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LOS DESAFOS DE LA COORDIN ACIN

Y LA IN TEGRALIDAD DE LAS
POLTICAS Y GESTIN PBLICA
EN AM RICA LATIN A
LOS DESAFOS DE LA COORDINACIN
Y LA INTEGRALIDAD DE LAS
POLTICAS Y GESTIN PBLICA
EN AM RICA LATINA
LOS DESAFOS DE LA CO ORDINACIN Y LA INTEGRALIDAD DE LAS POLTICAS Y GESTIN PBLICA EN AM RICA LATINA

ndice

Prlogo 7
LIC. FEDERICO CARLOS SEMERIA
Director Nacional Alterno del Proyecto de Modernizacin del Estado

Los desafos de la Coordinacin y la Integralidad para las Polticas y


la Gestin Pblica en Amrica Latina. Una Introduccin 9
DR. CARLOS H. ACUA
Director. Maestra en Administracin y Polticas Pblicas.
Departamento de Ciencias Sociales. Universidad de San Andrs (UdeSA)

La Coherencia y la Coordinacin de las Polticas Pblicas.


Aspectos Conceptuales y Experiencias 13
DR. ROBERTO MARTNEZ NOGUEIRA
Profesor. Maestra en Administracin y Polticas Pblicas.
Universidad de San Andrs (UdeSA)

Coordinacin de Polticas Sociales: Abordaje Conceptual y


Revisin de Experiencias Latinoamericanas 47
DR. FABIN REPETTO
CoDirector. Programa de Proteccin Social. Centro de Implementacin
de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC)

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LOS DESAFOS DE LA CO ORDINACIN Y LA INTEGRALIDAD DE LAS POLTICAS Y GESTIN PBLICA EN AM RICA LATINA

Coordinacin de Polticas Sociales: Abordaje Conceptual y Revisin


de Experiencias Latinoamericanas

Dr. Fabin Repetto

INTRODUCCIN
La poltica social latinoamericana ha experimentado cambios signicativos en el ltimo cuarto
de siglo. No slo se ha puesto en entredicho su alcance y contenido, algo evidente sobre todo
en los momentos de reformas estructurales por los que atraves la regin en la dcada de los
noventa, sino tambin han mutado (con especicidades segn los pases) sus modos de orga-
nizacin, la divisin de responsabilidades y las prcticas de intervencin. Un aspecto crtico al
respecto se vincula con que dichos cambios no siempre acompaaron favorable y positivamen-
te las mutaciones que experiment tambin la estructura social de la regin.

Observado el asunto desde la perspectiva de la situacin social y cmo enfrentarla, el nuevo es-
cenario de la regin coloc en evidencia una vez ms la multidimensionalidad de los problemas
sociales, cuyas causalidades interrelacionadas no parecen posibles de ser enfrentadas exclusi-
vamente con intervenciones de carcter sectorial. A su vez, este reconocimiento ha comenzado
a asociarse con la idea de que afrontar estas problemticas requiere ir ms all de acciones
centradas en el individuo para dar lugar a una concepcin que pone el nfasis en dos tipos de
abordajes potencialmente complementarios: la familia y el territorio.

Ubicando a las polticas sociales en el entramado ms amplio de la institucionalidad social, cabe


sealar que del conjunto de cuestiones institucionales relevantes, en el sentido que afecta el
peso relativo de los actores involucrados y transforma las reglas de juego formales e informales
que enmarcan a la poltica social y sus expresiones en servicios, polticas y programas concretos,
aqu se habr de colocar el acento en dos de ellas: la descentralizacin y la intersectorialidad. La
emergencia de ambos conceptos en la historia reciente de la institucionalidad y la poltica social
no aconteci al mismo tiempo.

Podra armarse que la descentralizacin cobr fuerza en Amrica Latina, regin tradicional-
mente centralista, a partir de tres impulsos basados en motivos diversos, en tres dcadas di-
ferentes (secuencia que encuentra obvios matices en cada caso nacional): en los setenta, bajo
gobiernos militares, como un modo para intentar diluir los focos neurlgicos de con ictividad
social, o al menos alejarlos de los centros de poder econmico y poltico; en los ochenta, en los
inicios de la transicin democrtica, bajo la expectativa de que permitira sentar las bases de una
democracia desde lo local y la participacin social; nalmente, en los noventa, guiada en lo fun-
damental por las urgencias scales de gobiernos nacionales preocupados casi exclusivamente
por el ajuste estructural y la apertura de los mercados.

Por otro lado, si bien el problema de la ausencia de sinergias y complementariedades entre los
diversos sectores responsables de las polticas pblicas (y en particular de las polticas sociales)
tena importantes antecedentes, la preocupacin por la intersectorialidad emerge ms reciente-
mente, cerca de mediados de la dcada de los noventa. Y surge primordialmente como una pre-
ocupacin de racionalidad administrativa- scal, resultante de la errtica y catica expansin de
programas focalizados en la pobreza, fenmeno que haba sido, en los aos previos, la seal de
identidad de una poltica social neoliberal que estaba quedando limitada, casi como sinnimo,
al combate a la pobreza. Slo ms recientemente, pero an de modo incipiente, comienza a
cobrar fuerza el argumento de que la intersectorialidad es necesaria no slo por razones de

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eciencia, sino tambin porque las caractersticas de los problemas sociales se mani estan cada
vez ms complejos e interrelacionados.

Ya sea en trminos de los retos derivados de la descentralizacin y las consiguientes relaciones


intergubernamentales, o de la tensin sectorialidad- intersectorialidad, lo cierto es que en mate-
ria de poltica social una cuestin crtica cuando se habla de coordinacin reere al alcance de
la misma, es decir, qu tanto de lo que suele denominarse poltica social es efectivamente ma-
teria de esfuerzos de coordinacin. Esto implica, a su vez, una cuestin de carcter ms general
de las polticas pblicas de un pas, en tanto implica preguntarse por el grado de coherencia
que tiene esa poltica social (o porcin de la misma) coordinable respecto a: i) el conjunto de
intervenciones estatales; ii) lo que podra vislumbrarse como algo similar a un proyecto de pas.

De acuerdo a lo antedicho, asistimos a la combinacin de diversos reconocimientos: a) los pro-


blemas que afectan a la poblacin no responden a una nica causa o carencia/ necesidad, sino
que se trata de problemas multidimensionales; b) se requieren abordajes que superen la aten-
cin individual, para pasar a intervenciones que centren su atencin no slo en la familia como
un todo (incluyendo las implicancias asociadas a las propias mutaciones del concepto familia),
sino en el mbito territorial en el cual viven los grupos sociales con problemas de bienestar y de-
sarrollo social; c) la descentralizacin experimentada en gran parte de la regin, y en particular
en sus sectores y servicios sociales, conduce a repensar las relaciones intergubernamentales; d)
los marcados lmites que tienen las acciones de un Estado que interviene en lo social a travs de
su organizacin sectorial requieren cambios de modo tal de generar sinergias entre sus ministe-
rios, polticas y programas sociales; y e) cuando se habla de coordinacin de poltica social debe
observarse atentamente el alcance de lo que se coordina, tanto dentro del propio campo de la
poltica social como en lo ms general de las intervenciones de poltica pblica.

Esta multiplicidad de reconocimientos se asocia a los denominados efectos transversales de la


institucionalidad social sobre la gestin social (Repetto, 2009). Se arma all: Respecto a los
efectos transversales, es indudable que sern diferentes los retos de gestin social si se trata
de una decisin propiamente sectorial (por ejemplo, la denicin del per l epidemiolgico de
una poblacin o el cambio de la currcula escolar) que de cuestiones que afectan a varios sec-
tores del Estado (por ejemplo, la gestin de un programa de transferencias condicionadas, que
requiere no slo de la transferencia monetaria y el control de quien la recibe desde el lado de la
demanda, sino tambin de prestaciones de salud, educacin y otros aspectos, ms asociadas a
la oferta de servicios, cuya responsabilidad no recae en la misma organizacin responsable del
mencionado programa). En estos ltimos casos importan tanto las normas escritas que dan las
pautas para la coordinacin, como las prcticas no escritas que facilitan u obstaculizan una ges-
tin intersectorial. Otro ejemplo donde la institucionalidad social genera efectos transversales
sobre la gestin social es aquel donde el contenido concreto a gestionar (un servicio, una polti-
ca, un programa) implica la intervencin de diversas jurisdicciones estatales, por ejemplo el nivel
central, el subnacional (provincias, departamentos o como se denomine en cada caso) y/o el
municipal, lo cual remite tanto a interpretar el alcance de las normas formales vigentes para re-
gular estas relaciones, como al tipo de prcticas de cultura poltica que afectan dichos vnculos.

Aquellos reconocimientos y estos efectos transversales llevan a plantear que uno de los mayores
retos que enfrenta la institucionalidad social latinoamericana es avanzar hacia decisiones, dise-
os e implementaciones de sistemas de poltica social ms integrales, capaces de hacer frente
tanto al crtico escenario social como a los desafos que afectan a las intervenciones destinadas
a enfrentarlo. Lo que s resulta evidente es que esos sistemas integrales de poltica social (y su
vnculo con el conjunto de polticas pblicas del pas) habrn de ser muy diferentes pas por
pas, no slo en razones de grados diversos de desarrollo socio- econmico, sino tambin por
diversidades en los escenarios poltico- institucionales.

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Es en este punto del planteo, relacionado con las necesidades de avanzar hacia sistemas inte-
grales de polticas sociales, que cobra sentido resaltar la importancia de la coordinacin (sea
sta acotada o amplia dentro del conjunto de esas polticas sociales). Esta emerge como un
medio fundamental seguramente no el nico para conformar abordajes, prcticas de gestin
y movilizacin de recursos capaces de dar cuerpo a intervenciones ms integrales en la poltica
social latinoamericana. Este trabajo se propone presentar conceptos y experiencias prcticas
que sustenten esta lnea argumental.

El documento se desarrolla en cuatro secciones, adems de esta introduccin. En la primera


se presentan aspectos generales de la situacin social de la regin a efectos de sustentar la
complejidad y heterogeneidad de la cuestin social, a la vez que se pasa revista a qu ha
acontecido (tambin en trminos panormicos) con las polticas sociales en el ltimo cuarto de
siglo. En la segunda el nfasis se coloca en presentar elementos analticos para revisar las distin-
tas concepciones de polticas sociales, los cambios en la institucionalidad estatal que afectan a
dicho campo de gestin pblica, los elementos crticos de un sistema integral y, con particular
nfasis, cuestiones crticas de la coordinacin. En la tercera se ofrecen algunas experiencias
latinoamericanas de coordinacin de polticas sociales, como ejemplos posibles que ayuden
a entender alcances y diseos institucionales diferentes. Finalmente, en las conclusiones se es-
bozan aprendizajes en dos planos, destinados ambos a sugerir lneas de investigacin futuras:
por un lado, aquellos relacionados con el enfoque conceptual propuesto; por el otro, aquellos
derivados de las experiencias nacionales presentadas.

1) BREVE M IRADA SOBRE EL ESCENARIO SOCIAL LATINOAM ERICANO Y LAS POLTICAS


SOCIALES DESTINADAS A ENFRENTARLO
Una rpida mirada a aspectos fundamentales de la cuestin social latinoamericana, slo a
efectos de enmarcar la complejidad y diversidad de la problemtica a la cual se debe enfrentar
la poltica social en cada uno de los pases de la regin, muestra que los mismos no se limitan a
una nica dimensin (pongamos por caso el ingreso) sino que presenten mltiples aristas, que
responden a causas diversas y que generan variadas consecuencias.

En trminos de pobreza, los datos indican que en 2007 un 34,1% de la poblacin se encontraba
en dicha situacin, mientras que la extrema pobreza o indigencia abarcaba a un 12,6% de la po-
blacin. As, el total de pobres alcanzaba los 184 millones de personas, de los cuales 68 millones
eran indigentes. Sin embargo, gracias a que en el quinquenio pasado (2003-2007) se registr el
mayor crecimiento del PIB por habitante desde los aos setenta en Amrica Latina, superando
el 3% anual, los niveles de pobreza mostraron una tendencia descendente desde el ao 2002 al
menos hasta el 2007 (CEPAL, 2008).

En cuanto al desempleo, el mismo ha seguido siendo elevado en consonancia con la tendencia


creciente desde el momento de las reformas estructurales. Hacia 2006 superaba por 2,4 puntos
porcentuales el nivel de 1990. A pesar de las mejoras producidas desde el ao 2002 en la gran
mayora de las reas urbanas de los pases de la regin, persisten an fuertes inequidades, que
se expresan en mayores tasas de desempleo entre los pobres, las mujeres y los jvenes. Al
mismo tiempo, la precariedad en los mercados de trabajo est altamente correlacionada con el
empleo en sectores de baja productividad, que es por lo general de mala calidad y se caracteri-
za por la inestabilidad laboral, las bajas remuneraciones y la falta de acceso a la seguridad social,
lo que se denomina informalidad laboral. En las reas urbanas de Amrica Latina, en 2006, el
porcentaje de trabajadores informales era de un 44,9% (CEPAL, 2008).

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Si la pobreza mostr una evolucin favorable hasta tiempos recientes, y el desempleo y pre-
cariedad laboral resultan asuntos de importancia crtica, sin duda un problema ms serio y de
complejidad superior lo constituye el de la desigualdad. Segn el ltimo Panorama Social de la
CEPAL (2008), Amrica Latina sigue siendo la regin ms desigual del mundo, en la cual persiste
una notable disparidad distributiva. El ingreso medio por persona de los hogares ubicados en
el dcimo decil supera cerca de 17 veces al del 40% de los hogares ms pobres. Ms all de
ahondar en cifras que complementen este dato, lo importante es remarcar que la desigualdad
constituye, en sntesis, el problema ms crucial de la estructura social latinoamericana.

Asimismo, en los ltimos aos, una serie de problemas sociales han ido cobrando renovando
protagonismo en toda Amrica Latina, etapa en la cual las tendencias de desigualdad no cam-
biaron en trminos signicativos. Se trata de cuestiones que, de una u otra manera y an siendo
de larga data en ciertos casos, parecen estar resignicndose segn los avances o retrocesos en
el desarrollo socio- econmico y poltico, dando forma a un nuevo escenario social en la regin
en general y en cada pas en particular.

Al respecto, Hardy (2004) resalt oportunamente algunos muy signicativos:


1) En primer lugar, la coexistencia de una pobreza tradicional con una nueva pobreza asociada al
trabajo y las inequidades distributivas, en la cual esta ltima est asociada a poblacin con ma-
yores niveles de escolaridad e histricas mejores condiciones de vida, pero que, en los ltimos
aos, han visto condicionado su bienestar por la dinmica excluyente del mercado de trabajo,
los bajos ingresos, la regresividad distributiva y la desproteccin en las condiciones laborales.

2) En segundo trmino, la mayor participacin de las mujeres en el mercado de trabajo no ha


estado acompaada de una ruptura signicativa en los patrones socio- culturales de discrimina-
cin de gnero, lo cual se reeja de modo signicativo en la menor remuneracin recibida por
las mujeres a igual trabajo que los hombres, lo que afecta fuertemente la creciente tendencia de
que sean las mujeres las jefas de hogar o el primer sostn econmico de los mismos.

3) Como tercer fenmeno a destacar, cabe sealar el envejecimiento de las sociedades, el cual se
asocia en la regin a las carencias en la cobertura de salud cuando se trata de enfermedades ca-
tastr cas de los adultos mayores y a la baja cobertura de la seguridad social, fenmenos ambos
que estn resignicando de modo acelerado (en algunos pases ms que en otros, por supuesto)
el rol de la familia y la comunidad en los patrones bsicos de bienestar individual y colectivo.

4) En cuarto lugar, el impacto que genera la masicacin de las comunicaciones sobre los mo-
delos aspiracionales de la poblacin (en particular la juventud) resignica el sentido de nece-
sidades y aumenta la brecha entre lo que se aspira como patrn cultural para ser parte de la
sociedad y la posibilidad real de acceder a ciertos bienes y servicios, a la par que fenmenos
como la brecha digital segmentan an ms las sociedades de la regin.

5) Un quinto fenmeno se asocia a los problemas sociales emergentes de la urbanizacin cati-


ca y por lo general no planicada, que afecta las relaciones interpersonales, expande la deman-
da de servicios pblicos y promueve sensaciones colectivas de inseguridad, fenmenos todos
asociados de una u otra manera a la explosin de los niveles de violencia pblica y privada.

6) Finalmente, debe destacarse como otra problemtica que afecta el futuro de la poltica so-
cial el tema de las migraciones, ya no slo internas en un pas sino hacia nuevos mercados en
los pases desarrollados, fenmeno que si bien tiene el efecto momentneo de aumentar los
recursos internos de los pases expulsores va las remesas, a largo plazo produce importantes
prdidas en trminos de capital humano para el pas que perdi esa poblacin.

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En este contexto de temticas crticas que se van sumando al modo ms tradicional de revisar
e interpretar los problemas sociales regionales, el tema de la exclusin resulta ms elusivo que
el de desigualdad, pero igualmente algunas aproximaciones ayudan a entender de qu se est
hablando cuando se hace referencia a dicho fenmeno en estos tiempos latinoamericanos.
M inujin (1998) remarc oportunamente dos dimensiones de la exclusin: por un lado, la de
carcter socio- econmica, asociada al problema del asalariamiento; por el otro, la de carcter
socio- cultural, vinculada a la desincorporacin de las redes institucionales y de los planes de
accin de las personas como sujetos activos y dueos de sus propias vidas. Por su lado, Sojo
remarca la necesidad de no confundir la naturaleza unidimensional y cuantitativa de la pon-
deracin de condiciones de pobreza (que se reere a privaciones derivadas de la insu ciencia
de ingresos o de acceso a la satisfaccin de necesidades bsicas) con la cuestin heterognea,
multidimensional y cualitativa a la que alude la nocin de exclusin social (2008:143).

Otras voces han resaltado los avances conceptuales sobre la exclusin, en particular por su po-
tencial para ser operacionalizado, destacando las siguientes cuatro caractersticas:

La primera es el hecho de que algunos grupos son excluidos, a travs de


formas no econmicas, del acceso a los bienes bsicos y a los servicios que de-
terminan el capital humano (). La segunda caracterstica es el acceso desigual
a los mercados de trabajo y a los mecanismos de proteccin social de las insti-
tuciones tanto formales como informales. An para las personas con similares
niveles de capital humano y calicacin parece haber un importante elemento
de discriminacin que debemos considerar como parte de lo que uno denira
como exclusin social, ms all de consideraciones puramente econmicas. La
tercera caracterstica se reere a la exclusin de los mecanismos participativos,
mecanismos que por medio de la participacin de diversos grupos sociales
afectan el diseo, la implementacin y la evaluacin de programas y proyectos
del sector pblico. Finalmente, la cuarta, y la ms general de las caractersticas,
es la exclusin en el sentido del desigual acceso en la prctica al ejercicio com-
pleto y proteccin de los derechos polticos y las libertades civiles, incluyendo
la negacin de derechos humanos bsicos (Perry, 2000:10).

Como perspectiva complementaria es importante reconocer las transformaciones en la estruc-


tura familiar en la regin, en tanto lo que acontezca en dicho mbito afecta el bienestar de sus
miembros ms all de lo que suceda en el mercado laboral o con las polticas pblicas (en par-
ticular sociales). Al respecto, Martnez Franzoni da cuenta de la tendencia latinoamericana hacia
familias ms diversas y proveedoras pero no ms cuidadoras, e indica: Producto de diferencias
importantes entre pases en su organizacin, las familias despliegan diversas estrategias para
generar ingresos y simultneamente lidiar con el trabajo no remunerado (2008: 69) 1.

Esta somera e incompleta aproximacin al escenario social de Amrica Latina muestra la perma-
nencia de problemas histricos y asociados a causas estructurales, a la vez que la emergencia
de nuevos desafos propios de los cambios econmicos, sociales y demogrcos de tiempos
recientes. Ahora bien, qu ha acontecido con la poltica social en tanto decisiones y acciones
destinadas precisamente a afrontar la cuestin social, en el ltimo cuarto de siglo?

Las reformas de los aos ochenta y noventa ayudaron a conformar un escenario de poltica
pblica en el cual, en situaciones de crecimiento econmico relativamente alto, se registraron

1
Esta cuestin es sin duda ms general y no afecta slo a Am rica Latina. Esping- Andersen (2000) revisa su clsica tipologa de reg-
m enes de bienestar y reintroduce con fuerza la im portancia de los cam bios en el vnculo entre fam ilia y bienestar.

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tendencias a la diferenciacin de las condiciones de vida que derivaron en fuertes aumentos de
las ya indicadas desigualdades. Al mismo tiempo, en situaciones de recesin o de crecimiento
econmico restringido a pocos sectores (circunstancias que la vulnerabilidad externa convierte
en latentes), esto se traduce en un fuerte empeoramiento de las condiciones de vida de los sec-
tores ms precariamente ligados a los mecanismos de mercado y a la proteccin social.

El modelo de poltica social que se ha ido conformando en los ltimos aos en Amrica Latina
no logr afectar esta situacin de manera lo su cientemente sustantiva, an con marcadas dife-
rencias entre pases que han seguido algunos caminos ms o menos alternativos. No sorprende
entonces que una gran parte de los imperativos de las reformas de las mencionadas dcadas se
encuentren, pues, en discusin.

Cabe destacar tres elementos clave de las reformas de poltica social de las ltimas dcadas: la
desestatizacin, la descentralizacin y la focalizacin. La desestatizacin implic la transferencia
parcial o total de responsabilidades del Estado a actores privados (empresas y organizaciones
no gubernamentales y comunitarias); la descentralizacin produjo una reorganizacin de los
servicios pblicos y sociales que favorece el crecimiento de la responsabilidad relativa de los
Estados subnacionales; y la focalizacin , por ltimo, implic un cambio de objetivo de la poltica
social, del ciudadano como receptor por derecho, al grupo o zona de riesgo como receptor
estratgico (Andrenacci y Repetto, 2006).

La desestatizacin conllev una prdida sistmica de la capacidad estatal para regular a los actores
del mercado, a la vez que, tal lo esbozado, implic el creciente activismo de estos (y de las organi-
zaciones no gubernamentales) como protagonistas de muchos mbitos de las polticas sociales. En
referencia al interior del aparato estatal central, se acentuaron las asimetras a favor de los ministe-
rios de Economa (o Hacienda o Finanzas, segn nomenclatura de cada pas), a la vez que creci la
puja distributiva entre los ministerios sociales, tanto los clsicos como Educacin y Salud, como los
renovados del rea de Trabajo o los nuevos de Desarrollo Social). Entre las diversas expresiones de
capacidades que fueron perdiendo los Estados centrales, sobresale lo referido a sus capacidades
de planeacin de mediano/ largo plazo, lo que conllev un deterioro ms o menos directo de las
capacidades de coordinacin de las polticas pblicas estratgicas, an cuando la cuestin como tal
fue ganando paulatino protagonismo en los discursos de la nueva gerencia pblica.

Respecto a la descentralizacin, sus principales efectos en materia de polticas sociales se vincu-


lan a la reformulacin del papel a ocupar por cada nivel de gobierno, con un creciente protago-
nismo del nivel subnacional en algunos de los pases de organizacin federal (tales los casos de
M xico y la Argentina, en menor medida Brasil), as como mayor papel de los municipios (como
qued en evidencia en Colombia y Chile, y tambin en Brasil, por citar slo tres ejemplos). Esto
conllev un aumento de los actores involucrados, potenciando por ende las pujas distributivas y
los intereses polticos propios de la dinmica del juego democrtico, a la vez que no abundaron
los esfuerzos por generar diseos institucionales de calidad que regulasen, desde un prisma de
relaciones intergubernamentales, estas novedosas interacciones en reas de por s tan comple-
jas como la educacin, la salud, la vivienda o el desarrollo social.

En relacin a la focalizacin, la misma se expres de modo emblemtico en mltiples programas


contra la pobreza, llevados adelante no slo desde los amantes ministerios de desarrollo social
(o equivalentes) sino tambin desde los ministerios sociales ms tradicionales e, incluso, desde
la propia Presidencia (como fue el caso pionero de los Fondos Sociales). Los aspectos crticos
son mltiples en este caso, pero resultan notorios dos en particular: a) la segmentacin, bajo
ciertos fundamentalismos tecnicistas, de la cuestin social que afecta a individuos, familias y

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territorios, y b) la dispersin de esfuerzos y atomizacin de miradas entre los muchos organis-


mos con algn grado de responsabilidad directa en este tipo de intervenciones por programas.

En el marco de estas transformaciones de la institucionalidad social y an con la supervivencia de


algunas intervenciones universales y de seguridad social, la tendencia dominante que recorri la
regin hasta los aos noventa (casi sin oposiciones capaces de revertir la direccionalidad de dichas
intervenciones y que profundizaban los rasgos negativos de la situacin social), pareci estar asocia-
da a la conformacin de lo que Prez Baltodano (1997) dio en llamar poltica social como alternativa
a la ciudadana, entendida sta como aquel tipo de intervencin estatal en materia social que se for-
mula e implementa en ausencia de derechos sociales. En una historia reciente, donde la tendencia de
las polticas sociales latinoamericanas no ha sido neutral respecto a la cristalizacin de ciudadanas
duales (Fleury, 2000) y ciudadanas asistidas (Bustelo, 2000), resulta pertinente remarcar los lmites
que las mutaciones de las polticas sociales tuvieron respecto a su declarado objetivo de mejorar el
escenario social latinoamericano. La nueva estructura de riesgos sociales a los que se estn enfren-
tando las sociedades latinoamericanas (con sus especicidades segn pases y subregiones) no est
siendo apropiadamente atendida por los sistemas de poltica y proteccin social (Filgueira, 2007).

El resultado global del proceso de reforma de la poltica social latinoamericana implic una
fragmentacin de derechos sociales desde una perspectiva nunca del todo alcanzada en la
regin de ciudadana plena (basada en el derecho a un mnimo de condiciones de vida social-
mente aceptables por ttulo de ciudadano) hacia una perspectiva en la cual ciertos sectores con
carencias tenan titularidades coyunturales sobre servicios, las cuales estaban condicionadas a
la continuidad de dichas carencias (Andrenacci y Repetto, 2006). El conjunto de mutaciones de
las polticas sociales se expresaron, por ejemplo, en que pasaron a ser materia de decisin indi-
vidual numerosos asuntos que previamente (y en algunos pases ms que en otros) venan de la
mano de la insercin laboral del trabajador: el sistema de aseguramiento y previsin, la salud,
la administracin de los tiempos de trabajo y ocio, el acceso a la vivienda y otros benecios.

Desde nales de los noventa, la poltica social apunt a reforzar el capital humano, fortalecien-
do una mayor demanda por educacin y salud, ofreciendo mecanismos compensatorios para
aquellos que quedasen fuera del mercado (Serrano, 2005). Los programas de transferencias
condicionadas (PTC), creados a lo largo y a lo ancho de Amrica Latina y que reconocen sus
principales experiencias en el Bolsa Fam ilia (Brasil) y el Oportunidades (M xico) (y en otra escala
ejemplos como el de Chile Solidario y el cada vez ms masivo Fam ilias en Accin en Colombia),
los que se han propuesto enfrentar algunos de los principales dcits de la poltica social de la
regin, por lo menos en materia de atencin a los sectores en situacin de pobreza. La escala
masiva de los mismos y sus avances en trminos de colocar el nfasis en intentar disminuir la
reproduccin intergeneracional de la pobreza, constituyen dos elementos destacados de este
tipo de experiencia, cada vez ms visible y reconocida.

En el ltimo lustro, en el marco de un rpido agotamiento de algunos principios asociados al


llamado Consenso de Washington, fue retomando fuerza la idea de recuperar un rol activo
del Estado en general, y en la poltica social en particular. Ayud a ello la llegada al gobierno
de lderes asociados de un modo u otro al espacio poltico- ideolgico de centroizquierda. Este
movimiento del pndulo no implic, necesariamente, resultados espectaculares e impactos in-
mediatos en cuanto a enfrentar problemas tan estructurales como la desigualdad o tan comple-
jos de abordar como la exclusin.

El presente escenario, que combina una revitalizacin del rol activo del Estado para enfrentar
los problemas sociales y la permanencia de mltiples asignaturas pendientes, expresa entonces
la necesidad de seguir avanzando en una mejor poltica social latinoamericana. Entre las alter-

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nativas para avanzar en esa direccin se encuentra el reto de construir sistemas integrales de
polticas sociales, acordes al tipo de problemtica que cada pas debe enfrentar en trminos
de sus respectivas estructuras sociales. La siguiente seccin brinda elementos analticos para
entender el mencionado desafo.

2) NOTAS CONCEPTUALES SOBRE LA COOORDINACIN Y LA INTEGRALIDAD DE


POLTICAS SOCIALES
Qu se entiende por polticas sociales?
Lo primero que debe claricarse desde el punto de vista conceptual se relaciona con los posibles
alcances de las polticas sociales, de cuyas mutaciones recientes acaba de hablarse. Estas consti-
tuyen un subconjunto de las polticas pblicas y no tiene un lmite preciso, como bien lo expresa
Titmuss. Primero cuando seala, siguiendo la obra de Marshall: El trmino poltica social no
es una expresin tcnica con signicado exacto (...), se utiliza para hacer referencia a la poltica
de los gobiernos respecto a aquellas actuaciones que tienen impacto directo en el bienestar
de los ciudadanos a travs de proporcionarles servicios o ingresos. Por lo tanto, la parte ms
importante est formada por la seguridad social, la asistencia pblica (o nacional), los servicios
sanitarios y de bienestar, la poltica de vivienda (1981, 37). Luego, va ms all en su ligazn con
otras reas de accin pblica y la considera como un sistema redistribuidor de ingresos, por lo
cual incorpora aspectos tales como la poltica scal, la poltica de empleo e ingresos, as como
la administracin de los sectores sociales (cfr. Bustelo y M inujin, 1997).

Un aspecto fundamental a reconocer es que se trata de un campo en permanente construccin


y/o recon guracin. Las relaciones de fuerza, las cosmovisiones ideolgicas, los avances tec-
nolgicos y los renovados saberes disciplinarios son cuatro aspectos que, combinados, ayudan
a entender los cambios que histricamente transforman el alcance y contenido de la poltica
social. Como la otra cara de una misma moneda, tambin ayuda a entender dichas transforma-
ciones lo que acontece propiamente en la estructura social, las mutaciones en sus estructuras
de riesgos y vulnerabilidades, la aparicin de nuevos problemas o la reformulacin de viejas
cuestiones irresueltas o resueltas slo de modo parcial.

Con base en la tipologa de regmenes de bienestar propuesta por Esping- Andersen (1993), la
literatura especializada ha denido tres reas fundamentales de poltica social, cuya dinmica
impacta en forma directa sobre los problemas y necesidades de determinados sectores de la
sociedad: en primer trmino, aquellas de cobertura universal; en segundo lugar, las asociadas a
la seguridad social; nalmente, las destinadas a enfrentar la pobreza.

El conjunto de acciones pblicas denidas como polticas sociales universales se expresa para-
digmticamente en los sectores de educacin (sobre todo en los niveles bsicos) y salud (en
especial, de atencin primaria). Aun cuando el origen de las mismas puede hallarse en las etapas
iniciales del capitalismo (o vinculado a la consolidacin de algunos Estados nacionales en el caso
de Amrica Latina de nales del siglo XIX), su extensin en trminos amplios y bene cios relati-
vamente homogneos brindados en forma centralizada y nanciados por los recursos pblicos
del sco, recin se produce a partir de la segunda posguerra. Result as la expresin cabal de
los nuevos derechos sociales. Este tipo de polticas pretende cubrir a toda la poblacin contra
las contingencias sociales, independientemente de la actividad que realice el ciudadano y de su
capacidad contraprestadora (Lo Vuolo, 1990:39).

Las polticas de la seguridad social limitan por lo general su cobertura a individuos (y su grupo
familiar) que integrasen la fuerza laboral formalmente organizada, a la par que se nancian en

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LOS DESAFOS DE LA CO ORDINACIN Y LA INTEGRALIDAD DE LAS POLTICAS Y GESTIN PBLICA EN AM RICA LATINA

forma tripartita entre asegurados, empleadores y el Estado. Al decir de Lo Vuolo: Los bene cios
que otorga estn, al menos parcialmente, vinculados con los aportes (ya sea en forma directa o
indirectamente utilizando a los salarios como base comn de clculo). Se organiza en diferentes
programas (usualmente separados), cada uno de los cuales se identica con una particular con-
tingencia o riesgo social que motiva la cobertura (1990:39).

En lo que reere a las polticas frente a la pobreza, y aun cuando su gnesis se remonta a los
orgenes mismos del Estado, el lugar que ha ocupado histricamente en el conjunto de accio-
nes pblicas permite descubrir un recorrido singular. M ientras en gran parte de los pases con
mayores niveles de industrializacin fue desapareciendo como tal, ms all de acciones aisladas
(con la notoria excepcin de Estados Unidos y otros pases anglosajones), en mbitos como
Amrica Latina tuvo una triple manifestacin histrica: la benecencia, la asistencia pblica y las
ms recientes modalidades de programas focalizados.

Un modo algo diferente pero en general complementario de interpretar analticamente las po-
lticas sociales es introduciendo el concepto de proteccin social. En este momento histrico,
una de las novedades ms sugerentes en el campo de la poltica social es que las recientes
acciones (dispersas, atomizadas y muchas veces irrelevantes) destinadas a enfrentar la pobreza
comienzan a dar paso a enfoques ms amplios, relacionados con lo que ha dado en llamarse la
proteccin social. Esto se da en un marco donde los gobiernos latinoamericanos, los organis-
mos multilaterales, la comunidad acadmica y las organizaciones sociales, entre otros actores
relevantes, comienzan a avanzar hacia dos nuevos consensos, an incipientes: por un lado, se
empieza a reconocer que la poltica social es bastante ms que acciones dirigidas exclusivamen-
te a la poblacin en situacin de pobreza; por otro lado, se va tomando mayor conciencia de
que, en tanto una de las claves fundamentales para mejorar la situacin social est relacionada
con lo que acontezca con el mercado de trabajo, es importante incorporar esta dimensin como
parte relevante de las preocupaciones estatales en lo social. Justamente la proteccin social
emerge con fuerza en el cruce de ambos consensos en construccin.

Dicho de otro modo, la proteccin social (al ir ms all de la reciente historia de lucha frente a
la pobreza y aun con problemas evidentes sobre su alcance prctico) engloba un conjunto de
aspectos crticos anteriormente dispersos en el debate de poltica pblica en materia social: el
capital humano, los riesgos individuales y colectivos, la reproduccin intergeneracional de los
problemas y necesidades sociales, el vnculo entre lo econmico y lo social, etc. Y lo hace, al
menos en el plano conceptual, enfatizando una perspectiva de derechos (y responsabilidades),
aspecto novedoso cuando se trata de polticas pblicas relacionadas con poblacin con bajo
nivel de organizacin e incidencia poltica y social. As planteado el horizonte de retos y desafos
de la proteccin social, es evidente que la misma emerge como un complemento apropiado de
otras reas de la poltica social, por ejemplo la salud y la educacin, a la vez que establece vasos
comunicantes con otras reas estratgicas de gestin pblica.

Las aproximaciones previas implican que el alcance de la poltica social no constituye un dato ya
dado y homogneo para cualquier tiempo y lugar. Por el contrario, qu dene cada Estado en cada
pas respecto a sus contenidos y componentes (y por ende sus potenciales impactos) variar din-
micamente en funcin de aspectos tan diversos como el grado relativo de desarrollo econmico y
social, las caractersticas y actores del sistema poltico, el lugar del pas en el escenario internacional,
etc. Por ende, segn el sistema de poltica social que cada pas conforme en un cierto momento de
su historia sern los retos de coordinacin destinados a promover un sistema integral.

Aqu se hacen presentes dos supuestos: por un lado, cuanto ms extenso y complejo es el
conjunto de intervenciones que un Estado decide llevar adelante como poltica social (incor-

Proyecto de M odernizacin del Estado | 55


porando servicios e instituciones con fuertes componentes meritocrticos y universales), ms
difcil ser avanzar en coordinaciones pro- integralidad dado el peso e intereses de los actores
que en dichos campos se conforman; por el otro, las posibilidades de avanzar hacia mejores
coordinaciones pro- integralidad estarn fuertemente asociadas a contar con coaliciones socio-
polticas progresistas, con fuerte inters en materia social y con aparatos tcnico- burocrticos
con capacidad de adoptar comportamientos y prcticas exibles de gestin pblica. Ambos
supuestos se entrelazan, adems, con renovadas cuestiones que hacen al accionar estatal, as-
pecto a abordar a continuacin.

Los nuevos retos del Estado y su impacto en las polticas sociales


Las ltimas dcadas han dejado al descubierto la necesidad de promover transformaciones
importantes en los Estados latinoamericanos. Si los aos de auge neoliberal plasmaron la pro-
pia visin de la coalicin dominante por entonces respecto a esta necesidad en una retraccin
estatal amparada en la crisis scal y la deslegitimidad del aparato administrativo pblico, los
aos recientes han comenzado a mover el pndulo en otra direccin. Gobiernos ms abiertos
a reconocer la importancia de aumentar capacidades estatales tienen por delante la tarea de
promover mejores relaciones intergubernamentales (cuestin esencialemente crtica en aque-
llos pases con organizacin federal) as como virtuosas intervenciones intersectoriales. Ambos
desafos resultan particularmente relevantes en materia de polticas sociales.

En cuanto a las relaciones intergubernamentales, las mismas potencian su relevancia en tanto


se ha avanzado mucho en los procesos descentralizadores. Filmus (1998) diferenci oportu-
namente entre cuatro lgicas que han predominado al momento de avanzar en reformas ins-
titucionales de descentralizacin 2: a) Lgicas scalistas: se enfatiza la necesidad de ahorro del
gasto pblico; b) Lgicas tecnocrticas: se propone controlar y hacer ms eciente el proceso de
toma de decisiones e implementacin; c) Lgicas de mejora de la calidad: se busca adaptar las
acciones pblicas a las realidades subnacionales, regionales y locales; y d) Lgica democrtica
participativa: se propone, va ms poder local, comprometer a la comunidad para que asuma un
mayor compromiso y control sobre los procesos pblicos.

Para el caso de cmo se decide, disea y gestiona la poltica social (incluyendo su evaluacin)
en el marco de la descentralizacin, es importante determinar, tomando en cuenta las reglas
formales e informales de la institucionalidad social: a) si la capacidad de decisin est distribuida
entre autoridades de distinta escala territorial; b) qu atribuciones le cabe a cada autoridad; c)
qu mecanismos existen para coordinar la actividad entre autoridades de distinta jurisdiccin; y
d) en qu medida las diferencias entre jurisdicciones coinciden con diferencias reales en el en-
torno social y la ecacia de los sistemas de accin social subnacionales y si existen mecanismos
para compensar esas diferencias (Acua y Repetto, 2009).

Sintetizando lo acontecido con la descentralizacin en materia social, Fizbein arm: Durante


las dos dcadas pasadas, la mayora de los pases de la regin atraves por un proceso de
descentralizacin de las responsabilidades de prestacin de servicios. Prcticamente todos los
pases han emprendido alguna forma de descentralizacin de su sistema de enseanza primaria
y secundaria, lo que implic la transferencia de los poderes de decisin a actores externos a
la estructura burocrtica de los ministerios de educacin. En muchos pases, el sector del agua
cambi de un nico proveedor nacional, controlado por el gobierno central, a una estructura

2
Estas pueden ser ledas en trm inos de objetivos fundam entales que son com unes a diversos cam pos de gestin pblica aun cuando
su form ulacin original se re riese al caso del sector educativo.

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LOS DESAFOS DE LA CO ORDINACIN Y LA INTEGRALIDAD DE LAS POLTICAS Y GESTIN PBLICA EN AM RICA LATINA

sumamente descentralizada donde el servicio se delega a cientos de servicios pblicos muni-


cipales nuevos. Adems, los gobiernos locales y regionales asumieron cada vez ms responsa-
bilidades sobre los establecimientos y programas de salud pblica y tambin se llev a cabo
un proceso descentralizador en el sector transporte, donde se produjo un aumento gradual de
la participacin de municipios y gobiernos regionales en la gestin de caminos secundarios y
terciarios. Con el tiempo, algunos pases tambin han delegado responsabilidades en cuanto a
programas de ayuda social a los gobiernos subnacionales (2005:23).

Serrano y Fernndez dieren parcialmente con Fiszbein respecto a los programas frente a la
pobreza, sobre todo en tiempos recientes donde han emergido con fuerza los ya mencionados
programas de transferencias condicionadas. A rman: El discurso sobre la reforma y moderniza-
cin del Estado en Amrica Latina menciona entre sus pilares la descentralizacin de la poltica
social y el fortalecimiento de los niveles descentralizados para la gestin de lo social, siendo el
mayor ejemplo de estos procesos la descentralizacin de las polticas sectoriales de educacin
y salud. Pero la materia sobre la cual se generan traspasos, en el caso social, es diversa. Por un
lado, se encuentran las conocidas y grandes polticas sectoriales, pero por otro, una vasta gama
de acciones que opera con lgica de programas. Estas distinciones permiten comprender por
qu existen grandes diferencias entre la descentralizacin que se produce de los servicios de
educacin y salud y la descentralizacin de las polticas de superacin de la pobreza, las que no
forman parte explcita de la agenda descentralizadora en los distintos pases, aunque su ejecu-
cin es innegablemente de mbito local (2005:1).

Es importante reconocer que la descentralizacin implica nuevas y mayores complejidades para


la gestin estatal. En ese sentido, es pertinente colocar el acento en los distintos tipos de rela-
ciones intergubernamentales que derivan de la descentralizacin. Al respecto, Jordana (2001)
presenta una sugerente clasicacin de posibles diseos institucionales de dichas relaciones
entre niveles de gobierno. Reere, por un lado, a la idea de monopolio institucional, en el cual
el gobierno central maneja de modo exclusivo determinadas reas. Por otra parte, denomina
monopolio institucional distribuido al manejo de determinadas reas de forma exclusiva por
parte de los gobiernos subnacionales. Finalmente, habla de pluralismo institucional cuando se
trata de reas donde distintos niveles de gobierno comparten responsabilidades. El mismo autor
seala: Actualmente, en la mayor parte de los pases se encuentran en buena parte mezcladas
las tres modalidades mencionadas, con mayor o menor presencia de una u otra, segn su es-
tructura poltica y administrativa, su tradicin centralista y los avances realizados en las ltimas
dcadas en materia de descentralizacin. Adems, en cada mbito sectorial de polticas pblicas
pueden surgir con guraciones relativamente distintas (Ibdem:29).

El otro asunto crtico a abordar aqu reere a los marcados lmites que tiene el Estado para
afrontar de un modo sectorial (con tendencia a actuar en trminos de compartimentos estan-
cos) problemas que requieren fuertes interrelaciones, enfoques e intervenciones comunes. Esto
conduce a la cuestin de la intersectorialidad. Al respecto, Serra propone una aproximacin que
resulta sugerente como punto de partida: La transversalidad es, al mismo tiempo, un concepto
y un instrumento organizativo cuya funcin es aportar capacidades de actuacin a las organiza-
ciones en relacin con algunos temas para los que la organizacin clsica resulta inadecuada. En
este sentido, responde tanto a necesidades de diseo de la organizacin como a necesidades
de gestin. La transversalidad intenta dar respuestas organizativas a la necesidad de incorporar
temas, visiones, enfoques, problemas pblicos, objetivos, etc., y a las tareas de la organizacin
que no encajan en una sola de las estructuras organizativas verticales. Asimismo, intenta que
esas estructuras verticales compartan sinrgicamente la consecucin de un objetivo comn, que
no es especco a cada una de ellas (2005:3).

Proyecto de M odernizacin del Estado | 57


La intersectorialidad conlleva claramente aspectos polticos y tcnicos. En un sugerente estudio
sobre la temtica, Cunill Grau (2005) da cuenta de dos premisas que encuadran desde esta
ptica el debate sobre intersectorialidad: 1) la integracin entre sectores posibilita la bsque-
da de soluciones integrales. Esta premisa le asigna un fundamento expresamente poltico a la
intersectorialidad y se traduce en la asuncin de que todas las polticas pblicas que persigan
soluciones integrales, tales como la modicacin de la calidad de vida de la poblacin, deben
ser planicadas y ejecutadas intersectorialmente; y 2) la integracin entre sectores permite que
las diferencias entre ellos puedan ser usadas productivamente para resolver problemas sociales.
Esta premisa remite a un fundamento tcnico de la intersectorialidad, consistente con la idea de
que crea mejores soluciones (que la sectorialidad) porque permite compartir los recursos que
son propios de cada sector.

La poltica social no resulta materia exclusiva del Estado nacional, como ya se observ al atender
a las reformas descentralizadoras y sus impactos en las relaciones intergubernamentales. Por
ende, en pases con dos o tres niveles de gobierno, sea el caso de pases unitarios o federa-
les (y sus matices), pueden existir diferentes organizaciones pblicas que a un mismo nivel de
gobierno gestionen la poltica social, dando lugar por ende a relaciones de intersectorialidad
(horizontales). Indicado esto, aqu se enfatizar el anlisis en las interacciones entre sectores
del Estado nacional, an cuando muchos de sus aspectos crticos tambin sean comunes a la
gestin intersectorial horizontal en un gobierno subnacional y/o local.

Debe tenerse presente que el tipo de intersectorialidad que aqu se propone analizar, concen-
trado en lo que sucede con las intervenciones sociales del Poder Ejecutivo de la estructura esta-
tal central, implica colocar la atencin en la dinmica que acontece al interior de dicha instancia.
All, ms all de los discursos pblicos que resaltan la coherencia de enfoques, perspectivas y
estrategias de un gobierno (al n de cuentas un conjunto de mujeres y hombres con responsa-
bilidad de administrar el Estado durante un cierto perodo de tiempo), muchas veces suceden
otras cosas. Y es que en la prctica lo que predomina es la multiplicidad y entrelazamiento de in-
teracciones entre actores con intereses e ideologas diversas, donde las dotaciones de recursos,
las expectativas personales o grupales, las relaciones informales y los marcos normativos, hacen
muy compleja la conformacin de coaliciones para generar avances en la intersectorialidad,
coaliciones que sean slidas y que acten con un horizonte de largo plazo, es decir, que vayan
ms all de acuerdos tcticos coyunturales.

Veiga y Bronzo destacan tres patrones a travs de los cuales podra pensarse la intersecto-
rialidad de la poltica social: 1) la poltica es diseada, ejecutada, acompaada y evaluada de
manera intersectorial; hay una estrecha y constante colaboracin a lo largo de todo el ciclo de
la poltica; 2) la poltica es formulada intersectorialmente, pero es ejecutada de manera sectorial,
siguiendo algn nivel de coordinacin, cada sector ejecuta parte de la poltica concebida inter-
sectorialmente; y 3) la poltica establece objetivos y metas consistentes entre sectores. Las metas
generales son desdobladas en polticas consistentes, pero formuladas y ejecutadas de manera
sectorial y autnoma (2005:10). Al decir de Prates Junqueira (2004), la calidad de vida demanda
una visin integrada de los problemas sociales y la accin intersectorial surge como una nueva
posibilidad para resolver esos problemas que inciden sobre una poblacin que ocupa un deter-
minado territorio. Es una visin importante, seala el autor, porque aporta una visin integrada
de los problemas sociales y de sus soluciones.

En sntesis, las consecuencias de la descentralizacin y los lmites de las intervenciones secto-


riales afectan fuertem ente el rol del Estado. Sabido es que el Estado (en este caso, enfatizando
los Poderes Ejecutivos), en tanto expresin materializada de una relacin social enmarcada
histricam ente, es heterogneo a su interior. Y tal diferenciacin se expresa de modo muy clara

58 | Proyecto de M odernizacin del Estado


LOS DESAFOS DE LA CO ORDINACIN Y LA INTEGRALIDAD DE LAS POLTICAS Y GESTIN PBLICA EN AM RICA LATINA

en las pujas y diferencias de criterios en los organismos que a su interior tienen la responsabi-
lidad de afrontar los problemas sociales. O tro tanto sucede en los espacios que al interior del
aparato estatal se crean con el declarado objetivo de articular organismos con responsabilidad
en materia social, sea en trminos de relaciones intergubernam entales, sea en lo referido a las
cuestiones de intersectorialidad.

Una clave interpretativa para entender la complejidad que afecta al Estado cuando el propsito
es avanzar va la coordinacin en la construccin de sistemas integrales de gestin pblica, por
ejemplo en materia social, es preguntarse: qu est en juego?, o de otro modo, qu intereses e
ideologas compiten por la jacin de prioridades de la agenda gubernamental? En situaciones
de restricciones como las que permanentemente afectan el accionar estatal, la lucha distributiva
adquiere una importancia singular. A modo de ejemplo, privilegiar una agenda centrada en un
sector social en particular podra ser visualizado, por algunos organismos (y sus funcionarios
polticos) de otras reas claves de la poltica social, como un potencial debilitamiento de sus
agendas especcas, lo cual obviamente generar con ictos muy fuertes. Lo mismo habra de
suceder cuando la denicin de un liderazgo en la tarea de avanzar en sistemas integrales re-
dundase en prdida de in uencia y poder poltico por parte de los otros actores involucrados. A
esto se suma los propios retos que cada organizacin tiene a su interior 3.

Coordinar, como lo veremos con ms detalle adelante, constituye a la vez un proceso tcnico
y poltico. Los mejores instrumentos burocrtico- administrativos pocos resultados generarn si
falta una direccionalidad poltica- estratgica. A su vez, cualquier hoja de ruta de prioridades
que pueda establecerse desde los mbitos de decisin del sistema poltico y la alta direccin
estatal habr de quedarse a mitad de camino de no contar con funcionarios bien entrenados,
motivados y con recursos cognitivos y tecnolgicos su cientes como para plasmar en la prctica
esos rumbos polticos jados como parte del juego poltico democrtico.

Es precisamente la dicultad de lograr esta conjuncin virtuosa entre lo tcnico y lo poltico uno
de los elementos que explican los problemas de coordinacin que afectan a las polticas sociales
en cualquier tiempo y lugar pero ms an en contextos de baja calidad institucional. M uchas
veces los bienvenidos recambios de gobierno, fruto de la dinmica democrtica, afectan la po-
sibilidad de consolidar burocracias meritocrticas capaces de sentar las bases administrativas de
polticas de largo plazo. Complementario a lo anterior, la fragilidad que suele existir en materia
de institucionalidad poltica afecta la construccin de consensos amplios a favor de estrategias
de sistemas integrales, en tanto suele ser importante el grado de volatilidad de las polticas, y
ms an de los programas y proyectos.

Por ende, lo que la nueva etapa histrica de Amrica Latina reclama no slo es fortalecer la
capacidad estatal en general, sino la capacidad de coordinacin en particular. En ese sentido,
es apropiado recordar que los mbitos destinados a promover coordinacin pro- integralidad se
caracterizan, por denicin y tal lo indicado, por nuclear a numerosos agentes, lo cual torna muy
compleja la negociacin de los acuerdos. En esta lnea, Shepsle se reere a la discrecionalidad ex
post, en tanto en mbitos complejos (y el campo de las polticas sociales sin duda lo es) resulta casi
imposible eliminar dicha discrecionalidad ya sea porque es intil pretender prever cada margen
de posibilidad (con lo cual los acuerdos resultan contratos inevitablemente incompletos, en el
mejor de los casos) o debido a que existen dicultades para supervisar su cumplimiento. Por una o

3
Es evidente que cada actor por s mismo, en su dimensin organizacional, tiene problemas internos de coordinacin. Sea entre direccio-
nes de un ministerio, departamentos de una empresa o reas de trabajo en una organizacin de la sociedad civil, el logro de acciones co-
lectivas suele ser difcil de cumplir. En esos casos de bsqueda de coordinacin dentro de una organizacin especca, la forma ms usual
de resolver los problemas de coordinacin (o al menos intentar resolverlos) suele ser el uso de la jerarqua (Martnez Nogueira, 2005).

Proyecto de M odernizacin del Estado | 59


por otra razn, cuando se anticipa el ejercicio de la discrecionalidad, los acuerdos pueden fracasar
desde su concepcin (2003:286). Un complemento analtico adicional al respecto lo representa el
aporte de North (1998) cuando ste referencia, bajo el concepto de costos de transaccin, la di-
cultad de lograr la materializacin de los pagos en procesos polticos donde prima la interaccin
estratgica, no necesariamente cooperativa. Bajo el supuesto de que la informacin es costosa, los
actores usan modelos subjetivos para explicar su entorno y los acuerdos se cumplen imperfecta-
mente debido a la dicultad de controlar lo que suceder en futuras interacciones.

Coordinacin: camino hacia la integralidad


Planteados los nuevos retos de la gestin estatal en trminos de relaciones intergubernamen-
tales e intersectorialidad, emerge con fuerza el argumento acerca de la necesidad de la coordi-
nacin como camino para afrontar dichos desafos. Aqu se avanzar en la idea de que si bien
la coordinacin es importante, lo es (fundamentalmente) en tanto medio para avanzar en la
conformacin y gestin de un sistema integral, por ejemplo en materia de poltica social.

Es posible sugerir, a esta altura, una denicin (que sin duda deja fuera mltiples aristas de la
problemtica) de coordinacin pro- integralidad. Aqu se entender por sta al proceso me-
diante el cual se va generando sinergia entre las acciones y los recursos de los diversos invo-
lucrados en un campo concreto de la gestin pblica, al mismo tiempo que en dicho proceso
se va construyendo [] un sistema de reglas de juego formales e informales, a travs de las
cuales los actores participantes encuentran fuertes incentivos a cooperar. El mencionado pro-
ceso generar realmente una coordinacin pro- integralidad cuando derive en: a) la jacin de
prioridades compartidas; b) la asignacin acordada de responsabilidad al momento de disear
las intervenciones; c) la decisin suma- positiva de qu hacer y cuntos recursos movilizar; y d)
una implementacin con acciones complementarias de mltiples actores, que se aproxime de
modo importante a aquellos objetivos planteados por los diversos responsables de las polticas
y programas sociales (cfr. Repetto, 2005). Lo que complementa este enfoque es entender que
la coordinacin es una funcin estatal, que requiere ser cumplida para avanzar en la integralidad
ms all del tipo de diseo institucional que la operacionalice y actor o conjunto de actores que
la lideren (Acua y Repetto, 2006).

Los aspectos subrayados apuntan a resaltar el carcter complejo de una coordinacin que pro-
mueva la integralidad, en tanto son diversos los involucrados que intervienen en todo el ciclo de
poltica pblica. Esto signica, entonces, que la coordinacin pro- integralidad no puede limitar-
se a alguna fase en particular, toda vez que semejante reto requiere darle coherencia sistmica
tanto a la decisin como al diseo y la implementacin (y reejarse al momento de evaluar las
acciones emprendidas).

Indicado lo anterior en tanto perspectiva conceptual conviene ahora explorar por qu se re-
quiere coordinacin, en particular del tipo aqu indicado. Entre otras razones, porque ...no es
de extraar que haya incoherencia entre algunos objetivos sectoriales, que se observe falta de
comunicacin y dilogo y, por consiguiente, descoordinacin de acciones y actividades entre las
diversas autoridades y organizaciones gubernamentales encargadas de la implementacin de
las polticas pblicas correspondientes: transversalmente (entre reas funcionales), verticalmente
(entre los niveles de gobierno central, estatal y municipal), y longitudinalmente (entre diversos
horizontes temporales) (Lerda, Acquatella y Gmez, 2005:67). Complementario a este enfoque,
resaltan los aportes de Martnez Nogueira (2005) y Serrano (2003), cuando remarcan algunos
problemas fundamentales de la gestin pblica, claramente presentes en el mbito de lo social
y cuyas manifestaciones problemticas reclaman coordinacin pro- integralidad: complejidad de
mbitos y niveles, excesiva diferenciacin estructural, sectorializacin inadecuada, fracturas y

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LOS DESAFOS DE LA CO ORDINACIN Y LA INTEGRALIDAD DE LAS POLTICAS Y GESTIN PBLICA EN AM RICA LATINA

segmentaciones organizacionales, presencia de nuevos actores, predominancia de modelos de


gestin de baja interdependencia e interaccin 4.

Ramrez y Pealosa agregan fundamentos a la necesidad de coordinacin al armar: si las po-


lticas no son el resultado de un consenso entre los actores involucrados, si no hay acuerdos so-
bre el qu y el cmo, sin un convencimiento acerca de los benecios esperados, sin sinergias
o incentivos y castigos a la ejecucin, las polticas corren el gran riesgo de quedarse en iniciati-
vas (2006: 2). Asimismo, la coordinacin tambin permite reducir incertidumbre a la interaccin
entre los involucrados, a la vez que ayuda a integrar aportes especializados (Cortzar, 2003).

La coordinacin es reconocida como un mecanismo de gestin pblica que permite reducir


contradicciones o redundancias y, a la vez, desarrollar polticas integrales. Por tanto, y toman-
do como primera referencia lo que sucede en la gestin estatal de las polticas pblicas, la
coordinacin permitira alcanzar los siguientes objetivos: a) evitar o minimizar la duplicacin y
superposicin de polticas; b) reducir las inconsistencias de las polticas; c) asegurar prioridades
de polticas y apuntar a la cohesin y coherencia entre ellas; d) atenuar el con icto poltico y bu-
rocrtico; y e) promover una perspectiva holstica que supere la mirada sectorialista y estrecha
de las polticas (Peters, 1998).

Puede armarse, en consecuencia, que la coordinacin (cuando realmente se requiere y no


en tanto moda a seguir) se constituye en un medio privilegiado para lograr sumar esfuerzos
orientados al logro de objetivos estratgicos. Ante problemas pblicos complejos, con mltiples
aristas y diversidad de aspectos involucrados en sus orgenes y su desarrollo, una intervencin
coordinada puede ayudar a afrontar, al mismo tiempo y con acciones tanto especializadas como
transversales, las diversas dimensiones que requieren atencin. El logro de la coordinacin pro-
integralidad implica, en suma, una articulacin virtuosa entre integracin, coherencia y gestin
(Lerda, Acquatella y Gmez, 2005:69).

Para alcanzar dicha articulacin, la coordinacin debe apuntar tambin a la creacin de si-
nergias (asociacin y colaboracin) de distintos tipos para el logro de objetivos especcos.
Distinguimos cuatro tipos de sinergias, a saber: i) cognitivas, que promueven el intercambio de
informacin y conocimiento entre las partes; ii) de procesos y actividades, necesarias para im-
plementar acciones estratgicas concertadas entre los distintos actores y sectores participantes;
iii) de recursos, para establecer articulaciones y complementariedades entre los participantes
a nivel del presupuesto y de competencias en juego; y iv) de autoridad, pues la coordinacin
exige decisin y fuerza poltica para crear convergencias y articulaciones entre los mandatos
ministeriales. Adicionalmente, y cuando lo logra, la sinergia que la coordinacin promueve es
tambin de carcter cultural en la medida en que la accin concertada entre los diversos actores
y sectores que participan en la poltica social se hacen ms cercanos a las diversas culturas de
las partes involucradas, promoviendo el intercambio de saberes entre los distintos miembros
que participan. Indiscutiblemente este proceso sinrgico no est exento de luchas de poder,
resistencias al cambio en la cultura organizacional y obstculos a nuevas prcticas de accin
intersectorial (Licha, M olina y Repetto, 2008) 5.

4
En particular Serrano (2003) resalta cuestiones sim ilares que potencian la necesidad de la coordinacin, a la vez que afectan el
logro de la m isma: cada actor o agencia busca preservar su autonom a e independencia, las rutinas organizacionales son difciles de
sincronizar, los objetivos, m isiones y expectativas de los involucrados son diferentes.
5
A rma Carvallo, mirando una experiencia nacional de la cual fue protagonista: Comunicar, informar, vencer la descon anza interorga-
nizacional, constituye un paso importante, al cual, en general, las instancias como el Gabinete Sectorial Social, aportan un valor intan-
gible, difcilmente calculable, pero real. Contribuir a romper con la inercia de lo cotidiano y crear un espacio para la reexin gerencial,
aunque no sea una posibilidad totalmente aprovechada, son otros resultados del Gabinete como instancia de coordinacin (1998:14).

Proyecto de M odernizacin del Estado | 61


Para que la coordinacin entre mltiples actores funcione, es indispensable entonces que los dis-
tintos involucrados no se vean a s mismos como partes aisladas sino ligadas a otros por algn nivel
de interdependencia en torno a una materia o problemtica en comn. Al decir de Echebarra: La
necesidad de coordinacin surge de la interdependencia, del hecho de que dos unidades de la
misma o diferentes organizaciones compartan un entorno de trabajo. Esto ocurre por el hecho de
actuar sobre la misma realidad externa (un sector de la poblacin), porque intercambien recursos
(coordinacin con proveedores o clientes) o porque comparten objetivos generales (de la organi-
zacin o del sistema de organizaciones al que pertenecen (2001: 8- 9).

Es evidente que para orientar los esfuerzos de coordinacin de actores en con icto en una
problemtica tan compleja y sensible como la social, se requiere como requisito fundamental
ms no exclusivo denir prioridades (Garnier, 2000). Lograr esto sirve de principio ordenador a
los procesos de toma de decisiones polticas, as como a la elaboracin y aplicacin de polticas
pblicas (tanto al interior de las organizaciones involucradas como entre ellas).

Pero, claro est, ...debido a su naturaleza parcial y limitada, el compromiso de coordinacin gene-
ralmente no implica una asignacin objetiva de los respectivos papeles, y los costos de las acciones
habitualmente no se comparten de manera totalmente transparente. Parece muy probable que
surjan con ictos y que, como sucede en general, ciertos actores sociales o polticos traten de obte-
ner provecho del acuerdo para maximizar sus benecios individuales (Ghymers, 2005:26-27). Por
eso, cuando se trata de la coordinacin inter- organizacional, donde no necesariamente priman
relaciones de jerarqua, los nfasis se desplazan a atender cuestiones como la bsqueda de acuer-
dos, la negociacin, el ajuste mutuo, la interaccin (Martnez Nogueira, 2005).

Una clave para hacer cumplir los acuerdos a los que se pueda arribar en los espacios de coordi-
nacin (incluyendo los reconocimientos mutuos entre los involucrados y la jacin de priorida-
des), es tener parmetros claros sobre los aspectos sustantivos respecto a los cuales los actores
deciden ponerse de acuerdo. En esta bsqueda de resultados son vitales tanto los instrumentos
y procesos de evaluacin como la capacidad de generar, a partir de ellos, sistemas de incen-
tivos que infundan una dinmica que consolide la bsqueda de la coordinacin de esfuerzos,
por ejemplo en materia social (Garnier, 2000). Esta necesidad de promover incentivos conduce
de lleno a la necesidad de fortalecer un cierto tipo de institucionalidad (normas formales e
informales) que genere el inters de los involucrados en desarrollar acciones de coordinacin
pro- integralidad 6.

Lo anterior remite a la compleja cuestin del poder y su vnculo con los procesos polticos
relacionados con la coordinacin 7. Una perspectiva sostiene que coordinar no suele ser, por
lo general, un proceso de interaccin donde todos los involucrados ganan, sino un proceso
de bsqueda de nuevos equilibrios donde los resultados tienden a ser de suma cero: lo que
gana quien lidera la coordinacin suele perderlo quienes deben ceder los bienes y/o servicios
a ser coordinados y que previamente estaban bajo sus responsabilidades sectoriales. Lo seala
claro Carvallo cuando dice: No puede olvidarse, al abordar casi cualquier campo de decisin
gerencial, que rara vez caben los modelos idlicos y ello ocurre, muy en especial, en el caso de
coordinacin institucional: sta implica, en general, una agrupacin de intereses diferenciados,
una reunin de culturas organizacionales particulares, que tienden tradicionalmente a privile-
giar los asuntos que se perciben como propios. Ello conduce a la creacin de fronteras entre

6
Al referirse a la temtica, Axelrod seala: Una norma existe en una determ inada situacin social en la m edida en que los individuos
actan usualm ente de una cierta manera y frecuentem ente son castigados cuando se ve que no actan de esa manera (2004:66).
7
Es obvio que se trata de un aspecto intimam ente relacionado con el debate ya planteado entre coordinacin jerrquica y coor-
dinacin transversal u horizontal.

62 | Proyecto de M odernizacin del Estado


LOS DESAFOS DE LA CO ORDINACIN Y LA INTEGRALIDAD DE LAS POLTICAS Y GESTIN PBLICA EN AM RICA LATINA

organismos, cada uno de los cuales puede tener buenos motivos para defender con vigor su
territorio, su feudo. El otro es imaginado como un rival potencial y este prejuicio comienza a
bloquear la posibilidad de cooperacin (1998:8).

Otra perspectiva se posiciona casi en el vrtice opuesto: La coordinacin para la ejecucin de


polticas no puede ser impuesta; debe ser una resultante de la fuerza de voluntades o, mejor,
surgir de la necesidad de un n u objetivo comn (Ramrez y Pealoza, 2007:51). Resaltando la
perspectiva de accin voluntaria de los actores involucrados en los procesos de coordinacin, Ca-
brero Mendoza remarca que si la misma fuese una funcin impuesta a la dinmica organizacional,
los costos para alcanzar coordinacin sern muy altos, as como frgiles sus resultados. Por el con-
trario, sostiene el autor, si la coordinacin se adopta en parte por inters de los participantes, por
conviccin, y por los benecios que esta generar, es evidente que ser menos costosa como pre-
rrequisito y ms slida como elemento regulador de la accin organizada (2006:4). Su perspectiva
de la coordinacin como corrector de imperfecciones de la jerarqua organizacional es, sin duda,
un abordaje pertinente, en tanto le otorga al proceso la cualidad de ajustes permanentes.

Las instituciones constituyen un aspecto central en la construccin de mbitos que buscan pro-
mover coordinacin, sea para intercambiar informacin con el n de identicar problemas y
potenciales soluciones, sea para disear y gestionar una poltica pblica donde participen una
multiplicidad de actores y en la cual la interaccin institucionalizada entre estos marque el tono
y contenido del proceso: quines son aliados y quines oponentes, cmo se articulan las coa-
liciones y cmo se modican o se sostienen a lo largo del tiempo, qu tan crebles y objeto
de cumplimiento son los acuerdos a los cuales se arriba (Repetto, 2000). La interaccin entre
los individuos y/o grupos interesados en una temtica pblica determinada se da dentro de
un cierto marco de reglas de juego, razn por la cual remarcar el papel de las instituciones se
vuelve central en tanto las mismas rigen y orientan la accin de los actores, ayudando a estos a
crear recursos polticos (Scharpf, 1997): qu se discute y qu se acepta como dado o inmutable,
cules son los compromisos, procedimientos, premios y castigos. Al decir de Subirats y Gom
(1999), las instituciones estructuran el juego estratgico que se genera alrededor de las diversas
problemticas pblicas, pero no son el juego mismo.

Un aspecto crtico en trminos de la coordinacin se relaciona a qu se va a coordinar. Los al-


cances de la coordinacin sern muy diferentes si lo que se propone coordinar es, por ejemplo,
alguna de las siguientes cuatro alternativas (o una combinacin de las mismas): a) el ujo de
informacin; b) los instrumentos y mecanismos de gestin administrativa; c) el presupuesto; y d)
la autoridad para tomar decisiones fundamentales.

Estas alternativas de qu se va a coordinar suponen que el ejercicio de la autoridad implica un


aspecto sustantivo de estos procesos y que su prctica se complejiza cuando es ms lo que est
en juego. A esta aproximacin tambin suma Echebarra, al sealar la importancia de combinar
la coordinacin jerrquica y no jerrquica (dependiendo de que el actor que crea o utiliza la
regla de decisin se site por encima de los actores coordinados o sean los propios actores los
que lo hagan), as como la coordinacin intraorganizativa (en la que la jerarqua es un recurso
disponible) e interorganizativa (donde no es posible la solucin jerrquica) (2001: 8).

Com o una mirada alternativa pero no necesariam ente contrapuesta a la idea del ejercicio
voluntario de la coordinacin, Cunill Grau (2005) resalta la im portancia que tiene contar con
un nodo articulador cuando lo que existen son m ltiples actores (de diversos sectores y
niveles de gobierno) implicados en atender una problemtica en la cual ellos se encuentran
en com n involucrados.

Proyecto de M odernizacin del Estado | 63


Puede armarse, a su vez, que existe una amplia gama de grados de coordinacin, estrecha-
mente relacionados entre s, pero que denen niveles especcos en una escala que avanza de
un nivel mnimo a otro mximo y que se alcanzan de manera variada segn el caso, incluyendo
desde comunicacin entre actores, pasando por consultas, negociaciones y consensos, hasta
llegar a estrategias nacionales consensuadas 8 . En la Tabla 1 se presenta una escala de niveles
que, aunque integrados entre s, pueden ser asumidos con relativa autonoma unos respecto
de los otros, sin que necesariamente guren todos ellos en un mismo proceso 9. Segn el nivel
que se alcance en dicha escala, el ejercicio de la coordinacin tendr un carcter ms o menos
amplio, con sesgos minimalista o maximalista.

Tabla 1: N iveles de coordinacin


N ivel Tipo de accin Result ados
I Comunicacin entre actores y entes Delimitacin y clari cacin
(bsico) Consulta a actores y entes de roles y funciones

II Negociaciones para evitar divergencias


Negociacin
(interm edio bsico) entre actores y entes

Construccin de consensos a nivel


III interorganizacional Concertacin entre actores
(interm edio avanzado) Arbitraje del gobierno central para resolver y sectores
diferencias interorganizacionales

Establecimiento de parmetros
organizacionales
IV
Alineacin estratgica
(avanzado) Denicin de prioridades gubernamentales

Estrategia general de gobierno


Fuente: Adaptado de OECD, PUM A (1996), citado en Peters (1998: 7).

Rodrguez Gust (2008) retoma la propuesta de gradiente de coordinacin esbozada por Peters
(1998) y le agrega argumentos a la escala presentada. Respecto a la coordinacin positiva, se
indica que el primer requisito es el reconocimiento mutuo entre los actores, a partir del cual
(sumado a la percepcin de los mismos de que pueden ayudar a mejorar las intervenciones
pblicas) resulta posible avizorar modalidades de trabajo compartido. Se habr de tratar de
modalidades que no emergen por generacin espontnea sino que expresan el resultado de
acuerdos entre actores dispuestos a cooperar entre s, comprometiendo el trabajo en comn
slo hasta dentro de sus propios lmites organizacionales.

Otro grado reere a la integracin de polticas, en la cual se van articulando ideas, procedi-
mientos y estructuras del conjunto de los involucrados. En este sentido, la coordinacin implica
no slo una articulacin de carcter operativo al momento de implementar acciones concretas,
sino, por sobre todo, la elaboracin de acuerdos relacionados con las propias metas de las or-
ganizaciones. Es un proceso donde predomina la negociacin poltica entre las organizaciones
involucradas, las cuales deben realizar un trabajo conjunto con el objetivo de establecer si sus

8
Una posibilidad alternativa que se presenta al respecto es que exista lo que Peters (1998) dio en llamar coordinacin negativa,
entendiendo por tal a la ausencia de coordinacin y al trabajo especializado y diferenciado sin yuxtaposiciones. En este escenario, las
organizaciones estatales gestionan en forma independiente entre s, sin que haya ningn tipo de interseccin. En ese sentido, estas
organizaciones casi no invierten recursos (materiales, sim blicos, polticos) para relacionarse m utuam ente.
9
Esta escala se analiza con mayor detalle en Licha, M olina y Repet to (2008).

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LOS DESAFOS DE LA CO ORDINACIN Y LA INTEGRALIDAD DE LAS POLTICAS Y GESTIN PBLICA EN AM RICA LATINA

metas son, efectivamente, compatibles. A pesar de que la integracin es normativamente de-


seable, esta tarea supone un acomodamiento previo de las metas de las organizaciones.

Finalmente, lo que Peters denomin la estrategia de gobierno implica el tipo de coordinacin


ms compleja, y se vincula a procesos conjuntos de elaboracin de las polticas en el marco
de plataformas compartidas acerca de cuestiones de carcter macro, tales como el desarrollo
econmico y social de un pas. A diferencia de las otras dos, que pueden acotarse a un campo
particular de gestin pblica, por ejemplo las polticas sociales, sta es ms bien un marco ge-
neral en el cual se inscribe lo que acontece en mbitos especcos de la poltica pblica.

Es precisamente en este ltimo nivel (y en parte el de integracin de polticas) donde ms cla-


ramente se tienden puentes entre coordinacin e integralidad. Es as que la coordinacin, fuer-
temente procesual y con altos componentes tcnicos, genera condiciones para generar mayor
coherencia e integralidad, sea en un campo concreto de gestin pblica (por ejemplo poltica
social y sus variados alcances), sea en el conjunto de las polticas pblicas. Por ende, vale situar
ahora la discusin conceptual directamente en la cuestin de la integralidad.

La integralidad: qu implica?
Lo que parece quedar en evidencia en este m om ento histrico de la regin latinoam ericana
es que sus Estados requieren avances signi cativos para enfrentar los m ltiples y m ultidim en-
sionales problemas sociales que afectan a sus respectivas sociedades. La direccionalidad, con-
tenido y dinmica de esos cambios habr sin duda de variar pas por pas, no slo porque sus
estructuras de riesgos/ vulnerabilidades, exclusiones y desigualdades son m uy dismiles entre
s, sino por las propias posibilidades tcnicas y poltico- institucionales (adems de scales) en
cada caso nacional.

En este sentido, un reto sustantivo en trminos de gestin pblica implica construir institu-
cionalidad, herramientas operativas y culturas organizacionales, capaces de plasmar lo que
est de m oda armar en el presente y cuyos contenidos suelen ser fuertem ente am biguos o
difusos: la necesidad de un enfoque integral. Para el logro del mism o, la coordinacin resulta
un aspecto crtico 10.

Una prim era aproximacin de la integralidad se concentra y limita al interior de cada pro-
grama, constituyendo un aspecto crtico, pero seguram ente incompleto, de un sistema (en-
tendido com o un todo que da sentido a las partes). Al respecto, algunos aportes indican
que la gestin integral de un programa social im plica: a) un proceso permanente en tanto
la gestin es el desarrollo com pleto de toda la vida del programa social, desde el m om ento
en que se delimita el problema que le da origen hasta el m om ento de evaluacin de los
impactos que este programa haya generado en la poblacin beneciaria; b) el desarrollo y
la relacin continua entre los tres procesos de la gestin de un programa: la plani cacin, la
ejecucin y la evaluacin de las acciones implem entadas para transformar un problema social
determinado; y c) se orienta a lograr resultados, pues la nalidad fundam ental del programa
social es solucionar o transformar, con e ciencia y calidad, los problemas especcos de las
poblaciones del pas; por lo tanto, la gestin es el proceso operativo que permite identi car,
viabilizar, concretar y evaluar los resultados que transform en, efectivam ente, estos problemas
(SIEM PRO, 1999:10).

10
El tema de la integralidad ha sido y sigue siendo materia de continuos dilogos del autor con otros colegas de la regin. Deseo
agradecer en este aspecto particular los m uy buenos aportes de Carlos Acua, Nuria Cunill Grau y Carlos Sojo.

Proyecto de M odernizacin del Estado | 65


Una mirada ms amplia de la integralidad, es decir, que vaya ms all de lo que sucede al interior
de un nico programa social, es sugerida por Cohen y Franco (2006) cuando llaman la atencin
sobre cuatro posibles alternativas de un enfoque integral, alternativas que los autores no visua-
lizan como excluyentes entre s sino potencialmente complementarias. A saber: 1) Atender a la
poblacin destinataria como productora, consumidora y usuaria de servicios sociales del Estado;
2) Combinar medidas de mediano y largo plazo con acciones inmediatas, que atiendan la urgencia
social, sin olvidar las acciones de promocin; 3) Enfrentar no slo las manifestaciones (consecuen-
cias) de la pobreza sino tambin sus causas; y 4) Buscar sinergias entre sectores y programas.

Construir un sistema integral de poltica social implica una tarea de mediano/ largo plazo pero
requiere pasos iniciales rmes, coherentes, sostenibles y estratgicos respecto al rumbo desea-
do. Tambin tener presente un norte que debe guiar las transformaciones de la institucionali-
dad social, as como la gestin cotidiana de cada programa social que d cuerpo a un mbito
concreto de poltica social. Signica, adems, que deben combinarse integralidades al interior
de cada programa con la integralidad del conjunto de este tipo de programas insertos en una
poltica social ms amplia (sea sta sectorial o de carcter intersectorial).

Lo que resulta importante subrayar es que en poltica social puede haber coordinaciones pro-
integralidad que tengan, al menos, tres alcances diferentes: a) m acro: se coordina para integrar
al conjunto de las polticas sociales; b) m eso: lo que resulta coordinado a favor de la integralidad
son subsistemas, como podra ser el caso de la proteccin social, o una combinacin de sectores
guiados por un mismo propsito (por ejemplo, aumentar el capital humano o la empleabilidad);
y c) m icro: se coordinan, y por ese medio se integran, diversas reas sociales pero slo alrededor
de un programa de alcance signicativo 11.

Indicado esto ltimo, parecen ser tres las razones que combinadas ayudan a explicar la ne-
cesidad de disear y tornar operativo un sistema integral en esta materia: i) el conjunto de
problemas que se busca enfrentar; ii) el tipo de respuesta sustantiva que se busca dar a dichos
problemas, tanto en su especicidad como en su interrelacin; y iii) el/ los abordaje/ s que se
decide/ n instrumentar a efectos de materializar las respuestas seleccionadas. A continuacin, se
presenta una breve aclaracin sobre cada una de estas razones.

i) En cuanto al problem a, se requiere transitar hacia un sistema porque los principales problemas
sociales que afectan a amplios sectores de la poblacin son de carcter multidimensional, com-
binan carencias y necesidades tangibles e intangibles, expresan obstculos y restricciones de
muy diversa ndole. No se trata, a modo de ejemplo, slo de carencias de ingresos en el corto
plazo o falta de activos educativos, de exposicin crtica al deterioro del medio ambiente o falta
de lazos comunitarios, sino, posiblemente, de una combinacin de stos y otros problemas. En
trminos conceptuales ms precisos, proponerse enfrentar no slo la pobreza sino tambin
otros problemas complejos como la vulnerabilidad, la exclusin o la desigualdad, conduce a
la necesidad de una perspectiva amplia de gestin social. En esencia, remite a una mirada que
abarque todas o al menos la mayora de las aristas de dichos problemas, los cuales no slo
suelen combinarse entre s, sino potenciarse en sus efectos negativos.

Para romper esos efectos negativos de la interrelacin e interdependencia de los principales


problemas sociales que afectan a la poblacin, se requiere de: ii) respuestas amplias y coherentes
respecto a quin hace qu, particularmente (pero no de modo exclusivo) en lo referido a las insti-
tuciones estatales. Son mltiples los sectores del Estado nacional (en trminos de organizaciones)

11
En un trabajo m uy slido centrado en la intersectorialidad de las polticas sociales, Cunill Grau (2005) aborda esta m isma cuestin
diferenciando los casos donde dicha intersectorialidad se propugna para todas las polticas sociales de aquellos casos donde la m isma
se centra en algunas polticas sociales, en particular las relacionadas con la reduccin de la pobreza.

66 | Proyecto de M odernizacin del Estado


LOS DESAFOS DE LA CO ORDINACIN Y LA INTEGRALIDAD DE LAS POLTICAS Y GESTIN PBLICA EN AM RICA LATINA

que participan habitualmente en el complejo campo de las polticas sociales, a la vez que es cre-
ciente el protagonismo de organizaciones estatales de otros niveles jurisdiccionales (subnacional
y/o local) con algn grado de participacin en la gestin de los programas sociales destinados
a la poblacin con mayores necesidades. Ambas dimensiones, la referida al interior del Estado
nacional como aquella que vincula los diversos niveles jurisdiccionales, nos muestran que afrontar
los retos de la intersectorialidad y las relaciones intergubernamentales es una condicin necesaria,
ms no su ciente, para avanzar hacia la construccin de un sistema integral de poltica social, que
habr de requerir de enormes y exitosos esfuerzos de coordinacin pro- integralidad.

iii) La tercera de las razones que sustenta un trnsito desde acciones particulares a enfoques ms
amplios e integrales se asocia al tipo de abordaje (o abordajes) que el Estado decide instrumen-
tar para enfrentar las mltiples dimensiones especcas y combinadas de pobreza, vulnerabili-
dad, exclusin y desigualdad. Dos son los abordajes que habitualmente se asocian a un sistema
integral de programas sociales selectivos: por un lado, el relacionado con el ciclo de vida de los
individuos, ubicando a la familia en el centro de la perspectiva de intervencin; por el otro, el
que coloca el acento en el territorio como base concreta donde la integralidad de las acciones
pblicas pueden pasar de la intencin del diseo a la realidad de la implementacin 12.

Como un abordaje ms amplio, cabe mencionar la importancia de un enfoque de derechos


y construccin/ fortalecimiento de la ciudadana, en tanto norte normativo que d un sentido
claramente democrtico al sistema integral de poltica social. No se tratan, por supuesto, de
abordajes necesariamente antagnicos entre s, ya que no slo el enfoque de derechos puede
constituirse en un paraguas de los mecanismos y herramientas de gestin adoptados, sino que
es posible imaginar sinergias evidentes entre el abordaje del ciclo de vida y el territorial.

Problemas, respuestas y abordajes constituyen tres elementos a considerar cuando el reto tc-
nico, poltico y presupuestario es transitar exitosamente hacia la conformacin de un sistema in-
tegral de polticas social acorde a los principales desafos sociales de cada pas latinoamericano.

3) EXPERIENCIAS RECIENTES DE INTENTOS DE COORDINACIN PRO-INTEGRALIDAD DE


POLTICAS SOCIALES EN AM RICA LATINA: TRES ESCENARIOS
Dada la necesidad de poner orden en las piezas de la argumentacin hasta aqu presentadas,
esta seccin habr de organizarse en funcin de una de las opciones posibles: el alcance de
lo que se propone coordinar en materia de poltica social y sus implicancias en trminos de
sistemas integrales. Son tres los principales escenarios que se presentan: i) el conjunto de las
polticas sociales (incluyendo los servicios sociales universales, la seguridad social contributiva
y las diversas acciones programticas frente a la pobreza), el cual se asocia con lo que se lla-
m aqu un sistema integral macro; ii) un subconjunto de intervenciones sociales, que podra
llamarse proteccin social (que requiere de intervenciones de muchos sectores y jurisdicciones
en aspectos especcos de sus tareas y responsabilidades ms generales), vinculado a lo que se
denomin un sistema integral meso; iii) un programa de gran escala y alta visibilidad poltica (es
el caso prototpico de los programas de transferencias condicionadas para atender situaciones
de pobreza), relacionado a lo que se llam en este trabajo un sistema integral micro.

Por ende, esta ser la forma de presentar algunas experiencias latinoamericanas que explci-
tamente promueven o dicen promover coordinacin. Ello implicar, por una parte, atender al
tipo de diseo institucional que cada caso nacional adopta para enmarcar la coordinacin de las

12
Engel Aduan (2005) y M artnez Nogueira (2007) aportan elem entos im portantes para com prender los alcances y las dim ensiones
de la integralidad de las polticas y los servicios sociales, adicionales a los aqu presentados.

Proyecto de M odernizacin del Estado | 67


polticas sociales, aspecto que requiere no solamente estructuras organizacionales acordes sino
tambin una cierta composicin de actores; por la otra, aunque ms difcil de observar a travs
de una revisin de fuentes secundarias, se requerir no perder de vista qu es lo que efectiva-
mente se pone en juego en la coordinacin, sea que sta se limite al intercambio de informacin
entre los involucrados o se traduzca en decisiones y presupuestos compartidos, por citar slo
los dos extremos de un amplio abanico de posibilidades. Siempre recordando, tal lo planteado,
que la coordinacin es por sobre todo una funcin crtica del Estado moderno en ambientes de
marcado dinamismo y fuerte complejidad.

Antes de presentar los tres escenarios, una aclaracin es necesaria: los mismos dan cuenta de si-
tuaciones donde explcitamente se busca o se ha conseguido la funcin de coordinacin, por lo
que no se abordan un nmero sin duda ms amplio de situaciones en las cuales la coordinacin
no es buscada y donde prima fuertemente la sectorialidad y la divisin clara (aunque no siempre
ms eciente) de tareas entre los niveles de gobierno. Podra armarse que estas situaciones,
cuando resultan ordenadoras respecto a quin hace qu, pueden tener efectos positivos sobre
el bienestar de los individuos, familias y comunidades, reejando intervenciones sectoriales y
jurisdiccionales apropiadas 13. Lo que seguramente no ocurrira en estos casos seran los efectos
virtuosos que, al menos en teora, tienen las intervenciones sistmicas, donde las mismas son
ms que la suma de las partes. En cambio, en los otros casos de no coordinacin pero con
malas intervenciones, stas representan tal vez el escenario ms negativo posible, porque ni se
aprovecha la riqueza de lo sistmico, ni la potencial bondad de la intervencin especca del
sector o nivel de gobierno. Dicho esto, ahora s habr de centrarse la atencin en los tres esce-
narios sugeridos de coordinacin pro- integralidad.

Alcance amplio, sistema integral macro


Como ya fue esbozado, una primera posibilidad donde se pone en juego la coordinacin es
cuando la misma intenta articular el conjunto de la poltica social. Esto implica, entonces, que
lo que se busca coordinar son tanto las polticas universales como las vinculadas a la seguridad
social contributiva y las acciones frente a la pobreza, incluyendo en ese conjunto lo que podra
entenderse como proteccin social. En pocas palabras, los intentos de coordinacin abarcan el
conjunto de lo que en cada pas se denomina el gasto social, el cual suele tener sus mayores
volmenes asignados a los servicios sociales declamados universales y, por sobre todo, a la
seguridad social contributiva. Signica, tambin, que coordinar en este sentido amplio requiere
involucrar a una heterognea cantidad de ministerios y organismos estatales con historias, re-
cursos, identidades y fuentes de poder muy diversos entre s.

Este intento amplio de coordinacin de la poltica social registra un importante antecedente


respecto a los esfuerzos de los pases latinoamericanos por avanzar en la materia. Una dcada
atrs, aproximadamente y en el contexto de las reformas pro- mercado, cobr fuerza la idea de
conformar una Autoridad Social que resultase contrapeso de la Autoridad Econmica, instancia
relacionada con los M inisterios de Economa, Hacienda o Finanzas (segn cada nomenclatura
nacional) que haban resultado por esa poca los principales ganadores intra- estatales de las
reformas estructurales en boga en la dcada del noventa. Desde el plano conceptual, Franco
(2000) le asign oportunamente una serie de funciones a la Autoridad Social: priorizar, asignar
recursos, controlar, evaluar y coordinar.

13
En un trabajo m uy slido centrado en la intersectorialidad de las polticas sociales, Cunill Grau (2005) aborda esta m isma cuestin
diferenciando los casos donde dicha intersectorialidad se propugna para todas las polticas sociales de aquellos casos donde la m isma
se centra en algunas polticas sociales, en particular las relacionadas con la reduccin de la pobreza.

68 | Proyecto de M odernizacin del Estado


LOS DESAFOS DE LA CO ORDINACIN Y LA INTEGRALIDAD DE LAS POLTICAS Y GESTIN PBLICA EN AM RICA LATINA

La forma en que se plasm en esos aos este intento fue, de modo dominante, la de los Ga-
binetes Sociales. La experiencia no result buena al menos en su estado puro. En Repetto
(2005) se coloc el acento en una serie de razones de ndole poltico (sin que eso implique
olvidar los aspectos tcnicos) que dicultaron una accin exitosa a favor de la coordinacin pro-
integralidad de parte de los Gabinetes Sociales en varios pases de Amrica Latina 14. Destacan
las siguientes razones: a) la ilusin en la preeminencia de reglas formales que creen decretar
la articulacin de voluntades, intereses y recursos de grupos y/o organizaciones en con icto, sin
que nada signicativo suceda en la prctica; b) el descuido de las reglas no escritas que regulan
el con icto poltico en general y el juego de la coordinacin en particular; c) la descon anza
que los propios jugadores tienen sobre los componentes fundamentales de la institucionalidad
social; d) la volatilidad de los intereses de las mximas autoridades involucradas, incapaces o
desinteresados en general de sostener en el tiempo estrategias a favor de la coordinacin en lo
social; e) la importancia que tiene el modo en que se logran conformar los equipos de gobierno,
en tanto coaliciones electorales suelen tener serios problemas al transformarse en coaliciones
de gobierno, entre otras razones porque se acrecienta la descon anza entre los miembros del
gabinete que pertenecen a partidos o fracciones polticas distintas; f ) nalmente, la debilidad
que en trminos de poder suelen tener quienes son nombrados para generar o promover la
coordinacin en materia social, entre otras razones porque las recientes reformas estatales han
aumentado las asimetras al interior del aparato de gestin pblica.

Pese a este tipo de problemas, ms algunos adicionales aqu no explorados, otras experien-
cias latinoamericanas parecen demostrar que es posible crear mecanismos institucionales que
logren favorecer distintos grados de coordinacin de amplios aspectos y actores de la poltica
social, an priorizando la atencin en los sectores ms necesitados. El caso reciente de Uruguay
desde el inicio del gobierno de Tabar Vzquez, combinando un Gabinete Social integrado por
los ministros con un Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales, con presencia de
las segundas lneas ministeriales y slida capacidad tcnica, gener reglas y distribucin de fun-
ciones apropiadas para afrontar uno de los principales retos para un sistema de poltica social
nacional: cmo transitar desde un conjunto de acciones destinadas a operar sobre una fuerte
crisis y emergencia social en trminos de pobreza hacia un plan (el Plan de Equidad) dirigido a
reducir desigualdad a partir de un conjunto de reformas estructurales, que involucrasen a mlti-
ples y poderosos organismos estatales con larga tradicin en el campo de lo social.

Se trata de un caso donde con uye una cultura poltica nacional que resalta la bsqueda de
acuerdos con la con uencia de intereses de miembros de un equipo de gobierno que esper
largamente la oportunidad de dirigir los destinos del pas en general y en materia social en
particular. Esa combinacin de un entorno promotor de consensos y la presencia coyuntural de
individuos y equipos, preparados tcnicamente y con voluntad poltica de acordar prioridades
estratgicas con un comn denominador del rumbo deseado de la poltica social, gener con-
diciones apropiadas para que la coordinacin avanzase hacia grados importantes en materia de
decisin poltica y asignacin presupuestaria, en tanto en la con uencia de dichos mbitos (el
Consejo y el Gabinete) se encontr un diseo institucional apropiado para procesar las tensiones
poltico- presupuestarias y capitalizar los saberes tcnicos requeridos para pasar de la decisin
a la implementacin. Result clave la presencia activa del M inisterio de Economa y Finanzas en
ambas instancias, as como el conjunto de cometidos previsto para el Consejo, entre los cuales
destaca el de coordinar la planicacin y la ejecucin presupuestal del Gasto Pblico Social con
la O cina de Planeamiento y Presupuesto.

14
Se revisaron en esa ocasin los casos de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile y Per.

Proyecto de M odernizacin del Estado | 69


Otra experiencia con mayor tradicin, que se consolid sin pasar necesariamente por las experien-
cias de los citados Gabinetes Sociales, est representada en el caso de Colombia por el Consejo
Nacional de Poltica Econmica y Social (CONPES), mbito que fue creado por Ley en 1958. sta es
la mxima autoridad nacional de planeacin y se desempea como organismo asesor del Gobier-
no en todos los aspectos relacionados con el desarrollo econmico y social del pas. Para lograrlo,
coordina y orienta a los organismos encargados de la direccin econmica y social en el Gobierno,
a travs del estudio y aprobacin de documentos sobre el desarrollo de polticas generales que
son presentados en sesin. A los efectos de revisar con mayor detalle su papel en la poltica social
colombiana, la atencin debe concentrarse en el CONPES Social, el cual constituye un espacio
altamente prestigioso y con fuerte incidencia en la denicin de prioridades en materia de poltica
social. El CONPES Social lo dirige el Presidente de la Repblica y lo componen los ministros de
Hacienda, Proteccin Social, Educacin, Agricultura, Transporte y Desarrollo, el Secretario General
de la Presidencia y el Director del Departamento Nacional de Planeacin.

Las grandes lneas de poltica social, por ende, no resultan en este caso de la sumatoria de priori-
dades sectoriales atomizadas, sino de un ejercicio de bsqueda de coherencia sistmica desde lo
ms alto del Poder Ejecutivo, en tanto el poder poltico presidencial se respalda precisamente en
el poder tcnico del mencionado Departamento Nacional de Planeacin. Todos los actores de la
poltica social, adems de la autoridad hacendaria, reconocen esa situacin y adecuan sus pujas
distributivas a esa institucionalidad destinada a promover visiones integrales en campos concretos
de poltica pblica. Esto se explica, en gran medida, por el rol preponderante que tiene Planeacin
Nacional, a travs de su in uencia poltica expresada en el control de recursos de poder signicati-
vos, tanto en lo presupuestario como en la denicin de polticas y programas que dan contenido
y direccionalidad estratgica a dichos recursos econmicos. Es el prestigio tcnico de esta institu-
cin, renovado con el paso de los aos y los distintos gobiernos, lo que da sustento material a ese
rol preponderante al momento de promover coordinacin de la poltica social.

Una tercera experiencia respecto del intento de coordinar el conjunto de la poltica social y por
lo tanto avanzar hacia una integralidad en sentido macro, la representa el recin creado M inis-
terio de Coordinacin de Desarrollo Social de Ecuador (al inicio del gobierno de Rafael Correa),
donde el protagonismo se concentra en un organismo ms que en un cuerpo colegiado, an
cuando el mismo existe 15. En el ao 2007 se gener un Decreto Ejecutivo en el cual se especic
que el M inistro Coordinador de Desarrollo Social habra de concertar las polticas y las acciones
que en el rea social adopten las siguientes instituciones: M inisterio de Finanzas, M inisterio
de Trabajo y Empleo, M inisterio de Salud Pblica, M inisterio de Inclusin Econmica y Social,
M inisterio de Educacin, M inisterio de Desarrollo Urbano y Vivienda, M inisterio de Agricultura,
Ganadera, Acuacultura y Pesca, la Secretara Nacional de Planicacin y Desarrollo y la Secre-
tara Nacional del M igrante.

Se trata sin duda de una experiencia reciente y por ende difcil de ponderar respecto a resultados
concretos en cuanto a una coordinacin en sentido amplio de la poltica social. Lo que s des-
taca es la decisin presidencial de conformar instancias ministeriales cuya rasgo fundamental y
prioritario sea ejercer precisamente la funcin de coordinacin, sin desviar sus energas hacia la
siempre con ictiva y desgastante implementacin de programas, funcin para la que se requieren
capacidades de gestin especcas y diferentes a las que se necesitan para coordinar a favor de la
integralidad. En sus primeros pasos, el rol de este ministerio (en acuerdo con los otros organismos
que el mismo coordina) se ha plasmado en la creacin de un mecanismo institucional a travs de
un comit de poltica, encargado de determinar y priorizar las intervenciones de los diferentes

15
Para este tipo de esfuerzos de coordinacin no debe olvidarse la mala experiencia que represent la creacin y rpido fracaso del
M inisterio de Desarrollo Humano en Bolivia en la dcada del ochenta.

70 | Proyecto de M odernizacin del Estado


LOS DESAFOS DE LA CO ORDINACIN Y LA INTEGRALIDAD DE LAS POLTICAS Y GESTIN PBLICA EN AM RICA LATINA

programas, y una secretara tcnica, para poder articular los esfuerzos de estas varias organizacio-
nes, registrar a todos los beneciarios de los programas a travs del Sistema de Registro nico de
Beneciarios Sociales y monitorear el avance de los principales programas, cuya ejecucin recae
en los ministerios sectoriales con saber especializado en sus respectivas materias. Destaca aqu el
esfuerzo de combinar la voluntad poltica con las herramientas tcnicas para la gestin, bajo el su-
puesto de que un ministerio para coordinar requiere de capacidades tcnicas slidas y so sticadas.

Alcance intermedio, sistema integral meso


Una segunda alternativa que muestra la experiencia regional de coordinacin de polticas sociales
es aquella donde la atencin se centra en coordinar lo que en cada pas comienza a llamarse la
proteccin social. Se observan aqu distintos casos prototpicos, uno en el cual dicha proteccin
social es interpretada en un sentido ms o menos amplio, llegando a incorporar incluso el sistema
de pensiones (Chile en los aos iniciales del Gobierno de Bachelet), y otro donde la proteccin
social resulta como concepcin bastante limitada, ms cercana a intervenciones focalizadas en
la poblacin en situacin de pobreza extrema (Honduras en el perodo de gobierno de Zelaya).

El caso reciente de Chile da muestra de una nueva etapa de las reformas sociales que se em-
prendieron con el retorno a la vida democrtica en 1990. En un contexto de marcados xitos
en el combate a la pobreza y resultados poco relevantes en bajar los niveles de desigualdad
que cristaliz la dictadura pinochetista, el nuevo gobierno liderado por M ichelle Bachelet se
propuso avanzar en un conjunto de reformas orientadas por el objetivo de construir un sistema
de proteccin social. Con la continuidad del Chile Solidario y el Plan Auge (referido a Salud),
iniciados ambos en la etapa de Ricardo Lagos, estos dos estandartes se complementaron en
los ltimos aos con la reforma en el sistema de pensiones y el sistema de proteccin integral a
la infancia Chile Crece Contigo. Destaca, en tal sentido, el carcter amplio del abordaje de la
proteccin social, incluyendo reformas en sectores de fuerte peso especco en el gasto social
y con una compleja economa poltica, tales los casos de salud y seguridad social. Esto ha sido
posible no slo por los slidos pasos incrementales que se han ido dando en el caso chileno en
su institucionalidad social, sino tambin por la decisin del nuevo gobierno de avanzar de modo
ms sistemtico en enfrentar algunas aristas de la desigualdad.

Segn informacin o cial, desde esta perspectiva las polticas sociales tendrn como objetivo
no slo superar la pobreza, sino tambin las desigualdades y discriminaciones que estn en la
base de los riesgos sociales que afectan a familias y personas, como son la prdida del empleo,
el trabajo precario, los bajos ingresos, la enfermedad, la falta de educacin, que amenazan a
nios, mujeres, adultos mayores o personas con discapacidad. El Sistema de Proteccin Social es
el mecanismo que permite generar condiciones que brinden seguridad a las personas durante
toda su vida, garantizndoles derechos sociales que les permitan nalmente reducir los riesgos
en empleo, salud, educacin y previsin, generando condiciones de mayor igualdad y oportu-
nidades de progreso. Para tal n se conform el rea de Proteccin Social del Gobierno, con-
formada por los ministerios de Educacin, Salud, Vivienda, Trabajo, Cultura y Servicio Nacional
de la M ujer (SERNAM ), coordinada por el M inisterio de Plani cacin. El objetivo de este mbito
es articular y complementar los organismos pblicos e impulsar servicios de mayor calidad para
la atencin de la poblacin ms pobre y con riesgo social del pas. El nfasis del trabajo de este
grupo estar en concebir las prestaciones y benecios sociales como derechos que deben ser
garantizados por el Estado, y se considerarn las unidades territoriales como ejes en torno a
los cuales articular las polticas sociales 16. La capacidad tcnica del M inisterio de Planicacin
(M IDEPLAN), ms all de su acotado liderazgo poltico, encontr apoyos importantes en el M i-

16
Ver www.m ideplan.cl

Proyecto de M odernizacin del Estado | 71


nisterio de Hacienda, donde la Direccin de Presupuesto (DIPRES) ha resultado en los ltimos
aos un actor protagnico para mejorar los niveles de coordinacin y calidad de las polticas
pblicas (incluyendo las sociales).

En pases con menor desarrollo econmico, la proteccin social tiene sin duda alcances ms
acotados, no obstante lo cual se destacan los esfuerzos por ir ms all de un programa puntual
de lucha frente a la pobreza. El caso de Honduras durante los ltimos aos es representativo
de esta situacin. Pas con ndices muy elevados de pobreza y desigualdad, en el mandato de
Jos Manuel Zelaya 17 dio pasos para conformar un sistema de proteccin social integral, que
consiste fundamentalmente en ampliar la cobertura que vena llevando adelante el Programa
de Asignacin Familiar (PRAF) (en particular su componente de transferencias condicionadas y
el sistema de prestaciones para enfrentar la pobreza conocido como Red Solidaria). Entre los
principales lineamientos o ciales para el logro de un sistema de proteccin social, se proponan:
i) Implementar un Sistema de Proteccin Social que articule las intervenciones, dirigidas a la
poblacin en pobreza, pobreza extrema, exclusin y riesgo social; ii) Articular las intervenciones
conforme el crculo virtuoso del desarrollo humano: Proteccin, Capacidades, Oportunidades
e Infraestructura Social y Productiva; iii) Desarrollar intervenciones conforme riegos y ciclo de
vida; iv) Promover intervenciones conforme las demandas de las familias de la Red Solidaria; v)
Coordinacin y seguimiento a travs de la Secretara de Desarrollo Social y Red Solidaria; vi)
Focalizar las intervenciones en los hogares focalizados de la Red Solidaria en aldeas rurales y
barrios urbanos con porcentajes de pobreza igual o superior a 50%; y vii) Mantener actualizado
el Sistema de Registro de Beneciarios.

Estos avances requeran, adems, fortalecer y reformular al mismo tiempo intervenciones orien-
tadas histricamente a la problemtica rural hacia las cuestiones ms complejas del mbito
urbano. Por ende, un reto fundamental en la materia es cmo avanzar hacia la construccin de
un sistema de proteccin social que incorpore intervenciones destinadas a promover ingresos
genuinos a travs de actividades productivas. Esta reciente (y abortada) experiencia hondurea
constituye un caso emblemtico para observar cules son los obstculos y oportunidades que
se generan cuando el propsito es construir un sistema que articule distintos sectores sociales
sin que sea uno slo de estos (o una intervencin sectorial puntual) la que de coherencia sist-
mica al conjunto de acciones. An cuando el liderazgo de esta estrategia pudo tener un carcter
coyuntural en tanto haba sido promovida por la Primera Dama, cabe destacar el apoyo explcito
del M inisterio de Finanzas, quien no solamente jug un rol activo para darle soporte institucio-
nal formal a la iniciativa, va la creacin de la Secretara de Desarrollo Social Red Solidaria, sino
que gener mecanismos de presin para que los ministerios sociales tradicionales colocasen
recursos en esta tarea de conformar un sistema de proteccin social.

Alcance acotado, sistema integral micro


Una tercera alternativa tiene como campo privilegiado de coordinacin pro- integralidad, den-
tro de la poltica social, los denominados programas de transferencias condicionadas (PTC).
Grosh (2007) destaca el hecho de que los PTC son programas complejos, con mltiples actores
involucrados en distintas jurisdicciones y niveles de gobierno, por lo cual se requiere de una
adecuada denicin de roles, sincronizacin de tiempos y coordinacin de incentivos y sistemas
de informacin, de manera de lograr que estos programas puedan trabajar en sintona con
otros servicios y polticas. De modo similar, Cohen y Franco (2006) resaltan que estos progra-

17
Gobierno que sufri las consecuencias de una m uy grave alteracin institucional, que im pidi su continuidad afectando el desarro-
llo del sistema dem ocrtico de este pas.

72 | Proyecto de M odernizacin del Estado


LOS DESAFOS DE LA CO ORDINACIN Y LA INTEGRALIDAD DE LAS POLTICAS Y GESTIN PBLICA EN AM RICA LATINA

mas requieren la coordinacin principalmente con aquellas reas del gobierno responsables
de generar la oferta de los servicios de salud y educacin, dado que se trata de componentes
esenciales de estos programas pero que no estn bajo su directa responsabilidad.

En tanto, como ya se vio, encarnan intervenciones de alto respaldo poltico y slidos recursos
presupuestarios, suelen ser importantes sus avances en coordinar a quien provee la transfe-
rencia monetaria (por lo general M inisterios de Desarrollo Social o instancias que dependen
directamente de la Presidencia) con los M inisterios de Educacin y Salud, incluso en situaciones
donde el manejo de ambos sectores depende de niveles subnacionales y/o locales. Tres son los
casos emblemticos en la regin: Oportunidades en M xico (antes llamado Progresa); Bolsa
Familia en Brasil (que articul varios programas preexistentes de similares caractersticas); y
Chile Solidario (en el cual se busca articular la demanda de la poblacin en extrema pobreza
con la oferta de un conjunto amplio de servicios estatales).

El programa Oportunidades en M xico lleva ms de una dcada de implementacin, a lo largo


de la cual ha mostrado un crecimiento muy signicativo, pasando de 300 mil a los 5 millones
de familias beneciarias que alcanza actualmente. Segn los ltimos datos disponibles, el pro-
grama est presente en 93 mil localidades de todo el pas (el 99% de ellas son reas rurales y
semiurbanas), cubre la totalidad de los municipios, con nfasis en aquellos ms marginados, y
las 32 entidades federativas (SEDESOL, 2008). Oportunidades maneja actualmente el mayor
presupuesto del gobierno federal en materia de programas de desarrollo social. El programa ha
sido ampliamente evaluado de manera externa por expertos de diferentes instituciones, lo que
ha permitido dar cuenta de algunos de sus importantes impactos.

Como la pobreza extrema se concentra en las zonas rurales, para el ao 2008, 7 de cada 10 be-
neciarios vivan en localidades de menos de 2500 habitantes, muchos de ellos indgenas. En los
estados que presentaban bajo ndice de Desarrollo Humano, ms de la mitad de la poblacin
estaba cubierta por el programa (SEDESOL, 2008). La composicin de la pobreza en M xico
complejiz fuertemente la implementacin del programa en sus primeros aos, en tanto la dis-
persin geogrca de las poblaciones atendidas y la descentralizacin de los ms importantes
servicios sociales gener retos de gran envergadura poltica y tcnica al momento de coordinar
la transferencia monetaria con la provisin de los servicios de Educacin y Salud (y el control de
las condicionales jadas por el programa). Se han logrado avances signicativos en esta materia.

Entre los factores que ayudan a explicar el xito de la coordinacin del programa Oportunidades,
se destaca desde sus propios orgenes (cuando se llamaba Progresa) el rol activo jugado por altos
funcionarios del rea econmica, en particular de quien tena la responsabilidad del manejo y asig-
nacin presupuestaria. Esto gener desde un inicio un claro mensaje a los ministerios sociales ms
tradicionales que deban ahora jugar un rol protagnico en este tipo de intervenciones, en tanto
el programa de transferencia condicionada no slo gozaba del enorme respaldo presidencial sino
tambin del apoyo de la autoridad presupuestaria. Esto se expres en una fuerte alianza entre el
calicado personal tcnico del programa, el responsable del presupuesto y el propio Presidente,
situacin que se sostuvo (con variaciones menores) incluso al momento de pronunciados cambios
en el rgimen poltico, tras el nal del gobierno de Ernesto Zedillo (ltimo presidente del PRI) y el
inicio del gobierno de Vicente Fox (primer presidente panista).

El respaldo poltico del programa se expresa actualmente en la conformacin del Consejo de


la Coordinacin Nacional, el cual est integrado por los Secretarios de Desarrollo Social (quien
lo preside), de Hacienda y Crdito Pblico, de Educacin Pblica y de Salud, as como por el
Coordinador Nacional del Programa. En lo tcnico- operativo, para garantizar la accin conjunta
y complementaria de sus componentes, se cre la Coordinacin Nacional del Programa Opor-

Proyecto de M odernizacin del Estado | 73


tunidades, en tanto rgano desconcentrado de la Secretara de Desarrollo Social. Para el segui-
miento de la operacin cuenta adems con un Comit Tcnico, donde participan Subsecretarios
de esas dependencias, as como el Director General del Instituto M exicano del Seguro Social
(IMSS) y un Delegado de la Secretara de la Funcin Pblica. La coordinacin en los estados se
realiza a travs de Comits Tcnicos Estatales, donde se involucran las responsables federales y
estatales vinculados a la operacin del Programa.

En tiempos ms recientes, los avances en materia de coordinacin se reforzaron en trminos


de respaldo institucional formal. En particular, destaca el papel que han venido jugando en los
ltimos aos las reglas de operacin del Oportunidades, establecidas anualmente por el Poder
Legislativo, las cuales jan con precisin los roles y responsabilidades de cada actor estatal res-
pecto al funcionamiento del programa. Asimismo, el presupuesto del Programa se asigna a tres
Secretaras: SEDESOL (Desarrollo Social), SEP (Educacin Pblica) y SSA (Salud) y la operacin
se rige por reglas establecidas por los titulares de esas secretaras, la SHCP (Hacienda y Crdito
Pblico) y el IMSS.

El programa Bolsa Familia en Brasil tiene un origen relacionado con el inicio del gobierno de
Lula da Silva en el 2004, aunque muchos de sus aspectos fundamentales se haban materializa-
do desde aos atrs en experiencias estaduales o en programas federales ms acotados en su
alcance. De acuerdo con datos del propio programa, y al slo efecto de observar su magnitud,
la cobertura del mismo creci de manera notable en pocos aos, pasando de 3.6 millones de
familias en noviembre de 2003 a 11.1 millones en diciembre de 2006. En cuanto al presupuesto,
el incremento habra sido de 5.4 miles de millones de reales a 9 miles de millones de la misma
moneda durante dicho perodo (Programa Bolsa Familia, 2006).

En trminos de retos de coordinacin, los mismos son comunes a otros PTC, los cuales se han
enfrentado en este caso combinando virtuosamente respaldo poltico del ms alto nivel con
gran solidez tcnica del equipo responsable, sumados a una apropiada estructura de incentivos
para lograr el apoyo de los sectores de Educacin y Salud y de los municipios, actores claves de
la gestin pblica brasilea desde la Constitucin de 1998. El Bolsa Familia se presenta tambin
como el eje integrador de otras intervenciones sociales: alfabetizacin, generacin de trabajo,
renta y capacitacin profesional, y acceso a la energa y provisin de documentos de identi-
cacin. A travs de una estrategia explcita, se busca la convergencia de polticas y programas
sociales en los mismos beneciarios del programa, de tal forma de ampliar el acceso a los dere-
chos sociales y construir el proceso de desarrollo de las familias.

Los tres niveles de gobierno participan de la gestin y son corresponsables. A nivel federal, el
M inisterio de Desarrollo Social y Combate al Hambre es el gestor principal, mientras que los
M inisterios de Salud y Educacin estn encargados del control de las condicionalidades. Otros
ministerios sectoriales, por su parte, tienen responsabilidades en la articulacin con la oferta
de programas complementarios. El Bolsa Familia es coordinado a travs de un Consejo Inter-
ministerial del cual participan representantes de todas estas reas, adems de Planeamiento
y Finanzas. Como parte de las estrategias de coordinacin diseadas durante el proceso de
implementacin, se han encarado las siguientes acciones: a) normatizacin conjunta (entre los
ministerios de Desarrollo Social, Salud y Educacin) respecto del control de las condicionalida-
des; b) implementacin de sistemas de informacin y monitoreo de acciones conjuntas; c) for-
malizacin de responsabilidades, ujos e instrumentos de scalizacin y control entre Desarrollo
Social y la Contralora General de la Unin; d) formalizacin de procesos de integracin con
ministerios sectoriales; e) negociacin y rma de Acuerdos de Nivel de Servicios con el agente
operador del programa; f ) construccin del ndice de Gestin Descentralizada, con indicadores
para la transferencia de recursos nancieros; y g) adecuacin del Registro nico para que otras

74 | Proyecto de M odernizacin del Estado


LOS DESAFOS DE LA CO ORDINACIN Y LA INTEGRALIDAD DE LAS POLTICAS Y GESTIN PBLICA EN AM RICA LATINA

reas del gobierno federal lo utilicen como instrumento para la seleccin de beneciarios (Pro-
grama Bolsa Familia, 2006).

La Unin transere recursos nancieros a los estados y municipios como resultado de la aplicacin
de indicadores de gestin, en relacin con el desempeo respecto de los compromisos previa-
mente asumidos. Los gobiernos estaduales cumplen un rol central, que incluye apoyo tcnico y
logstico para la implementacin del programa en los municipios, as como tambin una coordi-
nacin efectiva, dependiendo de los intereses y recursos disponibles en cada estado. En funcin
de su modelo descentralizado, los municipios son los operadores principales del programa. All, el
mismo se implementa por medio de una Unidad Coordinadora que tiene las funciones de articular
las diversas entidades locales vinculadas al programa, interactuar con la Secretara Ejecutiva y los
gobiernos estaduales y asistir a los beneciarios actuales y potenciales del programa.

De acuerdo a la visin de los propios funcionarios a cargo del programa, entre los factores que
explican la coordinacin lograda se encuentra, en primer lugar, la prioridad dada por el propio
Presidente de la Repblica al mismo. Tambin habra contribuido la formacin de redes de apo-
yo entre formadores de opinin, gobernantes, investigadores y organismos internacionales y el
fortalecimiento de la presencia de funcionarios de carrera, con fuerte organizacin en red, en
la gestin del programa. Finalmente, parece haber sido fundamental el hecho de que el Bolsa
Familia haya sido apropiado por otras reas de gobierno: por Educacin, como poltica para
asegurar la permanencia escolar de los nios; por Seguridad Alimentaria, como estrategia de
combate al hambre; por Asistencia Social, como base de proteccin social bsica; por Econo-
ma, como estrategia para la reduccin de las fallas de mercado, por Planeamiento y Desarrollo,
como instrumento para el desarrollo local (Programa Bolsa Familia, 2006).

En Chile, el caso del programa Chile Solidario da cuenta de una escala signicativamente menor
a las otras experiencias de PTC presentadas como ejemplos exitosos de coordinacin acotada y
que dan lugar a sistemas integrales micros. Su cobertura se ha concentrado, desde sus orgenes
en 2004 en el marco del gobierno de Ricardo Lagos, en la poblacin en extrema pobreza, un
universo constituido aproximadamente por 250.000 familias. Su principal rasgo es promover un
acercamiento entre un conjunto amplio de necesidades y demandas de este sector en situacin
de extrema pobreza con la oferta estatal de bienes y servicios sociales, promoviendo adems
un apoyo psicosocial a cada ncleo familiar.

El Programa Puente, diseado e implementado desde el Fondo de Solidaridad e Inversin Social


(FOSIS) del M IDEPLAN, constituye precisamente una de las claves de este proceso de coordina-
cin de la oferta estatal, en este caso en relacin a una demanda muy bien focalizada segn las
caractersticas y problemticas de cada familia beneciaria. Se entiende que esta intervencin
debe estar organizada en torno a una oferta de servicios y benecios, orientada a travs de un
trabajo en red y asumiendo a la familia como unidad de intervencin. La visin o cial al respecto
remarca la necesidad de identicar a nivel comunal, regional y nacional a las familias en situa-
cin de indigencia como sujetos prioritarios de la poltica social, de manera que se dirija hacia
ellas una accin preferente del Estado a travs de intervenciones selectivas, con fuerte nfasis
en la intersectorialidad e integralidad.

El programa Chile Solidario se propone garantizar el cumplimiento de 53 prestaciones sociales


en siete mbitos de derecho: la salud, la educacin, la vivienda, el trabajo, la ciudadana y la cul-
tura, lo cual redunda en el derecho a una vida familiar plena. Adems del mencionado apoyo fa-
miliar y la prioridad para recibir subsidios monetarios de diversos tipos (Subsidio nico Familiar;
Pensin Asistencial de Vejez para todos los mayores de 65 aos de edad; Pensin Asistencial de
Invalidez para quienes corresponda; Subsidio de Agua Potable para cubrir el 100% de la cuenta

Proyecto de M odernizacin del Estado | 75


hasta 15 metros cbicos de consumo mensual), las familias beneciarias del programa obtienen
acceso preferente a los programas sociales, tanto pblicos como privados. Para ello, distintas
instituciones y organismos de las reas de Salud, Educacin, Trabajo, Vivienda, Justicia, entre
otras, se comprometen con M IDEPLAN a dar prioridad a los beneciarios de Chile Solidario.

Si bien las evaluaciones muestran importantes avances en el cumplimiento de este amplio conjunto
de prestaciones, el problema mayor se ha observado en la generacin de ingreso genuino por parte
de las familias graduadas del programa, lo cual muestra uno de los principales lmites de este tipo
de intervenciones, en tanto el bienestar no slo se construye a travs de polticas pblicas y estra-
tegias familiares, sino tambin en funcin de la dinmica de los mercados (en particular el laboral).

Algunas de las razones que parecen explicar el xito del Chile Solidario en trminos de coor-
dinacin son las siguientes: en primer lugar, la escala acotada, en tanto el universo de familias
a atender resulta apropiado para el logro de una gestin eciente; en segundo trmino, el
fuerte respaldo presidencial que logr desde su puesta en marcha, renovado con el cambio de
administracin dentro de la misma coalicin gobernante; tercero, los avances graduales pero
constantes en el fortalecimiento de la capacidad institucional del Estado chileno, incluyendo ins-
tancias pequeas pero innovadoras como el FOSIS o instrumentos slidos de generacin y uso
de la informacin social; en cuarto lugar, el apoyo que el programa encontr desde un primer
momento en la Direccin de Presupuesto.

4) CONCLUSIONES
Este documento respecto de la coordinacin de la poltica social en Amrica Latina tuvo desde
sus palabras iniciales una preocupacin implcita: aprender de la experiencia comparada para
entender mejor los obstculos, retos y oportunidades que en esta materia enfrenta la Argentina.
En tanto pas federal y con una larga tradicin institucional en polticas sociales, la Argentina
afronta, en aos recientes, renovados desafos en trminos de una cuestin social compleja y
una institucionalidad pblica que enfrenta viejos y nuevos problemas, ms an luego de la crisis
profunda de inicios del siglo XXI.

Con este propsito como gua habrn de presentarse a continuacin un conjunto de conclusio-
nes que, en esencia, constituyen lecciones aprendidas tanto de los avances analticos como de
la experiencia comparada a nivel regional. Se dividen dichas lecciones en tres planos: el primero
revisa lo referido a los diversos escenarios relacionados con los alcances de la coordinacin y
sus efectos en la conformacin de sistemas integrales; el segundo resalta aspectos que regis-
tran avances en esa tensin coordinacin- integralidad; el tercero concentra su atencin en los
aspectos que parecen afectar el logro de crecientes grados de coordinacin pro- integralidad.

Aspectos que dan cuenta de los avances


En tanto la coordinacin constituye un medio para el logro de sistemas que aborden integral-
mente los graves y multidimensionales problemas que afectan a las sociedades latinoamerica-
nas, un modo de ponderar sus avances es preguntndose si se ha logrado o no conformar di-
chos sistemas integrales (de alcance variado). En ese sentido, la experiencia de la regin muestra
diversos logros, ms no an resultados relevantes, plenamente consolidados y sostenibles en el
tiempo, exceptuando el caso de los principales programas de transferencias condicionadas. Se
presentan ahora algunos de los elementos que parecen estar presentes en los avances latinoa-
mericanos previamente esbozados:

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LOS DESAFOS DE LA CO ORDINACIN Y LA INTEGRALIDAD DE LAS POLTICAS Y GESTIN PBLICA EN AM RICA LATINA

En primer lugar, destaca la importancia de dotar a los mecanismos y mbitos de coordina-


cin de una apropiada con uencia de autoridad poltica y solidez tcnica, en tanto una sin la
otra quedan limitadas a simples condiciones necesarias ms no condiciones su cientes. El
caso de Uruguay es al respecto signicativo, en tanto la decisin poltica del ms alto nivel,
encarnada en el Gabinete Social donde se agrupan los M inistros, cuenta con el soporte de
acuerdos tcnicos pero con representatividad poltica del conjunto de actores, en general
de rango de viceministros, que integran el Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas
Sociales. Asimismo, el apoyo tcnico del propio M inisterio de Desarrollo Social ayuda en esa
construccin de decisiones, primero consensuadas en el segundo nivel de gobierno y luego
rubricadas por las mximas autoridades sociales. Un ejemplo adicional en este primer avan-
ce resaltado se expresa en el papel del CONPES Social en Colombia, en tanto la interaccin
de las altas autoridades sociales encuentra en el marco del Departamento de Planeacin la
plataforma poltica- tcnica para que las decisiones all adoptadas, generen consecuencias
concretas en trminos de coordinar polticas y programas sociales. Los casos de programas
de transferencias condicionadas son ejemplos claros de esta combinacin virtuosa de fac-
tores, en un nivel ms acotado respecto a cunta poltica social se busca coordinar.

En segundo trmino, sobresale la importancia de contar con objetivos claros y precisos que
le den un sentido concreto a los esfuerzos de coordinacin, en tanto aquellos ordenan las
prioridades, establecen con claridad quin hace qu y permiten avizorar resultados concretos
en un tiempo ms o menos cercano. Aqu el caso de Uruguay es nuevamente representativo,
en particular por el rol que jug esa conjuncin de Gabinete y Consejo para trabajar los linea-
mientos fundamentales, y llegar a los acuerdos polticos que sustentasen el Plan de Equidad.
Este fue visualizado casi desde un primer momento de la gestin del gobierno del Frente
Amplio como un objetivo a alcanzar, en tanto superacin del plan de emergencia puesto
en marcha en los primeros aos del nuevo siglo. Algo similar respecto a la importancia que
tiene para la coordinacin tener objetivos claros, lo representan los casos de los programas
de transferencias de ingresos ms consolidados. Combinar ayuda monetaria de corto plazo
con aumento del capital humano en el largo plazo, como mix que facilita la ruptura de la
reproduccin intergeneracional de la pobreza, fue un factor aglutinador de las voluntades y
los recursos en los casos de Mxico y Brasil. Algo similar aconteci en Chile respecto al papel
que tena el programa Chile Solidario en articular las necesidades especcas de las familias en
extrema pobreza con la oferta de bienes y servicios del Estado de los cuales dicha poblacin
no se beneciaba.

Tercero, resulta fundamental que cada pas se plantee una coordinacin cuyos alcances
sean consistentes con las condiciones (y restricciones) scales, organizacionales y poltico-
institucionales propias de esa realidad nacional en un tiempo dado. Es evidente en el caso
de Chile que, con sus avances en materia de proteccin social, que incluy la revisin y
reforma misma del importante sistema de pensiones, expresa un momento especco del
desarrollo de la institucionalidad poltica y social del pas, adems de su solvencia scal para
afrontar esfuerzos y decisiones colectivas de ese calibre. Por su lado, y en un entorno socio-
econmico y poltico- institucional muy diferente al ejemplo anterior, el caso de Honduras
muestra, con la creacin de la Secretara de Desarrollo Social Red Solidaria, que existe un
reconocimiento de cules son los lmites de lo que se podra o no coordinar.

Como cuarto aspecto a resaltar, destaca la importancia de avanzar hacia mbitos de coor-
dinacin cuya tarea fundamental sea precisamente coordinar, evitando caer en la tentacin
de combinar en un mismo organismo funciones de coordinacin amplia de la poltica social,
con implementacin de programas concretos y acotados, por lo general vinculados a la
lucha frente a la pobreza. La decisin de Ecuador al crear un M inisterio cuya funcin sea

Proyecto de M odernizacin del Estado | 77


precisamente coordinar, conlleva el desafo de qu tipo de recursos se requieren para co-
ordinar a otros organismos que resultan pares en la organizacin poltico- administrativa
del Estado, pero a la vez lo libera (al menos en su formulacin original) de la tarea de imple-
mentar acciones que le diluyen el foco de atencin a esa instancia ministerial con mandato
de promover y generar coordinacin. Esto genera tambin una enseanza respecto a la
necesidad de diferenciar entre tres funciones: la de gobernar un campo concreto de poltica
social; la de coordinar los servicios, polticas y programas que expresas esas decisiones de
prioridades; y la de implementar dichas acciones.

Un quinto aspecto se relaciona con la necesidad de contar con normas formales, precisas y
de efectivo cumplimiento, que aseguren la coordinacin no solamente entre organismos de
un mismo nivel de gobierno sino entre niveles jurisdiccionales diferentes, dada la importan-
cia que tiene el territorio para facilitar (u obstaculizar) coordinaciones pro- integralidad. Los
casos exitosos ms emblemticos en este punto estn representados por los dos principales
programas de transferencias condicionadas de la regin. En M xico, el Oportunidades ha
desarrollado y sigue perfeccionando sus reglas de operacin, que denen con precisin los
mecanismos y mbitos en los cuales el programa coordina sus piezas entre sectores y nive-
les de gobierno. El Bolsa Familia en Brasil desarroll oportunamente con xito un ndice de
Gestin Descentralizada, que le permita a la coordinacin nacional del programa promover
un trabajo mancomunado con los ms de cinco mil municipios del pas, en particular para
el cumplimiento de las condicionalidades de los sectores de educacin y salud.

En sexto lugar, sobresale la importancia para la coordinacin de contar con el respaldo de


la autoridad econmica, en tanto su responsabilidad en la asignacin presupuestaria cons-
tituye un elemento de singular relevancia para promover accin colectiva entre organismos
con intereses en con icto. En particular sobresalen las experiencias recientes en los casos
de M xico y Chile, donde quienes manejaban los presupuestos en los respectivos minis-
terios de Hacienda resultaron los principales actores de la coordinacin dado el recurso
fundamental que administraban. Implicaba, por supuesto, un aspecto poltico de singular
peso para que los diversos ministerios y organismos sociales tuviesen incentivos a cooperar.
En una experiencia ms reciente, el fuerte apoyo de la mxima autoridad econmica en
Honduras durante el gobierno de Zelaya ayuda a entender los pasos positivos que opor-
tunamente se haban dado hacia una mayor coordinacin alrededor del nuevo organismo
de la Secretara de Desarrollo Social Red Solidaria, lo cual qued sin efecto tras la violenta
interrupcin de dicha administracin.

Cuestiones que afectan las posibilidades de coordinacin


La propia revisin de los ejemplos latinoamericanos presentados en la seccin anterior (en pa-
ses con caractersticas y capacidades muy diferentes), sumada a las advertencias que derivan
de la conceptualizacin y la teora, seala tambin las dicultades para consolidar diseos ins-
titucionales, procedimientos de gestin y prcticas de intervencin capaces de expresar en la
prctica ese reclamado y necesario paso hacia sistemas de carcter integral, a partir de un apro-
piado ejercicio de la funcin de coordinacin. Por lo tanto, esto implica preguntarse respecto a
las razones que dicultan avanzar ms y ms rpido en trminos de coordinacin de la poltica
social, cualquiera sea el alcance que se le d a la misma. Se esbozan aqu algunas de ellas:

a) Una cuestin que afecta mayores avances se vincula con la dicultad de mantener en el tiem-
po objetivos aglutinantes de la voluntad y disposicin de organismos que tienen, en la cotidia-
neidad, responsabilidades sectoriales amplias y complejas. Agotadas las energas de aquellos

78 | Proyecto de M odernizacin del Estado


LOS DESAFOS DE LA CO ORDINACIN Y LA INTEGRALIDAD DE LAS POLTICAS Y GESTIN PBLICA EN AM RICA LATINA

momentos considerado como crticos por las partes, resulta sumamente complejo mantener
el mismo nivel de interaccin y compromiso entre las partes, an cuando los mbitos formales
de coordinacin sigan vigentes y en funcionamiento. Renovar continuamente el apoyo y la
participacin efectiva en espacios destinados a coordinar no suele ser una prioridad para
actores polticos involucrados en otros juegos estratgicos que requieren su atencin y que
pueden generar, en algunas ocasiones, mayores rditos electorales que la inversin realizada
para mejorar la coordinacin de la poltica social.

b) Otro elemento crtico se vincula a la tendencia a descargar tareas de coordinacin en minis-


terios jvenes y/o fuertemente tcnicos, situaciones en las cuando existe respaldo poltico no
estn construidas las capacidades tcnicas, o viceversa. La multiplicacin de M inisterios de
Desarrollo Social en la regin, o la revisin del rol de algunos organismo histricamente en-
cargados de la planicacin, ha derivado en que unos y otros terminen asumiendo roles muy
activos en la tarea de coordinar al conjunto de los ministerios sociales, algunos de los cuales
cuentan con recursos, historia y fuentes de poder muy superiores a quienes tienen la tarea
de coordinarlos. M ejorar las capacidades de estos organismos no suele ser una prioridad del
ms alto nivel poltico, en general convencido de que la seal enviada oportunamente a la
sociedad y al conjunto de la institucionalidad pblica al crear un ministerio de este tipo es
su ciente para mostrar compromiso con lo social.

c) Se suma tambin, como aspecto que diculta transitar desde perspectivas acotadas de coor-
dinacin a alcances ms amplios que generen una integralidad macro en lo social, la preemi-
nencia de xitos centrados en la lucha frente a la pobreza ms que en el conjunto de retos
y desafos de la poltica social, que se traduce en una prdida de potenciales sinergias entre
diversos organismos, polticas y programas de poltica social cuyas potencialidades vayan
ms all de la lucha frente a la pobreza, pudiendo, de ser exitosas sus con uencias, mejorar
la equidad y enfrentar problemas como la desigualdad y la exclusin. Los casos positivos de
algunos programas de transferencias condicionadas suelen blindarse de cualquier otro tipo
de interaccin que no sea la estrictamente necesaria para los objetivos especcos de los
mismos. Eso ha derivado, por ejemplo, en la dicultad de transitar hacia sistemas ms amplios
de proteccin social, tarea en la cual podran capitalizarse muchos de los aprendizajes de
coordinacin de este tipo de intervenciones.

d) Los espacios y mbitos destinados a generar coordinacin requieren de soportes tcnicos al-
tamente so sticados, entre otras razones porque la intersectorialidad, que es tan propia de los
retos de integralidad, implica transitar desde el saber especializado a un saber que, sin perder
la experticia del sector x o y, debe adicionar conocimientos de gestin ms transversales, no
propios de una disciplina o sector en particular. Contar con recursos humanos con ese per l
parece resultar uno de los pendientes relevantes de la gestin social latinoamericana, ms an
si la cuestin se complementa con la necesidad de funcionarios tcnicos capaces de gestionar
tambin las relaciones intergubernamentales de la poltica social. Este dcit de capacidades
en trminos del funcionariado necesario para llevar a la prctica con xito la funcin de coordi-
nacin revela, a su vez, la falta de incentivos para que la dirigencia poltica invierta recursos en
la capacitacin especializada de un personal tcnico cuyas tareas seran ms transversales que
sectoriales, ms propias de prcticas innovadoras que de rutinas burocratizadas.

e) Una dicultad vinculada a la anterior se vincula con los problemas que se observan en tr-
minos de construccin y/o consolidacin de herramientas tcnicas para gestionar una coor-
dinacin pro- integralidad. El caso ms notorio suele ser el de la informacin, toda vez que
si bien la poltica social latinoamericana registra esfuerzos por contar con mejor y ms uida
informacin, la misma tiene an el sello de la dispersin y la atomizacin, derivando en un

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recurso de escasa utilidad para generar coherencia entre el diagnstico de los problemas a
atender y las decisiones y acciones emprendidas para enfrentar los mismos. Las debilidades
registradas en trminos del propsito de consolidar sistemas so sticados (no por eso de difcil
uso e interpretacin) de informacin se reeja tambin en las asignaturas an pendientes
respecto al rol del monitoreo y la evaluacin para ayudar a mejorar la coordinacin a favor de
sistemas ms integrales de poltica social.

f ) Por ltimo, cabe destacar un reto fundamental que se relaciona con la dicultad de mantener
en lo alto de las prioridades polticas la bsqueda de sistemas integrales de poltica social, en
tanto esto le dara una razn de ser a los espacios de coordinacin. En tanto la coordinacin
es costosa en trminos de tiempo y puede generar muchos anticuerpos entre los potenciales
perdedores, la priorizacin permanente de la cuestin requiere coaliciones fuertes, con-
vencidas y con voluntad/capacidad de invertir parte de su capital poltico en esta tarea. Esto
implica, en suma, llamar la atencin sobre las complejidades que siempre presenta la econo-
ma poltica ante este tipo de cuestiones, toda vez que cambiar relaciones de poder y culturas
organizacionales segmentadas y auto- referidas suele ser muy costoso, a la par que requiere
de largos perodos de tiempo (bien escaso si lo hay en la dinmica poltica).

Es evidente que estos desafos, articulados incluso con los avances antes presentados e ilus-
trados con los casos reseados en la seccin anterior, no agotan en absoluto lo que se sabe y
debiese saberse sobre la coordinacin pro- integralidad. Cada uno de los aspectos sugeridos
constituye en s mismo, y en sus interrelaciones, otros tantos temas que dan cuerpo sustantivo a
la agenda de investigacin de la gestin pblica y las polticas sociales en Amrica Latina.

Qu sucede con los diversos escenarios de coordinacin pro-integralidad?


Planteados los facilitadores y tambin los obstculos que afectan la construccin de una coordi-
nacin que genere avances importantes en la integralidad de la poltica social, es momento de
cerrar este documento con algunos comentarios nales.

Como qued indicado previamente, aqu se interpreta que el efectivo ejercicio de funcin de
coordinacin constituye en lo fundamental un medio para avanzar hacia sistemas integrales de
poltica social, y que el alcance que stos tengan estar fuertemente asociado a dos rdenes
de factores. El primero de ellos, de carcter ms tangible, responde a los aspectos polticos y
tcnicos de la misma coordinacin, que incluye el funcionamiento de las instancias creadas para
tales efectos. El segundo, de carcter ms general, reere a la economa poltica presente al mo-
mento de denir qu interpretar el Estado y las lites dirigentes de un pas determinado como
poltica social, y qu inversin/ movilizacin de recursos polticos, scales y organizacionales est
dispuesta a hacer la coalicin gobernante para llevar adelante esa denicin estratgica; reere,
en sntesis, al proceso donde se disputa poltica e ideolgicamente el modelo de pas, el nivel
ms alto de potencial integralidad del conjunto de las polticas pblicas.

Indicado lo anterior, lo que la experiencia comparada muestra es que resulta ms factible y


sostenible coordinar un programa social en particular (an cuando el mismo sea de muy alta
cobertura e importante complejidad de gestin intersectorial e intergubernamental como son
los casos del Bolsa Familia y el Oportunidades), que coordinar un conjunto de intervenciones
ms amplias, sean stas las que conforman un enfoque de proteccin social o, ms difcil an,
las que expresan al conjunto de las polticas sociales de un pas y que suelen intentarse coordinar
desde estructuras institucionales como los Gabinetes Sociales.

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LOS DESAFOS DE LA CO ORDINACIN Y LA INTEGRALIDAD DE LAS POLTICAS Y GESTIN PBLICA EN AM RICA LATINA

Las razones por las cuales se registran mayores xitos a nivel de un programa particular son al
menos tres: la primera, es que se trata de intervenciones con alta valoracin poltica por parte
de la Presidencia y de los M inisterios de Economa, Hacienda o Finanzas, lo que suele generar
incentivos claros a los ministros y otros niveles de gobierno para apoyar con acciones concretas
los esfuerzos coordinadores; la segunda, implica un tipo de intervenciones que, si bien impor-
tantes en visibilidad y cobertura, no implican al conjunto de acciones (polticas, programas y
proyectos) que llevan adelante los actores estatales involucrados; y tercera, los propios progra-
mas suelen contar con recursos (en general presupuestarios pero tambin asociados a reglas
de operacin claras y precisas) para fomentar la colaboracin de las otras instancias que deben
coordinar sus acciones con el organismo responsable de dichas intervenciones.

Los otros dos escenarios, el ms amplio y el intermedio, no resultan situaciones imposibles de


alcanzar, como bien se registra en la evidencia emprica presentada. Lo que s sucede es que su
sostenibilidad en el tiempo y ms all de la etapa de diseo es ms difcil de materializar. Y esto
acontece porque los con ictos de intereses entre los involucrados son ms fuertes y notorios, as
como mayores las complejidades tcnicas para armonizar y darle coherencia a intervenciones
que provienen desde ministerios y niveles de gobierno con distintas culturas organizacionales
y diferentes estilos de gestin. El asunto es bien simple: cuanto ms est en juego, ms difcil la
coordinacin pro- integralidad. Para avanzar en este tipo de escenarios, por ende, se requiere
una institucionalidad de mayor calidad, que brinde una plataforma frtil para los momentos
donde cambios coyunturales o estructurales en la correlacin de fuerzas abran una ventana de
oportunidad para sistemas ms amplios e integrales de poltica social.

Corresponde cerrar este documento resaltando algunos mensajes que han cruzado transver-
salmente las reexiones conceptuales y la presentacin de las experiencias latinoamericanas. El
prim ero de ellos es que la coordinacin no constituye un n sino un medio, y como tal debe ser
abordada y gestionada poltica y operativamente, siendo el n avanzar hacia sistemas ms inte-
grales (en este caso de poltica social). El segundo mensaje reere a entender que la coordina-
cin es una funcin del Estado y no una estructura organizacional con menor o mayor respaldo
legal, lo cual implica entender que esa funcin puede muchas veces ser ejercida desde lugares
diferentes a los mbitos formalmente establecidos para coordinar. El tercero es que la coordina-
cin requiere liderazgos polticos, objetivos precisos, solidez tcnica y cultura de la colaboracin,
factores cuya con uencia suele ser ms la excepcin que la regla, lo que implica adems tener
una perspectiva de mediano- largo plazo. Finalmente, el cuarto es que segn lo que se quiera
coordinar, sern los esfuerzos polticos y organizacionales que debern hacerse para lograr que
ese proceso coadyuve a promover sistemas ms integrales en materia de poltica social.

Estos mensajes sustentan adems un quinto, fundamental. La integralidad que se logre en la


poltica social deber ser ponderada en funcin de su grado de coherencia y consistencia con
lo que podra llamarse la integralidad sistmica general de un pas, en tanto podra darse el
negativo caso donde los logros de coordinacin pro- integralidad en poltica social estn en una
direccin totalmente contraria a lo que acontezca por ejemplo en la poltica econmica. Esto
implica, en consecuencia, que a los ya complejos desafos que afectan el campo especco de
la poltica social se le deben adicionar los retos ms amplios asociados a la construccin de un
modelo o proyecto de pas.

Argentina tiene por delante grandes oportunidades as como notorios problemas y asignaturas
pendientes. Dado lo antedicho, sera loable imaginar que los prximos avances que puedan
lograrse en la construccin de un mejor y ms amplio sistema integral de poltica social estn
en consonancia y relativa armona con las deniciones ms amplias del modelo poltico, social y
econmico de pas que habrn de heredar las generaciones venideras.

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