CAPITULO II: Origen y Evolucin de los Sistemas Nacionales de

Distribucin del Subsidio del Transporte Colectivo de Pasajeros.

2.1. Definicin de subsidio

Los subsidios son pagos corrientes sin contrapartida que las unidades
gubernamentales hacen a las empresas en funcin de los niveles de su
actividad productiva o de las cantidades o valores de los bienes o
servicios que producen, venden explotan o importan. Los subsidios
pueden estar destinados a influir en los niveles de produccin, en los
precios de venta de los productos o en la remuneracin de las empresas.

Los subsidios son pagaderos a los productores solamente, no a los

consumidores finales, y son transferencias corrientes solamente, no
trasferencias de capital. Las trasferencias que las unidades
gubernamentales efectan directamente a los hogares como
consumidores y la mayor parte de las trasferencias a las instituciones sin
fines de lucro que sirven a los hogares se consideran prestaciones
sociales.

Los subsidios pueden ser pagaderos por determinados productos o por la

produccin en general. El subsidio puede ser monto especfico de dinero
por unidad de un bien o servicio, o bien puede calcularse ad valorem
como un porcentaje determinado del precio por unidad. Puede ser
calculado tambin como la diferencia entre un precio especificado como
objetivo y el precio de mercadeo efectivamente pagado por un comprador.

Un subsidio a un producto resulta pagadero, normalmente, cuando se

produce, vende, exporta o importa el bien o servicio, pero tambin puede
ser pagadero en otras circunstancias, por ejemplo, cuando el bien se
transfiere, arrienda, suministra o utiliza para consumo propio o para la
formacin de capital por cuenta propia.
Los subsidios a la produccin son subsidios que las empresas reciben
como consecuencia de su participacin en la produccin, pero que no
estn vinculados a productos determinados. A esta categora pertenecen
los subsidios a la nmina o la fuerza de trabajo, que son pagaderos sobre
el total de la planilla de sueldos o salarios, o sobre el empleo de
determinados tipos de personas; los subsidios para reducir la
contaminacin, y, el pago de intereses en nombre de corporaciones.

Los subsidios incluyen tambin las transferencias realizadas a

corporaciones o cuasicorporaciones pblicas para compensar las
prdidas en que incurren en el ejercicio de sus actividades productivas
como consecuencias del cobro de precios inferiores a sus costos
promedio de produccin en aplicacin de una poltica econmica y social
deliberada del gobierno.

2.2. TIPOS DE SUBCIDIOS.

2.2.1. Subsidio a la Oferta.

Teora del subsidio a la oferta:

Los cuales favorecen la produccin de un bien o servicio, afrontando parte

de los costos de una actividad, y as generando que se produzca en un
nivel deseado o que se produzca en el mismo nivel pero sin trasladar los
costos a la tarifa. En el caso del transporte, se incentiva la cobertura y
frecuencia del servicio para el traslado de pasajeros. Se permite tambin
que los aumentos de costos no impacten en la tarifa afectando a los
grupos de menores recursos que habitualmente son quienes ms utilizan
los medios masivos de transporte. Es decir, los subsidios a la oferta,
benefician indirectamente a los usuarios del servicio. 1

Existen dos tipos o modalidades de subsidios a la oferta:

1 CASTRO, Lucio y SZENKMAN, Paula, Ibdem, p. 9

 Subsidios condicionados a la oferta: este es un subsidio que
otorga a los prestatarios del servicio un monto de dinero sujeto a
condiciones relativas al nivel de produccin. Es decir, se les asigna
el monto a recibir segn los kilmetros recorridos o los pasajeros
transportados. Este esquema tiene el inconveniente que dichas
condiciones no implican necesariamente una mejor calidad del
servicio.
Subsidios no condicionados a la oferta: Segn los cuales se
otorgan a los operadores un monto de dinero sin necesidad que se
cumpla con ninguna condicin de desempeo del servicio. Se
considera que es un tipo de subsidio muy nocivo, ya que no est
focalizado.

2.2.2. Subsidio a la Demanda

Teora del subsidio a la demanda:

Estos son contribuciones otorgadas directamente a los usuarios, y

benefician a determinados grupos de pasajeros.2

Finalmente, despus de haber realizado el anterior recorrido doctrinal

desde las contribuciones especiales, pasando por los subsidios en
general hasta delimitar a los subsidios al transporte colectivo de
pasajeros, podemos enmarcar tales aspectos doctrinales a nuestro
problema de investigacin; evidentemente la administracin de la
contribucin especial para la estabilizacin de las tarifas del trasponerte
colectivo, tiene estrecha relacin en materia econmica, siendo que de
dicha rea del conocimiento es que hemos obtenido las diversas teoras,
conceptos y bibliografa que nos han permitido plasmar el respectivo
fundamento doctrinal.

2 dem
En el desarrollo de nuestra investigacin se intentare establecer o
determinar cul es la correcta o la ms benfica corriente de pensamiento
o aproximacin terica que permita solucionar la problemtica actual en
torno al subsidio entregado al sector transporte, por lo que, hasta el
momento podemos decir que el sistema de administracin del subsidio al
transporte se ejecuta bajo la teora del subsidio a la oferta, ya que sin
lugar a dudas, actualmente el Estado otorgan las cantidades de dinero
directamente a los empresarios dueos de unidades de transporte, los
cuales son los ofertantes del servicio, y no tiene ninguna participacin el
sector de la demanda, es decir, el usuario del transporte pblico; pero
claro, esta consideramos que el sistema actual tiene graves falencias
como en su momento se ha expuesto, las cuales pretendemos resolver en
el desarrollo de nuestra investigacin por medio del anlisis, desarrollo y
aplicacin del fundamento doctrinal elaborada en torno a nuestro
problema de investigacin.

2.2. Origen del Subsidio al Transporte Pblico.

Es importante aclarar que a lo largo de la historia a nivel mundial, las

contribuciones especiales eran establecidas para diversas finalidades,
una de las cuales en determinado momentos de la historia eran utilizadas
para el impulso o mantenimiento de diversos sectores, como por ejemplo
el otorgar subsidios para suplir las exigencias de la fuerza militar, por lo
que, segn lo anterior hemos realizado un pequeo recorrido de la
aplicacin de los tributos, las contribuciones especiales y un poco en
torno a los subsidios, de ah que, es el momento oportuno para tratar
especficamente desde la esfera nacional, el origen que ha tenido tanto la
contribucin especial al transporte colectivo como el subsidio respectivo
otorgada a este sector, lo cual lo realizados de la siguiente manera:

De 1973 en El Salvador haba existido una excepcional estabilidad de

precios cuya tasa de inflacin entre 1960 y 1972 haba oscilado entre
0.02% a 3.0% siendo hasta en 1973 que alcanz una tasa del 6%. A partir
de este ao se da un alza continuada y generalizada de precios. Es as
como, el precio del galn de gasolina sper pas de $0.14 ctvs. a $0.15
ctvs. y por ende el precio de pasaje de bus pretenda ser US $0.017 ctvs.
($0.011 ctvs. era el precio fijo) centavos de dlar

Es as como desde 1973 hasta 1981, el precio del crudo en el mercado

nacional se vio alterado y fuertemente influenciado por el proceso
inflacionario a nivel internacional. De 1970 a 1973 aument 1.67 %;
mientras que en 1981, alcanz su punto mximo de cotizacin el cual fue
de $65.24 el barril promedio BRENT y OPEC. Como consecuencia del
aumento en el crudo, los transportistas tomaron como medida el aumento
en el precio del pasaje: de 0.0011 a 0.0017 ctvs de dlar. A partir de este
ao (1974), la tendencia ha sido que la tarifa a los usuarios del transporte
colectivo ha mostrado alzas continuas cuyo crecimiento promedio anual
fue de 1.13 puntos porcentuales (el pasaje en 1973 fue de $ 0.0011
mientras que para 1990, este fue de $ 0.047). Para contrarrestar, el alza
en la tarifa del transporte pblico de 1973, el 10 de mayo de 1974, el
Gobierno decidi otorgar subsidio al Diesel a los empresarios del
Transporte Pblico,3 para mantener esttico el precio de ste en $ 0.11
ctvs., y a la vez autoriz el aumento de $ 0.0057 ctvs. sobre las tarifas de
pasajes de autobuses con el objeto de disminuir las exigencias de los
transportistas.4

El subsidio oper de la siguiente forma:

3 Publicado en el Diario Oficial, N 98, Tomo 243 el da 29 de mayo de 1974.

4 ALFARO RODRIGUEZ, Fabio Wilfredo y FLORES, Wendy Aleyda

Josefina, Quines han sido los verdaderos beneficiarios de los subsidios al
transporte pblico y energa elctrica en el salvador: 1990-2008, Trabajo de
Graduacin, Facultad de Ciencias Econmicas y Sociales, Universidad
Centroamericana Jos Simen Caas, San Salvador, El Salvador, 2009, p.45.
- Cada transportista deba tener una cuenta corriente mediante la cual el
Gobierno reintegraba mensualmente la diferencia entre el valor de aceite
disel a precio de mercado y el precio preferencial del mismo. En sus
inicios el diferencial por galn fue de $ 0.02 ctvs.

A pesar de los resultados positivos obtenidos por la implementacin del

subsidio (1974-1978), las presiones por parte de los transportistas
continuaron dada la imparable alza en los precios del petrleo. Como
respuesta a ello, el Gobierno sigui aumentando paulatinamente la
cantidad subsidiada por galn de disel otorgada a los transportistas en
los perodos 1980- 1985 y 1986-1990. 5

Es as como el 13 de febrero de 1980, el Gobierno elev a $ 0.15 ctvs por

galn el subsidio al precio del disel, con la nica variante que desde este
ao el subsidio ya no fue otorgado a todos por igual sino que se
categorizaron las unidades y al total de pasajeros, en lo que respecta al
transporte Interdepartamental la dinmica fue distinta, se otorgaron:

- $ 34.29 dlares por mes, a los buses clasificados como A, es decir,

aquellos cuya capacidad de entre 18 y 24 asientos.

- $ 51.43 dlares por mes para la clasificacin de buses B (capacidad de

entre 25 y 35 personas sentadas)

- $ 78.86 dlares por mes a aquellos autobuses con capacidad mayor a

los 35 asientos (Autobuses con clasificacin C).

En conclusin tanto el transporte pblico urbano como el

interdepartamental obtuvieron subsidio de $ 0.15 ctvs por galn de disel,
el cual se mantuvo constante hasta 1985.6

5 dem

6 Ibdem, p. 46.
En el periodo de 1986-1990 se desarroll la guerra civil lo que trajo como
consecuencia la inactividad de la mayora de las polticas
gubernamentales. Sin embargo, a pesar de este fenmeno, el gobierno
anunci en 1986 el incremento en el precio preferencial por galn de
Disel al Transporte Colectivo en $ 0.04 ctvs., pasando de $ 0.15 a $ 0.19
por galn. Esto signific para los empresarios un ahorro promedio diario
por galn de 1.68% con respecto al precio al pblico sobre el galn de
disel en el perodo 1986-1990.

Luego de la finalizacin del conflicto armado en 1990 y la posterior firma

de los Acuerdos de Paz en 1992, junto a la implementacin del Consenso
de Washington25, la poltica fiscal en El Salvador experiment cambios en
su destino. Es as, como la estrategia econmica y social propuesta por
FUSADES (1989) fue ejecutada por el gobierno salvadoreo teniendo
como objetivo principal promover el desarrollo del pas mediante la
ejecucin de un sistema econmico social de mercado. En este sentido, el
gobierno salvadoreo aument el gasto pblico social en un 179.96% de
1980 a 1992 el cual, bsicamente fue destinado hacia los sectores: salud,
educacin y a la aplicacin de tarifas subsidiarias a los servicios pblicos
de telefona, energa elctrica, agua, gas propano y transporte pblico.

De ah que, Finalizado 1989, el sector transporte qued prcticamente

destruido ya que atraves una grave y seria crisis, producto de la guerra
civil dentro del pas, como lo plantea Martnez (1997):Hubo un total de
197 unidades totalmente destruidas con un costo de $ 2, 251,428.57. A
razn de ($ 11,428.57 dlares por unidad) y 367 unidades parcialmente
destruidas con un costo de $ 2, 097,142.86 (a razn de $ 5,714.29 por
unidad).7

7 Acevedo, C y M., Gonzlez, El Salvador: Diagnstico del sistema tributario y

recomendaciones de poltica para incrementar la recaudacin, Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), 2003, p. 37.
Dadas las consecuencias dejadas por la guerra en el sector transporte el
gobierno de El Salvador opt por mejorar la aplicacin del subsidio hacia
este sector por medio de la diferenciacin de las unidades segn el
nmero de asientos de cada bus, diferenciado en categoras A,B,C,D y
junto a las nuevas disposiciones (asignacin mensual de galones de
diesel subsidiado por categora), se cre el Acuerdo N 634 27 para fijar y
regular las tarifas del transporte pblico tanto urbano como interurbano.
De la misma manera, se cre la Cuenta Especial de Estabilizacin y
Fomento Econmico en 1992.

A partir de este mismo ao, el impuesto al consumo de gasolina y Diesel

auto-subsidi al servicio de Transporte Pblico por medio de
contribuciones crecientes en el periodo 1992-2000. El promedio anual de
crecimiento fue de 1.07 puntos porcentuales, lo que permiti continuidad
en las transferencias otorgadas por el Gobierno a los transportistas
incremento cada 4 5 aos en el precio preferencial de disel y anlisis
del cambio de tarifa al transporte pblico-.

De esta manera, los ingresos en concepto de impuestos a la gasolina

sumaron $ 11.89 millones aproximadamente (BID, 2002) en 1992, lo que
se tradujo en un aumento de $ 0.02 ctvs adicionales sobre el precio
preferencial de disel para ese mismo ao. En 1997,1999 y 2000 se
dieron incrementos en el precio subsidiado de 1, 4 y 25 ctvs
respectivamente

En el periodo de 1992-2000 se dieron barias modificaciones entre las

cuales se percibieron el ao 1992, en el cual el subsidio era otorgado bajo
el sistema de "tarjeta", la cual era entregada mensualmente a cada
autobs para luego retirar el disel en la estacin de servicio
seleccionada. El precio preferencial (subsidiado) de $0.21 ctvs por galn
se mantuvo vigente hasta 1996 ao a partir del cual experiment un
nuevo incremento de $ 0.01ctvs. (FUSADES; 1994, N de boletn 101) sin
embargo, ste fue pequeo en comparacin con los aos anteriores
debido a la existencia de problemas al interior del sector como:

- Registros de falsos empresarios que vendan el disel subsidiado a

precios menores del de mercado para obtener ganancias extras.

- Existencia de reportes alterados de los delegados y despachadores que

permitan la asignacin de la cuota de disel a buses que no cumplan
con el requisito mnimo de circulacin (16 das al mes)

- Ineficiencia por parte del Departamento Jurdico de Transporte debido a

atrasos en la notificacin al VMT sobre cambios de ruta y dueos de los
autobuses, lo que permiti que se otorgara la cuota mensual asignada de
disel a empresarios retirados de dicho sector.

- Venta del excedente de la cuota mensual de disel por parte de los

empresarios a las gasolineras.8

Con el objeto de mejorar esta situacin al interior del sector junto a las
fuertes e ininterrumpidas presiones de los transportistas por la baja
ganancia que perciban estos y el alza en los precios del petrleo, el
Gobierno representado por el VMT ide ciertos mecanismos para mejorar
la transparencia en la entrega del subsidio mediante:

El establecimiento de Delegados nombrados por la Direccin

General de Transporte Terrestre, pero pagados por los empresarios
de autobuses para fiscalizar el nmero de das y horas laboradas:
para 1998 el nmero de delegados era de 767 (Gonzlez; 1998,
17)

La realizacin del Primer Foro Nacional de Transporte (septiembre

1999) con el propsito de modernizar a este sector. En l se
propuso implementar una caja nica mediante la cual todos los

8 ALFAR RODRIGUEZ Fabio Wilfredo; Ibdem, p. 55-57.

 empresarios de una misma ruta se dividiran las ganancias diarias,
de manera que todos deberan recibir la misma cantidad de dinero
al final del da.

Entre los aos 2001-2004 a pesar de las nuevas estrategias para

modernizar al sector transporte y hacer eficiente el subsidio, las presiones
por parte de los empresarios del transporte colectivo al gobierno se
agudizaron tal y como se mencion en El Diario de Hoy: La principal
inconformidad de los empresarios del transporte colectivo es la
asignacin de las cuotas de disel. Ellos demandan del gobierno la
distribucin de cuatro millones de galones de disel entre todas las
unidades de servicio.9

En vista de los desacuerdos entre los empresarios y el gobierno, adems

de los mltiples paros, el 27 de noviembre de 2001 se elimin el subsidio
al Disel mediante el Acuerdo N 880 del rgano Ejecutivo del Ramo
Ministerio de Economa, a la vez se declar el congelamiento de las
tarifas al pasaje. Sin embrago, la razn fundamental de su eliminacin
obedeci a que la manutencin del subsidio al transporte pblico,
mediante el establecimiento del precio preferencial al Disel no fue la
esperada, dado que no contribuy a mejorar el servicio prestado a la
poblacin ni mucho menos, garantiz un sistema de transporte sano y
competente. Gracias a este acuerdo, la presin fiscal se vio disminuida en
$ 40 Millones anuales a la vez, se fortaleci la competitividad del sector
hidrocarburos.10

La reaccin de los transportistas se hizo evidente: Como respuesta los

transportistas de AEAS, AEAS-2 y ATP realizaron un paro nacional por
9 El Salvador, Noticias, disponible en:
http://www.elsalvador.com/noticias/EDICIONESANTERIORES/2000/AGOSTO/agosto7/N
ACIONAL/nacio2.html, sitio consultado el da 30 de marzo de 2015.

10 Informe del Ministerio de Economa, 2002, p. 2.

tiempo indeterminado y realizaron bloqueos en las principales calles y
carreteras: en el Bulevar de los 44, La Cima, Carretera Troncal del Norte,
etc. Por otra parte, durante el periodo 2002 -2004 el transporte pblico
continu sin subsidio al disel; sin embargo, existieron fugas de fondos
pblicos asociadas a este sector- por ejemplo, en 2003, la Asamblea
Legislativa perdon al sector 8,0000 multas valoradas en $ 20 Millones -
con el propsito de aliviar la carga de los transportistas frente a la
situacin alcista de los precios del crudo dado que entre 2001 y 2004 el
precio del mismo subi aproximadamente 56 por ciento.

Entre los aos 2005-2008 debido al alza continua en los precios del
petrleo y a las ya tpicas presiones de los transportistas de elevar las
tarifas de pasaje a menos que se les otorgara de nuevo el subsidio, en
2005 se reactiv esta transferencia mediante la promulgacin en el
Decreto N 761.11 En el Decreto se estipula el monto otorgado a cada bus
y microbs: Los recursos en referencia, sern de trescientos setenta y
cinco dlares de los Estados Unidos de Amrica mensuales por cada
unidad de bus y de ciento treinta y cinco dlares de los Estados Unidos de
Amrica mensuales por cada unidad de microbs(DO N 761).

Sin embargo, este monto de transferencia para agosto no fue el mismo

sino que, ascendi a setecientos cincuenta dlares de los Estados Unidos
de Amrica ($750.00), por cada unidad de bus autorizada por la
concesin y de doscientos setenta dlares de los Estados Unidos de
Amrica ($270.00), por cada unidad de microbs autorizada por la
concesin. (DO N 143, Tomo 368).

El monto subsidiado en este ao ascendi a $ 13.9 millones a razn de

$0.50 ctvs por galn de combustible utilizado diariamente por los
autobuses (hasta un lmite de 25 galones/da) y $ 0.30 ctvs por galn de

11 Diario Oficial del Decreto Legislativo N 761, del da 8 de agosto de 2005.

disel diario, para los microbuses (hasta un mximo de 15 galones
diarios).

Por otra parte, para 2006 y 2007 la cantidad subsidiada sum los $ 22.1 y
$4.1 Millones con el objeto de contrarrestar los efectos de la escalada en
el precio del disel sobre el servicio de transporte. Durante dichos aos, el
galn de disel aument 37.79%ya que en 2007, alcanz su mxima
cotizacin ($ 3.61) en comparacin a los aos anteriores (1990-2007).Tal
comportamiento alcista del disel en 2007 se vio frenado en el sector
transporte pblico por el aumento en el subsidio otorgado (85.5% con
respecto a 2006) a este rubro de la economa. El aumento en dicha
transferencia produjo mayores egresos por parte del Estado y oblig,
como mecanismo para su sustento el replanteo del Fondo de
Estabilizacin Econmico y Social mediante la "Ley Transitoria para la
Estabilizacin de las Tarifas del Servicio Pblico del Transporte de
Pasajeros" (DO N 222, Tomo 377, 28/11/2007). 12

En esta Ley se determina que el valor de la contribucin especial para la

estabilizacin de las tarifas del servicio pblico de transporte colectivo de
pasajeros ser de diez centavos de dlar de los Estados Unidos de
Amrica por galn de disel, gasolina regular o especial, los cuales sern
destinados a subsidiar con $250.00 mensuales a los microbuses
autorizados por el VMT y $500.00 para los autobuses, lo que signific en
2007 una transferencia al sector transporte de $ 4.1 Millones y de $ 44.8
millones en 2008.

12 ALFAR RODRIGUEZ Fabio Wilfredo; Ibdem, p. 60.