[CONSTITUIO E GARANTIA DE DIREITOS] VOL. 4, N.

CELEBRAO E INTEGRAO DOS TRATADOS INTERNACIONAIS

NO DIREITO BRASILEIRO

Diogo Pignataro de Oliveira1

RESUMO
A celebrao e a forma pela qual os compromissos internacionais passam a ter valor jurdico
nas ordens internas de cada Estado , ainda, no caso especfico do Brasil, matria de discusso
e anlise pela doutrina jurdica, em funo principalmente das divergentes interpretaes
jurisprudenciais a respeito, inclusive da mudana de entendimentos da prpria Suprema Corte
Federal, do posicionamento da doutrina brasileira voltada para o direito internacional pblico,
como tambm em virtude da promulgao da Emenda Constitucional 45/04 e seus efeitos
hermenuticos que atualmente requer apreciao. Neste sentido, o presente artigo se volta
para, inicialmente, uma anlise da capacidade e competncia para celebrar tratados
internacionais, observando o papel que o Congresso Nacional possui na consolidar destas
normas jurdicas, em contraponto sua prerrogativa legislativa constitucional, para poder se
aprofundar nos procedimentos especficos exigidos no Brasil, as hipteses de no se vincular
um Estado a todo o inteiro teor da normativa internacional, bem como as de se deixar de ver
obrigado por um compromisso internacional adquirido.
Palavras-chave: Celebrao. Integrao. Tratados Internacionais. Direito Brasileiro.

1 CONSIDERAES INICIAIS

O tema da celebrao e da integrao, ou recepo, dos tratados internacionais nos

direitos internos assunto classicamente debatido pelos internacionalistas, haja vista a
relevncia que assume perante a efetivao, aplicao e observncia das normas
convencionais por parte dos Estados soberanos.

1
Advogado com Habilitao em Direito do Petrleo e Gs Natural pela UFRN em convnio com a ANP, Mestre
pela UFRN em Constituio e Garantia de Direitos, com nfase em Direito Internacional e Direito Econmico,
Professor Assistente I do Departamento de Direito Privado da UFRN, Professor do Programa de Ps-Graduao
1

de Direito (Direito Internacional) e de Administrao da UFRN, Professor da Especializao em Direito do

Petrleo da UnP Universidade Potiguar, Professor do MBA em Direito do Petrleo da UNICAP/PE. Membro
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do Instituto Brasileiro de Direito da Energia.

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Com o crescimento dos nveis de interdependncia vivido pela sociedade

internacional hodiernamente, aliado a uma cada vez maior integrao poltica, econmica e
social emergida no contexto do plano internacional, o Direito Internacional vem adquirindo
uma importncia paulatinamente mais acentuada, j que o incremento das relaes
internacionais gera a profuso de novas relaes jurdicas internacionais que, por conseguinte,
sobreleva o grau de considerao merecido pela temtica da celebrao e integrao dos
tratados internacionais nos ordenamentos jurdicos internos.
Trazendo o enfoque para o ordenamento ptrio, ganha fora a discusso
constitucional acerca, inicialmente, da capacidade e da competncia para celebrar tratados,
conferidas ao Chefe do Poder Executivo, Chefe de Estado e de Governo que, a duas mos,
juntamente com a intervenincia do Poder Legislativo brasileiro, efetivam as normas
convencionais, dando-lhes vigncia no plano internacional.
A processualstica envolvida, especificamente com relao s normas e
procedimentos indispensveis, a fim de que se d a vigncia e obrigatoriedade da norma
internacional tambm no mbito interno, integrando-a ao ordenamento ptrio, do mesmo
modo, faz parte dessa anlise, assim como determinados institutos jurdicos internacionais
com aplicao constitucional, tais como as emendas, as reservas e as denncias aos tratados.
Neste contexto, o Estado sempre foi ao longo da histria o principal, e por vezes o
nico, sujeito de Direito Internacional Pblico. Por essa razo, o seu papel e a sua relevncia
para a confluncia das normas internacionais com as normas internas sempre foi encarada
como uma matria exclusivamente constitucional de cada pas.
Contudo, com o intenso e incontornvel processo contemporneo de globalizao, os
Estados passaram a se constituir como agentes centrais de discusses centradas na redefinio
do papel do Estado no mundo contemporneo, deveras influenciadas pela exploso de normas
convencionais internacionais proclamadas na metade ltima do sculo XX, alm da profuso
de instituies e organismos de Direito Internacional Pblico, que conjuntamente gerariam
aparente e indiretamente a diminuio do poder do Estado.
A soberania estatal no pode e nem se encontra diminuda em face do crescimento
normativo e institucional do Direito Internacional Pblico. A emergncia, no plano
internacional, de um contexto de integrao poltica, econmica e social mais acentuado, do
qual decorre, necessariamente, o incremento do sistema de Direito Internacional Pblico, no
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implica, todavia, a rejeio do primado da soberania do Estado ou mesmo a perspectiva da

perda de sua condio de ente basilar na estruturao poltica do planeta2.
A problemtica reside na estruturao de normas constitucionais internas dos pases
que alberguem um eficaz processo de integrao internacional, isto porque os Estados
aumentaram demasiadamente seus consentimentos a compromissos internacionais, no entanto
no esto ainda preparados para todas as instrumentalidades necessrias a assegurar o
completo e irrestrito respeito aos mesmos nos seus mbitos internos3.
As divagaes tericas concernentes ao relacionamento entre essas duas esferas
normativas, a internacional e a interna dos Estados, consagraram juridicamente duas
concepes tericas distintas e conflitantes que almejavam responder aos questionamentos
jurdicos oriundos da recepo e integrao do Direito Internacional no Direito interno.
Tratam-se das teorias monista4 e dualista5.
O foco central da relao existente entre o Direito Internacional e o Direito interno
reside na observncia das ordens jurdicas a partir de um prisma unitrio, em que ambas
integram o mesmo sistema, ou a partir de um prisma dual, paralelo, em que as ordens jurdicas
no se comunicam a priori, necessitando de mecanismos e instrumentos que possibilitem esta
comunicao.
Neste contexto, cada vez mais, o DI vai se tornando, ao mesmo tempo, um elemento
de coeso e de tenso nas relaes entre os sujeitos internacionais. um elemento de coeso,
medida que vai conseguindo estabelecer a cooperao entre os atores internacionais e o
equilbrio do sistema internacional. Essa coeso implica a harmonizao das duas ordens,

2
DALLARI, Pedro B. A. Constituio e Tratados Internacionais. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 3.
3
CASSESSE, Antonio. Modern Constitutions and International Law. Recueil des Cours de lAcadmie de
Droit International de la Haye, 1985 III, Tomo 192, Dordrecht (Holanda), Martinus Nijhoff Publishers, 1986, p.
445.
4
A concepo monista, desenvolvida por Hans Kelsen, e defendida por outros tantos, tais como Verdross,
Mirkine-Guerzvitch, Lauterpacht, Jimenez de Arechaga, Miaja de La Muela, enxerga uma perspectiva de
unidade do conjunto das normas jurdicas, permitindo uma plena integrao do direito interno com o DI, posto
que o direito um s, seja nas relaes dos indivduos em um Estado, seja nas relaes entre indivduos de
Estados diferentes, seja nas relaes entre Estados, seja nas relaes entre Estados e indivduos, seja nas relaes
internacionais em geral. O monismo surge, portanto, como um contraponto da teoria dualista.
5
A Teoria dualista, exposta sistematicamente por Heinrich Triepel, e que encontrou repercusso em diversos
pases e muitos autores a ela se filiaram, podendo-se citar, dentre outros, Anziloti, Strup, Walz, Oppenheim,
Diena, Perassi, Balladore Palieri e Liszt, parte da noo de que o Direito Internacional e o Direito Interno so
3

noes diferentes, ordens jurdicas tangentes e no secantes, independentes, sem rea comum, de modo que
existem duas ordens jurdicas distintas e independentes, uma interna e outra internacional. A primeira com a
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funo de regular a conduta do Estado com os seus indivduos, e a segunda com o mister de regular as relaes
entre os Estados.
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interna e externa. Por outro lado, pode ocorrer, inversamente ao cenrio de estabilidade, uma
contradio de interesses entre as duas ordens, a estatal e a internacional6.

2 CAPACIDADE E COMPETNCIA PARA CELEBRAR TRATADOS NO DIREITO

BRASILEIRO

A capacidade dos Estados para celebrar tratados, ou treaty-making capacity, e a

competncia para celebrar tratados, intitulada de treaty-making power, se distinguem de
maneira tnue. A capacidade dos Estados para celebrar tratados internacionais est
relacionada diretamente com a sua condio de sujeito de Direito Internacional Pblico, com
a sua personalidade jurdica internacional, enquanto que a competncia para celebrar tratados
dirige-se para a correta indicao daqueles indivduos que expressam a vontade dos Estados
no plano internacional, chamados a agir na qualidade de rgos do Estado, nos termos de sua
Constituio e de suas leis7.
O Estado, sujeito de DIP, rene trs elementos indispensveis para sua formao,
quais sejam, a populao (composta de nacionais e estrangeiros), territrio e governo (efetivo,
estvel e independente), que somados soberania, configuram a plenitude da sua
configurao como pessoa internacional8.
Desta feita, a personalidade jurdica internacional do Estado decorre da unidade e
permanncia do Estado, isto , existe uma vontade que se manifesta em nome do Estado, bem
como a sua continuidade, apesar das mudanas que possam ocorrer no territrio, populao e
governo. A idia de continuidade existe para manter as obrigaes internacionais e a
dificuldade que haveria para os terceiros Estados constatarem a ruptura ou continuidade de
ordenamentos jurdicos internos. A noo de personalidade do Estado indispensvel, porque
simplifica e permite a elaborao do DIP9.

6
ARIOSI, Maringela. Conflitos entre Tratados Internacionais e Leis Internas O Judicirio Brasileiro e a
Nova Ordem Internacional. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p. 60.
7
MEDEIROS, Antnio Paulo Cachapuz de. O Poder de Celebrar Tratados Competncia dos poderes
constitudos para a celebrao de tratados luz de Direito Internacional, do Direito Comparado e do
Direito Constitucional Brasileiro. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris, 1995, p. 137.
8
4

MELLO, Celso D. de Albuquerque. Curso de Direito Internacional Pblico. 15 Ed. Rio de Janeiro:
Renovar, 2004, p. 355.
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9
MELLO, Celso D. de Albuquerque. Op cit. p. 373.
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Assim, uma das manifestaes da personalidade jurdica internacional dos Estados

justamente a capacidade que possui para celebrar tratados, para assumir compromissos
internacionais. No toa que, disciplinando a matria, a Conveno de Viena sobre o Direito
dos Tratados, de 1969, em seu art. 6, assevera que Todo Estado tem capacidade para
concluir tratados.
No entanto, o Estado, caracterizado por ser uma ordem administrativa e jurdica que
congrega um aparato administrativo regulado por uma legislao, exercendo poder e
autoridade sobre as pessoas e coisas presentes no seu territrio, nada mais do que uma
pessoa jurdica representada por indivduos. So esses indivduos que manifestam a vontade
estatal no plano estatal, assumindo compromissos, contraindo obrigaes, agindo na
qualidade de rgos do Estado. Neste contexto, a competncia dos poderes constitudos do
Estado para formar e declarar a vontade estatal em assumir compromissos internacionais, bem
como faz-lo representar internacionalmente, merece disciplinamento por parte da Lei Maior
dos pases em sede interna, quando da organizao do Estado. Portanto, o conjunto de regras
atinentes competncia para agir pelo Estado forma o treaty-making power.
Durante bastante tempo a competncia para celebrar tratados internacionais era
privilgio exclusivo e pessoal dos prncipes soberanos, mesmo porque o Estado se confundia
com a sua pessoa e, desse modo, tanto a capacidade do Estado para celebrar tratados, quanto
competncia do soberano para formar e declarar a vontade estatal internacionalmente se
subsumia ao Rei e, portanto, se subjugava to somente vontade do soberano.
Christian Von Wolff, em obra intitulada Jus Gentium Methodo Scientifica
Pertractatum, de 1749, elevou a idia de treaty-making power para o patamar de princpio
aplicvel a todos os tratados, sendo um dos primeiros a sustentar que o Estado que deve ser
considerado o verdadeiro titular da soberania, e no mais a pessoa do monarca. O poder civil,
conforme Wolff, pertence, originariamente, ao povo. O poder de celebrar tratados parte do
poder civil. Logo, pertence tambm ao povo, de maneira que cada Estado determina
livremente a quem e em que medida esse poder de celebrar tratados pode ser delegado10.
Os dois conceitos, de capacidade e competncia para celebrar tratados, passam,
ento, a serem melhores trabalhos e discernidos, colocando aquele no espectro do poder de
negociar e ajustar os tratados que pertence a todos os Estados, como exerccio de sua
personalidade jurdica e de sua soberania, e esse na individualizao pessoal de quem, por
5

determinao da Constituio do Estado, de sua Lei Maior, considerado competente para

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10
MEDEIROS, Antnio Paulo Cachapuz de. Op cit. p. 142-143.
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manejar o poder de celebrar, concluir e ratificar compromissos internacionais, exteriorizando

na prtica o treaty-making capacity estatal.
Desta feita, ultrapassada a fase monrquica em que os soberanos eram os nicos
competentes para celebrar os tratados internacionais e obrigar o Estado por sua prpria e
pessoal vontade, tem-se que os Chefes de Estado que conservam o poder de representao e
de declarao da vontade estatal na esfera internacional. A determinao, para tanto, deve
advir de mandamento constitucional, a exemplo do que se constata na Constituio brasileira
de 198811.
Conforme dispositivo constitucional j referido acima, o art. 84, VII, o Chefe do
Executivo brasileiro pode conferir poderes especficos de representao a outras pessoas,
acreditando os representantes diplomticos brasileiros, para que eles negociem e concluam
tratados em nome do Estado 12 . Os plenipotencirios, assim chamados, adquirem plenos
poderes do Presidente da Repblica, para tal funo, devido basicamente intensificao das
relaes internacionais e do uso dos tratados internacionais como elemento de aproximao e
integrao entre os Estados13.

3 O PODER LEGISLATIVO E OS TRATADOS

poca dos Estados monrquicos, constatou-se que a competncia para formar e

declarar a vontade estatal, celebrando e ratificando tratados, centra-se na figura do rei, do
11
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: VII - manter relaes com Estados estrangeiros
e acreditar seus representantes diplomticos; VIII - celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a
referendo do Congresso Nacional;
12
A Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, de 1969, assim tratou a respeito da matria:
Artigo 7
Plenos Poderes
1. Uma pessoa considerada representante de um Estado para a adoo ou autenticao do texto de um tratado
ou para expressar o consentimento do Estado em obrigar-se por um tratado se:
a) apresentar plenos poderes apropriados; ou
b) a prtica dos Estados interessados ou outras circunstncias indicarem que a inteno do Estado era considerar
essa pessoa seu representante para esses fins e dispensar os plenos poderes.
2. Em virtude de suas funes e independentemente da apresentao de plenos poderes, so considerados
representantes do seu Estado:
a) os Chefes de Estado, os Chefes de Governo e os Ministros das Relaes Exteriores, para a realizao de todos
os atos relativos concluso de um tratado;
b) os Chefes de misso diplomtica, para a adoo do texto de um tratado entre o Estado acreditante e o Estado
junto ao qual esto acreditados;
6

c) os representantes acreditados pelos Estados perante uma conferncia ou organizao internacional ou um de

seus rgos, para a adoo do texto de um tratado em tal conferncia, organizao ou rgo.
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13
ARIOSI, Maringela. Conflitos entre Tratados Internacionais e Leis Internas O Judicirio Brasileiro e
a Nova Ordem Internacional. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p. 131.
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soberano. Desse modo, em virtude da soberania estatal residir na sua pessoa exclusivamente,
justificativa no existia para que houvesse qualquer outro procedimento a fim de tornar
exigvel internamente as disposies acordadas pelo soberano.
No entanto, a partir do advento do constitucionalismo, movimento jurdico, poltico e
social que, sobretudo a partir do sculo XVIII, fez emergir consigo as constituies nacionais,
assim como desencadeou o processo constitucional de discusso doutrinria e poltica acerca
da soberania, da legitimidade e da legitimao. Canotilho assim descreve a situao:

Trata-se de saber, por um lado, quem detm e exerce o poder soberano; trata-se, por
outro lado, de obter a justificao da titularidade e exerccio desse poder. A
soberania deve ter um ttulo de legitimao e ser exercida em termos materialmente
legtimos (legitimidade); a legitimidade e a legitimao fundamentam a soberania.
Podemos dizer, de certo modo, que a questo da legitimidade legitimao o lado
interno da questo da soberania14.

Assim, o advento da era do constitucionalismo e da democratizao dos sistemas

polticos ocasionou o trmino dos poderes discricionrios dos Chefes de Estado na concluso
de acordos internacionais. A vontade do Estado deixou de ser a do soberano e passou a ser a
vontade do povo. Da a imposio de submeterem-se os tratados ao exame e aprovao dos
representantes do povo, isto , do Parlamento ou Corpo Legislativo15.
A soberania, portanto, transmudada a concepo absolutista, residia essencialmente
no povo, na nao, no podendo ser exercitada seno pelos seus representantes, ou seja, pelo
Poder Legislativo. Decorre da o fato de que a instituio de medidas que venham a obrigar e
a comprometer os cidados de uma determinada sociedade precisar ter origem em um rgo
dotado de representatividade desta prpria sociedade. Dito rgo cristaliza-se no Poder
Legislativo que atua por meio da edio de leis, normas jurdicas que vinculam e obrigam
aqueles que integram determinada sociedade.
Dentro deste contexto, a assuno de compromissos internacionais, que, por
conseguinte se transformam em normas jurdicas internas no af de atingir sua finalidade de
observncia e aplicao, trazem inerente a criao de direitos e deveres para os cidados.
Neste diapaso, o comprometimento estatal com tratados que vinculem interesses de toda

14
7

CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional. 6 edio. Coimbra: Livraria Almedina, 1993,
p. 257.
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15
MEDEIROS, Antnio Paulo Cachapuz de. O Poder Legislativo e os Tratados Internacionais. Porto Alegre:
L&PM/Instituto dos Advogados do Rio Grande do Sul, 1983, p. 31-32.
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sociedade estatal (ou pelo menos de parte dela) no mbito internacional necessita que a
vontade popular se faa presente e aprove o relacionado, de maneira a exercitar a soberania
estatal, o que se perfaz mediante a deliberao daqueles que representam o povo nos poderes
legislativos.
O consentimento do Poder Legislativo, requisito do mbito interno dos Estados e,
por conseguinte, executado depois da negociao e assinatura dos acordos internacionais pelo
Chefe do Poder Executivo e antes de sua ratificao definitiva, passou, assim, a condicionar a
confirmao da vontade do Estado em cumprir qualquer tratado internacional16. Os poderes
relativos representao do Estado, bem como competncia para negociar, celebrar, assinar
e ratificar tratados internacionais, permanecia com o Chefe do Poder Executivo, que, porm,
encontrava-se, apenas os poderes de ratificao de atos internacionais, na dependncia do
consentimento dos representantes da soberania estatal: o Legislativo.
Conforme as lies passadas por Cachapuz de Medeiros:

H fortes razes que advogam pela importncia e necessidade da participao do

Legislativo nos assuntos atinentes poltica externa.
Na qualidade de representao nacional, o Parlamento tem o direito de velar que os
interesses do pas no sejam afetados por erros ou m-f do Executivo na direo
das relaes exteriores. Qualquer falta cometida pode gerar graves conseqncias
para a nao. Portanto, muito perigoso conceder ao Executivo absoluta liberdade
para agir no domnio das relaes internacionais.
Os atos de poltica externa engajam a nao toda. O regime da soberania nacional,
nascido da democratizao dos sistemas polticos, inaugurado pelas revolues
francesa e norte-americana, impe que a nao no seja comprometida por vontade
outra que a sua prpria. Por isso, em oposio ao mtodo secular que reduzia a
poltica externa condio de problema pessoal dos monarcas, surgiu a noo
moderna de que a nao no ode se vincular a outra seno em virtude de sua
vontade, expressa quer diretamente (hiptese terica, de aplicao muito difcil),
quer atravs de representao nacional, isto , por intermdio do Parlamento, eleito
pelo povo.
Permitir que o Executivo possam assumir compromissos externos sem a interveno
do Legislativo renunciar soberania nacional e ao direito da nao de controlar o
seu prprio destino.17

16
8

MEDEIROS, Antnio Paulo Cachapuz de. Op cit. p. 15.

17
MEDEIROS, Antnio Paulo Cachapuz de. O Poder de Celebrar Tratados Competncia dos poderes
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constitudos para a celebrao de tratados luz de Direito Internacional, do Direito Comparado e do

Direito Constitucional Brasileiro. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris, 1995, p. 172.
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Certamente que em cada sistema constitucional interno existente so especificadas as

normas concernentes concretizao do aludido. A forma e o modo de submisso ao
Legislativo dos tratados internacionais, os requisitos, assim como a prpria desnecessidade da
sujeio de acordos de importncia reduzida e/ou que necessitem de urgncia para vigorar 18,
deve explicitamente integrar o espectro normativo constitucional dos Estados, a fim de nortear
a integrao e a aplicao das normas internacionais nos planos internos.
Desse modo, o Chefe do Poder Executivo realiza todos os entendimentos negociais
condizentes com a posterior submisso normativa convencional, no uso exclusivo de seu
poder de dirigir as relaes internacionais. Dito poder pode ser levado a cabo, conforme
descrito alhures, por meio de agentes diplomticos portadores de plenos poderes para tanto, de
maneira que at a fase da assinatura dos atos internacionais o Chefe do Executivo soberano
e ilimitado.
A partir, todavia, da aposio da assinatura no texto convencional, anteriormente,
destarte, da entrada em vigor e obrigatoriedade da norma internacional, imprescindvel, na
maioria dos Estados, a depender das regras constitucionalmente estabelecidas, que venha ele a
ser aprovado pelos poderes legislativos estatais, os quais autorizaro ou no o Chefe do
Executivo a praticar outro ato de sua inteira competncia, que a sua ratificao.
O regime constitucional norte-americano de 1787 e a Revoluo Francesa, ponto de
partida da era democrtico-constitucional, concretizaram a ideia da necessidade da ratificao,
porque firmaram entendimento de que s o Poder Legislativo, como representante do povo
novo titular da soberania, tem a faculdade de aprovar os tratados e dar a estes fora de lei19.
A despeito das fases tradicionais para a elaborao de uma norma jurdica
internacional e sua consequente entrada em vigor no plano interno consagrarem a ratificao
por parte do Chefe do Executivo apenas aps a deliberao parlamentar favorvel, alguns
Estados passaram a adotar, seja na prtica to somente, seja fazendo constar em seus textos
constitucionais, a eliminao da adoo do consentimento do Legislativo dos pases quando a
matria no trouxer nus demasiado ao Estado, quando for simples a questo, ou ainda em
funo da rapidez com que os atos internacionais devem fazer acompanhar as relaes

18
A Constituio de Blgica de 1831 formou duas tendncias quanto participao do Legislativo na celebrao
9

de tratados: aqueles que podem ser concludos pelo Executivo sozinho e aqueles que necessitam do
consentimento do Legislativo.
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19
MEDEIROS, Antnio Paulo Cachapuz de. Op cit. p. 46.
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internacionais atuais. O grande problema relacionado com esses acordos surge do fato de que
a maioria das Constituies contemporneas, exceo daquelas que seguiram o exemplo da
Carta belga de 1831, nada dispe acerca dos mesmos20.
Assim, est a se falar dos acordos em forma simplificada, admitidos pela Conveno
de Viena sobre o Direito dos Tratados, quando em seu art. 11 asseverou que o consentimento
de um Estado em obrigar-se por um tratado pode manifestar-se pela assinatura, troca dos
instrumentos constitutivos do tratado, ratificao, aceitao, aprovao ou adeso, ou por
quaisquer outros meios, se assim acordado.
Os preceitos constitucionais brasileiros ao longo da histria, desde 1824 at a atual
Constituio de 1988, conferem expressamente a prerrogativa ao Legislativo de referendar os
tratados internacionais, de modo que esteja o Presidente da Repblica autorizado ou no a
21
ratific-los internacionalmente . A adaptao a uma nova realidade constitucional

20
MEDEIROS, Antnio Paulo Cachapuz de. Op cit. p. 48.
21
1824
Art. 102. O Imperador o Chefe do Poder Executivo, e o exercita pelos seus Ministros de Estado.
So suas principaes attribuies
VIII. Fazer Tratados de Alliana offensiva, e defensiva, de Subsidio, e Commercio, levando-os depois de
concluidos ao conhecimento da Assembla Geral, quando o interesse, e segurana do Estado permittirem. Se os
Tratados concluidos em tempo de paz envolverem cesso, ou troca de Torritorio do Imperio, ou de Possesses, a
que o Imperio tenha direito, no sero ratificados, sem terem sido approvados pela Assembla Geral.
1891
Art 34 - Compete privativamente ao Congresso Nacional: 12)resolver definitivamente sobre os tratados e
convenes com as naes estrangeiras;
Art 48 - Compete privativamente ao Presidente da Repblica: 16) entabular negociaes internacionais, celebrar
ajustes, convenes e tratados, sempre ad referendum do Congresso, e aprovar os que os Estados, celebrarem na
conformidade do art. 65, submetendo-os, quando cumprir, autoridade do Congresso.
1934
Art 40 - da competncia exclusiva do Poder Legislativo: a) resolver definitivamente sobre tratados e
convenes com as naes estrangeiras, celebrados pelo Presidente da Repblica, inclusive os relativos paz;
Art 56 - Compete privativamente ao Presidente da Repblica: 6) celebrar convenes e tratados internacionais,
ad referendum do Poder Legislativo;
1937
Art 54 - Ter inicio no Conselho Federal a discusso e votao dos projetos de lei sobre: a) tratados e
convenes internacionais;
Art 74 - Compete privativamente ao Presidente da Repblica: d) celebrar convenes e tratados internacionais ad
referendum do Poder Legislativo;
1946
Art 66 - da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I - resolver definitivamente sobre os tratados e
convenes celebradas com os Estados estrangeiros pelo Presidente da Repblica;
Art 87 - Compete privativamente ao Presidente da Repblica: VII - celebrar tratados e convenes internacionais
ad referendum do Congresso Nacional;
1967
Art 47 - da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I - resolver definitivamente sobre os tratados
10

celebrados pelo Presidente da Repblica;

Art 83 - Compete privativamente ao Presidente: VIII - celebrar tratados, convenes e atos internacionais, ad
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referendum do Congresso Nacional;

1967 com Emenda Constitucional 1/69
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contempornea, centrada no dinamismo da produo de normas jurdicas internacionais, com

a diversificao das suas formas de surgimento, no foi consolidada pelas Constituies
brasileiras22.
Contudo, doutrinariamente, a partir da entrada em vigor da Constituio de 1946,
comearam a surgir no Brasil, segundo Cachapuz de Medeiros23, as primeiras manifestaes
favorveis tese de que nem todos os acordos internacionais do Brasil necessitam de
aprovao legislativa. Hildebrando Accioly, em artigo publicado 24, discute a matria e opina
favoravelmente possibilidade de no submeter todos os acordos ao crivo do Legislativo,
concluindo que alguns atos no precisariam passar por etapa formal para vincular o Estado e
tornarem-se obrigatrios 25, ainda que no haja previso constitucional para tanto desde as
Cartas de 1946 at a de 1988.
Mesmo encontrando-se em plena vigncia a Conveno de Havana sobre o Direito
dos Tratados, de 1928, que afirma que os tratados no so obrigatrios, seno depois de
ratificados (artigo 5), bem como que os tratados somente vigoraro aps a troca ou depsito
dos instrumentos de ratificao (artigo 8), comeava a ganhar substrato jurdico a tese de que
deveria prevalecer no caso da verificao da necessidade ou no da ratificao de acordos
internacionais o princpio da competncia privativa dos rgos constitucionais, de tal modo
que, apenas quando o acordo tratasse de matria de competncia constitucional exclusiva do
Legislativo que precisaria se submeter ao crivo do mesmo.

Art. 44. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I - resolver definitivamente sbre os tratados,
convenes e atos internacionais celebrados pelo Presidente da Repblica;
Art. 81. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: X - celebrar tratados, convenes e atos
internacionais, ad referendum do Congresso Nacional;
1988
Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I - resolver definitivamente sobre tratados, acordos
ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional;
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: VIII - celebrar tratados, convenes e atos
internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional;
22
Em outras Cartas Constitucionais, que no as brasileiras, que no previram especificamente qualquer
disposio acerca dos acordos internacionais em forma simplificada, podem ser encontradas solues para essa
nova realidade, surgindo, assim, Cartas que prevem expressamente a celebrao de tais acordos, outras que
fixam uma lista de tratados que, em funo de sua matria, precisam ou no de aprovao parlamentar, e outras
que probem claramente a celebrao de acordos em forma simplificada.
23
MEDEIROS, Antnio Paulo Cachapuz de. Op cit. p. 80.
24
ACCIOLY, Hildebrando. A Ratificao e a Promulgao dos Tratados em face da Constituio Federal
Brasileira. Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional. Rio de Janeiro, jan/jul 1948.
25
Esses atos internacionais, segundo Cachapuz, seriam: a) os acordos sobre assuntos que sejam da competncia
privativa do Poder Executivo; b) os concludos por agentes ou funcionrios que tenham competncia para isso,
sobre questes de interesse local ou de importncia restrita; c) os que consignam simplesmente a interpretao de
11

clusulas de um tratado j vigente; d) os que decorrem, lgica e necessariamente, de algum tratado vigente e so
como que o seu complemento; e) os de modus vivendi, quando tm em vista apenas deixar as coisas no estado
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em que se encontram ou estabelecer simples bases para negociaes futuras. (MEDEIROS, Antnio Paulo
Cachapuz de. Op cit. p. 80).
 [CONSTITUIO E GARANTIA DE DIREITOS] VOL. 4, N. 1

Todavia, no sistema constitucional brasileiro, acordo internacional envolvendo a

criao de normas voltadas para a explorao e produo de recursos naturais compartilhadas,
tais como os citados acordos de unitizao internacional, fora de qualquer discusso
doutrinria relacionada com a imprescindibilidade ou no da aprovao parlamentar dos
tratados, necessita, inelutavelmente, ser aprovado pelo Congresso Nacional para poder ser
ratificado pelo Presidente da Repblica, haja vista a alta relevncia da matria objeto do
acordo, que tratar, certamente, da forma de exercitar os poderes conferidos pela Carta Magna
de 1988 Unio concernente ao monoplio da pesquisa e lavra de petrleo e gs natural26.

4 A PROCESSUALSTICA NORMATIVA: DECRETOS, PROMULGAO E

PUBLICAES

O ritual procedimental descrito para a integrao dos tratados internacionais no

ordenamento jurdico brasileiro no se detalha em dispositivos constitucionais, nem tampouco
em leis ordinrias ou complementares que pudessem regulamentar os preceitos dos artigos 49,
I, e 84, VIII, da CF/88.
A prxis interna consolidou a processualstica envolvida, discriminando ainda as
normas necessrias, a fim de que se completasse todo o processo de vigncia nos planos
interno e internacional de tratado assinado pelo Chefe do Poder Executivo. No se pode
olvidar a relevncia do papel assumido pelos Regimentos Internos do Senado Federal e da
Cmara dos Deputados quando do trmite dos atos internacionais por aquelas casas,
almejando a aprovao parlamentar que possibilite a ratificao presidencial.
Algumas propostas legislativas intentaram justamente preencher esse vcuo
normativo existente no Brasil, seja atravs da edio de leis ou resolues
regulamentadoras27. Porm, a necessidade de prever internamente, mediante normas, que se
assegura a observncia e a aplicao dos tratados internacionais que foram concebidos no uso
das atribuies soberanas do Estado brasileiro, parece merecer uma roupagem constitucional.

26
Art. 177. Constituem monoplio da Unio:
I - a pesquisa e a lavra das jazidas de petrleo e gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos; (...)
1 A Unio poder contratar com empresas estatais ou privadas a realizao das atividades previstas nos
incisos I a IV deste artigo observadas as condies estabelecidas em lei.
12

27
Cachapuz bem esclarece e detalha algumas dessas propostas (Cf MEDEIROS, Antnio Paulo Cachapuz de. O
Poder de Celebrar Tratados Competncia dos poderes constitudos para a celebrao de tratados luz
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de Direito Internacional, do Direito Comparado e do Direito Constitucional Brasileiro. Porto Alegre:

Srgio Antnio Fabris, 1995, p. 450-457).
 [CONSTITUIO E GARANTIA DE DIREITOS] VOL. 4, N. 1

Neste diapaso, apresenta Dallari algumas indicaes de alterao do texto constitucional, as

quais devem prever as seguintes caractersticas:

a) previso explcita da incorporao do tratado internacional ao ordenamento

jurdico nacional; b) reconhecimento do status diferenciado para o tratado no quadro
das normas jurdicas vigentes no Estado, atribuindo-se-lhe posio hierrquica
superior das leis complementares e ordinrias; c) possibilidade de apreciao da
constitucionalidade de tratado pelo Supremo Tribunal Federal previamente
deliberao do Congresso Nacional; d) previso da exigncia de promulgao de
emenda constitucional aprovada pelo Congresso Nacional previamente aprovao
legislativa de tratado nos casos em que tal condio for assinalada pelo STF; e)
previso de quorum qualificado de trs quintos para aprovao de tratado pelo
Congresso Nacional; f) previso da exigncia de aprovao prvia do Congresso
Nacional relativamente ao ato de denncia de tratado; g) reconhecimento da
vigncia das normas emanadas de organizaes internacionais de que o pas faa
parte, desde que expressamente previsto nos respectivos tratados constitutivos 28.

Enquanto no h uma definio e uma regulamentao mais clara e evidente, seja

constitucional ou infraconstitucional, a despeito das discusses doutrinrias acerca de tal
ponto, de acordo com Cachapuz29, dois processos bsicos so utilizados para a celebrao de
tratados internacionais: um processo solene e completo; e outro mais simples e abreviado. O
processo solene e completo tanto pode se originar a partir da negociao e adoo do texto,
via assinatura; no processo abreviado necessria a existncia de um tratado internacional j
em vigor, o qual o Executivo pretender aderir, solicitando ao Congresso sua autorizao.
A ordem seguida pelo primeiro processo o solene a seguinte: negociao,
assinatura, mensagem ao Congresso, aprovao parlamentar via publicao de decreto
legislativo, ratificao pelo Presidente no plano internacional (entrada em vigor neste plano,
caso o nmero mnimo de ratificaes tenha sido atingido) e promulgao presidencial
(entrada em vigor no plano interno); j no processo abreviado, como a assinatura possui o
condo de pr o tratado em vigor, dispensando a fase da aprovao parlamentar, tem-se
apenas a negociao, a assinatura (ou troca de notas diplomticas) e a publicao.
Sendo assim, aps a assinatura do acordo internacional, fato que conclui as
negociaes e tratativas relacionadas com as disposies convencionais, no obrigatoriamente
13
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28
DALLARI, Pedro B. A. Constituio e Tratados Internacionais. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 126-127.
29
MEDEIROS, Antnio Paulo Cachapuz de. Op cit. p. 457-458.
 [CONSTITUIO E GARANTIA DE DIREITOS] VOL. 4, N. 1

e sem tempo fixado para tanto, o Presidente envia ao Congresso Nacional mensagem do
Executivo, submetendo ao seu crivo o texto de determinado tratado internacional, juntamente
com a exposio de motivos do Ministro de Estado das Relaes Exteriores. A partir de ento
se tem o encaminhamento e o processamento da matria pelo Congresso, primeiro na Cmara
dos Deputados e posteriormente no Senado Federal, quando ter-se- sua aprovao ou
rejeio cristalizada em Decreto Legislativo promulgado pelo Presidente do Senado,
encerrando, assim, a participao do Poder Legislativo.
A aprovao pelo Congresso de tratado, mediante Decreto Legislativo, no obriga o
Presidente da Repblica a ratific-lo internacionalmente, posto ser uma prerrogativa privativa
sua, fazendo-o quando e se desejar e achar conveniente. Havendo a ratificao por parte do
Chefe do Executivo, o ato internacional precisar ser promulgado pelo Presidente, atravs de
Decreto, para poder adquirir vigncia interna e se incorporar legislao ptria.
Por tudo exposto, de se inferir que a vigncia do tratado no plano internacional
resulta do atendimento de requisitos imprescindveis, fixados no seu prprio corpo (nmero
mnimo de ratificaes e/ou decurso de prazo), de maneira que a vigncia do tratado para o
Brasil depender do depsito de ato de ratificao ou adeso, formalizando sua aceitao
soberana aos dispositivos convencionais, desde que atingidas os requisitos postos pelo prprio
tratado para viger no plano internacional. Somente posteriormente que poder-se- perceber a
vigncia interna do tratado, que precisa verem concludas as etapas anteriores, alm de que
seja dada a devida publicidade do contedo normativo, fato que se consolidar atravs da
promulgao do tratado por meio da edio de decreto presidencial.

5 EMENDAS, RESERVAS E DENNCIA DE TRATADOS

Os textos dos tratados internacionais podem sofrer modificaes antes e depois de

entrarem em vigncia, valendo para um ou alguns membros separadamente, ou
genericamente, para todos, a depender da situao. Por outra via, os tratados possuem como
uma das formas de sua extino a declarao por uma ou vrias partes integrantes da norma
convencional de que no mais deseja se subsumir s suas normas, a depender de prvio e
expressa previso autorizadora no texto original. Est-se a tratar das emendas e reservas aos
14

tratados no primeiro plano, e da denncia em seguida, respectivamente.

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 [CONSTITUIO E GARANTIA DE DIREITOS] VOL. 4, N. 1

A reserva pode ser definida como uma declarao unilateral feita por um Estado ao
assinar, ratificar, aceitar ou aprovar um tratado, ou a ele aderir, com o objetivo de excluir ou
modificar o efeito jurdico de certas disposies do tratado em sua aplicao a esse Estado.
Portanto, seu momento de consolidao prvio entrada em vigor da norma jurdica, de
maneira a condicionar a sua observncia e aplicao por parte do pas excluso e
modificao de determinada(s) parte(s) do texto.
Entretanto, existem limitaes ao poder estatal de estabelecer reservas a um tratado
internacional. Essas limitaes encontram-se apostas no artigo 19 da Conveno de Viena
sobre o Direito dos Tratados e se referem: i) no proibio de formulao de reservas pelo
prprio tratado; ii) no proibio do dispositivo em especfico de formulao de reservas,
apesar da existncia de outras proibies ditadas pelo texto convencional; e iii) quando as
reservas no sejam incompatveis com o objeto e a finalidade do tratado.
As reservas aos tratados internacionais tm o condo de modificar suas relaes com
as outras partes da norma no que concerne sua aplicao e observncia quanto quela parte
to somente detalhada e especificada.
As emendas aos tratados internacionais, por sua vez, so acordos produzidos pelas
partes, na medida da possibilidade que os mesmos autorizarem expressamente, a fim de
alterar, suprimir, acrescentar, o texto originariamente vigente. Essa forma de modificao dos
tratados deve obedecer ao que define o prprio tratado com relao sua ocorrncia, devendo,
no caso dos acordos bilaterais, exigir a anuncia das duas partes para se efetivar, e no caso dos
multilaterais, exigir a concordncia de todas as partes ou de apenas algumas, caso o tratado
preveja essa possibilidade, bem como no prejudique direitos dos outros envolvidos e nem
traduza uma incompatibilidade com a finalidade e o objeto do tratado.
Aos Poderes Legislativos, portanto, no cabe formular reservas e emendas aos
tratados internacionais, posto que tal competncia de exclusividade absoluta do Chefe do
Poder Executivo. O Legislativo pode, to somente, condicionar sua aprovao aposio de
determinadas reservas no acordo, caso haja essa possibilidade. Porm emendar tratados,
impossvel, pois a celebrao de atos internacionais (ser um novo tratado aquele que emenda
um anterior a ele) prerrogativa do Executivo.
Ao Congresso Nacional cabe a aprovao ou rejeio do contedo do ato
internacional, no lhe cabendo modificar o contedo do mesmo. Outrossim, o direito de
15

reserva se apresenta como uma faculdade a ser exercida pelo plenipotencirio ou negociador e
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apenas em atos internacionais coletivos. O Congresso Nacional aprova ou rejeita, in totum,

 [CONSTITUIO E GARANTIA DE DIREITOS] VOL. 4, N. 1

tratados, convenes ou quaisquer outros atos internacionais que lhes so submetidos. A

rejeio de um ou mais artigos, ou a proposta de qualquer modificao, importa na rejeio
global do acordo30.
Por fim, tem-se a denncia dos tratados, que se configura em uma das formas de se
extinguir os efeitos de uma norma convencional com relao a um determinado Estado, desde
que o prprio tratado preveja a possibilidade da retirada de uma das partes, ou ainda mediante
o consentimento de todas elas.
bastante cedio que o Executivo precisa de aprovao parlamentar para poder
ratificar um tratado internacional e faz-lo ter vigncia interna e internacionalmente. No
entanto, interessante questionamento se perfaz quando se analisa se prescindiria o Executivo
de autorizao expressa do Legislativo, que aprovou esse mesmo ato internacional, para poder
denunci-lo.
As respostas se bandeiam para dois lados: um que no enxerga a necessidade de
aprovao da denncia pelo Legislativo, pois a sua participao apenas autoriza, e no obriga,
o Estado a ratificar o tratado, de modo que o juzo de oportunidade permanece com o
Executivo tanto na ratificao quanto em uma eventual denncia; o outro que prefere
vislumbrar a questo sob o enfoque da competncia para resolver definitivamente sobre
tratados ao Legislativo, cabendo ao Executivo tomar as medidas no plano internacional, desde
que devidamente autorizado pelo Congresso.
Este um ponto para o qual h procedimento j consagrado na prtica brasileira de
tratados internacionais, mas que sofre relativo questionamento doutrinrio, conforme posto. A
praxe reconhece para o Presidente da Repblica a titularidade do poder de denunciar tratado
celebrado pelo Brasil, compreendendo-se no mbito de tal prerrogativa tanto a efetivao dos
atos formais com essa finalidade como a deciso solitria a respeito da convenincia e
oportunidade de faz-lo31.

30
HERMES JNIOR, Joo da Fonseca. O Poder Legislativo e os Atos Internacionais. e ARAJO, Joo Hermes
Pereira de. A Processualstica dos Atos Internacionais. apud MEDEIROS, Antnio Paulo Cachapuz de. O Poder
16

de Celebrar Tratados Competncia dos poderes constitudos para a celebrao de tratados luz de
Direito Internacional, do Direito Comparado e do Direito Constitucional Brasileiro. Porto Alegre: Srgio
Pgina

Antnio Fabris, 1995, p. 439.

31
DALLARI, Pedro B. A. Constituio e Tratados Internacionais. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 115.
 [CONSTITUIO E GARANTIA DE DIREITOS] VOL. 4, N. 1

6 CONSIDERAES FINAIS

O presente artigo buscou fazer uma anlise acerca da celebrao e integrao dos
tratados internacionais no sistema constitucional brasileiro, passando pelas relaes existentes
entre o Poder Legislativo, no cumprimento de suas funes de ratificadora dos direitos e
obrigaes que submetem comunidade, posto serem seus representantes democraticamente
eleitos, pela processualstica empregada no Brasil para a internalizao das normas
internacionais, como tambm pelas modificaes que os tratados podem sofrer antes e depois
de entrarem em vigncia (emendas, reservas e denncias).
O que de fato ocorre com os Estados na contemporaneidade no o enfraquecimento
de seu poder normativo, mas sim um efetivo exerccio da soberania estatal que lhes so
inerentes, de forma a assumir compromissos na esfera internacional e, por conseguinte,
adquirindo responsabilidades.
Desse modo, a soberania no se limita definio materializada na concepo de seu
prprio ordenamento jurdico, mas tambm, e de modo crescente, na participao livre e
independente na edificao de um ordenamento jurdico supranacional. Da o porqu da
relevncia da reflexo acerca dos mecanismos atuais de integrao do Direito Internacional
Pblico ao direito interno.
A preocupao condizente temtica do relacionamento do Direito Internacional
com o Direito Interno se reveste de extrema importncia na presente anlise, haja vista a
intensificao das relaes interestatais ser um dos grandes motivos pelos quais se verifica o
crescimento da necessidade acerca da clareza jurdica quanto ao relacionamento das normas
convencionais internacionais e o direito interno, visando sua aplicao, observncia e
execuo.

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