La descentralizacin fiscal: obligacin

constitucional que no se ha honrado

Tras casi treinta aos de intentos, los sucesivos gobiernos
nacionales y los congresos de turno han impedido que
departamentos y municipios alcancen una autonoma real. El
centralismo fiscal sigue siendo la regla en Colombia.

Expectativas y realidad

Cuando se expidi la ley 14 de 1983 un esfuerzo por simplificar y

racionalizar los tributos territoriales Colombia pareca estar a la
vanguardia de la descentralizacin en Amrica Latina.

Esa imagen se acentu gracias a decisiones como la ley 12 de 1986 que

aument la participacin de las entidades territoriales en los ingresos
nacionales, aunque no su poder de gasto, que se mantuvo en el nivel central
y la Reforma Constitucional de 1986, que autoriz la eleccin popular de
Carmenza Saldas*
alcaldes.

Empezaba as un experimento desafiante pues, a diferencia de pases como

Argentina que realiz su descentralizacin sobre entidades regionales, las
Gobernaciones Colombia puso en juego su capacidad de reorganizacin
poltica y administrativa a partir del nivel municipal.

Tres dcadas despus de la promisoria ley 14, resulta lamentable reconocer

que la descentralizacin fiscal se limit a algunas formas de
desconcentracin del gasto nacional, con poco avance en fortalecer los
fiscos territoriales, tanto en las normas como en la prctica: abundan los
municipios que aun dependen de las transferencias nacionales y es evidente
la recentralizacin fiscal del pas.

Los comienzos
 Los antecedentes de la
descentralizacin fiscal se remontan a
las reformas para modernizar el
Estado que tuvieron lugar a finales de
la dcada de 1960. En particular, a la
creacin del sistema de
transferencias del gobierno central
hacia los departamentos, los

Foto: territorios nacionales y el Distrito

http://www.flickr.com/photos/ Especial de Bogot (hoy Distrito
Capital), para atender los servicios de
94382772@N00/
salud y educacin primaria.

Tal sistema de transferencias no cambi el centralismo: el gobierno nacional

concentr la administracin y los pagos de salud y educacin bsica por
medio de los Fondos Educativos Regionales (FER) y los Servicios
Seccionales de Salud (SSS), entidades ubicadas en las regiones pero
sobre las cuales el gobierno nacional mantena pleno control y
especializadas en ejecutar el gasto nacional en educacin y salud en
departamentos y municipios. La descentralizacin consisti en asignar a
Abundan los
tales entidades los recursos del situado fiscal que, durante un breve periodo, municipios que aun
alcanzaron a transferirse a departamentos y municipios. dependen de las
transferencias
nacionales y es
El intento siguiente abord el reparto de competencias entre los varios evidente la
recentralizacin
niveles de gobierno. El gobierno Lpez (1974-1978) present un proyecto de
fiscal del pas.
acto legislativo para convocar una Asamblea Constituyente que adoptara las
reformas administrativas y fiscales necesarias para estabilizar las finanzas
regionales, fortalecer sus rentas propias y mejorar la administracin del
territorio. Si bien este proyecto nunca se aprob, sent las bases para las
reformas que ocurriran posteriormente.

Pocos avances durante los 80

Los esfuerzos apenas continuaron bajo el gobierno Turbay (1978 1982)

aunque, segn el diagnstico del Plan Nacional de Desarrollo, el centralismo
era excesivo y el nivel de autonoma territorial era muy bajo.

La descentralizacin se incorpor al Plan como objetivo de poltica

 econmica e instrumento para promover la autonoma fiscal territorial,
reduciendo su dependencia de las transferencias nacionales y aumentando
su esfuerzo tributario. Otras medidas administrativas como los
decretos 2274 y 2275 de 1978 apuntaban a ladesconcentracin de
funciones.

El aporte ms relevante del periodo fue la Misin sobre Finanzas

Intergubernamentales en Colombia (Informe Wiesner-Bird, 1981), un
profundo diagnstico sobre la situacin fiscal, los problemas del sistema de
transferencias y sus efectos sobre la eficiencia del gasto pblico. El Informe
propuso modificar el sistema de transferencias y los mecanismos de
financiacin territorial; elevar el autofinanciamiento de municipios grandes y
preservar las transferencias para localidades medianas y pequeas, teniendo
siempre en cuenta un criterio adicional de esfuerzo fiscal.

Las primeras reformas abiertamente encaminadas a la descentralizacin

fiscal se adelantaron entre 1982 y 1986, aunque no fueron acompaadas de
medidas adecuadas para garantizar su aplicacin desde las entidades
territoriales.

La ya menciona ley 14 de 1983 buscaba aumentar los recaudos

mediante la simplificacin y racionalizacin del sistema tributario
departamental y municipal. Cuando se adopt, las finanzas nacionales
registraban un grave deterioro debido al crecimiento excesivo del gasto
corriente.
La ley 12 de 1986 aument progresivamente la participacin
municipal en el impuesto al valor agregado (IVA) pasando del 30,5 por
ciento en 1986 al 50 por ciento a partir de 1993 y la asign a gastos de
Los antecedentes de
funcionamiento e inversin. Sin embargo, esta cesin no signific mayor la descentralizacin
autonoma: de un lado, los recursos recibieron una destinacin especfica fiscal se remontan a
y, de otro, se condicionaron al esfuerzo fiscal registrado en el recaudo del las reformas para
modernizar el
impuesto predial. El mecanismo de la actualizacin catastral sigui Estado que tuvieron
siendo controlado por el gobierno nacional y nunca cont con recursos lugar a finales de la
suficientes. Situacin que todava se registra en la actualidad. dcada de 1960.
Al iniciar el periodo 1986 1990 se present el Informe de la Comisin del
Gasto Pblico, que resaltaba el desbalance fiscal del gobierno central, la
ineficiencia del gasto pblico, las limitaciones del estatuto orgnico del
presupuesto y la inflexibilidad del gasto- debida sobre todo a la existencia de
las rentas de destinacin especifica.
Este Informe abord apenas de manera marginal abord el tema de la
descentralizacin fiscal, sobre la cual plante la necesidad de redefinir
funciones y de trasladar a los municipios algunas responsabilidades de
gasto.

Las reformas fiscales durante esta dcada se orientaron, de un lado, a

descongestionar el presupuesto nacional de algunas responsabilidades de
gasto territorial para corregir el desbalance de las finanzas nacionales y, de
otro, a ampliar la cobertura y a mejorar la calidad y la eficiencia del gasto
pblico.

Se buscaba corregir las asimetras en la asignacin del gasto causadas

por el criterio del poder relativo de cada regin en las decisiones nacionales
lo cual caus la ausencia del Estado en muchas regiones e incub buena
parte de los conflictos territoriales de variada ndole, que no han podido
resolverse todava.

Las escasas transformaciones relevantes en materia de descentralizacin

fiscal ocurridas en la dcada de 1980, fueron compensadas con una gran
innovacin poltica: la eleccin popular de alcaldes en 1986.

Esta reforma representaba una oportunidad para ampliar la participacin de

la ciudadana en la toma de decisiones locales y, en teora, buscaba
disminuir la distancia entre la ciudadana y su gobernante, con el propsito
de fortalecer la responsabilidad poltica local y promover el uso eficiente de
los recursos.

Ilusiones durante los 90

En el marco de la Asamblea Nacional

Constituyente que culmin en la
Constitucin de 1991, el debate Las primeras
reformas
sobre la descentralizacin ocup su
abiertamente
lugar como medio, entre otros, para encaminadas a la
descentralizacin
recuperar la credibilidad en las fiscal se adelantaron
instituciones, aplicar mecanismos de entre 1982 y 1986.
Foto: http://www.flickr.com/photos/
participacin directa de la ciudadana
colombiapresidencia/ en la toma de decisiones, y hacer
ms eficiente la administracin pblica.

Sobre la descentralizacin fiscal, la Constitucin y sus normas

reglamentarias modificaron la distribucin de funciones segn niveles de
gobierno, aumentaron las responsabilidades de las entidades territoriales y el
volumen de transferencias del gobierno central hacia estas.

En trminos polticos, se mantuvo la eleccin popular de alcaldes y se

establecieron la de gobernadores, el tarjetn electoral, la financiacin de
campaas y las consultas populares a nivel territorial, entre otras
innovaciones.

Los artculos 356 y 357 de la Constitucin definieron el marco para asignar

funciones entre los gobiernos subnacionales aclarando que no se podrn
descentralizar responsabilidades sin la previa asignacin de los recursos
fiscales suficientes para atenderlas y para distribuir las transferencias del
gobierno nacional hacia las entidades territoriales.

Despus de promulgada la Constitucin, se adelantaron reformas legales en

todas las materias de inters del Estado: ambiental, social (laboral, salud,
pensional), econmica, fiscal (tributaria, presupuestal, de endeudamiento),
administrativas (contratacin, carrera administrativa), de planeacin, de los
servicios pblicos, de la justicia, de la poltica, entre muchas otras.

De hecho, en la actualidad se debaten nuevas reformas y en muchas

materias ya se han realizado cambios sustanciales, incluso a nivel
constitucional: ms de treinta modificaciones hasta el presente.

Sin embargo, en un pas donde todo problema se arregla expidiendo una

nueva ley, resulta cuando menos extrao que justamente la nica reforma
que no se abord fue la del ordenamiento territorial, que habra definido las
pautas para rehacer la arquitectura institucional, desarrollando de manera
suficiente el precepto constitucional de la descentralizacin y autonoma de
las entidades territoriales.

Tras ms de veinte intentos de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial

(LOOT), finalmente se expidi en 2012 una ley vaca que lleva ese nombre:
evidencia de la omisin culpable del gobierno nacional y del congreso en
esta materia.

En consecuencia, todas las reformas se adelantaron sin contar con una

verdadera Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, tal como ordenaba el Las escasas transformaciones
relevantes en materia de
artculo 288 de la Constitucin. Nuevamente prim la visin centralista al
descentralizacin fiscal ocurridas en la
construir el andamiaje legal que desarrollaba la carta magna. dcada de 1980, fueron compensadas
con una gran innovacin poltica: la
eleccin popular de alcaldes en 1986.
Muchas leyes, pocos resultados

Si bien la historia de la descentralizacin fiscal parece extensa, la evidencias

demuestra que las reformas fiscales introducidas por la Constitucin no
fueron bien desarrolladas en las leyes reglamentarias, leyes que buscaron
otorgar un mayor grado de autonoma fiscal a los gobiernos territoriales y
apenas pretendieron mejorar la efectividad del gasto del gobierno nacional, al
asignar algn volumen de recursos a estas entidades.

Aunque la descentralizacin solo fue aparente, ello no impidi que se le

atribuyera el origen de la grave crisis fiscal del gobierno nacional: se
aprovech hbilmente para reversar durante la dcada del 2000 buena parte
de las normas constitucionales y legales expedidas en la dcada de 1990.

En la actualidad y salvo algunas excepciones representadas por ciudades

que han obtenido una relativa autonoma gracias a su fortalecimiento
tributario el grado de dependencia de las transferencias de la Nacin, o de
su inversin, sigue siendo muy elevado en la mayora de los municipios y de
los departamentos.

Ms an, la centralizacin de las decisiones est a la orden del da en el

manejo de las regalas, que siendo territoriales siguen contraladas por el
gobierno nacional, o en la construccin de viviendas gratis y otros
macroproyectos, o en la decisiones con respecto a la minera Pero esto
ser materia de la siguiente entrega.

* Ex Secretaria de Hacienda de Bogot entre 1995 y 1997.