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Y LA IN TEGRALIDAD DE LAS
POLTICAS Y GESTIN PBLICA
EN AM RICA LATIN A
LOS DESAFOS DE LA COORDINACIN
Y LA INTEGRALIDAD DE LAS
POLTICAS Y GESTIN PBLICA
EN AM RICA LATINA
LOS DESAFOS DE LA CO ORDINACIN Y LA INTEGRALIDAD DE LAS POLTICAS Y GESTIN PBLICA EN AM RICA LATINA
ndice
Prlogo 7
LIC. FEDERICO CARLOS SEMERIA
Director Nacional Alterno del Proyecto de Modernizacin del Estado
INTRODUCCIN
La poltica social latinoamericana ha experimentado cambios signicativos en el ltimo cuarto
de siglo. No slo se ha puesto en entredicho su alcance y contenido, algo evidente sobre todo
en los momentos de reformas estructurales por los que atraves la regin en la dcada de los
noventa, sino tambin han mutado (con especicidades segn los pases) sus modos de orga-
nizacin, la divisin de responsabilidades y las prcticas de intervencin. Un aspecto crtico al
respecto se vincula con que dichos cambios no siempre acompaaron favorable y positivamen-
te las mutaciones que experiment tambin la estructura social de la regin.
Observado el asunto desde la perspectiva de la situacin social y cmo enfrentarla, el nuevo es-
cenario de la regin coloc en evidencia una vez ms la multidimensionalidad de los problemas
sociales, cuyas causalidades interrelacionadas no parecen posibles de ser enfrentadas exclusi-
vamente con intervenciones de carcter sectorial. A su vez, este reconocimiento ha comenzado
a asociarse con la idea de que afrontar estas problemticas requiere ir ms all de acciones
centradas en el individuo para dar lugar a una concepcin que pone el nfasis en dos tipos de
abordajes potencialmente complementarios: la familia y el territorio.
Podra armarse que la descentralizacin cobr fuerza en Amrica Latina, regin tradicional-
mente centralista, a partir de tres impulsos basados en motivos diversos, en tres dcadas di-
ferentes (secuencia que encuentra obvios matices en cada caso nacional): en los setenta, bajo
gobiernos militares, como un modo para intentar diluir los focos neurlgicos de con ictividad
social, o al menos alejarlos de los centros de poder econmico y poltico; en los ochenta, en los
inicios de la transicin democrtica, bajo la expectativa de que permitira sentar las bases de una
democracia desde lo local y la participacin social; nalmente, en los noventa, guiada en lo fun-
damental por las urgencias scales de gobiernos nacionales preocupados casi exclusivamente
por el ajuste estructural y la apertura de los mercados.
Por otro lado, si bien el problema de la ausencia de sinergias y complementariedades entre los
diversos sectores responsables de las polticas pblicas (y en particular de las polticas sociales)
tena importantes antecedentes, la preocupacin por la intersectorialidad emerge ms reciente-
mente, cerca de mediados de la dcada de los noventa. Y surge primordialmente como una pre-
ocupacin de racionalidad administrativa- scal, resultante de la errtica y catica expansin de
programas focalizados en la pobreza, fenmeno que haba sido, en los aos previos, la seal de
identidad de una poltica social neoliberal que estaba quedando limitada, casi como sinnimo,
al combate a la pobreza. Slo ms recientemente, pero an de modo incipiente, comienza a
cobrar fuerza el argumento de que la intersectorialidad es necesaria no slo por razones de
Aquellos reconocimientos y estos efectos transversales llevan a plantear que uno de los mayores
retos que enfrenta la institucionalidad social latinoamericana es avanzar hacia decisiones, dise-
os e implementaciones de sistemas de poltica social ms integrales, capaces de hacer frente
tanto al crtico escenario social como a los desafos que afectan a las intervenciones destinadas
a enfrentarlo. Lo que s resulta evidente es que esos sistemas integrales de poltica social (y su
vnculo con el conjunto de polticas pblicas del pas) habrn de ser muy diferentes pas por
pas, no slo en razones de grados diversos de desarrollo socio- econmico, sino tambin por
diversidades en los escenarios poltico- institucionales.
Es en este punto del planteo, relacionado con las necesidades de avanzar hacia sistemas inte-
grales de polticas sociales, que cobra sentido resaltar la importancia de la coordinacin (sea
sta acotada o amplia dentro del conjunto de esas polticas sociales). Esta emerge como un
medio fundamental seguramente no el nico para conformar abordajes, prcticas de gestin
y movilizacin de recursos capaces de dar cuerpo a intervenciones ms integrales en la poltica
social latinoamericana. Este trabajo se propone presentar conceptos y experiencias prcticas
que sustenten esta lnea argumental.
En trminos de pobreza, los datos indican que en 2007 un 34,1% de la poblacin se encontraba
en dicha situacin, mientras que la extrema pobreza o indigencia abarcaba a un 12,6% de la po-
blacin. As, el total de pobres alcanzaba los 184 millones de personas, de los cuales 68 millones
eran indigentes. Sin embargo, gracias a que en el quinquenio pasado (2003-2007) se registr el
mayor crecimiento del PIB por habitante desde los aos setenta en Amrica Latina, superando
el 3% anual, los niveles de pobreza mostraron una tendencia descendente desde el ao 2002 al
menos hasta el 2007 (CEPAL, 2008).
Asimismo, en los ltimos aos, una serie de problemas sociales han ido cobrando renovando
protagonismo en toda Amrica Latina, etapa en la cual las tendencias de desigualdad no cam-
biaron en trminos signicativos. Se trata de cuestiones que, de una u otra manera y an siendo
de larga data en ciertos casos, parecen estar resignicndose segn los avances o retrocesos en
el desarrollo socio- econmico y poltico, dando forma a un nuevo escenario social en la regin
en general y en cada pas en particular.
3) Como tercer fenmeno a destacar, cabe sealar el envejecimiento de las sociedades, el cual se
asocia en la regin a las carencias en la cobertura de salud cuando se trata de enfermedades ca-
tastr cas de los adultos mayores y a la baja cobertura de la seguridad social, fenmenos ambos
que estn resignicando de modo acelerado (en algunos pases ms que en otros, por supuesto)
el rol de la familia y la comunidad en los patrones bsicos de bienestar individual y colectivo.
4) En cuarto lugar, el impacto que genera la masicacin de las comunicaciones sobre los mo-
delos aspiracionales de la poblacin (en particular la juventud) resignica el sentido de nece-
sidades y aumenta la brecha entre lo que se aspira como patrn cultural para ser parte de la
sociedad y la posibilidad real de acceder a ciertos bienes y servicios, a la par que fenmenos
como la brecha digital segmentan an ms las sociedades de la regin.
6) Finalmente, debe destacarse como otra problemtica que afecta el futuro de la poltica so-
cial el tema de las migraciones, ya no slo internas en un pas sino hacia nuevos mercados en
los pases desarrollados, fenmeno que si bien tiene el efecto momentneo de aumentar los
recursos internos de los pases expulsores va las remesas, a largo plazo produce importantes
prdidas en trminos de capital humano para el pas que perdi esa poblacin.
En este contexto de temticas crticas que se van sumando al modo ms tradicional de revisar
e interpretar los problemas sociales regionales, el tema de la exclusin resulta ms elusivo que
el de desigualdad, pero igualmente algunas aproximaciones ayudan a entender de qu se est
hablando cuando se hace referencia a dicho fenmeno en estos tiempos latinoamericanos.
M inujin (1998) remarc oportunamente dos dimensiones de la exclusin: por un lado, la de
carcter socio- econmica, asociada al problema del asalariamiento; por el otro, la de carcter
socio- cultural, vinculada a la desincorporacin de las redes institucionales y de los planes de
accin de las personas como sujetos activos y dueos de sus propias vidas. Por su lado, Sojo
remarca la necesidad de no confundir la naturaleza unidimensional y cuantitativa de la pon-
deracin de condiciones de pobreza (que se reere a privaciones derivadas de la insu ciencia
de ingresos o de acceso a la satisfaccin de necesidades bsicas) con la cuestin heterognea,
multidimensional y cualitativa a la que alude la nocin de exclusin social (2008:143).
Otras voces han resaltado los avances conceptuales sobre la exclusin, en particular por su po-
tencial para ser operacionalizado, destacando las siguientes cuatro caractersticas:
Esta somera e incompleta aproximacin al escenario social de Amrica Latina muestra la perma-
nencia de problemas histricos y asociados a causas estructurales, a la vez que la emergencia
de nuevos desafos propios de los cambios econmicos, sociales y demogrcos de tiempos
recientes. Ahora bien, qu ha acontecido con la poltica social en tanto decisiones y acciones
destinadas precisamente a afrontar la cuestin social, en el ltimo cuarto de siglo?
Las reformas de los aos ochenta y noventa ayudaron a conformar un escenario de poltica
pblica en el cual, en situaciones de crecimiento econmico relativamente alto, se registraron
1
Esta cuestin es sin duda ms general y no afecta slo a Am rica Latina. Esping- Andersen (2000) revisa su clsica tipologa de reg-
m enes de bienestar y reintroduce con fuerza la im portancia de los cam bios en el vnculo entre fam ilia y bienestar.
El modelo de poltica social que se ha ido conformando en los ltimos aos en Amrica Latina
no logr afectar esta situacin de manera lo su cientemente sustantiva, an con marcadas dife-
rencias entre pases que han seguido algunos caminos ms o menos alternativos. No sorprende
entonces que una gran parte de los imperativos de las reformas de las mencionadas dcadas se
encuentren, pues, en discusin.
Cabe destacar tres elementos clave de las reformas de poltica social de las ltimas dcadas: la
desestatizacin, la descentralizacin y la focalizacin. La desestatizacin implic la transferencia
parcial o total de responsabilidades del Estado a actores privados (empresas y organizaciones
no gubernamentales y comunitarias); la descentralizacin produjo una reorganizacin de los
servicios pblicos y sociales que favorece el crecimiento de la responsabilidad relativa de los
Estados subnacionales; y la focalizacin , por ltimo, implic un cambio de objetivo de la poltica
social, del ciudadano como receptor por derecho, al grupo o zona de riesgo como receptor
estratgico (Andrenacci y Repetto, 2006).
La desestatizacin conllev una prdida sistmica de la capacidad estatal para regular a los actores
del mercado, a la vez que, tal lo esbozado, implic el creciente activismo de estos (y de las organi-
zaciones no gubernamentales) como protagonistas de muchos mbitos de las polticas sociales. En
referencia al interior del aparato estatal central, se acentuaron las asimetras a favor de los ministe-
rios de Economa (o Hacienda o Finanzas, segn nomenclatura de cada pas), a la vez que creci la
puja distributiva entre los ministerios sociales, tanto los clsicos como Educacin y Salud, como los
renovados del rea de Trabajo o los nuevos de Desarrollo Social). Entre las diversas expresiones de
capacidades que fueron perdiendo los Estados centrales, sobresale lo referido a sus capacidades
de planeacin de mediano/ largo plazo, lo que conllev un deterioro ms o menos directo de las
capacidades de coordinacin de las polticas pblicas estratgicas, an cuando la cuestin como tal
fue ganando paulatino protagonismo en los discursos de la nueva gerencia pblica.
El resultado global del proceso de reforma de la poltica social latinoamericana implic una
fragmentacin de derechos sociales desde una perspectiva nunca del todo alcanzada en la
regin de ciudadana plena (basada en el derecho a un mnimo de condiciones de vida social-
mente aceptables por ttulo de ciudadano) hacia una perspectiva en la cual ciertos sectores con
carencias tenan titularidades coyunturales sobre servicios, las cuales estaban condicionadas a
la continuidad de dichas carencias (Andrenacci y Repetto, 2006). El conjunto de mutaciones de
las polticas sociales se expresaron, por ejemplo, en que pasaron a ser materia de decisin indi-
vidual numerosos asuntos que previamente (y en algunos pases ms que en otros) venan de la
mano de la insercin laboral del trabajador: el sistema de aseguramiento y previsin, la salud,
la administracin de los tiempos de trabajo y ocio, el acceso a la vivienda y otros benecios.
Desde nales de los noventa, la poltica social apunt a reforzar el capital humano, fortalecien-
do una mayor demanda por educacin y salud, ofreciendo mecanismos compensatorios para
aquellos que quedasen fuera del mercado (Serrano, 2005). Los programas de transferencias
condicionadas (PTC), creados a lo largo y a lo ancho de Amrica Latina y que reconocen sus
principales experiencias en el Bolsa Fam ilia (Brasil) y el Oportunidades (M xico) (y en otra escala
ejemplos como el de Chile Solidario y el cada vez ms masivo Fam ilias en Accin en Colombia),
los que se han propuesto enfrentar algunos de los principales dcits de la poltica social de la
regin, por lo menos en materia de atencin a los sectores en situacin de pobreza. La escala
masiva de los mismos y sus avances en trminos de colocar el nfasis en intentar disminuir la
reproduccin intergeneracional de la pobreza, constituyen dos elementos destacados de este
tipo de experiencia, cada vez ms visible y reconocida.
El presente escenario, que combina una revitalizacin del rol activo del Estado para enfrentar
los problemas sociales y la permanencia de mltiples asignaturas pendientes, expresa entonces
la necesidad de seguir avanzando en una mejor poltica social latinoamericana. Entre las alter-
Con base en la tipologa de regmenes de bienestar propuesta por Esping- Andersen (1993), la
literatura especializada ha denido tres reas fundamentales de poltica social, cuya dinmica
impacta en forma directa sobre los problemas y necesidades de determinados sectores de la
sociedad: en primer trmino, aquellas de cobertura universal; en segundo lugar, las asociadas a
la seguridad social; nalmente, las destinadas a enfrentar la pobreza.
El conjunto de acciones pblicas denidas como polticas sociales universales se expresa para-
digmticamente en los sectores de educacin (sobre todo en los niveles bsicos) y salud (en
especial, de atencin primaria). Aun cuando el origen de las mismas puede hallarse en las etapas
iniciales del capitalismo (o vinculado a la consolidacin de algunos Estados nacionales en el caso
de Amrica Latina de nales del siglo XIX), su extensin en trminos amplios y bene cios relati-
vamente homogneos brindados en forma centralizada y nanciados por los recursos pblicos
del sco, recin se produce a partir de la segunda posguerra. Result as la expresin cabal de
los nuevos derechos sociales. Este tipo de polticas pretende cubrir a toda la poblacin contra
las contingencias sociales, independientemente de la actividad que realice el ciudadano y de su
capacidad contraprestadora (Lo Vuolo, 1990:39).
Las polticas de la seguridad social limitan por lo general su cobertura a individuos (y su grupo
familiar) que integrasen la fuerza laboral formalmente organizada, a la par que se nancian en
forma tripartita entre asegurados, empleadores y el Estado. Al decir de Lo Vuolo: Los bene cios
que otorga estn, al menos parcialmente, vinculados con los aportes (ya sea en forma directa o
indirectamente utilizando a los salarios como base comn de clculo). Se organiza en diferentes
programas (usualmente separados), cada uno de los cuales se identica con una particular con-
tingencia o riesgo social que motiva la cobertura (1990:39).
En lo que reere a las polticas frente a la pobreza, y aun cuando su gnesis se remonta a los
orgenes mismos del Estado, el lugar que ha ocupado histricamente en el conjunto de accio-
nes pblicas permite descubrir un recorrido singular. M ientras en gran parte de los pases con
mayores niveles de industrializacin fue desapareciendo como tal, ms all de acciones aisladas
(con la notoria excepcin de Estados Unidos y otros pases anglosajones), en mbitos como
Amrica Latina tuvo una triple manifestacin histrica: la benecencia, la asistencia pblica y las
ms recientes modalidades de programas focalizados.
Un modo algo diferente pero en general complementario de interpretar analticamente las po-
lticas sociales es introduciendo el concepto de proteccin social. En este momento histrico,
una de las novedades ms sugerentes en el campo de la poltica social es que las recientes
acciones (dispersas, atomizadas y muchas veces irrelevantes) destinadas a enfrentar la pobreza
comienzan a dar paso a enfoques ms amplios, relacionados con lo que ha dado en llamarse la
proteccin social. Esto se da en un marco donde los gobiernos latinoamericanos, los organis-
mos multilaterales, la comunidad acadmica y las organizaciones sociales, entre otros actores
relevantes, comienzan a avanzar hacia dos nuevos consensos, an incipientes: por un lado, se
empieza a reconocer que la poltica social es bastante ms que acciones dirigidas exclusivamen-
te a la poblacin en situacin de pobreza; por otro lado, se va tomando mayor conciencia de
que, en tanto una de las claves fundamentales para mejorar la situacin social est relacionada
con lo que acontezca con el mercado de trabajo, es importante incorporar esta dimensin como
parte relevante de las preocupaciones estatales en lo social. Justamente la proteccin social
emerge con fuerza en el cruce de ambos consensos en construccin.
Dicho de otro modo, la proteccin social (al ir ms all de la reciente historia de lucha frente a
la pobreza y aun con problemas evidentes sobre su alcance prctico) engloba un conjunto de
aspectos crticos anteriormente dispersos en el debate de poltica pblica en materia social: el
capital humano, los riesgos individuales y colectivos, la reproduccin intergeneracional de los
problemas y necesidades sociales, el vnculo entre lo econmico y lo social, etc. Y lo hace, al
menos en el plano conceptual, enfatizando una perspectiva de derechos (y responsabilidades),
aspecto novedoso cuando se trata de polticas pblicas relacionadas con poblacin con bajo
nivel de organizacin e incidencia poltica y social. As planteado el horizonte de retos y desafos
de la proteccin social, es evidente que la misma emerge como un complemento apropiado de
otras reas de la poltica social, por ejemplo la salud y la educacin, a la vez que establece vasos
comunicantes con otras reas estratgicas de gestin pblica.
Las aproximaciones previas implican que el alcance de la poltica social no constituye un dato ya
dado y homogneo para cualquier tiempo y lugar. Por el contrario, qu dene cada Estado en cada
pas respecto a sus contenidos y componentes (y por ende sus potenciales impactos) variar din-
micamente en funcin de aspectos tan diversos como el grado relativo de desarrollo econmico y
social, las caractersticas y actores del sistema poltico, el lugar del pas en el escenario internacional,
etc. Por ende, segn el sistema de poltica social que cada pas conforme en un cierto momento de
su historia sern los retos de coordinacin destinados a promover un sistema integral.
Aqu se hacen presentes dos supuestos: por un lado, cuanto ms extenso y complejo es el
conjunto de intervenciones que un Estado decide llevar adelante como poltica social (incor-
Para el caso de cmo se decide, disea y gestiona la poltica social (incluyendo su evaluacin)
en el marco de la descentralizacin, es importante determinar, tomando en cuenta las reglas
formales e informales de la institucionalidad social: a) si la capacidad de decisin est distribuida
entre autoridades de distinta escala territorial; b) qu atribuciones le cabe a cada autoridad; c)
qu mecanismos existen para coordinar la actividad entre autoridades de distinta jurisdiccin; y
d) en qu medida las diferencias entre jurisdicciones coinciden con diferencias reales en el en-
torno social y la ecacia de los sistemas de accin social subnacionales y si existen mecanismos
para compensar esas diferencias (Acua y Repetto, 2009).
2
Estas pueden ser ledas en trm inos de objetivos fundam entales que son com unes a diversos cam pos de gestin pblica aun cuando
su form ulacin original se re riese al caso del sector educativo.
Serrano y Fernndez dieren parcialmente con Fiszbein respecto a los programas frente a la
pobreza, sobre todo en tiempos recientes donde han emergido con fuerza los ya mencionados
programas de transferencias condicionadas. A rman: El discurso sobre la reforma y moderniza-
cin del Estado en Amrica Latina menciona entre sus pilares la descentralizacin de la poltica
social y el fortalecimiento de los niveles descentralizados para la gestin de lo social, siendo el
mayor ejemplo de estos procesos la descentralizacin de las polticas sectoriales de educacin
y salud. Pero la materia sobre la cual se generan traspasos, en el caso social, es diversa. Por un
lado, se encuentran las conocidas y grandes polticas sectoriales, pero por otro, una vasta gama
de acciones que opera con lgica de programas. Estas distinciones permiten comprender por
qu existen grandes diferencias entre la descentralizacin que se produce de los servicios de
educacin y salud y la descentralizacin de las polticas de superacin de la pobreza, las que no
forman parte explcita de la agenda descentralizadora en los distintos pases, aunque su ejecu-
cin es innegablemente de mbito local (2005:1).
El otro asunto crtico a abordar aqu reere a los marcados lmites que tiene el Estado para
afrontar de un modo sectorial (con tendencia a actuar en trminos de compartimentos estan-
cos) problemas que requieren fuertes interrelaciones, enfoques e intervenciones comunes. Esto
conduce a la cuestin de la intersectorialidad. Al respecto, Serra propone una aproximacin que
resulta sugerente como punto de partida: La transversalidad es, al mismo tiempo, un concepto
y un instrumento organizativo cuya funcin es aportar capacidades de actuacin a las organiza-
ciones en relacin con algunos temas para los que la organizacin clsica resulta inadecuada. En
este sentido, responde tanto a necesidades de diseo de la organizacin como a necesidades
de gestin. La transversalidad intenta dar respuestas organizativas a la necesidad de incorporar
temas, visiones, enfoques, problemas pblicos, objetivos, etc., y a las tareas de la organizacin
que no encajan en una sola de las estructuras organizativas verticales. Asimismo, intenta que
esas estructuras verticales compartan sinrgicamente la consecucin de un objetivo comn, que
no es especco a cada una de ellas (2005:3).
La poltica social no resulta materia exclusiva del Estado nacional, como ya se observ al atender
a las reformas descentralizadoras y sus impactos en las relaciones intergubernamentales. Por
ende, en pases con dos o tres niveles de gobierno, sea el caso de pases unitarios o federa-
les (y sus matices), pueden existir diferentes organizaciones pblicas que a un mismo nivel de
gobierno gestionen la poltica social, dando lugar por ende a relaciones de intersectorialidad
(horizontales). Indicado esto, aqu se enfatizar el anlisis en las interacciones entre sectores
del Estado nacional, an cuando muchos de sus aspectos crticos tambin sean comunes a la
gestin intersectorial horizontal en un gobierno subnacional y/o local.
Debe tenerse presente que el tipo de intersectorialidad que aqu se propone analizar, concen-
trado en lo que sucede con las intervenciones sociales del Poder Ejecutivo de la estructura esta-
tal central, implica colocar la atencin en la dinmica que acontece al interior de dicha instancia.
All, ms all de los discursos pblicos que resaltan la coherencia de enfoques, perspectivas y
estrategias de un gobierno (al n de cuentas un conjunto de mujeres y hombres con responsa-
bilidad de administrar el Estado durante un cierto perodo de tiempo), muchas veces suceden
otras cosas. Y es que en la prctica lo que predomina es la multiplicidad y entrelazamiento de in-
teracciones entre actores con intereses e ideologas diversas, donde las dotaciones de recursos,
las expectativas personales o grupales, las relaciones informales y los marcos normativos, hacen
muy compleja la conformacin de coaliciones para generar avances en la intersectorialidad,
coaliciones que sean slidas y que acten con un horizonte de largo plazo, es decir, que vayan
ms all de acuerdos tcticos coyunturales.
Veiga y Bronzo destacan tres patrones a travs de los cuales podra pensarse la intersecto-
rialidad de la poltica social: 1) la poltica es diseada, ejecutada, acompaada y evaluada de
manera intersectorial; hay una estrecha y constante colaboracin a lo largo de todo el ciclo de
la poltica; 2) la poltica es formulada intersectorialmente, pero es ejecutada de manera sectorial,
siguiendo algn nivel de coordinacin, cada sector ejecuta parte de la poltica concebida inter-
sectorialmente; y 3) la poltica establece objetivos y metas consistentes entre sectores. Las metas
generales son desdobladas en polticas consistentes, pero formuladas y ejecutadas de manera
sectorial y autnoma (2005:10). Al decir de Prates Junqueira (2004), la calidad de vida demanda
una visin integrada de los problemas sociales y la accin intersectorial surge como una nueva
posibilidad para resolver esos problemas que inciden sobre una poblacin que ocupa un deter-
minado territorio. Es una visin importante, seala el autor, porque aporta una visin integrada
de los problemas sociales y de sus soluciones.
en las pujas y diferencias de criterios en los organismos que a su interior tienen la responsabi-
lidad de afrontar los problemas sociales. O tro tanto sucede en los espacios que al interior del
aparato estatal se crean con el declarado objetivo de articular organismos con responsabilidad
en materia social, sea en trminos de relaciones intergubernam entales, sea en lo referido a las
cuestiones de intersectorialidad.
Una clave interpretativa para entender la complejidad que afecta al Estado cuando el propsito
es avanzar va la coordinacin en la construccin de sistemas integrales de gestin pblica, por
ejemplo en materia social, es preguntarse: qu est en juego?, o de otro modo, qu intereses e
ideologas compiten por la jacin de prioridades de la agenda gubernamental? En situaciones
de restricciones como las que permanentemente afectan el accionar estatal, la lucha distributiva
adquiere una importancia singular. A modo de ejemplo, privilegiar una agenda centrada en un
sector social en particular podra ser visualizado, por algunos organismos (y sus funcionarios
polticos) de otras reas claves de la poltica social, como un potencial debilitamiento de sus
agendas especcas, lo cual obviamente generar con ictos muy fuertes. Lo mismo habra de
suceder cuando la denicin de un liderazgo en la tarea de avanzar en sistemas integrales re-
dundase en prdida de in uencia y poder poltico por parte de los otros actores involucrados. A
esto se suma los propios retos que cada organizacin tiene a su interior 3.
Coordinar, como lo veremos con ms detalle adelante, constituye a la vez un proceso tcnico
y poltico. Los mejores instrumentos burocrtico- administrativos pocos resultados generarn si
falta una direccionalidad poltica- estratgica. A su vez, cualquier hoja de ruta de prioridades
que pueda establecerse desde los mbitos de decisin del sistema poltico y la alta direccin
estatal habr de quedarse a mitad de camino de no contar con funcionarios bien entrenados,
motivados y con recursos cognitivos y tecnolgicos su cientes como para plasmar en la prctica
esos rumbos polticos jados como parte del juego poltico democrtico.
Es precisamente la dicultad de lograr esta conjuncin virtuosa entre lo tcnico y lo poltico uno
de los elementos que explican los problemas de coordinacin que afectan a las polticas sociales
en cualquier tiempo y lugar pero ms an en contextos de baja calidad institucional. M uchas
veces los bienvenidos recambios de gobierno, fruto de la dinmica democrtica, afectan la po-
sibilidad de consolidar burocracias meritocrticas capaces de sentar las bases administrativas de
polticas de largo plazo. Complementario a lo anterior, la fragilidad que suele existir en materia
de institucionalidad poltica afecta la construccin de consensos amplios a favor de estrategias
de sistemas integrales, en tanto suele ser importante el grado de volatilidad de las polticas, y
ms an de los programas y proyectos.
Por ende, lo que la nueva etapa histrica de Amrica Latina reclama no slo es fortalecer la
capacidad estatal en general, sino la capacidad de coordinacin en particular. En ese sentido,
es apropiado recordar que los mbitos destinados a promover coordinacin pro- integralidad se
caracterizan, por denicin y tal lo indicado, por nuclear a numerosos agentes, lo cual torna muy
compleja la negociacin de los acuerdos. En esta lnea, Shepsle se reere a la discrecionalidad ex
post, en tanto en mbitos complejos (y el campo de las polticas sociales sin duda lo es) resulta casi
imposible eliminar dicha discrecionalidad ya sea porque es intil pretender prever cada margen
de posibilidad (con lo cual los acuerdos resultan contratos inevitablemente incompletos, en el
mejor de los casos) o debido a que existen dicultades para supervisar su cumplimiento. Por una o
3
Es evidente que cada actor por s mismo, en su dimensin organizacional, tiene problemas internos de coordinacin. Sea entre direccio-
nes de un ministerio, departamentos de una empresa o reas de trabajo en una organizacin de la sociedad civil, el logro de acciones co-
lectivas suele ser difcil de cumplir. En esos casos de bsqueda de coordinacin dentro de una organizacin especca, la forma ms usual
de resolver los problemas de coordinacin (o al menos intentar resolverlos) suele ser el uso de la jerarqua (Martnez Nogueira, 2005).
Es posible sugerir, a esta altura, una denicin (que sin duda deja fuera mltiples aristas de la
problemtica) de coordinacin pro- integralidad. Aqu se entender por sta al proceso me-
diante el cual se va generando sinergia entre las acciones y los recursos de los diversos invo-
lucrados en un campo concreto de la gestin pblica, al mismo tiempo que en dicho proceso
se va construyendo [] un sistema de reglas de juego formales e informales, a travs de las
cuales los actores participantes encuentran fuertes incentivos a cooperar. El mencionado pro-
ceso generar realmente una coordinacin pro- integralidad cuando derive en: a) la jacin de
prioridades compartidas; b) la asignacin acordada de responsabilidad al momento de disear
las intervenciones; c) la decisin suma- positiva de qu hacer y cuntos recursos movilizar; y d)
una implementacin con acciones complementarias de mltiples actores, que se aproxime de
modo importante a aquellos objetivos planteados por los diversos responsables de las polticas
y programas sociales (cfr. Repetto, 2005). Lo que complementa este enfoque es entender que
la coordinacin es una funcin estatal, que requiere ser cumplida para avanzar en la integralidad
ms all del tipo de diseo institucional que la operacionalice y actor o conjunto de actores que
la lideren (Acua y Repetto, 2006).
Los aspectos subrayados apuntan a resaltar el carcter complejo de una coordinacin que pro-
mueva la integralidad, en tanto son diversos los involucrados que intervienen en todo el ciclo de
poltica pblica. Esto signica, entonces, que la coordinacin pro- integralidad no puede limitar-
se a alguna fase en particular, toda vez que semejante reto requiere darle coherencia sistmica
tanto a la decisin como al diseo y la implementacin (y reejarse al momento de evaluar las
acciones emprendidas).
Indicado lo anterior en tanto perspectiva conceptual conviene ahora explorar por qu se re-
quiere coordinacin, en particular del tipo aqu indicado. Entre otras razones, porque ...no es
de extraar que haya incoherencia entre algunos objetivos sectoriales, que se observe falta de
comunicacin y dilogo y, por consiguiente, descoordinacin de acciones y actividades entre las
diversas autoridades y organizaciones gubernamentales encargadas de la implementacin de
las polticas pblicas correspondientes: transversalmente (entre reas funcionales), verticalmente
(entre los niveles de gobierno central, estatal y municipal), y longitudinalmente (entre diversos
horizontes temporales) (Lerda, Acquatella y Gmez, 2005:67). Complementario a este enfoque,
resaltan los aportes de Martnez Nogueira (2005) y Serrano (2003), cuando remarcan algunos
problemas fundamentales de la gestin pblica, claramente presentes en el mbito de lo social
y cuyas manifestaciones problemticas reclaman coordinacin pro- integralidad: complejidad de
mbitos y niveles, excesiva diferenciacin estructural, sectorializacin inadecuada, fracturas y
Para alcanzar dicha articulacin, la coordinacin debe apuntar tambin a la creacin de si-
nergias (asociacin y colaboracin) de distintos tipos para el logro de objetivos especcos.
Distinguimos cuatro tipos de sinergias, a saber: i) cognitivas, que promueven el intercambio de
informacin y conocimiento entre las partes; ii) de procesos y actividades, necesarias para im-
plementar acciones estratgicas concertadas entre los distintos actores y sectores participantes;
iii) de recursos, para establecer articulaciones y complementariedades entre los participantes
a nivel del presupuesto y de competencias en juego; y iv) de autoridad, pues la coordinacin
exige decisin y fuerza poltica para crear convergencias y articulaciones entre los mandatos
ministeriales. Adicionalmente, y cuando lo logra, la sinergia que la coordinacin promueve es
tambin de carcter cultural en la medida en que la accin concertada entre los diversos actores
y sectores que participan en la poltica social se hacen ms cercanos a las diversas culturas de
las partes involucradas, promoviendo el intercambio de saberes entre los distintos miembros
que participan. Indiscutiblemente este proceso sinrgico no est exento de luchas de poder,
resistencias al cambio en la cultura organizacional y obstculos a nuevas prcticas de accin
intersectorial (Licha, M olina y Repetto, 2008) 5.
4
En particular Serrano (2003) resalta cuestiones sim ilares que potencian la necesidad de la coordinacin, a la vez que afectan el
logro de la m isma: cada actor o agencia busca preservar su autonom a e independencia, las rutinas organizacionales son difciles de
sincronizar, los objetivos, m isiones y expectativas de los involucrados son diferentes.
5
A rma Carvallo, mirando una experiencia nacional de la cual fue protagonista: Comunicar, informar, vencer la descon anza interorga-
nizacional, constituye un paso importante, al cual, en general, las instancias como el Gabinete Sectorial Social, aportan un valor intan-
gible, difcilmente calculable, pero real. Contribuir a romper con la inercia de lo cotidiano y crear un espacio para la reexin gerencial,
aunque no sea una posibilidad totalmente aprovechada, son otros resultados del Gabinete como instancia de coordinacin (1998:14).
Es evidente que para orientar los esfuerzos de coordinacin de actores en con icto en una
problemtica tan compleja y sensible como la social, se requiere como requisito fundamental
ms no exclusivo denir prioridades (Garnier, 2000). Lograr esto sirve de principio ordenador a
los procesos de toma de decisiones polticas, as como a la elaboracin y aplicacin de polticas
pblicas (tanto al interior de las organizaciones involucradas como entre ellas).
Pero, claro est, ...debido a su naturaleza parcial y limitada, el compromiso de coordinacin gene-
ralmente no implica una asignacin objetiva de los respectivos papeles, y los costos de las acciones
habitualmente no se comparten de manera totalmente transparente. Parece muy probable que
surjan con ictos y que, como sucede en general, ciertos actores sociales o polticos traten de obte-
ner provecho del acuerdo para maximizar sus benecios individuales (Ghymers, 2005:26-27). Por
eso, cuando se trata de la coordinacin inter- organizacional, donde no necesariamente priman
relaciones de jerarqua, los nfasis se desplazan a atender cuestiones como la bsqueda de acuer-
dos, la negociacin, el ajuste mutuo, la interaccin (Martnez Nogueira, 2005).
Una clave para hacer cumplir los acuerdos a los que se pueda arribar en los espacios de coordi-
nacin (incluyendo los reconocimientos mutuos entre los involucrados y la jacin de priorida-
des), es tener parmetros claros sobre los aspectos sustantivos respecto a los cuales los actores
deciden ponerse de acuerdo. En esta bsqueda de resultados son vitales tanto los instrumentos
y procesos de evaluacin como la capacidad de generar, a partir de ellos, sistemas de incen-
tivos que infundan una dinmica que consolide la bsqueda de la coordinacin de esfuerzos,
por ejemplo en materia social (Garnier, 2000). Esta necesidad de promover incentivos conduce
de lleno a la necesidad de fortalecer un cierto tipo de institucionalidad (normas formales e
informales) que genere el inters de los involucrados en desarrollar acciones de coordinacin
pro- integralidad 6.
Lo anterior remite a la compleja cuestin del poder y su vnculo con los procesos polticos
relacionados con la coordinacin 7. Una perspectiva sostiene que coordinar no suele ser, por
lo general, un proceso de interaccin donde todos los involucrados ganan, sino un proceso
de bsqueda de nuevos equilibrios donde los resultados tienden a ser de suma cero: lo que
gana quien lidera la coordinacin suele perderlo quienes deben ceder los bienes y/o servicios
a ser coordinados y que previamente estaban bajo sus responsabilidades sectoriales. Lo seala
claro Carvallo cuando dice: No puede olvidarse, al abordar casi cualquier campo de decisin
gerencial, que rara vez caben los modelos idlicos y ello ocurre, muy en especial, en el caso de
coordinacin institucional: sta implica, en general, una agrupacin de intereses diferenciados,
una reunin de culturas organizacionales particulares, que tienden tradicionalmente a privile-
giar los asuntos que se perciben como propios. Ello conduce a la creacin de fronteras entre
6
Al referirse a la temtica, Axelrod seala: Una norma existe en una determ inada situacin social en la m edida en que los individuos
actan usualm ente de una cierta manera y frecuentem ente son castigados cuando se ve que no actan de esa manera (2004:66).
7
Es obvio que se trata de un aspecto intimam ente relacionado con el debate ya planteado entre coordinacin jerrquica y coor-
dinacin transversal u horizontal.
organismos, cada uno de los cuales puede tener buenos motivos para defender con vigor su
territorio, su feudo. El otro es imaginado como un rival potencial y este prejuicio comienza a
bloquear la posibilidad de cooperacin (1998:8).
Las instituciones constituyen un aspecto central en la construccin de mbitos que buscan pro-
mover coordinacin, sea para intercambiar informacin con el n de identicar problemas y
potenciales soluciones, sea para disear y gestionar una poltica pblica donde participen una
multiplicidad de actores y en la cual la interaccin institucionalizada entre estos marque el tono
y contenido del proceso: quines son aliados y quines oponentes, cmo se articulan las coa-
liciones y cmo se modican o se sostienen a lo largo del tiempo, qu tan crebles y objeto
de cumplimiento son los acuerdos a los cuales se arriba (Repetto, 2000). La interaccin entre
los individuos y/o grupos interesados en una temtica pblica determinada se da dentro de
un cierto marco de reglas de juego, razn por la cual remarcar el papel de las instituciones se
vuelve central en tanto las mismas rigen y orientan la accin de los actores, ayudando a estos a
crear recursos polticos (Scharpf, 1997): qu se discute y qu se acepta como dado o inmutable,
cules son los compromisos, procedimientos, premios y castigos. Al decir de Subirats y Gom
(1999), las instituciones estructuran el juego estratgico que se genera alrededor de las diversas
problemticas pblicas, pero no son el juego mismo.
Com o una mirada alternativa pero no necesariam ente contrapuesta a la idea del ejercicio
voluntario de la coordinacin, Cunill Grau (2005) resalta la im portancia que tiene contar con
un nodo articulador cuando lo que existen son m ltiples actores (de diversos sectores y
niveles de gobierno) implicados en atender una problemtica en la cual ellos se encuentran
en com n involucrados.
Establecimiento de parmetros
organizacionales
IV
Alineacin estratgica
(avanzado) Denicin de prioridades gubernamentales
Rodrguez Gust (2008) retoma la propuesta de gradiente de coordinacin esbozada por Peters
(1998) y le agrega argumentos a la escala presentada. Respecto a la coordinacin positiva, se
indica que el primer requisito es el reconocimiento mutuo entre los actores, a partir del cual
(sumado a la percepcin de los mismos de que pueden ayudar a mejorar las intervenciones
pblicas) resulta posible avizorar modalidades de trabajo compartido. Se habr de tratar de
modalidades que no emergen por generacin espontnea sino que expresan el resultado de
acuerdos entre actores dispuestos a cooperar entre s, comprometiendo el trabajo en comn
slo hasta dentro de sus propios lmites organizacionales.
Otro grado reere a la integracin de polticas, en la cual se van articulando ideas, procedi-
mientos y estructuras del conjunto de los involucrados. En este sentido, la coordinacin implica
no slo una articulacin de carcter operativo al momento de implementar acciones concretas,
sino, por sobre todo, la elaboracin de acuerdos relacionados con las propias metas de las or-
ganizaciones. Es un proceso donde predomina la negociacin poltica entre las organizaciones
involucradas, las cuales deben realizar un trabajo conjunto con el objetivo de establecer si sus
8
Una posibilidad alternativa que se presenta al respecto es que exista lo que Peters (1998) dio en llamar coordinacin negativa,
entendiendo por tal a la ausencia de coordinacin y al trabajo especializado y diferenciado sin yuxtaposiciones. En este escenario, las
organizaciones estatales gestionan en forma independiente entre s, sin que haya ningn tipo de interseccin. En ese sentido, estas
organizaciones casi no invierten recursos (materiales, sim blicos, polticos) para relacionarse m utuam ente.
9
Esta escala se analiza con mayor detalle en Licha, M olina y Repet to (2008).
La integralidad: qu implica?
Lo que parece quedar en evidencia en este m om ento histrico de la regin latinoam ericana
es que sus Estados requieren avances signi cativos para enfrentar los m ltiples y m ultidim en-
sionales problemas sociales que afectan a sus respectivas sociedades. La direccionalidad, con-
tenido y dinmica de esos cambios habr sin duda de variar pas por pas, no slo porque sus
estructuras de riesgos/ vulnerabilidades, exclusiones y desigualdades son m uy dismiles entre
s, sino por las propias posibilidades tcnicas y poltico- institucionales (adems de scales) en
cada caso nacional.
En este sentido, un reto sustantivo en trminos de gestin pblica implica construir institu-
cionalidad, herramientas operativas y culturas organizacionales, capaces de plasmar lo que
est de m oda armar en el presente y cuyos contenidos suelen ser fuertem ente am biguos o
difusos: la necesidad de un enfoque integral. Para el logro del mism o, la coordinacin resulta
un aspecto crtico 10.
Una prim era aproximacin de la integralidad se concentra y limita al interior de cada pro-
grama, constituyendo un aspecto crtico, pero seguram ente incompleto, de un sistema (en-
tendido com o un todo que da sentido a las partes). Al respecto, algunos aportes indican
que la gestin integral de un programa social im plica: a) un proceso permanente en tanto
la gestin es el desarrollo com pleto de toda la vida del programa social, desde el m om ento
en que se delimita el problema que le da origen hasta el m om ento de evaluacin de los
impactos que este programa haya generado en la poblacin beneciaria; b) el desarrollo y
la relacin continua entre los tres procesos de la gestin de un programa: la plani cacin, la
ejecucin y la evaluacin de las acciones implem entadas para transformar un problema social
determinado; y c) se orienta a lograr resultados, pues la nalidad fundam ental del programa
social es solucionar o transformar, con e ciencia y calidad, los problemas especcos de las
poblaciones del pas; por lo tanto, la gestin es el proceso operativo que permite identi car,
viabilizar, concretar y evaluar los resultados que transform en, efectivam ente, estos problemas
(SIEM PRO, 1999:10).
10
El tema de la integralidad ha sido y sigue siendo materia de continuos dilogos del autor con otros colegas de la regin. Deseo
agradecer en este aspecto particular los m uy buenos aportes de Carlos Acua, Nuria Cunill Grau y Carlos Sojo.
Construir un sistema integral de poltica social implica una tarea de mediano/ largo plazo pero
requiere pasos iniciales rmes, coherentes, sostenibles y estratgicos respecto al rumbo desea-
do. Tambin tener presente un norte que debe guiar las transformaciones de la institucionali-
dad social, as como la gestin cotidiana de cada programa social que d cuerpo a un mbito
concreto de poltica social. Signica, adems, que deben combinarse integralidades al interior
de cada programa con la integralidad del conjunto de este tipo de programas insertos en una
poltica social ms amplia (sea sta sectorial o de carcter intersectorial).
Lo que resulta importante subrayar es que en poltica social puede haber coordinaciones pro-
integralidad que tengan, al menos, tres alcances diferentes: a) m acro: se coordina para integrar
al conjunto de las polticas sociales; b) m eso: lo que resulta coordinado a favor de la integralidad
son subsistemas, como podra ser el caso de la proteccin social, o una combinacin de sectores
guiados por un mismo propsito (por ejemplo, aumentar el capital humano o la empleabilidad);
y c) m icro: se coordinan, y por ese medio se integran, diversas reas sociales pero slo alrededor
de un programa de alcance signicativo 11.
Indicado esto ltimo, parecen ser tres las razones que combinadas ayudan a explicar la ne-
cesidad de disear y tornar operativo un sistema integral en esta materia: i) el conjunto de
problemas que se busca enfrentar; ii) el tipo de respuesta sustantiva que se busca dar a dichos
problemas, tanto en su especicidad como en su interrelacin; y iii) el/ los abordaje/ s que se
decide/ n instrumentar a efectos de materializar las respuestas seleccionadas. A continuacin, se
presenta una breve aclaracin sobre cada una de estas razones.
i) En cuanto al problem a, se requiere transitar hacia un sistema porque los principales problemas
sociales que afectan a amplios sectores de la poblacin son de carcter multidimensional, com-
binan carencias y necesidades tangibles e intangibles, expresan obstculos y restricciones de
muy diversa ndole. No se trata, a modo de ejemplo, slo de carencias de ingresos en el corto
plazo o falta de activos educativos, de exposicin crtica al deterioro del medio ambiente o falta
de lazos comunitarios, sino, posiblemente, de una combinacin de stos y otros problemas. En
trminos conceptuales ms precisos, proponerse enfrentar no slo la pobreza sino tambin
otros problemas complejos como la vulnerabilidad, la exclusin o la desigualdad, conduce a
la necesidad de una perspectiva amplia de gestin social. En esencia, remite a una mirada que
abarque todas o al menos la mayora de las aristas de dichos problemas, los cuales no slo
suelen combinarse entre s, sino potenciarse en sus efectos negativos.
11
En un trabajo m uy slido centrado en la intersectorialidad de las polticas sociales, Cunill Grau (2005) aborda esta m isma cuestin
diferenciando los casos donde dicha intersectorialidad se propugna para todas las polticas sociales de aquellos casos donde la m isma
se centra en algunas polticas sociales, en particular las relacionadas con la reduccin de la pobreza.
que participan habitualmente en el complejo campo de las polticas sociales, a la vez que es cre-
ciente el protagonismo de organizaciones estatales de otros niveles jurisdiccionales (subnacional
y/o local) con algn grado de participacin en la gestin de los programas sociales destinados
a la poblacin con mayores necesidades. Ambas dimensiones, la referida al interior del Estado
nacional como aquella que vincula los diversos niveles jurisdiccionales, nos muestran que afrontar
los retos de la intersectorialidad y las relaciones intergubernamentales es una condicin necesaria,
ms no su ciente, para avanzar hacia la construccin de un sistema integral de poltica social, que
habr de requerir de enormes y exitosos esfuerzos de coordinacin pro- integralidad.
iii) La tercera de las razones que sustenta un trnsito desde acciones particulares a enfoques ms
amplios e integrales se asocia al tipo de abordaje (o abordajes) que el Estado decide instrumen-
tar para enfrentar las mltiples dimensiones especcas y combinadas de pobreza, vulnerabili-
dad, exclusin y desigualdad. Dos son los abordajes que habitualmente se asocian a un sistema
integral de programas sociales selectivos: por un lado, el relacionado con el ciclo de vida de los
individuos, ubicando a la familia en el centro de la perspectiva de intervencin; por el otro, el
que coloca el acento en el territorio como base concreta donde la integralidad de las acciones
pblicas pueden pasar de la intencin del diseo a la realidad de la implementacin 12.
Problemas, respuestas y abordajes constituyen tres elementos a considerar cuando el reto tc-
nico, poltico y presupuestario es transitar exitosamente hacia la conformacin de un sistema in-
tegral de polticas social acorde a los principales desafos sociales de cada pas latinoamericano.
Por ende, esta ser la forma de presentar algunas experiencias latinoamericanas que explci-
tamente promueven o dicen promover coordinacin. Ello implicar, por una parte, atender al
tipo de diseo institucional que cada caso nacional adopta para enmarcar la coordinacin de las
12
Engel Aduan (2005) y M artnez Nogueira (2007) aportan elem entos im portantes para com prender los alcances y las dim ensiones
de la integralidad de las polticas y los servicios sociales, adicionales a los aqu presentados.
Antes de presentar los tres escenarios, una aclaracin es necesaria: los mismos dan cuenta de si-
tuaciones donde explcitamente se busca o se ha conseguido la funcin de coordinacin, por lo
que no se abordan un nmero sin duda ms amplio de situaciones en las cuales la coordinacin
no es buscada y donde prima fuertemente la sectorialidad y la divisin clara (aunque no siempre
ms eciente) de tareas entre los niveles de gobierno. Podra armarse que estas situaciones,
cuando resultan ordenadoras respecto a quin hace qu, pueden tener efectos positivos sobre
el bienestar de los individuos, familias y comunidades, reejando intervenciones sectoriales y
jurisdiccionales apropiadas 13. Lo que seguramente no ocurrira en estos casos seran los efectos
virtuosos que, al menos en teora, tienen las intervenciones sistmicas, donde las mismas son
ms que la suma de las partes. En cambio, en los otros casos de no coordinacin pero con
malas intervenciones, stas representan tal vez el escenario ms negativo posible, porque ni se
aprovecha la riqueza de lo sistmico, ni la potencial bondad de la intervencin especca del
sector o nivel de gobierno. Dicho esto, ahora s habr de centrarse la atencin en los tres esce-
narios sugeridos de coordinacin pro- integralidad.
13
En un trabajo m uy slido centrado en la intersectorialidad de las polticas sociales, Cunill Grau (2005) aborda esta m isma cuestin
diferenciando los casos donde dicha intersectorialidad se propugna para todas las polticas sociales de aquellos casos donde la m isma
se centra en algunas polticas sociales, en particular las relacionadas con la reduccin de la pobreza.
La forma en que se plasm en esos aos este intento fue, de modo dominante, la de los Ga-
binetes Sociales. La experiencia no result buena al menos en su estado puro. En Repetto
(2005) se coloc el acento en una serie de razones de ndole poltico (sin que eso implique
olvidar los aspectos tcnicos) que dicultaron una accin exitosa a favor de la coordinacin pro-
integralidad de parte de los Gabinetes Sociales en varios pases de Amrica Latina 14. Destacan
las siguientes razones: a) la ilusin en la preeminencia de reglas formales que creen decretar
la articulacin de voluntades, intereses y recursos de grupos y/o organizaciones en con icto, sin
que nada signicativo suceda en la prctica; b) el descuido de las reglas no escritas que regulan
el con icto poltico en general y el juego de la coordinacin en particular; c) la descon anza
que los propios jugadores tienen sobre los componentes fundamentales de la institucionalidad
social; d) la volatilidad de los intereses de las mximas autoridades involucradas, incapaces o
desinteresados en general de sostener en el tiempo estrategias a favor de la coordinacin en lo
social; e) la importancia que tiene el modo en que se logran conformar los equipos de gobierno,
en tanto coaliciones electorales suelen tener serios problemas al transformarse en coaliciones
de gobierno, entre otras razones porque se acrecienta la descon anza entre los miembros del
gabinete que pertenecen a partidos o fracciones polticas distintas; f ) nalmente, la debilidad
que en trminos de poder suelen tener quienes son nombrados para generar o promover la
coordinacin en materia social, entre otras razones porque las recientes reformas estatales han
aumentado las asimetras al interior del aparato de gestin pblica.
Pese a este tipo de problemas, ms algunos adicionales aqu no explorados, otras experien-
cias latinoamericanas parecen demostrar que es posible crear mecanismos institucionales que
logren favorecer distintos grados de coordinacin de amplios aspectos y actores de la poltica
social, an priorizando la atencin en los sectores ms necesitados. El caso reciente de Uruguay
desde el inicio del gobierno de Tabar Vzquez, combinando un Gabinete Social integrado por
los ministros con un Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales, con presencia de
las segundas lneas ministeriales y slida capacidad tcnica, gener reglas y distribucin de fun-
ciones apropiadas para afrontar uno de los principales retos para un sistema de poltica social
nacional: cmo transitar desde un conjunto de acciones destinadas a operar sobre una fuerte
crisis y emergencia social en trminos de pobreza hacia un plan (el Plan de Equidad) dirigido a
reducir desigualdad a partir de un conjunto de reformas estructurales, que involucrasen a mlti-
ples y poderosos organismos estatales con larga tradicin en el campo de lo social.
Se trata de un caso donde con uye una cultura poltica nacional que resalta la bsqueda de
acuerdos con la con uencia de intereses de miembros de un equipo de gobierno que esper
largamente la oportunidad de dirigir los destinos del pas en general y en materia social en
particular. Esa combinacin de un entorno promotor de consensos y la presencia coyuntural de
individuos y equipos, preparados tcnicamente y con voluntad poltica de acordar prioridades
estratgicas con un comn denominador del rumbo deseado de la poltica social, gener con-
diciones apropiadas para que la coordinacin avanzase hacia grados importantes en materia de
decisin poltica y asignacin presupuestaria, en tanto en la con uencia de dichos mbitos (el
Consejo y el Gabinete) se encontr un diseo institucional apropiado para procesar las tensiones
poltico- presupuestarias y capitalizar los saberes tcnicos requeridos para pasar de la decisin
a la implementacin. Result clave la presencia activa del M inisterio de Economa y Finanzas en
ambas instancias, as como el conjunto de cometidos previsto para el Consejo, entre los cuales
destaca el de coordinar la planicacin y la ejecucin presupuestal del Gasto Pblico Social con
la O cina de Planeamiento y Presupuesto.
14
Se revisaron en esa ocasin los casos de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile y Per.
Las grandes lneas de poltica social, por ende, no resultan en este caso de la sumatoria de priori-
dades sectoriales atomizadas, sino de un ejercicio de bsqueda de coherencia sistmica desde lo
ms alto del Poder Ejecutivo, en tanto el poder poltico presidencial se respalda precisamente en
el poder tcnico del mencionado Departamento Nacional de Planeacin. Todos los actores de la
poltica social, adems de la autoridad hacendaria, reconocen esa situacin y adecuan sus pujas
distributivas a esa institucionalidad destinada a promover visiones integrales en campos concretos
de poltica pblica. Esto se explica, en gran medida, por el rol preponderante que tiene Planeacin
Nacional, a travs de su in uencia poltica expresada en el control de recursos de poder signicati-
vos, tanto en lo presupuestario como en la denicin de polticas y programas que dan contenido
y direccionalidad estratgica a dichos recursos econmicos. Es el prestigio tcnico de esta institu-
cin, renovado con el paso de los aos y los distintos gobiernos, lo que da sustento material a ese
rol preponderante al momento de promover coordinacin de la poltica social.
Una tercera experiencia respecto del intento de coordinar el conjunto de la poltica social y por
lo tanto avanzar hacia una integralidad en sentido macro, la representa el recin creado M inis-
terio de Coordinacin de Desarrollo Social de Ecuador (al inicio del gobierno de Rafael Correa),
donde el protagonismo se concentra en un organismo ms que en un cuerpo colegiado, an
cuando el mismo existe 15. En el ao 2007 se gener un Decreto Ejecutivo en el cual se especic
que el M inistro Coordinador de Desarrollo Social habra de concertar las polticas y las acciones
que en el rea social adopten las siguientes instituciones: M inisterio de Finanzas, M inisterio
de Trabajo y Empleo, M inisterio de Salud Pblica, M inisterio de Inclusin Econmica y Social,
M inisterio de Educacin, M inisterio de Desarrollo Urbano y Vivienda, M inisterio de Agricultura,
Ganadera, Acuacultura y Pesca, la Secretara Nacional de Planicacin y Desarrollo y la Secre-
tara Nacional del M igrante.
Se trata sin duda de una experiencia reciente y por ende difcil de ponderar respecto a resultados
concretos en cuanto a una coordinacin en sentido amplio de la poltica social. Lo que s des-
taca es la decisin presidencial de conformar instancias ministeriales cuya rasgo fundamental y
prioritario sea ejercer precisamente la funcin de coordinacin, sin desviar sus energas hacia la
siempre con ictiva y desgastante implementacin de programas, funcin para la que se requieren
capacidades de gestin especcas y diferentes a las que se necesitan para coordinar a favor de la
integralidad. En sus primeros pasos, el rol de este ministerio (en acuerdo con los otros organismos
que el mismo coordina) se ha plasmado en la creacin de un mecanismo institucional a travs de
un comit de poltica, encargado de determinar y priorizar las intervenciones de los diferentes
15
Para este tipo de esfuerzos de coordinacin no debe olvidarse la mala experiencia que represent la creacin y rpido fracaso del
M inisterio de Desarrollo Humano en Bolivia en la dcada del ochenta.
programas, y una secretara tcnica, para poder articular los esfuerzos de estas varias organizacio-
nes, registrar a todos los beneciarios de los programas a travs del Sistema de Registro nico de
Beneciarios Sociales y monitorear el avance de los principales programas, cuya ejecucin recae
en los ministerios sectoriales con saber especializado en sus respectivas materias. Destaca aqu el
esfuerzo de combinar la voluntad poltica con las herramientas tcnicas para la gestin, bajo el su-
puesto de que un ministerio para coordinar requiere de capacidades tcnicas slidas y so sticadas.
El caso reciente de Chile da muestra de una nueva etapa de las reformas sociales que se em-
prendieron con el retorno a la vida democrtica en 1990. En un contexto de marcados xitos
en el combate a la pobreza y resultados poco relevantes en bajar los niveles de desigualdad
que cristaliz la dictadura pinochetista, el nuevo gobierno liderado por M ichelle Bachelet se
propuso avanzar en un conjunto de reformas orientadas por el objetivo de construir un sistema
de proteccin social. Con la continuidad del Chile Solidario y el Plan Auge (referido a Salud),
iniciados ambos en la etapa de Ricardo Lagos, estos dos estandartes se complementaron en
los ltimos aos con la reforma en el sistema de pensiones y el sistema de proteccin integral a
la infancia Chile Crece Contigo. Destaca, en tal sentido, el carcter amplio del abordaje de la
proteccin social, incluyendo reformas en sectores de fuerte peso especco en el gasto social
y con una compleja economa poltica, tales los casos de salud y seguridad social. Esto ha sido
posible no slo por los slidos pasos incrementales que se han ido dando en el caso chileno en
su institucionalidad social, sino tambin por la decisin del nuevo gobierno de avanzar de modo
ms sistemtico en enfrentar algunas aristas de la desigualdad.
Segn informacin o cial, desde esta perspectiva las polticas sociales tendrn como objetivo
no slo superar la pobreza, sino tambin las desigualdades y discriminaciones que estn en la
base de los riesgos sociales que afectan a familias y personas, como son la prdida del empleo,
el trabajo precario, los bajos ingresos, la enfermedad, la falta de educacin, que amenazan a
nios, mujeres, adultos mayores o personas con discapacidad. El Sistema de Proteccin Social es
el mecanismo que permite generar condiciones que brinden seguridad a las personas durante
toda su vida, garantizndoles derechos sociales que les permitan nalmente reducir los riesgos
en empleo, salud, educacin y previsin, generando condiciones de mayor igualdad y oportu-
nidades de progreso. Para tal n se conform el rea de Proteccin Social del Gobierno, con-
formada por los ministerios de Educacin, Salud, Vivienda, Trabajo, Cultura y Servicio Nacional
de la M ujer (SERNAM ), coordinada por el M inisterio de Plani cacin. El objetivo de este mbito
es articular y complementar los organismos pblicos e impulsar servicios de mayor calidad para
la atencin de la poblacin ms pobre y con riesgo social del pas. El nfasis del trabajo de este
grupo estar en concebir las prestaciones y benecios sociales como derechos que deben ser
garantizados por el Estado, y se considerarn las unidades territoriales como ejes en torno a
los cuales articular las polticas sociales 16. La capacidad tcnica del M inisterio de Planicacin
(M IDEPLAN), ms all de su acotado liderazgo poltico, encontr apoyos importantes en el M i-
16
Ver www.m ideplan.cl
En pases con menor desarrollo econmico, la proteccin social tiene sin duda alcances ms
acotados, no obstante lo cual se destacan los esfuerzos por ir ms all de un programa puntual
de lucha frente a la pobreza. El caso de Honduras durante los ltimos aos es representativo
de esta situacin. Pas con ndices muy elevados de pobreza y desigualdad, en el mandato de
Jos Manuel Zelaya 17 dio pasos para conformar un sistema de proteccin social integral, que
consiste fundamentalmente en ampliar la cobertura que vena llevando adelante el Programa
de Asignacin Familiar (PRAF) (en particular su componente de transferencias condicionadas y
el sistema de prestaciones para enfrentar la pobreza conocido como Red Solidaria). Entre los
principales lineamientos o ciales para el logro de un sistema de proteccin social, se proponan:
i) Implementar un Sistema de Proteccin Social que articule las intervenciones, dirigidas a la
poblacin en pobreza, pobreza extrema, exclusin y riesgo social; ii) Articular las intervenciones
conforme el crculo virtuoso del desarrollo humano: Proteccin, Capacidades, Oportunidades
e Infraestructura Social y Productiva; iii) Desarrollar intervenciones conforme riegos y ciclo de
vida; iv) Promover intervenciones conforme las demandas de las familias de la Red Solidaria; v)
Coordinacin y seguimiento a travs de la Secretara de Desarrollo Social y Red Solidaria; vi)
Focalizar las intervenciones en los hogares focalizados de la Red Solidaria en aldeas rurales y
barrios urbanos con porcentajes de pobreza igual o superior a 50%; y vii) Mantener actualizado
el Sistema de Registro de Beneciarios.
Estos avances requeran, adems, fortalecer y reformular al mismo tiempo intervenciones orien-
tadas histricamente a la problemtica rural hacia las cuestiones ms complejas del mbito
urbano. Por ende, un reto fundamental en la materia es cmo avanzar hacia la construccin de
un sistema de proteccin social que incorpore intervenciones destinadas a promover ingresos
genuinos a travs de actividades productivas. Esta reciente (y abortada) experiencia hondurea
constituye un caso emblemtico para observar cules son los obstculos y oportunidades que
se generan cuando el propsito es construir un sistema que articule distintos sectores sociales
sin que sea uno slo de estos (o una intervencin sectorial puntual) la que de coherencia sist-
mica al conjunto de acciones. An cuando el liderazgo de esta estrategia pudo tener un carcter
coyuntural en tanto haba sido promovida por la Primera Dama, cabe destacar el apoyo explcito
del M inisterio de Finanzas, quien no solamente jug un rol activo para darle soporte institucio-
nal formal a la iniciativa, va la creacin de la Secretara de Desarrollo Social Red Solidaria, sino
que gener mecanismos de presin para que los ministerios sociales tradicionales colocasen
recursos en esta tarea de conformar un sistema de proteccin social.
17
Gobierno que sufri las consecuencias de una m uy grave alteracin institucional, que im pidi su continuidad afectando el desarro-
llo del sistema dem ocrtico de este pas.
mas requieren la coordinacin principalmente con aquellas reas del gobierno responsables
de generar la oferta de los servicios de salud y educacin, dado que se trata de componentes
esenciales de estos programas pero que no estn bajo su directa responsabilidad.
En tanto, como ya se vio, encarnan intervenciones de alto respaldo poltico y slidos recursos
presupuestarios, suelen ser importantes sus avances en coordinar a quien provee la transfe-
rencia monetaria (por lo general M inisterios de Desarrollo Social o instancias que dependen
directamente de la Presidencia) con los M inisterios de Educacin y Salud, incluso en situaciones
donde el manejo de ambos sectores depende de niveles subnacionales y/o locales. Tres son los
casos emblemticos en la regin: Oportunidades en M xico (antes llamado Progresa); Bolsa
Familia en Brasil (que articul varios programas preexistentes de similares caractersticas); y
Chile Solidario (en el cual se busca articular la demanda de la poblacin en extrema pobreza
con la oferta de un conjunto amplio de servicios estatales).
Como la pobreza extrema se concentra en las zonas rurales, para el ao 2008, 7 de cada 10 be-
neciarios vivan en localidades de menos de 2500 habitantes, muchos de ellos indgenas. En los
estados que presentaban bajo ndice de Desarrollo Humano, ms de la mitad de la poblacin
estaba cubierta por el programa (SEDESOL, 2008). La composicin de la pobreza en M xico
complejiz fuertemente la implementacin del programa en sus primeros aos, en tanto la dis-
persin geogrca de las poblaciones atendidas y la descentralizacin de los ms importantes
servicios sociales gener retos de gran envergadura poltica y tcnica al momento de coordinar
la transferencia monetaria con la provisin de los servicios de Educacin y Salud (y el control de
las condicionales jadas por el programa). Se han logrado avances signicativos en esta materia.
Entre los factores que ayudan a explicar el xito de la coordinacin del programa Oportunidades,
se destaca desde sus propios orgenes (cuando se llamaba Progresa) el rol activo jugado por altos
funcionarios del rea econmica, en particular de quien tena la responsabilidad del manejo y asig-
nacin presupuestaria. Esto gener desde un inicio un claro mensaje a los ministerios sociales ms
tradicionales que deban ahora jugar un rol protagnico en este tipo de intervenciones, en tanto
el programa de transferencia condicionada no slo gozaba del enorme respaldo presidencial sino
tambin del apoyo de la autoridad presupuestaria. Esto se expres en una fuerte alianza entre el
calicado personal tcnico del programa, el responsable del presupuesto y el propio Presidente,
situacin que se sostuvo (con variaciones menores) incluso al momento de pronunciados cambios
en el rgimen poltico, tras el nal del gobierno de Ernesto Zedillo (ltimo presidente del PRI) y el
inicio del gobierno de Vicente Fox (primer presidente panista).
El programa Bolsa Familia en Brasil tiene un origen relacionado con el inicio del gobierno de
Lula da Silva en el 2004, aunque muchos de sus aspectos fundamentales se haban materializa-
do desde aos atrs en experiencias estaduales o en programas federales ms acotados en su
alcance. De acuerdo con datos del propio programa, y al slo efecto de observar su magnitud,
la cobertura del mismo creci de manera notable en pocos aos, pasando de 3.6 millones de
familias en noviembre de 2003 a 11.1 millones en diciembre de 2006. En cuanto al presupuesto,
el incremento habra sido de 5.4 miles de millones de reales a 9 miles de millones de la misma
moneda durante dicho perodo (Programa Bolsa Familia, 2006).
En trminos de retos de coordinacin, los mismos son comunes a otros PTC, los cuales se han
enfrentado en este caso combinando virtuosamente respaldo poltico del ms alto nivel con
gran solidez tcnica del equipo responsable, sumados a una apropiada estructura de incentivos
para lograr el apoyo de los sectores de Educacin y Salud y de los municipios, actores claves de
la gestin pblica brasilea desde la Constitucin de 1998. El Bolsa Familia se presenta tambin
como el eje integrador de otras intervenciones sociales: alfabetizacin, generacin de trabajo,
renta y capacitacin profesional, y acceso a la energa y provisin de documentos de identi-
cacin. A travs de una estrategia explcita, se busca la convergencia de polticas y programas
sociales en los mismos beneciarios del programa, de tal forma de ampliar el acceso a los dere-
chos sociales y construir el proceso de desarrollo de las familias.
Los tres niveles de gobierno participan de la gestin y son corresponsables. A nivel federal, el
M inisterio de Desarrollo Social y Combate al Hambre es el gestor principal, mientras que los
M inisterios de Salud y Educacin estn encargados del control de las condicionalidades. Otros
ministerios sectoriales, por su parte, tienen responsabilidades en la articulacin con la oferta
de programas complementarios. El Bolsa Familia es coordinado a travs de un Consejo Inter-
ministerial del cual participan representantes de todas estas reas, adems de Planeamiento
y Finanzas. Como parte de las estrategias de coordinacin diseadas durante el proceso de
implementacin, se han encarado las siguientes acciones: a) normatizacin conjunta (entre los
ministerios de Desarrollo Social, Salud y Educacin) respecto del control de las condicionalida-
des; b) implementacin de sistemas de informacin y monitoreo de acciones conjuntas; c) for-
malizacin de responsabilidades, ujos e instrumentos de scalizacin y control entre Desarrollo
Social y la Contralora General de la Unin; d) formalizacin de procesos de integracin con
ministerios sectoriales; e) negociacin y rma de Acuerdos de Nivel de Servicios con el agente
operador del programa; f ) construccin del ndice de Gestin Descentralizada, con indicadores
para la transferencia de recursos nancieros; y g) adecuacin del Registro nico para que otras
reas del gobierno federal lo utilicen como instrumento para la seleccin de beneciarios (Pro-
grama Bolsa Familia, 2006).
La Unin transere recursos nancieros a los estados y municipios como resultado de la aplicacin
de indicadores de gestin, en relacin con el desempeo respecto de los compromisos previa-
mente asumidos. Los gobiernos estaduales cumplen un rol central, que incluye apoyo tcnico y
logstico para la implementacin del programa en los municipios, as como tambin una coordi-
nacin efectiva, dependiendo de los intereses y recursos disponibles en cada estado. En funcin
de su modelo descentralizado, los municipios son los operadores principales del programa. All, el
mismo se implementa por medio de una Unidad Coordinadora que tiene las funciones de articular
las diversas entidades locales vinculadas al programa, interactuar con la Secretara Ejecutiva y los
gobiernos estaduales y asistir a los beneciarios actuales y potenciales del programa.
De acuerdo a la visin de los propios funcionarios a cargo del programa, entre los factores que
explican la coordinacin lograda se encuentra, en primer lugar, la prioridad dada por el propio
Presidente de la Repblica al mismo. Tambin habra contribuido la formacin de redes de apo-
yo entre formadores de opinin, gobernantes, investigadores y organismos internacionales y el
fortalecimiento de la presencia de funcionarios de carrera, con fuerte organizacin en red, en
la gestin del programa. Finalmente, parece haber sido fundamental el hecho de que el Bolsa
Familia haya sido apropiado por otras reas de gobierno: por Educacin, como poltica para
asegurar la permanencia escolar de los nios; por Seguridad Alimentaria, como estrategia de
combate al hambre; por Asistencia Social, como base de proteccin social bsica; por Econo-
ma, como estrategia para la reduccin de las fallas de mercado, por Planeamiento y Desarrollo,
como instrumento para el desarrollo local (Programa Bolsa Familia, 2006).
En Chile, el caso del programa Chile Solidario da cuenta de una escala signicativamente menor
a las otras experiencias de PTC presentadas como ejemplos exitosos de coordinacin acotada y
que dan lugar a sistemas integrales micros. Su cobertura se ha concentrado, desde sus orgenes
en 2004 en el marco del gobierno de Ricardo Lagos, en la poblacin en extrema pobreza, un
universo constituido aproximadamente por 250.000 familias. Su principal rasgo es promover un
acercamiento entre un conjunto amplio de necesidades y demandas de este sector en situacin
de extrema pobreza con la oferta estatal de bienes y servicios sociales, promoviendo adems
un apoyo psicosocial a cada ncleo familiar.
Si bien las evaluaciones muestran importantes avances en el cumplimiento de este amplio conjunto
de prestaciones, el problema mayor se ha observado en la generacin de ingreso genuino por parte
de las familias graduadas del programa, lo cual muestra uno de los principales lmites de este tipo
de intervenciones, en tanto el bienestar no slo se construye a travs de polticas pblicas y estra-
tegias familiares, sino tambin en funcin de la dinmica de los mercados (en particular el laboral).
Algunas de las razones que parecen explicar el xito del Chile Solidario en trminos de coor-
dinacin son las siguientes: en primer lugar, la escala acotada, en tanto el universo de familias
a atender resulta apropiado para el logro de una gestin eciente; en segundo trmino, el
fuerte respaldo presidencial que logr desde su puesta en marcha, renovado con el cambio de
administracin dentro de la misma coalicin gobernante; tercero, los avances graduales pero
constantes en el fortalecimiento de la capacidad institucional del Estado chileno, incluyendo ins-
tancias pequeas pero innovadoras como el FOSIS o instrumentos slidos de generacin y uso
de la informacin social; en cuarto lugar, el apoyo que el programa encontr desde un primer
momento en la Direccin de Presupuesto.
4) CONCLUSIONES
Este documento respecto de la coordinacin de la poltica social en Amrica Latina tuvo desde
sus palabras iniciales una preocupacin implcita: aprender de la experiencia comparada para
entender mejor los obstculos, retos y oportunidades que en esta materia enfrenta la Argentina.
En tanto pas federal y con una larga tradicin institucional en polticas sociales, la Argentina
afronta, en aos recientes, renovados desafos en trminos de una cuestin social compleja y
una institucionalidad pblica que enfrenta viejos y nuevos problemas, ms an luego de la crisis
profunda de inicios del siglo XXI.
Con este propsito como gua habrn de presentarse a continuacin un conjunto de conclusio-
nes que, en esencia, constituyen lecciones aprendidas tanto de los avances analticos como de
la experiencia comparada a nivel regional. Se dividen dichas lecciones en tres planos: el primero
revisa lo referido a los diversos escenarios relacionados con los alcances de la coordinacin y
sus efectos en la conformacin de sistemas integrales; el segundo resalta aspectos que regis-
tran avances en esa tensin coordinacin- integralidad; el tercero concentra su atencin en los
aspectos que parecen afectar el logro de crecientes grados de coordinacin pro- integralidad.
En segundo trmino, sobresale la importancia de contar con objetivos claros y precisos que
le den un sentido concreto a los esfuerzos de coordinacin, en tanto aquellos ordenan las
prioridades, establecen con claridad quin hace qu y permiten avizorar resultados concretos
en un tiempo ms o menos cercano. Aqu el caso de Uruguay es nuevamente representativo,
en particular por el rol que jug esa conjuncin de Gabinete y Consejo para trabajar los linea-
mientos fundamentales, y llegar a los acuerdos polticos que sustentasen el Plan de Equidad.
Este fue visualizado casi desde un primer momento de la gestin del gobierno del Frente
Amplio como un objetivo a alcanzar, en tanto superacin del plan de emergencia puesto
en marcha en los primeros aos del nuevo siglo. Algo similar respecto a la importancia que
tiene para la coordinacin tener objetivos claros, lo representan los casos de los programas
de transferencias de ingresos ms consolidados. Combinar ayuda monetaria de corto plazo
con aumento del capital humano en el largo plazo, como mix que facilita la ruptura de la
reproduccin intergeneracional de la pobreza, fue un factor aglutinador de las voluntades y
los recursos en los casos de Mxico y Brasil. Algo similar aconteci en Chile respecto al papel
que tena el programa Chile Solidario en articular las necesidades especcas de las familias en
extrema pobreza con la oferta de bienes y servicios del Estado de los cuales dicha poblacin
no se beneciaba.
Tercero, resulta fundamental que cada pas se plantee una coordinacin cuyos alcances
sean consistentes con las condiciones (y restricciones) scales, organizacionales y poltico-
institucionales propias de esa realidad nacional en un tiempo dado. Es evidente en el caso
de Chile que, con sus avances en materia de proteccin social, que incluy la revisin y
reforma misma del importante sistema de pensiones, expresa un momento especco del
desarrollo de la institucionalidad poltica y social del pas, adems de su solvencia scal para
afrontar esfuerzos y decisiones colectivas de ese calibre. Por su lado, y en un entorno socio-
econmico y poltico- institucional muy diferente al ejemplo anterior, el caso de Honduras
muestra, con la creacin de la Secretara de Desarrollo Social Red Solidaria, que existe un
reconocimiento de cules son los lmites de lo que se podra o no coordinar.
Como cuarto aspecto a resaltar, destaca la importancia de avanzar hacia mbitos de coor-
dinacin cuya tarea fundamental sea precisamente coordinar, evitando caer en la tentacin
de combinar en un mismo organismo funciones de coordinacin amplia de la poltica social,
con implementacin de programas concretos y acotados, por lo general vinculados a la
lucha frente a la pobreza. La decisin de Ecuador al crear un M inisterio cuya funcin sea
Un quinto aspecto se relaciona con la necesidad de contar con normas formales, precisas y
de efectivo cumplimiento, que aseguren la coordinacin no solamente entre organismos de
un mismo nivel de gobierno sino entre niveles jurisdiccionales diferentes, dada la importan-
cia que tiene el territorio para facilitar (u obstaculizar) coordinaciones pro- integralidad. Los
casos exitosos ms emblemticos en este punto estn representados por los dos principales
programas de transferencias condicionadas de la regin. En M xico, el Oportunidades ha
desarrollado y sigue perfeccionando sus reglas de operacin, que denen con precisin los
mecanismos y mbitos en los cuales el programa coordina sus piezas entre sectores y nive-
les de gobierno. El Bolsa Familia en Brasil desarroll oportunamente con xito un ndice de
Gestin Descentralizada, que le permita a la coordinacin nacional del programa promover
un trabajo mancomunado con los ms de cinco mil municipios del pas, en particular para
el cumplimiento de las condicionalidades de los sectores de educacin y salud.
a) Una cuestin que afecta mayores avances se vincula con la dicultad de mantener en el tiem-
po objetivos aglutinantes de la voluntad y disposicin de organismos que tienen, en la cotidia-
neidad, responsabilidades sectoriales amplias y complejas. Agotadas las energas de aquellos
momentos considerado como crticos por las partes, resulta sumamente complejo mantener
el mismo nivel de interaccin y compromiso entre las partes, an cuando los mbitos formales
de coordinacin sigan vigentes y en funcionamiento. Renovar continuamente el apoyo y la
participacin efectiva en espacios destinados a coordinar no suele ser una prioridad para
actores polticos involucrados en otros juegos estratgicos que requieren su atencin y que
pueden generar, en algunas ocasiones, mayores rditos electorales que la inversin realizada
para mejorar la coordinacin de la poltica social.
c) Se suma tambin, como aspecto que diculta transitar desde perspectivas acotadas de coor-
dinacin a alcances ms amplios que generen una integralidad macro en lo social, la preemi-
nencia de xitos centrados en la lucha frente a la pobreza ms que en el conjunto de retos
y desafos de la poltica social, que se traduce en una prdida de potenciales sinergias entre
diversos organismos, polticas y programas de poltica social cuyas potencialidades vayan
ms all de la lucha frente a la pobreza, pudiendo, de ser exitosas sus con uencias, mejorar
la equidad y enfrentar problemas como la desigualdad y la exclusin. Los casos positivos de
algunos programas de transferencias condicionadas suelen blindarse de cualquier otro tipo
de interaccin que no sea la estrictamente necesaria para los objetivos especcos de los
mismos. Eso ha derivado, por ejemplo, en la dicultad de transitar hacia sistemas ms amplios
de proteccin social, tarea en la cual podran capitalizarse muchos de los aprendizajes de
coordinacin de este tipo de intervenciones.
d) Los espacios y mbitos destinados a generar coordinacin requieren de soportes tcnicos al-
tamente so sticados, entre otras razones porque la intersectorialidad, que es tan propia de los
retos de integralidad, implica transitar desde el saber especializado a un saber que, sin perder
la experticia del sector x o y, debe adicionar conocimientos de gestin ms transversales, no
propios de una disciplina o sector en particular. Contar con recursos humanos con ese per l
parece resultar uno de los pendientes relevantes de la gestin social latinoamericana, ms an
si la cuestin se complementa con la necesidad de funcionarios tcnicos capaces de gestionar
tambin las relaciones intergubernamentales de la poltica social. Este dcit de capacidades
en trminos del funcionariado necesario para llevar a la prctica con xito la funcin de coordi-
nacin revela, a su vez, la falta de incentivos para que la dirigencia poltica invierta recursos en
la capacitacin especializada de un personal tcnico cuyas tareas seran ms transversales que
sectoriales, ms propias de prcticas innovadoras que de rutinas burocratizadas.
e) Una dicultad vinculada a la anterior se vincula con los problemas que se observan en tr-
minos de construccin y/o consolidacin de herramientas tcnicas para gestionar una coor-
dinacin pro- integralidad. El caso ms notorio suele ser el de la informacin, toda vez que
si bien la poltica social latinoamericana registra esfuerzos por contar con mejor y ms uida
informacin, la misma tiene an el sello de la dispersin y la atomizacin, derivando en un
f ) Por ltimo, cabe destacar un reto fundamental que se relaciona con la dicultad de mantener
en lo alto de las prioridades polticas la bsqueda de sistemas integrales de poltica social, en
tanto esto le dara una razn de ser a los espacios de coordinacin. En tanto la coordinacin
es costosa en trminos de tiempo y puede generar muchos anticuerpos entre los potenciales
perdedores, la priorizacin permanente de la cuestin requiere coaliciones fuertes, con-
vencidas y con voluntad/capacidad de invertir parte de su capital poltico en esta tarea. Esto
implica, en suma, llamar la atencin sobre las complejidades que siempre presenta la econo-
ma poltica ante este tipo de cuestiones, toda vez que cambiar relaciones de poder y culturas
organizacionales segmentadas y auto- referidas suele ser muy costoso, a la par que requiere
de largos perodos de tiempo (bien escaso si lo hay en la dinmica poltica).
Es evidente que estos desafos, articulados incluso con los avances antes presentados e ilus-
trados con los casos reseados en la seccin anterior, no agotan en absoluto lo que se sabe y
debiese saberse sobre la coordinacin pro- integralidad. Cada uno de los aspectos sugeridos
constituye en s mismo, y en sus interrelaciones, otros tantos temas que dan cuerpo sustantivo a
la agenda de investigacin de la gestin pblica y las polticas sociales en Amrica Latina.
Como qued indicado previamente, aqu se interpreta que el efectivo ejercicio de funcin de
coordinacin constituye en lo fundamental un medio para avanzar hacia sistemas integrales de
poltica social, y que el alcance que stos tengan estar fuertemente asociado a dos rdenes
de factores. El primero de ellos, de carcter ms tangible, responde a los aspectos polticos y
tcnicos de la misma coordinacin, que incluye el funcionamiento de las instancias creadas para
tales efectos. El segundo, de carcter ms general, reere a la economa poltica presente al mo-
mento de denir qu interpretar el Estado y las lites dirigentes de un pas determinado como
poltica social, y qu inversin/ movilizacin de recursos polticos, scales y organizacionales est
dispuesta a hacer la coalicin gobernante para llevar adelante esa denicin estratgica; reere,
en sntesis, al proceso donde se disputa poltica e ideolgicamente el modelo de pas, el nivel
ms alto de potencial integralidad del conjunto de las polticas pblicas.
Las razones por las cuales se registran mayores xitos a nivel de un programa particular son al
menos tres: la primera, es que se trata de intervenciones con alta valoracin poltica por parte
de la Presidencia y de los M inisterios de Economa, Hacienda o Finanzas, lo que suele generar
incentivos claros a los ministros y otros niveles de gobierno para apoyar con acciones concretas
los esfuerzos coordinadores; la segunda, implica un tipo de intervenciones que, si bien impor-
tantes en visibilidad y cobertura, no implican al conjunto de acciones (polticas, programas y
proyectos) que llevan adelante los actores estatales involucrados; y tercera, los propios progra-
mas suelen contar con recursos (en general presupuestarios pero tambin asociados a reglas
de operacin claras y precisas) para fomentar la colaboracin de las otras instancias que deben
coordinar sus acciones con el organismo responsable de dichas intervenciones.
Corresponde cerrar este documento resaltando algunos mensajes que han cruzado transver-
salmente las reexiones conceptuales y la presentacin de las experiencias latinoamericanas. El
prim ero de ellos es que la coordinacin no constituye un n sino un medio, y como tal debe ser
abordada y gestionada poltica y operativamente, siendo el n avanzar hacia sistemas ms inte-
grales (en este caso de poltica social). El segundo mensaje reere a entender que la coordina-
cin es una funcin del Estado y no una estructura organizacional con menor o mayor respaldo
legal, lo cual implica entender que esa funcin puede muchas veces ser ejercida desde lugares
diferentes a los mbitos formalmente establecidos para coordinar. El tercero es que la coordina-
cin requiere liderazgos polticos, objetivos precisos, solidez tcnica y cultura de la colaboracin,
factores cuya con uencia suele ser ms la excepcin que la regla, lo que implica adems tener
una perspectiva de mediano- largo plazo. Finalmente, el cuarto es que segn lo que se quiera
coordinar, sern los esfuerzos polticos y organizacionales que debern hacerse para lograr que
ese proceso coadyuve a promover sistemas ms integrales en materia de poltica social.
Argentina tiene por delante grandes oportunidades as como notorios problemas y asignaturas
pendientes. Dado lo antedicho, sera loable imaginar que los prximos avances que puedan
lograrse en la construccin de un mejor y ms amplio sistema integral de poltica social estn
en consonancia y relativa armona con las deniciones ms amplias del modelo poltico, social y
econmico de pas que habrn de heredar las generaciones venideras.
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