DERECHO ADMINISTRATIVO PENITENCIARIO:

PROTECCIN AL RECLUSO

POR

ANTONIO CANO MATA

Magistrado de lo Contencioso-administrativo
Doctor en Derecho

SUMARIO: I. Introduccin.II. Naturaleza jurdica.III. Importancia cualita-

tiva y cuantitativa de la privacin de libertad en Espaa.IV. Relacin jurdica
y proteccin carcelaria.V. Proteccin al reo en el vigente ordenamiento jurdico
espaol.VI. Insuficiencia de as normas protectoras.VII. De lege lerenda*.

I. INTRODUCCIN

El Derecho penitenciario, que a travs de la historiay aun en la

actualidad viene recibiendo nombres tan diversos como los de Cien-
cia de las prisiones di, Estudios penitenciarios (2), Instituciones
penitenciarias (3), Ciencia y Derecho penitenciario (4), etc., es
aquella rama jurdica que tiene por objeto llevar a puro y cumplido
efecto la ejecucin de las penas privativas de libertad, impuestas por
los rganos que tienen a su cargo la potestad sancionadora (5).

(1) Enrico PESSINA.- Dirito pnale italiano, Miln, 1905.

(2) Concepcin ARENAL: Obras completas, tomos V y VI, Madrid, 1895.
(3) Fernando CADALSO: Instituciones penitenciarias y similares de Espaa, Gn-
gora, 1922.
(4) M. BUJON, en su trabajo La science pnitentiaire au Congrs de Stokolm,
parece que utiliz por primera vez los trminos de Ciencia y Derecho peni-
tenciario, que son los aceptados en la actualidad por el bloque de las doctrinas
italiana, francesa, espaola e iberoamericana. En sentido anlogo algn sector
de la dogmtica alemana como Reinhart MAURACH en su Tratado de Derecho penal
(traduccin y notas-. Crdoba Roda, Barcelona, 1962).
(5) Hemos preferido utilizar la terminologa de rganos que tienen a su car-
go la potestad sancionadora, en lugar de rganos judiciales, dadas las exhor-
bitantes potestades sancionadoras que todava retienen algunos rganos adminis-
trativos. Pinsese en los gobernadores civiles y el Orden Pblico, o en todas las
sanciones administrativas t?) dictadas por infraccin a la normativa de Con-
trabando.

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Con lo antedicho quedan fuera del campo penitenciario las medi-

das e instituciones poscarcelarias, de tan elevado sentido humano y
social, como carentes de valor jurdico (6).

II. NATURALEZA JURDICA

Aun cuando la titulacin del trabajo es, de por s, suficientemente

expresiva, forzoso es como a continuacin se ver entrar en el
estudio de la naturaleza jurdica del Derecho penitenciario, dada la
colisin existente entre los postulados tericos y la realidad norma-
tiva positiva.
Para un gran sector de la doctrina administrativa, la ciencia y
Derecho penitenciario es una parte ms de la ciencia y Derecho
administrativo.
En esta direccin, SPIEGEL (7) nos dir que la perfeccin de la ma-
teria penitenciaria, parte integrante del Derecho administrativo, tiene
influencia fundamental en la pena, por lo que no hay que atribuir
a la brutalidad de los tiempos pasados el que la pena de muerte o
las mutilaciones fueran castigos excesivamente utilizados, sino que la
aplicacin de tales penas deviene de la falta de una organizacin y
administracin penitenciaria, necesaria para el nacimiento de otras
penas ms humanitarias. La idea de SPIEGEL, seguida, entre otros auto-
res extranjeros, por FLEINER (8), la compartirn en Espaa GASCN y
MARN (9) y GUAITA MARTORELL (10).
Los procesalistas no suelen detenerse en demasa ante el problema,
aunque la nota dominante sea la de configurar lo penitenciario den-
tro del Derecho procesal.
El ms ardiente partidario de esta posicin es CARNELUTTI, el cual
de forma reiterada en sus escritos sobre todo en las Lecciones

(6) En anlogo sentido, JIMNEZ DE ASA: Tratado de Derecho Penal, vol. I,

2.a edic. Buenos Aires, 1956, Editorial Losada. En contra, otros expositores, como
los iberoamericanos Julio ALTMAN: Derecho Penitenciario, Revista Penal y de
Tutela, Lima, 1946, o Hctor BEECHE: Sistemtica de la Ciencia Penitenciaria,
La Habana, 1961.
(7) Ludwig SPIEGEL-. Derecho Administrativo, Barcelona, 1933, en su traduccin
espaola.
(8) Flitz FLEINER: Instituciones de Derecho Administrativo, traduccin sobre
la 8.a ed., ALVABEZ GENDN, Barcelona-Madrid-Buenos Aires, 1933.
(9) Jos GASCN Y MARN: Tratado de Derecho Administrativo, tomo II. 10.a edi-
cin, Madrid, 1949.
(10) Aurelio GUAITA MARTORELL: Derecho Administrativo especial, tomo I, Zara-
goza, 1960.

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sobre el proceso penal estudia como algo subsumido en lo procesal

todo lo penitenciario: desde la eleccin de ambientes a la observacin
a que deben ser sometidos los reclusoscorporal y espiritualmente,
modalidades de trabajo en reclusin y hasta el equipo que en la pri-
sin debe darse al all retenido (11).
En Espaa, donde tampoco se ha abordado el problema (12), los
profesores GMEZ ORBANEJA-HERCE QUEMADA establecen una distincin
sutil entre ejecucin y cumplimiento de penas privativas de liber-
tad, dando a la primera un carcter procesal y dejando el cumpli-
miento, propiamente dicho, dentro de la rbita administrativa (13).
En el fondo, esta posicin no est muy lejos de la de aquellos
autores, procedentes de los ms diversos campos, que al observar la
complejidad del problema lo eluden consciente o inconscientemente
y nos hablan de lo penitenciario como de algo oscuro e hbrido, donde
se entremezclan conceptos penales, procesales, administrativos, mdi-
cos, sociolgicos, etc., sin armona suficiente para dotar a esta materia
de autonoma.
Los autores provenientes del campo penal presentan obvias diver-
gencias al estudiar la naturaleza jurdica del Derecho penitenciario.
Mientras algunos, como MEZGER (14), transcriben alguna de las ante-
riores teoras, otros, como FALCHI (15), crean sus propias doctrinas,
excesivamente personales y difcilmente coincidentes entre s.
Sin embargo, la nota dominante entre los penalistas es adoptar
una de estas dos posiciones: dar al penitenciarismo luz y autonoma
propia o insertar esta materia en el campo de la Ciencia y Dere-
cho penal.
Obsrvese, pues, la existencia de un numeroso sector doctrinal
que, con la vista puesta en un movimiento penitenciario de caracteres
internacionales (16), propugna una independencia jurdica del Dere-

(11) Francesco CARNELUIT: Lecciones sobre el proceso penal, Buenos Aires, 1950.
(12) Un clsico como AGUILERA DE PAZ, Comentarios a la Ley de Enjuiciamiento
Criminal, tomo VI, Madrid, 1925, valga el ejemplo, escribir sin detenerse en el
problema.
(13) Emilio GMEZ ORBANEJA y Vicente HERCE QUEMADA: Derecho Procesal Penal;
5.' ed., Madrid, 1959.
(14) Edmundo MEZGER: Tratado de Derecho Penal, tomo II, Madrid, 1949.
(15) Ferrucio FALCHI, en su Diritto Pnale Essecutivo, Padua, 1964, nos habla de
tres ramas penales integrantes de un tronco comn: la sustantiva, la penal y la
penitenciaria.
(18) Este deseo, fundado en la posibilidad de que pueda existir independencia
jurdica sin autonoma legislativa (o lo que es lo mismo, la tesis de que la inexis-
tencia de un cuerpo orgnico de leyes que regulen la ejecucin, no menoscaba la
posible autonoma cientfica) se observ en reuniones internacionales, como fueron

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REVISTA DE ADMINISTRACIN PUBLICA, 76.3
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cho penitenciario, ya como desgajado del campo penal, ya como inde-

pendizado del administrativo.
Este deseo de autonoma cientfica no tiene su origen, como se ha
dicho con frecuencia, en NOVELLI (17), sino que est presente en los
escritos de diversos autores de la segunda mitad del siglo xix, cual
lo demuestra el ataque de la Unin Internacional de Derecho Pe-
nal (18), criticando duramente a los segregacionistas que pretendan
separar lo penitenciario de lo penal, posicin que se calific, con gran
dureza, de irracional y daosa.
Al hacer nuestra propia toma de posicin sobre el problema nos
encontramos con que, por su propia esencia, el Derecho penitenciario
es Derecho penal, pero en todo nuestro Ordenamiento jurdico se viene
a configurar lo penitenciario como simple Derecho administrativo.
Veamos:
El Derecho penitenciario constituye el apndice o corolario dentro
del Derecho penal.
No olvidemos que el Derecho penitenciario est jugando con el
concepto de pena en su ltima fase: la ejecutiva. No queremos
tampoco desconocer que las penas constituyen una rbrica impor-
tante dentro de la parte general del Derecho penal, y son aplicadas
en la parte especial a las figuras tipificadas como delictivas, una vez
cumplidos los requisitos de antijuridicidad y culpabilidad.
Por eso nos parece forzado el querer hacer de la ejecucin de la
pena ms caracterstica de nuestro Ordenamiento jurdicocual es
la privativa de libertad algo fuera del campo penal, pues continua-
mos jugando con el concepto de sancin o pena, que junto a los de
delito y delincuente forman el contenido propio del Derecho
penal (19).

los Congresos Penitenciarios de Florencia (1841), Padua (1842), Bruselas (1947) ..., etc.
Anlogo deseo de independencia cientfica fue lo que origin la creacin de orga-
nismos internacionales, como la Comisin Penitenciaria Internacional, a la que
posteriormente se le aadira el trmino Penal.
Esta idea independizadora fue la que cre en Espaa, el da 18 de mayo de 1940,
la Escuela de Estudios Penitenciarios.
(17) Giovanni NOVELLI: La autonoma del Derecho Penitenciario, Rivista di
Diritto Penitenziario, 1933.
(18) Pargrafo II, nm. 5, del Primer Estatuto de la Unin Internacional de
Derecho Penal, que unieron en su da a tres grandes maestros del Derecho
penal: VON LISTZ, VON HAMZL y PR:NS.
(19) Jos Antn ONECA y Jos Arturo RODRGUEZ MUOZ: Derecho Penal, tomo I,
Madrid, 1949.

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No hay tampoco problema alguno en enlazar lo penitenciario, sis-

temtica y orgnicamente, con la ciencia penal. Sistemticamente, la
materia penitencia ocupara la ltima parte de esta disciplina, es
decir, si en la parte general penal se estudia la pena desde un punto
de vista terico y en la especial se aplica al caso concreto, en el campo
penitenciario se estudiara la ejecucin de la pena que por desgra-
cia sigue siendo la ms caracterstica de nuestra poca, cual es la
privativa de libertad.
Orgnicamente tampoco habra dificultad alguna, pues lo nico
que hay que hacer, y creo que la sociedad lo necesita, es como deca
BERNALDO DE QUIRS (20)enlazar la funcin represiva con la peni-
tenciaria, lo que se lograra, en nuestro Derecho, con la creacin, al
lado de los jueces de Instruccin, Audiencias Provinciales y Sala 2.a
del Tribunal Supremo, de un juez que dirija activamente la ejecucin
de las penas privativas de libertad. Surge as el denominado juez de
ejecucin de penas, con el que se cerrara cumplidamente el ciclo
penal (21).
Sin embargo, ya hemos apuntado que esta formulacin terica no
tiene por ahora cabida en nuestro Derecho ni en sus instituciones.
Hoy el Estado espaol configura toda la materia penitenciaria
como algo estrictamente administrativo, lo que consigue a travs de
un doble camino:
En primer lugar, subsumiendo a toda la Administracin peniten-
ciaria bajo la dependencia de la Direccin General de Instituciones
Penitenciarias, enclavada en el Ministerio de Justicia; Direccin Ge-
neral que conforme a lo dispuesto en el artculo 72 del Reglamento
Orgnico de dicho Ministerioes el rgano encargado, con carcter
general, de la direccin, gestin y resolucin de todos cuantos asun-
tos afecten a la administracin y al rgimen penitenciario, teniendo
a su cargoespecialmentetanto la organizacin, vigilancia y fisca-
lizacin de las instituciones penitenciarias en orden al cumplimiento
de sus fines, como la aplicacin del tratamiento penitenciario ade-
cuado, dirigido a la readaptacin y reinsercin social de los senten-
ciados a penas de privacin de libertad, la observacin de la conducta

(20) Constancio BERNALDO DE QUIRS: lecciones de Derecho Penitenciario, Mji-

co, 1953.
(21) A este juez de Ejecucin de Penas nos referimos con personal cario,
puesto que a l dedicamos nuestra tesis doctoral.

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de quienes se encuentran cumpliendo condena en rgimen de libertad

condicional, etc. (22).
La estructura orgnica de esta Direccin General es administra-
tiva en toda su pureza, tanto a nivel central (23) como perifrico, en
donde la posicin predominante y omnmoda del director del esta-
blecimiento carcelario (presidente, tambin, de la Junta de Rgimen)
deriva tanto de representar al poder pblico dentro de ella, con carc-
ter de autoridad (24), como de ser rector e inspector de todas las
dependencias y responsable del rgimen total de la prisin.
En segundo lugar, se administrativiza al mximo la prisin, evi-
tando cualquier entrada de rganos judiciales en el sistema carcela-
rio. Las previsiones de los artculos 990 a 994 de la Ley de Enjuicia-
miento Criminal, al igual que los artculos 84 y 85 del Cdigo
Penal (25), o tienen una proyeccin administrativa o son intiles.
El poder judicial difcilmente puede tener ante el condenado a
penas de prisin una misin ms pobre que la que le da nuestra
legislacin, hasta el punto de que parece que quiere evitarse una
intervencin judicial directa, que, para algunos, tan slo servira
como elemento de friccin entre autoridades administrativas y ju-
diciales.
Si queremos concretar todava ms, observemos el artculo 990,
prrafo ltimo, de la Ley de Enjuiciamiento Criminal. Su nota carac-
terstica es la vaguedad. Las facultades inspectoras quedan tan difu-
minadas que es imposible que tengan efectividad. En el fondo, nos
encontramos ante un precepto en blanco que remite a otra norma-
tiva, y precisamente las que seran de aplicacin, especialmente el

(22) Reglamento Orgnico del Ministerio de Justicia de 12 de junio de 1968.

(23) Ministerio de Justicia; Direccin General de Instituciones Penitenciarias
con un director general; Servicio Tcnico y Jurdico de Asuntos Penitenciarios (con
las Secciones de Tratamiento Penitenciario, de Recursos y de Libertad Condicional
y Redencin de Penas); Inspeccin General Penitenciaria (con inspector general,
s-ubinspector general, Secretara e Inspeccin de los Servicios de Personal, Me-
dios I, Medios II, Rgimen, Sanidad, Religioso-cultural y Deporte), y Servicio de
Asuntos Administrativos y Econmicos (con Secciones de Personal, Contabilidad
y Medios Materiales. Organismos dependientes del Ministerio son el Patronato de
Nuestra Seora de la Merced, el Consejo General Penitenciario y la Escuela de
Estudios Penitenciarios, as como la de Trabajos Penitenciarios, configurada como
entidad estatal autnoma.
(24) Artculos 372 y 375 del Reglamento del Servicio de Prisiones, de 2 de fe-
brero de 1956. Al lado de la Direccin hay en cada establecimiento penitenciario
una Junta de Rgimen y Administracin, integrada por el director, subdirector,
administrador, capelln, mdico..., etc., cuyas funciones vienen detalladas en fl
artculo 198 del Reglamento.
(25) En su redaccin de 28 de marzo de 1963.

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vigente Reglamento del Servicio de Prisiones, aprobado por Decreto

de 2 de febrero de 1956, presentan una carencia absoluta de normas
respecto a la intervencin judicial ejecucional (26).
Concretamente en el mentado Reglamento slo se alude a ella en
los artculos 44 y 46 (referidos a la pena de muerte) y al citar a los
miembros que forman las Comisiones de Libertad Condicional y Liber-
tad Vigilada.
Por supuesto, y sirva de inciso, nada tiene que ver con la inter-
vencin en la ejecucin de las penas la figura espaola del ejecutor
de sentencias, cuya misin es meramente burocrtica y tendente a
una puesta al da de las piezas penales de ejecucin (27).
De lo expuesto resulta que la ejecucin judicial ejecucional, en lo
que a intervencin en las penas privativas de libertad se refiere,
queda limitada a los extremos siguientes:
Participacin de magistrados en las Comisiones de Libertad
Condicional y Vigilada.
Controlmecnicode las liquidaciones de condena.
Visitas peridicas a los establecimientos carcelarios, general-
mente gratuitas y sin contenido propio.

Cierto que en materia de medidas de seguridad la intervencin

judicial es ms acusada, pero esto no se debe a participacin en la
ejecucin, sino a la introduccin de algunas medidas penitenciarias,
como las medidas de seguridad relativamente indeterminadas (28) o

(26) Las principales modificaciones del Reglamento vigente de Prisiones deri-

van del Decreto de 27 de julio de 1964 sobre rgimen y funcionamiento de tra-
bajos penitenciarios, y del tambin Decreto de 25 de enero de 1968 por el que se
modificaron 31 artculos del reglamento que citamos.
Son indirectamente normas que inciden en alguna materia muy concreta del
Reglamento, el Estatuto General de Funcionarios Civiles del Estado, de 7 de
febrero de 1964, y disposiciones que la desarrollan (en relacin con el ttulo III
del Reglamento), y las derivadas de la reforma del Cdigo Penal de 1963.
(27) La Orden de 29 de septiembre de 1948 cre cinco ejecutores de sentencias
en las Audiencias Territoriales de Madrid, Barcelona, Sevilla, La Corua y Valla-
dolid.
(28) Esta figura penitenciaria fue experimentada por Brockway en 1876 y apro-
bada por los Congresos Penitenciarios de Cincinnati y Washington de 1910. En el
de Londres de 1921 volvi a plantearse la institucin, que haba sido rechazada
por el Penitenciario Internacional de Bruselas del ao 1900, limitada a los rein-
cidentes, observndose dos. direcciones: la sajona, que propugnaba su aplicacin
a las sentencias penales, y la europea que limitaba esta figura a las medidas de
seguridad.

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la posibilidad de sustitucin de unas penas por otras (29), lo cual

exije regular la confirmacin, prolongacin o sustitucin de las me-
didas de seguridad impuestas.

III. IMPORTANCIA CUALITATIVA Y CUANTITATIVA DE LA PRIVACIN

DE LIBERTAD EN ESPAA

Aun cuando algn autor como KRIESMANN (30) afirme que la

privacin de libertad es una pena antigua, ya utilizada como medida
punitiva en el Derecho romano, al igual que en el germnico (31), no
dudamos en afirmarpor nuestra parteque la privacin de liber-
tad, como pena, es mucho ms reciente.
Cierto que, en Roma, Tulio Hostilio fund una primera crcel, a
la que seguiran la Claudina y la Mamertina; pero la finalidad de
estas prisiones, al igual que las germnicas, no era la de privar de
libertad a una persona, sino la de hacer posible la comparecencia
del inculpado ante el rgano judicial encargado de juzgarle (32).
El antecedente de las prisiones lo encontramos en las casas de
correccin, establecidaspor primera vezen el siglo xvi (33).
Estas casas de correccin daran origen a la primera crcel pro-
piamente dicha, cual fue la de Gante (ao 1775), realidad tangible
que, junto a las aportaciones doctrinales de BECCARIA (34) y Ho-
WARD (35), daran base a la Escuela Clsica Penitenciaria, cuyos pos-
tulados seran llevados por primera vez a la prctica en Filadelfia,
crendose all el primer sistema carcelario, denominado Sistema
Celular Filadlfico o Pensilvnico (36), que se perfeccionarams

(29) Son las .penas paralelas, a travs de las cuales el legislador abre la po-
sibilidad de una individualizacin judicial, ya limitada al momento de dictarse
la sentencia, ya admitido el cambio en el caso de que, durante la condena, ocu-
rrieran hechos de notable importancia que hagan presumir, racionalmente, !a
conveniencia de mutacin.
(30) KRIESMANN: Preceptiva penitenciaria, Madrid, 1917.
(31) CUELLO CALOS, en su Nueva Fenologa, tomo I, Bosch, 1958, recoge un Edicto
de Luitprando, rey de los longobardos (714-744) y alguna Capitular Carolingia.
(32) Francesco CARRARA: Programa del Curso de Derecho Criminal, dictado en
la Real Universidad de Pisa, parte general, V-II, Buenos Aires, 1944.
(331 Ernesto SEELING: Tratado de Criminologa, traduccin: Rodrguez Devesa,
Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1958.
(34) Cesar BECCARIA: Dei delitti e delle pene.
(35) John HOWAHD: The State of Prisons.
(36) El Sistema Filadlfico va unido a ideas religiosas de carcter puritano, en
su moialidad cuquera, que creen en la soledad absoluta de la celda no slo
ni siquiera fundamentalmente como castigo, sino como medio de meditacin

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 DERECHO ADMINISTRATIVO PENITENCIARIO: PROTECCIN AL RECLUSO

adelantecon el Sistema Mixto o de Auburn (37) y culminara en

el Progresivo, que es el seguido en nuestros das y que constituye
una creacin espaola, merced a la genial figura del coronel don
Manuel MONTESINOS Y MOLINA (38).
Sin embargo, si en el siglo pasado se crey descubrir en la crcel
la piedra filosofal que iba no slo a castigar e intimidar, sino sobre
todo a corregir, hoy son muchos los que creen que la prisin debe
ser objeto cuando menos de una reconstruccin, y quiz hasta de una
supresin (39).
Los psiquiatras nos dicen que la crcel predispone a la locura;
los socilogos afirman que el encierro carcelario es contrario a la
convivencia y mata espiritualmente al hombre, destruyendo en l todo
resorte activo y toda reaccin til para la vida en comn (40), y son
muchos los tcnicos carcelarios que no dudan en sealar el carcter
corruptor de la crcel, provocador de reincidencias.
Ante todas estas crticas, debidamente fundadas, un Estado y una
sociedad no tienen ms remedio que replantearse el problema de la
prisin. Este replanteamiento, y es triste decirlo, todava no se ha
producido en Espaa, cuyas crceles son, algunas veces, unas gran-
des jaulas bien protegidas y mal conservadas, en donde se castiga
a una persona humana y se intenta intimidar a toda una colectividad,
quedando la reeducacin del delincuente en un plano terico, pero
sin proyeccin prctica.
Lo primero que tiene que hacer la normativa penal y peniten-
ciaria espaola es restringir la prisin a supuestos absolutamente
necesarios. Esto obligara a suprimir las penas cortas de prisin y a

creador de dolor y arrepentimiento. Desde luego la trasposicin de esta idea reli-

giosa al campo penitenciario no deja de ser peligrosa, pues la diferencia entre
crcel y monasterio es demasiado profunda. El monje es un hombre libre que as-
pira a hacerse ms libre todava, y el recluso es un siervo que aspira a recon-
quistar su libertad.
(37) El Sistema Mixto fue implantado en la penitenciaria del Estado de Nueva
York, por el capitn Synds. Su fundamento es combinar la soledad nocturna con
una convivencia diurna en rgido silencio, necesaria para realizar trabajos peni-
tenciarios.
(38) El estudio ms completo de MONTESINOS ha sido publicado por la Revista
de Estudios Penitenciarios, ao XVII, octubre-diciembre 1962, nm. 159, en n-
mero dedicado a este hombre genial. El tema puede completarse con la obra de
Vicente Boix, Sistema Penitenciario del presidio correccional de Valencia, Imprenta
del Presidio, Valencia, 1850, y la de Rico DE ESTASEN, El Coronel Montesinos. Un es-,
paal de prestigio europeo, Madrid, 1948.
(39) Mariano Ruiz FUNES: Crisis de la prisin. La Habana, 1949.
(40) Lus JIMNEZ DE ASA: Psicoanlisis Criminal, Buenos Aires, 1947.

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 ANTONIO CANO MATA

introducir modernas figuras, tan variadas como el perdn judicial (41)

o las prestaciones obligatorias sin reclusin, el trabajo diurno en
libertad, con especial convivencia nocturna carcelaria, y, sobre todo
la pena de multa, actualizada en sentido anlogo al que se est
dando a esta sancin en los pases nrdicos y en Alemania.
La multa no es utilizada, en estos ordenamientos extranjeros, con
el tradicional sentido que se vena dando a esta sanciny que es el
que perdura en Espaa,, sino que adquiere un nuevo sentido, nti-
mamente ligado a la sociedad que la aplica, que es una sociedad de
consumo. Surge as la multa como pago peridico dinerario, progre-
sivo a los ingresos del reo y que conduce a una disminucin de los
mismos y subsiguiente necesidad de restriccin de gastos, durante
el tiempo que dura la sancin.
Ni tan siquiera puede ser admitido un pago inmediato y nico
de la multa, puesto que sta es fraccionada en mensualidades que
pueden llegar a durar largos aos, y que debe ser cuantitativamen-
te revisada, segn varen las circunstancias familiares del condenado,
o se produzca un cambio de ingresos, pues la pena se apoyafun-
damentalmente en un mantenimiento de la capacidad econmica,
a un nivel ms bajo que el habitual, por causa del hecho antisocial
cometido (42).
Despus y para aquellos supuestos en que la pena de prisin es
absolutamente necesaria, debe partirse de la existencia de unos ver-
daderos establecimientos carcelarios, que ninguna analoga pueden
tener con lo que suele ser una prisin, dentro de la cual, el respeto
a la persona del reo, perfectamente conciliable con los principios de
trabajo y disciplina, tendr que ser tan programtico como real, y
deber ir acompaado de una clasificacin escrupulosa de los reclu-
sos, una mejora de la arquitectura penitenciaria (43), una mitigacin
del problema sexual de las prisiones (permisos de salida, visitas, ejer-
cicio..., etc.) y de todos aquellos medios necesarios para que la pena
cumpla su misin reeducadora, a travs de una verdadera individua-
lizacin que debe empezar siendo legal, porque la Ley puede reco-

(41) Jos Antn ONECA: El perdn judicial, Madrid, 1922.

(425 Esta nueva configuracin de la pena de multa, exige una intima relacin
con los rganos de la Hacienda Pblica, conocedora de los ingreros reales del
condenado, y no puede proyectarse eficazmente ante una situacin social de fraude
fiscal.
(43) El primer atisbo de inters por la arquitectura penitenciaria, lo encon-
traremos en BENTHAM y su Panoptique. Segn el testimonio de DUMONT, BENTHAM
dedic al tema tres volmenes.

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nocercomo dice ANTN (44)clases de delincuentes y especies de

penas; continuar siendo judicial, con adecuada y suficiente fijacin
de los lmites mximos y mnimos de arbitrio judicial (45), y con-
cluir en fase penitenciaria, con una reglamentacin, lo suficiente-
mente flexible para hacer posible la discrecionalidad administrativa,
que quedar salvaguardada por un rgano judicial (de nuevo la idea
del juez de ejecucin de penas), que vigile la actividad administra-
tiva y la cierre con decisiones, como la de dar por terminada la
indeterminacin de una pena, o modificar por otra una sancin
paralela.
Finalmente, se proceder a la creacin de establecimientos carce-
larios, de los denominados abiertos, para aquellos supuestos, en
que la insercin del recluso en ellos, sea beneficiosa para el cumpli-
miento integral de los fines de la pena (46).

IV. RELACIN JURDICA Y PROTECCIN CARCELARIA

La entrada del reo en la prisin no le hace perder su condicin

de persona humana (47). y, por tanto, pese a su encarcelamiento,
sigue siendo lo mismo que cuando viva en sociedad sujeto, tanto
de derechos como de obligaciones, encuadrados, unos y otras, dentro
del mbito en que la vida del recluso se desarrolla.
De aqu que, desde hace aos, se hable de la existencia, en la
ejecucin de las penas, de una relacin jurdica dentro de la cual
dice FREUDENTHAL deben ser impuestas al condenado tan slo
aquellas limitaciones que correspondan a la pena fijada por el tri-
bunal sentenciador; sin que sea de mayor inters el dilucidar si la

(44) Antn ONECA, ob. cit. nota 19.

(45) El problema del arbitrio judicial, dice DROST, Das Ermessen des Strafrichter.
Berln, 1930, es una cuestin de lmites. La historia nos demuestra que, cuando
en determinados momentos se desarrolla una justicia no sujeta a Ley, nace una
corriente tendente a la juridificacin de estos poderes. De la misma forma, cuando
el legalismo es absoluto e inflexible, de inmediato se propugna por un mayor ar-
bitrio judicial.
(46) Sobre las Instituciones Abiertas, en todas sus modalidades, incluidas las
Colonias Agrcolas, vase la obra de Elias NEUMAN, Prisin abierta, una nueva
experiencia penolgica, Buenos Aires, 1962.
(47) El progreso de la nueva idea fundada en la compatibilidad de la crcel
con la persona humana, apareci magistralmente recogida por CORNIL, en su tra-
bajo Les problmes de Droit Penal apliqu et les nouvelles..., Rev. de D. P. et
de Crim., febrero 1951.

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 ANTONIO CANO MATA

relacin de derecho se da entre Estado y penado, como apunta MIT-

TERMAIER (48), o entre reo y comunidad, como defiende BROCKMANN (49).
Naturalmente, esta relacin jurdica, que encierra derechos y obli-
gaciones, tiene que ser velada por alguien.
Ni la Administracin, ni alguno de los rganos de sta, a los que
se atribuyese funcin exclusiva de vigilancia, son poderes adecuados
para llevar a efecto la vigilancia, tanto por ser ella la que realiza
la actividad, como por la nota de subordinacin o dependencia, deri-
vada del principio de jerarqua administrativa.
Es, por tanto, necesario que los rganos que cumplan con la mi-
sin de proteger la relacin jurdica sean independientes, y esta in-
dependencia slo puede encontrarse en una adecuada intervencin
judicial.
As se le quitara al recluso como dice PINATEL (50) su condi-
cin de paria y esclavo de la Administracin, asegurando, al mismo
tiempo, sus garantas y derechos, sin olvidarapunta SLIWOWSKI (51)
que la participacin judicial, en el control de la ejecucin, es una
simple consecuencia del principio de legalidad, cuyo contenidoapli-
cado al campo penitenciario exige el control de los rganos admi-
nistrativos, para garantizar que se cumplen las prescripciones y fines
de la pena, establecidos por el legislador.
Son muchos, como veremos en posteriores epgrafes, los puntos
en los que una adecuada intervencin judicial es necesaria, para
mantener, en sus justos lmites, el delicado problema de los dere-
chos y deberes del recluso frente a la Administracin, y es por eso
necesario entrar a considerar si existen o no en nuestro Ordena-
miento, los medios necesarios para velar dicha relacin de derecho-,
si para el caso de que existan son adecuados y suficientes, y, fi-
nalmente, si procede llevar a cabo alguna reforma y alcance de la
misma.

(48) W. MITTEBMAIEH: Gefngniskunde, Berln, 1954.

(49) BROCKMANN: Die Rechtsstellung das Strafgefangenen.
(50) Jean PINATEL: Traite lmentaire de Science Pnitentiaire et de Dfense
social, Librera Recueii Sirey, Pars.
(51) SLIWOWSKI: Les pouvoirs du juge dans iexcution des peines et des mesures
de securit privatives de libert, Pars, 1939.

42
 DERECHO ADMINISTRATIVO PENITENCIARIO: PROTECCIN AL RECLUSO

V. PROTECCIN AL REO EN EL VIGENTE ORDENAMIENTO JURDICO ESPAOL

En nuestro derecho, la primera proteccin al recluso, viene dada

por los propios rganos penitenciarios, que tienen a su cargo el cui-
dado del reo.
La Administracin acta o debe actuar con sometimiento al
Ordenamiento jurdico,- de aqu la presuncin de legalidad de la
actividad administrativa, principio que no tiene por qu quebrar res-
pecto a la administracin penitenciaria.
Los funcionarios de prisiones repetimos son los primeros que
deben velar para que se cumplan los derechos de los reclusos, den-
tro del establecimiento carcelario.
Esta proteccin administrativa estar adems sometida a la tu-
tela de los rganos administrativos superiores, respecto a las deci-
siones de los inferiores.
Por eso cualquier reclamacin o peticin que se haga al director
de la prisin, o persona que legalmente le represente, a la Junta
de Rgimen o a la Inspeccin de Prisiones en sus visitas, son sus-
ceptibles de revisin administrativa, si la peticin o reclamacin no
fuera atendida, a travs del recurso de alzada que, normalmente, se
proyectar hacia la Direccin General de Instituciones Penitenciarias,
y, extraordinariamente, hacia el propio ministro de Justicia.
Sin embargo, es indudable que la Administracin puede, en un
caso concreto, violar la norma y sus principios. La proteccin, en
este caso, viene atribuida a los tribunales, es decir, al Poder judicial.
Por de pronto, habr una proteccin del tribunal penal, que sigue
dotado de unas facultades, al menos inspectoras, y de liquidacin
de condena.
Pero hay tambin algo mucho ms importante, desde el punto
de vista prctico, que puede formularse asi:
Cuando el recluso entra en la crcel para cumplir una pena pri-
vativa de libertad cae dentro de la rbita penitenciaria, y, en el
captulo II, creo que demostramos que en Espaa el decir rbita
penitenciaria equivale a hablar de rbita administrativa. En esta
actividad administrativa continuada, los instrumentos del poder eje-
cutivo estn realizando una serie de actos tpicamente administrati-
vos, cuya fiscalizacin no entra dentro de la misin de los tribunales
penales. El interrogante surge con claridad:

43
 ANTONIO CANO MATA

Quin va a resolver las cuestiones de esta ndole que se plan-

teen entre Administracin y condenado?
La contestacin no admite puntos intermedios: o estimamos que
frente a los actos administrativos penitenciarios no cabe recurso al-
guno, o admitimos su fiscalizacin por los rganos judiciales que
integran la jurisdiccin contencioso-administrativa.
Esta ltima es la solucin adecuada, y no slo por razones ms
o menos genricas de legalidad u oportunidad, sino porque ese ac-
tuar administrativo, que afirmamos est sujeto a tutela, no es dis-
tinto del que constituye el objeto de la revisin jurisdiccional.
El articulo l. de la Ley reguladora de los tribunales contencio-
sos nos dir que esta jurisdiccin conocer de las pretensiones que
se deduzcan, en relacin con los actos de la Administracin pblica
sujetos al Derecho administrativo, ya sean normativos o concretos (52);
y todos y cada uno de los requisitos establecidos en este precepto,
los renen los actos administrativos penitenciarios que, por ende,
tienen que ser susceptibles de revisin judicial, ya que:
Son actos emanados de la Administracin. Ms concretamente
de la administracin penitenciaria, que es administracin es-
tatal, central o perifrica, segn el rgano actuante.
Se est actuando con sujecin al Derecho administrativo. Sera
sarcstico tan slo el pensar que la relacin recluso-Adminis-
tracin est sometida a normas privadas. Si as fuera, no cabe
duda de que los establecimientos penitenciarios estaran vacos,
ya que sin coaccin o potestad de imperio ningn recluso
permanecera en la crcel.

Si a esto aadimos que los supuestos penitenciarios no encajan

en las excepciones contenidas en la Ley contenciosa, en donde se
sealan los actos, ya polticos, ya administrativos, excluidos de con-
trol, la viabilidad de la fiscalizacin contenciosa es un hecho inne-
gable (53).

(52) Ley reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, de 27 de di-

ciembre de 1956.
El precepto i." que, casi literalmente se transcribe, permite la impugnacin de
los actos administrativos normativos (disposiciones de categora inferior a la Ley)
como de los concretos, ya sean stos singulares (por ir dirigidos a una persona),
plurales (proyeccin sobre varias) o generales (si recaen sobre una pluralidad
indeterminada de sujetos).
(53) Artculos 2. y 40 de la Ley jurisdiccional citada.

44
 DERECHO ADMINISTRATIVO PENITENCIARIO: PROTECCIN AL RECLUSO

Son mltiples las posibilidades de proteccin contenciosa (54), pero

por su relevancia hay tres que merecen especial consideracin; son
stas: las sanciones que se imponen al reo, la libertad condicional y
la redencin de penas por el trabajo.
En relacin con la disciplina carcelaria, el Reglamento de Prisio-
nes pretende su mantenimiento con base en un juego equilibrado
de correcciones y recompensas, lo que conduce a sancionar la alte-
racin del orden y estimular la observancia del buen comporta-
miento.
Por tanto, la infraccin de las normas de disciplina carcelaria por
el recluso hace nacer una serie de faltas reglamentarias que estn
tipificadassegn los casosde muy graves, graves o leves,
y tanto estas faltas como sus correlativas sanciones se encuentran,
siguiendo el principio de legalidad ejecutiva reconocido por el ar-
tculo 81 del Cdigo Penal, determinadas en los artculos 110 al 114
del Reglamento penitenciario.
Por de pronto, en dicho Reglamento se prev ya el respeto a las
garantas legales sobre los derechos de los reclusos. Por eso se dis-
pone que a cada reo se le provea de una cartilla oficial de conducta,
en la que, de forma clara, se definan las obligaciones que ha de
cumplir y los beneficios de que podr gozar dentro de su situacin,
con minuciosa expresin de las acciones y omisiones reglamentarias
ilcitas, calificacin de las mismas, sanciones, medios para obtener
informacin y formular quejas..., etc. (55).
Jugando todava dentro de la rbita administrativa, existirn to-
das esas posibles peticiones o reclamaciones a las que ya nos hemos
referido (56), contra cuya denegacin cabr la alzadaa que tam-
bin hemos hecho referencia que ordinariamente agota la va ad-
ministrativa.
Concluido el camino gubernativo nacer la posible interposicin
de recurso contencioso, mediante simple escrito, al que acompaarn
los documentos a que se refiere el artculo 57 de la Ley reguladora
de la Jurisdiccin, que deber interponerse en el plazo de dos me-

(54) En realidad, cuando haya un acto administrativo definitivo, o aun de tr-

mite, siempre que ste decida directa o indirectamente el fondo del asunto, o haga
imposible o suspenda su continuacin, sobre la base de que en uno y otro caso se
haya agotado la va administrativa. Es indiferente que el acto sea normativo o
concreto (art. 37 de la Ley contenciosa).
(55) Artculos 107 y 108 del Reglamento de Prisiones.
(56) Director o funcionario autorizado; Junta de Rgimen, o reclamacin for-
mulada en el curso de una inspeccin ante el Inspector de Prisiones.

45
 ANTONIO CANO MATA

ses, contados desde el da siguiente a la notificacin del acuerdo que

agote la va administrativa, si es expreso, o en plazo de un ao,
a contar desde la fecha de interposicin del recurso que cierre la
va gubernativa (57); recurso que deber presentarse ante el Tribu-
nal competente que tras la ltima reforma de la Ley podrn serlo
tanto las Salas de lo Contencioso de las Audiencias territoriales don-
de cumpla condena el penado (supuesto ordinario), como las Salas de
lo Contencioso del Tribunal Supremo por persona con capacidad
procesal (58), dotada de inters legtimo al menos (59), quien de-
ber interponer su recurso, asistido de abogado y procurador o de
abogado con poder bastante (60).
Seguido el procedimiento por todos sus trmites, el tribunal en-
trar a conocer del fondo de la litis, y resolver, con estimacin o
desestimacin del recurso, si la Administracin infringi el ordena-
miento jurdico o se ajust a l.
As lo ha entendido nuestro Tribunal Supremo, al declarar que
si bien la ejecucin de una sentencia en el procedimiento criminal
espaol, sea comn o castrense, corresponde a la autoridad judicial,
no puede desconocerse que, en la fase de cumplimiento de la pena,
singularmente cuando es privativa de libertad, y cualquiera que sea
la jurisdiccin que la hubiese impuesto, aparecen, junto al imperium
del tribunal sentenciador, la actividad orgnica y de servicio de los
rganos penitenciarios, a cuya actuacin ha de someterse el recluso,
desde que ingresa en el establecimiento donde ha de cumplirse la
condena (61), por lo que en la aplicacin sucesiva de las normas de
carcter penitenciario, objeto del Reglamento, no es imposible que se
provoquen actuaciones que aboquen en actos administrativos que
puedan tener sustantividad para revisin, por lo que, in genere y ab
initio, no cabe hablarse de inadmisibilidad de recursos fundados en
las normas penitenciarias (82).

(57) Articulo SB de la tantas veces citada Ley reguladora de la Jurisdiccin

Contenciosc-administrativa.
(58) Esta capacidad procesal ser inherente a cualquier persona que est en
prisin y, por tanto, unida al cumplimiento de los diecisis aos.
(59) Articulo 28 de la Ley contenciosa.
(60) Artculo 33 de la misma Ley.
(61) Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de febrero de 1966 (Sala 5.a)
(62) Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de abril de 1971 (Sala 4"). Dicha
resolucin, con muy poca fortuna, utiliza los trminos de que excepcional y con-
cretamente, en la aplicacin sucesiva de las normas de carcter penitenciario
objeto del Reglamento, no es imposible que se provoquen actuaciones que aboquen
en actos administrativos que puedan tener sustantividad suficiente para su revl-

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 DERECHO ADMINISTRATIVO PENITENCIARIO: PROTECCIN AL RECLUSO

La tutela judicial contenciosa se extiende tambin a a libertad

condicional, materia que, por su importancia, constituye otro punto
de especfico estudio.
La libertad condicional integra el ltimo grado de nuestro siste-
ma penitenciario, de carcter progresivo (63); libertad condicionada
que tiene que proyectarse sobre todo recluso que rena los siguien-
tes requisitos:
Condena de reclusin, presidio o prisin que exceda de un ao.
Cumplimiento de las tres cuartas partes del total.
Clasificacin en el tercer grado de prelibertad (64).
Que ofrezca garantas de hacer vida honrada en libertad.
Sometimiento a tutela y vigilancia de un delegado-patrocinador.
Buena conducta.

Obsrvese la existencia de una serie de requisitos en los que cabe

una errnea interpretacin administrativa arbitrio y que, por ende,
exigen la intervencin judicial, so pena de indefensin al reo.
Cierto que los expedientes de libertad condicional, una vez apor-
tados los documentos preceptivamente exigidos, pasan por el tamiz
de una pluralidad de rganos administrativos, pues dichos expedien-
tes (65) son examinados no slo por la Junta de Rgimen del esta-
blecimiento carcelario, sino por la Comisin Provincial de Libertad
Condicional, Seccin de Libertad Condicional (enclavada en la Direc-
cin General penitenciaria), Comisin penitenciaria del Patronato
Nuestra Seora de la Merced, y por el ministro de Justicia, como
fase ltima antes de llegar al Consejo de Ministros en el que, en

sin contenciosa, por lo que in genere et ab initio no puede declararse la inadmi-

sibilidad de cualquier recurso basado en el Reglamento. Pienso que lo excepcional
ante un acto administrativo con propia sustantividad (en la forma que seala e
artculo 37, ya recogido, de la Ley contenciosa) sera que condujera a la inadmi-
sibilidad del recurso, no a su admisibilidad, que es la regla base o principio.
(63) Est regulada en los artculos 98 y 99 del Cdigo Penal y 53 al 64 del
Reglamento de los Servicios de Prisiones.
(64) Previsto en el articulo 48 del Reglamento.
(65) Los documentos, que deben incluirse en el expediente para la concesin
de este beneficio, son los siguientes: testimonio de sentencia y liquidacin de
condena; certificacin del tiempo redimido; informes favorables de las personas
que han intervenido en la observacin y tratamiento del recluso; acreditar el
empleo o medios de vida de que disponga en libertad el interesado; caso de pro-
puesto por haber cumplido los setenta aos, certificacin de nacimiento e informe
del mdico penitenciario, a ms de justificante de la persona o institucin que s<e
haga cargo del anciano; certificacin literal del acta de la Junta de Rgimen, con
la opinin de cada uno de sus miembros acerca de las garantas de vida honrada
en libertad del penado.

47
 ANTONIO CANO MATA

definitiva, reside la potestad de concesin; pero no es menos cierto

que ni la intervencin del Consejo de Ministros supone la imposibi-
lidad de infracciones legales.
As lo ha entendido el Tribunal Supremo al admitirsin reserva
algunaque el beneficio de la libertad condicional, como ltimo
perodo del sistema penitenciario progresivo, no es otra cosa, en su
aplicacin, que una serie de actos administrativos que garantizan
la funcin reparadora, en congruencia con las exigencias de la indi-
vidualizacin de la pena y la readaptacin social del penado; actos
que tienen su pauta normativa en el artculo 53 del Reglamento de
Prisiones, por lo que no existe motivo alguno de incompetencia juris-
dicional que despoje a los tribunales contenciosos de su potestad
revisora (66).
Tambin en materia de redencin de penas por el trabajo terce-
ro de los puntos especficamente denominadosjugar plenamente
la intervencin judicial revisora.
Esta institucin, que constituye una destacada particularidad del
sistema espaol, y que vino, en sus orgenes, impuesta por las ne-
fastas consecuencias que lleva aparejada toda guerra civil (67), tiene
por objeto el que puedan redimir su pena por el trabajo, desde que
sean firmes las sentencias respectivas, los condenados a penas de
reclusin, presidio o prisin; abonndole al recluso trabajador, para
el cumplimiento de la pena impuesta, un da por cada dos de tra-
bajo; tiempo redimido que juega a efectos de concesin de la libertad
condicional (68).
La redencin de penas por el trabajo queda proscrita, tanto a los
que quebranten la condena o intenten quebrantarla, aunque no lo-
gren su propsito, como a los que reiteradamente observen mala
conducta carcelaria (69).

(66) Sentencia, ya citada, de la Sala 4.' del Tribunal Supremo de 22 de febrero

de 1966.
(67) La redencin de penas por el trabajo naci por Orden ministerial de 7 de
octubre de 1938. Fue incorporada al Cdigo Penal de 1944 y ha sido ltimamente
modificada en la reforma de 1963. Est recogida en el artculo 100 de nuestro
primer Cuerpo penal sustantivo y en los preceptos 65 a 73 del Reglamento de los
Servicios de Prisiones.
(68) El artculo 68 del Reglamento de Prisiones previene que el trabajo vlido
para la redencin puede ser retribuido o gratuito, intelectual o manual, realizado
dentro o fuera del establecimiento carcelario; pero en todo caso habr de ser
de naturaleza til.
(69) El Patronato de Nuestra Seora de la Merced, vista la propuesta de la
Junta de Rgimen y antecedentes acompaatorios, es el encargadoen cada caso
de valorar, en das de trabajo, el esfuerzo realizado.

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 DERECHO APMINISTRATIVO PENITENCIARIO: PROTECCIN AL RECLUSO

Que la posibilidad de revisin judicial en esta materia es posible,

lo demuestra no slo la construccin terica que hemos intentado
esbozar en este trabajo, sino la doctrina jurisprudencial general, y la
sentencia de la Sala 4.a del Tribunal Supremoya citadade 13 de
abril de 1971, en particular.

VI. INSUFICIENCIA DE LAS NORMAS PROTECTORAS

Si nos limitamos a la lectura de lo que en el anterior epgrafe

hemos expuesto es posible que lleguemos a la conclusin de que los
derechos de los reclusos estn suficientemente garantizados en el
Ordenamiento jurdico espaol, tanto por la intervencin de los r-
ganos judiciales penales, como por el habitual control que de los
actos de la administracin penitenciaria pueden hacer las Salas de
lo contencioso-administrativo.
Sin embargo, cuando profundizamos en el problema de las ga-
rantas nos damos cuenta de que las existentes son ms ilusorias que
reales, aunque afortunadamente la ilusin no sea completa del
todo. Por eso tenemos que convencer de esa insuficiencia de las me-
didas de control administrativo, para demostrar la necesidad de pro-
mulgar nuevos cauces de proteccin que, hoy por hoy, constituyen
lege ferenda. Intentmoslo.
La vida del recluso en la prisin est ligada a un cmulo de
pequeas cosas que, unidas entre s a lo largo de das y noches,
forman el medio ambiente carcelario, en donde un conjunto de per-
sonas humanas van a vivir alejadas de la sociedad. Pinsese en el
trabajo y sus modalidades, en la educacin religiosa, social e inte-
lectual, en la formacin profesional, en el vestuario, asistencia social
a la persona del reo, variaciones de horarios que sirvan para paliar
la monotona de la prisin..., etc.
Estas pequeas cosas forman toda una vida, y las faltas de gene-
rosidad en tales extremosy otros muchos que podran citarsepue-
den no slo destruir una vida, antisocializndola todava ms, sino
crear al recluso unas restricciones que ni estaban previstas en la pena
ni son las propias de un racional sistema carcelario.
Ademsadministrativamente hablandolos rganos gubernati-
vos estn dictando en los extremos apuntados, y en todos aquellos
que forman la vida cotidiana de la prisin, actos administrativos de

4Q
REVISTA DE ADMINISTRACIN' PUBLICA, 76.-4
 ANTONIO CANO MATA

forma ininterrumpida, que se formulan raramente por escrito y ordi-

nariamente en forma verbal y hasta mmica. El intentar controlar
esta continuada vivencia carcelaria, que la Administracin dirige, es
imposible con los medios de proteccin que el recluso tiene a su
alcance.
Quiz se piense que lo que antecede no exige un control judicial,
que de existir seraen todo casoinoportuno e indeseable, porque
equivaldra a introducir un poder extrao al director de la crcel (70).
Personalmente no acepto esta posicin, como luego se ver al pedir
la introduccin del juez de ejecucin de penas.
En todo caso, y ya se admita o no la anterior postura, que a algu-
nos parecer de intromisin judicial en los quehaceres administrativos,
lo que vamos a dejar claro es que la proteccin judicial inoperante
no slo se proyecta a los mltiples aspectos llammoslos cotidia-
nos apuntados, sino que se extiende y revela en puntos tan cruciales
como las sanciones, la libertad condicional o la remisin de penas, a
que nos referimos ampliamente en el anterior captulo.
Cierto que el recurso contencioso-administrativo que, al estimarse,
conduzca a la anulacin de una sancin ad exemplum. muy gra-
ve a la que injustamente haya sido condenado el recluso va a
producir efectos muy favorables para ste, ya que le har reunir un
requisito necesario para poder gozar de los beneficios de libertad
condicionada y redencin por trabajo. Sin embargo, el conformarnos
con esto es insuficiente.
En primer lugar (y seguimos recordando las sanciones administra-
tivo-penitenciarias), es prcticamente seguro que cuando recaiga sen-
tencia firme la sancin har ya mucho tiempo que ha sido cumplida,
dado el principio de ejecutividad de los actos administrativos y la
parquedad con que la Administracin los suspende (71). La repara-
cin es en este caso imposible y tan slo podr conducir a una valo-
racin en dinero, que el recurrente o perjudicado puede no desear;
toda vez que no parece lgico seguir otro camino, cual sera el dejar
en manos del antijurdicamente castigado un llammoslo as sal-

(70) Por supuesto que la mayor parte de los funcionarios penitenciarios recha-
zan tericamente la intervencin judicial a que nos referimos.
(71) Los actos administrativos son inmediatamente ejecutivos, sin que la inter-
posicin de recurso salvo disposicin expresa en contrario suspenda dicha eje-
cucin, que la Administracin podr acordar, de oficio o a peticin de parte, cuando
la reparacin futura sea imposible o difcil, o la impugnacin se funde en alguna
de las causas de nulidad de pleno derecho (arts. 44, 101 y 116 de la Ley de Proce-
dimiento Administrativo de 17 de julio de 1958).

50
 DERECHO ADMINISTRATIVO PENITENCIARIO: PROTECCIN AL RECLUSO

do a su favor que le sirva para enjugar otra futura y real infraccin

de anlogas caractersticas en cuanto a su gravedad sancionadora.
Pero abandonemos el problema de las infracciones y veamos lo que
puede ocurrir con la libertad condicional.
En esta materia la Administracin no acta con discrecin, sino
en forma muy reglada (72). Cumplidos los requisitos legalmente exigi-
dos, la libertad condicionada deber llevarse a cabo.
Sin embargo, hasta la terminacin del procedimiento al que antes
nos referimos esquemticamentehay un largo camino a seguir, y
nada impide el que, en esa va, las dilaciones y hasta la paralizacin
pueda producirse.
Que de estas violaciones procedimentales surjan responsabilidades
gubernativas, y hasta penales, para el funcionario o funcionarios cau-
santes de la negligencia es algo posible, pero las sanciones que por
esta causa pudieran imponerse a las personas que constituyen el so-
porte fsico de los rganos administrativos no solucionan el problema
fundamental, que no es otro que el desfase temporal o aplicacin
tarda de la libertad condicional.
Pinsese en una Administracin que en determinados momentos
de su historia, ya por incalificables razones polticas o por la mons-
truosa deformacin moral y jurdica de sus altas autoridades, pudiera
venir actuando con deliberadas dilaciones en la aplicacin de este
beneficio no slo a un delincuente, sino a grupos de reclusos. Pinsese
ad exemplum en los delincuentes polticos (73). El resultado a que
se llegara sera bien simple: cuando el reo tuviese en sus manos la
sentencia del tribunal, reconociendo su derecho a disfrutar de la con-
dicionada libertad, a que nos venimos refiriendo, es posible que la
totalidad de la pena estuviese ya extinguida y el preso-recurrente en
libertad, toda vez que antes de obtener la resolucin judicial hubiera
tenido que agotar la va administrativa y concluir la judicial.
Si a esto aadimos que judicialmente el acto administrativo im-
pugnado es susceptible de ser suspendido, si bien esta suspensin
ofrece especial dificultad dado que tendra que producir la salida del

(72) La existencia de requisitos como los de garanta de hacer vida honrada

en libertad, que observe buena conducta, etc., no impide su fiscalizacin judi-
cial. En caso lmite a travs de la concrecin judicial de las anteriores expresiones,
a la luz de los conceptos jurdicos indeterminados que entraan.
(73) Dentro de los delincuentes polticos o de los comunes en su caso podra
establecer de facto la Administracin las subcategoras que le viniese en gana.

51
 ANTONIO CANO MATA

recurrente de la prisin, no cabe duda conforme apuntbamos que,

en la prctica, las garantas judiciales de los reclusos son ms apa-
rentes que reales (74).
Parecidas consideraciones podran hacerse respecto a la redencin
de penas por el trabajo, lo que nos lleva a la conclusinya apun-
tada que no puede ser excesivamente halagea: las medidas
protectoras vigentes en el actual Ordenamiento espaol para la sal-
vaguarda del recluso son muy restringidas en la prctica por su
aplicacin a pocos supuestos; adolecen de lentitud, dada la va admi-
nistrativa y contenciosa que hay que recorrer; devienen por tanto
en tardas, porque con frecuencia la situacin injusta que pretenden
remediar se ha podido extinguir, yen definitivahasta el camino
se encuentra excesivamente juridificado, pues para dar justa solucin
a problemas tan vivos, reales y, al mismo tiempo, tan limitados en
tiempo y espacio, cuales son los que plantea la entrada de un ser
humano en la crcel, no es necesario seguir procedimientos tan tupi-
dos que podran ser simplificados en el camino procesal a seguir,
conforme veremos a continuacin.

VII. DE LEGE FERENDA

Si el vigente procedimiento espaol de garanta a los derechos del

reo es como acabamos de ver insuficiente e inadecuado, habrn
de buscarse nuevos caminos con el fin de que se llegue a cumplir
con efectividad un postulado umversalmente admitido, cual es la tu-
tela de los derechos de los condenados a penas privativas de libertad.
Al buscar estos caminos pueden seguirse dos direcciones distintas,
que pasamos a exponer a continuacin.

(74) La interposicin del recurso contencioso tampoco impide a la Administra-

cin ejecutar el acto o disposicin impugnada, salvo que el Tribunal acuerde la
suspensin, que procede cuando la ejecucin hubiere do causar daos o perjuicios
de reparacin difcil o imposible; suspensin que puede pedirse en cualquier estado
del proceso y que constituye un incidente especial, de simultnea tramitacin, que
exigir el que el Tribunal, si acordare la suspensin y puede resultar dao o per-
juicio para los intereses pblicos o terceros, exija caucin en metlico o fondos
pblicos a constituir en la Caja de Depsitos o sus sucursales o en las de las Cor-
poraciones locales, y sin que el acuerdo de suspensin pueda llevarse a efecto hasta
que quede constituida la caucin (arts. 122 a 125 de la Ley contenciosa).

52
 DERECHO ADMINISTRATIVO PENITENCIARIO: PROTECCIN AL RECLUSO

A) Proteccin por rganos judiciales contencioso-administrativos

La base del sistema sera la de mantener las instituciones peniten-
ciarias bajo la rbita revisora de los tribunales contenciosos. Este
camino no nos parece el ms adecuado, tanto por la formulacin
hecha (75) acerca del entronque orgnico y sistemtico de lo peni-
tenciario con la ciencia y el Derecho penal, de los que forma parte,
como por la dificultad prctica de que un tribunal contencioso, a
travs del recurso, pueda conocer la vida carcelaria y comprender
los problemas humanos que el recurso entraa. De todas formas, den-
tro de esta lnea, repetimos inidnea, podran establecerse unas mejo-
ras procedimentales que, si bien no nos llevaran a puerto seguro, s
podran ayudar a mitigar el problema de la eficacia de los derechos
de los reclusos.
Por de pronto, en el campo administrativo la tramitacin tendra
que abreviarse. Principio bsico sera el establecer que desde la peti-
cin del recluso, o la impugnacin del acto,- hasta la terminacin del
procedimiento administrativo no pueden transcurrir ms de treinta
das naturales todos ellos hbiles para que se dicte resolucin o
resoluciones administrativas hasta agotar esta va, debiendo los re-
cursos seguirse de oficio (76) para el caso de que su resolucin sea
total o parcialmente desestimatoria a la peticin o reclamacin admi-
nistrativa del solicitante. Transcurrido dicho plazo sin notificacin de
resolucin definitiva en va administrativa, se entiende desesti-
mada la peticin o queja en forma presunta (silencio administrativo
negativo), quedando abierto el camino judicial.
Esto, por supuesto, no puede impedir el que la Administracin si
lo cree oportunosiga actuando procedimentalmente; actividad que
slo podr provocar ya una ampliacin del recurso, ya la satisfaccin
extraprocesal de la pretensin (77).
Abierta la va contenciosa, los trmites judiciales al igual que
antes hemos apuntado de los administrativostienen que modificarse
para impulsar la rapidez procesal.
(75) Captulo II de este trabajo, Naturaleza jurdica del Derecho penitenciario-.
(76) Bastar con la simple notificacin al recurrente de las resoluciones que se
dicten, en las que deber sealarse que el recurso que procede que se especifi-
car ha sido ya remitido al rgano que de l debe conocer. Siempre cabr el
desistimiento o renuncia, pero lo que no puede tener viabilidad en esta configura-
cin procedimental, es la caducidad.
(77) Esta figura procesal es una pura y simple forma de terminacin anormal
del proceso. Est regulada en el artculo 90 de la Ley contenciosa.

53
 ANTONIO CANO MATA

Vase que en lo que a continuacin expondremos no hay crea-

cin procedimental extraa a las normas y los principios que ins-
piran la vigente Ley contenciosa. Las bases sobre las que se construye
el proceso no ofrecern diferencias que puedan considerarse como
extraas respecto al texto legal citado, que ser de aplicacin a lo
no dispuesto en el procedimiento especial, que bien podra insertarse
en el captulo IV, seccin 4.a, de la tan citada Ley reguladora de la
Jurisdiccin Contencioso-administrativa, bajo la rbrica Procedi-
miento penitenciario.
Sus especialidades sern las siguientes:
1. El rgano competente para conocer del proceso ser, en todo
caso, las Salas de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Terri-
torial en cuyo territorio est sito el establecimiento carcelario de donde
derive el recurso (78).
2 La capacidad procesal la tendr, en todo caso, quien se encuen-
tre en prisin, y si la accin ejercitada es pblica, las personas a que
se refieren los preceptos de la Ley vigente (79).
3. La accin ser pblica con el fin de exigir el que la Adminis-
tracin observe todas las prescripciones legales en los actos concretos
de aplicacin de reglas penitenciarias. Si la impugnacin es norma-
tiva, debe regir igual principio (80).
4. El poder de postulacin podr ser ejercido por el propio inte-
resado a cuyo favor nazca un derecho o inters jurdico, personal
y directo. En defecto de este ejercicio personal, normativa general que
exige la intervencin de abogado y procurador, o simplemente abo-
gado con poder al efecto.
Si el ejercicio de la pretensin es pblico, ser obligatoria la en-
trada de los profesionales referidos en una u otra de las formas pre-
vistas (81).

(78) Este precepto es, por supuesto, muy simple y puede haber complejidades
que podra completar la norma por la simple aplicacin de las reglas generales
establecidas en la Ley contenciosa, y aplicacin subsidiaria de la disposicin
adicional 6.* de la misma Ley.
(79) Aplicacin del articulo 27 de la Ley jurisdiccional.
(80) El principio de accin pblica deber ofrecer, por tanto, una absoluta
identidad con el sistema seguido por la Ley del Suelo.
(81) La propia defensa y representacin por los interesados ser de configu-
racin anloga a la de los funcionarios pblicos en el procedimiento especial.
En los dems casos regirn las disposiciones del articulo 33 de la Ley de la
Jurisdiccin contenciosa.

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 DERECHO ADMINISTRATIVO PENITENCIARIO: PROTECCIN AL RECLUSO

5. El recurso se iniciar, ya por simple escrito, ya mediante

demanda a eleccin del actor, y se resolver en el plazo de treinta
das por el tribunal.
Esta discrecionalidad procedimental puede parecer peligrosa, pero
el propio legislador ya la admite para otros procedimientos especia-
les, cuales son los de elecciones (82).
6. Cualquier incidente que se plantee se resolver en la senten-
cia que se dicte, cuyo contenido tendr la triple posibilidad de inad-
misibilidad, estimacin y desestimacin del recurso, prevista en la Ley.
7. Contra la sentencia que se dicte no se dar recurso alguno,
ordinario o extraordinario, salvo el impropiamente llamado de acla-
racin (83) y la apelacin extraordinaria en inters de Ley.
En este ltimo caso, la interposicin del recurso en nada dilatar
la ejecucin de la sentencia.
8. En adecuacin a la Ley Orgnica del Estado, la ejecucin de
la sentencia ser judicial (84), para lo cual el tribunal acompaar al
testimonio de la sentencia, oficio sealando las medidas concretas
que la Administracin debe realizar para el cumplido efecto de la
sentencia.
En el improrrogable plazo de diez das las sentencias debern eje-
cutarse, conforme a las normas judicialmente dadas. Si no se hiciere,
por cualquier causa, el propio tribunal ordenar lo conducente al
efecto, que ser realizado en forma inmediata por las autoridades y
rganos de toda clase a quienes se requiera; todo ello sin perjuicio
de las responsabilidades gubernativas o penales a que hubiere lugar.
9. Las sentencias que se dicten en esta materia en ningn caso
podrn suspenderse ni declararse inejecutables (85).

(82) En los des procedimientos de elecciones, es decir, en el de impugnacin

de la validez de elecciones, y subsiguiente proclamacin de concejales o diputados
provinciales, y en el que se proyecta sobre los actos de las Corporaciones locales,
resolviendo acerca de las condiciones legales de los proclamados, rigen las espe-
cale; disposiciones del artculo 119, 3. de la Ley citada.
(83) No haran falta excesivos argumentos para demostrar que la aclaracin
nada tiene que ver con la configuracin jurdica de los dems recursos.
(84) La funcin jurisdiccional juzga y hace ejecutar lo juzgado en los juicios
contencioso-administrativos, segn precepta el artculo 31 de la Ley Orgnica del
Estado de 10 de enero de 1967.
(85' Subsiguiente inaplicacin de los artculos 105 y concordantes de la Ley
contenciosa.

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 ANTONIO CANO MATA

B) Proteccin a travs del juez de ejecucin de penas

El anterior sistema, que sera una continuacin mejorada del exis-

tente, es y no nos cansaremos de repetirlo insuficiente por las
razones que ya hemos expuesto y no vamos a volver a reiterar.
Por eso afirmamos que la proteccin de los derechos de los reclu-
sos slo puede llevarse a cabo eficazmente mediante la sugestiva
intervencin del juez de ejecucin de penas.
La figura del juez de ejecucin de penas est vislumbrada, desde
pocas remotas, en las visitas a las crceles por jueces y magistrados,
cuyo establecimiento se encuentra en Cuerpos legales tan antiguos
como el Cdigo Teodosiano, que ordenaba a los magistrados la. ins-
peccin semanal de las prisiones (86).
Doctrinalmente, el postulado de la intervencin judicial en la eje-
cucin lo exigirn desde FEBRI (87) a PINATEL (88) o desde SANDO-
VAL (89) a DORADO MONTERO (90), en nuestra patria y se repetir en
los numerosos congresos penitenciarios desde el internacional de Lon-
dres de 1925 a nuestro das (91).
Sin embargo, a Brasil le compete el honor de haber sido el primer
Estado que de forma decidida implanta la figura del juez de ejecucin
de penas, instaurada en la Ley federal de 1922 (92).
Este juez de ejecucin de penas, en la configuracin brasilea (93),
tiene, a nuestro entender, una amplitud de funciones que parece exce-
siva. Este juez brasileo no se limita a la aplicacin de ciertas figuras

(86) Georges PICCA, El juez de la aplicacin de las penas, Revista Internacional

de Polica Criminal, noviembre 1962.
(87) FEHRI, en su Sociologa criminal, 5.' ed., Turin, 1930, propona la creacin
de Comisiones de ejecucin penal, con destacada intervencin judicial en las
mismas.
(88) PINATEL, obra citada en nota 50.
(89) Bnardino DE SANDOVAL: Tratado sobre el cuidado que se debe tener de los
presos pobres. Este libro ha sido objeto de reimpresin con ocasin del Primer
Congreso Hispano-Luso-Americano y Filipino de Madrid-Salamanca (ao 1952).
(90) DORADO MONTERO: El derecho protector de los criminales, Madrid, 1916.
(91) Si en el primer Congreso Penitenciario Internacional de Londres, de 1872,
hizo su aparicin la libertad condicional, en el de 1925 (segundo de Londres y
noveno de los Penitenciarios Internacionales) se defendi de forma categrica el
principio individualizador, con acusada intervencin judicial en la ejecucin.
(92) Confirmado por el Cdigo de Procedimiento penal de 1940 y disposiciones
posteriores.
(93) La figura brasilea del juez de Ejecucin de Penas fue prolijamente des-
arrollada por el profesor de la Universidad de Ro doctor MENDES DE ALMEIDA (ponen-
cia de dicho profesor) y apuntada por HERZOG en sus estudios sobre el sistema peni-
tenciario brasileo (Le Systme pnitentiaire du Brasil, Recueil Sirey, 1950).

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 DERECHO ADMINISTRATIVO PENITENCIARIO: PROTECCIN AL RECLUSO

jurdicas (libertad condicional, ad exemplum) y a la vigilancia del

rgimen penitenciario, con resolucin de las reclamaciones y peticio-
nes del reo, sino que esboza todo el rgimen carcelario a travs de
las instrucciones dadas a los directores de los servicios penitenciarios.
Mejor concrecin de esta figura es la existente en los Ordena-
mientos jurdicos italiano y francs.
El Estado italiano crea el juez de ejecucin de penas, con el nom-
bre de juez de vigilancia (giudice di Sorveganza), en el Cdigo
penal de 1930 (94), viniendo configurado como rgano unipersonal
judicial, con amplias funciones decisorias, de vigilancia o inspectoras
y consultivas (95), entre las cuales nos interesa resaltar la resolucin
de todas las reclamaciones de los penados contra los actos adminis-
trativos recurridos, siendo l quien ordena el traslado del reo a esta-
blecimientos de castigo, as como su vuelta al rgimen normal y el
ingreso en establecimientos penitenciarios especiales (96).
Es, pues, este juez de vigilancia italiano el rgano a travs del
cual se canaliza toda la vigilancia sobre la ejecucin de las penas,
teniendo a su cargo la aplicacin de medidas individualizadoras y
siendo el encargado de mantener el principio de legalidad peniten-
ciaria al convertirse en el rgano de salvaguarda de los derechos de
los reclusos frente a un posible abuso administrativo.
Francia es otro de los pases que establece el juez de ejecucin,
y quiz el que ms tuvo que luchar por su implantacin (97).

(94) Artculo 144 del Cdigo Penal italiano de 1930, artculo 585 del Cdigo de
Procedimiento penal y artculo 4. del Reglamento de Institutos de Prevencin
y de Pena de 1931.
(95) VASSALLI Y ERRA: Les grandes systmes penitentiaires actuis. Le Juge de
Surveillance, tomo I, Pars, 1970.
(96) Las crticas italianas que se hicieron a esta institucin han sido favora-
bles. Sin embargo, se ha sealado la necesidad de que se acelere la formacin
especializada de estos rganos judiciales, asi como el de su seleccin, pues, como
deca MESSINI (Ruggiero MESSINI: II Giudice di Sorveglianza nell'ordinamento
Giudiziario, Rivista di Diritto Penitenziario, julio^agosto 1933), no es suficiente
con una especializacin terica, pues, si esta preparacin no va acompaada de
una gran capacidad de entrega y una gran comprensin a la persona del recluso,
su misin naufragar en la incomprensin y el desaliento.
(97) Hemos omitido cualquier consideracin del juez de Ejecucin de Penas
portugus, introducido por Ley de 16 de mayo de 1944, puesto que los Tribunales
de Ejecucin de Penas portugueses no tiene nada que ver con la figura jurdica
que estudiamos. Sus funciones son exclusivamente de decisin y proyectadas, en
forma primordial, respecto a las medidas de seguridad. Ms acertados hubieran
sido los nombres de Tribunales de Seguridad (vase Jos BBLEZA DOS SANTOS: FA
juez de Ejecucin de Penas en Portugal, Revista de la Escuela de Estudios Peni-
tenciarios, ao XII, nm. 122, mayo-junio 1956).

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 ANTONIO CANO MATA

El profesor LAGUA (98) se entretiene con aguda percepcin en

hacernos observar las fisuras que poco a poco se establecieron en el
rgido sistema francs de divisin de poderes, y que se inici con
el Decreto creador de las Comisiones de Vigilancia de las Prisiones,
de 20 de octubre de 1810, y culmin con la Ley de Procedimiento
penal, de 31 de diciembre de 1957, que establece en el Derecho fran-
cs tres innovaciones fundamentales: el estudio de la personalidad
del delincuente, el sistema de prueba y el juez de aplicacin de
penas (99).
Al igual que en el Ordenamiento italiano, el juez de aplicacin
de penas francs tiene un corolario de funciones de decisin, inspec-
toras y consultivas, entre las cuales destaca la de ser el nico com-
petente para anular una medida por l dictada en beneficio del
reo, decidiendo la modalidad de tratamiento a que ser sometido el
recluso, orientando consecuentemente la individualizacin penitencia-
ria, y aun no interviniendo en funciones disciplinarias, es l quien
ordena la reduccin de la fase celular inicial o la vuelta a otro pe-
riodo anterior (en el sistema progresivo), decidiendo sobre el trabajo
al aire libre, concediendo los permisos de salida, teniendo a su cargo
la remisin condicional de los penados en rgimen de prueba, propo-
niendo las modificaciones a las normas dadas para los reclusos que
se encuentren en situacin de libertad condicional, etc. (100).
Pues bien, la figura del juez de ejecucin de penas, con el sentido
y alcance que a continuacin expresaremos, y que no es un simple
postulado terico, sino una realidad prctica vigente desde hace va-
rios aos en sistemas jurdicos tan anlogos al nuestro como el italiano
o francs, es a nuestro entender el sistema ms racional y ade-
cuado para proteger de una manera eficaz, real y habitual no slo
los derechos de los reclusos, sino toda su proyecccin penitenciaria
(si queremos dotar a sta de su verdadero sentido finalista): reedu-
cacin, correccin, resocializacin o cualquier otro trmino anlogo
que queramos utilizar buscada en aras del principio individualizador.
Al futuro Juez de ejecucin de penas espaol, rgano unipersonal,

(98) Alberto LAGUA ARRAZOLA: El juez de aplicacin de las penas en Francia,

Anuario de Derecho Penal y Ciencias Penales-, mayo-agosto 1959, tomo XII, fas-
cculo II.
(99) En el estudio de la personalidad del delincuente tienen un relevante inters
las que podemos denominar Clnicas criminolgicas, dotadas de todos los ade-
lantos tcnicos exigibles para el conocimiento integral del delincuente.
(100) En orden a las funciones, vase el libro de Pierre BOUZAT y Jean PINATEL:
Traite de Droit Penal et de Criminologie, tomo I; Droit Penal General, Pars, 1963.

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 DERECHO ADMINISTRATIVO PENITENCIARIO: PROTECCIN AL RECLUSO

perteneciente a la carrera judicial y nombrado con carcter perma-

nenteprevia oposicin restringida (101), le podran estar encomen-
dadas las siguientes funciones decisorias:
1.a Ser rgano de apelacin ante el cual el reo podr recurrir
cuando haya sido sancionado por los rganos penitenciarios, cual-
quiera que sea el que haya impuesto el castigo y bien sea ste muy
grave, graves o leves; reclamacin que deber interponerse en
el plazo de cinco das a partir de la notificacin de la sancin (102).
En los casos en que el reo no recurra contra esta correccin de la
Administracin, en el plazo expresado, el director del establecimiento
carcelario pondr en conocimiento del juez ejecutor la sancin im-
puesta, su causa y la firmeza de ella.
2.a Ser el nico competente para dictar una medida de traslado
del reo a otro establecimiento de castigo, lo que haren su caso
a peticin del director de la prisin; todo ello sin perjuicio de los
recursos procedentes, o de la suspensin de esta medida hasta que
sea firme la reclamacin interpuesta.
3.a Ordenar en su da la vuelta al rgimen o establecimiento
penitenciario ordinario.
4.a Ser el nico competente para anular una medida dictada en
beneficio del reo.
5.a Decretar la admisin del recluso al rgimen de semilibertad,
con sealamiento de la suma que semanalmente debe abonarse al
establecimiento carcelario.
6.a Conceder los permisos de salida.
7.a Conceder la libertad condicional.
8.a Conceder el beneficio de la redencin de penas por el trabajo,
computandoen su momentoel tiempo que por tal trabajo debe
serle computado. .
9.a Llevar a su cargo la asistencia carcelaria del reo y su
familia.

(101) El sistema seguido para los magistrados-especialistas de las Salas de o

Contencioso-adirinistrativo podra servir de pauta para la seleccin de los jueces
de ejecucin.
(102) Se creara asi un procedimiento que debe configurarse por su celeridad
y por la aplicacin del principio inquisitivo. Es decir, independientemente de los
medios de comprobacin solicitados por recurrente y Administracin demandada,
el juez, de oficio, practicar cuantas medidas sean necesarias para conocer la rea-
lidad de los hechos.

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 ANTONIO CANO MATA

Entre las funciones inspectoras o de vigilancia que debern tener

los futuros jueces de ejecucin de penas espaoles, merecen en
nuestra opininuna especial atencin las siguientes:
1.a Vigilar la aplicacin de las normas penitenciarias por parte
de los funcionarios encargados de la custodia de los reos, poniendo
en conocimiento del director de la penitenciara las violaciones que
se observen.
2.a Vigilar la aplicacin de las medidas penitenciarias a cada
recurso en particular y, a la vista de lo que se acte, dirigirse al
director de la prisin, sealando las variaciones penitenciarias que
deben implantarse, en el caso concreto.
3.a Vigilar para que nicamente se causen al reo las limitaciones
que se fijan en la sentencia.
4.a Todo incidente ocurrido en la prisin le deber ser notificado,
interviniendo en su resolucin como rgano decisor de los mismos.
5.a Si ocurriese algn hecho extraordinario que pudiera repercu-
tir de forma definitiva sobre el reo (103), lo pondr en conocimiento
del tribunal sentenciador a los efectos penales oportunos, sin perjui-
cio de que, dentro de sus atribuciones, se adopten de inmediato las
adecuadas medidas, si fuera necesario, para salvaguardar el principio
individualizador.
Puede observarse que esta misin de vigilancia tiene una doble
proyeccin: general y particular.
La vigilancia e inspeccin general se ejercer interviniendo y co-
nociendo la vida de la prisin en su configuracin genrica. La par-
ticular se plasmar en un expediente individual, que abarcar desde
los antecedentes del penado a los ltimos hechos de relevancia que
se produzcan, respecto al mismo, en su trayectoria carcelaria.
Finalmente, y en cuanto a las funciones consultivas, con carcter
general, el juez ejecutor emitir informes sobre cualquier modifica-
cin penitenciaria, as como sobre ciertas figuras: amnistas, indul-
tos, etc.
Por supuesto que las misiones que acabamos de esbozar son sim-
ples notas que deben precisarse, concretarse en sus lmites y posi-

dos) Pinsese en la averiguacin de nuevos hechos, de trascendencia a efectos

de culpabilidad o inocencia, o circunstancias modificativas relevantes, asi como
constancia de error judicial (amplio sensu) u otras causas anlogas a las expuestas.

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 DERECHO ADMINISTRATIVO PENITENCIARIO: PROTECCIN AL RECLUSO

blemente ampliarse (104), pero quiz podran servir como punto de

partida para una posible legislacin en el sentido que propugnamos,
a travs de la cual creemos que podr nacer un instrumento que no
slo garantice la proteccin total y absoluta del reo y sus derechos,
sino que pueda servir para hacer de nuevo al penado un ser til a
la sociedad, de la cual sigue formando parte pese a su delito.

(104) Punto importante sera el de la coordinacin de los funcionarios de Pri-

siones con el juez de ejecucin, con los delicados problemas de subordinacin de
los rganos administrativos al judicial; escalao jerarquaa la que llega esta
subordinacin, interrelacin, etc.

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