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Universidade de Braslia

Disciplina: Participao Poltica


Professora: Dbora Rezende
Aluna: M Ester Matrcula: 2010/0114563

Trabalho Final
SILVA, Viviane Petinelli e. As Conferncias Pblicas Nacionais como forma de incluso
poltica: alguns determinantes da capacidade inclusiva desses espaos de participao e
deliberao. Dissertao de Mestrado, UFMG.

A dissertao de Viviane Silva (2010) versa sobre as Conferncias Nacionais e sua


capacidade de incluso, essa ltima entendida como a incorporao dos temas agenda do
governo, e quais so os fatores que fazem com que determinados temas sejam inclusos ou no
na agenda governamental. As Conferncias escolhidas foram de aquicultura e pesca, de
poltica para mulheres e de polticas de promoo da igualdade racial. A escolha dessas
Conferncias se deu por trs motivos principais: por serem temas inditos no governo Lula,
realizadas pela primeira vez no primeiro mandato desse presidente; foram tambm
incorporadas nesse perodo como polticas de governo com a criao de Secretarias Especiais
em 2003, ligadas Presidncia da Repblica; alm disso, possuem caractersticas distintas
umas da outra, so temas diferenciados, com oramentos distintos, uma sociedade civil com
organizao e histria diferente, entre outros aspectos. A hiptese da autora que o tema da
poltica pblica; o desenho deliberativo da Conferncia; o tamanho do Oramento da
Secretaria; o tipo de proposta aprovada na Conferncia; e tipo de organizao e histria
sociedade civil envolvida influenciam na capacidade inclusiva das Conferncias. A autora
utilizou documentos dos eventos citados para comparar e mtodos estatsticos para testar a
correlao entre as variveis.
O marco terico utilizado pela autora da teoria deliberativa, ela traa um breve
histrico da teoria democrtica brasileira contempornea, falando da Constituio de 1946,
baseada nos ideais elitistas, passando pela Constituio de 1988, baseada na teoria liberal-
pluralista e deliberativa, at o governo Lula. Citando Schumpeter (1984), Silva (2010) aponta
que at os anos 1950 as democracias ocidentais em relao incluso foram influenciadas
pelas ideias elitistas que defendiam um entendimento minimalista da participao, quer dizer,
a participao de determinadas/os cidads/os vias voto. Fazendo referncia a Truman (1991)
e a Dahl (1997), a autora fala do modelo pluralista, que destaca a importncia da competio
entre grupos da sociedade civil, e enfatiza a participao desses grupos de interesse por meio
de canais de influncia. Autores brasileiros, como Fernando Henrique Cardoso e Wanderley
Guilherme dos Santos, foram influenciados pela perspectiva liberal-pluralista, apesar das
diferenas entre eles e das peculiaridades brasileiras. Eles defendiam, em um ambiente de
ditadura militar, um regime de igualdade poltica, constituio de instituies polticas
democrticas e universalizao da participao.
Segundo Silva (2010), a crtica teoria liberal-pluralista foi feita, em especial, pela
teoria deliberativa, que argumentava que a representao no seria suficiente para consolidar
governos inclusivos em sociedades complexas e diversificadas. As tericas deliberacionistas
defendem a participao direta das cidads em espaos pblicos e a instituio de mecanismos
de expresso de opinio e consulta pblica. No Brasil, essa percepo foi congregada
Constituio de 1988, em especial por causa do crescimento do associativismo e suas
estratgias de negociao com o Estado e da presso dos movimentos sociais do perodo.
Podemos ainda acrescentar que as inovaes participativas como conselhos, oramento
participativo e as prprias Conferncias vieram desse esforo da sociedade de democratizar
relaes de poder.
Adrian La Valle e Ernesto Vera (2011) chamam a ateno para o fato de nos anos 1950
a teoria democrtica se concentrou na possibilidade de escolher o governante e na liberdade
como valor essencial, se eximido de qualquer conquista substantiva por conta da Guerra Fria,
fazendo crticas democracia corria-se o risco de atacar fogo amigo (p. 103). Alm disso,
havia as experincias ento recentes do fascismo e do nazismo, por isso havia o temor do
irracionalismo das massas (p. 104). Mas no final do sculo XX, com o fim da Guerra Fria,
a redemocratizao nos pases da Amrica Latina e dos pases do Leste Europeu, a
democracia comeou a ganhar novos contornos, como experimentos participativos, e no caso
do Brasil, conselhos gestores de polticas pblicas, oramentos participativos (OP) e
conferncias nacionais. La Valle e Vera (2011) no citam a teoria pluralista, mas seu
pensamento coerente com o de Silva (2010). Os autores tambm citam os movimentos
populares na dcada de 1960, que variaram o nome para cidados e culminaram na
Constituio Cidad na dcada de 1980. Aos novos arranjos institucionais de representao
surgidos no Brasil e em outros pases, La Valle e Vera (2011) chamam de pluralizao da
representao.
Silva (2010) enfatiza que a eleio de Lula em 2002 foi um marco na histria da
participao, especialmente em nvel nacional, no Brasil, (p. 46), e cita como exemplo as 60
conferncias realizadas at ento, que representam 59% das Conferncias feitas no Brasil
desde os anos 1940. Mas Abers, Serafim e Tatagiba (2014) afirmam que um engano afirmar
que esse resultado fruto de um comprometimento geral da Presidncia com a participao,
antes est mais relacionado s dinmicas internas de cada setor de poltica pblica (p. 326). As
autoras ainda acrescentam a questo de que um grande nmero de ministros/as do governo
Lula foi recrutado do quadro de militantes dos movimentos sociais ao qual o partido est
ligado historicamente. Por outro lado, Pires e Vaz (2012) observa que embora j existisse em
nmero relevante de interfaces socioestatais em 2002, percebe-se um incremento
consistente (p. 50) os canais de interlocuo, alcanando quase 90% dos programas. Os
autores ainda pontuam que h tanto adoo de interfaces por rgos que no a praticavam,
como incrementos de rgos que j praticam a interface. Como aponta Chairman (2014), at
ento foram feitas 63 Conferncias nacionais no governo Lula, que mobilizaram em vrios
estgios mais de 4,5 milhes de pessoas, em cerca de cinco mil municpios brasileiros, mas
at onde vai a capacidade inclusiva dessas Conferncias?
Segundo a anlise de Silva (2010) com base no perodo em que foram feitas as
conferncias nacionais analisadas e os valores recebidos anualmente pela Secretaria Especial
de Polticas Para Mulheres (SPM), pela Secretaria Especial de Polticas de Promoo da
Igualdade Racial (SEPPIR) e pelo Ministrio da Pesca e Aquicultura (MPA), as conferncia
possuem um duplo papel na interlocuo com o Estado: externalizar a insatisfao da
sociedade civil e membros do governo com o oramento recebido pela pasta; e pressionar por
aumento de recursos atravs da mobilizao da sociedade civil e de uma parcela do governo,
presentes nas Conferncias. Abers, Serafim e Tatagiba (2014), tambm encontraram algo
semelhante em sua pesquisa que incluiu o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA),
em que funcionrias desse ministrio viam as mobilizaes como forma do ministro ganhar
apoio poltico na negociao interna com o governo. As Conferncias seriam uma forma da
Secretaria ou Ministrio convocarem a sociedade civil organizada a pressionarem por mais
recursos para uma poltica que essa ltima demanda.
Testando suas hipteses referentes os fatores que interfeririam na capacidade inclusiva
das Conferncias, Silva (2010) aponta o montante dos recursos recebidos pela pasta
ministerial como um ponto importante para garantir a incorporao do tema na agenda. Do
total de recursos recebidos pelas trs Secretarias, o MPA recebeu 63% do montante, a SPM
19% e a Seppir 13%. Pela anlise quantitativa feita pela autora, observou-se que a relao
entre a quantidade de recursos recebidos e a capacidade inclusiva dos ministrios
estatisticamente significativa. Isso demonstra os limites existentes entre a participao da
sociedade civil e o Estado, este ltimo tende a priorizar assuntos que j tem relevncia na
agenda. Como afirma Chairman (2014), os movimentos por ela analisados fizeram algumas
concesses para ganhar em outros pontos.
Outra hiptese testada que o tipo de organizao e histria da sociedade civil tende a
influenciar a incluso poltica. As trs Conferncias de aquicultura e pesca iniciaram-se nos
estados e reuniram em torno de 60 mil pessoas. J as duas Conferncias de Polticas para
Mulheres reuniram 240 mil pessoas, as duas de Igualdade Racial 140 mil pessoas, e
iniciaram-se nos municpios (com exceo da 2 de Igualdade Racial, que iniciou nos estados
por falta de recursos). A anlise dos dados estatsticos mostra que a adoo de um arranjo de
debates mais centralizado, com origem nos estados, favorece a incluso poltica. Isso vai de
encontro aos princpios da teoria deliberativa, que como Seyla Benhabib (2007) aponta, a
deliberao deve incluir todas aquelas pessoas que so afetadas pelo assunto em questo. E
tambm se ope a lgica dos movimentos mais capilares, que buscam em certa medida dar
voz s/aos atrizes/atores mais excludos da sociedade.
A prxima hiptese referente ao tipo de organizao e da histria da sociedade
civil em relao capacidade inclusiva. E, de forma surpreendente para ns, as Conferncias
com uma sociedade civil profissional, no necessariamente com tradio associativa, como a
de pesca e aquicultura, tendem a ter uma capacidade inclusiva maior do que aquelas que
possuem uma sociedade civil com longa histria de luta de movimentos sociais e de
autonomia, como a de mulheres e de igualdade racial. Essa uma correlao difcil de
explicar, mas pode estar relacionada aos novos compromissos da poltica macroeconmica do
PT e a luta pela sucesso presidencial, que segundo Chairman (2014), os movimentos sociais
tem pouco controle.
A ltima hiptese que foi testada se o tema das propostas afeta o nvel de incluso
poltica delas. O que a anlise estatstica das propostas includas comprovou que as
propostas que tem mais probabilidade de serem includas so as econmicas, seguidas das
propostas polticas, das propostas administrativas e das propostas sociais. No por acaso que
as propostas econmicas esto concentradas nas Conferncias de aquicultura e pesca e as
scias nas de igualdade racial e de mulheres. Silva (2010) chega concluso de que, em certa
medida, o grau de incluso poltica das trs conferncias estudadas tem a ver com o tipo de
proposta apresentada. Isso pode significar a dificuldade dos movimentos e associaes de
incluir temas na agenda que esto fora das prioridades polticas do governo.
A anlise de Silva (2010) corrobora com a anlise de Abers, Serafim e Tatagiba (2014)
de que o PT como governo tem formas diferentes de se relacionar com os movimentos
sociais. Mas diferente da anlise qualitativa das ltimas autoras, a anlise de Silva perde por
no procurar descobrir o motivo de que determinadas configuraes de Conferncia
promovem mais capacidade inclusiva do que outros. Seria interessante analisar que
repertrios de interao sociedade civil est usando alm dos canais institucionalizados, se so
poltica de proximidade, protestos e ao direta, como classificam Abers, Serafim e Tatagiba
(2014), ou outros caminhos. Outra hiptese que poderia ser testada se os movimentos
perderam espao porque foram persuadidos pelas suas lderes a abaixarem o tom
(Chairman, 2014, p. 55) para manterem boas relaes com o governo, e abriro mo de
reivindicaes importantes para eles.
Pires e Vaz (2012) apontam em seu estudo que o principal meio de interfaces
socioestatais das polticas de proteo e promoo social eram a discusso em conferncias e
discusso em conselho setorial de poltica pblica; e das polticas de desenvolvimento
econmicas eram as reunies de grupo de interesse. Vemos ento que at em um canal de
interlocuo prioritrio para a luta social, como a Conferncia, os movimentos negro e
feminista esto em desvantagem em relao aos grupos econmicos. Alm disso, o uso das
Conferncias, segundo os autores, est mais relacionado busca de transparncia do que
controle do que ou correo de rumos. Talvez seja a questo do movimento negro e feminista
buscarem novas estratgias de participao para alcanarem capacidade inclusiva.

Bibliografia

ABERS, Rebecca; SERAFIM, Lizandra; TATAGIBA, Luciana. Repertrios de interao


estado-sociedade em um estado heterogneo: a experincia na Era Lula. DADOS, v. 57, n. 2,
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Denilson Luis; MELO, Rrion Soares. (Org.). Democracia deliberativa. So Paulo: Singular,
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CHAIRMAIN, Levy. Sociedade poltica como elemento central na relao entre movimentos
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GURZA LAVALLE, Adrian; ISUNZA VERA, Ernesto. A trama da crtica democrtica: da
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PIRES, Roberto; VAZ, Alexander. Participao social como mtodo de governo? um
mapeamento das "interfaces socioestatais" nos programas federais. Textos para Discusso
1707, IPEA, 2012.
SILVA, Viviane Petinelli e. As Conferncias Pblicas Nacionais como forma de incluso
poltica: alguns determinantes da capacidade inclusiva desses espaos de participao e
deliberao.