada (ES 27838-0);
5. A composio do plenrio do rgo fiscalizador deve ser uniforme no que diz respeito s
garantias, especialmente vitaliciedade (ES 26476-1);
Decidem, finalmente, que a presente Carta de Porto Alegre deva ser encaminhada, a ttulo
de contribuio do XIV Congresso dos Tribunais de Contas, Egrgia Assembleia Nacional
Constituinte, depositria das esperanas melhores do povo brasileiro, nos seus anseios de progresso e
desenvolvimento.
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das
entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante
controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada que utilize,
arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio
responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria.
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal
de Contas da Unio, ao qual compete:
I apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, mediante parecer prvio que
dever ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos
da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo
Poder Pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade
de que resulte prejuzo ao errio pblico;
III apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo, na
administrao direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico,
excetuadas as nomeaes para cargo de provimento em comisso, bem como a das concesses de
aposentadorias, reformas e penses, ressalvadas as melhorias posteriores que no alterem o
fundamento legal do ato concessrio;
IV realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comisso
tcnica ou de inqurito, inspees e auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e
Judicirio, e demais entidades referidas no inciso II;
V fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a Unio participe,
de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio mediante convnio, acordo,
ajuste ou outros instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio;
VII prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por
qualquer das respectivas Comisses, sobre a fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspees realizadas;
153
I um tero pelo Presidente da Repblica, com aprovao do Senado Federal, sendo dois
alternadamente dentre auditores e membros do Ministrio Pblico junto ao Tribunal, indicados em
lista trplice pelo Tribunal, segundo os critrios de antiguidade e merecimento;
II dois teros pelo Congresso Nacional.
Pargrafo 3 - Os ministros do Tribunal de Contas da Unio tero as mesmas garantias, prerrogativas,
impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justia, aplicando-se-
lhes, quanto aposentadoria e penso, as normas constantes do art. 40.
Pargrafo 4 - O auditor, quando em substituio a Ministro, ter as mesmas garantias e
impedimentos do titular e, quando no exerccio das demais atribuies da judicatura, as de juiz de
Tribunal Regional Federal.
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de
controle interno com a finalidade de:
I avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de
governo e dos oramentos da Unio;
II comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quando eficcia e eficincia, da gesto
oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da
aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado;
III exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres
da Unio;
IV apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.
Pargrafo 1 - Os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer
irregularidade ou ilegalidade, dela daro cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de
responsabilidade solidria.
Pargrafo 2 - Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para, na
forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio.
Art. 75. As normas estabelecidas nesta seo aplicam-se, no que couber, organizao, composio e
fiscalizao dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e
Conselhos de Contas dos Municpios.
Pargrafo nico. As Constituies estaduais disporo sobre os Tribunais de Contas respectivos, que
sero integrados por sete Conselheiros.