Gobiernos, Desarrollo Local, Democracia y Ciudadanos

CIUDADANOS
y GOBIERNOS
Experiencias y nuevos retos para el desarrollo

local y la construcción de la democracia

CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

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CIUDADANOS, GOBIERNOS
Y ORGANIZACIONES CIVILES

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CIUDADANOS, GOBIERNOS
Y ORGANIZACIONES CIVILES

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CIUDADANOS y GOBIERNOS

COLECCIÓN DOCUMENTOS PARA EL DEBATE CONTEMPORÁNEO
Primera edición electrónica por el Instituto Electoral de Tlaxcala: 2006
Consejo General del Instituto Electoral de Tlaxcala:

Jesús Ortiz Xilotl, Consejero Presidente
Miguel González Madrid, Consejero
José Lumbreras García, Consejero
Manuel Guillermo Ruiz Salas, Consejero
Cesáreo Santamaría Madrid, Consejero
Maximino Hernández Pulido, Consejero
Enrique Zempoalteca Mejía, Consejero
Secretario General del Instituto Electoral de Tlaxcala:

Ángel Espinoza Ponce
Comisión Editorial y de Divulgación:

Miguel González Madrid
Ángel Espinoza Ponce
Cesáreo Santamaría Madrid
Manuel Guillermo Ruiz Salas
Domicilio: Ex - Fábrica San Manuel, Barrio Nuevo de San Miguel Contla,

Municipio de Santa Cruz Tlaxcala, Tlax. CP 90640
Teléfono conmutador: (01-246) 4611092 y 4610992
Página Web: http://www.ietlax.org.mx
Correo electrónico: iet@ietlax.org.mx
ISBN:
Depósito Legal:
Edición electrónica disponible en pdf (archivo original en Word).

Impresión: No disponible.
FOTO PORTADA:
Ciudadanos de San José Aztatla (Cuarta Sección), Municipio de Contla de Juan Cuamatzi, Tlaxcala.
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ÍNDICE
PRESENTACIÓN, 11
PRIMERA PARTE
POLÍTICA Y SUJETO, CIUDADANOS Y ESTADO, 13
ANDRÉS MÉNDEZ SANDOVAL (Centro de Estudios Ecuménicos, A. C.):

Tres modelos ciudadanos: Liberal, republicano y deliberativo, 15
JESÚS SOLÍS CRUZ (Estudiante del Doctorado en Antropología Social de El Colegio de Michoacán):
Ciudadanía, Estado-nación y etnicidad, 41
PAULINO ERNESTO ARELLANES JIMÉNEZ (BUAP):

Las modalidades del federalismo contemporáneo, 55
JOSÉ GPE. VARGAS HERNÁNDEZ (Centro Universitario del Sur, Universidad de Guadalajara):
Procesos de diferenciación estructural y funcional del estado en la gobernabilidad global, 71
JOSÉ GPE. VARGAS HERNÁNDEZ (Centro Universitario del Sur, Universidad de Guadalajara):
La sociedad civil en las nuevas formas de gobernabilidad, 99
SEGUNDA PARTE
DESARROLLO LOCAL Y GOBIERNOS, 155
VLADIMIR KREMSA KOTASKA (Naciones Unidas):

Desarrollo Local Sustentable: Naciones Unidas, Unión Europea, República Checa, 157
GASPAR RUIZ VELÁZQUEZ (Secretaría de Salud)

JOSÉ G. VERGARA BARRAGÁN (Secretaría de Desarrollo Social):
Los Ayuntamientos como actores del desarrollo local y el entorno de la política social. Des-
centralización, promoción y gestión del territorio, 203
TERCERA PARTE
INFORMACIÓN: DERECHOS Y LIMITACIONES, 235
GUSTAVO MAZCORRO TÉLLEZ (SEPI-UPIICSA)

GRACIELA MUÑIZ PINEDA (UPIICSA-IPN):
El “derecho a conocer”: una libertad esencial para la satisfacción de necesidades básicas, 237
RAYMUNDO CASTILLO BAUTISTA (Diseñador gráfico, egresado de la ENEP-Acatlán):

Algunas falacias sobre la sociedad de la información, 257
URSULA DEL C. ZURITA RIVERA (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales):

La disputa por la información: La experiencia de las ONG mexicanas de derechos humanos, 275
9
CUARTA PARTE
PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y POLÍTICAS PÚBLICAS, 295
VÍCTOR ALARCÓN OLGUÍN (UAM Iztapalapa):

Ideas sobre la democracia participativa, 297
JOSÉ MARÍA MARTINELLI (UAM Iztapalapa):

Participación y ciudadanía, 307
MYRIAM CARDOZO BRUM (UAM):

Participación social en la evaluación de políticas gubernamentales, 313
ROBERTO MELLADO H. (UNAM):

Participación ciudadana para la planeación de políticas públicas de desarrollo local: una pro-
puesta de reforma para el Distrito Federal, 341
MIGUEL GONZÀLEZ MADRID:

Participación Ciudadana, Democracia y Gobierno Municipal. A propósito del proyecto de Ley
de Participación Ciudadana del Estado de Tlaxcala, 359
QUINTA PARTE
GÉNERO, JÓVENES Y ESTUDIOS DE CASO, 387
MA. DE LOURDES GARCÍA ACEVEDO (Mujeres Trabajadoras Unidas, A. C.):

Equidad entre hombres y Mujeres en Gobiernos Municipales de México, 389
CRISTINA COBOS (Ronda Ciudadana, A. C.):

Participación ciudadana: Los jóvenes y sus derechos, 401
CARMEN ECHEVERRÍA (INDESOL - SEDESOL):

Programa de atención a los niños, 407
CARLOS RODRÍGUEZ WALLENIUS (Centro de Servicios Municipales A. C.):

Gobierno delegacional y construcción de ciudadanía en la delegación Tlalpan, 419
LETICIA RODRÍGUEZ OCAÑA (Universidad Juárez Autónoma de Tabasco)

RAMÓN MARIACA MÉNDEZ (Colegio de la Frontera Sur):
Estrategias locales de manejo sustentable de recursos naturales en dos comunidades de la
selva lacandona, 429
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PRESENTACIÓN

L
os días 9, 10 y 11 de marzo de 2004, en instalaciones de la Univer‐
sidad Autónoma Metropolitana Iztapalapa, se llevó a cabo el Semi‐
nario “Gobiernos, ciudadanos y organizaciones civiles; experien‐
cias y nuevos retos para el desarrollo local y la construcción de la demo‐
cracia”; fue organizado conjuntamente por la Universidad Autónoma Me‐
tropolitana, el Instituto Electoral de Tlaxcala y el Instituto Federal Electoral.
A través de la Mtra. Mireya Bernardette Moreno Sosa, Vocal Ejecutiva
de la 22 Junta Distrital Ejecutiva en el Distrito Federal, y del Mtro. Marcos
Rodríguez del Castillo, Vocal Ejecutivo del mismo organismo para esta
demarcación, el IFE contribuyó a una de las actividades que tienen que
ver con el estudio de la participación de los ciudadanos y la actuación de
los gobiernos locales en lo relativo a los procesos de desarrollo local. Del
mismo modo, el Instituto Electoral de Tlaxcala se interesó en conocer las
investigaciones sobre prácticas locales y municipales de participación y
contribuyó a la organización y difusión del Seminario. La Universidad
Autónoma Metropolitana mantiene su política de aliento a la investiga‐
ción académica y a la difusión permanente de los avances y resultados
respectivos.
Quienes asistieron al Seminario pudieron dar constancia de los aportes
relacionados con la investigación en torno a los temas de la participación
ciudadana, la actuación concreta de los gobiernos y el desarrollo local. Las
diversas experiencias en esos campos estimulan el interés de los investi‐
gadores y ofrecen una oportunidad invaluable para comparar los casos
específicos, enriquecer los análisis y crear nuevos proyectos temáticos.
Los trabajos que la mayoría de ponentes envió posteriormente para in‐
tegrar esta Memoria constituyen un material importante para documentar
11
investigaciones de distinto nivel y dan cuenta de la importancia que tiene
la participación ciudadana en el desarrollo local, a veces de una manera
independiente de los gobiernos. En la actualidad, necesariamente dicha
participación pasa por el entramado de la llamada sociedad de informa‐
ción, y su conexión con los modos de gobierno parece estar en función del
modelo en que el Estado nacional se organiza localmente, pues los espa‐
cios locales, municipales y comunitarios representan espacios de acceso
inmediato y de mayor posibilidad a la necesidad de dar seguimiento habi‐
tual a las prácticas participativas.
Sin duda, hay mucho que decir, pero también que indagar, en materia
de participación ciudadana y desarrollo local. Esta Memoria sólo ofrece
algunas propuestas y algunos avances al respecto. Al mismo tiempo que
es posible estudiar las diversas experiencias como si éstas constituyeran
un filón inagotable, es necesario discutir y reflexionar sobre la pertinencia
de encontrar una lógica al mundo complejo del desarrollo local y la parti‐
cipación ciudadana, de tal modo que el estudio no se vuelva una tarea de
búsqueda interminable en medio de una imbricación de determinaciones
concretas, sino también una tarea de iluminación del qué hacer humano.
Los trabajos aquí publicados pasaron por una primera etapa de revi‐
sión de forma y estilo. Una segunda etapa de revisión permitiría disponer
de ellos para otro tipo de publicación. Por el momento se cumple sólo con
la edición electrónica de esta Memoria, con un mínimo de requisitos.
Finalmente, sólo queda por agradecer a los ponentes y al público concu‐
rrente por involucrarse en el análisis y en los objetivos trazados. Un peldaño
más se agrega a las múltiples tareas académicas e institucionales, pero tam‐
bién un suelo mejor fertilizado para cosechar ulteriores resultados.

Enero de 2006.

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PRIMERA PARTE

POLÍTICA Y SUJETO,
CIUDADANOS Y ESTADO

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SOBRE LA RAZÓN POLÍTICA

Andrés Méndez Sandoval
1 Centro de Estudios Ecuménicos, A.C.
Licenciado en Filosofía y Ciencias Sociales por el
Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente (ITESO)
Candidato a Maestro en Filosofía por la Universidad Iberoamericana.

RESUMEN

El objetivo del trabajo consiste en establecer algunos criterios y precisiones sobre la lógica del
campo político, desde una especie de capital simbólico que es la razón política. La discusión es
pertinente en la medida en que posibilite un tratamiento riguroso desde posiciones distintas fren‐
te la caracterización de este problema. El planteamiento que se desarrolla está inserto en el ejerci‐
cio de la idea de que es necesario un marco de vigilancia de la praxis de las organizaciones civiles
y sociales, con el fin de construir una acción social reflexiva y mesurable. A este respecto, se con‐
sidera que la filosofía y las ciencias sociales pueden proporcionar los instrumentos adecuados
para esta vigilancia de la praxis.

En este ensayo se intenta una revisión sintética desde el marco filosófico de las premisas y dificul‐
tades respecto de los tres modelos de la tradición contractualista: el liberal, el republicano y el
recién llamado deliberativo, desde el análisis de lo que hemos llamado la razón política. Se escruta
también la nueva lógica que esta razón adquiere en la reformulación postmoderna.

Con base en ello, se concluye que los procesos de participación pública y gubernamental donde se
inscribe la acción social de los organismos civiles, están sujetos a las reglas del juego que marca
este capital simbólico de la razón política, ya sea como promoción de los derechos económicos,
sociales, culturales y ambientales, como participación ciudadana o como apertura de espacios
para la incidencia en políticas públicas. Realizar una práctica refleja y no reflexiva desde esta
lógica conlleva sus riesgos y limitaciones que repercuten en el trabajo concreto de las organiza‐
ciones civiles, diluyendo su carácter transformador de la realidad social.

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1. INTRODUCCIÓN

I.
La respuesta a las motivaciones últimas que me han impulsado a
llevar a cabo esta reflexión, [trata de] contestar [también] las si‐
guientes preguntas: Primera: ¿Por qué orden social luchan las or‐
ganizaciones civiles?; y segunda: ¿Cuáles son los instrumentos que em‐
plean para hacer efectiva esta lucha? Desde mi propia perspectiva, la así
llamada sociedad civil tiene poca claridad conceptual respecto a la estruc‐
turación de la realidad social que pretende construir, y lo mismo puede
decirse en lo que se refiere al andamiaje metodológico para comprender,
primero, la lógica sistémica del mundo social, y segundo, para diseñar las
estrategias de acción que transformen radicalmente esta lógica.
Lo anterior se entiende, en parte, si establecemos que las organizacio‐
nes civiles ocupan una posición determinada en el campo político y en el
conjunto del espacio social. En realidad constituyen un subcampo del
campo político. Esto quiere decir que juegan desde sus propias reglas y
lógicas internas con otros agentes (instituciones y personas) del campo
político, que determinan sus acciones y su propio juego interno. En otras
palabras, las organizaciones civiles no pueden escapar al juego de la real
política (intrigas, golpes bajos, luchas de poder y toda la colorida gama de
recursos de violencia física o simbólica), y más aún, llevan su lógica al in‐
terior de ellas mismas. La autonomía de las organizaciones civiles, como
sujeto de este campo, es en extremo débil, y ello explica por qué se ajustan
a su racionalidad y a los mecanismos que la crean y la justifican.
Echando mano del socioanálisis de Bourdieu, observamos que el campo
político es un campo de fuerzas y un campo de luchas en donde los diferen‐
tes agentes se disputan, con mayor o menor violencia, el dominio de ciertos
capitales (económicos, sociales, culturales, simbólicos).1 Uno de esos capita‐
les, de corte más simbólico, es la razón política, que asegura el diseño de las
instituciones políticas claves (Estado, Constitución, Estado de derecho, de‐
mocracia) y de aquellas realidades y conceptos básicos complementarios de
las mismas (pueblo, sociedad civil, cambio político, ciudadano).
1 Grosso modo podemos señalar que los capitales constituirían una serie de “recursos” en competen‐
cia por los diversos agentes; además relativamente escasos o con restricciones para ser poseídos. El
capital económico hace más referencia a bienes materiales; el social, a las redes relaciones; y el cultu‐
ral, a títulos académicos o nobiliarios. El capital simbólico puede cristalizarse en cualquiera de los
“recursos” anteriores o en otra propiedad distinta, inventada o no, anterior o reciente, que sólo fun‐
ciona y existe en la medida en que otros agentes distintos a los que la poseen la perciben como un
valor. Cf., por ejemplo, en Bourdieu, El oficio del científico, Anagrama, 2003, pp.100‐1003.
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Es la racionalidad política, también favorecida por los campos intelec‐
tuales de la filosofía y las ciencias sociales, la que conduce la estructuración
de las reglas del campo político. Esta vernunft política, con esto quiero decir
gestada en lo que se ha llamado la modernidad, se ha cristalizado en tres
modelos políticos, en apariencia distintos, pero en última instancia susten‐
tados en la misma matriz: el liberal, el republicano y el recién llamado deli‐
berativo. La promoción de los derechos humanos, conceptuados en lo que
se denominado DESCA (derechos económicos, sociales, culturales y ambien‐
tales); el impulso a la participación ciudadana más allá de la vía electoral, es
decir, hacia una democracia participativa; y muy ligada a la anterior, la ge‐
neración de mecanismos para el debate, por ejemplo, en políticas públicas,
son algunas de las directrices que orientan la lucha en el campo político; pe‐
ro cuya estructura mantiene la misma lógica y el mismo dinamismo que
permite asegurar a los dominantes las posiciones dominantes claves y a los
dominados las migajas de las mismas.
La acción social de las organizaciones civiles se mantiene en función
de este capital simbólico del campo político, detentado por algunos, y que
con apariencia de bien las lleva a jugar un juego que no afecta las raíces
últimas del sistema. Se promueven los DESCA sin caer en la cuenta del en‐
gaño de la universalización abstracta; se fomenta la participación ciuda‐
dana sin tener clara la concepción misma de ciudadanía; se construyen
agendas con el fin de generar espacios de discusión para incidir en las po‐
líticas públicas sin advertir la diferencia de capitales de los agentes invo‐
lucrados en el diálogo.
A partir de este diagnóstico, he acentuado mi preocupación, a fin de
cuentas una preocupación más ética que académica, por encontrar susten‐
tos rigurosos, teorías y metodologías, que contribuyan a orientar la acción
social de las organizaciones civiles. Como parte de este proceso constante
y necesario de investigación, el cual debe ser uno de los programas priori‐
tarios de éstas, es básico comenzar por establecer la caracterización de la
razón política, como aquel capital simbólico fundamental de la estructura‐
ción objetiva, no sólo del campo político, sino del espacio social.
II. El objetivo de un proyecto para la investigación de la racionalidad
política nos debe llevar a establecer criterios y precisiones sobre la ciuda‐
danía, el Estado y la democracia. La discusión en torno a ellos sin el refe‐
rente de la categoría de razón política ha desembocado en un sinnúmero de
reflexiones, no del todo sistemáticas ni críticas, que a la vez que han pro‐
vocado pluralidad de posiciones, han propiciado un tratamiento poco ri‐
guroso del problema. Precisamente por esto, me parece necesario sugerir
dos modos básicos para el tratamiento de la cuestión: uno que permita la
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revisión sintética de las premisas claves sobre la ciudadanía y la democra‐
cia en el marco necesario de un Estado; y otro, que posibilite el desmenu‐
zamiento de en qué consiste el juego político y la discusión en torno a la
construcción y a la participación ciudadana, con relación a los modelos de
Estado y democracia vigentes.
Como puede apreciarse, estos constituyen en el fondo criterios metodo‐
lógicos que consisten en diferenciar su sustento “teórico‐filosófico” del di‐
namismo del espacio social en donde se cristalizan o pretenden hacerlo.2
Con base en esta perspectiva, una propuesta de investigación constaría
de tres partes: a) la revisión desde la categoría de razón política de tres
modelos de la tradición contractualista: el liberal, el republicano y el deli‐
berativo; b) la constitución de las premisas de un modelo de “ciudadanía
ampliada”; c) la formulación de un marco teórico‐metodológico que sirva
como estrategia de acción de este último modelo.
En este escrito, la primera parte de un ensayo más extenso, sólo se tra‐
baja la línea que corresponde al inciso a). Esto se hará de manera general.
Con ello se pretenden visualizar sobre qué están montados los rasgos ca‐
racterísticos de esas categorías prácticas y reflexivas que son el ciudadano,
el Estado y la democracia, propuestas por los modelos mencionados, y
fijar así los ejes comunes en torno a los cuales giran. La segunda parte, co‐
rrespondiente a otro documento, se referirá a los incisos b) y c); aquí se
problematizará respecto a las posibilidades de superación de la razón polí‐
tica. Para ello, por una parte, se discutirá y precisará la categoría de “ciu‐
dadanía integral” o “ampliada”; por la otra, se juzgará en cuanto a sus al‐
cances y límites prácticos, tanto históricos como sociológicos.
Conviene dejar claro que tanto en la primera como en la segunda parte
se reflexiona desde un enfoque propiamente filosófico; es decir, desde la
base de una filosofía política fundamentada en el realismo radical. Se tra‐
ta, efectivamente, sobre todo en los incisos a) y b), de realizar una crítica y
posibilitar una alternativa a partir de la unidad que mantiene lo que lla‐
mamos la razón política. Tal y como espero que quede expresado a lo largo
del texto, partir del plano filosófico nos brinda la oportunidad de sacar a
la luz las argucias de un dinamismo al que pretendemos oponernos y sus‐
tituir. La lucha política, sin embargo, no sólo se da en el debate y la con‐
frontación ideológica; también se da en la realidad real del mundo social.
La lucha política se implica, pues, simultánea y efectivamente, en dos
2 Tomamos la conceptuación de espacio social que elabora Bourdieu. Grosso modo, éste se define
“como estructura de yuxtaposición de posiciones sociales, a su vez definidas (según)… la distribu‐
ción de las diferentes especies de capital”. P. Bourdieu, Meditaciones pascalianas, Anagrama, Barcelo‐
na, 1999, p. 178.
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UAM – IFE – IET
planos diferenciados, pero pertenecientes a la misma lucha en el mundo
social por el ejercicio del poder. En este sentido, el inciso c) echa una mi‐
rada al dinamismo de ese mundo social para descubrir los mecanismos de
facto de las relaciones sociales y vislumbrar las estrategias para contrarres‐
tarlos o posicionar una formulación distinta del poder a partir de la cate‐
goría sugerida provisionalmente de “ciudadanía integral” o “ampliada”.

2. CRÍTICA DE LA RAZÓN POLÍTICA: LOS FUNDAMENTOS DEL CON‐
TRACTUALISMO. LA MODERNIDAD FILOSÓFICA.

Existen por lo menos dos maneras de realizar una revisión de los tres modos
de la razón política: desde los fundamentos propios de las ciencias sociales
(sociología, antropología, ciencia política) y desde los fundamentos propios
de la filosofía. Es verdad que entre ambos hay una vinculación imprescindi‐
ble e indisoluble; eso no se discute. Sin embargo, metodológicamente con‐
viene establecer cuál es la particularidad propia con la que se estudian —
por decirlo de alguna manera— estas categorías: cómo se fundamentan
desde el plano de la reflexión filosófica; cómo se fundamentan desde el pla‐
no de la reflexión sociológica. La construcción conceptual de unas y otras es
diferente por más que se afecten de hecho, por eso hay que formular la ma‐
nera específica que utilizaremos en esta revisión.
Nos interesa centrarnos en cómo desde la modernidad sociológica se
abren prácticas concretas que definen el ser ciudadano y el quehacer de‐
mocrático, en medio de las contradicciones de la estructura económica y
del sistema social, y cómo su tratamiento constituye uno de los quehace‐
res de las ciencias sociales. Pero también nos interesa cómo la modernidad
filosófica se construye desde ellas y se enfrenta a ellas, la manera de que‐
dar involucradas en el discurso filosófico y el papel que éste desempeña
en la teorización de las ciencias sociales. En esta primera parte del ensayo
nos inclinamos por esto último.
En el siguiente texto —de carácter optativo, que sin embargo me pare‐
ció conveniente no omitirlo— establecemos resumidamente en qué senti‐
do entendemos la filosofía y cuál puede ser su aporte en la comprensión
sociológica de la realidad, objeto de lo que será la segunda parte.
Antes que nada conviene volver a recalcar que la filosofía y las cien‐
cias sociales son herramientas claves de la acción social de las organiza‐
ciones civiles, en la medida en que la dotan de una comprensión de la rea‐
lidad que permite el ejercicio verdaderamente transformador de sus lu‐
chas. Ahora bien, no cualquier filosofía, ni cualquier teoría social permiten
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la realización de lo anterior; por ello para construir la teoría que nos per‐
mita potenciar la acción social debemos, irremediablemente, por más que
lo consideremos tiempo perdido y fastidioso, ajustar nuestra reflexión a la
lógica y a las reglas de ambas disciplinas, que por otra parte mantiene un
vínculo estrecho, ejerciendo entre ellas eso que se llama vigilancia episte‐
mológica. En otras palabras, la profesionalización de las organizaciones
civiles en función de la transformación social debe pasar por hacer filoso‐
fía y ciencia social rigurosa en y desde su práctica.
Brevemente, porque no es el tema de discusión, referiremos a esta mu‐
tua relación entre la filosofía y las ciencias sociales, que nos puede ayudar
como organismos civiles, para aquello que llamaremos vigilancia de la
praxis. Veamos. La lógica y las reglas del juego del campo filosófico están
en función de eliminar presupuestos para llegar a una verdad primera ab‐
solutamente justificada.3 Aquí la sociología de la ciencia, desde la teoría
de los campos, ayuda al filósofo a practicar la vigilancia epistemológica;
es decir, a tener presentes las determinaciones estructuralmente objetivas
que intervienen en su producción filosófica que busca esa verdad primera.
Por su parte, la filosofía contribuye, como filosofía de la ciencia, a un mo‐
do distinto de vigilancia epistemológica, en el sentido que permite a las
ciencias sociales orientarse en su investigación sobre los principios radica‐
les del mundo social eliminando falsos presupuestos. Desde este modo de
vigilancia epistemológica de las ciencias sociales, la filosofía ejerce su ta‐
rea con base en tres criterios.
En primer lugar, la filosofía es siempre filosofía primera; es decir, no hay
filosofías de segunda montadas en aquella. No hay una filosofía cuyo objeto
sea la realidad (metafísica), otra cuyo objeto sea la socialidad (filosofía polí‐
tica) o la historia (filosofía de la historia), y otras tantas, como la ética o la
antropología filosófica, cuyo objeto se centre en el hombre y sus acciones. El
objeto radical de la filosofía es la realidad; y la realidad es ultimidad, es de‐
cir, lo primario. Pero la realidad en sus varios dinamismos es plena realidad
en ese último, radical y envolvente dinamismo que es la historia. Allí, y sólo
allí, es donde la realidad se manifiesta con toda su riqueza.4
En segundo lugar, el método filosófico se define en función del carác‐
ter trascendental de la realidad y no de su carácter talitativo; es decir, a la
3 Cf. A. González, Estructuras de la praxis. Ensayo de filosofía primera, Trotta‐Fundación Xavier Zubiri,
Madrid, 1997, pp. 13, 22, 30.
4 Cf. J. Corominas, “Materia y praxis”, en www. geocities.com/praxeologia. Como lo menciona este au‐
tor, Ellacuría, a través de su diálogo con el marxismo desde una filosofía de corte zubiriano, propondrá
que el objeto de la filosofía es la realidad histórica; lo mismo parecen sugerir otros filósofos, un tanto
distanciados e incluso desconocedores del planteamiento del realismo radical, como Althusser.
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UAM – IFE – IET
filosofía no le interesan los tales o cuales contenidos o hechos positivos
aprehensibles para cualquiera en que se expresa la realidad, para eso es‐
tán las ciencias. A la filosofía le interesa la realidad en su ultimidad o
esencialidad. Esto ha dado lugar a tachar a la filosofía como algo abstrac‐
to, teórico, carente de realismo y lleno de elucubraciones. Pero la ultimi‐
dad o esencialidad de la realidad no significa para nada ni dualidad de la
misma, ni aquello escondido u oculto, ni aquello que posee unas propie‐
dades mágicas en donde descansa la realidad. Ese carácter trascendental
consiste en la unidad primera y radical de la realidad misma; es algo dife‐
renciado, no como distinto o de otra naturaleza, de los hechos positivos
que están fijados desde un sistema de conceptos propios de cada ciencia.5
Esa realidad como trascendentalidad es realidad histórica.
En tercer lugar, la filosofía no se confunde con la ciencia ni se puede
hacer al margen de la misma; no hay eso que se puede denominar subor‐
dinación de una con respecto a la otra. Ambas conforman el conjunto del
campo del saber, en donde, a pesar de las propias reglas y del juego inter‐
no de cada una, existe entre ellas una necesaria implicación. Precisamente
por eso todo conocimiento apunta a una dirección explicativa y transfor‐
madora, simultáneamente. Por otro lado, que ese campo del saber sea el
campo del saber o del conocimiento autorizado, y que se encuentre in‐
merso junto con otros campos (por ejemplo, el político, el económico, el
burocrático, etc.) dentro del espacio social, cobra también importancia. La
conclusión que se desprende de ello es que todo conocimiento queda afec‐
tado por intereses y está sujeto a la dinámica social, manifestada por los
campos de poder.6
Podemos concluir, de manera general, que la filosofía pretende fun‐
damentar en qué consiste, por ejemplo, lo constitutivo de la praxis y de la
realidad histórica, con independencia de las experiencias concretas que
éstas adopten en tal o cual momento y sociedad, y con independencia
también de la explicación o formulaciones y modelos teóricos que la cien‐
cia política, la sociología o la antropología diseñen para la comprensión de
éstas. Por eso, lo que muchas veces se ha llamado filosofía política no es
sino sociología o antropología social o politología; el trabajo de la filosofía
consiste en otra cosa.
Como ya hemos mencionado, de lo que se trata aquí es de plantear la
problemática del campo político desde el marco filosófico, y para ello te‐
5 Cf. X. Zubiri, Inteligencia y Razón, Alianza/Fundación Xavier Zubiri, Madrid, 1983, pp. 184‐185;
también cf. J. Corominas, op. cit.
6 Cf. P. Bourdieu, Intelectuales, política y poder, EUDEBA, Buenos Aires, 1999. También del mismo au‐
tor, Meditaciones pascalianas, Anagrama, Barcelona, 1999.
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nemos que partir de la conceptuación de la razón política, cristalizada en el
contractualismo. Ahora bien, esta revisión de los modelos contractuales,
por el momento, no puede ser exhaustiva; es decir, no pretende abarcar el
conjunto de los diferentes ejes que abren estas conceptuaciones, ni la tota‐
lidad de los diferentes filósofos que los tratan. Esta revisión, que es en ex‐
tremo sintética y —si se quiere— limitada, se reduce a plantear el sustento
de las categorías ya dichas desde lo que se ha llamado filosofía política,
vía dos filósofos referenciales de la modernidad: Kant y Hegel. No se
quiere establecer el planteamiento político de éstos; se busca situar aque‐
llos elementos filosóficos que se enlazan en la configuración de lo ciuda‐
dano, la democracia y el estado. De tal manera que sobre lo que de ellos
digamos debe comprenderse en cuanto a la propuesta de construir el
marco filosófico de la tradición contractual. Ni es la exposición sintética
de su filosofía política, ni metafísica; ni es el mero forzar sus planteamien‐
tos como marco de la tradición contractual. Significa, por el contrario, dis‐
cernir aquellos elementos sobre los cuales parecen girar la formulación de
una filosofía política contractual, en la cual se cristaliza lo que llamamos
la razón política.
Si el objeto de la filosofía se centra en la razón (Descartes, Kant, Hegel)
o en la subjetividad (Husserl), una desviación extrema de ésta, lo que se
denomina filosofía política estará en función de estos dinamismos. Pero si
la filosofía como tal, como filosofía primera, no se centra ni en la razón ni
en el sujeto, sino en la realidad histórica, entonces, el planteamiento de
aquello que haga como filosofía política consistirá en algo distinto a lo que
se ha planteado y, por tanto, las categorías que maneje serán afectadas ne‐
cesariamente.
La modernidad filosófica gira entorno a la razón y a la subjetividad, y
desde aquí se orienta la caracterización de lo político como constructo teó‐
rico; sin embargo, como se argumentará, existen graves limitaciones y
consecuencias prácticas de pensar lo político desde esta perspectiva. Los
tres modelos contractuales se encuentran inmersos en esta dinámica y son
incapaces de plantear lo político de una manera novedosa y radical; hacer
esto significaría partir de una filosofía primera, cuyo objeto es la realidad
histórica. En esta primera parte del trabajo se propone clarificar lo prime‐
ro: una crítica de la razón política. En una segunda parte del mismo se
quieren pensar las alternativas de esta misma razón desde las prácticas de
la realidad histórica. En efecto, nuestra posición y nuestra crítica a la razón
política no nos llevan a su anulación, sino a la posibilitación de alternativas
que ésta pueda dar de sí en la realidad histórica presente. La crítica de la
22
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razón política conlleva a la crítica del contractualismo y, sin embargo, insis‐
to, no significa la desaparición ni de la una ni del otro.
Presentaremos, pues, algunos rasgos que consideramos fundamentales
de la modernidad filosófica y la manera como se incrustan en la construc‐
ción más bien teórica de lo político. No hay el falso dilema de si es prime‐
ro el huevo o la gallina. La modernidad sociológica, que comprende la po‐
lítica y la filosófica, constituyen campos del mismo espacio social que se
afectan de algún modo, y en el cual se yuxtaponen estructuras y habitus
que los determinan.7 Sin caer en la afirmación dogmática de sobre cuál se
monta en cuál, metodológicamente conviene explicitar por separado las
dinámicas de ambos campos y verificar los nexos clave de uno con el otro.
Y dado que lo que me interesa aquí, por el momento, y el límite del cual
parto es lo filosófico, empezaré con la caracterización de esta modernidad.
Para ello habrá que situar lo que entendemos por modernidad filosófica y,
luego entonces, explicar aquellos postulados de Kant y Hegel que consi‐
deramos los dinamizadores de las categorías políticas ya mencionadas.
Esto no significa restar importancia la obra de Fichte, Shelling, Spinoza,
Locke, Rousseau, Hobbes o Maquiavelo. Simplemente consideramos —a
riesgo de establecer una hipótesis aventurada— que el trabajo de aquellos
dos pensadores tiene claras repercusiones en la constitución de las líneas
filosóficas que sostienen al liberalismo, al republicanismo y al delibera‐
cionismo.

3. LA DISPOSICIÓN ESCOLÁSTICA

Las diferentes “construcciones del mundo”, ya sea natural o social, están su‐
jetas a las condiciones materiales del espacio social. Esta afirmación lo que
indica es que los campos del saber, las formas de pensamiento,8 tienen una génesis
económica, histórica y social.9
7 Estos conceptos de estructuras y habitus o disposiciones, permiten la comprensión más adecuada
de las disputas en filosofía política y la manera como se articulan, determinan y son determinadas
por el mundo social; permiten a un tiempo establecer el carácter objetivo y subjetivo de las teorías,
instituciones o corrientes filosóficas y filósofos. Estos conceptos son fundamentales en la teoría de
los campos de Bourdieu, que es aquella que retomo para este análisis de la filosofía política de la
modernidad. Este marco teórico‐metodológico, el mismo Bourdieu lo ha aplicado ya al campo de la
filosofía, la economía, el arte y la ciencia.
8 Son categorías que corresponden al ámbito sociológico; por una lado, Bourdieu y, por otro, Dur‐
kheim.
9 Cf. P. Bourdieu, op. cit., pp. 31‐32.
23
Por otro lado, esas “construcciones del mundo” constituyen una espe‐
cie de mapa válido en diferentes espacios sociales, temporales y físicos,
que mantienen la continuidad de una estructura mental cristalizada en los
habitus sociológicos y en lo que podríamos llamar los horizontes de los
campos del saber.
La disposición escolástica, la scholé, establece su juego originario en la
dóxa y la sophía griegas: el conjunto de creencias comunes dadas por hecho
frente a la búsqueda amorosa, libre y pura de la verdad;10 es decir, la teo‐
ría pura. Este mapa mental o disposición de habitus adquiere un nuevo
dinamismo en la edad media cuando ésta se asume en un orden de insti‐
tución escolar a la cual sólo aquellos capaces de una actividad teórica y
abstracta pueden acceder.11 De la misma manera, experimenta un nuevo
giro en el horizonte moderno donde ya hay una clara y acérrima oposi‐
ción entre la dóxa, como opinión argumentada desde el mundo práctico, y
el conocimiento, como verdad asumida en el mundo teorético.
La dicotomía entre estos dos mundos supone también la complejifica‐
ción de las yuxtaposiciones en la estructura del espacio social y la con‐
formación de los habitus del filósofo, del científico, del literato, es decir,
del homo academicus, y de los habitus del hombre común.
La disposición escolástica encierra en dos universos, con sus propias
lógicas y aparentemente desvinculados entre sí, a los agentes sociales. El
universo teorético de los campos del saber, queda privilegiado sobre el
universo práctico del campo de la vida corriente. El tiempo disponible pa‐
ra el universo teórico que supone el alejamiento de los problemas y con‐
tradicciones reales se consolida en una especie de capital a la cual no to‐
dos tienen acceso. El retorno del sabio al mundo común se realiza con‐
forme la modernidad sociológica avanza, de tal manera que el hombre sa‐
bio, el homo academicus (incluido el tecnócrata), lleva consigo una aureola
que le autoriza a decidir y proponer sobre las realidades cotidianas, por
encima del vulgo.
Pero lo que quiero señalar es que la disposición escolástica, tan bien
descrita por Bourdieu en sus Meditaciones pascalianas, estructura en su
propio dinamismo dos principios que definen la modernidad filosófica:

a) El principio de universalización (de un caso particular).
b) El principio de individualidad (de la libertad humana).

10 Cf. Ibid., pp. 27‐29.
11 Cf. Ibid., p. 34.
24
UAM – IFE – IET
Podría señalarse que éstos son las piezas claves en las que se monta el

principio de la razón, y desde el cual se sustenta la razón pura kantiana en
sus dos vertientes y el espíritu absoluto hegeliano. Ambas categorías deter‐
minan la caracterización de la modernidad filosófica a partir de la cual se
pretende establecer el marco conceptual e interpretativo de la modernidad
sociológica, que incluye a la modernidad política; por lo tanto, a la razón po‐
lítica. En este sentido, la tradición contractual, en cualquiera de sus tres va‐
riantes (liberal, republicana o deliberacionista) representa la continuidad de
un proyecto histórico, político y social, pensado y justificado desde estas dos
categorías filosóficas. La diferenciación entre los tres modelos supone sólo
una diferenciación de matices. Por otra parte, la apuesta por modelos a con‐
tracorriente de la modernidad quedan subsumidos en éste o de plano cons‐
tituyen sólo un ficto discursivo, tal es el caso de el comunitarismo o de aque‐
llo que pudiera denominarse la política postmoderna.

4. EL PRINCIPIO DE UNIVERSALIZACIÓN DE UN CASO PARTICULAR

El desarrollo de la física desde un nuevo paradigma conforma un primer
acontecimiento en la reformulación de la idea de universalidad en la filo‐
sofía. Más allá de la implementación de métodos, técnicas y otros tantos
recursos utilizados por físicos, como Galileo, lo que importó realmente
para la filosofía fue, por un lado, el planteamiento sobre la posibilidad de
establecer leyes generales (universales) a partir de casos particulares ex‐
perimentados concretamente; y, por otro lado, la posibilidad de suponer
el conocimiento filosófico como conocimiento científico.
Se establece, pues, en el campo filosófico, la preocupación por el nuevo
concepto de naturaleza aparejado a la ciencia nueva. En otras palabras, se
cree en la posibilidad de establecer leyes universales de todo aquello perte‐
neciente al cosmos a partir de lo único universal constatable propio del hom‐
bre: la razón. Como advierte Zubiri, para Kant una de las principales pre‐
ocupaciones en su Crítica de la razón pura consistió en ver cómo es posible el
conocimiento científico, el factum de la ciencia; mientras que para Hegel la
preocupación se centró en pensar a la ciencia como aquella que se sabe a sí
misma. Así, entonces, lo universal se formula como algo abstracto.12
Precisamente, lo que queda claro también es que quien accede a la po‐
sibilidad científica (es decir, a la posibilidad de pensar la universalidad)
no es del común de los mortales, [sino] sólo aquellos ilustrados que con
12 Cf. X. Zubiri, Sobre el problema de la filosofía, Fundación Xavier Zubiri, Madrid, 1996.
25
base en la disposición de ciertos capitales, como el tiempo y la educación,
pueden permitirse elaborar sistemas, desde la lógica racional, para com‐
prender los mecanismos de la naturaleza, incluyendo el interior (la morali‐
dad) del hombre. Es ante esto a lo que Pascal reacciona vehementemente,
pues, en efecto, si se pretende establecer la verdad de una situación, de un
método, de algo, sólo a partir de una única razón totalizante, se acaba por
anular la concretud real, esas otras razones que la razón no entiende.

5. EL PRINCIPIO DE INDIVIDUALIDAD DE LA LIBERTAD HUMANA

Otro acontecimiento histórico de igual magnitud para el campo filosófico
que el surgimiento de la nueva física, lo constituyó la Reforma. El núcleo
central de su planteamiento fue la autoridad autónoma del individuo res‐
pecto a cualquier otra autoridad eclesiástica. El hombre es el único res‐
ponsable de su conciencia frente a Dios; cualquier otra mediación significa
anular la autoridad directa de Dios respecto al hombre.
El individuo como tal posee en sí mismo su propio sustento para acceder
a la verdad; su ratio, por un lado, le obliga frente a sí mismo y frente a Dios;
y, por otro, le posibilita la condición de la libertad para llegar a él, aun y a
pesar de sus propias contradicciones. Como se ve, el imperativo categórico
de la razón práctica y la astucia de la razón del espíritu absoluto quedan
implicadas en la misma lógica que las hace brotar: el individuo.13
Sin embargo, esta libertad de la razón que obliga al individuo a hacer
salir de sí las últimas consecuencias de sus actos, es una razón escindida
del mundo social; es decir, de las contradicciones reales. La libertad está
sujeta al interior del hombre, y en el interior del hombre quien manda es
la razón. ¿Y quién es, entonces, el hombre libre? Aquél capaz de reflexio‐
nar sobre sí y sobre el mundo. Pero reflexionar significa volver a sí, in‐
trospección, o dicho en otras palabras, hacer y deshacer sin estar determi‐
nado por el mundo práctico y real. Esto, efecto de la disposición escolásti‐
ca (ilussio), únicamente es permitido de hecho a aquellos que cuentan con
ciertos capitales: el disfrute del ocio y la acumulación de aquellos saberes
que el disfrute del ocio permite.
Conclusión: Vemos, pues, que tanto la universalidad como la libertad
quedan encauzadas por la razón. Entonces, a partir de la universalidad de
la razón y de la autonomía que ella otorga, se levanta la piedra angular de
la filosofía que luego permea a otros campos del conocimiento. Por otro
13 Ídem.
26
UAM – IFE – IET
lado, también se ensancha la ruptura entre el mundo concreto, real y prác‐
tico, de las contradicciones sociales, y el mundo de la especulación y lo
abstracto, del conocimiento auténtico y desinteresado.
Las consecuencias en el sustento filosófico para la construcción de mode‐
los políticos, como los tres a revisar, es importante en la medida en que pa‐
recen anular las fuerzas antagónicas, sociales y políticas, a través de estruc‐
turas políticas formales que apuestan por la buena voluntad de los partici‐
pantes y por derechos universales. Consagrados estos principios de manera
abstracta, en el plano de la realidad del mundo social, esto sólo sirve para
justificar a cualquier grupo dominante respecto de los dominados.

6. EL IMPERATIVO CATEGÓRICO DE LA RAZÓN PRÁCTICA

Como se señaló anteriormente, el punto a desarrollar en Kant es sólo
aquel que consideramos tendría repercusiones más o menos importantes
en el sostén filosófico de la tradición contractual: la razón.
En Kant el imperio de la razón tiene dos ámbitos: el ámbito de la razón
pura teórica y el ámbito de la razón pura práctica. Como bien advierte Ju‐
lián Marías, práctica y teoría no se entienden como de ordinario podemos
pensar; es decir, que práctica y teoría se excluyen por pertenecen a dos
regiones de la actividad humana. Razón teórica y razón práctica en Kant
corresponden al imperio de la pura razón; en donde ésta significa una
abstracción, una universalidad que corresponde a la condición de todo ser
racional. En la Crítica de la razón pura especulativa Kant se enfoca a las con‐
diciones de esta razón pura en cuanto a un mero saber de las cosas; mien‐
tras en su Crítica de la razón pura práctica se centra en el hacer del sujeto de
esa razón.14 Esta escisión de la razón marca, según Rossi, el principio de la
razón jurídica kantiana, su principal aporte a la razón moderna, la dife‐
renciación entre el uso público y el uso privado de la misma.15
La razón teórica corresponde a las posibilidades del conocimiento cientí‐
fico, trascendental, de las cosas; es decir, de las cosas entendidas como fe‐
nómenos, no como noúmenos. El acceso y el conocimiento de la cosa sólo
pueden ser en cuanto ésta es fenómeno, en cuanto cosas en mí; el conocimien‐
to del noúmeno, la cosa en sí, es imposible.16
14 J. Marías, “Historia de la filosofía”, Revista de Occidente, Madrid, 1983, p. 278.
15 M. A. Rossi, “Aproximaciones al pensamiento político de Immanuel Kant”, en La filosofía política
moderna. De Hobbes a Marx, EUDEBA/CLACSO, Buenos Aires, 2000.
16 J. Marías, op. cit., p. 277.
27
Ahora bien, ese conocimiento del fenómeno, de las cosas en mí, es a priori
o a posteriori siempre a partir de un juicio. Y el conocimiento propio de la
ciencia y el propio de la razón especulativa o teórica es el juicio sintético a
priori. Me explico. Todo juicio es afirmación o negación de algo; y esa
afirmación o negación puede ser anterior o posterior a la experiencia de
ese algo. El juicio anterior a la experiencia es el juicio a priori, y es el juicio
universal y necesario, aquel propio de la ciencia. Pero también un juicio
puede explicitar o ampliar el concepto del sujeto de ese algo; es decir,
puede afirmar o negar de algo lo que ya es propio en sí de ese algo, o
bien, puede afirmar o negar de algo aquello que no corresponde necesa‐
riamente a ese algo. En el primer caso, el juicio es analítico y simplemente
refuerza, por decirlo de alguna manera, el concepto de ese algo; en el se‐
gundo caso, se trata de un juicio sintético que amplía mi conocimiento so‐
bre el concepto ese algo, le añade aquello que no es propio de él. Este jui‐
cio sintético junto con el a priori, juicios sintéticos a priori, constituyen el
fundamento del conocimiento científico, del verdadero conocimiento.
Por su parte, la razón pura práctica no procede en cuanto al conoci‐
miento de las cosas en mí, sino en cuanto al comportamiento, la acción o
el hacer de mí, del sujeto que conoce los fenómenos. Y, en este caso, el
modo de proceder de esta razón es distinto, pues mientras la razón espe‐
culativa se fundamenta en el conocimiento de las cosas en mí a través de
los juicios sintéticos a priori, la razón práctica se fundamenta en el proceder
del hacer que yo como sujeto de razón efectúo. La razón práctica va a la
posibilidad del actuar moral mediante el imperativo categórico. De esta
manera, la razón práctica establece lo que se debe o no hacer por medio
del imperativo categórico (obligación moral), mientras la razón teórica,
por fundamentarse en el juicio, excluye toda imposición.17

7. LA ASTUCIA DE LA RAZÓN DEL ESPÍRITU ABSOLUTO

Hegel es una de las expresiones más importantes de la tradición contractua‐
lista occidental, aquella que se opone al modelo natural de la sociedad, desde
el cual se sustentan las propuestas comunitaristas. Si, por un lado, Aristóteles
establece los primeros presupuestos de un estado social que se ajusta al
orden del cosmos, es decir, de la physis; en donde la familia, se concibe como
la sociedad originaria y el estado como sociedad última y perfecta, y son así
una continuación natural, donde se armoniza lo público y lo privado, la
17 Rossi, op. cit. p. 206.
28
UAM – IFE – IET
jerarquía y la isonomía.18 Por su parte, Hobbes, quien delinea las bases de un
estado artificial (contractual), concibe que, ante la absurda pretensión de
una armonía de naturaleza, la sociedad tiene que prevenirse a través de un
pacto entre quienes la conforman, si quiere sobrevivir. El famoso contrato o
pacto social es la idea de una institución en la que, a partir de Hobbes, toda
la filosofía política occidental se moverá. Allí se sitúa Hegel, y si bien realiza
una crítica a este planteamiento, en el fondo significará sólo una manera de
rearticular los elementos que ella contiene.19
Tanto en la Fenomenología del Espíritu como en sus Lecciones de la filosofía
de la historia universal queda perfectamente comprendida una filosofía de la
historia, que no es otra cosa que una metafísica de la historia. Me parece que
en ellas se muestran tres elementos básicos: razón, libertad y estado. Los tres
forman la unidad esencial primaria, estableciendo una respectividad tal que
una no es, no se entiende, sin las otras; dicho de otra manera, las tres se
implican coherentemente, exigiéndose necesariamente como sostén del
edificio de lo histórico.
Grosso modo, el esquema como quedan engarzados estos elementos puede
manejarse de la siguiente forma. Primero, Hegel advierte con claridad que
concibe una razón manifiesta en la historia, como presupuesto filosófico de
arranque. Es el fin último universal que rige al mundo y a la historia. La
razón como guía del movimiento dialéctico supone, precisamente, un
proceso de no repetición de la historia y que tiene un sentido y un fin: la
autoconciencia del espíritu de saberse libre. Este es el fin universal de la
razón explicitado en la historia, consistente en un progreso en el que el
espíritu llegue a saber y tomar conciencia de lo que verdaderamente es y lo
realice: la libertad. Segundo, el espíritu es algo concreto (individuo‐pueblo),
algo activo (dialéctico) y libre. Esta libertad se realiza en el sujeto individual y
en el sujeto colectivo; es decir, en cada persona y en cada pueblo. Si la
persona concreta realiza el espíritu del pueblo o de un grupo determinado,
en el cual se supone que se desenvuelve la idea de la historia, o sea, la
libertad; entonces, es claro que toda persona debe querer realizar ese fin
universal que consiste en ser libre. Tercero, esa libertad necesita explicitarse
por ser algo concreto; necesita un material para realizarse, ese material es el
estado. Allí, se establece la unión de la voluntad subjetiva y lo universal. Esto
significa que el individuo como persona, pero más aún como ciudadano,
goza y tiene su libertad porque sabe y quiere lo universal.
18 Cf. A. Campillo, Variaciones de la vida humana. Una teoría de la historia, Akal, Madrid, 2001, p. 394.
También, Jean‐Pierre Vernant, Los orígenes del pensamiento griego, Paidós, Barcelona, 1992.
19 Cf. Campillo, op cit., p. 394.
29
Según Requejo Coll, siguiendo a E. Weil, lo que le importa a Hegel en el
devenir de la historia es su sentido y su dirección en su totalidad y no en su
concreción; es decir, si el fin de la historia es la realización del espíritu, como
libertad, entonces, poco importa cuándo y cómo se dé.20 Así, el telos de la
historia en Hegel no es el telos que significa progreso como avance
tecnocientífico y dominio de la naturaleza. El telos hegeliano apunta a la
realización de la Vernunft, entendido esto en el ámbito de las acciones
intersubjetivas humanas. Sin embargo, entonces, cabe una pregunta: ¿en
qué medida esta proposición hegeliana es utilizada para sostener aquello a
lo que el mismo Hegel le daba importancia menor?
Podemos estar convencidos de que el progreso moderno, como telos de la
historia, que se funda en una razón instrumental, difiere del pensado por
Hegel. Para Hegel, progreso tendría otra perspectiva que la planteada. Para
él, a decir de Bloch, éste no significa tanto “un deslizarse hacia delante, sino
ruptura y salto mediado”.21 Ruptura implica la lucha dialéctica entre los
opuestos que llegan a una novedad o síntesis; es decir, que esta ruptura
supone un salto hacia otra cosa distinta, pero es un salto no producto del
azar o mera cuestión de la naturaleza, sino un salto sustentado por medio
del espíritu manifiesto en los hombres, esta es la mediación. De esta manera,
progreso significa en Hegel ante todo devenir, un devenir que presenta por lo
menos tres características: 1) un devenir cuya lógica es dialéctica; 2) un
devenir que se manifiesta con toda su fuerza en la historia humana en
donde el espíritu rompe con la naturaleza; 3) un devenir donde el espíritu
cada vez toma mayor autoconciencia de que es libre.
Otro punto importante, es el hecho que Hegel advierte explícitamente,
como presupuesto filosófico de arranque, que la Vernunft se manifiesta en la
historia. Es el fin último universal que rige al mundo y a la historia. Señala
que la noción de razón como rectora del devenir humano es una afirmación
que ha estado presente ya en los griegos. La razón como guía del
movimiento dialéctico supone, precisamente, un proceso de no repetición
de la historia que tiene un sentido y un fin cuya mediación es el espíritu,
encarnado como “espíritu de los pueblos”. La “astucia de la razón” consiste
en la capacidad, por expresarlo de alguna manera, de sacar provecho del
acontecer histórico sea cual sea éste. La “astucia de la razón” en Hegel dirige
la historia para conseguir la autoconciencia cada vez mayor del espíritu.
Este es el fin universal de la razón, explicitado en la historia, consistente en
20 Cf. Ferran Requejo Coll, Teoría crítica y estado social: Neokantismo y social democracia en J. Habermas,
Anthropos, Barcelona, 1991, pp. 96‐100.
21 Ernst Bloch, Sujeto‐Objeto. El pensamiento de Hegel, FCE, México, 1983 p. 222.
30
UAM – IFE – IET
un progreso en el que el espíritu llegue a saber y tomar conciencia de lo que
verdaderamente es y lo realice.
Una vez expuesta la importancia que cobra la razón en la conceptuación
de la realidad en Kant y Hegel, podemos pasar a ver la manera como va
tomando forma en la estructuración de lo político.

8. MODOS DE LA RAZÓN POLÍTICA

Dentro de la tradición contractual podemos diferenciar tres marcos, a veces
superpuestos, que delinean tres modos de entender y posicionarse frente a
la realidad política: el liberal, el republicano y el recién llamado deliberativo.
El propósito no consiste en describir cada uno, ni en ubicar su caracteri‐
zación específica; más bien, se trata de señalar tres rasgos comunes a ellos,
que los hacen partícipes de la misma tradición y, en cierta medida, objeto de
la misma crítica. Si bien difieren en puntos específicos, ello no obsta para
advertir un dinamismo común y unas mismas debilidades. Entiéndase, por
supuesto, que la abstracción se realiza conforme a la lógica que estamos
planteando en este análisis; es decir, aquella que corresponde a los
fundamentos filosóficos. Precisamente, las diferencias entre estos modelos
de la tradición política contractual, aparecen más en el plano de una
correspondencia con la ciencia política o la sociología; pero mantienen una
unidad que sólo puede advertir el plano filosófico. Esa unidad es lo que
llamaremos la razón política. En otras palabras, si las diferencias entre ellos
pueden manifestar disputas por las formas de elegir a los representantes
políticos, por los mecanismos de control hacia ellos, por las reglas para
establecer estructuras de participación ciudadana, por la consolidación de un
sistema de deliberación pública; si se pueden manifestar también por el
énfasis en la conceptuación, prioridad y defensa de los derechos humanos,
estas diferencias se diluyen en el referente de la razón. Y esta razón política,
aun cuando tiene tres modulaciones, se mantiene como unidad. Esta unidad
corresponde a la realización de la universalidad, la realización de la libertad
y la anulación de las contradicciones de la realidad social. Esta es la
dimensión filosófica de nuestro análisis.

La realización de la universalidad (como derechos)

Podríamos decir, con riesgo de simplificar en extremo, que estos tres
modelos de la razón política difieren entre sí por la manera en el enfoque de
la universalidad. Para el liberalismo garantizar los derechos individuales
31
significa otorgar la humanidad universal a todos. Para el republicanismo

garantizar la división de poderes supondría establecer la universalidad de la
voluntad y el poder públicos. Para el deliberacionismo el diálogo entre igua‐
les corresponde a la construcción universal del espacio público. Esta prima‐
cía de lo universal, desde cualquier aspecto, resuena en la manera como el
estado, el ciudadano y la democracia son conceptuados.
En el liberalismo las instituciones políticas y el estado están en función
de los intereses individuales. La prioridad de los derechos subjetivos indica
por otra parte la importancia del derecho privado y de la democracia como
mecanismo para legitimar las instituciones políticas que garantizan esos
derechos anteriores y superiores al estado. En el republicanismo, por su
parte, se enfatizan los derechos más bien públicos, como los de expresión y
participación política; de allí que se suponga un acento en el derecho públi‐
co, que implica un mayor sentido de autoorganización social que conforme
la voluntad general. El estado queda indicado como el espacio de la
participación de todos en determinados asuntos, mientras la democracia
rebasa los ámbitos de representación y delegación, para asentarse en los
espacios más inmediatos para la participación directa. El deliberacionismo
se acerca más a la idea de este modelo, salvo que hay aún más una
reducción de la acción política como acción comunicativa y de la fuerza
política como fuerza argumentativa. Pareciera que el estado y la democracia
fueran meras estructuras procedimentales ideales, y el ciudadano un sujeto
también ideal con las mismas posibilidades y capacidades argumentativas.
Pero dadas estas diferencias, en ellos perdura la abstracción de lo
universal como principio de la razón política. Las diferencias entre lo posible
y lo deseable quedan disueltas en el marco de los derechos del hombre y del
ciudadano sin referencia explícita a las penurias de las contradicciones
políticas, económicas y sociales.
La razón política, como universalización de aquellos principios sinequa
non de la institucionalidad política, se verifica en un ciudadano y en una
democracia que, en su afán de validación universal, rompen la concretud de
la realidad misma. Cualquiera, de iure, es candidato a ejercer y gozar la
autonomía que esta razón política le confiere; sin embargo, de facto, esto
supone la disputa por determinados capitales sin los cuales no sólo es
imposible, sino peligroso, el ejercicio de esta universalidad de la razón
política. Pero aún más, cuando la realización de la universalidad se entreteje
con la realización de la libertad, la razón política se convierte en el dogma de
la realización humana sin importar los medios para efectuarla, o peor aún,
sólo posible con aquellos medios consolidados por esta razón política como
universales.
32
UAM – IFE – IET

La realización de la libertad (como progreso)

Como hemos apuntado arriba, la universalidad de la razón política se
manifiesta en la universalidad de los derechos del hombre y del ciudadano,
más allá de los énfasis puestos por alguna modulación en que se exprese
ésta. Ahora bien, también la universalidad es universalidad de libertad; la
universalidad de los derechos del hombre y del ciudadano son derechos de
la libertad universal del hombre y del ciudadano. Pero como también se
observó, la abstracción de dicha universalidad puede llevar a escribir en los
renglones torcidos de Dios. Esto significa que garantizar la universalidad de la
libertad que expresan estos derechos sólo puede llevarse acabo a través de
aquellos medios consolidados para tal fin: la democracia y el estado.
Únicamente que cuando estos parecen resquebrajarse o que en su concretud
se vuelven insuficientes, no importa ponerlos a disposición de aquél otro
medio capaz de asegurar lo que aquellos parecen ya no poder; es así como
el estado y la democracia se sostienen en el mercado. Entonces, la razón
política de la universal libertad de los derechos humanos se confunde con la
globalidad del libre mercado, en donde el ciudadano se convierte en
consumidor de dicha libertad comercial, la democracia en un marketing
político y el estado en el megacapital más codiciado de la bolsa de valores.
Si se puede sostener la democracia en el mercado desplazando al estado,
se debe a que ellos giran en torno al principio del progreso. El signo del
progreso late como telón de fondo en el impulso y la justificación de la razón
política. Sea cual sea su modulación, el progreso se manifiesta como idea del
avance de la humanidad hacia mejores condiciones de la misma. La
dialéctica negativa de Adorno, que es la dialéctica del iluminismo, y el
marco analítico de la Escuela de Frankfurt, advierten la contradicción de
ella. La idea de progreso indefinido, aun y a pesar de las contradicciones, es
la idea de la modernidad, de un telos que apunta hacia la realización de la
vernunft política. De esta manera el progreso encabezado por esta vernunft es
un devenir de la humanidad contradictorio, que se manifiesta en su ruptura
con la naturaleza y que posibilita oportunidades para la libertad.
El carácter dialéctico del devenir, de la historia, deja abierto el mundo de
las contradicciones como posibilidades positivas de realización; así, el
presente es la mejor alternativa para construir el futuro. De esta manera el
progreso material visible es aceptado como esperanza, y esto lo dota de una
fascinación que legitima a todo aquél que enarbole su bandera.
El ciudadano, el Estado y la democracia son instrumentos al servicio de este
progreso de la razón. Por eso, tanto el liberalismo como el republicanismo o el
33
deliberacionismo no ponen en tela de juicio la lógica teleológica de la
razón política. En otras palabras: no hay diferencias radicales entre el modelo
de ciudadanía, de democracia y de estado propuesto por cualquiera de
ellos; se siguen manifestando en los mismos términos de esta razón.
Precisamente, por eso afirmamos que el carácter de la modernidad política,
de la razón política gira alrededor de la universalidad y la libertad, pues ellas
dan sentido a la noción de progreso, y todo ello de una manera abstracta
que hacen de las tres categorías de la razón política mencionadas (ciudadano,
Estado y democracia) elementos ideales de la realidad política: anulan las
contradicciones del mundo social.

Anulación de las contradicciones de la realidad social

Los tres modelos de la razón política parecieran desconocer paradójicamente
los fundamentos prácticos de la real política. La apuesta por el universalismo
abstracto de los derechos individuales, por la intención de rectitud moral o
por la comunidad ideal de diálogo, generan ambigüedad en las acciones
prácticas y en las posiciones políticas de agentes concretos.
Ni la razón política del liberalismo, ni la del republicanismo, ni la del
deliberacionismo apuntan a un cuestionamiento radical de lo anterior, a lo
más a una corrección en las desviaciones del sistema. Sus planteamientos
se ciñen a estructuras formales dejadas en la mano de la buena intención
moral, sin importar la especificidad de los derechos humanos en América
Latina, el sentido de la participación ciudadana en contexto de lo que el
gobierno en México, por ejemplo, ha llamado Programa de Oportunidades, y
las diferencias entre los agentes de una organización chiapaneca al
sentarse a dialogar asuntos claves con los agentes gubernamentales. En
esta perspectiva, ninguno de los tres modelos de la razón política pueden
aterrizar en el manejo de la conflictividad de la realidad del mundo social;
y, por lo tanto, sus planteamientos resultan insuficientes para marcar un
nuevo rumbo a la ciudadanía, la democracia y el estado.
Lo que estos modelos olvidan es que el dinamismo del sistema consis‐
te en la innovación tecnológica y científica, en la globalización financiera y
comercial, en la división internacional de la producción y en la lucha por
la hegemonía y el control político. Dentro de este dinamismo del sistema
de estados nacionales, cada estado nación, en particular, supone su propio
dinamismo y sus propias notas constitutivas con respecto al sistema, con‐
formando una estructura específica, la cual se hace visible en las diferen‐
tes maneras que asumen los variados agentes en la disputa por: 1) el po‐
der político y el control de la administración pública y gubernamental, 2)
34
UAM – IFE – IET
los medios de producción, y 3) los medios de legitimación, de control
ideológico y de represión social.
Desde estos modelos de la razón política no se puede sostener una crítica
a la teoría del Estado y la sociedad, pues ésta arranca de las condiciones
mismas de su posibilitación: la realidad histórica. Y la realidad de esta razón
política es una realidad formal y abstracta. Por eso, parecen indistintas entre
los tres modelos las conceptuaciones sobre el estado, sociedad, ciudadano,
democracia.
La conceptuación de cualquiera de estos elementos repercute en las
posibilidades para la acción de los diversos agentes sociales. Por ejemplo,
podemos advertir que el concepto de ciudadanía nos remite a un orden
sistemático garantizado por las leyes. Precisamente, por eso el ciudadano
es un sujeto de derecho; es decir, está sujeto a un marco jurídico. La ciu‐
dadanía, pues, es un sometimiento ya dado por un orden determinado.
Desde una perspectiva crítica, este concepto anula o restringe considera‐
blemente las posibilidades de acción de los agentes y su incidencia en las
relaciones sociales; es decir, su capacidad para hacerse cargo de la realidad.
La razón política expresada no sólo en los tres modelos ya dichos, sino
también en el campo académico de la teoría política contemporánea, se
sigue sustentando en todo el bagaje arrojado por su propio dinamismo.
Para formular un nuevo planteamiento del problema, es necesario partir
de una confrontación con estos esquemas, sustentados en una línea de
pensamiento que posibilite a la vez desmontar el conjunto de logos (ideas,
modas, sistemas, etc.) y el construir realidades nuevas, a partir de ese con‐
junto de logos y a partir también de la realidad misma en la que estamos
instalados. Y esto no es posible a partir de la razón política manifestada en
el liberalismo, republicanismo o deliberacionismo.

9. EL PENSAMIENTO POLÍTICO POSTMODERNO:
UNA FALSA NEGACIÓN. LA RAZÓN SUI GENERIS.

La modernidad sigue llevando las riendas de la historia, y pensar una
ruptura radical con ella me parece ingenuo y fantasioso. A lo que asisti‐
mos es a una continuidad cada vez más crítica y compleja, y por lo tanto
más peligrosa, del transcurrir de ella. La historia como otorgamiento de
posibilidades de realización, nos da lo que tenemos; de ello hay que hacer‐
35
nos cargo. Y en este sentido se ha pensado que dado el agotamiento de un
dinamismo que no ha logrado sus propósitos, habrá que sustituirlo.22
Hemos advertido que los dos rasgos más importantes de la moderni‐
dad filosófica, que se construyen a partir del marco cultural de la scholé,
son la realización de la universalidad y de la libertad de la razón; una ra‐
zón que en el plano del poder se convierte en razón política, vernunft políti‐
ca. Es como confrontación a ésta que surgen diferentes propuestas para
deconstruirla, destruirla, continuarla o complementarla. El postmoder‐
nismo es un intento de ello.
En la dimensión política de la postmodernidad se manifiesta su di‐
mensión filosófica. Así como hay —para fines analíticos— una moderni‐
dad sociológica y una filosófica, así también se presenta —como “alterna‐
tiva” a ella— una postmodernidad sociológica y una filosófica.23 En la
modernidad sociológica se enfatiza el avance tecnocientífico protagoniza‐
do por la industria, sobre todo por la bélica, como signo del progreso
humano que libera de las ataduras de la naturaleza, y que gracias a ello
supone una liberación del sujeto humano. La modernidad sociológica —
en donde caben la política y la económica— confunde el sistema de la
democracia como la expresión máxima y universal de las libertades del
género humano con el sistema de mercado propio de la lógica del capi‐
tal.24 En la postmodernidad sociológica se experimenta un cambio tecnoló‐
gico que redimensiona la experiencia de la realidad humana; la realidad se
22 Este es el planteamiento que hago en mi tesis de licenciatura (La redefinición del Estado: planteamiento
para un modelo de ciudadanía y democracia discursiva, ITESO, 2002). Aunque en ella todavía supongo de
manera acrítica la solución en una democracia discursiva. Puede verse también, desde otros ángulos y
con miras a una función práctica, mi artículo “Ciudadanía y municipio: una perspectiva conceptual,
histórica y práctica”, en Altamirano, Revista del Congreso del Estado de Guerrero, Instituto de Estudios
Parlamentarios “Eduardo Neri”, Año 6, Cuarta Época, mayo‐agosto 2003, núm. 28, México.
23 David Lyon muestra de manera general los rasgos más característicos de esto que se ha llamado la
postmodernidad. En el fondo se intenta responder si ella es una idea, una experiencia cultural o una
condición social. Logra discernir entre aquellos elementos de carácter más sociológicos y aquellos
otros de carácter más filosóficos. Cf. D. Lyon, Postmodernidad, Alianza Editorial, Madrid, 2000.
24 Precisamente, por eso Jameson puede advertir que la postmodernidad es al final de cuentas la
continuidad cultural de un modo de producción y reproducción de la sociedad: el capitalismo en su
fase tardía. Para Jameson esta lógica cultural, que no es sino el momento de producción y reproduc‐
ción simbólica (cultural) de la sociedad, viene, con sus propios matices, desde los inicios del capita‐
lismo en su fase liberal (siglo XIX). A la correspondencia del modernismo de la época victoriana e
imperialista le sustituye el modernismo superior del capitalismo trasnacional. Cada una de estas
fases del capitalismo tienen sus peculiaridades y asimismo las manifestaciones de su lógica cultural,
el modernismo, tendría sus propias particularidades. Si para el modernismo clásico, por decirlo de
alguna manera, están como rasgos propios la parodia y la prospectiva histórica‐temporal; para el
modernismo superior (postmodernismo) sus elementos característicos son el pastiche y la esquizo‐
frenia. Cf. F. Jameson, “Postmodernismo y sociedad de consumo” en La Postmodernidad, Editorial
Kairós, 5ta. Edición, Barcelona, 2002.
36
UAM – IFE – IET
vuelve virtual y se acentúa la información como necesidad imprescindible

de ella. Por otro lado, el mercado se consolida en la medida en que, paradó‐
jicamente, permite la unidad de la diversidad (se presenta como la globali‐
dad de diversidades distintas). El estado en este sentido supone un adelga‐
zamiento, y la categoría de ciudadano se ve sustituida por la categoría de
consumidor.25
Plantear el problema desde la perspectiva filosófica no significa dejar a
un lado la conceptuación sociológica de la modernidad ni de la postmo‐
dernidad. Sin embargo, los rasgos sociológicos no pueden mostrarse como
rasgos filosóficos. Como señalamos con anterioridad, aunque estos se
fundamenten en aquellos, conviene establecer una diferenciación metodo‐
lógica para delimitar los campos.
De la universalidad de la razón que conduce a la realización de la li‐
bertad del sujeto (caracteres propios de la modernidad filosófica) se pue‐
den deducir tres rasgos que fundan la razón política:

1. La universalidad del sujeto unidimensional.
2. Las utopías emancipatorias.
3. La unidad de la temporalidad.

I. Para la modernidad el sujeto es una de las categorías centrales de su
planteamiento. El desencanto del mundo, que supone el proceso de secula‐
rización, y que es expuesto por Weber, indica que el hombre, el sujeto, es el
centro de los actos como tales; pero lo que hace al sujeto poseedor de esa au‐
tonomía y universalidad es la razón. Es la única dimensión, o por lo menos
la dimensión prioritaria, que se supone como el motor de la subjetividad.
Y ya hemos visto como la razón no es una razón que opere desde el
ámbito práctico‐empírico en términos corrientes; la razón de la moderni‐
dad es la racionalidad desde el ámbito de la ilussio de la ciencia; es decir
desde el ámbito abstracto en el que se permite al sujeto la libertad interior
para llegar a la verdad del mundo. La razón es una abstracción en el inter‐
ior del sujeto, en la conciencia. Por eso la razón política se acentúa en lo
formal, por un lado, y en los fundamentos éticos o morales del individuo,
por el otro. Pero más aún, en la práctica, la razón política convierte las es‐
tructuras e instituciones políticas por ella creadas (como la democracia, el
estado, el ciudadano) en mecanismos obligatorios de sí misma.
Contrario a este sujeto unidimensional, tal y como lo comprendería
Marcuse, la postmodernidad opone el relativismo del sujeto pluridimen‐
25 Cf. J. Baudrillard, El paroxista indiferente, Anagrama, Barcelona, 1998.
37
sional. El sujeto no se muestra como unidad, sino como desgarramiento
de la misma. Para la postmodernidad la unidad del sujeto no recae en la
razón; es más, dicha unidad es una quimera. Siguiendo a Nietzsche, la
postmodernidad hace suyo el principio de la dispersión; es decir, de la
diferencia. En este sentido, el sujeto es una pluralidad y, de alguna mane‐
ra, un desgarramiento y una indeterminación; por eso el superhombre, el
hombre postmoderno, es aquél capaz de dispersar su voluntad por todos
los campos de la vida.26 Si ni la razón ni la conciencia son la unidad del
sujeto, pues, éste es multideterminación; entonces, se puede comprender
por qué se va prefigurando la idea de la disolución del ser y el pensa‐
miento débil del sujeto.27
La razón política del sujeto de la historia (y de la política) se quiebra. Si
lo que hay son múltiples sujetos indeterminados, lo que se necesita es una
voluntad política que conserve la diferencia, tan plural que permita dejar
acuerdos tan ambiguos como también anular el peso real de las diferen‐
cias sobre otras en un proceso deliberativo, en un proceso de participación
ciudadana y en un proceso de representación política por la vía electoral.
II. Parto del supuesto que la postmodernidad es la continuación del
proyecto moderno, que agrava su crisis y extrema sus contradicciones.
Con ciertas reservas y tomando en cuenta la reducción del análisis filosó‐
fico a un análisis de psicología social y del proceso político a un proceso
psicológico, regidos por el lenguaje, Jameson y Dufour confirman dicha
unidad, sostenida en las condiciones de producción y reproducción mate‐
rial (capitalismo), por un lado, y en las condiciones de producción y re‐
producción simbólicas que ello conlleva, por el otro.
La agudización de las contradicciones de un sistema‐mundo de la vida
se expresa en dos extremos de la postmodernidad: a) la autorreferenciali‐
dad del sujeto (lo unario, paranoia)28 y b) la sujeción al presente (esquizo‐
frenia).29 Y, paradójicamente, estos extremos fragmentan al sujeto, lo anu‐
lan, y al mismo tiempo lo mantienen.
Las utopías emancipadoras de la razón política y la unidad histórica
(temporal) del proyecto político son desplazadas por la experiencia de la
otredad, muy diferente a la inclusión del otro habermasiana, y de la fragmen‐
tación de la temporalidad; es decir, la anulación de la historia. El sujeto, que
ya no mantiene su unidad en la razón moderna, sino que se sumerge en su
26 Cf. M. Aguilar, “Nietzsche: orden individual; orden colectivo”, en L. Aguilar y C. Yturbe (compi‐
ladores), Filosofía política. Razón y poder, UNAM, México, 1987.
27 Cf. G. Vattimo, El fin de la modernidad, Gedisa, Barcelona, 1986.
28 Cf. D. Doufour, Locura y democracia. Ensayo sobre la forma unaria, FCE, México, 2002.
29 Cf. F. Jameson, op. cit.
38
UAM – IFE – IET
individualidad dispersa, una razón sui generis, ya no proyecta la ilusión
emancipadora de la lucha política y/o revolucionaria; por el contrario, como
todo es válido, y como lo que importa es el hoy, la política pierde su dimen‐
sión teleológica y se centra en los acuerdos posibles que se concretan en lo
coyuntural. La razón política, cuyos pilares son la realización de la universa‐
lidad y la realización de la libertad, no desaparece; se mantiene, pero tam‐
bién se debilita y se diluye junto con el sujeto. La democracia en cualquiera
de los tres modelos: liberal, republicano y deliberativo, es coyuntura del
momento político y juego de relaciones diferenciales.
Por otro lado, la realidad virtual y los medios de información, por
ejemplo, a través de las encuestas, oscurecen las luchas reales entre fuer‐
zas políticas reales, pretendiendo que todos participan de la construcción
del espacio y de la opinión pública.30 Esta universalización de la, ahora,
razón argumentativa de los diferentes, de los otros, es el eje que atraviesa
cualquiera de los tres modelos democráticos; pero allí está su peligrosi‐
dad: borra las contradicciones del mundo social real al proyectarlas a la
esfera de la negociación de un consenso abstracto.

30 Bourdieu realiza una crítica interesante al respecto, entre otras de sus obras, en La distinción, Tau‐
rus, Barcelona, 1998.
39

CIUDADANIA, ESTADO NACIÓN
Y ETNICIDAD

Jesús Solís Cruz
40
UAM – IFE – IET
El Colegio de Michoacán, A.C.

E
n por lo menos la última década se ha producido una ingente lite‐
ratura por todo el mundo que trata de la relación entre el Estado‐
nación, la ciudadanía y la etnicidad (Floria, 1998). Muchas son las
líneas teóricas desde las que se ha realizado el análisis de esta rela‐
ción triádica. Al igual que muchos son los principios y conceptos que se
pueden avistar a partir del análisis de esta relación. Entre los que más
profusamente han sido analizados encontramos: el nacionalismo, la auto‐
nomía de los pueblos originarios, la territorialidad, la soberanía de los
pueblos, el multiculturalismo, el pluralismo, comunidad‐individuo, dere‐
chos culturales‐derechos colectivos‐derechos individuales, ejercicio del
poder, democracia.
La gran cantidad de análisis que abordan el tema de la ciudadanía, la
etnicidad y el Estado‐nación, parten de la observación, y esto parece una
generalidad en los estudios, de una evidente movilización social que se ha
generado alrededor de los conceptos y principios políticos enunciados
arriba (véase Gledhill, 2000, particularmente el capítulo 8; Calderón et al,
2002; Harvey, 2000). La mayoría de las movilizaciones sociales, reclaman
el reconocimiento o respeto de ciertos derechos de los miembros de estas
sociedad movilizadas y es en este punto en donde se declara la lucha por
la ciudadanía (Harvey, 2000).
En este trabajo me ocupo de revisar y analizar las principales tenden‐
cias en la discusión académica sobre la ciudadanía, el estado nación y la
etnicidad. Intento mostrar, a partir de una reflexión teórica, las dificulta‐
des a las que nos enfrentamos quienes tratamos con el tema de la ciuda‐
danía, el estado nación y la etnicidad, mostrando al mismo tiempo, la
amplitud de niveles en que deben discutirse estos temas.

I

La ciudadanía moderna como concepto y modelo, en sus términos más
simples, se entiende como la adquisición por parte de los individuos de
derechos (políticos, civiles y sociales). Este concepto en su vertiente mo‐
derna surge entre los siglos XVIII y XIX, según las regiones y países, mar‐
cando a partir de su contenido el paso de una sociedad estamental a una
sociedad moderna. En muchos casos la entrada en escena de la ciudada‐
41
nía moderna se dio al cobijo de la formación de los Estados‐ nación consti‐
tucionales (Assies, 2002; Vargas, 1999).
Una de las definiciones de ciudadanía moderna, que hoy ya es clásica,
es la que formuló T. H. Marshall:

(se) distinguen dimensiones y tipos de derechos: civiles, políticos y so‐
ciales, históricamente construidos; los derechos civiles, perfilados en el
siglo XVIII; los políticos, en el siglo XIX; y los sociales, que surgieron
con fuerza recién en el siglo XX ante la creciente desigualdad social y el
consiguiente conflicto entre dos principios opuestos: democracia y ca‐
pitalismo (Vargas, 1999: 126).

Es importante remarcar que el concepto de ciudadanía en su carácter
liberal, como lo define Marshall, en los casos que fue retomado en la for‐
mación de los Estados‐nación, se ligó al principio “imaginado” de unidad
política, cultural y territorial que demandaba el modelo de los Estados‐
nación (Baechler, 1997; González y Roitman, 1996; Villoro, 2002).
En la actualidad es común encontrar en los debates académicos que
tratan del Estado‐nación, el señalamiento de que el modelo de Estado‐
nación homogéneo atraviesa por una profunda crisis, producto de la in‐
capacidad de éste de garantizar a sus miembros el acceso a los espacios
públicos de decisión. Además, se ve en los Estados‐naciones actuales la
incapacidad de regular las formas novedosas de formaciones sociales no
nacionales (migrantes y translocalidades)31 y de movilidad social origina‐
das como producto de la globalización (Appadurai, 1999; De la Peña, 1999
y 2000; Zárate y Stack, 1999).
Esta apreciación ha llevado a repensar, tanto a los académicos como a
los gobiernos nacionales, los términos en que ha sido considerado el mo‐
delo de los Estados‐nación ligado al concepto liberal de ciudadanía, y ha
dado pie a una serie de propuestas de revisión de ambos conceptos.
El debate tiene muchos matices, y buena parte de los académicos invo‐
lucrados en éste conceden primacía al hecho de reformular la concepción
del Estado‐nación y la relación de este con la sociedad. El consenso o la
suma de sentimientos compartidos sobre el tema señala que se debe avan‐
zar en el reconocimiento de una sociedad pluriétnica y multicultural de‐
31 Appadurai (1999) señala que el proceso de globalización está generando espacios territoriales en
donde la localización territorial está siendo dinamizada y resignificada por la misma globalización.
Esto esta provocando dinámicas de movilidad de población desbordando las fronteras de los Esta‐
dos‐naciones. El Estado‐nación pasa de este modo de ser un garante de derechos sobre un territorio
a convertirse en un obstáculo para la movilidad de sus miembros.

42
UAM – IFE – IET
ntro de los Estados‐naciones “homogéneamente imaginados”. De hecho,

muchas de las constituciones en distintas partes del mundo han incorpo‐
rado este reconocimiento a sus legislaciones (Assies, 1999).
En todo este avance de reconocimiento o búsqueda de reconocimiento
de la composición pluriétnica y multicultural de los Estados‐naciones, pa‐
ra el caso de América Latina, se vuelve central la lucha enarbolada por los
grupos étnicos.
El papel activo que han jugado los grupos étnicos en la transformación
de las relaciones establecidas con los Estados‐naciones, ha permitido situar‐
los como grupos emergentes activos en la búsqueda y contribución a la re‐
forma de los Estados nacionales (Assies, 1999) Se habla así de una emergen‐
cia indígena en América Latina, en por lo menos la última década (Bengoa,
2000), para caracterizar esta movilización social que busca el reconocimiento
de derechos (culturales y políticos). Es interesante hacer notar que procesos
similares están ocurriendo en otras partes del mundo; África es uno entre
tantos casos en donde el carácter étnico‐indígena se ha estado situando en
los últimos años como elemento importante para la movilización social en
reclamo de derechos (Hodgson, 2002; Ndegwa, 1997).
La etnicidad de este modo se ha convertido en un recurso de moviliza‐
ción social que abriga connotaciones ciudadanas en tanto exige el recono‐
cimiento de ciertos derechos. Se habla en este sentido de una gran varia‐
ción de ciudadanías, de Estados‐naciones pluriculturales y/o multicultu‐
rales, multinacionales, de nacionalismo étnicos y cívicos, para explicar,
argumentar y proponer la concepción y traducción de modelos de convi‐
vencia social y política sustentados en relaciones sociales diferenciadas al
interior de los Estados‐naciones.
La diversidad social, cultural y política es concebida por los miembros
en lucha de reconocimientos de derechos y por algunos pensadores, como
elemento importante de las relaciones sociales entre las sociedades inte‐
grantes de los Estados‐naciones, y es necesaria en tanto se busca una con‐
vivencia armónica y justa de la sociedad. En este contexto, filósofos políti‐
cos, antropólogos y demás científicos sociales interesados en el tema del
Estado‐nación, la ciudadanía y la etnicidad, han formulado modelos teó‐
ricos y, explicaciones académicas al fenómeno social de la diversidad y
convivencia social.
Una de estas propuestas de convivencia social y política viene de una
postura teórica que se conoce como culturalismo liberal. Los mayores re‐
presentantes de esta postura son Will Kymlicka y Charles Taylor. Ambos
filósofos políticos y ambos observando la realidad del Estado canadiense,
43
proponen un marco que dirija las relaciones entre los habitantes de Esta‐
dos nacionales. Señala Kymlicka al respecto:

El culturalismo liberal es la perspectiva que sostiene que los Estados
liberal democráticos no sólo deberían hacer respetar el familiar conjun‐
to de habituales derechos políticos y civiles de ciudadanía que ampa‐
ran todas las democracias liberales; también deben adoptar varios de‐
rechos específicos de grupo o políticas dirigidas a reconocer y a aco‐
modar las diferentes identidades y necesidades de los grupos etnocul‐
turales (2003: 63).

En el desarrollo de su discurso, Kymlicka (1996 y 2003) señala que se
asume como culturalista liberal, porque cree encontrar en los principios li‐
berales los marcos en que deben reconocerse “derechos especiales” a las
minorías etnoculturales, y va en este sentido a encontrar en las grupalida‐
des un principio fundamental que permitirá y garantizará la inclusión de
los individuos a sociedades mayores. Propone en este sentido que se conce‐
dan determinados derechos diferenciados de grupo, es decir, un “estatus
especial” para las culturas minoritarias, que les garantice cierta protección
contra fuerzas externas que las amenacen. Aunque reconoce que existen
riesgos en la implementación del reconocimiento de derechos especiales a
las minorías, concede valor a la tradición liberal que se sostiene en la liber‐
tad individual, la democracia y la justicia (1996).
Sin embargo, en partes de su discurso estos valores individuales se ven
desplazados al situar como prioridad ética a la comunidad cultural sobre el in‐
dividuo (Vázquez, 2001). Esta misma posición es compartida por Charles
Taylor, quien señala que el liberalismo identificado sobre todo con los dere‐
chos individuales y, por lo tanto, con un Estado rigurosamente neutral, le‐
siona los valores comunitarios y debilita la vida pública (Sartori, 2001; Váz‐
quez, 2001), por lo tanto en lo que se debe avanzar es en el reconocimiento
de derechos diferenciados.
Por su parte, quienes critican la postura culturalista liberal o comunitaris‐
ta,32 van a sostener que sólo se puede alcanzar un grado de convivencia so‐
cial y política duradera si se atiende, en sociedades complejas, la permanen‐
cia y vigencia de los derechos liberales individuales sobre los derechos cul‐
turalistas (Vázquez, 2001; Sartori, 2001). Estos autores van a reconocer y
propugnar por reconocer el carácter pluricultural de las sociedades, soste‐
Hasta hoy sólo he podido encontrar y trabajar con dos autores que llevan adelante la critica al
32
culturalismo liberal, para el caso de México (aunque no se restringe a este espacio) Vázquez, 2001; y
para una reflexión crítica referida a un espacio más amplio Sartori, 2001.
44
UAM – IFE – IET
niendo el argumento de que el “reconocimiento de derechos diferenciados”,
sustentados en la cultura, genera mayores riesgos que los que ayuda a dis‐
persar. Las sociedades deben apoyarse en la convivencia intercultural con
reglas y valores firmes, sin diferencias (Vázquez, 2001; Sartori, 2001).
Otra critica que es importante señalar, hecha por estos autores a los
culturalistas liberales, es que, a partir de observar una realidad social (en
este caso Canadá), intentan situar sus propuestas y marcos de convivencia
a otras realidades (Vázquez, 2001; Sartori, 2001).

II

Situándonos en México, es importante hacer notar que la discusión ante‐
rior sobre la diversidad étnica, las relaciones interétnicas y la proposición
de modelos de convivencia social y política que regulen la vida de la so‐
ciedad mexicana, al igual que la relación de las minorías (en este caso las
étnicas) con el Estado‐nación, ha estado presente desde hace muchos
años.33 Y es en la última década que se ha reactivado el debate académico
como producto de la creciente movilización social indígena, enmarcado
en el proceso más amplio de movilización referido para el caso de Améri‐
ca en párrafos anteriores (Bengoa, 2000), que busca situar como legítimos
interlocutores políticos a los pueblos indígenas. Es indudable que el le‐
vantamiento zapatista en Chiapas y las propuestas de Ley emanadas de
las mesas de Dialogo han contribuido al debate.
Sin embargo, aquí también encontramos cierta visión dicotómica en la
discusión académica que trata de lo que yo llamo la relación triádica (ciu‐
dadanía, etnicidad y Estado‐nación). Esto es, existen posturas teóricas que
mantienen la preeminencia en sus análisis de los temas de la “comunidad
indígena” y los individuos. A partir de esta visión se intenta explicar las
relaciones más amplias que se sostienen en la sociedad mexicana confron‐
tándolas como realidades dadas de por sí.34
33 El debate sobre “el problema indígena y la integración del indio” a la nación mexicana son refe‐
rentes inmediatos. Las políticas indigenistas diseñadas por los distintos gobiernos en México, refle‐
jan la preocupación de diseñar reglas y valores que debían implementarse para la incorporación del
indio a la nación mexicana (González y Roitman, 1996).
34 José Luis Escalona, en un interesante artículo, llama la atención sobre la “reaparición” de este de‐
bate en el contexto de la discusión del tema de los derechos indígenas; propone, a partir del análisis
de un caso en Chiapas, ir más adelante de esta discusión, señalando que lo debe buscarse es “explo‐
rar algunos elementos para el trabajo etnográfico comparativo que permitan analizar algunas líneas
más generales de análisis histórico; además, se trata de trascender las síntesis polares que se han
producido en la discusión sobre el tema” (2000: 186).
45
En la imagen de la posición temática dual se ha visto a la “comunidad
indígena” como amenazada por los intereses y los individuos ajenos a es‐
ta comunidad. Se idealiza la comunidad, argumentándose que esta se ve
“acechada” y queda indefensa ante los proyectos hegemónicos del Estado
(Dietz, 1999). Desde esta posición dualista se ve al Estado‐nacional como
el principal promotor de proyectos hegemónicos que diluye y elimina los
rasgos “democráticos” y conciliadores de las comunidades indígenas
(Speed y Collier, 2003).
Una expresión de esta imagen idealizada, que involucra la concepción
de la comunidad como un ámbito cultural, además de una ambigua pro‐
posición de convivencia social en México, la podemos ver reflejada en la
siguiente cita:

México es un país multicultural. Las diversas culturas que lo integran tie‐
nen distintos grados de estabilidad, y sufren en diferente medida la ame‐
naza de extinción; sin embargo, todas son viables y tienen interés en per‐
durar, aunque sus capacidades para perpetuarse sean diferenciales, y a
veces las diferencias sean muy grandes (Olivé, 1999: 226‐228).

Según la anterior declaración, las culturas y, por ende, las comunida‐
des, se mantienen en una amenaza latente de extinción y, sin embargo,
“tienen interés en perdurar”. La pregunta obligada a esta afirmación tan
contundente es: ¿qué lleva al autor de esta idea citada a considerar que
tienen las culturas un interés en perdurar?; además de que bajo esta pers‐
pectiva debemos sobrentender que “las culturas” como tales son entes
dados de por sí y no producto de relaciones sociales históricas.
Entre los análisis que han tratado de ampliar el marco explicativo de
la relación entre el Estado nacional mexicano, las etnias y la sociedad en
general, centrándose en el concepto de ciudadanía y en el proceso de re‐
forma del estado mexicano, destacan los trabajos de Guillermo De la Peña
(1995, 1999 y 2000), Luis Villoro (2002) y Neil Harvey (2000).
Estos trabajos intentan ir más allá de la reduccionista fórmula dicotó‐
mica e insertan en la discusión, como elemento medular del análisis, la
cuestión de la redefinición de la ciudadanía en el marco de un proceso in‐
acabado de reforma del Estado nacional mexicano.
Revisaré a continuación las líneas y propuestas analíticas de cada uno de
estos autores. En principio, podemos partir de que los tres autores compar‐
ten la percepción de que el Estado nacional mexicano, en tanto no garantiza
el acceso a los espacios públicos de los indígenas, se encuentra en una etapa
de crisis, lo que demuestra además la falta de eficacia del modelo de Estado
46
UAM – IFE – IET
nación homogénea. En este sentido, los tres van a argumentar la urgencia
del replanteamiento del significado del Estado‐nación mexicano.
Para Luis Villoro (2002), históricamente en México se ha intentado ins‐
taurar un proyecto de nación homogénea sin atender la heterogeneidad
en la composición cultural de la nación mexicana. Desde un plano teórico‐
filosófico, este académico propone avanzar, a la luz de las luchas políticas
reivindicativas de las organizaciones indígenas en México, en el recono‐
cimiento real de la pluralidad y diferencia étnica en la nación mexicana.
En tanto este objetivo se alcance, se debe propugnar por la conformación
de un Estado nacional mexicano plural.
Sin embargo, reconoce Luis Villoro que, traducir esta dimensión plural y
heterogénea en instituciones que regulen la convivencia social y política,
conlleva riesgos de exclusión y de autoritarismo. La forma de salvar estos
riesgos, señala Villoro, es apelando a la creación de una ciudadanía restringida
en un marco de reforma del Estado moderno. Esta ciudadanía se constitui‐
ría en “un marco común para la unión de pueblos diferentes”, y permitiría
en el contexto de reforma del Estado moderno —no en su desaparición— un
ejercicio de concesión de autonomías, “en el sentido de otorgar el máximo
poder de decisión, compatible con la unidad del país, a los distintos pueblos
que lo componen” (Villoro, 2002: 58).
La propuesta central de este académico es la creación de un Estado
plural que supone “el derecho a la igualdad como el derecho a la diferen‐
cia” (Villoro, 2002), y en el reconocimiento de esta diferencia se crearían
“espacios sociales en que todos los grupos y comunidades puedan elegir
sus formas de vida, en el interior del espacio unitario del Estado” (Villo‐
ro, 2002: 59).
Guillermo De la Peña, en uno de sus escritos más tempranos en los
que habla de la relación entre el Estado nacional mexicano y la etnias
(1995), señala que lo que ha estado presente en esta relación es una bús‐
queda de las organizaciones indias de situarse como un interlocutor ante
el Estado nación mexicano y la sociedad civil. En tanto parte de observar
esta característica de las organizaciones indias en México, va a proponer
hablar de “ciudadanía étnica” para analizar cómo las demandas de las or‐
ganizaciones indias “están en proceso de redefinir las reglas de la partici‐
pación social y política, es decir, la configuración de los espacios públi‐
cos” (De la Peña, 1995: 118).
47
Este concepto, que en su sentido literal parece recoger contradicciones,35
es propuesto para entender las “estrategias adoptadas por los actores indios
frente a las instituciones del Estado nacional” (De la Peña, 1995).
En un escrito posterior, De la Peña va a dar como asentada la concep‐
ción de la ciudadanía étnica y va insinuar que en el reclamo de las organi‐
zaciones étnicas se refuerza una idea de ciudadanía étnica. En este nivel
no se logra distinguir que el concepto es una construcción teórica, un ins‐
trumento analítico propuesta por otros teóricos (Montoya, 1996) y él mis‐
mo, para entender los reclamos de las organizaciones étnicas, no un re‐
clamo enunciado como tal por las organizaciones étnicas.
Señala al respecto De la Peña, cuando habla de los reclamos de las or‐
ganizaciones étnicas: “Así, comienza a surgir un concepto de ciudadanía
étnica que, en primer lugar y en su expresión más simple, se refiere al re‐
clamo de mantener una identidad cultural y una organización societal di‐
ferenciada dentro del Estado, el cual a su vez debe no sólo reconocer, sino
proteger y sancionar jurídicamente tales diferencias” (1999: 23).
Sin embargo, este viraje por De la Peña en la forma de concebir el pro‐
pio término de ciudadanía étnica, se explica en el hecho de que él quiere a
través del termino significar y proponer una nueva forma de relación en‐
tre el Estado nación y las etnias, es decir, traduce un término analítico a
una propuesta de convivencia social y política.
Esto resulta interesante, porque el término de ciudadanía étnica ha sig‐
nificado importantes avances para analizar y explicar las actuaciones de
las organizaciones étnicas en México, y no se ha reparado en la evolución
que el término ha tenido.
En este sentido, la posición teórica‐metodológica de estos dos autores
se mueve entre un discurso prescriptivo y otro descriptivo: entre el “deber
ser” y el “así es”.36 Ello genera confusión al intentar normar las relaciones
sociales fundadas en las ciudadanías propuestas. Lo que se gana con la
ampliación del marco analítico (escapando a la dicotomía “comunidad
indígena‐individuo”) se sacrifica en aras de proponer reglas y valores que
normen la relación ciudadanía, etnia y Estado‐nación.
Neil Harvey (2000), por su parte, procede con mayor cautela. Su interés
se centra en el entendimiento de la relación que los grupos indígenas y
campesinos de Chiapas establecen con el Estado nacional y con las élites lo‐
35 Sobre esta aparente paradoja Eduardo Zárate reflexiona en su artículo “Ciudadanía, comunidad y
modernidades políticas”, en Marco Calderón et al, Ciudadanía, cultura política y reforma del Estado en
América Latina, El Colegio de Michoacán / IFE, Zamora, Michoacán, 2002.
36 Xochilt Leyva (2003) llama la atención sobre este mismo asunto en la reseña que hace del libro de
Díaz‐Polanco y Sánchez (2002) donde se toca el tema de la autonomía.
48
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cales. Partiendo del análisis de los movimientos sociales para entender y ex‐
plicar la construcción de la ciudadanía y la democracia en espacios regiona‐
les, asume que tanto la ciudadanía como la democracia son conceptos en
permanente construcción. En ese sentido, señala Harvey (2000), sumándose
a la propuesta de Rubin (1994, 1996) y Jelin (1996) (citado en Harvey, 2000),
que lo que debe analizarse son los espacios y procesos sociales y culturales
en donde se construyen los conceptos de ciudadanía y democracia. Sin em‐
bargo, Harvey se distancia de esta propuesta analítica al centrar su atención,
casi exclusivamente, en el desarrollo de la movilización social de los grupos
campesinos, lo que le lleva a formular una imagen idealizada de las organi‐
zaciones campesinas concibiéndolas como espacios progresivamente cons‐
tructores de democracias.
Es necesario apuntar aquí, para cerrar esta parte del documento, que un
estudio paradigmático, que representa una propuesta amplia y novedosa
para el caso de los estudios en México asociados con el tema del Estado y de
las relaciones de este con la sociedad es el estudio compilado por Joseph y
Nugent (2002). Lo novedoso de esta compilación se encuentra en que no se
ve al Estado como una construcción dada y como un impositor de “un pro‐
yecto hegemónico” en la sociedad, sino que se analiza desde los “aspectos
cotidianos” de su formación.

III

Para finalizar, quiero hacer un breve recuento y declarar mi posición res‐
pecto a este debate.
Si intentáramos situar históricamente el advenimiento y desarrollo de
los conceptos Ciudadanía, Estado‐nación y etnicidad, con gran certeza ten‐
dríamos que ubicarlos en los siglos XVIII y XIX. Alguien podría argumentar
que etnicidad es, con mucho, el concepto más joven de estos tres, yo po‐
dría decir que en el origen mismo de la ciudadanía y el Estado‐nación se
encuentra implícita la idea de la etnicidad. Como instrumento analítico es,
sin duda, de más reciente creación.
La imbricación de estos conceptos, es notorio desde el momento mismo
en que se están desarrollando. La idea de ciudadano —y su idea antecesora,
individualismo— contiene en su origen la premisa de la “propiedad” que
se vincula directamente con la idea y el hecho de la construcción de los Es‐
tados nacionales, compuestos por individuos, “propietarios” de su destino
político, social y cultural. Es decir, los Estados nacionales modernos emer‐
gen, como bien se ha documentado, como un proyecto ideológico alternati‐
49
vo a los estados patrimonialistas y monárquicos, consagrando la idea del

individuo propietario, en franca oposición al reconocimiento de derechos
estamentales y particularistas; en la mayoría de los casos, estos nuevos esta‐
dos nacionales además de abrigar los principios liberales de la ciudadanía,
cultivaron la idea de “comunidad homogénea”, con un origen compartido
(Anderson, 1997; Habermas, 1999).
Los gobiernos de los Estados nacionales modernos que se fundan bajo
los principios liberales, conceden a la ciudadanía un lugar central y bus‐
can, al menos idealmente, educar a los individuos para alcanzar la catego‐
ría de ciudadanos, delimitando de ese modo los ámbitos de incidencia de
los gobiernos.
El modelo de convivencia social fundado a partir del Estado‐nación mo‐
derno, teniendo como valor al individuo‐ciudadano, en los últimos años, ha
sido cuestionado por algunos teóricos que han visto en los reclamos de re‐
conocimiento de derechos culturales de ciertos grupos, una superación a
este modelo.
Esto ha desatado un fuerte debate entre quienes defienden el principio
ciudadano fundamental del modelo liberal, y quienes buscan ampliarlo para
reconocer derechos culturales o reconocer “derechos especiales” a ciertos
grupos minoritarios.
Si bien pueden identificarse, con cierta claridad, dos posiciones en este
debate filosófico‐político —liberales igualitarios o pluralistas y liberales co‐
munitarista o multiculturalistas—, ambas posiciones tienen en común, sin
embargo, como bien puede notarse, [el hecho de que] parten de los princi‐
pios liberales para fundamentar sus argumentos, además de que ambas po‐
siciones sugieren la reforma del Estado democrático, aunque por un lado
sea para consolidar los principios liberales universalistas y, por el otro, para
dar cabida al reconocimiento de derechos particulares de ciertos grupos mi‐
noritarios, dentro de estos Estados nacionales.
Finalmente, cabe decir que estoy de acuerdo con los liberales igualita‐
ristas o pluralistas en que se debe avanzar en la consolidación de los prin‐
cipios universales dentro de los Estados nacionales democráticos moder‐
nos, porque esta “pretensión de imparcialidad y universalidad de tales derechos
es el mejor criterio del que disponemos para una sana convivencia entre las cultu‐
ras” (Vázquez, 2001: 28‐29). En este mismo sentido, me parece acertada la
siguiente consideración, elaborada a partir del planteamiento de Haber‐
mas: “El objetivo último de una res pública democrática es la integración
de todas las personas que viven en una sociedad bajo la égida de la no‐
ción de ciudadanía” (Velasco, 2001: 136).
50
UAM – IFE – IET
En contraparte, tomar como argumento los principios esgrimidos por
los comunitaristas o multiculturalistas, conlleva el riesgo de esencializar u
ontologizar las identidades, al reconocer ciertos derechos particulares a
determinadas culturas.

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52
UAM – IFE – IET

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LAS MODALIDADES DEL
FEDERALISMO CONTEMPORÁNEO

54
UAM – IFE – IET
Paulino Ernesto Arellanes Jiménez
Docente‐investigador de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Benemérita
Universidad Autónoma de Puebla. Coordinador de la Maestría en
Ciencias Políticas de la misma Facultad, en 2004. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores.

1. LAS NUEVAS REALIDADES QUE SE PLANTEAN
PARA EL FEDERALISMO

D
e inicio, el sólo planteamiento del federalismo, el nuevo federa‐
lismo y las nuevas realidades del federalismo invita a considerar
los múltiples conceptos que implica. “En cuanto modelo de or‐
ganización del poder político, el federalismo encuentra su asiento en de‐
terminados conceptos y, para ser más precisos, en determinados conteni‐
dos de estos conceptos, como son los casos de la soberanía, la democracia,
el poder político, el Estado de derecho, la pluralidad y la igualdad. La
idea general es que el federalismo, como cualquier otra manera de organi‐
zación del Estado en una nación, construye a su alrededor un cuadro de
conceptos políticos que forman parte de su propia definición y que so‐
cialmente tienden a traducirse en valores de la cultura” (Guillén López,
2004: 8 de 29), subtema que no profundizaremos en este ensayo.
Se sugiere que el federalismo no incluye una única opción entre uni‐
dad y diversidad; más bien debe ser un intento de tener y conjugar ambos
atributos: unidad y diversidad. De lo anterior podemos inferir que para
analizar más profundamente la categoría del federalismo, es necesario se‐
ñalar primeramente su tipología, por tanto, en el aspecto teórico tenemos
los tres tipos de federalismo, como son: Federalismo Coordinado, Federa‐
lismo Cooperativo y Federalismo Orgánico (Cfr. Millán Escalante, 2004: 1
de 1). En este ensayo sobre las nuevas modalidades del federalismo nos
interesa resaltar el federalismo cooperativo, ya que consideramos que en
él se ubica la evolución pactista de México.
Hoy sabemos que existen tres niveles de gobierno y de poder en el sis‐
tema jurídico mexicano, a saber: nivel federal, nivel estatal (entidad fede‐
rativa) y nivel municipal. “Lo federal, lo estatal y lo municipal son esferas
de poder que se manifiestan como fuerzas concurrentes divergentes y
que, sin embargo, forma parte del conjunto del estado hasta configurar un
sistema de relaciones causales e interdependientes. En el Estado se conju‐
gan acciones y reacciones que dan movimiento a la vida política, defini‐
ción a la vida pública y consistencia al ser mismo del Estado” (Uvalle Be‐
rrones, 2004: 2 de 12).
55
Pero al mismo tiempo existen tres poderes, y no precisamente con equi‐
librio de poderes, porque con frecuencia se confrontan y se interconectan
entre sí, a saber: poder Ejecutivo, poder Legislativo y poder Judicial.
En la vida práctica política de un sistema como el mexicano se da un
entrecruzamiento de compromisos, acciones, relaciones y hasta conflictos
entre los niveles de gobierno y los poderes de la federación, donde la en‐
tidad federal y el municipio resaltan por varias situaciones y condiciones:

a) Las integraciones macroeconómicas internacionales como el Tratado de
Libre Comercio de América del Norte, el ALCA o el Plan Puebla‐
Panamá, como tres ejemplos; y
b) La globalización en general, pero especialmente de la producción y los
servicios.

La tendencia histórica apunta hacia una mayor profundización de los
procesos integradores regionalmente, y en última instancia en una escala
global. Es bajo esta tendencia que el interés en torno al federalismo ha ga‐
nado terreno tanto en los ámbitos intelectuales y académicos como en la
política. Queda claro, entonces, que los procesos de integración que están
teniendo lugar gracias a los adelantos tecnológicos y la desaparición de
fronteras comerciales, y que son aspectos integrales de una serie de proce‐
sos que entendemos como globalizador (Gadsden Carrasco, 2004: 1).
¿Por qué se afirma lo anterior? Responder a esto significa plantear un
conjunto de problemas no considerados en las leyes, ni en las jurisdiccio‐
nes, atribuciones o competencias37 (Aguirre Saldívar, 1997: 118‐120).
37 ¿Qué es la competencia?: “(…) la competencia es un concepto que se aplica a todos los órganos del
Estado para indicar la esfera o el ámbito (espacial, material, personal, etcétera) dentro del cual aqué‐
llos pueden ejercer válidamente las funciones que les son propias. En este sentido, la competencia se
convierte en elemento esencial de la garantía de la legalidad prevista por el artículo 16 constitucio‐
nal que exige, por un lado, que el acto de molestia conste en un mandamiento escrito en el que se
expongan los fundamentos legales y los motivos de hecho que sirvieron de base para ordenarlo;
pero además, que la autoridad que lo haya dispuesto sea competente para hacerlo conforme a la ley.
Y es precisamente en este sentido que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que las
autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les permite, o , dicho en otras palabras, lo que les com‐
pete, Por ende, la competencia debe estar prevista por una ley, y se convierte en una condición que
debe satisfacer todas las autoridades para efectuar actos eficaces y válidos “. “La competencia, pues,
es la habilitación institucional que la ley otorga a determinado órgano de gobierno para que atienda
válidamente cometidos públicos, es la atribución específica de ciertas funciones estatales a órganos
determinados. La competencia como unidad de medida o cuota de poder dentro de las cuales la
autoridad está facultada para decidir y ejecutar actos válidos y efectivos”.

56
UAM – IFE – IET
Las nuevas realidades del federalismo se localizan no en los niveles
de gobierno ni los poderes, sino que es ir más allá de la formalidad y lo
que los positivismos jurídicos indican, debido a los cambios internos e in‐
ternacionales que como efecto y causa (dependiendo cómo se inicie el
análisis) inciden en los cambios municipales y estatales, así tenemos una
serie inicial de problemas que responder:

En la infraestructura y economía:

‐Nueva infraestructura de los estados y municipios
‐Expropiación de tierras comunales y ejidales en pro de la modernización
de México.
‐Biodiversidad de los estados.
‐Límites territoriales.
‐Riquezas naturales.
‐Cooperación intermunicipal e interestatal.
‐Carreteras intermunicipales e interestatales.
‐Educación federal o estatal.
‐Manejo de los recursos financieros propios.
‐Manejo de los recursos financieros de la federación.
‐Aplicación de políticas económicas.
‐Creación de obra pública.
‐Eventos municipales.

En lo político:

‐Relación con las fuerzas políticas.
‐Deberes políticos.
‐Gestión pública.
‐Controversias constitucionales.
‐Explotación de recursos “federales”.
‐Obra pública internacional.
‐Aplicación de políticas industriales.

En lo internacional:

‐Puentes internacionales.
‐Acuerdos interinstitucionales.
‐Representaciones internacionales.
‐Diplomacia parlamentaria.
57

2. EL FEDERALISMO EN LA REALIDAD MEXICANA

Todo lo anterior, más un conjunto de problemas aun mayor, han cambia‐
do la tipología tradicional de los municipios y de los estados o bien la han
acentuado: municipios y estados rurales y urbanos; pobres y ricos; peque‐
ños y grandes; alejados y conurbados; internos y fronterizos; internos y de
litorales; de alto crecimiento demográfico y de bajo crecimiento demográ‐
fico; gobernados por diferente partido político, etc.
Esto obliga a tomar en cuenta la relación entre lo local y lo nacional, y
viceversa, que de aquí en adelante se presente en el federalismo como for‐
ma de integración, de cooperación, de salto a la democracia socio‐estatal:
El federalismo conjuga simultáneamente relaciones centrales y descentra‐
lizadas. Pero se trata de una conjugación de relaciones donde lo óptimo
no es el equilibrio puro o abstracto del poder, sino una configuración cal‐
culada, balanceada y correlacionada de poderes que garanticen la diver‐
sidad política y cultural a favor de la unidad del Estado, para acrecentar
la vida civil de la sociedad y la expresión pública de las organizaciones
ciudadanas.
El federalismo es un medio para integrar la vida política de un país y
una fórmula para que las cuotas de poder sean regidas mediante acuer‐
dos, reglas, potestades y el reconocimiento de autoridades supremas. El
federalismo en la vida moderna da vida a un conjunto de poderes que de‐
ben dirigirse, coordinarse y colaborar a la manera de un todo armónico.
El federalismo es un modo de organizar y ejercer el poder en el Estado de
derecho, respetando la autonomía y la capacidad de gestión de los go‐
biernos constituidos.
Como forma de gobierno, el federalismo es una suma de poderes con‐
currentes que tiene como denominador común la voluntad de cooperar,
tomando en cuenta diversos contextos de gobierno y, por tanto, de deci‐
sión. Esto no significa que en el federalismo exista ausencia de conflictos.
Por el contrario, desde el momento que alude a las categorías de gobier‐
no, es importante considerarlo como institución donde se abordan y solu‐
cionan problemas, conflictos de competencia e intereses contrapuestos
(Uvalle Berrones, 2004: 5 de 12).
La provincia, el cantón, el condado y el municipio son las localidades mi‐
cro en lo global e internacional (los Estados son las localidades intermedias);
y, por los cambios internacionales, no pueden quedar suspendidos o depen‐
58
UAM – IFE – IET
dientes del poder de las grandes ciudades, del poder centralista federal, de
las decisiones macro realizadas en los niveles de gobierno más grande.
En todas partes del mundo existen círculos de poder que convierten en
equidistantes las relaciones con los niveles de gobierno más pequeños y que
hacen que fluyan las decisiones en forma más participativa, pero también
existe círculos radiales donde las decisiones más poderosas se ubican en el
centro y se inclinan hacia los niveles de gobierno menos fuertes.
En el caso de México, por autoritarismo centralista y presidencialista
se han dado desviaciones políticas y sociales muy agudas, porque [el] cír‐
culo radial, [que debiera iniciar en] el nivel de gobierno que [sería] el mu‐
nicipio “libre”, pasando por los Estados, [hasta] terminar en el gobierno
federal, hoy más bien es realizado con frecuencia al revés, esto es, inicia
en el gobierno federal para terminar en el gobierno municipal.
El federalismo pactista (Aguirre Saldívar, 1997: 120),38 surgido en
México desde el siglo XIX, está construido sobre una arquitectura de com‐
petencias y atribuciones de los diferentes niveles de gobiernos y órganos
de poder que se fueron construyendo en diferentes procesos de negocia‐
ciones entre las diversas fuerzas políticas que han configurado al estado
mexicano.
Si se considera, entonces, que en toda estructura política las relaciones
entre partes tiene el potencial de derivar en práctica de subordinación, lo
cual sería contrario al principio federalista, la efectividad del Estado de de‐
recho es una de las condiciones imprescindibles de todo sistema federal. Se
encuentra en su origen, en su estructura y en su dinámica. Por este motivo,
entre el federalismo, el poder político y el Estado de derecho existe una rela‐
ción necesaria, que impulsa la constitución de un Estado no solamente di‐
námico, sino además regulado, con pocos espacios para que el poder pueda
salir de los márgenes de autoridad reconocido por el derecho. Por lo menos
esta es la tendencia implícita en todo pacto federal (Guillén López, 2004: 11
de 29).
En el centro […] de un sistema federal —donde la federación es el po‐
der nacional y la soberanía nacional, y los estados y municipios son parte
38 Origen pactista del federalismo mexicano y hoy el dinamismo de las relaciones internacionales lo
abren a una flexibilidad. No se pueden mencionar las atribuciones de cada uno de los espacios de
poder (federal, estatal y municipal) de una manera rígida; esto se debe a “un método rígido, imprác‐
tico y de casi imposible realización por el dinamismo intrínseco del federalismo y la infinidad de
hipótesis competenciales que debieran enumerar para abarcar el universo de tareas a cargo de los
poderes públicos”, donde las facultades [aparecen] inscritas al poder federal, y las no explícitas,
concurrentes y residuales, a favor de los poderes locales. En esto se caracteriza el federalismo pactis‐
ta, como el mexicano.

59
de la federación, pero no la federación misma— con frecuencia e históri‐
camente [las] decisiones [han estado y están] más alineadas a la federa‐
ción, pero no a los Estados. Esto deriva de la seguridad territorial, política
y social que busca el Estado nacional, [de] la concentración de poder a fa‐
vor de la federación [y del] centralismo de supuesta unidad nacional, o
bien[, con anterioridad, de] la fuerza del presidencialismo que política y
jurídicamente organizaba, ordenaba y facultaba en el jefe de Estado a los
demás niveles de gobierno y, por último, en los más de 70 años de poder,
de un único partido político que hegemonizaba el poder desde lo federal
(estamos hablando de la centralización política), aunque hubiese un con‐
junto de leyes y ordenamientos constitucionales y secundarios que teleo‐
lógicamente buscaran el equilibrio de competencias en la República. “Ca‐
be señalar que en algunos sistemas de gobierno el centralismo ha genera‐
do un interés político por hacer aparecer al gobierno nacional como el
principal protagonista y el responsable de desarrollo. Es éste quien de‐
termina el proyecto económico; es también quien dilucida las prioridades
de la sociedad y quien concentra la mayor capacidad de acción tanto en
recursos como en potencialidad técnica y administrativa”.
Este centralismo es tal vez uno de los fenómenos más recurrentes en el
tipo de gestión gubernamental del gobierno federal mexicano, lo que hace
de nuestro sistema gubernamental uno de los federalismo más rezagados en
cuanto a la práctica de formas cooperativas y descentralizadas de gestión
(Millán Escalante, 2004: 1‐1); por lo que se hace necesario […] volver al equi‐
librio de gobiernos en una relación [federalista de] competencias pactadas y
aplicadas. En este sentido, “la descentralización no es tan sólo una categoría
formal y lógica, sino un sistema de vida que permite que las instituciones de
la sociedad y el Estado puedan articularse respetando ámbitos de compe‐
tencia. Permite también que la relación de los gobernantes y los gobernados
sea más amplia, directa y fluida”. La descentralización, como sistema de vi‐
da, responde a principios básico de civilidad política y social.
En efecto, se reconoce que la sociedad moderna es plural, activa y
contestataria. Reconoce que la pluralidad da cabida a diversos centros de
poder y decisión. Reconoce que la acción de gobierno responde a la uni‐
dad de mando, pero que no implica omitir lo diverso de la vida pública.
La descentralización se vincula con las fuerzas predominantes de la so‐
ciedad y se identifica con los intereses primordiales del Estado. Por la
descentralización, la sociedad se manifiesta con sus fuerzas consensuales
o de disenso. Por la descentralización, el Estado dirige, coordina y enlaza
poderes territoriales, regionales y comunitarios para lograr la estructura‐
ción del poder nacional que el encara y representa (Uvalle Berrones, 2004:
60
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1 de 2).Tan importante es la descentralización como respuesta democráti‐
ca en el nuevo federalismo, que inclusive a nivel de relaciones internacio‐
nales es tema de relevancia, por ejemplo el acuerdo sobre federalismo
firmado entre México y Canadá: “Los gobiernos plantearon como ámbitos
de cooperación la descentralización, el diseño constitucional e institucio‐
nal para el federalismo, la distribución de competencias gubernamentales,
las relaciones intergubernamentales, la participación ciudadana, la trans‐
parencia y rendición de cuentas y la capacitación, entre otros” (Fondo
Triple Noticias Internet, 2004: 1).

3. LA RELACIÓN CON ESTADOS UNIDOS

Al unísono con lo anterior, en el contexto bilateral con Estados Unidos y
multilateral a nivel internacional, otras realidades en la política exterior y en
las relaciones internacionales de México existían, por ejemplo, solamente
acuerdos y tratados de intercambio comercial, financiero y cultural, pero
que no iban más allá de lo determinante de la geopolítica por la vecindad
con el vecino del Norte. En lo multilateral internacional, nuestro apego al
derecho internacional y a la defensa de espacios internacionales más allá del
bipolarismo existente nos detenía más en el mercado y la política internos,
por la defensa de lo propio en términos de soberanía estatal.
Pero cuando las realidades internacionales variaron hacia las integra‐
ciones, los regionalismos, la globalización y los multipolarismos que con‐
vergieron con los cambios en las realidades internas (crisis económica,
cambio de partido en el gobierno a nivel federal, el pluralismo partidario
aplicado, mayor polarización de las fuerzas sociales y concentración del
ingreso nacional, etc.), entonces lo formal de las competencias en el fede‐
ralismo ya existente irrumpe hacia el cumplimiento programático, que en
el proceso histórico del Estado mexicano se cumplía en forma limitada.
Dicho en otras palabras, esos cambios en el contexto interno como inter‐
nacional conducen irremediablemente a plantearse la necesidad de volver a
las fuentes del federalismo como verdadera alternativa democrática, donde
la pluralidad y diversidad se vea reflejada en la unidad del Estado.
Pero, dadas las condiciones que ahora presentan los escenarios nacio‐
nal e internacional, las fuerzas políticas internas reclaman lo programático
político‐jurídico, y entonces se presentan estas “nuevas” relaciones entre
lo que se ha dado en llamar centro‐provincia, pero más exactamente fede‐
ración, Estados y municipios, o bien gobierno federal (Aguirre Saldívar,
61
1997: 122 y 125; cfr. Faya Biseca, 1988: 11 y 112.) 39 y gobiernos estatales y
locales, donde indudablemente se avecinan cambios en las competencias
o [una] innovada interpretación de las competencias que otrora, repeti‐
mos, eran formales, pero ahora son para darle vida programática y apli‐
cada; aunque existe exclusividad de lo federal, a pesar de la apertura e
integración internacionales.

4. LA REALIDAD DE LA RELACIÓN DE
LOS TRES NIVELES DE GOBIERNO

Ciertamente, en el universo de esas nuevas relaciones entre los diferentes
niveles de gobierno, no todo estaba contemplado, sino que definitivamen‐
te aparecen fenómenos realmente inéditos, que nosotros llamamos nuevas
modalidades de federalismo en el Estado mexicano. “En este esquema el federa‐
lismo en la nación mexicana ha trazado su crecimiento y desarrollo, es
precisamente este modelo aglutinador lo que ha generado dos situaciones
muy importantes; la unidad nacional y la centralización de todos los po‐
deres en la presidencia del país y en la clase política. México, a diferencia
de diversos países del mundo, pero sobre todo de Centro y Sudamérica,
integró las fuerzas regionales en un gran estado nación, esto permitió la
39 Materias en las que el poder federal tiene competencias rígidas y atribuciones expresas. Artículos
73 y 28. “Estos artículos prevén una larga lista de materias en las que el gobierno central ejerce atri‐
buciones expresas, a saber: petróleo e hidrocarburos y minería; industria cinematográfica, comercio;
juegos de apuestas; servicios de banca y crédito; energía eléctrica y nuclear, banco único de emisión;
moneda; trabajo; leyes marítimas de paz y de guerra; leyes sobre el ejército, marina, y fuerza aérea
nacionales; nacionalidad, ciudadanía, inmigración y emigración; vías generales de comunicación;
ferrocarriles; postas y correos; telégrafos y radiotelegrafía; pesas y medidas; uso y aprovechamientos
de aguas; terrenos baldíos; servicio exterior, etc.” “No obstante lo anterior, algunas facultades se han
distinguido desde los orígenes del federalismo como exclusivas del gobierno federal, como la defensa,
seguridad nacional y relaciones exteriores”. Las facultades implícitas del poder federal y el federalismo.
En nuestro país ha faltado profundizar en el estudio de las facultades implícitas; facultades que preci‐
samente le han dado su fuerza actual al gobierno federal: Sin la comprensión cabal de las facultades
implícitas, no es posible entender el federalismo mexicano en toda su amplitud, ni menos, prever su
futuro. “En México, el uso de las facultades implícitas han sido frecuente. Una gran cantidad de en‐
tidades paraestatales y de expedición de leyes federales han tenido como base estas facultades, y no
precisamente facultades expresamente enumeradas y limitadas. La legislación federal, con base en
estas facultades implícitas, ha abarcado los más diversos campos. Hay que admitir que en México la
ampliación de actividad de los poderes federales con base en las facultades implícitas ha contribui‐
dos a robustecer al estado mexicano. Le ha permitido hacer frente a las presiones del exterior y a
enfrentar los grandes problemas sociales del país, principalmente en materia de desarrollo económi‐
co y seguridad social”.

62
UAM – IFE – IET
disminución de las fuerzas caciquiles y los centros de poder zonales dán‐
dole una estabilidad relativa que permitió la gobernabilidad nacional”.
Sin embargo, es precisamente esta centralización a ultranza la que ge‐
neró la aparición de un poder de corte supremo que no tan sólo abarcó
todas las áreas de la administración pública, sino que engendró un siste‐
ma político subordinado hacia las decisiones de un Ejecutivo federal lla‐
mado Presidente de la República, que es a su vez el jefe supremo de las
fuerzas armadas.
Esta centralización relativizó las autonomías y soberanías de los dis‐
tintos ámbitos de poder: municipal y estatal; legislativo y judicial. Estos
últimos se fusionaron por la vía de los hechos con el poder Ejecutivo. El
[poder] municipal perdió todas sus atribuciones como órgano de gobier‐
no, convirtiéndose en la primera unidad administrativa de gobierno. La
soberanía de los Estados quedó como letra muerta, lo [cual] obligó [a és‐
tos] a acatar las decisiones del Ejecutivo como [si fueran] leyes, adqui‐
riendo el status de administradores públicos regionales (M. Alberto Men‐
doza G., http://www.equipopueblo.org ).
Lo que implica el federalismo en términos de distribución de poder:
“(…) el federalismo implica la distribución del poder a través de la coexis‐
tencia tanto de diversos ordenamientos jurídicos integrados en un siste‐
ma, como de niveles de gobiernos autónomos, pero asociados, que deben
atender coordinadamente distintas materias. De aquí la importancia para
la subsistencia y el progreso del régimen federal, de un mecanismo equi‐
librado de distribución de competencias entre los órdenes federal, estatal
y municipal. Ahora bien, aunque esto pudiera parecer sencillo a partir de
la lectura de las reglas básicas de distribución de facultades contempladas
por la Constitución, en la práctica suele resultar de difícil solución, com‐
plicándose al grado de encontrar duplicidades, traslapamientos, omisio‐
nes, contradicciones o indefinición de atribuciones, además de un aparen‐
te desconcierto sobre el ámbito de validez de las normas jurídicas” (Agui‐
rre Saldívar, 1997: 117).
El federalismo cooperativo, que es el que se dibuja a partir las organiza‐
ciones políticas de los gobiernos locales, de organizaciones ciudadanas, que
aunque siempre ha existido, se quedaba más en lo formal que en lo real, por
esto:“Concepto de competencia y en su aplicación, casi nula, se les ha con‐
fundido con las facultades coincidentes al llamar concurrentes a aquellas
facultades en las que, a través de las novedosas leyes generales o leyes mar‐
co, se ha conjugado la participación de los gobiernos federal y estatal en de‐
terminadas materias, como educación, salud, medio ambiente, ecología,
asentamientos humanos y seguridad pública, con la aspiración por configu‐
63
rar un federalismo cooperativo (Aguirre Saldívar, 1997: 127), situación que
ahora se amplía con las iniciativas que los estados han tenido para lograr
que esos aspectos sean tratados en las legislaturas locales.
Tan existía el federalismo cooperativo, que véase el éxito y el impulso
a lo mejor del municipio (Fundación Ford, 2001); donde este nivel de go‐
bierno es un auténtico poder político, lo cual es necesario si lo que se pre‐
tende es delinear garantías y medios de protección integrales en el contex‐
to de un Estado con tendencias democráticas y un claro sentido de justicia
social y política, por lo que se debe considerar al municipio como un ente
que posee un conjunto de derechos políticos, administrativos y sociales
inmanentes a su naturaleza política (Millán Escalante, 2004: 1 de 1).
Se requiere que el federalismo deje de ser una asignatura pendiente,
de tal manera que se haga realidad el pleno ejercicio de la autonomía de
las entidades federativas y la auténtica libertad de los municipios; esto es,
que en el contexto de la transformación democrática del país el centralis‐
mo será sustituido por un régimen basado en la distribución de compe‐
tencias, el equilibrio de recursos y la colaboración de responsabilidades
entre la federación, los estados y los municipios. El federalismo al que as‐
piramos debe propugnar por nuevos arreglos, que no signifiquen el debi‐
litamiento, ni propicien la discordia entre los tres niveles de gobierno. En
la actualidad México ha avanzado en cuanto al Gobierno Federal y los
ayuntamientos en una vigorosa estrategia de descentralización que con
orden y gradualidad, regrese el ámbito estatal o transfiera al municipio
todas aquellas competencias, programas y recursos relacionados con la
promoción del desarrollo de nuestra entidad o con la vida cotidiana de las
ciudades y comunidades (González Rodríguez, 2001).

5. LA SUPREMACÍA DE LO FEDERAL
Y LA CAPACIDAD DE LO LOCAL

El artículo 133 contiene normas que se refieren a la vida de la federación
en términos de federalismo, particularmente en la supremacía de lo fede‐
ral sobre lo local, especialmente en la competencia que le corresponde,
que bien podría sintetizarse en el resguardo y mantenimiento de la sobe‐
ranía y la seguridad nacional en todos los órdenes; pero que, por los cam‐
bios en la estructura internacional y la participación de México en las rela‐
ciones internacionales, nos encontramos [con] que en algunas situaciones
tal supremacía se limita; en términos precisos el artículo 133, expresa: Esta
Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los
64
UAM – IFE – IET
tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el
Presidente de la república, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de
toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, le‐
yes, tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las
constituciones o leyes de los estados.
Pero aun dentro de las relaciones internacionales de los Estados, a la
hora de la realidad se tienen que tomar en cuenta las nuevas relaciones
intergubernamentales que tienen que ver con lo siguiente: Las unidades
del gobierno, independientemente de que sean pensadas como institucio‐
nes, organizaciones o agencias, interactúan entre sí, se comunican, crean
vínculos de dependencia o de oposición, en fin, se mueven a través de
contactos múltiples expresados desde el marco legal hasta las relaciones
personales. En cada país, el sentido, la intensidad y los rasgos de las rela‐
ciones internacionales intergubernamentales se ven influidos por distintos
elementos como la dimensión del país y las características demográficas;
la composición racial, religiosa, lingüística y cultural de un país; la solidez
de la tradición y la experiencia política común de una federación para
mantener y reorganizar sus relaciones; la cantidad y la relativa dimensión
de las unidades en una federación, el grado de desproporción entre ellas;
el tipo de sistema electoral; la naturaleza del sistema de los partidos polí‐
ticos; el grado de centralización o descentralización; y las relaciones hacia
el exterior y su papel en la globalización. En el caso mexicano, en diferen‐
tes momentos de su historia, ya como Estado centralista, ya como Estado
que busca su descentralización, [éste] ha tenido una determinante inter‐
nacional [en] su relación con Estados Unidos, [país que,] al definirse como
Imperio y cuyo poder internacional lo ha extendido desde el siglo XX has‐
ta nuestros días, ha provocado que el Estado mexicano deje sólo en fór‐
mula el federalismo, porque en las decisiones económicas y políticas el
poder federal ha tomado decisiones involucrando en las responsabilida‐
des y costos a entidades federativas y a municipios, pero poco o casi nada
en los beneficios y en la toma de decisiones democráticas.
En todo caso, es conveniente considerar algunas preguntas claves para
entender las relaciones intergubernamentales en contextos nacionales es‐
pecíficos, para poder comprender lo internacional. Dichas preguntas se
encuentran vinculadas a dos aspectos medulares:

1. La funcionalidad del marco legal y la institucionalización alcanzada. Aquí debe
darse respuesta a cuestiones tales como: ¿El marco legal rige correctamente
las relaciones básicas entre poderes y esferas de gobierno?; ¿Se cuenta con
herramientas legales para solucionar controversias? ¿Existen estructuras
65
administrativas formales para facilitar intercambios, mandatos y recursos?

¿Se encuentran definidos los procesos de vinculación en las normas y pro‐
gramas? ¿Qué tanto cuenta la voluntad de los actores participantes?
Lo más seguro es que, al romperse el centralismo y al buscar cada par‐
te del todo su participación en las decisiones, se creen conflictos que to‐
davía den rienda a decisiones autoritarias del centro

2. La capacidad de decisión de cada parte de la federación dentro de las decisiones.
En este caso debemos saber: ¿Cuál es la posibilidad de cada una de las
partes de decidir sobre asuntos que le afectan directamente? ¿Las compe‐
tencias obedecen a una jerarquía única o se ajustan? ¿Cuál es el grado de
descentralización de recursos y decisiones?
Todavía, a estas alturas, existe la división entre recursos federales y de
los estados y/o municipios; las responsabilidades son de todos, pero no
los beneficios, por el grado de rentabilidad que el poder federal obtiene
por los recursos manejados.
Ahora bien, cuando se habla de las relaciones intergubernamentales,
es común pensar, en primer lugar, en conexiones diversas entre agencias
de un mismo nivel o de niveles distintos, pero en la práctica también se
dan otras formas de vinculación, como por ejemplo la representación polí‐
tica regional al interior de los poderes de la unión. Para el caso de México
se cuenta con una representación política regional expresada en el sistema
de cámaras (senadores y diputados en el sistema bicameral), pero en el
funcionamiento cotidiano la lógica de intereses locales se expresa con ma‐
yor claridad en las relaciones entre los gobiernos regionales (subnaciona‐
les) de los estados y municipios con la federación (particularmente el po‐
der Ejecutivo). Cabe señalar que el tipo de relación entre unidades regio‐
nales y gobierno central no es generalizado ni homogéneo. Se da preferen‐
temente entre algunas unidades o agencias regionales y otras del gobierno
central, y no necesariamente entre todas. Así, algunas secretarías incluyen
en sus agendas un gran número de asuntos a tratar con los gobiernos lo‐
cales (por ejemplo, la Secretaría de Hacienda Federal, la Secretaría de
Economía, la Secretaría de Agricultura, etc.), y cuentan con organismos y
mecánicas ad hoc para ello, como por ejemplo las delegaciones federales.
Además, la direccionalidad e intensidad que pueden imprimir a sus accio‐
nes y vínculos (¿quién determina qué hacer o decide el rumbo a tomar y
con qué capacidad cuenta?) están en función de factores como el contexto
político prevaleciente, la capacidad política y administrativa del gobierno
subnacional y, por supuesto, del grado de descentralización de la tarea o
66
UAM – IFE – IET
política pública específica (decisión, recursos, objetivos) (cfr. Castillo Ca‐

brero: 2003).
Por otro lado, las interacciones que se dan entre los gobiernos locales
(estados y municipios) cobran especial relevancia para la planeación y
puesta en marcha de políticas de desarrollo regional y urbano. Un ejem‐
plo claro de ello es la creciente necesidad de establecer criterios de pla‐
neación e implementación de políticas metropolitanas con perspectivas de
futuro en las ciudades más importantes del país.
En relación con los dos aspectos mencionados anteriormente, es claro
que el caso mexicano se ha caracterizado por una muy débil funcionalidad
del marco legal que regula las relaciones intergubernamentales, dado que si
bien constitucionalmente el pacto federal es relativamente equilibrado, en
la práctica este pacto ha sido dominado por el nivel federal en detrimento
de los subnacionales; justo en los años recientes comienza a recuperarse el
valor del pacto federal constitucional. Por lo que se refiere a la capacidad
de decisión de los componentes del sistema, queda igualmente clara la
subordinación de los gobiernos subnacionales debido a la centralización del siste‐
ma fiscal, entre otros factores de carácter político.

6. EL FEDERALISMO Y LAS RELACIONES
INTERGUBERNAMENTALES EN MÉXICO

Si tomamos en consideración los cambios políticos recientes, en México
cobra especial relevancia el tema de las relaciones intergubernamentales,
sobre todo si se piensa en la necesidad de crear y/o consolidar nuevas
formas de vinculación más equilibradas, horizontales y plurales que den
paso a una convivencia equitativa y funcional entre los niveles y/o esferas
de gobierno, así como al interior de la distribución de poderes.
Debemos recordar, siguiendo a Anton, que en el federalismo la presen‐
cia de múltiples gobiernos con objetivos distintos conduce naturalmente a
conflictos intergubernamentales. El reparto de autoridad y recursos es, en el
fondo, una distribución de poder, y como tal no puede concebirse como
exenta de conflictos y fricciones. En algunos casos la autoridad es difícil
de establecer y surgen problemas de concurrencia y coordinación, por lo
que es necesario buscar las formas para alcanzar una convivencia fundada
en el consenso.
El federalismo parece ser un modelo de organización del Estado en
donde es posible alcanzar mejores resultados de política a condición de
que sus relaciones intergubernamentales funcionen adecuadamente y con
67
transparencia. Según Kinkaid, en teoría los modelos federales presentan

ventajas en la creación de una política económica de desarrollo, como por
ejemplo: “1) la provisión y producción más eficiente de servicios públicos;
2) un mejor alineamiento de costos y beneficios del gobierno para una
ciudadanía variada y, por tanto, mayor equidad; 3) una mejor concordan‐
cia entre los bienes públicos y sus características espaciales; 4) el aumento
de la competencia, la experimentación y la innovación en el sector guber‐
namental; 5) una mayor capacidad de respuesta a las preferencias de los
ciudadanos; 6) una mayor transparencia y responsabilidad; 7) una mayor
sensibilidad con respecto a las preocupaciones regionales subnacionales”
(Del Castillo Cabrero, 2003).

7. CONCLUSIONES. ¿CUÁL ES LA FINALIDAD DEL FEDERALISMO?
¿CONTROLAR O NO EL PODER?

El delicado cometido del federalismo consiste en lograr una equitativa
distribución del poder, que no es aplicar fríamente a sujetos inanimados
una fórmula matemáticamente exacta de cuotas o atribuciones. Por el con‐
trario, distribuir el poder es una tarea permanente que ha enfrentado el
hombre‐político y que, por su propia naturaleza, lleva a diferencias, con‐
flictos, negociaciones. El federalismo (dinamismo) no es un modelo estáti‐
co ajeno a la realidad; por el contrario, el federalismo es un proceso (re‐
cordando la Pérgola), una organización flexible para atender el devenir
permanente de necesidades sociales, de complejidades económicas y de
ajustes políticos que rebasarían esquemas rígidos de gobierno” (Aguirre
Saldívar, 1997: 121). Pero, sobre todo, el federalismo en la historia ha teni‐
do la función y finalidad de controlar el poder político, ya sea en forma
centralista o en forma pactista o cooperativa, como ahora se pretende pre‐
sentar, cuyos antecedentes ya existían, pero, más aún, como un federalis‐
mo desde abajo.
En nuestros días habría que considerar los dos ámbitos de la política:
la interna y la internacional. En el primero, por las nuevas relaciones in‐
tergubernamentales de los niveles de gobierno y por la pluralidad políti‐
ca; en lo internacional, por las regionalizaciones en las que México se está
comprometiendo, la globalización en la que está inserto y la apertura co‐
mercial que impacta a las poblaciones, los recursos naturales y la partici‐
pación más fuerte de la sociedad en su conjunto y, por ende, otras deci‐
siones de los gobiernos. Las nuevas modalidades de ejercer el federalismo
en México ¿[son una] necesidad o [una] exigencia?
68
UAM – IFE – IET
La descentralización no es tan sólo un ideal o un paradigma; es, ante to‐
do, un modo de vida, un tipo de cultura, un modo de gobernar tomando en
cuenta los valores de la libertad, la democracia, la igualdad y la justicia.
Descentralización y régimen político son instituciones que se corresponden.
Son instituciones vinculadas a la razón de ser del Estado y al modo de con‐
ducir la sociedad. Son instituciones cuyo alcance son los intereses públicos
que la sociedad, los ciudadanos y el Estado determinan por asegurar la civi‐
lidad y la gobernabilidad (Uvalle Berrones, 2004: 4 de 12).

BIBLIOGRAFÍA

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69

PROCESOS DE DIFERENCIACIÓN
70
UAM – IFE – IET
ESTRUCTURAL Y FUNCIONAL DEL ESTADO
EN LA GOBERNABILIDAD GLOBAL

José Gpe. Vargas Hernández
Investigador del Sistema Nacional de Investigadores
Centro Universitario del Sur / Universidad de Guadalajara
Prol. Colón SN, Cd. Guzmán, Jalisco, 49000, México
Telefaxes: +52 341 25189, +52 341 24044
E‐mail: jvargas@cusur.udg.mx

RESUMEN

La globalización es un factor importante que ha contribuido a la disfuncionalidad de las instituciones del
mercado, la sociedad y el Estado, generando graves consecuencias en la economía, la política, la sociedad y
la cultura de nuestros pueblos. Los intereses de los dueños del capital e inversionistas se sobreponen a los
intereses colectivos de las sociedades. Los procesos de diferenciación estructural y funcional por los que
atraviesan los Estados‐nación bajo la globalización, reducen las funciones y los recursos del Estado en bene‐
ficio del mercado y de la denominada sociedad civil. Por lo tanto, la lógica financiera que quiere avanzar
conjuntamente con la lógica de la democracia, también entran en conflicto.

Palabras clave: Disfuncionalidades del Estado, Estado mutante, globalización, gobernabili‐
dad, procesos de diferenciación del Estado.

1. LAS DISFUNCIONALIDADES DEL ESTADO,
EL MERCADO Y LA SOCIEDAD

L
a globalización es un factor importante que ha contribuido a la dis‐
funcionalidad de las instituciones del mercado, la sociedad y el Es‐
tado, generando graves consecuencias en la economía, la política, la
sociedad y la cultura de nuestros pueblos. Los intereses de las empresas
transnacionales se contra puntean con los intereses de las grandes empre‐
sas nacionales y con más razón de las medianas, pequeñas y micros, al
grado de que muchas de éstas sucumben a los embates del capital trans‐
nacional. Además, los intereses de los dueños de este capital e inversionis‐
tas se sobreponen a los intereses colectivos de las sociedades. Los proce‐
sos de diferenciación estructural y funcional por los que atraviesan los Es‐
tados‐nación bajo la globalización, reducen las funciones y los recursos
del Estado en beneficio del mercado y de la denominada sociedad civil.
71
Por lo tanto, la lógica financiera que quiere avanzar conjuntamente con la
lógica de la democracia, también entran en conflicto.
El Estado‐nación ya no puede dar marcha atrás y volver a proteger su
economía, ni tampoco orientarse a la demanda social, bajo las condiciones
que le impone la globalización. En parte esto se explica porque la evolución
del capitalismo ha requerido del Estado para que cumpla con ciertas tareas
que no le proporcionan beneficios directos y, por lo tanto, influye en su
comportamiento. El Estado es, en cierta manera, un representante oficial del
capitalismo [que] surgió como un instrumento para salvaguardar los inter‐
eses del capital y como una necesidad de gobernabilidad de una sociedad
con una división de clases sociales, una de las cuales, la clase dominante,
necesita de instrumentos para proteger sus intereses, garantizando y crean‐
do las condiciones necesarias para la reproducción y acumulación de proce‐
sos y medios de producción, que son el origen de su poder y riqueza.
El Estado se formó en el siglo XVII y se consolidó en el XIX, tanto [en lo
que concierne al] ámbito de la ideología [como de] las organizaciones [e]
instituciones. Para lograr sus propósitos, imponen la racionalidad del siste‐
ma, las condiciones legales y las políticas que guían la acción de las institu‐
ciones económicas y sociales. El Estado tuvo como objeto muchas propieda‐
des mensurables tales como el poder y la riqueza. Las condiciones de ope‐
rabilidad del capitalismo cambian y ahora necesita de un Estado mínimo,
cuya existencia haga viable un gobierno para el mercado. El nuevo rol que
el capital tiene en la globalización requiere de una subordinación del Estado
a sus intereses
Por su parte, la sociedad civil intenta buscar respuestas a la domina‐
ción capitalista neoliberal supranacional en el mismo plano a través de la
experimentación de procesos autorganizativos. Las normas sociales que
promueve tienen el potencial para infundir una nueva moralidad a la
economía. Pero ni el Estado, ni el mercado, ni la sociedad civil tienen la
suficiente capacidad por sí mismas para lograr la gobernabilidad de una
sociedad. El mercado no tiene la suficiente capacidad para cohesionar una
sociedad que presenta fisuras por problemas de diferencias políticas, étni‐
cas, religiosas, etc., y por conflictos de intereses. El mercado es una fuente
constante de conflictos y tensiones sociales que deben ser resueltos por
un proyecto político.
Screpanti40 ha acuñado el término “estructuras de gobernabilidad de
acumulación” para definir los sistemas que gobiernan los usos de la plus‐
40 Ernesto Screpanti (1999). “Capitalism forms and the essence of capitalism”, Review of International
Political Economy 6: 1, Spring.
72
UAM – IFE – IET
valía que sostienen la acumulación, tales como los “mercados de bienes”,
los “mercados compañías” o mercados para el control corporativo, las je‐
rarquías externas y las jerarquías internas. Los mercados de bienes o mer‐
cancías son aquellos en los que los consumidores individuales y organiza‐
cionales aparecen como sujetos y los objetos de transacción son insumos y
productos reales, dinero y créditos. Los mercados compañías o mercados
para el control corporativo son aquellos que tratan a las empresas como
cosas que son el objeto de la transacción. Las jerarquías internas son es‐
tructuras de relaciones que unen a los miembros de una organización. Las
jerarquías fundamentan la autoridad en el poder legítimo o “fiat” para
crear y coordinar la división horizontal y vertical del trabajo, con una va‐
riación considerable de niveles y de actividades agrupadas. Muchas orga‐
nizaciones están diseñas en estructuras jerárquicas, en las cuales cada
administrador reporta solamente a otro de nivel superior. Las estructuras
externas son estructuras de relaciones de poder y subordinación entre las
organizaciones. El mercado reduce todo —incluidos los seres humanos
(mano de obra) y la naturaleza (tierra)— a mercancía. Podemos tener una
economía de mercado, pero no podemos aceptar una sociedad de merca‐
do. Además de los mercados, la sociedad necesita instituciones que sirvan
a fines sociales como la libertad y la justicia social. Esas instituciones exis‐
ten en países concretos, pero no en la sociedad global.
A su vez, una sociedad que aprecia la libertad tiene en el nihilismo un
reto para evitar al Estado totalitario que bajo su poder involucra y sofoca a
los seres humanos. De acuerdo con Henderson,41 las asimétricas consecuen‐
cias sociales, políticas, económicas y territoriales de la globalización son par‐
cialmente un resultado de la lógica de los procesos de globalización por sí
mismos. También, parcialmente de las relatividades de la economía nacio‐
nal y el poder geo‐político, y parcialmente de la constitución, las prioridades
y lógicas de las formas del capitalismo que organiza los espacios nacionales
y locales. Vista la globalización desde estos espacios, es la continuidad de la
experiencia capitalista. La globalización es una etapa superior del desarrollo
del sistema capitalista. El Estado ya no desempeña las funciones que tenía
anteriormente, dejando un vacío que no ha podido cubrirse por ninguna de
las instituciones existentes.
La comprensión adecuada de nuestra condición presente demanda aten‐
ción a la conceptualización y teorización de los recursos, naturaleza y conse‐
cuencias de la globalización de las diferentes formas de capitalismo que aho‐
41 Jeffrey Henderson (1996), “Globalization and forms of capitalism: conceptualisations and the
search for synergies”, Competition & Change, Vol. 1, número 4, pp. 403‐410.
73
ra organizan sus respectivos territorios dentro de la economía mundial y a
sus múltiples articulaciones. Bajo la tesis de que el capitalismo globalizador
es un proceso de destrucción creativa como resultado de un manejo de las
tensiones entre caos y orden, se explica que las empresas globales están re‐
emplazando a las empresas que operan solamente en un territorio nacional.
En este sentido, el poder de sobrevivencia del capitalismo global depende de
su capacidad para corregir sus propias deficiencias.
La productividad del capitalismo globalizador es resultado de una ince‐
sante y brutal destrucción de cadenas industriales locales y regionales, esti‐
los de vida nacional, etc. Por ejemplo, en los términos de producción, distri‐
bución y consumo, se confronta con un dilema: entre la producción orienta‐
da hacia la satisfacción de las necesidades de un mercado nacional y la pro‐
ducción competitiva orientada para insertarnos en un mercado globalizado
bajo el supuesto de que la información es virtualmente perfecta.
Las organizaciones son dominios importantes para el análisis crítico
de las esferas públicas y privadas. Las organizaciones están pasando por
un período crítico de autodiagnóstico para determinar sus capacidades y
competencias que les permitan no solamente su sobrevivencia, sino tam‐
bién asegurar cierta continuidad a sus operaciones y funciones en un mer‐
cado global. Una política crítica debe respaldar la idea de trabajo organi‐
zacional. La dinámica de la economía ha hecho obsoletos muchos meca‐
nismos a nivel micro para la administración de los costos organizaciona‐
les. Las organizaciones pueden ser vistas como unas economías en minia‐
tura en las cuales la propiedad de los activos conlleva el poder de los di‐
rectivos para definir las reglas del juego.
Las organizaciones, sobretodo las empresas, son creadas para reducir
los costos de transacción asociados con el uso de los sistemas de precios.
Sin embargo, Riordan y Williamson42 en su discusión sobre la economía
de los costos de transacción y la elección organizacional anticiparon que la
elección organizacional puede estar influenciada por la búsqueda de la
eficiencia y por la estrategia bajo una competencia de números pequeños.
Los análisis sobre la economía de los costos de transacción y de otros
acercamientos organizacionales a la administración estratégica no incor‐
poran el conflicto estratégico. Nickerson y Bergh43 sugieren que la elección
de gobernabilidad para una transacción intermedia puede estar condicio‐
42 M. Riordan, M. y O. E. Williamson (1985), “Asset specificity and economic organization”, Interna‐
tional Journal of Industrial Organization, número 3: 365‐378.
43 A. Jack Nickerson and Richard Bergh Vanden (1999), ʺEconomizing in a context of strategizing:
governance mode choice in Cournot competitionʺ, Journal of Economic Behavior & Organization, Vol.
40, 1‐15.
74
UAM – IFE – IET
nada por los atributos, tanto por la misma transacción como por conside‐
raciones estratégicas en la transacción empresa‐cliente. Por lo tanto, para
estos autores, economizar y estrategizar son actividades relevantes a la
elección organizacional.
Los conceptos de los costos de transacción de la historia económica, de
acuerdo con North,44 ayudan en los análisis de las relaciones entre el go‐
bierno y el mercado y en los diferentes arreglos institucionales que existen
para subsanar las llamadas fallas tanto del mercado como del sector pú‐
blico, justificando hasta cierto punto las intervenciones del gobierno. Los
diferentes trabajos de North (1981, 1990, 1993)45 analizan los incrementos
de los costos de transacción y coordinación como resultado de una cre‐
ciente complejidad de la actividad económica y los avances tecnológicos y
organizacionales que impactan en los arreglos institucionales. Allen46 de‐
fine los costos de transacción como los recursos necesarios para transferir,
establecer y mantener los derechos de propiedad, los cuales llegan a ser
más completos y extensivos cuando se acercan a cero.
Una teoría parcial de la firma integra aspectos de organización interna
con la teoría de los derechos de propiedad (Holmstrom47). Esta teoría hace
énfasis en la contratación incompleta y en los derechos de decisión resi‐
dual en lugar de los contratos imperfectos y los costos de la agencia que
dan mayor claridad al significado de propiedad como una característica
definitoria del mercado. El cuestionamiento de fronteras entre mercado y
organización permite analizar las interacciones y las competencias así co‐
mo las formas de complementación en la asignación de individuos‐ tareas
y en los incentivos individuales.
Los costos de transacción están representados por los costos de las nego‐
ciaciones, contratos relacionales, demandas legales, etc. Bajo derechos de
propiedad perfectamente especificados, con cero costos de transacción, los
mercados operan perfectamente. De acuerdo con el enunciado del Teorema
de Coase, si los derechos de propiedad se especifican completamente y los
costos de transacción son cero, la asignación de los recursos será eficiente.
44 D. North (1981), Structure and change in economic history, New York, New York: Norton.
45 D. North (1981), Op. Cit.; D. North (1990), Institutions, institutional change and economic performance,
Cambridge, Cambridge University Press; D. North (1993), ʺInstitutions, transaction costs and pro‐
ductivity in the long runʺ, paper presented to Eighth World Productivity Congress, Stockholm, May.
46 D. W. Allen (1991), “What are transaction costs?”, en R.O. Zerbe and V. P. Goldberg (eds.), Re‐
search in law and economics, Vol. 14, pp. 1‐8, Greenwich, CN: JAI Press.
47 Bengt Holmstrom (1999), “The firm as subeconomy”, The Journal of Law, Economics and Organiza‐
tion, Vol. 15, núm. 1, pp. 74‐102.
75
De acuerdo con Adler,48 la confianza como un mecanismo de coordinación
del modo organizacional comunidad reduce considerablemente los costos
de transacción los riesgos de la agencia.
El concepto de eficiencia de un sistema económico es definido por Co‐
leman49 sólo dentro de una distribución particular de recursos, una asig‐
nación constitucional de derechos y recursos. Si las externalidades son in‐
ternalizadas y los costos de transacción son reducidos a cero, ese sistema
logra la eficiencia, pero si los derechos se asignan diferentemente a perso‐
nas con diferentes intereses, entonces la eficiencia resultante varía. Sin
embargo, en la realidad esta situación ideal enunciada en el Teorema de
Coase no existe debido a las fallas del mercado. Las fallas del mercado
pueden ser definidas como las desviaciones de lo óptimo con respecto a la
operación de un sistema de precios que no es costoso (Zerbe y McCurdy,
1999)50. El concepto de falla de mercado es usado por la teoría marginalis‐
ta para describir situaciones en las que por alguna razón se violan los su‐
puestos que garantizan las proposiciones centrales. El análisis marginalis‐
ta de las fallas del mercado identifica dos estados: el primero enfocado a
los efectos externos, la competencia imperfecta y el enfocado a los bienes
públicos que dejan poco lugar para la intervención del Estado y muy poco
para la provisión estatal de bienes y servicios (Moudud and Zacharias,
1999).51 Sin embargo, en la realidad de muchos países con economías capi‐
talistas avanzadas el rol del Estado excedió las fronteras demarcadas por
la teoría marginalista.
Las fallas de mercado ocurren cuando éste no produce los bienes pú‐
blicos, inadvertidamente produce externalidades, da origen a monopolios
naturales, exenta a las partes por medio de asimetrías de información o
crea distribuciones no deseables de ingresos. Las externalidades surgen
cuando las partes efectúan transacciones. Las fallas del mercado desapa‐
recen cuando los costos del sistema de precios son cero. Pero este modelo
del mercado falla porque las externalidades son definidas por los costos
de transacción y porque los costos de transacción son ubicuos. Las exter‐
nalidades son definidas por los costos de transacción como el valor neto
de la externalidad que constituye la frontera más baja de los costos de
48 Paul S. Adler (1999), Market, hierarchy, and trust: the knowledge economy and the future of capitalism,
Version mimeo, University Of Southern California.
49 J. S. Colemán (1993), “Properties of rational organizations”, en S. Lindenberg & H. Schreuder (eds.),
Interdisciplinary perspectives on organization studies, Oxford, England, Pergamon Press, pp. 79‐90.
50 Zerbe O. Richard y McCurdy E. Howard (1999), “The failure of market failure”, Policy Analysis
Management, Vol. 18, núm. 4, 558‐578.
51 Jamee K Moudud and Ajit Zacharias (1999), The social wage, welfare policy, and the phases of capital
accumulation, The Jerome Levy Economics Institute.
76
UAM – IFE – IET
transacción asociados, es decir, los costos de transacción nunca serán más
bajos que el impacto monetario neto de la externalidad. Estos costos de
transacción nunca serán cero y serán iguales o mayores que el valor neto
de la externalidad. Las externalidades se presentan en cualquier momento
que haya ineficiencias en las leyes que afectan los mercados.
En la organización de las transacciones pueden elegirse entre colocarlas
en el mercado o localizarlas dentro de una empresa, de acuerdo a Coase
(1937).52 Las empresas, caracterizadas como jerarquías administrativas, son
una forma particular de organización, la cual se contrasta con otras formas
diferentes, como el mercado, para administrar intercambios o transacciones
entre las diferentes partes involucradas. En el mercado, las transacciones
ocurren sin la supervisión de los administradores. Según Simon (1951),53 la
característica distintiva de una empresa es el uso de la autoridad. Las em‐
presas pueden considerarse como microeconomías donde la propiedad de
los activos otorga el poder a los directivos y dueños para definir las reglas
del juego en la toma de decisiones. Sin embargo, Alchian y Demsets (1972)54
sugieren que la característica distintiva de una empresa es el monitoreo de
los insumos más que los productos.
Las empresas existen porque pueden reducir los costos de negociación y
establecimiento de términos y condiciones de intercambio relativas a las
transacciones del mercado. Las jerarquías permiten una mejor adaptación
que la contratación entre partes autónomas. La adaptación es importante
porque las consideraciones de eficiencia con frecuencia requieren que se
hagan ajustes en la distribución de las ganancias en una relación de inter‐
cambio, cuando las relaciones de intercambio cambian. Las jerarquías son
capaces de resolver las disputas surgidas del intercambio por FIAT como un
último recurso, en donde el FIAT no es disponible para gobernar los contra‐
tos del mercado. En contraste, en las contrataciones del mercado, una parte
puede usar la ley y el sistema legal oportunamente para ʺhacer esperarʺ una
parte contractual (Williamson, 1975, 1985; Klein, 1993; Argyres y Liebes‐
kind, 1999).55
52 Coase, R. (1937), “The nature of the firm”, Económica 4, pp. 386‐401.
53 Simon, Herbert (1951), “A formal theory of the employment relationship”, Econométrica, 19, pp. 293‐305.
54 Alchian, Armen, and Harold Demsetz. (1972), “Production, information costs, and economic Or‐
ganization”, American Economic Review 62, pp. 777‐795.

55 Williamson, O.E, (1975), Markets and hierarchies: analysis and antitrust implications, New York, Free.
Klein, B. (1993), ʺContracts and incentives: the role of contractual terms in assuring performanceʺ, In
L. Werin & H. Wijkander (Eds.), Contract economics, Cambridge, MA: Blackwell, Press, pp. 149‐172.
Argyres, Nicholas S.; Liebeskind, Julia Porter (1999). ʺContractual commitments, bargaining power,
77
Más cuestionable es el concepto de la eficiencia económica que se le
asocia con ʺla vigencia del ideal democrático con un aparato productivo
que garantiza la competencia, el crecimiento y la elevación de los niveles
de bienestar socialʺ, según Berruga (1997).56 Sin embargo, la globalización
económica ha incrementado las amenazas y los riesgos que no pueden re‐
solver las instituciones de bienestar social. Cuando un sistema económico
opera con altos niveles de ineficiencia, su estructura se vulnera y aumenta
su inestabilidad, repercutiendo en el debilitamiento de su gobernabilidad.

2. MERCADO CONTRA ESTADO

El largo debate existente entre los diferentes sistemas económicos (socia‐
lismo contra capitalismo), se caracteriza por la polarización de las funcio‐
nes del Estado contra las del mercado. En estos sistemas económicos, el
ser humano se hace “objeto” del poder del Estado o del mercado. El deba‐
te se ha centrado en un espectro de las formas institucionales de las eco‐
nomías del mercado puro, los mercados regulados, el socialismo del mer‐
cado y las jerarquías puras en la forma de las economías de planificación
central. Las soluciones propuestas van entre un extremo que reclama la
intervención directa del Estado en las actividades económicas (economía
socialista), al otro extremo, en el que el mercado con sus mecanismos de
precios reclaman plena libertad para el ejercicio de sus funciones (econo‐
mía capitalista).
Entre estas dos propuestas extremas existen las intermedias como la
del “socialismo democrático”, el “socialismo del mercado” y la del “mer‐
cado social”, sólo por mencionar algunas. Tanto el Estado comunista tota‐
litario como el Estado nacionalista popular han resultado inviable. El so‐
cialismo del mercado se refiere, por ejemplo, a un modelo de economía en
que los trabajos del mercado eran simulados, más que la existencia de un
mercado real. Sin embargo, esta tipología es muy genérica, y lo que se acep‐
ta es la simplificación de que existen muchos modelos de capitalismo. Lo
que existen son opciones, no tanto alternativas, a la economía capitalista.
Screpanti57 hace una clasificación de las formas institucionales del capitalis‐
mo en función de las estructuras de la gobernabilidad de la acumulación y
and governance inseparability: incorporating history into transaction cost theoryʺ, Academy of Man‐
agement Review, vol. 24, núm. 1, 49‐63.
56 Berruga Filloy, Enrique (1997), ʺGlobalismo y fragmentaciónʺ, Nexos núm. 239, noviembre.
57 57 Screpanti, Ernesto (1999), Op. Cit.
78
UAM – IFE – IET
de los regímenes de la propiedad privada. La propiedad privada es la regla
fundamental sobre la que se fundamenta el mecanismo del mercado.
El modelo de Estado de Bienestar fue implementado en muchos países
durante varias décadas de este siglo, mediante políticas públicas y decisio‐
nes de gobernabilidad que iban desde posturas keynesianas que favorecían
un intervencionismo estatal, hasta posiciones extremas socialistas en donde
el Estado asume control total del mercado. La nacionalización de las empre‐
sas, basado en ideales socialistas o comunistas, ha sido un fenómeno recu‐
rrente en los países en desarrollo. Habermas (1998)58 acierta en un punto que
finalmente resulta ser muy discutible cuando afirma que en las actuales di‐
mensiones, las funciones del Estado de bienestar social sólo pueden cum‐
plirse cuando pasan del Estado nacional a unidades políticas que se adelan‐
tan en cierta medida a una economía transnacionalizada.
La influencia de la Nueva Derecha y los trabajos académicos de Hayek,
Friedman y la Escuela Austriaca de economía en la década de los ochenta,
inclinó las decisiones en favor de un sistema económico basado en las libres
fuerzas del mercado. La Escuela Austriaca enfatiza la teoría subjetiva del
valor a diferencia de la teoría clásica de la economía política que enfatiza la
teoría objetiva del valor. Probablemente el economista y filósofo político
Hayek es el más influyente en el neoliberalismo. Es famoso el debate que sos‐
tuvo Hayek con Keynes acerca del intervencionismo. Keynes argumentó la
existencia de fallas para entender el papel que las tasas de interés y el capital
juegan en la economía de mercado. Milton Friedman sigue las propuestas de
Hayek y junto con otros prominentes economistas norteamericanos forma la
escuela Americana Neoliberal con varias corrientes: la Escuela de Chicago, la
teoría de la elección pública, la teoría del capital humano. Hayek previno de
los peligros políticos del socialismo, como el totalitarismo que surge que sur‐
ge de la naturaleza planeada de las instituciones económicas y se preocupa
por restaurar el liberalismo clásico en una sociedad libre, la cual incluye al
mercado libre como su principal institución.
La orientación del Estado hacia el bienestar obstaculiza el desarrollo
del mercado, consume la riqueza e infringe los derechos ciudadanos; asi‐
mismo en detrimento de la acción centrada en el papel del Estado como
promotor del desarrollo y crecimiento económico y el bienestar de la so‐
ciedad. En este nuevo modelo económico definido por una relación hacia
adentro de separación entre el mercado y el Estado y hacia fuera por la
integración a los procesos de globalización económica, e implementado
con algunas diferencias en las políticas económicas. En términos genera‐
58 Habermas, Jürgen (1998), “Nuestro breve siglo”, Nexos núm. 248, agosto.
79
les, la primera fase de reformas del Estado estuvo marcada por un des‐
mantelamiento del mismo Estado y por el reforzamiento de una economía
antiestatista.
Sin embargo, en un entorno de globalización, el Estado tiene problemas
para garantizar el bienestar de los ciudadanos que se encuentran desem‐
pleados, marginados o excluidos socialmente. En otras palabras, las institu‐
ciones que garantizan el bienestar social se han vuelto disfuncionales. Los
apoyos del Estado para el bienestar social quedaron desvirtuados cuando se
destinaban preferentemente a una clase media y no a los pobres y margina‐
dos, quienes verdaderamente lo necesitaban. Pero el nuevo orden propuesto
por la globalización tampoco ha creado las instituciones que resuelvan los
grandes desajustes que genera y que enfrenten los costos sociales. Igual que
antes, el sistema de asistencia social del Estado ayuda a ciertos sectores em‐
presariales y otros estratos sociales que han sido debilitados por las fuerzas
de la globalización, pero no a quienes lo necesitan por su condición de ser
marginados del desarrollo.
Por tanto, en una economía capitalista, los modos en que se organiza la
actividad económica tales como los roles de los mercados, las jerarquías, las
alianzas inter‐firma y los gobiernos, se han vuelto más complejos. En las
economías en desarrollo, son las fuerzas libres del mercado las que orientan
sus objetivos de crecimiento económico y su desarrollo social, la propuesta
de los países capitalistas desarrollados, aunque no señalen cómo lograr el
equilibrio de un desarrollo sustentable en el logro de estos objetivos. Por
supuesto que aquí el concepto de desarrollo sustentable está enfocado hacia
la obtención de una racionalidad de medios‐fines, según el concepto Webe‐
riano. En un sistema de libre mercado, por ejemplo, no existe forzamiento
para la producción de acuerdos sobre cualquier cosa, de tal forma que cual‐
quier acción puede ser tomada, pero ajustándose a esta racionalidad en la
relación medios‐fines. Mientras, el sistema socialista pregonaba que los me‐
dios de producción y distribución debían ser propiedad y administradas
por el Estado en substitución del mercado.
El progreso económico se logra no solamente mejorando la eficiencia
dentro de una asignación constitucional de los derechos y mediante cam‐
bios en las reglas que definen la eficiencia con los consecuentes cambios
en la asignación constitucional de derechos sobre los recursos. La suposi‐
ción de que las políticas públicas comunes de varios Estados‐nación sobre
la integración de los mercados, representan para estos Estados‐nación
mayor eficiencia y mayores beneficios que pueden modelarse bajo la si‐
metría del clásico dilema del prisionero, no es del todo clara.
80
UAM – IFE – IET
Sin embargo, la eficiencia de un mercado puede estar limitada por al‐
tos grados de incertidumbre que complican el cálculo del valor potencial
de los recursos, la perversidad de los costos de transacción que distorsio‐
nan las percepciones de la naturaleza de recursos disponibles y su grado
de accesibilidad y las presiones de la competencia. Las organizaciones y
las empresas pueden balancear las limitaciones institucionales impuestos
a los mercados mediante el debilitamiento, la reposición y la modificación
de los incentivos del mercado, redefiniendo la motivación y la eficiencia
de las actividades económicas en las que influyen. Cuando esto sucede, el
concepto de eficiencia se modifica, de ser una eficiencia de asignación a
una eficiencia adaptativa (Moran y Ghoshal, 1999).59
Los métodos para evaluar la elección entre los mercados y las jerarquí‐
as como modos de creación y asignación de recursos no pueden ser usa‐
dos para evaluar la elección entre gobiernos y jerarquías o entre gobier‐
nos o mercados. Incluso, dentro de las economías basadas en el mercado,
el marco de referencia institucional y las percepciones del papel de los
gobiernos, jerarquías y mercados entre sí, difieren, junto con una reacción
a las fallas organizacionales.
El imperativo del capitalismo sobre la globalización económica ha sido
ampliamente reconocido, pero los sistemas de organización eficaces para
llevarla a cabo no son del todo muy claros. En esta forma, el mercado ad‐
quiere importancia tanto en términos económicos como culturales, dando
sentido a criterios de eficiencia, productividad, legitimidad, transacciones
y relaciones interpersonales, etc. Los mercados operan en un medio polí‐
tico. La aplicación de una política económica neoliberal que favorece el
libre mercado ha generado una mayor desigualdad, pobreza y exclusión.
Las investigaciones empíricas, hasta ahora, no evidencian una simple
asociación entre los cambios en la apertura comercial y los cambios en los
cambios en las desigualdades, y sin embargo, en muchos países la des‐
igualdad se ha elevado con los procesos de integración de estos países con
la economía global. En otros casos de países, la desigualdad ha caído con
la apertura económica, abonando a favor del argumento de que, en térmi‐
nos generales, una mayor apertura eleva los ingresos per cápita de los po‐
bres y, por tanto, el ingreso de los pobres. No obstante, la distribución del
ingreso per cápita entre países ha llegado a ser más desigual en las últimas
décadas y, por supuesto, las diferencias se reflejan en su población.
59 Moran, Peter y Ghoshal, Sumantra (1999), ʺMarkets, firms and the process of economic Develop‐
mentʺ, Academy of Management Review, vol. 24, núm. 3, pp. 390‐412.

81
Los gobiernos neoliberales no han podido reorientar las instituciones

para lograr una distribución más justa y equitativa en los beneficios de la
globalización. El capitalismo consiste en no más que un modo de produc‐
ción en el cual formalmente se recluta libremente el trabajo por empleado‐
res regulares de empresas que compiten en el mercado por la obtención
de utilidades (Runciman 1995).60 Las implicaciones son obvias: ¿cómo se
pueden hacer predicamentos democráticos que postulen la igualdad polí‐
tica bajo condiciones de una economía que intrínsecamente favorece la
desigualdad?
Al nivel de economías nacionales se exhiben variaciones sustanciales en
el significado de asignaciones del mercado basadas en los precios, la política
industrial y las relaciones de los negocios con el Estado (Appelbaum and
Henderson, 1995).61 Al mercado se le objeta que está profundamente enraiza‐
do en principios que promueven la competencia y la codicia entre los seres
humanos, que conduce a la explotación y a la profundización de las des‐
igualdades. El mecanismo sobre el que se organiza la globalización es el de
una selección permanente en un contexto de competencia entre los principa‐
les factores de la producción, como por ejemplo, entre el trabajo y el capital,
con mayores ventajas para éste último por la movilidad que le proporcionan
los mismos procesos de globalización. La orientación de una política econó‐
mica de crecimiento hacia fuera basado en la competitividad para poder in‐
sertarse en los mercados internacionales, ha limitado la capacidad redistribu‐
tiva del Estado y como resultado se han incrementado los índices de pobreza.
No hay que olvidar que el concepto de pobreza es un concepto relativo.
Las elecciones económicas sobre el consumo y la inversión individuales
son influidas por las variables sociales, culturales, institucionales, etc. Esta
ambigüedad se manifiesta más claramente en la necesidad que tienen los
ciudadanos para mantener lealtades separadas. Por un lado, a sus propias
tradiciones e instituciones y, por otro, a las características de una cultura in‐
ternacional que rápidamente se desarrolla (Ireland and Hitt, 1999).62

3. UN ESTADO MUTANTE

60 Runciman, W.G. (1995), ʺThe ʹtriumphʹ of capitalism as a topic in the theory of social selectionʺ,
New Left Review núm. 210.
61 Appelbaum, Richard and Henderson, Jeffrey (1995), ʺThe hinge of history: Turbulence and trans‐
formation in the world economyʺ, Competition & change, vol. 1, núm. 1.
62 Ireland, R. Duane and Hitt Michael A. (199), ʺAchieving and maintaining strategic competitiveness in
the 21st Century. The role of strategic leadershipʺ, Academy of Management Executive, vol. 13, núm. 1.
82
UAM – IFE – IET
En la era de la globalización el Estado‐nación está en crisis; ésta lo empuja
a su transformación, acotada como un componente de los procesos de
“reestructuración global” asociados con la emergencia de un capitalismo
transnacionalista. Ya no es el Estado‐nación modelado como un actor que
tiene coherencia y un destino propio dentro de una jerarquía de poder in‐
ternacional, y como resultado de una racionalidad de intereses. Por otra
parte, la presencia activa del Estado en las diferentes actividades econó‐
micas polariza el debate de las funciones del mercado, el Estado y la so‐
ciedad en la asignación de los recursos y se dan diferentes interpretacio‐
nes acerca del papel óptimo de los gobiernos.
Sin embargo, hay que reconocer que este debate está perdiendo vali‐
dez debido a que las fronteras y divisiones entre Estado, mercado y socie‐
dad son más fluidas y porosas. Las fronteras entre las empresas y los Es‐
tados son todavía más permeables que aquellas entre los Estado‐nación,
tanto porque cada persona que pertenece a la empresa es al mismo tiempo
ciudadano de al menos un Estado‐nación. No obstante, los Estados nación
son los representantes exclusivos de la ciudadanía, lo que los hace ser di‐
ferentes de otros agentes tales como los organismos públicos o privados
internacionales, las empresas transnacionales y multinacionales, las orga‐
nizaciones no gubernamentales, etc.
Incluso en los Estados de Bienestar más desarrollados, las diferencias
estructurales del gasto en materia de bienestar eran muchas, pero eran
más importantes las diferencias institucionales entre los Estados de bien‐
estar universalistas financiados directamente de los impuestos y los sis‐
temas ʺcorporatistasʺ con un enfoque a las contribuciones de empleadores
y empleados. Las diferencias estructurales e institucionales entre aquellos
Estados de Bienestar con altos niveles de protección social obstaculizaron
las políticas de relaciones sociales e industriales por acuerdos internacio‐
nales (Scharpf, 1997).63 Muchos países que aplican el modelo de Estado de
Bienestar toman una actitud paternalista con respecto a la sociedad, asu‐
miendo la toma de decisiones de gobernabilidad, formulando e imple‐
mentando políticas que correspondían al ámbito de la sociedad y descui‐
dando la promoción de una cultura política basada en la democracia. La
democracia capitalista se manifiesta de formas y modelos muy diversos
en la organización de las interrelaciones Estado‐mercado, incluyendo el
estado de Bienestar.
63 Scharpf, W. Fritz (1997), ʺIntroduction: the problem‐solving capacity of multi‐level governanceʺ,
Journal of European Public Policy núm. 4, december, pp. 520‐538.
83
Los supuestos fracasos del Estado de Bienestar o Estado Keynesiano por
no representar ya los intereses del capitalismo globalizador, requieren de
mutaciones radicales. El nuevo Estado surge a partir de propuestas de polí‐
ticas monetaristas y de una economía política neoliberal‐ortodoxa por las
Escuelas de “Chicago” y de Stanford”. Este nuevo paradigma se fundamen‐
ta en el supuesto de que los agentes económicos actúen correctamente, con
conocimiento de causas y son progresistas socialmente. La estrategia fun‐
damental es limitar la participación del Estado en la economía. El capitalis‐
mo global socava el poder absoluto del Estado y rinde la dualidad existente
entre público‐privado y economía‐política que presiona al Estado nación a
renunciar a su función de mantener el bienestar social, contradictoriamente
cuando la sociedad necesita la protección contra los excesos del mercado.
Por otro lado, la soberanía nacional se debilita cuando están incrementándo‐
se las relaciones de interdependencia entre los diferentes países del mundo.
Tanto el keynesianismo como el monetarismo tienen como fundamen‐
to la teoría clásica en materia de políticas de estabilización económica.
Cuando el keynesianismo no fue capaz de dar respuesta a los problemas
económicos de los años setenta en Inglaterra debido a las presiones del
mercado, a la reconfiguración de las bases sociales del Estado y al cam‐
biante clima de las ideas y opiniones domésticas (Baker, 1999),64 entonces
comenzó su reemplazo por el monetarismo. En su Teoría General Keynes
sostiene que “una economía de iniciativa privada que emplea dinero, in‐
tangible o fiduciario necesita ser estabilizada y, por tanto, ello sería posi‐
ble a través de políticas monetarias y fiscales adecuadas.
En contraste, los auténticos monetaristas son de la opinión de que no
existe una verdadera necesidad de estabilizar la economía o de que, en
caso de que la hubiera, esto no podría realizarse, ya que las políticas esta‐
bilizadoras probablemente se incrementarían en vez disminuir esa estabi‐
lidad (Alcántara Meixueiro, 1998).65 Cuando el keynesianismo entró en
crisis, las prescripciones monetaristas sirvieron de fundamento a los for‐
muladores de las políticas públicas, bajo la perspectiva dominante de que
las políticas económicas nacionales se ajustan de acuerdo a los requeri‐
mientos de la economía mundial en transición.
El argumento de la irreversibilidad de los procesos de globalización
está permeando la reforma del Estado y los nuevos diseños de sus funcio‐
64 Baker, Andrew (1999), “Nébuleuse and the ‘internationalization of the state’ in the UK? The case
Of HM Treasure and the Bank of England”, Review of International Political Economy núm. 6, Spring,
pp. 79‐100.
65 Alcántara Meixueiro, Enrique. (1998), “El neoliberalismo: repliegue estatal forzoso. Un nuevo en‐
foque teórico (perdido)”, Quórum, año VII, núm. 63, noviembre‐diciembre, pp. 135‐146.
84
UAM – IFE – IET
nes. Muchas de las funciones que originalmente corresponden al Estado‐
nación están siendo transferidas a instancias supranacionales debido a
una presión exagerada que ejercen los procesos de globalización. Esta su‐
pranacionalidad tensiona al Estado‐nación buscando espacios más allá de
las fronteras físicas y culturales, aunque no lo deja vacío del todo. En rea‐
lidad los procesos de globalización, por un lado, están desmantelando las
instituciones y funciones del Estado, pero, por otro lado, está apoyando
su recomposición mediante nuevas instituciones y funciones. Territorio,
moneda, fuerzas armadas, etc., están en constantes procesos de cambio.
Un análisis de las finanzas internacionales y los servicios corporativos
puede ayudar a mostrar las diferencias entre el papel del Estado en las
formas anteriores de internacionalización y de la actual globalización de
las actividades económicas evidentes en algunos sectores económicos
(Sassen, 1995). La composición de la propiedad corporativa tiene un papel
importante en la creación y el sostenimiento del crecimiento económico a
largo plazo, lo cual tiene una fuerte implicación en la teoría del crecimien‐
to endógeno (Gylfason et al, 1999)66.
Las Naciones‐Estado han estado siempre presentes y juegan un papel
importante en el desarrollo económico al hacerse responsable de la repro‐
ducción de las condiciones necesarias para la acumulación del capital y para
la legitimación de los arreglos sociales y políticos asociados con la obtención
de riqueza y poder en un sistema económico. Los Estados‐nación se adaptan
a la evolución misma de las formas que el desarrollo capitalista le impone.
La forma en que los recursos son obtenidos y usados determina hasta cierto
punto el tipo de desarrollo económico, el cual consiste en un proceso inter‐
activo para la creación y realización de valor, a través de las diferentes com‐
binaciones de recursos e intercambios (Moran y Ghoshal, 1999).67 Lo impor‐
tante de esta combinación de recursos y los intercambios que se realizan es
el resultante crecimiento económico que tiene que trasladarse en mejora‐
miento de los niveles de calidad de vida de la población.
Para promover este crecimiento y desarrollo económico, el gobierno
tiene que embarcarse en programas de desarrollo social que garanticen
ciertos derechos y libertades, políticas públicas que combatan el hambre,
la insalubridad, el analfabetismo, la tiranía de los gobiernos no democrá‐
ticos, etc. Si las naciones pobres quieren ser competitivas, no pueden ig‐
norar los males sociales que les aquejan. Si el desarrollo desigual perma‐
66 Gylfason, Thorvaldur; Herbertsson, Tryggvi Thor; Zoega, Gylfi (1999), Ownership and growth, pa‐
per unpublished.
67 Moran, Peter y Ghoshal, Sumantra (1999). Op. Cit.
85
nece como una característica del sistema mundial, la estratificación parece
incrementarse dentro de las naciones industrializadas (Habermas, 1974;
Offe, 1975; Appelbaum y Henderson, 1995).68 Los Estados pro‐activos per‐
manecen centrales al crecimiento y a la prosperidad económica, mientras
que la economía, que parecer ser caótica, demanda por un mayor papel de
la regulación supranacional.
El papel de las agencias estatales subnacionales como socios de empre‐
sas y asociaciones de negocios energizan las redes de acción económica ubi‐
cadas localmente; es una de las formas para apoyar el crecimiento económi‐
co y el desarrollo social. Pero este desarrollo económico y social desigual es‐
tá muy lejos de un verdadero desarrollo sustentable, sólo delimitado por
una cultura propia local y por una moralidad económica. Es un desarrollo
económico que privatiza los beneficios y socializa los costos. El propio con‐
cepto de desarrollo sustentable debe estar relacionado con la competitividad
de la economía, el nivel de desarrollo social y por un modelo de nación.
El cuestionamiento sobre la legitimidad del papel que el gobierno de‐
be tener para intervenir el mercado y en los asuntos privados es muy an‐
tiguo, y, en términos generales, se acepta como respuesta normativa y
como una justificación que el gobierno interviene en el mercado cuando
éste falla en sus funciones. Apareció inicialmente como una forma de ex‐
plicación en términos económicos del por qué la necesidad de que los go‐
biernos eleven su gasto. Sin embargo, no existe una teoría normativa que
sea satisfactoria con respecto a las funciones apropiadas del gobierno en
una economía mixta, es más bien resultado de estudios empíricos. Por
tanto, el modelo de las fallas del mercado también falla, como cualquier
otro modelo deductivo, porque no deriva suficientemente de lo empírico,
no es suficientemente inductivo, y sólo se fundamenta en métodos de en‐
tendimiento que derivan proposiciones específicas de principios generales
sin mucha atención de los hechos observados.
Los analistas de las políticas públicas consideran que las fallas del
mercado y la existencia de externalidades dan una justificación necesaria,
aunque no suficiente, de las intervenciones gubernamentales. El concepto
de fallas del mercado es aplicable a circunstancias donde la persecución
del interés privado no conduce a un uso eficiente de los recursos de la so‐
ciedad o a una distribución justa de los bienes de la sociedad. La interven‐
68 Habermas, J. (1974), Legitimation crisis. Boston: Beacon Press. Offe, C. (1975), ʺThe theory of the
capitalist state and the problem of policy formationʺ, en Leon N. Lindberg, Robert Alford, Colin
Crouch and Claus Offe (eds), Stress and contradiction in modern Capitalism. Lexington: D.C. Health.
Appelbaum, Richard and Henderson, Jeffrey (1995), Op. Cit.

86
UAM – IFE – IET
ción gubernamental puede realizarse cuando muestra que una política

genérica menos intrusiva no puede ser utilizada o cuando no pueda dise‐
ñarse efectivamente un contrato privado para tratar de resolver la falla
del mercado (Weimer y Vining, 1992).69
Sin embargo, muchos gobiernos de los Estado‐nación, por ejemplo, es‐
tán tomando la actitud hacia la pobreza de dejar las manos libres al merca‐
do, sustentándose en la premisa de que la globalización económica derra‐
mará un mayor crecimiento económico y por consecuente el incremento en
los ingresos que disminuirán los niveles de pobreza. El informe del Banco
Mundial “Crecimiento es bueno para el pobre” relaciona uno a uno los in‐
gresos de la quinta parte más baja de la población con el producto domésti‐
co bruto per cápita y argumenta que el ingreso de todos los sectores crece
proporcionalmente en la misma tasa. El estudio enfatiza que los beneficios
de la apertura comercial son los mismos para los pobres que para la econo‐
mía total. Las investigaciones empíricas sobre los efectos del empleo en la
liberalización comercial en los países en desarrollo confirman que los costos
potenciales de la apertura comercial pueden ser reducidos o aumentados
por el contexto de las políticas en las cuales la reforma se efectúa.
La pobreza, al igual que la riqueza, tiene sus causas estructurales en el
desarrollo. Habrá que comparar los beneficios de la intervención guber‐
namental con el riesgo de que los problemas de principal‐agente en el sec‐
tor público se hagan mucho más difíciles. La eficiencia de la intervención
del gobierno en los términos de Kaldor‐Hicks se fundamenta cuando los
costos de intervención son menores que los beneficios. Es decir, la inter‐
vención del gobierno es más eficiente cuando los beneficios que se obtie‐
nen son mayores que los costos que se implican. Se asume que una falla
del mercado es una condición necesaria para una intervención eficiente.
Es decir, la condición suficiente de la intervención gubernamental se de‐
termina cuando el impacto económico de la regulación es mayor en los
términos de beneficios que de costos, cuando las ganancias sobrepasan los
daños y perjuicios.
El análisis costo‐beneficio de la regulación puede determinar el impac‐
to económico de la política social, lo cual recibe menos atención que el
presupuesto de gastos gubernamental. De esto se sigue que los que for‐
mulan las políticas públicas, hasta donde les sea posible deben cuantificar
y comparar los beneficios y los costos cuando se tomen decisiones de in‐
Weimer, D.L., & Vining, A.R. (1992), Policy analysis: Concepts and practice, 2nd ed., Englewood Cliffs,
69
NJ: Prentice Hall..
87
tervención y de regulación. La investigación (Hahn, 1998)70 sugiere que la
regulación y la intervención de los gobiernos pueden ser ampliamente y
significativamente mejoradas, de tal manera que obtengan mayores bene‐
ficios, salvar vidas por ejemplo, con menos recursos. Frankel (1995)71 por
ejemplo, sugiere que en aquellas situaciones donde se involucran bienes
públicos, el gobierno puede estar en una mejor posición que el sector pri‐
vado para operar una empresa. No obstante, en términos generales, el Es‐
tado‐nación pierde poder y soberanía, no solamente por las empresas
transnacionales, sino por el avance del sector privado.
Los costos de transacción proveen el marco conceptual y el método para
justificar la naturaleza de la acción colectiva, y explican las relaciones entre el
gobierno y el mercado. La intervención gubernamental es óptima cuando sus
costos de transacción son [igual a] cero y no se presentan problemas de prin‐
cipal‐agente. En general, […] el gobierno puede reducir los costos de transac‐
ción privados o sus propios costos de provisión, […] a pesar de que exista o
no una externalidad. Los análisis de los costos de transacción llaman la aten‐
ción a las características que le dan al gobierno una ventaja relativa sobre
otras instituciones en su habilidad para bajar los costos de transacción, tales
como el poder de coerción. Weber (1978)72 define al gobierno como una insti‐
tución que monopoliza el uso de la fuerza o los poderes de coerción sobre un
territorio dado. La intervención del Estado debe desarrollar aquellas funcio‐
nes en las que el poder de coerción le da ventaja absoluta.
Por otro lado, el relativo éxito que han logrado las economías orientadas
por el mercado, ha sido [una] forma en la cual el Estado y los mercados sis‐
temáticamente interactúan. Ni el mercado, ni el Estado, ni cualquier otra ins‐
titución económica, son perfectos como mecanismos de coordinación. Cada
institución tiene sus costos y beneficios y es, por lo tanto, mejor que otras ba‐
jo ciertas condiciones y peor bajo otras condiciones, observa Chang (1994).73
Los gobiernos de los países tienen asignadas funciones en diferentes grados y
niveles de responsabilidad, dependiendo de sus sistemas políticos, de sus
fuerzas demográficas, ingreso, riqueza y preferencias de la gente por la pro‐
70 Hahn W. Robert (1998), “Government Analysis of the benefits and costs of regulation” Journal of
Economic Perspectives, vol. 12, núm. 4, fall 1998, pp. 201‐210.
71 Frankel, T. (1995, Fall), Foreword. Symposium: A recipe for effecting institutional changes to
achieve privatization, Boston University International Law Journal núm. 13, pp. 295‐311.
72 Weber, M. (1978), Economy and society (G. Roth & C. Wittich, Eds.), Berkeley, University of Califor‐
nia Press.
73 Chang, H. J. (1994), The political economy of industrial policy, New York, St Martinʹs Press.
88
UAM – IFE – IET
visión pública de bienes y servicios (Aronson and Ott, 1991).74 Sin embargo,
entre las acciones que el gobierno puede establecer para reforzar las funcio‐
nes del mercado están la creación de instituciones que fortalecen los derechos
de propiedad privada y el aseguramiento de la aplicación de pesas y medi‐
das, etc. Estas acciones tienden a reducir los costos de transacción.
Tampoco resulta fácil determinar hasta qué grado los regímenes su‐
pranacionales y las administraciones nacionales necesitan modificar sus
agendas y prescripciones de las políticas en virtud de la creciente movili‐
dad de los recursos. En un extremo, la definición por una mayor función
de las instituciones del mercado para autoregular las formas de organiza‐
ción económica y la asignación de los recursos, y en el otro extremo, la
concepción neoestructuralista de las limitaciones del mercado como asig‐
nador óptimo de los recursos. La extensión y la forma de intervención e
involucramiento del gobierno son dependientes de la extensión y el carác‐
ter de las imperfecciones del mercado. Esta concepción fundamenta la res‐
ponsabilidad de la orientación del desarrollo económico de las socieda‐
des periféricas, la cual debe recaer principalmente en el Estado. Pero hasta
ahora, no se ha evaluado si la intervención estatal es más efectiva en cos‐
tos que el mercado que reemplaza. Por otro lado, la cultura puede ser un
substituto de la acción gubernamental.

4. LOS ROLES EMERGENTES DEL ESTADO

En un intento por crear una tipología de acercamiento a la organización
económica, Dunning (1997)75 identifica seis roles del gobierno en una eco‐
nomía orientada por el mercado: los intereses políticos y económicos del Es‐
tado [como] la principal justificación para la actividad económica (mercanti‐
listas); regular los asuntos de acuerdo a un orden natural (Fisiócratas); la
ʺmano invisibleʺ de los mercados como el mejor [mecanismos de] asigna‐
ción de los recursos (clásicos y neoclásicos); un activo y participativo papel
del Estado en todos los aspectos de los asuntos económicos (economía socia‐
lista); el bienestar social de la comunidad y la distribución del dividendo
nacional (economía de bienestar); libertad personal y contra la intervención
del Estado (contractarianismo); y la falta de confidencia en la eficiencia y en
74 Aronson, J. R. and Ott, A. F. (1991), “The growth of the public sector”, in D. Greenaway, M.
Bleaney and I. M. T. Stewart (eds), Companion to contemporary economic thought, London and New
York, Routledge, pp. 523‐46.
75 Dunning, John H. (1997), “Governments and the macro‐organization of economic activity: An his‐
torical and spatial perspective”, Review of International Political Economy núm. 4, Spring, pp. 42‐86.
89
la justicia social de la economía del mercado, que justifican las intervencio‐
nes del Estado (Estructuralismo).
Los nuevos roles emergentes en las responsabilidades del Estado inclu‐
yen las formas en que éste afecta al mercado. El nuevo Estado emergente es
un Estado capitalista neoliberal que se ha convertido, al decir de Cox
(1992),76 en la “correa de transmisión” de los intereses globales a los nacio‐
nales. Por lo tanto, el nuevo Estado es una agencia para el ajuste de las polí‐
ticas económicas nacionales y las prácticas de las exigencias percibidas de la
economía global. Esto puede apreciarse con el crecimiento de las agencias
estatales que cada vez más se conectan con la economía global. Sin embargo,
Baker (1999)77 no está de acuerdo con esta noción del Estado. En todo caso,
la metáfora no captura la complejidad de la relación entre los procesos de
globalización y el Estado.
El Estado emergente está transitando de un Estado interventor a un
Estado facilitador de las actividades del sector privado. Pero en este trán‐
sito se está descuidando el combate a los problemas de la pobreza, la
marginación y la exclusión social. El nuevo modelo simplemente ignora la
necesidad de desarrollar un sistema social más justo y eficiente, con las
instituciones que lo garanticen. Hasta ahora, la instrumentación de pro‐
gramas de estabilización y ajuste macroeconómicos ha dejado un fuerte
impacto en los segmentos más pobres de la sociedad, lo que hace urgente
que se realicen arreglos institucionales que hagan inversiones sociales pa‐
ra legitimar los roles emergentes del Estado.
Tres principios sirven de fundamento para legitimar los diferentes roles
del Estado en una sociedad. Siguiendo a Camou (1998),78 estos tres ʺprinci‐
pios legitimadoresʺ del desarrollo y del progreso de los individuos en la
sociedad son: en primer término, el ʺprivatistaʺ, que se fundamenta en la
libre iniciativa y la competencia abierta; el principio ʺcompensadorʺ, que
fundamenta la protección a través de compensaciones que debe dar el Es‐
tado a los grupos sociales más vulnerables; y, finalmente, el principio de
ʺbienestarʺ, que justifica la intervención del Estado para satisfacer las ne‐
cesidades apremiantes de grandes grupos de la población que carecen de
bienes y servicios básicos.
76 Cox, Ronald W. (1995), ʺCorporate coalitions and industrial restructuring: explaining regional
trade Agreementsʺ, Competition and change, vol. 1.
77 Baker, Andrew (1999), “Nébuleuse and the ‘internationalization of the state’ in the UK? The case
Of HM Treasure and the Bank of England”, Review of International Political Economy núm. 6, Spring,
pp. 79‐100.
78 Camou, Antonio (1998). ʺGobernabilidad y democracia en América Latinaʺ, Nexos 241, Enero de
1998, pp. 105‐111.
90
UAM – IFE – IET
Desde otro punto de vista, un enfoque filosófico/ideológico refleja la
naturaleza de la sociedad y la forma correcta, más que eficiente, de cómo
la actividad económica debe ser organizada. El punto de vista del costo‐
beneficio de las formas organizacionales alternativas (mercados, jerarquí‐
as, comunidades) parte de la consideración de que en una situación de
perfecta competencia, los mercados son el mejor instrumento para la asig‐
nación de recursos escasos. Tal parece que la tendencia dominante en la
ola de cambios de las formas organizacionales apuntan hacia una hibridi‐
zación de formas de jerarquías y mercados, las cuales introducen los in‐
centivos de los mercados en las organizaciones y jerarquías que controlan
el manejo de los activos en los mercados.
La forma del mercado se fundamenta en el mecanismo de los precios pa‐
ra coordinar oferentes competitivos y compradores anónimos. Con mercan‐
cías estándar, derechos de propiedad y precios marginales se promete op‐
timizar la producción y la distribución: la dinámica de la competencia, la
provisión y la demanda llevan el precio a un bienestar social que es un óp‐
timo de Pareto, en el cual ningún bienestar se incrementa sin que se reduzca
el de otro (Adler, 1999).79 Amartya Sen muestra cómo los derechos liberales
pueden producir resultados que cada individuo preferiría evitar, por lo tanto,
violando el principio de Pareto. Sen critica el “bienestarismo” (welfarism) por‐
que hace de los juicios morales una función sólo de la utilidad de los indivi‐
duos; lo define como el punto de vista que enjuicia la relativa bondad de los
estados de cosas alternativos, los cuales deben estar basados exclusivamente
en —y tomados como— un incremento de la función de las respectivas colec‐
ciones de las utilidades individuales de estos estados (Sen, 1999).80 Sin em‐
bargo, la teoría del bienestar no necesita asumir que el bienestar social para
una población dada es igual a la suma de las utilidades individuales.
Chang (1999)81 presenta un ejemplo de una función de bienestar que
puede incorporar principios de justicia y aun cumplir con el principio de
Pareto, demostrando que éste por sí mismo no necesariamente implica que
se tenga que abandonar principios de justicia, imparcialidad y tolerancia li‐
beral. La teoría de la justicia puede incorporar el principio de Pareto y pue‐
de generar además una lista jerarquizada completa de alternativas, tanto
como una función utilitaria de bienestar social puede. Para ello, necesita de
instituciones morales fuertes con respecto al principio de tolerancia liberal y
que además respete el principio de Pareto.
79 Adler, Paul.S (1999). Op. Cit.
80 Sen, Amartya (1999), “Democracy as a Universal value”, Journal of Democracy núm. 10, pp. 3‐17.
81 Chang, H. J. (1994), Op. Cit.
91
La sola justificación de la intervención externa es que, de una manera
u otra, los mercados fallan en el desempeño del óptimo de Pareto. Las ra‐
zones de las imperfecciones del mercado más importantes que afectan los
niveles de precios y el desarrollo, entre otros, son las distorsiones de las
estructuras del mercado en oligopolios y monopolios, la recesión del mer‐
cado interno, las externalidades y la beneficencia social. Además, se con‐
sidera también las deficiencias en la infraestructura física, el desempleo
estructural, los cuellos de botella que aumentan los costos de producción
y distribución, las instituciones y los costos de transacción y coordinación,
y la tecnología y el cambio organizacional.
El papel del Estado en el desarrollo económico ha cambiado radical‐
mente desde la crisis de la década de los ochenta y se ha acelerado con los
procesos de globalización. Pero la reducción de funciones del papel del
Estado en la política económica no es una condición suficiente para el
habilitamiento de otras instituciones. El bienestar fue evaluado como la
distribución de un producto social neto sobre las bases de ciertas funcio‐
nes que los ciudadanos cumplían y de derechos derivados de ciertos roles
personales. Las necesidades en materia económica eran medibles y capa‐
ces de ser comparadas interpersonalmente dentro de un espacio público
de ciudadanía. Se enfatizó la titularidad de las asignaciones dentro de un
concepto de distribución económica contrastada con las diferentes nume‐
raciones asociadas con estimaciones de gastos e ingresos agregados que se
centraban en un concepto de ciudadanía activa e individualista.
Ahora se insiste en que los Estados subjetivos no pueden ser compara‐
dos, pero que las operaciones de “la economía” son concebidas como una
entidad largamente autónoma gobernada por sí misma, reguladas para
hacer disponible las satisfacciones individuales que persigan los individuos
(Brown, 1997).82 Un individualismo y un libre mercado han dado por resul‐
tado compradores y vendedores monopolísticos agrupados en corporacio‐
nes transnacionales monopolísticas e impersonales.
La Nueva Macroeconomía Clásica, aliada de la Nueva Derecha y el con‐
servatismo, que se apoyan en la teoría de la elección pública, [… según] los
trabajos de Buchanan y Tullock (1962),83 favorece el establecimiento de re‐
glas constitucionales para controlar las acciones del Estado, limita sus inter‐
82 Brown, Nicholas (1997), “ ‘A sense of number and reality’: economics and government in Austra‐
lia, Economy and Society, vol. 26, núm. 2, mayo 1997, pp. 233‐256.
83 Buchanan, J.M. and Tullock, G. (1962), The calculus of consent: logical foundation of constitutional De‐
mocracy, Ann Arbor, University of Michigan Press.
92
UAM – IFE – IET
venciones y reduce su crecimiento (Gilbert and Michie, 1997),84 aunque es
dudosa la aseveración de que [ella] se apoya en el trabajo de elección públi‐
ca de Buchanan. Puesto que los niveles de intervención del gobierno son al‐
tos en la mayor parte de las economías, la Nueva Macroeconomía Clásica
apoya las acciones tendientes a establecer reglas que gobiernen la elección
de las políticas, las cuales considera son no efectivas en su generalidad. Por
ejemplo, Buchanan argumenta a favor de reglas que restringen la acción del
gobierno a fin de limitar la coerción de individuos ya sea a través de las ac‐
ciones propias de otros individuos o a través de acciones colectivas por me‐
dio del gobierno.
La Nueva Macroeconomía Clásica es un acercamiento instrumentalista
que llama por reglas de las políticas bajo el supuesto básico de que los
mercados trabajan y que la intervención del gobierno es superflua y gene‐
ralmente el responsable de los problemas macroeconómicos. La interven‐
ción incontrolada del Estado en el mercado crea incertidumbres que cau‐
san inflación y es responsable de los ciclos de los negocios. Por lo tanto,
concluyen los autores, las reglas son preferibles a la discreción. Pero la no‐
intervención del gobierno en la economía, es lo mejor.
De un Estado activo que intervenía en la racionalidad del desarrollo
económico, de acuerdo con Salazar Xirinachs,85 se ha pasado a “...un am‐
biente intelectual de profundo escepticismo acerca de los motivos, las
habilidades y la conveniencia de la intervención estatal, y a una reafirma‐
ción de las bondades de las fuerzas del mercado y de la iniciativa indivi‐
dual y privada”. El elemento central de este nuevo orden es la interven‐
ción del Estado sobre una base diferenciada en la complejidad de la nueva
economía. Así, por ejemplo, Buchanan (1991)86 no niega el papel del go‐
bierno cuando centra su atención en la posibilidad de las fallas del mer‐
cado y la tendencia a expender el nivel de intervención del gobierno. En
este sentido, las reglas son diseñadas para afectar el proceso de gobierno.
Por otro lado, la Nueva Macroeconomía Clásica considera la interven‐
ción del Estado como ineficiente y las reglas como los medios para limitar
y reducir hasta lo posible la intervención del gobierno. El gobierno ya no
es más un lugar para las simples estructuras de los flujos de materiales
planeados. El manejo de los asuntos públicos requiere de un acercamiento
altamente diferenciado en las cuales las decisiones finales se toman sobre
84 Gilbert, Evan and Michie, Jonathan (1997), ʺNew classical macroeconomic theory and fiscal rules:
some methodological problemsʺ, Contributions to Political Economy núm. 16.
85 Salazar Xirinachs, “El papel del Estado y del mercado en el desarrollo económico”, en El desarrollo
desde dentro.
86 Buchanan, J.M. (1991), Constitutional Economics, Oxford, Basil Blackwell.
93
la base de una cascada de decisiones preliminares (Köning, 1998).87 Esta
revaluación del papel del Estado se encuentra “... estrechamente asociada
con una revaluación de las estrategias y mecanismos para promover el
desarrollo y lograr la reactivación económica...”, en los términos de Sala‐
zar Xirinachs. Sin embargo, la limitación de las funciones del Estado en
materia de economía política no garantiza el adecuado funcionamiento de
otras instituciones.
El gobierno del Estado‐nación, despiadadamente sometido a los emba‐
tes de las fuerzas económicas transnacionales y a una revolución tecnoló‐
gica de la información, no debe sucumbir fácilmente a las presiones, y
menos renunciar a sus funciones de mediadores entre la sociedad y el
mercado frente a los enormes retos que estos cambios globales significan.
Por el contrario, ante el enorme reto que representan las fuerzas de los
procesos de globalización informática y económica, los Estado‐nación de‐
ben fortalecer sus estructuras mediante la reorganización y el refinancia‐
miento de las instituciones del Estado‐nación necesarias para establecer la
nueva gobernabilidad entre la sociedad y el mercado. Con ello, se debe
apoyar un desarrollo que se sustente en una profundización de la demo‐
cracia y solidaridad social.

5. LAS NUEVAS FORMAS DE GOBERNABILIDAD DEL ESTADO

Las nuevas formas de gobernabilidad de un Estado‐nación ampliamente
insertado en la globalidad deben traducirse en políticas públicas que po‐
sibiliten una relación positiva entre el crecimiento económico y el desarro‐
llo social. El crecimiento económico que pueda derivarse de los procesos
de globalización tiene que acompañarse de un conjunto complejo de polí‐
ticas entre las que se deben incluir la asistencia financiera y técnica multi‐
lateral proveniente de organismos e instituciones globales, así como en‐
causamiento para la transferencia y ayuda bilateral a los países menos
desarrollados.
La práctica de políticas públicas y una política económica que pro‐
muevan un crecimiento económico que provea los recursos para sostener
una política social capaz de mejorar la equidad en la distribución de los
beneficios, es un requisito necesario, aunque no suficiente para ampliar
las opciones y oportunidades al pleno desarrollo humano. Además, las
87 König, Klaus (1998), ʺThree worlds of public administration modernizationʺ, International Journal
of Organization Theory and Behavior núm. 1, pp. 481‐520.
94
UAM – IFE – IET
políticas públicas deben orientar y apoyar los procesos de transformación
que la sociedad misma impulsa e incorporar a la ciudadanía y a la socie‐
dad en los beneficios y oportunidades y no solamente en el traslado de los
costos de estos cambios. El progreso y desarrollo de los países requiere
además del Estado de Derecho, probidad financiera, estabilidad política,
la ausencia de conflictos y de un marco legal que estimule las inversiones
domésticas y foráneas.
El desarrollo de la democracia y el desarrollo integral de la sociedad
son dos factores importantes para avanzar en las nuevas formas de la go‐
bernabilidad sustentadas sobre la base de un Estado‐nación eficaz y con
un liderazgo político fuerte y un ejercicio de la autoridad delimitado por
las instituciones que articule las diversas fuerzas y armonice los intereses.
Todavía el Estado nacional constituye la base territorial para sostener la
gobernabilidad y la democracia como los primeros recursos para legiti‐
marse y para delimitar la ciudadanía misma que representan. Frente a los
retos de competitividad que plantea la globalidad, un Estado‐nación con
estas características es el mejor diseño para la incorporación y la expresión
de las expectativas de la sociedad y para conectarlas con los cambios del
ambiente globalizador.
Con las transformaciones económicas ocurren [otras]: políticas, sociales y
culturales. La organización económica de las sociedades democráticas ha
quedado delimitada por las diferentes funciones que desempeñan los go‐
biernos, ya sea como iniciador, supervisor del sistema económico y árbitro
en las disputas que surgen entre los diferentes agentes económicos. Estas
funciones se consideran especiales y de responsabilidad única para gobier‐
nos, o bien como dueño de activos, participante e influenciador de la forma
en que los recursos son asignados, funciones que son frecuentemente reali‐
zadas por las instituciones tanto del sector público como del privado. Cual‐
quier sociedad moderna debe ser un equilibrio ajustado de una mezcla de
instituciones del sector privado y del sector público que regule y redistribu‐
ya los recursos y que además experimente la autorganización.
Para mantener un nivel de gobernabilidad en la organización económica
de una sociedad y conseguir los objetivos sociales, se requiere equilibrar estas
dos funciones de los gobiernos con las funciones de otras instituciones, como
el mercado mismo, por ejemplo. Este dilema de disfuncionalidad y desequi‐
librio de las relaciones entre Estado y mercado es delimitado por Orive
(1997)88 cuando anota que ʺel mercado funciona con competencia, pero la co‐
operación exige el papel activo del Estado... como promotor y catalizador de
88 Orive, Adolfo (1997), Para una política económica de Estado, inédito, México, octubre de 1997, p. 12.
95
acuerdos entre los actores económicos y sociales que el mercado por sí mis‐
mo no garantiza... un papel más allá de ser el simple corrector de las fallas del
mercado sin por ello volver a ser el actor dominanteʺ.
El mercado puede ser el principal asignador de recursos, pero el Esta‐
do puede crear las condiciones de equidad y justicia para que las necesi‐
dades de los más pobres sean satisfechas. Sin embargo, es difícil delimitar
la frontera entre el mercado y el Estado, las cuales cambian constantemen‐
te, cargándose a un lado o a otro y ha sido el tema central de luchas políti‐
cas e ideológicas que trastornan al mundo y modifican drásticamente a la
humanidad, causando muchas de las veces enormes daños y desigualda‐
des. La acción de un Estado fuerte que apoya a empresas pequeñas y me‐
dianas puede fortalecer un sistema económico con una política social más
justa y equitativa. Sin embargo, en las relaciones entre el Estado y las em‐
presas, estas últimas mantienen su primacía sobre el Estado.
Appelbaum y Henderson (1995)89 sostienen que las compañías tendrán
una presión creciente a niveles nacional e internacional a fin de formular
estrategias corporativas que sean determinantes para lograr objetivos que
tomen en cuenta la naturaleza de las estructuras de la gobernabilidad. El
grado en el cual las compañías son capaces —en algunos casos incluso
interesadas— de institucionalizar la innovación como el mayor objetivo
de su operación, es centralmente importante no sólo para el desempeño
económico nacional, sino también para el grado en que pueden construir‐
se sociedades más igualitarias y prósperas.
Así pues, no es sorpresa que las transformaciones económicas han traído
consigo cambios políticos, sociales culturales y psicológicos, los cuales tie‐
nen que analizarse no solamente en sus actores, estructuras y procesos, sino
también desde el punto de vista del ciudadano, a efecto de delimitar la ur‐
gencia que tiene el Estado para atender las exigencias de una ciudadanía
más capaz para deliberar y tomar decisiones. Decir que los principios de‐
mocráticos […] sólo se manifiestan en un modelo económico ʺneoliberalʺ,
resulta una falacia, de tal forma que de la misma afirmación esos principios
se convierten en antidemocráticos.
La existencia de principios democráticos y de libre mercado tampoco
es garantía de un modelo de desarrollo social legitimado. De hecho, no
existe todavía una economía pura de mercado donde la democracia esté
totalmente consolidada. Lo que existen son democracias con diferentes
grados de intervención estatal en la economía para garantizar a los ciuda‐
danos ciertos bienes públicos, tales como la educación, salud, vivienda,
89 Appelbaum y Henderson (1995), Op. Cit.
96
UAM – IFE – IET
etc. Por otro lado, la democracia está siendo delimitada por los cambios
tecnológicos y el industrialismo.
De acuerdo con Linz y Stepan (1996),90 la consolidación de la democra‐
cia requiere de ʺla institucionalización de un mercado políticamente regula‐
do. Esto requiere de una sociedad económica que, a su vez, requiere de un
Estado efectivo. Aun un objetivo tal como estrechar el alcance de la propie‐
dad pública (por ejemplo, la privatización, como una actividad del Estado,
que requiere una buena participación institucional) en una forma legal y or‐
denada, es llevado a cabo con mayor eficacia por un Estado fuerte que por
uno débil. El deterioro económico provocado por la incapacidad del Estado
para desempeñar funciones regulatorias básicas en buena medida conjuga
los problemas de la reforma económica y la democratizaciónʺ.

J. Linz y Al Stepan, (1996), ʺToward consolidated democraciesʺ, en Journal of Democracy, núm. 2,

90
abril, p. 22.
97

98
UAM – IFE – IET

LA SOCIEDAD CIVIL EN LAS NUEVAS
FORMAS DE GOBERNABILIDAD

José Gpe. Vargas Hernández
Centro Universitario del Sur, Universidad de Guadalajara,
Prol. Colón SN, Cd. Guzmán, Jalisco, 49000, México
Telefax: +52 341 41 25189
E‐mail: jvargas@cusur.udg.mx

RESUMEN

Este trabajo tiene como objetivo analizar las relaciones existentes entre la sociedad
civil y la emergencia de nuevas formas de gobernabilidad en Latinoamérica en un am‐
biente de globalización económica.

Palabras clave: Sociedad civil, nuevas formas de gobernabilidad.

1. INTRODUCCIÓN

E
l ser humano es un ser eminentemente social, que busca establecer
lazos de identidad y amistad con otro. En establecimientos organi‐
zacionales, los diversos grupos de personas usan estos lazos para
apoyos sociales y para la consecución del trabajo (Mehra, Kilduff y
Brass, 1998). La sociedad civil es la forma de autoorganización social más
natural y orgánica de todas las formas de organización. La sociedad civil
se encuentra según Wolfe (1989) en “familias, comunidades, redes de
amistad, conexiones solidarias en los lugares de trabajo, voluntarismo,
grupos espontáneos y movimientos”.
99
Como un sistema hegemónico en las naciones del mundo, el capita‐
lismo destruye las formas de organización social y económica diferencia‐
das que se oponen a su dinámica, para imponer una forma única de orga‐
nización social y de la producción. Una sociedad civil vigorosa fortalece al
gobierno democrático. El Estado se transforma mediante procesos de de‐
mocratización y por la forma en que la sociedad civil se organiza para ga‐
rantizar la fundamentación política.

2. GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA Y ESTADO NACIONAL.

Los procesos de globalización económica afectan la democratización de
las estructuras del Estado. Los procesos de globalización económica son
inextricables e interdependientes de las instituciones y los procesos socia‐
les y políticos, como en el caso de las relaciones de los Estados y el Esta‐
do‐nación. El debate sobre la relación entre la globalización económica y
el Estado nacional presenta dos frentes. Un primer frente se enfoca a con‐
siderar la gobernabilidad del Estado nación como rebasada por la globali‐
zación económica y un segundo frente que sigue considerando que el Es‐
tado nación no solo retiene sus funciones reguladoras, sino que continúa
siendo el principal promotor del desarrollo y el soporte de las relaciones
internacionales de los pueblos.
Sin embargo, al menos en los Estados latinoamericanos es muy
difícil determinar que los procesos de gobernabilidad como los procesos
de democratización sean un efecto de la globalización. A diferencia del
trabajo, el capital transnacional no se encuentra regulado, pero actúa so‐
bre aquél mediante arreglos institucionales que lo sujetan al control direc‐
to de los Estados nacionales. La participación de los diferentes actores po‐
líticos y sociales, y los agentes económicos mediante procesos de distribu‐
ción de poder para solucionar los conflictos de intereses, incide en la for‐
mación de los arreglos institucionales. Los arreglos institucionales que li‐
mitan el desarrollo de la sociedad son el resultado de los conflictos distri‐
butivos del poder para tener acceso a los beneficios de los bienes en pro‐
piedad privada o colectiva.
De acuerdo con Bardham (2001), “los arreglos institucionales de una
sociedad son a menudo el resultado de conflictos distributivos estratégi‐
cos entre diferentes grupos sociales, y la desigualdad en la distribución
del poder y los recursos puede a veces bloquear el realineamiento de estas
instituciones hacia formas conducentes al desarrollo de todos”. Rodrik
(1998) demuestra que los costos de los shocks externos se multiplican por
100
UAM – IFE – IET
los conflictos distributivos generados y disminuye la productividad de los
recursos de la sociedad.
Así, el Estado nacional no solamente protege sino que también pro‐
mueve el desarrollo del poder del capital transnacional con el apoyo de
las instituciones supranacionales. El Estado nacional se ha convertido en
un instrumento de colaboración del desarrollo del capitalismo transnacio‐
nal. Los gobiernos de los Estados imperialistas transnacionales y las insti‐
tuciones financieras internacionales de mayor influencia comparten un
concepto del desarrollo global y del alivio de la pobreza centrado en la
expansión económica sin límites de los mercados abiertos y de la liberali‐
zación del comercio.
La elite capitalista transnacional requiere de procesos reguladores para
estabilizar al sistema capitalista. Las elites económicas que gobiernan en
las democracias de mercado realizan campañas intensas para convencer a
la ciudadanía mundial en el mito de un poder sin precedentes. La super‐
estructura formada por las instituciones transnacionales diseña las políti‐
cas que los Estados nacionales deben implementar. El Estado queda así en
cautiverio, atrapado en la red de los intereses de los grupos nacionales
dominantes que buscan la transnacionalización de la acumulación de sus
capitales, mediante la penetración de las estructuras del poder del capita‐
lismo global.

3. ESTRUCTURA DE REDES DE LA SOCIEDAD CIVIL

Powell (1990) distinguió la red organizacional de los mercados y las jerar‐
quías. La creciente complejidad en los medios ambientes que enfrentan las
organizaciones provoca estructuras internas crecientemente diferenciadas
y complejas, tales como las estructuras de redes para compartir diferentes
tipos de información, datos, conocimientos y activos, en donde el funcio‐
namiento de cualquier parte de la estructura se entiende en función de
las demás. Las redes involucran una inversión en las relaciones, un senti‐
do de beneficio mutuo, un nivel de confianza y un nivel de coordinación.
En contraste a las jerarquías, las redes no se mantienen juntas a través de
las relaciones de empleo o administradas sobre la base de reglas y rutinas
burocráticas.
El impacto político de la comunidad como una forma en que la sociedad
se organiza para lograr sus fines señala el cambio de una sociedad goberna‐
da por un sistema de democracia representativa a una democracia participa‐
tiva donde la participación directa de los ciudadanos tiene más relevancia.
101
La evolución de la organización política de la sociedad en comunidades or‐
ganizadas se orienta para lograr sus fines mediante la práctica de una de‐
mocracia participativa que apoya al Estado para administrar el interés pú‐
blico. La organización del esfuerzo y el conocimiento de la comunidad re‐
presentan un potencial significativo para la promoción de su propio desa‐
rrollo. En una burocracia, el objetivo es codificar el conocimiento valioso tan
rápido como sea posible. Las burocracias convencionales se organizan para
reflejar el principio de especialización. En el nuevo enfoque se organiza a las
personas más como activos a desarrollarse y recursos estratégicos renova‐
bles que como costos a controlar y partes de operación reemplazables.
En una economía basada en objetos físicos la organización logra retor‐
nos del despliegue de su conocimiento para ofrecer mejores productos.
Las rentas económicas pueden ganarse por la empresa que crea nuevo co‐
nocimiento y lo mantiene para su propio beneficio en un pseudomonopo‐
lio. La estructuración es un proceso de madurez gradual y especificación
de papeles, conductas e interacciones de las comunidades organizaciona‐
les, cuyas fronteras y patrones de conducta no son siempre del todo fijas,
sino que están bajo definición y sujetas a revisión y defensa.
El capital social se distribuye desigualmente en los diferentes grupos
socioeconómicos que forman parte de la sociedad civil dependiendo de
los niveles de educación e ingreso existentes. El capital social fortalece las
relaciones y capacidades de la sociedad civil. La sociedad civil se organiza
en forma política fuera del Estado. Es de hecho, un forma de organización
de la sociedad que es anti‐política, con interese demasiado fragmentados.
El concepto prevaleciente de sociedad civil es [el de] un sistema de
asociaciones civiles autorreguladas, descentralizadas y voluntarias, basa‐
das en una vida moral, y organizadas en forma autónoma del Estado. El
concepto sociedad civil, de acuerdo con Razcón (2002), como medida para
contener los sectarismos ideológicos, se volvió “compañero del neolibera‐
lismo en la medida en que se convirtió en la conciencia crítica del nuevo
modelo económico, mientras el rechazo a la lucha por el poder se tradujo
en fundaciones, organismos no gubernamentales y civiles, basados fun‐
damentalmente en la filantropía. Surgió así la gran estructura de la finan‐
ciación con nuevos centros de poder, que sí establecieron vínculos concre‐
tos con los grupos de acceso al poder político del Estado. El concepto pre‐
dominante de sociedad civil nada tuvo que ver con la idea de Gramsci,
pues ella sí se conectaba con los partidos y las vías al poder a fin de cons‐
truir nuevas hegemonías en la sociedad, para transformar a ésta y a las
instituciones. Es decir, no es posible transformar una sociedad y el Estado
sin una idea o proyecto global sobre la economía, el Estado, las leyes; y la
102
UAM – IFE – IET
sociedad civil requiere instrumentos propios para organizarse y organizar
a todos los estratos de la sociedad.
La función central de las conductas y prácticas asociativas se funda‐
mentan en relaciones interdependientes de confianza mutua, reciprocidad
e intercambio en el desarrollo de nuevas formas de ejercicio de derechos
ciudadanos que se conquistan a través de luchas políticas y sociales y que
definen los derechos civiles que se originan del Estado y cuya burocracia
liberal es quien debe garantizarlos además. La jaula de acero de la buro‐
cracia está saturada de racionalidades teóricas, formales y prácticas. Se
pueden regular la economía y los intercambios partiendo del respeto a
los derechos, tanto a los derechos civiles y políticos como a los económi‐
cos sociales y culturales.
Esta referencia a los derechos fundamentales se vuelve cada día más
central en las movilizaciones y las reivindicaciones de los movimientos so‐
ciales del mundo. Los diferentes elementos que intervienen en la caracteri‐
zación de un movimiento social, incluyen: El comportamiento específico de
los actores individuales u organizacionales, las relaciones que los vinculan
estrecha y recíprocamente, la identificación y solidaridad de los movimien‐
tos que aseguran su persistencia aún cuando no tengan activismo.
Los movimientos sociales tienen un papel fundamental en las aporta‐
ciones de una contestación global mediante el establecimiento de redes
transnacionales que, luego de mitigar imaginables querencias etnocéntri‐
cas, pueden ofrecer un contrapeso a los procesos de globalización del ca‐
pitalismo neoliberal. La protesta en los tiempos actuales se caracteriza por
una madeja de organizaciones coordinadas en nuevas formas de organi‐
zación en red que enfatizan los códigos culturales y los roles de identidad
de las comunidades Las nuevas formas de protesta, movilización y orga‐
nización para el cambio social generan una fuerte expectación y atracción
en los medios y en la opinión pública, y no es menos el interés que des‐
pierta por parte del pensamiento social, tales como el enfoque de los nue‐
vos movimientos sociales (NMS). Lo que caracteriza a los nuevos movi‐
mientos sociales, afirma Rodríguez Girart (2002) es precisamente que “sus
prácticas de resistencia, de redefinición de la vida política, pública o coti‐
diana, se estructuran en torno a las condiciones y cartografías por las que
el poder actual se vehicula. Vemos que las condiciones para el control y la
uniformidad sirven también para constituir nuevas prácticas de libertad,
organización y alternativa. Como vemos, o veremos, estas redefiniciones
nutren la capilaridad y las transformaciones que experimenta el control y
el poder dominante, pero nutren también las formas y posibilidades de la
acción colectiva destinada a transformar la vida social”.
103
Los grupos que resisten al proyecto neoliberal se encuentran fragmen‐
tados y dispersos tanto en ideología, en política como en organización en
redes horizontales, de tal forma que su desunión para formular sus de‐
nuncias no representan un reto significativo al poder hegemónico. De
acuerdo con el análisis de Razcón (2002), el abandono de la lucha por el
poder de quienes mantuvieron la actividad en las comunidades y sus
problemas no sólo causó grave daño político e ideológico, sino que esta‐
bleció de facto una forma de convivencia con los poderes de la globaliza‐
ción: ʺustedes son el poder malo del gobierno; nosotros, el poder bueno
de lo pequeñoʺ. Rechazando ʺlo políticoʺ, concebido como sinónimo de
perversión, el pensamiento civil en resistencia se refugió en la estrechez
de las generalidades, hasta llegar al agotamiento teórico.
La teoría de acción colectiva delimita que el capital social formado por
redes de reciprocidad, cooperación voluntaria y compromiso, contribuye
a la formación de la comunidad. La composición de los nuevos movimien‐
tos sociales se presenta en un proceso de amalgamiento de elementos
cognitivos y relaciones de poder entre los individuos, grupos y organiza‐
ciones que se interrelacionan en estructuras segmentadas y multifacéticas
para constituir un colectivo.
Las nuevas formas de protesta son instrumentalmente mediáticas que
hacen uso de estrategias que exhiben las debilidades y flaquezas de los
actores mediante acciones descentralizadas, impulsadas y coordinadas
muchas de las veces espontáneamente por los nuevos movimientos socia‐
les. La mediación de las tecnologías de la información y la comunicación
en la sociedad contemporánea influye en el desarrollo de los nuevos mo‐
vimientos sociales mediante la regeneración de las temáticas que consti‐
tuyen el objeto mismo de la lucha política para ejercer mayores efectos
globales desde actividades locales. Las tecnologías de la información y la
comunicación contribuyen a afirmar y mantener lazos emocionales y de
identificación entre los diferentes actores políticos mediante redes de in‐
teracción que legitiman la transmovilización política. Además, facilitan
los contactos interactivos entre las diversas redes con heterogéneas encla‐
ves culturales y las movilizan a la acción colectiva. Los nuevos movimien‐
tos sociales emergen, se organizan y se desarrollan en función de sus in‐
fraestructuras y capacidades para establecer ciertos códigos de comunica‐
ción que facilita la acción colectiva mediante una articulación tecnológica
que comprime lo local con lo global. De acuerdo con Castells (2000), ʺla
conexión global‐local es la nueva forma de control y de movilización so‐
cial en nuestra sociedadʺ.
104
UAM – IFE – IET
La tecnología de la información y la comunicación articulan y tienden
el entramado de la estructura y funciones de las relaciones simbólicas pa‐
ra la organización de los movimientos para la acción colectiva mediante la
politización de la vida cotidiana.
Los nuevos movimientos sociales tratan de redefinir la historicidad en‐
frascándose en una lucha cultural para construir identidades colectivas me‐
diante la articulación de nuevos escenarios y nuevos proyectos sin que nece‐
sariamente se vinculen a intereses políticos. Las dimensiones espaciales y
temporales son modificadas por las tecnologías de la información y la co‐
municación, lo cual afecta las formas de acción colectiva y por tanto, la con‐
figuración de las identidades sociales y comunitarias. Diani (1990) analiza
estos efectos en las organizaciones que movilizan recursos de participación,
organizaciones que se centran en recursos profesionales y redes transnacio‐
nales para concluir que los movimientos sociales deben ser interpretados en
sus estructuras de redes y en sus procesos de construcción de identidades
sociales, políticas y culturales. Los nuevos movimientos sociales significati‐
vos problematizan la identidad y cuestionan nuevos estilos de vida y signi‐
ficados culturales más allá de inquietudes políticas y con énfasis en conoci‐
mientos, saberes y códigos culturales de especial importancia para las socie‐
dades actuales (Rodríguez Girart, 2002).
De acuerdo con Melucci (2001: 166), ʺla principal idea acerca de los ʹnue‐
vosʹ movimientos sociales está en relación con la necesidad de superar la
imagen de los movimientos como actores históricos unificados que desem‐
peñan un papel central en los conflictos estructurales. He subrayado el
hecho de que, debido a razones estructurales, la ubicación y los actores
implicados en conflictos sociales pueden ser más variables, centrarse más
en temas específicos y asumir un papel simbólico frente al resto de la so‐
ciedadʺ. Touraine (1991: 389) argumenta que un movimiento social “es
una acción colectiva orientada a la implementación de valores culturales
centrales contra los intereses e influencias de un enemigo definido en
términos de relaciones de poder”.
Un movimiento social es una combinación de conflictos sociales y de
participación cultural. La acción colectiva es una respuesta al problema
del individuo en las sociedades postindustriales cuyos recursos simbóli‐
cos aumentan el potencial de ʺindividuaciónʺ, de forma que favorecen la
autonomía, la autodefinición, la posibilidad del metaconocimiento y la
metacomunicación (Rodríguez Giralt, 2002). Sin embargo, según Melucci
(1998: 371), ʺel mismo movimiento por el que estos sistemas sociales dis‐
tribuyen estos recursos para la individualización sirve de manera simul‐
105
tánea para fortalecer las formas de control y transferirlas a ese nivel básico
en el que se da forma al significado y la identidad individualʺ.
Rodríguez Giralt (2002) argumenta que las tecnologías de la proximi‐
dad tienen un papel activo en la disolución de fronteras, han transforma‐
do la práctica, la organización y el discurso de los movimientos sociales
contemporáneos, tanto instrumental, organizacional y más profundamen‐
te ha dado origen a nuevos modos de relación y de comunicación, que
permiten la gestión de conocimientos, la creación de comunidades y el
intercambio de significados en otro régimen de relaciones. De acuerdo a
Rodríguez Giralt (2002) estos cambios permitirán argumentar que las lu‐
chas culturales y sociales contemporáneas, debido en parte al influjo tec‐
nológico, viran su sentido, pasando la política a la cosmopolítica actual la
que permite reunir actores muy diversos —incluso ontológicamente— en
un mismo escenario, precario y global, donde el intercambio de propie‐
dades, la negociación y las alianzas, por ejemplo entre humanos y no
humanos, es moneda común. Los componentes de una estructura de red
de intercambio comprenden una red de actores individuales o colectivi‐
dades, los recursos valiosos que se distribuyen entre estos actores y sus
oportunidades y relaciones de intercambio existentes (Ritzer, 1993).
La cosmopolítica asume que los entrecruzamientos entre cualquier tipo
de relación humana y cualquier clase de cuerpo, incluso lo no humano, con
el apoyo de tecnologías que permiten reunir actores muy diversos en un
mismo escenario global en relaciones permanentes e intensas para inter‐
cambio de propiedades, la negociación y las alianzas políticas, etc. Al abrir
espacios de participación política, los nuevos movimientos sociales tras‐
cienden el terreno de la política para situarse en acciones de la cosmopolítica
que permiten la elaboración permanente de compromisos que se sitúan en
los planos humanos y no humanos. Rodríguez Girart (2002) sentencia que
“si algún rasgo caracteriza a los nuevos movimientos sociales es precisa‐
mente ése: la continua reformulación de tal relación, y la (re)creación de
esos lazos gracias a la contribución de las denominadas TIC”.
En Latinoamérica se pueden encontrar movimientos a ras de suelo que
emergen de los grupos étnicos, las comunidades indígenas y los sectores
más explotados de la población, como el caso de la rebelión indígena de
Chiapas y la conciencia étnica del movimiento de afro‐brasileños. Los parti‐
dos políticos más controversiales, las organizaciones sindicales y campesi‐
nas, los nuevos movimientos sociales en Latinoamérica se han establecido
como fuerzas tanto a nivel local como nacional, a pesar de que muchos de
estos movimientos tienden a ser clientelistas con relaciones jerárquicas que
son una copia del medio ambiente político basado en el patronazgo y el ca‐
106
UAM – IFE – IET
ciquismo. La fragmentación y dispersión ideológica, política y organizativa
de los movimientos sociales de resistencia ha provocado una implosión del
pragmatismo al interior de los partidos políticos cuyo efectos supeditan la
democracia electoral a los intereses y prerrogativas de los grupos de la elite
político burocrática que tratan de mantener el poder estatal.
La principal causa de la crisis de los partidos políticos es el surgimiento
de formas no democráticas de legitimación que los vuelve incapaces de
promover los cambios sociales. El sistema de partidos no ha podido sustituir
las funcionales del presidencialismo como árbitro para la resolución de con‐
flictos y disputas que surgen entre los diferentes actores con intereses eco‐
nómicos, sociales y políticos. El sistema de partidos políticos entra en crisis
y son rebasados por una sociedad civil mas demandante y participativa, y
por los medios de comunicación que se asumen como actores políticos para
servir de intermediarios en las demandas de la sociedad.
El análisis de los nuevos movimientos sociales debe considerar la gran
heterogeneidad y diferencias y particularidades de su composición social
y sus interacciones en función de elementos contextuales que imprimen
dinámicas cambiantes a la lógica del comportamiento social. La perspecti‐
va americana de los nuevos movimientos sociales se centra en las eleccio‐
nes racionales y el cálculo de costes y beneficios para explicar la acción
colectiva con una orientación política, cultural, etc. La corriente europea,
pone un marcado énfasis en los procesos de identidad y su preeminencia,
poco racional, en toda acción colectiva. De acuerdo con Rodríguez Giralt
(2002), ambas aproximaciones ofrecen marcos de interpretación útiles e
interesantes de la acción colectiva, pero, lejos de resolver su ambición
holística, no han hecho más que multiplicar las paradojas e interrogantes
que se ciernen sobre la explicación de la acción colectiva.
Muchos de los nuevos movimientos han surgido de los movimientos y
partidos viejos, usando las nuevas tácticas y buscando el apoyo de la opi‐
nión pública internacional. Algunos de estos nuevos movimientos sociales
no solamente mantienen conexiones internacionales con movimientos simi‐
lares en otros países; también mantienen ligas con partidos políticos progre‐
sistas, agencias no gubernamentales internacionales y organizaciones reli‐
giosas internacionales, con quienes desean formar alianzas a fin de promo‐
ver temas específicos, así como metas más generales de justicia social, redis‐
tribución económica y democratización política. Estas estructuras alternati‐
vas y relaciones de poder emergen en oposición a las existentes. Por lo tan‐
to, en muchos casos no tienen éxito en la transformación de la naturaleza de
las relaciones de poder o no contribuyen como se espera en la construcción
de una sociedad más justa, democrática y equitativa.
107
Los movimientos sociales internacionales recientes capaces de comba‐
tir los poderes económico‐financieros, son los primeros signos del descu‐
brimiento colectivo de la necesidad vital del internacionalismo o, mejor
aún, de la internacionalización de los modos de pensamiento y de las
formas de acción. Las teorías de movimientos sociales, de procesos de ge‐
nética organizacional y las actividades emprendedoras que dan origen a
nuevas empresas, así como el trabajo empírico de los ecologistas sobre las
comunidades organizacionales y estudios de la sociedad y la ley, involu‐
cran la introducción de nuevos tipos de actores e intereses, nuevos reper‐
torios de acciones y nuevos arreglos estructurales, interacciones críticas
entre las instituciones y los individuos.
Son las mismas luchas políticas que en el ámbito del Estado‐nación cues‐
tionan la legitimidad de sus gobiernos pero no la legitimidad misma del Es‐
tado. Los límites de la legalidad no son los mimos de lo legítimo. Así, un
elevado desarrollo económico puede coexistir con un debilitamiento de las
relaciones de confianza y cooperación cívica (Grootaert, 1998). Las relacio‐
nes de confianza interpersonal, cooperación y compromiso cívico aprendi‐
das en asociaciones crean un capital social que influye en el desarrollo eco‐
nómico y el desempeño democrático de las instituciones.
El eslabón perdido entre los ámbitos micro y macro del desarrollo so‐
cial, sostiene (Lechner, 2000), es “una desventaja a la hora de analizar con‐
juntamente las relaciones de confianza generalizada y de asociatividad y,
por otra parte, las normas de reciprocidad y de compromiso cívico vigen‐
tes en la sociedad.” Las relaciones de confianza entre los individuos y el
compromiso cívico dependen de las oportunidades y las restricciones que
ofrece el contexto histórico‐social. La asociatividad y la confianza entre los
individuos en una sociedad, como condiciones del capital social están
disminuyendo debido en parte a la “destrucción creativa” de los procesos
de modernización e indican que están en proceso de transformación. We‐
ber define el espíritu del capitalismo como el conjunto de elementos éticos
que inspiran a los empresarios en sus acciones a favor de la acumulación
del capital. Así, el capitalismo establece una nueva relación moral de las
personas con su trabajo. En el análisis de Hayek, “el empresario trabaja en
un contexto de libre competencia, inversiones y precios adecuados al be‐
neficio esperado. El mercado proporciona al empresario información so‐
bre la oferta y la demanda, y las coordina. Los productores, independien‐
tes entre sí, reciben indicadores de los consumidores acerca de los bienes
que deben producir y a qué precios. Aspiran a vender bienes y prestar
servicios de la mejor manera posible, vendiéndolos al precio más barato
para atraer clientes. Es la smithiana mano invisible del mercado. El conte‐
108
UAM – IFE – IET
nido del Estado es sólo garantizar al mercado la posibilidad de ejercer su
función sin obstaculizar su trabajo y protegerlo de injerencias ajenas” (Es‐
tefanía, 2002).
Sin embargo, el desarrollo del capitalismo como sistema económico ha
degradado el desarrollo social. Los procesos de destrucción creativa del
capitalismo, según Schumpeter, explican con más acierto el desarrollo del
capitalismo internacional en su fase superior, la globalización, que la in‐
terpretación neoliberal de Hayek de que “el empresario, bajo su respon‐
sabilidad, decide qué produce, qué servicios ofrece y cómo lo hace; en la
actividad empresarial, es totalmente libre. El consumidor, por su parte, es
libre de elegir, de acuerdo con su renta, entre los valores y servicios que le
ofrece el empresario” (Estefanía, 2002). La exaltación del individualismo
es una característica de los procesos de modernización capitalista que tie‐
ne implicaciones en las propuestas de las instituciones democráticas, la
familia, etc. Esta perspectiva sociológica predijo correctamente la difusión
de las orientaciones occidentales modernas y las formas institucionales
para las tierras menos desarrolladas.
La escuela sociológica completa vino a enfocarse más tarde en esta di‐
fusión global de las formas institucionales del centro avanzado a la perife‐
ria del sistema internacional. No menos importante entre estas prediccio‐
nes fue la expectativa que los factores demográficos responderían a la
modernización y que en articular, las tasas de fertilidad declinarían. Los
resultados recientes han invalidado estas expectativas. Las teorías de la
modernización no predijeron bien otras consecuencias de estos procesos
de difusión. La reacción a los errores predictivos al acercamiento de la
modernización no surgió primero de la sociología norteamericana, sino de
su contraparte latinoamericana fuertemente influenciada por la economía
política marxista. Con estas raíces teóricas firmemente plantadas en la
economía política marxista, los trabajos sobre la dependencia dejaron de
lado todas las consideraciones de valores e ideas y culpó de la pobreza del
Tercer Mundo a las corporaciones multinacionales y sus gobiernos protec‐
tores. Desde este punto de vista alternativo, la modernización fue el vene‐
ro ideológico del capitalismo occidental, cuyas incursiones en el resto del
mundo lo mantuvo en un permanente retrazo. El subdesarrollo no fue el
pecado de una omisión de países en el margen d la industrialización mo‐
derna, sino activamente un proceso viejo en el cual los términos comercia‐
les fueron arreglado en detrimento de los Estados débiles productores de
bienes primarios (Portes, 1997). En cada región avanzada y plural por
igual, del sistema capitalista internacional, los procesos de adelgazamien‐
109
to industrial, reestructuración y relocalización han sido justificados por la
amenaza y demandas de la competencia global.
En vez de sostener el crecimiento económico y una mayor igualdad
social, la modernización de las sociedades del tercer mundo produjo va‐
rias consecuencias negativas no esperadas tales como el prematuro incre‐
mento de los estándares de consumo con muy poca relación a los niveles
locales de productividad; la bifurcación estandarizada entre las elites ca‐
paces de participar en el consumo moderno y masas concientes de ello
pero excluidas, presiones migratorias en tanto que los individuos y sus
familias buscan ganar acceso a la modernidad moviéndose directamente a
los países de donde proviene la modernidad (Portes, 1997). La expansión
de los procesos de una globalización mitificada ha contribuido a la exalta‐
ción de un nuevo individualismo, el cual, según (Giddens, 1999), “está
asociado a la disfumación de la tradición y de la costumbre en nuestras
vidas, un fenómeno relacionado con el impacto de la globalización enten‐
dida de un modo más amplio que la influencia de los mercados”.
La asociatividad de las organizaciones tradicionales formales dismi‐
nuye mientras se aumenta la participación en asociaciones con objetivos
específicos y claros. La asociatividad forma parte de las virtudes de los
ciudadanos que participan en la gobernabilidad democrática y limita los
excesos populistas, corporativistas y clientelares de los gobiernos.
Las políticas dirigidas a desregular los mercados, la privatización y la
liberalización el reforzamiento extraordinario de la negociación de un
grupo privilegiado de actores colectivos cuyas demandas gana acceso di‐
recto a los grupos de más altos del poder político‐burocrático guberna‐
mental. La gobernabilidad trasciende los meros problemas de la acción
gubernamental para proyectarse como un atributo social con capacidad
para delinear y dirigir un proyecto de desarrollo. La gobernabilidad tiene
varias dimensiones entre las cuales se cuentan la política, económica, so‐
cial, cultural, etc., las cuales se presentan en diferentes escalas: local, re‐
gional, nacional y global.
Por lo tanto, la calidad de la gobernabilidad democrática no solamente
está en disparejo con los fundamentos materiales de la ciudadanía sino que
estos experimentos democráticos frágiles también están en peligro porque
hacen caso omiso de las expectativas y razonables y legítimas de la pobla‐
ción, magnificando la fortaleza de la clase dominante como resultado de re‐
forzar el papel de las relaciones de poder no institucionalizadas (Boron,
1995). Es sintomático que la gobernabilidad democrática se construya sobre
una estructura de instituciones débiles que no pueden canalizar las deman‐
das de los nuevos movimientos sociales ni concretan acuerdos conforme a
110
UAM – IFE – IET
un proyecto de desarrollo. Los mecanismos de coordinación y comunicación
horizontal con la ciudadanía permiten la creación de un sistema complejo
de redes que facilita la participación democrática para la toma de decisiones
y para la implementación de las políticas públicas. La toma de decisiones
debe realizarse al más cercano nivel de la población involucrada.
Los derechos ciudadanos se conquistan a través de las prácticas demo‐
cráticas que resultan de una redistribución del poder político. Las redes de
poder atrapan a los ciudadanos y los somete a la lógica de una esfera de in‐
fluencias y competencias con altos costos para quienes optan por alternati‐
vas diferentes que implican la negación de las telarañas de poder. Ramos
(2001) concluye que la red de poder democrático se activa en un proceso cí‐
clico que fluctúa entre la mercantilización y la estatalización, la adhesión y
la apatía, la participación y la inhibición”. Los derechos políticos por el ré‐
gimen político y los derechos sociales por el aparato social del Estado y la
sociedad. Tanto el Estado como la sociedad son dos actores sociales que pro‐
mueven el desarrollo, el cual puede ser más justo y equitativo.
La sociedad civil se basa en normas de reciprocidad, confianza e inter‐
cambio mutuo que tienen lugar dentro de ciertos espacios institucionales
y median la relación entre los hogares y las instituciones que controlan, y
tienen el poder sobre los recursos económicos, políticos y culturales. Los
sistemas institucionales pueden limitar los alcances del crecimiento eco‐
nómico y el desarrollo social. La definición o el concepto de sociedad civil
implican recurrir a referencias filosóficas, económicas, políticas, sociales,
culturales, históricas, funcionales, etc. Los sistemas políticos tienen como
una de sus características la formación de mecanismos de interacción con
sus constituyentes.
La hegemonía del inmenso poder económico‐financiero de las grandes
corporaciones transnacionales penetra los sistemas políticos mediante el
ejercicio de un poder autoritario que monopoliza los mercados y los contro‐
la desde centros estratégicos de decisiones basadas en la lógica de la repro‐
ducción y acumulación del capital. El poder económico de las corporaciones
se expresa cuando de las 100 mayores economías del mundo, 51 son corpo‐
raciones globales y 49 son países. Las ventas combinadas de las 200 corpo‐
raciones más grandes, son mayores que las economías combinadas de todos
los países, por debajo de la novena economía del mundo y doblan los ingre‐
sos de cuatro quintos de la población más pobre de la humanidad, de
acuerdo a datos citados por Ortegón Espadas (2000). La dinámica de la nue‐
va composición de la distribución poblacional más orientada a los centros
urbanos que a los rurales y el impacto de las políticas económicas neolibera‐
les han dado como resultado el empobrecimiento paulatino de amplios sec‐
111
tores de población urbana que carecen de lo necesario para lograr un nivel
de vida digno y que solo viven en niveles de subsistencia.
En 1970 el 10 por ciento de los ciudadanos más ricos del mundo poseí‐
an 19 veces más riqueza que el 10por ciento más pobre. En 1997, esa rela‐
ción se había incrementado a 27 por 1 y el 1 por ciento de la población del
mundo tenía los mismos ingresos que el 57por ciento de los más pobres.
Sólo 25 millones de ricos estadounidenses (que constituyen el 0.4por cien‐
to de la población planetaria) tenían unos ingresos combinados mayores
que los de 2 mil millones de pobres de la tierra en (es decir, el 43por cien‐
to de la población total) Las tecnocracias locales están más estrechamente
relacionadas con las redes de las instituciones transnacionales que con las
redes de las instituciones nacionales a las que imponen autoritariamente
sus decisiones y políticas.
Redes globalizadas de las corporaciones transnacionales controlan los
espacios globales y reconfiguran las relaciones territoriales. Los procesos
de globalización transforman las relaciones entre las corporaciones trans‐
nacionales y los Estados nacionales. La fuerte concentración de capitales
en las grandes corporaciones transnacionales presiona a los Estados na‐
cionales para alcanzar los máximos beneficios.
Por lo tanto, las decisiones democráticas populares tienen poca in‐
fluencia en las decisiones de los centros nacionales e internacionales de
poder y de distribución de recursos. Las corporaciones transnacionales
son entidades económicas y políticas que adquieren poderes emanados de
las fusiones entre el capital y el Estado para promover sus intereses, me‐
diante la creación de una superestructura transnacional cuyas funciones
se orientan a la reproducción del mismo sistema capitalista.
El capitalismo transnacional construye un sistema de instituciones que
se sobreponen a las estructuras del Estado‐nación, exceden sus funciones,
facilitan las redes de integración supranacional entre los grupos que per‐
tenecen a un mismo estrato, reconfiguran las fuerzas sociales globales en
grupos dominantes y grupos dominados profundizando la división global
entre los que se benefician de los procesos de globalización y los que no.
Las redes de interrelación entre actores y movimientos con su contex‐
to institucional espacial desempeñan un papel importante en los proceso
de transformación social o de protesta, por lo que su formación y acción
colectiva crea una identidad pública no sujeta a fronteras de ningún tipo.
El capital transnacional tiene la capacidad de poder para disolver su com‐
promiso por el bienestar de la clase trabajadora, la que independiente‐
mente de sus delimitaciones territoriales, constituye una reserva para el
capitalismo transnacional. Así, en esta coyuntura histórica, más que como
112
UAM – IFE – IET
una característica propia, el capital transnacional tiene un amplio poder
por sobre las clases populares.
En la arena económica internacional, las decisiones en las instituciones
financieras se toman bajo la influencia directa de la comunidad financiera,
los ministros de finanzas y los gobernadores de los bancos centrales quienes
buscan obtener mayor independencia de los aparatos democráticos de los
estados nacionales. El poder capitalista o hegemón cuenta con los recursos y
el poder para imponer como una hegemonía transnacional las reglas del de‐
sarrollo del capitalismo global a través de estructuras supranacionales.
La transnacionalización de las instituciones económicas, políticas y so‐
ciales es un proceso resultante de la transición y transformación de las
instituciones nacionales atacadas por la reestructuración continua del sis‐
tema de acumulación capitalista bajo el fenómeno de la globalización. La
transición de una economía basada en materiales.
La difusión de los valores y el proyecto económico dejaron poco espa‐
cio a la reconceptualización del desarrollo en términos de éxito en el mer‐
cado. La implementación de las políticas de ajuste estructural en los paí‐
ses del tercer mundo ha producido consecuencias inesperadas algunas
contrarias a las metas de desarrollo original. Estas tendencias apuntan a
las limitaciones del modelo hegemónico actual y a la necesidad de una
alternativa teórica. A pesar de que fue promovido por las organizaciones
financieras internacionales, y aplicado uniformemente en los países del
tercer mundo, el programa neoliberal ha dado resultados dispares. Donde
ocurren estos incidentes, quienes apoyan el ajuste neoliberal culpan a su
aplicación imperfecta que se requiere de más tiempo para que tenga efec‐
tos positivos. Sus justificaciones sólo ruegan el cuestionamiento. Si el mo‐
delo neoliberal es propiamente aplicado sólo donde es exitoso, y es im‐
propiamente aplicado donde no lo es, el argumento se convierte en circu‐
lar. Similarmente, el requerimiento de más tiempo se convierte en abierto
hace imposible la falsificación de cualquier predicción.
En el caso de México, las agencias financieras internacionales y otros de‐
fensores del ajuste estructural estuvieron hablando de su éxito hasta que lle‐
gó el momento de la crisis y por tanto revelaron las imperfecciones de su
aplicación. El contexto socio‐histórico de México, un país grande y complejo,
es notablemente diferente del de Chile en el tiempo de la aplicación neolibe‐
ral. Chile basó su poder en mantener la distancia social de la sociedad civil y
reprimiendo a la oposición, mientras que en México el Estado buscó perpe‐
tuar su hegemonía abarcando a la sociedad entera a través de redes comple‐
jas de patronazgo. El régimen mexicano nació de una acción revolucionaria
113
contra una dictadura aristocrática que puso atención a las demandas de los
más necesitados y suavemente cooptó o reprimió a sus disidentes.
El desarrollo fue una cuestión de instalar la correcta orientación de valo‐
res y normas en las culturas del mundo no occidental así como permitir su
gente entrar en la riqueza moderna creando las instituciones económicas y
políticas del mundo occidental avanzado. Por eso mismo, el fenómeno de la
pobreza es un concepto relativo porque existe en la medida en que también
existe riqueza, es decir, el problema realmente a resolver es el de la distribu‐
ción equitativa de los recursos que polariza y confronta a las sociedades. La
transnacionalización del Estado presupone la transnacionalización del capi‐
tal y de la sociedad civil no sin provocar conflictos en el centramiento del
Estado nación o en la dualidad nacional‐ global. Existen muchas lógicas en
la moderna sociedad que compiten y son inconsistentes, pero la presencia y
extensión de los conflictos permanece para ser evaluados empíricamente.
El Estado nación proporcionó las estructuras necesarias sobre las que
el sistema capitalista nacional se desarrolló pero se convirtió en el princi‐
pal obstáculo para la expansión espacial de una nueva clase capitalista
que apoyada en la innovación tecnológica puede operar en todo el globo.
La transferencia del poder del capital del Estado‐nación al espacio global
requiere el diseño de instituciones supranacional para escapar del control
de las instituciones locales y nacionales. Esto origina conflictos por las
contradicciones propias del sistema capitalista entre los intereses de los
agentes económicos globales y los Estados‐nación, las cuales se resuelven
mediante la toma del Estado como rehén de los agentes capitalistas. En
los años sesenta ʺsóloʺ 3 dólares llegaban al Norte por cada dólar que to‐
maba la dirección del Sur; a finales de los noventa, después de treinta
años de crecimiento sin precedentes y de una globalización cada vez ma‐
yor, la relación se había incrementado a 7 por 1.
Los procesos de globalización promovidos por las grandes corporacio‐
nes transnacionales defienden sus intereses infiltrando sus decisiones en los
gobiernos nacionales y no son receptivos para aceptar modificación de las
reglas que imponen a través de las instituciones financieras internacionales.
El nuevo marco de la globalización financiera, las instituciones financieras
internacionales se han convertido en instrumentos que contribuyen a impo‐
ner, a menudo con la complicidad táctica de los Estados imperiales y la re‐
signación de los Estados nacionales, políticas de privatizaciones y de libera‐
lización de los mercados detrás de planes de ajuste estructural. La implanta‐
ción formal de esta perspectiva en los Estados latinoamericanos fue deno‐
minada ajuste estructural y consistió básicamente de siete pasos: la apertura
unilateral de los mercados foráneos, privatización extensiva de las empresas
114
UAM – IFE – IET
del Estado, desregulación de bienes, servicios y mercados laborales, liberali‐
zación del mercado de capital, con una privatización extensiva de los fondos
de pensiones, ajuste fiscal basado en una reducción drástica de del gasto
público, reestructuración y adelgazamiento de los programas sociales apo‐
yados por el Estado con un enfoque d esquemas compensatorios para los
grupos más necesitados y el fin de la política industrial y cualquier otra
forma de capitalismo de Estado y concentración de la administración ma‐
croeconómica (Portes, 1997).
La reestructuración de las economías impuesta a los países menos des‐
arrollados, a través de los programas de ajuste estructural, tiene como crite‐
rio técnico lograr la eficiencia en sustitución del criterio social, para facilitar
los procesos de acumulación y reproducción del capital transnacional.
Los procesos de liberalización comercial más que impulsar el crecimien‐
to, incrementa la pobreza al desplazar a trabajadores de empleos poco pro‐
ductivos no a empleos de alta productividad, sino al desempleo, debido a
que los programas de ajuste estructural están diseñados para garantizar ta‐
sas de interés más altas en los países con condiciones poco favorables para
inversión desplazando así los recursos de los sectores ineficientes. Las insti‐
tuciones nacidas de Bretton Woods, el Banco Mundial y el Fondo Monetario
Internacional, se han ido alejando progresivamente de sus funciones inicia‐
les para convertirse en instrumentos a través de los cuales el mercado finan‐
ciero internacional impone a los países dependientes y endeudados sus
preceptos organizativos: el ajuste estructural. El apoyo para manejar las cri‐
sis de la deuda de los países menos desarrollados fue aprovechado por el
capitalismo transnacional para imponer el funcionamiento de sus estructu‐
ras y exigir el cumplimiento de condiciones.
La principal condición impuesta es la reestructuración de las economí‐
as mediante programas de corte neoliberal denominados de “ajuste es‐
tructural” orientados a reducir la intervención del Estado en la economía,
a la privatización de las empresas del sector público y a la liberalización
de los flujos comerciales y financieros internacionales a efecto de ir ajus‐
tando paulatinamente las economías nacionales a la economía global. El
objetivo es estandarizar las políticas económicas y comerciales entre las
naciones para facilitar la movilización del capital transnacional.
La política económica neoliberal es la responsable de que la deuda ex‐
terna crezca exponencialmente e imposibilite la aplicación de políticas so‐
ciales capaces de dinamizar las economías internas de los países más en‐
deudados. Una política económica aplicada contrariamente a la dictada
por las instituciones financieras internacionales salvó de las crisis a Mala‐
sia en plena crisis; Rusia, después de “defauliar”, devaluó su moneda con‐
115
trariando las prescripciones neoliberales; y China, que tiene controles de

capital, no privatizó muy rápido y obtuvo más inversión extranjera dire‐
cta que ningún otro país del mundo, fuera de Estados Unidos. De acuerdo
con Stiglitz, cuando México volvió a poner en marcha su economía no fue
el dinero del FMI lo que cambió las cosas. Lo que restableció la economía
fue el comercio y el dinero que financió las exportaciones. El dinero del
FMI no va a las empresas (Seoane y Luzzani, 2002). Las políticas económi‐
cas neoliberales aplicadas al sistema mundial capitalista reproducen y
profundizan las relaciones desiguales entre los países y entre los diferen‐
tes grupos sociales dentro de cada nación.
El Tribunal Internacional de los Pueblos sobre la Deuda ha declarado
que “las políticas económicas y de ajuste del FMI se mostraron desastro‐
sas para los países que se sometieran a ellas y sirven para aumentar toda‐
vía mas la deuda externa y los otros pasivos externos de esos países, for‐
zando una moratoria sin fin de las deudas sociales y ambientales, de las
que son acreedores los niños y niñas, los pueblos indígenas, las mujeres y
hombres trabajadores de campo y de la ciudad, los negros y negras y la
naturaleza”. El Tribunal Internacional de los Pueblos sobre la Deuda sos‐
tienen que la deuda externa de los Países del Sur, por haber sido consti‐
tuida fuera de los marcos legales nacionales e internacionales, y sin con‐
sulta a la sociedad, por haber favorecido casi exclusivamente las elites en
detrimento de la mayoría de la población, y por herir la soberanía nacio‐
nal, es ilegítima, injusta e insustentable ética, jurídica y políticamente.
La discriminación y la exclusión social son dos fenómenos que demeri‐
tan los sistemas democráticos e impiden los procesos de institucionaliza‐
ción democrática.
En los procesos de preinstitucionalización, las organizaciones innovan
independientemente buscando soluciones técnicas viables a los problemas
locales. Las organizaciones legítimas y competitivas tienden a innovar a
partir de un estándar y por tanto contribuyen a legitimar los cambios de
los adoptadores de las innovaciones. La institucionalización de estándares
normas y prácticas dentro de los campos organizacionales tienden a per‐
petuarse a través de procesos deliberados y políticos. Parsons (1960) dis‐
tingue los niveles técnico, administrativo e institucional de la organiza‐
ción. El nivel técnico se convierte en el racional que busca una eficiente
producción. Las estructuras y formas organizacionales son irracionales o
no racionales en su carácter. Los mitos culturales como un producto de la
irracionalidad de las masas son el aglutinante necesario para la cohesión
social y la unidad nacional. Sin embargo, un lado oscuro en el que la irra‐
cionalidad social se convierte en algo más que una profunda negación al
116
UAM – IFE – IET
servicio de la maldad. El nivel institucional, social o de medio ambiente se
enfoca en los procesos de legitimación y significado.
Las fuerzas institucionales y racionales son fuentes alternativas de es‐
tructuras y conductas no necesariamente en conflicto, sin embargo se reco‐
noce que los procesos institucionales sobrepasan a los racionales mediante
el establecimiento de reglas de racionalidad. El concepto de racionalidad es
más amplio que el dominio de la racionalidad formal, instrumental, con un
propósito, o medio‐fin. Los mitos racionalizados tienen diferentes compo‐
nentes de racionalidad. Los cuatro tipos de racionalidad son: la racionalidad
práctica que calcula en forma pragmática los medios para sortear las dificul‐
tades, la racionalidad teórica o construcción de conceptos abstractos preci‐
sos como la deducción, atribución de causalidad, la formación de significa‐
dos simbólicos, la racionalidad sustantiva o preferencia por valores últimos,
y la racionalidad formal por el cálculo de medios‐fines. Los tipos de raciona‐
lidad que informan la acción racional son la racionalidad sustantiva que in‐
forma la acción valoral‐racional y la racionalidad formal que informa la ac‐
ción racional instrumental.
La racionalidad formal informa la acción racional de medios‐fines. La
racionalidad sustantiva ordena la acción con relación al valor postulado
en el pasado, presente o potencial, o agrupamiento de valores donde la
conducta se evalúa por sí misma, independientemente de sus prospectos
de éxito. El papel de los valores es central al viejo institucionalismo pero
el neoinstitucionalismo se orienta más a los procesos cognitivos. El neo‐
institucionalismo enfatiza las instituciones que definen el comportamiento
de los actores frente a su medio social. El enfoque de la economía institu‐
cional sobre el desarrollo se hace desde dos perspectivas teóricas, la teoría
de la información imperfecta y el análisis comparativo de los procesos de
desarrollo, las cuales fundamentan los arreglos institucionales. La infor‐
mación estratégica que tienen los diferentes actores explica su comporta‐
miento estratégico en la racionalidad del diseño de los arreglos institucio‐
nales. El diseño de las instituciones pragmáticas se hace en función de
contratos deliberados que tienen como base la teoría de la información
imperfecta y los costos de transacción. Las instituciones orgánicas son el
resultado impredecible de la evolución gradual de la persecución de in‐
tereses individuales.
El neoinstitucionalismo económico analiza las fallas de los mecanis‐
mos del Estado y sus ineficacias. El Estado, el mercado y la comunidad
son mecanismos de coordinación y gobernabilidad imperfectos, que pre‐
sentan cada uno diferentes ventajas y desventajas, pero que se comple‐
mentan. La economía neoinstitucional demuestra las deficiencias e inca‐
117
pacidades del Estado como mecanismo de gobernabilidad y coordinación
que garanticen los acuerdos y compromisos sobre la propiedad.
Las deficiencias institucionales de los mercados financieros bloquea‐
ron el desarrollo en algunos países. Es cuestionable en la teoría económica
neoinstitucional el hecho de que las instituciones disfuncionales que no
alcanzan los niveles óptimos, permanezcan durante mucho tiempo y pro‐
longuen el subdesarrollo, debido a causas fundamentalmente de meca‐
nismos de auto‐refuerzo en procesos de dependencia. De acuerdo a la teo‐
ría neoinstitucional de la economía, el subdesarrollo es resultado de las
fallas del Estado para proveer las estructuras de governance necesarias
para garantizar las instituciones que apuntalan el desarrollo de los pue‐
blos. El neoinstitucionalismo recomienda un Estado fuerte pero limitado
en sus funciones. Los conceptos de racionalidad sustantiva y de raciona‐
lidad práctica informados por las obligaciones sociales y morales son po‐
sibles rutas a incorporar el concepto de valores. La adopción de un con‐
junto de valores distintivos por las organizaciones las identifica y si sus
estructuras son cuestionadas, mantener la identidad es una lucha para
preservar su conjunto de valores. El impacto de los cambios de la raciona‐
lidad en las identidades individual y organizacional es una importante
dimensión de la teoría institucional (Townley, 2002).
La racionalidad teórica involucra un dominio consciente de la realidad a
través de la construcción de conceptos abstractos precisos. La racionalidad
práctica guía las acciones en rutinas diarias, provee patrones de acción para
los medios de trato con las dificultades prácticas inmediatas. Los medios
ambientes son plurales, racionales múltiples legítimos. En la dimensión de
racionalidad, las reglas institucionales inventan la racionalidad. La razón
práctica (phronesis) como una virtud aristotélica contrasta con la lógica del
instrumentalismo, así como la acción racional contrasta con la acción prácti‐
ca como un argumento constructivista social que toma en cuenta la situa‐
ción y el contexto que guían la acción y proveen el marco de referencia para
la acción razonable.
El nuevo institucionalismo atiende a los campos organizacionales como
unidades de análisis. Los campos se definen como aquellas organizaciones
que en lo agregado, constituyen un área reconocida de la vida institucional.
La noción de legitimidad entendida como una fuerza que constriñe a las or‐
ganizaciones y las presiona a la acción, identifica a las organizaciones aptas
para ser las innovadoras y las primeras adoptadoras. El desarrollo científico
y tecnológico de los Estados fortalece la legitimidad de sus gobiernos Los
factores institucionales que se refieren a las fuentes de coercividad, mime‐
tismo o isomorfismo normativo se relacionan con la legitimidad e involu‐
118
UAM – IFE – IET
cran responder a las restricciones legales o regulatorias o a la difusión de

estándares entre organizaciones similares. Los factores específicos, técnicos
o institucionales que afectan la responsabilidad del cambio normativo tie‐
nen efectos similares en las organizaciones privadas y públicas.
Organizaciones privadas y del mercado son persuadidas por la lógica de
le eficiencia económica y las organizaciones públicas y no del mercado por
la lógica de la apropiabilidad. La responsabilidad a lógicas diferentes resul‐
tan en heterogeneidad de adopción de nuevas prácticas y en la forma en
que adoptan. Los factores técnicos e institucionales afectan la responsabili‐
dad institucional. Las fuerzas que generan responsabilidad a las nuevas
normas son diferentes en el sector público y el privado. La difusión de las
nuevas normas institucionales es lenta y no afecta todas sus partes. Los fac‐
tores que generan heterogeneidad en las organizaciones que responden al
cambio institucional, es la lógica usada para influenciar las organizaciones,
la competitividad de los mercados en los que las organizaciones operan y la
aplicación generalizada a las organizaciones públicas y privadas que des‐
empeñan la misma tarea para atender a la misma población.
Las organizaciones públicas son más responsivas que las privadas a
los cambios a los cambios en el medio ambiente normativo, debido a que
las organizaciones privadas actúan como organizaciones del mercado y
las organizaciones públicas como organizaciones no del mercado. Un
elemento definitorio de las organizaciones del mercado es que su efectivi‐
dad está directamente determinada por los clientes. La conformidad en el
sector privado a las presiones institucionales se determina por las metas
organizacionales que dan mayor peso a los estándares técnicos y econó‐
micos para medir el desempeño.
La institucionalización puede prescribir normativamente ciertas res‐
puestas o adaptaciones a las nuevas condiciones manteniendo el status
quo institucional, a pesar de que las organizaciones no se adhieren perpe‐
tuamente a las instituciones Las prácticas innovadoras pueden ir más allá
hasta alcanzar la semi institucionalización a la institucionalización com‐
pleta la cual ocurre con la adopción de ideas cognoscitivamente legítimas
que al ser aceptadas por generaciones se convierten en patrones de con‐
ducta definitivos. Esta legitimidad pragmática se fundamenta en la co‐
nexión entre nuevas ideas y los resultados económicos. Los procesos institu‐
cionales pueden dar cierta estabilidad a los campos organizacionales, aun‐
que estos siempre están evolucionando y no son estáticos, resolviendo me‐
diante consenso negociado socialmente las diferencias de interpretación. Las
prácticas se reproducen mediante procesos regulatorios e interactivos.
119
Por el proceso de desinstitucionalización, las instituciones se debilitan
y desaparecen y junto con ellas, las prácticas y mentalidades asociadas, las
cuales son sustituidas por otras nuevas. La eficacia de las instituciones en
solucionar problemas de las organizaciones más allá de los beneficios fun‐
cionales que proporcionan, contribuye a su emergencia y permanencia.
No obstante, nuevas prácticas alternativas que representan ventajas críti‐
cas introducen nuevas habilidades y aprendizajes capaces de desplazar a
las instituciones existentes para sustituirlas por otras nuevas.
La desinstitucionalización es la erosión o discontinuidad de una prác‐
tica o actividad organizacional institucionalizada provocada por presio‐
nes funcionales, sociales y políticas que reorientan la tendencia hacia la
homogeneidad y convergencia en campos organizacionales. El concepto
de campo organizacional representa un nivel intermedio entre la organi‐
zación y la sociedad y es instrumental a los procesos por los cuales las ex‐
pectativas y prácticas socialmente construidas se diseminan y reprodu‐
cen. Los significados compartidos y las creencias colectivas de los campos
organizacionales son reforzados por los procesos regulatorios de las agen‐
cias gubernamentales las cuales presionan normativamente por confor‐
midad en las comunidades. Para que la comunidad logre la eficiencia co‐
mo mecanismo de coordinación, se requiere una membresía estable y su‐
jeta a normas y una estructura que sustente la capacidad de poder para
sancionar el incumplimiento de los acuerdos. Las estructuras instituciona‐
les de las comunidades no siempre son aprovechadas para lograr la efi‐
ciencia en una relación más estrecha con la igualdad. La gobernabilidad
democrática de las estructuras institucionales de un sistema económico,
político y social facilita las reglas formales e informales de las redes de in‐
terrelaciones entre diferentes agentes y actores estratégicos necesarias pa‐
ra los procesos de toma de decisiones colectivas y resolución de sus dife‐
rencias de intereses. No existe una relación directa entre igualdad y efi‐
ciencia porque los pobres carecen de las propiedades necesarias para dis‐
parar mecanismos de responsabilidad que controlen el poder del Estado.
Los costos de transacción aumentan con la desigualdad en los acuerdos
de cooperación. A pesar de las limitaciones burocrático‐políticas y su in‐
compatibilidad con los objetivos, el Estado puede intentar alcanzar una
mayor igualdad sin menoscabo de la eficiencia.
Un campo es un conjunto o comunidad de organizaciones que en for‐
ma agregada constituyen un área de la vida institucional mediante patro‐
nes de interacción e influencia en sistemas compartidos de significados. El
campo organizacional incide en la construcción social de la realidad cons‐
tituida por la objetivación de intercambios tipificados o categorizados de
120
UAM – IFE – IET
las organizaciones, los cuales reducen la ambigüedad e incertidumbre. Las
presiones políticas resultan de cambios en los intereses y en la distribución
del poder que apoya y legitima los arreglos institucionales existentes, como
resultado de crisis de desempeño, cambios del medio ambiente y otros fac‐
tores organizacionales que cuestionan la legitimidad de las instituciones.
Los cambios en el poder derivan de la posesión de activos tangibles e
insumos de poder derivados de la posesión del conocimiento e informa‐
ción. Las nuevas asimetrías del poder son un reto clave para las nuevas
formas organizacionales. La interdependencia cuestiona los supuestos de
las ventajas que representan el control de recursos dentro de las fronteras
de una organización específica. Poder y rendición de cuentas para su uso
fueron puestos por los propietarios para su control por los altos directivos
de las organizaciones burocráticas tradicionales, se ha convertido en un
asunto más complejo en aquellas organizaciones donde existe una multi‐
plicidad de accionistas y cuya forma de organización es más horizontal. El
estudio de la racionalidad facilita el análisis de la estabilidad de los arre‐
glos organizacionales, su inercia, cambio y conflicto.
Los ecologistas de la población sugieren que el medio ambiente selec‐
ciona a las organizaciones cuyos elementos estructurales proveen los más
altos valores de ajuste, enfatizan el proceso competitivo como impulsor
del cambio institucional y sugieren además que las organizaciones funda‐
das con una forma específica combinadas con diferencias en las tasas de
sobrevivencia entre organizaciones con diferentes formas producen cam‐
bio institucional. La creciente densidad de las organizaciones con una
forma conlleva una mayor legitimidad la cual se aprecia en una estadísti‐
ca vital (Hannan y Freeman, 1989). Las reglas institucionales inventan la
racionalidad. El énfasis original de Weber es en analizar el cambio institu‐
cional, analizando las dimensiones de la racionalidad, lo que requiere un
cambio de énfasis de la acción racional a las formas de racionalidad.
Las interpretaciones de las condiciones económicas de los actores son
moderadas por una lógica institucional del más amplio medio ambiente
que define las normas, valores y creencias que estructuran la cognición de
los actores organizacionales y proveen el entendimiento colectivo para
formular las decisiones de acuerdo a sus intereses. La racionalización es
un proceso que involucra la emancipación de la tradición y que conduce a
la diferenciación de la sociedad en distintas actividades y esferas de valor
autónomas y con sus propias normas y obligaciones. Los diferentes estra‐
tos sociales tienen procesos de racionalización específicos y diferentes
grupos sociales pueden responder en formas diversas a los tipos de racio‐
nalidad inherentes a los mitos racionalizados.
121
Cada esfera de valor tiene patrones de acción y formas de vida que
son definidas como racionales de aquellas otras esferas de vida que se
consideran irracionales, lo que determina el concepto de lógica institucio‐
nal. La lógica institucional determina la importancia de los problemas
Cuando la lógica institucional cambia, presiona a las formas organizacio‐
nales existentes a modificarse en sus estructuras, las que a su vez afectan
la governance. Las nuevas formas organizacionales tratan de responder a
la interdependencia, la velocidad, el poder y el desmembramiento.
La interdependencia organizacional es el grado en que una organización
opera en forma interdependiente con otras organizaciones restringidas por
los límites impuestos por las capacidades de procesamiento de la informa‐
ción y la distancia física. El uso de formas de organización modulares se
fundamenta en esta interdependencia de organizaciones mediante el uso de
alianzas, arreglos de trabajo alternativo, tales como las organizaciones con‐
tingentes y contratos de manufacturas. La imagen e identidad de los grupos
son parte de los recursos críticos de las organizaciones modulares. Las or‐
ganizaciones que siguen estrategias generales y las que siguen estrategias de
nichos ocupan diferentes recursos ambientales y para dar respuestas inno‐
vadoras se forman conexiones interdependientes a otras organizaciones es‐
pecializadas en otras industrias tales como estructuras de apoyo comunita‐
rio. Las organizaciones tienden a usar las formas modulares cuando se in‐
crementa la heterogeneidad del medio ambiente. El nivel de interdependen‐
cia que prevalece ahora no tiene precedentes. Los resultados de cualquiera
de las partes se relacionan con las acciones y los resultados de otros jugado‐
res, por lo que el cambio de un componente de un sistema interdependiente
produce cambios impredecibles en otros.
Una mayor velocidad es la característica de todos los aspectos de las
funciones de las organizaciones, desde las comunicaciones internas al de‐
sarrollo de productos para el intercambio competitivo. La velocidad tiene
efectos en el decrecimiento de las imperfecciones del mercado, el incre‐
mento de la volatilidad a que deben responder las organizaciones y el de‐
cremento de los tiempos de estímulo respuesta involucrados en activida‐
des organizacionales prosaicas. Las formas organizacionales se caracteri‐
zan por la identificación y diseminación de las metas colectivas, la regula‐
ción de los flujos de recursos organizacionales y la identificación y go‐
bierno de derechos y obligaciones, funciones y papeles de los miembros
de la organización. Existe un hueco entre el desarrollo rápido de nuevas
formas organizacionales en práctica y la capacidad de las perspectivas
existentes en la teoría.
122
UAM – IFE – IET
Los conceptos de organización postburocrática, postmoderna, la orga‐
nización postemprendedora y la firma flexible se refieren a nuevos prin‐
cipios organizacionales y expresan los nuevos paradigmas en las formas
organizacionales. Otros aspectos específicos de estos paradigmas incluyen
el federalismo, la corporación virtual, la corporación reingenierada, la
compañía creadora de conocimiento, la organización “ambidexterus”, de
alto desempeño o sistemas de trabajo de alto compromiso, la organización
híbrida y la “solución transnacional”, etc. La solución transnacional es
una visión de una red integrada en la cual el centro corporativo guía los
procesos de coordinación y cooperación entre las unidades subsidiarias en
un clima de toma de decisiones compartidas, mezcla la jerarquía con la
red y retiene la creación del valor en una corporación (Bartlett y Ghoshal,
1998). Cambios en las metas de las organizaciones para responder a la in‐
certidumbre, el enfoque estratégico en el diseño de procesos y estructuras,
un énfasis en lo social e interpersonal y una reemergencia de la legitimi‐
dad Las presiones sociales se originan en la diferenciación de grupos, la
existencia de mentalidades y prácticas divergentes o discordantes, etc.
La organización de los mercados bajo procesos de integración económica
en el sistema capitalista globalizador, arrastra consigo las necesarias trans‐
formaciones de los sistemas político y social, dando lugar a un desplaza‐
miento en los procesos de institucionalización política y social. Los estados
nacionales ejercieron su autonomía en la producción y distribución de bie‐
nes, enviando los excedentes mediante mecanismos intervencionistas a las
instituciones de un Estado‐nación caracterizado por un sistema capitalista
de producción autárquico ligado a los circuitos internacionales del comercio
y las finanzas.
La sociedad civil se conceptualiza también como una esfera directa‐
mente conectada al ámbito del Estado por medio de una red de autorida‐
des administrativas autogobernadas y otros cuerpos cooperativos, pero de
carácter anti‐político. La autoridad elegida por la ciudadanía tiene la ca‐
pacidad para coordinar las relaciones inter‐agencia. El lugar en el que la
sociedad entra en relación con el Estado constituye la sociedad civil, la
cual no actúa como un sujeto sino como un espacio o esfera donde expre‐
san y se manifiestan sus instituciones y entidades que la forman.
Por lo tanto, la sociedad civil no debe ser considerada como un sujeto,
sino como una esfera o espacio donde se expresan determinados intereses.
El mismo carácter anti‐político de la sociedad civil fragmenta los intereses
y limita sus aportaciones a la construcción de las instituciones. Los Esta‐
dos controlan y limitan las prácticas políticas de la sociedad mediante el
123
establecimiento de fronteras, como por ejemplo, la articulación del discur‐
so político.
Por lo tanto, los gobiernos locales pueden contribuir a crear las condi‐
ciones para que se garantice la confianza entre los diferentes agentes y ac‐
tores que conciertan las políticas y estrategias del desarrollo. Son los agen‐
tes sociales los que realizan los procesos sociales del desarrollo. La socio‐
logía del desarrollo se relaciona con los mecanismos que reproducen des‐
igualdad y los medios para eliminarla parecer haber perdido su razón de
ser. La perdida del piso en la tierra se debe por el dominio de un acerca‐
miento al desarrollo nacional centrado en el mercado y a la voluntad de
los gobiernos para seguir los dictados de la política de las organizaciones
internacionales financieras.Así, el lugar en que se efectúan mediaciones y
contestaciones entre la sociedad y el Estado y con las macro instituciones
del poder económico y cultural, es lo que Rocco (1999) denomina sociedad
civil. Estos sitios de mediación son los lugares de la vida diaria, donde los
individuos y los grupos entran en contacto mediante normas, fronteras,
tradiciones, y redes que definen las relaciones institucionales, etc.
Según Honneth (1999), este concepto ʺsitúa el núcleo civil de una so‐
ciedad a igual distancia de la esfera económica y política de la sociedadʺ.
La ausencia de una cultura institucional impide el logro de mejores resul‐
tados, incluyendo la autonomía. La sociedad civil al ser parte de la super‐
estructura facilita la operabilidad de las relaciones con otras instancias al
mismo nivel, como el Estado‐aparato y que difieren de las contradicciones
que se generan entre las fuerzas productivas y las relaciones de produc‐
ción. Es necesario transformar el marco jurídico en que funcionan las ju‐
risdicciones internacionales con el objeto de permitir a la sociedad civil
(ciudadanos y sus asociaciones) actuar ante la justicia en las jurisdicciones
nacionales como en el escalón internacional contra los Estados, las em‐
presas o las organizaciones internacionales.
El concepto de sociedad civil, del inglés civil society, tal como lo concep‐
tualizó Adam Ferguson, se refiere a ʺTodas las instituciones y organizaciones
civiles que preceden al Estado, ya que son la condición previa a cualquier
resistencia por parte de los ciudadanos, contra la dictadura de la burocracia
de partido.ʺ En este sentido, Thoreau ha dicho que los hombres reconocen el
derecho a la revolución, como el derecho a rechazar la obediencia, lealtad y a
resistir un gobierno cuando su tiranía e ineficiencia son insoportables (Hon‐
neth, 1999) El término anglosajón de civil society hace referencia más al con‐
cepto de sociedad civilizada que al de sociedad natural.
El concepto de civil society hace alguna referencia al concepto de socie‐
tas civiles de Aristóteles con que se denominaba a la forma de comunidad
124
UAM – IFE – IET
de la pólis. En el libro II cap. 2 {1261 a} refuta Aristóteles la tesis platónico‐
socrática de que el Estado o Polis deba ser lo más unitario posible. ʺLa Pó‐
lis ‐dice Aristóteles‐ no es un unidad de la manera que algunos afirman. Y
lo que algunos llaman el mayor bien común en realidad lo destruyeʺ, ʺNo
hay pues que buscar la unicidad de la sociedad en grado exageradoʺ. Para
Aristóteles la familia es la forma social más unitaria, pero no la más auto‐
suficiente. El estado‐ciudad es autosuficiente no siendo tan unitario, pues
la autosuficiencia es preferible a la unicidad. Todo estado‐ciudad que
tienda a mayor unicidad tiende a dejar de ser un estado‐ciudad para con‐
vertirse en una especie de alianza militar. Pues una pólis se caracteriza por
una pluralidad de individuos que son diferentes.
Así la sociedad civil comprende las “instituciones, entidades, persona‐
lidades que representan y manifiestan los intereses de las clases sociales,
pero sobretodo de las clases dominadas “mediante la actuación de institu‐
ciones e individuos que no pueden representar esos intereses en el Estado
(espacio) o sociedad política”.
El Estado institucionaliza las relaciones de clases en una configuración
de la producción social, aunque las clases sociales y los grupos actúan de‐
ntro y fuera de los estados. Los estados como sistemas coercitivos de au‐
toridad son relaciones de clases y prácticas de clase congeladas y opera‐
cionalizadas mediante instituciones. Los estados son instrumentos que
refuerzan y reproducen las relaciones de clase y las prácticas embebidas
en los estados La globalización económica del capital es un fenómeno que
implica la transformación de las relaciones de clase y de los estados.
Un fatalismo económico es alentado por el discurso mediático‐político
sobre las necesidades ineluctables de la globalización, el imperio de los
mercados financieros con conducción por gobiernos socialdemócratas
que, al prolongar la política de los gobiernos conservadores, hacen que
ésta aparezca como la única posible. Las estructuras institucionales de los
estados‐nación pueden persistir en la época de la globalización, pero se
modifica la concepción de estructuras (Robinson, 2000). Las grandes cor‐
poraciones requieren de estructuras institucionales de governance que
acoten la aplicación de la teoría del principal – agencia y limite los pro‐
blemas derivados, como en el caso del denominado oportunismo ex post.
La sociedad civil “Es un espacio donde las clases y las fracciones de clase,
expresan sus intereses a través de diferentes instituciones, organismos e
individuos, los cuales se confrontan y resuelven a nivel de la superestruc‐
tura en una formación social determinada” (Urquiza y Ulloa, 2001).
Las clases dominantes cuentan con otras instituciones de la superes‐
tructura para expresar y manifestar sus intereses, tales como el Derecho,
125
el Estado, la ideología, etc. En este sentido el concepto de sociedad civil se
expande hasta comprender los conceptos de ciudadanía y derechos
humanos. Salamon y Anheier (1997) ven a la sociedad civil como “la plé‐
tora de organizaciones privadas, sin fines de lucro y no gubernamentales
que han emergido en las décadas recientes en virtualmente cada esquina
del mundo para proveer vehículos a través de los cuales los ciudadanos
pueden ejercer iniciativa individual en la persecución privada de los pro‐
pósitos públicos”.
En un concepto más amplio, la sociedad civil comprende a las diversas
instituciones sociales, económicas del mercado, la libre asociación de los
ciudadanos para debatir, la que tiene que ir acompañada de la libertad de
expresión. Una sociedad civil vigorosa fortalece al gobierno democrático.
El capital social fortalece las relaciones y capacidades de la sociedad civil.
El vínculo social es un recurso del capital social para el desarrollo econó‐
mico, el cual se presenta en forma neutral para ser aprovechado mediante
diferentes estrategias. El capital social es un recurso acumulable que crece
si se hace uso o se devalúa si no es renovado. Las instituciones económi‐
cas, sociales y políticas son determinantes en las decisiones y procesos so‐
ciales. Así, la sociedad civil no es un sujeto en sí misma, sino la esfera en
la actúan y realizan sus actividades las instituciones y entidades que la
forman. En la sociedad civil se involucran fuerzas que se contraponen en
sus intereses irreconciliables, muchas de las veces.
Urquiza y Ulloa (2001) hacen una distinción operativa al interior de la
sociedad civil entre lo que denomina la “sociedad civil del capital” y la so‐
ciedad civil descapitalizada”. El concepto de “sociedad civil del capital” lo
expresa como “el conjunto de individuos y organismos privados que contro‐
lan el gran capital, y que por tanto, poseen intereses comunes y guardan
una mayor afinidad ideológica”, mientras que la “sociedad civil descapitali‐
zada está caracterizada por la no propiedad del capital y por situarse frente
a él como una masa asalariada, y por tanto, por asumir o “deber asumir”
una posición existencial de lucha contra la explotación y buscar una mayor
participación de los beneficios del trabajo que garantice una adecuada so‐
brevivencia humana”. Distingue Aristóteles entre la homonoia o concordia, el
acuerdo que reina entre los ciudadanos y la mera homodoxía o igualdad de
pareceres. Pues no se trata de que los ciudadanos opinen lo mismo de cual‐
quier cosa, sino de la misma cosa.
La concordia es la amistad de la ciudad. La concordia supone un diá‐
logo o deliberación entre los ciudadanos. Solamente dialogando puedo
saber qué intereses nos igualan y nos distinguen y podemos obrar coordi‐
nadamente y no cada uno por su cuenta y riesgo, como cuando compra‐
126
UAM – IFE – IET
mos o vendemos acciones en la bolsa. Esto es comparable al paralelogra‐
mo de fuerzas de la física. Si cada uno tira de un cuerpo para un lado dis‐
tinto, el cuerpo se mueve en una dirección que es distinta de la deseada
por cada uno. Ahora bien ese diálogo coordinador de nuestras acciones
no es otra cosa que la actividad que estudia Aristóteles en su Retórica.
Hablando se entiende la gente, decimos. Pero hablando bien y con enten‐
dimiento del otro. La Retórica es el Organon de la acción común, de la po‐
lítica. La Retórica no es tanto el discurso de la verdadero cuanto el discur‐
so de lo bueno.
Sin embargo, la caracterización dual de la sociedad civil en términos
de quien tiene capital y no lo tiene es confusa sino se delimitan los sujetos,
las instituciones que representan sus intereses y el espacio o esfera donde
resuelven sus conflictos. La dualización de la sociedad es un fenómeno
que resulta de los beneficios que reciben los individuos de los procesos de
globalización y que genera profundas desigualdades entre los ricos que
tienen acceso y los excluidos o marginados que no lo tienen. Las des‐
igualdades económicas y sociales persistentes entre los países del mundo
avanzado y muchos países del Tercer mundo colonial y semicolonial... La
clase trabajadora urbana, los campesinos, los jornaleros rurales los bajos
sectores asalariados de la clase media, los miembros del creciente sector
informal y las comunidades indígenas son los excluidos o marginados de
la arena política. Tomados juntos, hay varias clases y sectores que repre‐
sentan entre dos tercios y tres cuartos de la población total, dependiendo
del perfil de cada nación latinoamericana.
Un análisis crítico de los efectos del capitalismo revela que ha creado
extremas desigualdades en la región así como en el mundo entero. La po‐
larización económica resulta de los crecientes procesos de desigualdad
que enfrentan términos internacionales y situaciones locales explosivas.
La mitad de la población mundial, 3 mil millones de gente viven con un
ingreso per cápita anual que promedia 350 dólares. América Latina y el
Caribe presentan las mayores disparidades en la distribución del ingreso
en donde el 5 por ciento de la población más rica concentra un cuarto del
ingreso nacional y el 10 por ciento de la población más rica contra el 40
por ciento del ingreso, mientras que el 30por ciento de la población más
pobre sólo tiene el 7.5 por ciento del ingreso total.
El índice promedio de desigualdad de América Latina fue de 0.52 en co‐
eficiente de Gini, con un mínimo de 0.43 para Uruguay y un máximo de 0.59
para Brasil (Klochkovsky, 2001). Así, la polarización entre el pobre y el rico
se profundiza más aceleradamente. La creciente tasa de desigualdad genera
más pobreza e incrementa los niveles de violencia social. De acuerdo con los
127
expertos, la pobreza tiene expresiones, comportamientos y causas diversas,
ligadas a una compleja geopolítica, a un modelo económico cuestionado y a
los cambios en la demografía, que requieren nuevas explicaciones para im‐
pulsar políticas adecuadas (Memoria del Foro Pobreza Ignorada, México,
2002). Las manifestaciones de este avance del capitalismo emergente se en‐
marcan en la paradoja consistente en que mientras se centra en función de
los mecanismos autorreguladores del mercado, por otro lado desencadena
reacciones en contrario para contrarrestar y compensar los efectos de los
mecanismos perversos del mercado.
Visto desde la perspectiva global y a través de los lentes conceptuales
de la integración contemporánea en la economía capitalista global, se ha
reforzado, sino acentuado, esta extrema desigualdad así como las relacio‐
nes injustas de subordinación y dominación que mantiene y complementa
esta desigualdad. La economía capitalista del mercado tiene un carácter
social. La naturaleza de la integración regional en la economía capitalista
global ha reforzado las formas extremas de desigualdad e injusticia am‐
pliamente esparcidas que prevalecen en esta parte del mundo. Región es
el espacio territorial en el que se materializan las fuerzas mundiales, na‐
cionales, regionales y locales (Ortegón Espadas, 2000). Es en la región
donde se materializan los impactos de los agentes transnacionales. Así, su
teoría dicotómica de la sociedad civil intenta establecer “la línea divisoria
entre la gran empresa unida a los altos dirigentes del Estado‐aparato y la
gran mayoría restante, mayoría que encierra potencialidades similares de
cara al cambio social.” Bajo el modelo hegemónico neoliberal, los empresa‐
rios asaltan al Estado y concentran el poder económico y político. El sistema
corporativo de los procesos de globalización promueve una ideología elitis‐
ta y autoritaria que García Morales (2000) denomina como “totalitarismo
empresarial” transnacional. La creación de medios ambientes empresariales
data de poco más de un siglo.
El programa de la globalización que el empresariado viene promo‐
viendo desde los años Setenta es regresivo, caracterizado por una reduc‐
ción de la intervención pública, movilidad y flexibilidad de los trabajado‐
res, ayuda pública a la inversión privada mediante asistencia fiscal, re‐
ducción de los aportes patronales, etcétera. El neoliberalismo es hábil pre‐
sentar las exigencias inflexibles de contratos de trabajo leoninos bajo la
apariencia de la ʺflexibilidadʺ. Un análisis crítico de las sutiles estrategias
de las reformas de los gobiernos socialdemócratas puede resumirse en el
concepto de ʺflexplotaciónʺ, para señalar una reducción de las horas de tra‐
bajo y una multiplicación de los empleos temporarios y de tiempo parcial.
128
UAM – IFE – IET
La estructura social de las sociedades contemporáneas experimentó

cambios profundos, entre los cuales el más importante es la disminución,
en la industria, de los obreros frente a los ʺoperadoresʺ, quienes, más ricos
en capital cultural, podrán concebir nuevas formas de organización, nue‐
vas armas de lucha y nuevas solidaridades. La organización como una
red de mentes distribuidas, en donde la autoridad, el poder, la responsa‐
bilidad y los recursos son descentralizados en equipos de unidades semi‐
autónomas que consisten de staff semiautónomo, profesional y conoce‐
dor. La coherencia y la motivación son proveídas por una visión y una
cultura compartidas. La esencia de la organización virtual es la adminis‐
tración de una actividad orientada por metas de forma que es indepen‐
diente de los medios de su realización. La organización virtual descansa
en los pilares de la producción de información, la estandarización de la
interacción y la abstracción de los derechos de propiedad (Mowshowitz,
1994). La escuela de la economía de los derechos de propiedad argumen‐
tan que la propiedad común de los bienes genera ineficiencias, pero sin
embargo, se puede contra argumentar que la privatización también es in‐
eficiente ya que otorga más poder para negociar a aquellos que adquieren
la propiedad privada. Estos propietarios se convierten en dominantes
porque obtiene mayores beneficios del disfrute de bienes, sobretodo
cuando estos son de carácter público.
La orientación empresarial del Estado que busca la rentabilidad y la ca‐
lidad total en todos los servicios que ofrece a un mercado de consumidores
más que a ciudadanos, asume el bienestar como una función del poder ad‐
quisitivo de quien cuenta con los recursos para comprarla. La identidad
ciudadana se abandona y quiere ser sustituida por la condición de súbditos
imperiales y consumidores‐clientes. La creación de medios ambientes em‐
presariales data de poco más de un siglo. Hacia dentro del Estado nación se
presenta la lucha de clase para lograr el aseguramiento del acceso a los re‐
cursos mediante la conquista del poder. La propuesta para el análisis del
cambio institucional es opuesta a la democracia mayoritaria y negociadora
como el punto de partida.
El cambio global no es uniforme, sino híbrido: combina nuevos y viejos
elementos en sus formas de opresión y progreso. Las naciones‐estados, or‐
ganizaciones y administradores son actores que responden a los retos de las
instituciones existentes. La micropolítica del cambio institucional es el resul‐
tado de las interacciones entre diversos actores, actividades y significados.
El aprendizaje es el recurso de cambio institucional más fundamental que es
limitado por la falta de sistemas confiables de comunicación entre las orga‐
nizaciones, su indisposición para compartir información y la falta de datos
129
en los requerimientos de la implementación y una práctica eficaz. El cambio
institucional modifica el carácter y la integridad de las organizaciones. Su
diversidad se deriva de fuentes exógenas, percepciones e interpretaciones
que da significado a las instituciones bajo una lógica institucional. Los nive‐
les del cambio institucional van desde lo micro interpersonal y suborgani‐
zacional al nivel macro societal y global.
Las fuentes de cambio institucional que presionan a las normas o prácti‐
cas institucionalizadas son las funcionales, las políticas y las sociales. Las
funcionales surgen de problemas percibidos en niveles de desempeño o uti‐
lidad, asociadas con las prácticas institucionales, ligadas a cambios del me‐
dio ambiente, tales como la competencia intensiva por recursos escasos. El
sistema de medición del desempeño estratégico es uno de los componentes
de la Nueva Administración Pública. Como tipos polares, las democracias
con un mínimo de puntos de veto son mayoritarias en carácter, mientras
que las democracias de negociación contienen un máximo de puntos de ve‐
to. El cambio institucional radical que entra en conflicto con las instituciones
existentes se promueve cuando los campos organizacionales son permeables
a ideas y modelos de otros campos, cuando estos campos están acoplados
con laxitud y caracterizados por disenso ideológico y cuando el cambio es
congruente con los valores e intereses de los actores más poderosos.
Los puntos de veto son instrumentos institucionales que pueden ser o
no usados por los actores políticos, dependiendo de sus estrategias. Puede
también ser el caso que los actores políticos pueden elegir que puntos de
veto quieren usar (Kaiser, 1997). La sociedad civil conceptualizada como
el espacio donde se expresan las mayorías por sí mismas o a través de sus
instituciones, es considerarla como una instancia de resolución de conflic‐
tos económicos, políticos y sociales, o que bien los trasciende en forma de
demandas al espacio estatal.
Los conflictos que resultan de la competencia entre las empresas trans‐
nacionales y multinacionales trascienden las instituciones de los Estados na‐
cionales porque estos no cuentan con las funciones reguladoras para solven‐
tar las diferentes situaciones que emergen de la protección de intereses de
los grandes capitales transnacionales altamente especulativos. Los estados‐
nacionales son unidades jurídicas y geográficas, y a veces unidades cultura‐
les. Los conflictos interEstados tienen su origen en las resistencias que estos
tienen a los procesos de globalización orientados a expandir la influencia y
el poder de los capitales transnacionales para su propio beneficio. La socie‐
dad ejerce su poder de dominación y de resistencia mediante prácticas de
los códigos de información los cuales son impuestos no solamente por el Es‐
tado sino también en la ideología, las practicas culturales y las acciones coti‐
130
UAM – IFE – IET
dianas. La política de baja intensidad o subpolitics (Beck, 1998) es poco orga‐
nizada, y se establece a partir de prácticas de consumo. Las redes de resis‐
tencia global responden, en su matriz más profunda, al designio de erradi‐
car muchos de los vicios anclados en la izquierda tradicional, al amparo de
partidos burocratizados, sindicatos desprovistos de una vocación contesta‐
taria y organizaciones no gubernamentales a menudo volcadas en una de‐
fensa de bien pagados puestos de trabajo.
Las corporaciones transnacionales se expanden globalmente aprove‐
chando las situaciones políticas. Los procesos de globalización han provo‐
cado la resistencia activa de muchas comunidades y grupos que anterior‐
mente eran pasivos quienes ven su propia sobrevivencia amenazada por
los efectos culturales y económicos asociados con la acelerada integración
de sus sociedades en la economía capitalista global. A pesar de que exis‐
ten abrumadores argumentos contra las realidades y efectos del neolibera‐
lismo y la globalización, afirma Razcón (2002) la crítica carece de implica‐
ciones estratégicas, porque no existe voluntad para construir conceptual‐
mente una sociedad eficiente, real, ante la economía de mercado, la impo‐
sición de los intereses trasnacionales, la subordinación y la dependencia, y
el belicismo del imperialismos. Por lo tanto, la globalización ha estimula‐
do la movilización política de los grupos y comunidades oprimidas que
han estado previamente subordinadas y marginalizadas. Las organizacio‐
nes comunitarias locales establecen acuerdos de cooperación que reducen
las fricciones por conflictos distributivos pero pueden aumentar los costos
fijos de organización para compartir en forma más equitativa los benefi‐
cios. La desigualdad obstaculiza el consenso para los cambios de políticas
que respondan a la inestabilidad generada por crisis.
La sociedad civil del capital puede guiar las acciones y manipular los
comportamientos y voluntades de la sociedad civil descapitalizada. El Esta‐
do‐aparato sigue una política de dualidad, mientras que con la sociedad ci‐
vil capitalizada entra en procesos de negociación de políticas e intereses y
resolución de conflictos, desprecia con trato diferenciado a la sociedad civil
no capitalizada la cual es fácilmente manipulable para fines corporativos
electorales. La dualización social es un fenómeno que es resultado de las
oportunidades de acceso a los beneficios del modelo de desarrollo capitalis‐
ta que tienen los individuos y que genera profundas desigualdades. La ad‐
ministración del desarrollo debe superar los viejos esquemas y moldes crea‐
dos en torno a la dicotomía entre un modelo de desarrollo centrado en una
economía planificada, propiedad del Estado y una economía centrada en el
mercado y en la privatización de los medios de producción. El surgimiento
de un modelo de desarrollo híbrido debe administrar en todos los niveles de
131
gobierno, en forma flexible, la coordinación y armonización de los intereses
públicos con los privados y los de la comunidad. Los ricos tienen acceso
completo a todos los beneficios que el sistema les brinda, mientras que en el
otro extremo, los excluidos y marginados carecen de las oportunidades mí‐
nimas. Los sectores tradicionalmente excluidos de la acción política resisten
los cambios y se expresan en participar para un proceso de refundación de
la nueva sociedad.
El concepto de sociedad civil, como sujeto, asume “roles y representa‐
ciones que corresponden a sujetos específicos” (Urquiza y Ulloa, 2001) ta‐
les como los partidos políticos, las organizaciones no gubernamentales,
etc., toma ventaja de sus posiciones dentro del espacio, para la defensa de
sus propios intereses. Si México permitió a las industrias maquiladoras de
Estados Unidos en la región de la frontera, someterse a los contratos de
los sindicatos de trabajadores mexicanos, estas industrias simplemente se
moverían a cualquier otra parte y los procesos de industrialización se pa‐
rarían. Los países de nueva industrialización están preocupados en forma‐
lizarse a sí mismos, en contra de sus competidores así con en contra de
sus mismas leyes formales para obtener una ventaja competitiva en su
producción relativa a más áreas reguladas de la economía mundial (Cas‐
tells and Portes, 1989).
El incremento notable en los últimos años de las organizaciones sociales
y las organizaciones no gubernamentales, consolidan la participación activa
de los movimientos de liberación, de derechos humanos y de democratiza‐
ción, en amplios programas de desarrollo económico, político y social. La
emergencia de las organizaciones no gubernamentales en los decenios de
1980 y 1990 coinciden con en el mismo momento en que se liquidaba el blo‐
que socialista y la URSS como una respuesta desde la sociedad civil, frente a
las aberraciones estatalistas que habían impregnado al grueso de la izquier‐
da. Los movimientos de resistencia global irrumpieron cuando la revolución
no gubernamental tampoco cumple sus promesas.
Los esfuerzos para organizar y unir los sectores marginados con el
propósito de representar sus intereses en los centro de poder del Estado
han resultado en ser políticamente difícil y muy peligroso. Además de la
reacción violenta de los militares y los grupos paramilitares de la derecha.
La movilización política de estos sectores ha sido obstruida por las formas
tradicionales de cooptación tales como el patronazgo, el clientelismo y el
corporativismo que las elites políticas ha usado efectivamente en la mayo‐
ría de los casos para subordinar y dividir a los sectores de la población. En
las últimas décadas, las organizaciones sociales han adoptado diversas
formas, sin fines de lucro, arreglos que separan las jerarquías administra‐
132
UAM – IFE – IET
tivas de las técnicas bajo un conjunto de procesos postindustriales, con
mayor flexibilización de fronteras que permiten formaciones corporativas.
Las organizaciones no del mercado son aquellas cuyos resultados no son
evaluados en los mercados externos a las organizaciones por medio de tran‐
sacciones voluntarias, usan tecnologías para producir resultados que son
difíciles de evaluar y su éxito descansa en la habilidad para satisfacer crite‐
rios de evaluación determinados socialmente por lo que busca legitimarse a
través de la conformidad con prácticas organizacionales. La organización
corporativa examina los determinantes económicos que modifican la forma
unitaria a la forma multidimensional en las grandes organizaciones, la cual
se desarrolla en las industrias de producción masiva debido a las innova‐
ciones tecnológicas que hacen posible la estandarización y las economías de
escala para atender los mercados masivos. Las dos teorías apuntalan las in‐
teracciones estratégicas como el fundamento para el equilibrio múltiple de
las instituciones, cuyos resultados no adscriben valores de óptimo. El creci‐
miento se presenta en una interrelación inestable entre las economías de es‐
cala y la especialización con los costos de transacción. El aprovechamiento
de las economías de escala a partir de innovaciones tecnológicas y especiali‐
zación requiere del diseño de complejas estructuras de arreglos instituciona‐
les que faciliten las interrelaciones y negociaciones de los diferentes actores
y absorban los niveles de incertidumbre.
Con el objeto de asegurar el respeto a los derechos y la consideración
de los derechos económicos, sociales y culturales en la regulación de las
economías nacionales y la mundial, se debe admitir la sumisión a la justi‐
cia de los derechos económicos, sociales y culturales. Los foros se convier‐
ten en lugares simbólicos porque se manifiestan y se expresan los diferen‐
tes movimientos en contrapoder, en convergencia o en resistencia, con ar‐
ticulaciones desde las mismas bases. La izquierda y las fuerzas progresi‐
vas en Latinoamérica se han debilitado y desorientado por los mayores
desarrollos globales, tales como los movimientos revolucionarios, así co‐
mo sus propias fallas para desarrollar una estrategia efectiva que movilice
a la población contra el proyecto neoliberal de los regímenes civiles de
centro derecha en la región.
La mayoría de los partidos y movimientos progresistas en Latinoamé‐
rica reconocen que están seriamente lesionados por sus fracasos para ofre‐
cer una alternativa efectiva al opresor proyecto neoliberal y como resulta‐
do establecen un diálogo internacional dirigido a desa‐rrollar una nueva
identidad y una estrategia para la nueva era. Sin embargo, las fuerzas pro‐
gresivas políticas pueden cambiar el desarrollo de los acontecimientos en
dirección de una mayor democracia política, mejorar los estándares de vida
133
y justicia social si pueden formular una estrategia efectiva que les permita
tener éxito para movilizar a la mayoría de la población en esta dirección.
Los contrapoderes son “lazos, experiencias alternativas, solidaridad
que se crea entre la gente. Los contrapoderes son las múltiples instancias
en las que se desarrolla la política…son los contrapoderes que plantean
los interrogantes fundamentales sobre el mundo que está construyendo el
capitalismo. En el seno de los contrapoderes se van elaborando las nuevas
resistencias, nuevas exigencias, nuevas prácticas políticas, nuevas formas
de lucha y de vida. El impulso vital y la creatividad están en los contra‐
poderes” (Proceso, 2001). La multiplicidad de los movimientos sociales es
su fortaleza y lo que más teme el proyecto de la ideología única hegemó‐
nica del capitalismo. Por primera vez el mundo parece convergir hacia
una ideología común del desarrollo, que promete riqueza cada vez mayor
para todos, en todas partes. La sociedad civil como espacio debe conte‐
ner a las instituciones, organismos e individuos que representan los inter‐
eses de las clases sociales.
Las instituciones sociales tienen diferentes formas organizativas que
van desde aquellas fundamentales que representan intereses económico y
sociales, hasta aquellas que representan al conocimiento, la información y
la ideología. Las instituciones sociales, económicas y políticas determinan
las decisiones y los procesos sociales. La sociedad civil compendia un
grupo heterogéneo de individuos y colectividades cuya característica co‐
mún es que no forman parte del Estado, y que son capaces de movilizarse
como actores políticos para la defensa de sus intereses y para la promo‐
ción de cambios económicos, sociales, políticos, culturales, etc. Las dimen‐
siones del cambio económico, político y social mundial son determinadas
por la reestructuración del capitalismo globalizador. El término globaliza‐
ción adquirió a mediados del decenio de 1990 un eco mediático en el
magma del nuevo orden internacional aireado en 1991 que permitió
arrinconar la imagen negativa que arrastra el capitalismo. Administrar el
cambio es la administración dinámica (Dowbor, 2001) de un proceso per‐
manente de ajuste de segmentos diferentes de reproducción social. El
cambio tecnológico requiere de una administración dinámica capaz de
ajustarse a nuevas situaciones. Una condición para alcanzar el desarrollo
es administrar nuestros recursos en una forma más racional.
Las representaciones colectivas de la realidad de los individuos inci‐
den en los anhelos de cambio. Al cambiar el orden de la vida social debi‐
do a los impactos de la globalización en las diferenciaciones en las estruc‐
turas sociales, también se modifican las estructuras culturales y sociales.
Las nuevas estructuras sociales incrustadas en los circuitos globales, tie‐
134
UAM – IFE – IET
nen intereses de acumulación capitalista en un escenario y espacio mayor
que las simples demarcaciones territoriales nacionales en donde surgie‐
ron, bajo la protección del Estado nación. La conceptualización materialis‐
ta histórica del Estado como una relación social insertada en estructuras
sociales que adoptan formas institucionales diferentes Por sí mismas, las
empresas transnacionales no tienen las estructuras ni el poder que si tie‐
nen los Estados nacionales para transformar las estructuras políticas, eco‐
nómicas y sociales que facilitan la libre circulación y los movimientos fi‐
nancieros, así como los flujos comerciales internacionales.
En esta forma, se filtran a través de las percepciones del medio am‐
biente de los actores políticos. Los actores políticos estratégicos, así como
los económicos y los sociales aprovechan las estructuras de poder para
ejercer influencia sobre los procesos de toma de decisiones que les favo‐
rezcan sus propios intereses. Al aumentar el tamaño de la agencia en las
estructuras burocráticas, con controles jerárquicos, la autoridad se distor‐
siona. Las formas burocráticas familiares incluyen el control jerárquico y
las relaciones de autoridad, fronteras relativamente fijas y autoridad de
arriba hacia abajo. Las ilusiones acerca de los bajos costos de cooperación
pueden prevalecer. Los grandes actores pueden iniciar acción y subsidiar
otros participantes. Se tienen que considerar los factores contextuales
como variables que intervienen, las cuales engrandecen o disminuyen el
rango de alternativas que los actores políticos piensan están disponibles
para las situaciones de la toma de decisiones.
Este compendio heterogéneo de componentes que actúan en la esfera
de la sociedad civil, de acuerdo con Murillo Castaño (2000), constituye un
“modelo que valora la pluralidad y el respeto a las diferencias, culturales,
étnicas y religiosas. Un modelo que aprecia y respeta la existencia de dife‐
rencias [sic] expresiones de acción colectiva, tendientes a la articulación y
a la representación de intereses... un modelo que propugna por el fortale‐
cimiento y la progresión de la democracia como el régimen político acor‐
de con el logro de la justicia social sin importar que esta se da en los Esta‐
dos de Derecho a secas o en los estados Sociales de Derecho”. La acción
colectiva puede eliminar las restricciones y deficiencias del “dilema del
prisionero si se acuerdan metas en conjunto por todos los miembros de
una comunidad.
Los costos de la acción colectiva de quienes resisten el cambio institucio‐
nal, como en el caso de los dictadores, no les resulta racional emprenderlo.
A menos que los ganadores del cambio compensen a los perdedores bajo la
situación potencialmente Pareto superior, las instituciones ineficientes tien‐
den a permanecer para mantener el desequilibrio asimétrico de los conflic‐
135
tos distributivos. Si los conflictos distributivos inciden en la disfuncionali‐
dad de las instituciones, a su vez también inciden en los costos de la acción
colectiva. La fragmentación y expansión de las demandas sociales exigidas a
través de la acción colectiva a gobiernos limitados por instituciones, autori‐
dad y recursos, es el problema argumentado en el trabajo de Crozier, Hun‐
tington y Watanuki (1975). Los conflictos distributivos obstaculizan la des‐
centralización de la gobernabilidad. A escala local, las disfuncionalidades
institucionales pueden ser mayores por la falta de coordinación con la buro‐
cracia del Estado y la carencia de sensibilidad para detectar las necesidades
comunitarias para administrar programas de desarrollo.
El funcionamiento de la democracia depende en buena medida en la
construcción del capital social. Actualmente se plantea como problema la
pérdida de la confianza en las instituciones y en el liderazgo (Pahrr y Put‐
nam, 2000) Las disfunciones de la democracia deslegitiman la autoridad,
sobrecargan y desequilibran la acción gubernamental, fragmentan los parti‐
dos políticos y estimulan el “parroquialismo nacionalista” e inciden en la
falta de gobierno y puntualizan la necesidad de governance o gobernanza
(Prats, 2001) para lograr la gobernabilidad.
En la nueva economía institucional, los aspectos políticos limitan los
beneficios del comercio, como en las situaciones específicas de negocia‐
ciones asimétricas debido a que prevalecen intereses creados que origi‐
nan conflictos distributivos. La acción colectiva causa el cambio institu‐
cional a partir de la coordinación de esfuerzos que originan los diferentes
movimientos sociales, cuyos costos son elevados si no se eliminan los
problemas de oportunismo de los costos o free rider y compartir los benefi‐
cios de la negociación.
La acción colectiva tiene que ser estimulada por las instituciones que fa‐
cilitan las actividades y relaciones de las personas. Los grandes actores pue‐
den iniciar acción y subsidiar otros participantes. La acción colectiva y la
cohesión comunitaria dependen más de lazos interpersonales débiles que de
lazos interpersonales fuertes los cuales incrementan la cohesión de quien es
parte del grupo y la exclusión de quien no lo es. El pobre confrontó al rico
con un problema de acción colectiva: cómo crear arreglos colectivos para
controlar los efectos externos de la pobreza, al mismo tiempo que prevenir
que otros ricos obtengan ganancias de sus acciones sin contribuir (De Swaan
Abram, 1997).
El desarrollo actual de la sociedad civil ha sido motivo de diversos
análisis. Según Bruyn (1999), los conservadores la denominan el “sector
voluntario”. Los filósofos la ven como “esfera pública” de la sociedad
evolucionando dentro de una esfera privada de la misma sociedad, aun‐
136
UAM – IFE – IET
que algunas de las redes de acción social constituyen parte de esta “esfera
pública” por su forma y contenido de la vida social. Los movimientos so‐
ciales tienen una producción colectiva de códigos y valores, símbolos, dis‐
cursos y significados culturales como sistemas de interpretación y acción
de la realidad que mediante prácticas cognitivas (Jamson y Eyerman 1991)
generan conocimiento. Por sobre el comportamiento instrumental, los sig‐
nificados y conceptos son articulados en la acción social simbólica que
tiene lugar en redes, donde se establecen y reproducen los vínculos de so‐
lidaridad y comunidad. Las redes sociales por donde se transfieren los
flujos de la información y el conocimiento constituyen el capital social
que articula diferentes recursos, mejora “la eficiencia adaptativa de la es‐
tructura económica” y consolida mecanismos de concertación social, por
lo que en tales ocasiones “el capital aparece más nítidamente como “fuer‐
za productiva” (Lechner, 2000). Las redes sociales horizontales que enla‐
zan individuos con niveles similares de poder y status, generan mayor
confianza y reciprocidad que las redes sociales verticales.
Las redes sociales facilitan la difusión de prácticas y estructuras insti‐
tucionalizadas pero el impacto de estas redes sociales difieren entre las
esferas públicas y privadas. Las redes sociales facilitan las interacciones
directas para formar aglomeramientos de individuos o clanes que delimi‐
tan cambios en los sistemas de controles. En la forma de organización en
clanes los procesos de socialización contribuyen a lograr la congruencia
de los objetivos y logra ventajas sobre las organizaciones burocráticas o
las relaciones de mercado en casos en que se eleva la evaluación del des‐
empeño y baja la incongruencia de los objetivos (Ouchi, 1980). De acuerdo
a Redding (1990) las redes sociales de relaciones directas o clanes de em‐
presarios del Sudeste Asiático crearon sistemas dependientes del control
patrimonial.
Los tipos de acción social de Weber son el afectivo basado en la emo‐
ción, el tradicional basado en el hábito, el valoral‐racional (wertrational)
basado en valores, y el racional medio‐fin basada en el cálculo. […] La ac‐
ción racional valoral y la acción racional medios‐fines son más reflectivas
o autoconscientes (Weber, 1978: 25). Un aspecto relevante de todo pro‐
grama de gobierno es que este tenga por objeto la promoción de un mayor
acceso de la población a los bienes culturales, educativos e informativos.
Esenciales a la democracia son las posibilidades que tiene la población pa‐
ra tener acceso al conocimiento y el respeto a su derecho a la información
que garantizan una participación efectiva. El capital social es un recurso
acumulable que crece si se hace uso o se devalúa si no es renovado.
137
Sin embargo, las formas voluntarias privadas están limitando las res‐

ponsabilidades públicas de los Estados‐nación por el bienestar de sus
ciudadanos. El concepto de bienestar está determinado por el cómo el ser
humano, sujeto de bienestar, se encuentra, cuya preocupación debe cen‐
trarse en indicadores más con base en los fines que consigue y de los que
está en disposición de hacerlo, que en los medios del bienestar como los in‐
dicadores. El concepto utilitarista o bienestarista de bienestar se centra en
los medios, mientras que el concepto centrado en los fines del bienestar
humano está referido a las realizaciones individuales a partir del ejercicio de
la propia libertad, por lo que la realización de los fines como indicadores del
bienestar humano depende de la voluntad o agencia personal. Equiza (2001)
señala como bases de las críticas al utilitarismo, la identificación errónea de
bienestar con utilidad en la elección, felicidad y satisfacción del deseo, con‐
sidera que la ordenación por suma es trivial, no elimina la cuestión de la
desigualdad y no incorpora las diferencias de partida y agencia entre las
personas. El bienestar considerado como conducta de elección incorpora
más elementos que la búsqueda y satisfacción del bienestar.
Los teóricos culturales la ven como “la resolución de tensiones entre
los principios opuestos en la modernidad” como por ejemplo: individual
contra comunidad, público contra privado, con orientación hacia la socie‐
dad postmoderna. Muchos de los habitantes de la región viven bajo con‐
diciones que pueden ser descritas como modernidad desigual más que
postmodernidad, Esta tendencia y otras son las causantes de lo que Wag‐
ner (1996) denomina el final de la modernidad organizada.
La revolución cultural alentada por los movimientos sociales del 68, ra‐
dicalmente cuestionan los fundamentos de la cultura occidentalizada, cen‐
trada en el individualismo y la racionalidad, porque destruyen el tejido so‐
cial. Cuando los movimientos populares nacionales son fuertes, estos tras‐
cienden en un internacionalismo solidario. Los movimientos populares an‐
teriores a la década de los setenta del siglo pasado se articulaban con la lógi‐
ca revolucionaria cuyo objetivo era la toma del poder. Una subjetividad en
contra del sistema capitalista emerge y se instala ideológicamente en los
movimientos populares aunque liberada de un programa político radical
que denota la ausencia de un modelo coherente desde la izquierda misma,
pero siempre bajo un mismo denominador, la búsqueda de mejores condi‐
ciones de vida. Muchos de los miembros progresistas de la intelligentsia han
asumido en los años recientes una posición política relativamente modera‐
da, dando por resultado un distanciamiento de las clases populares y se
acomodan a la ideología ortodoxa neoliberal prevaleciente. Muchos de los
partidos y movimientos políticos que eran de izquierda, han asumido un
138
UAM – IFE – IET
perfil bajo en la escena política. Otras organizaciones de izquierda han caído
en desarreglo ideológico considerable.
La importancia de estos movimientos radica la apertura a la búsqueda
de nuevas oportunidades, alternativas, formación de redes solidarias,
creación de espacios de contrapoder, etc., como parte de procesos necesa‐
rios para la liberación de los pueblos. La nueva radicalidad ya no tiene
como objetivo la toma del poder porque en la nueva lógica el poder para
liberar y modificar estructuras sociales radica en la misma base y no en la
impotencia de la cúspide.
Thoreau ha dicho que todos los hombres reconocen el derecho a la re‐
volución, como el derecho a rechazar la obediencia y la lealtad y a resistir
un gobierno cuando su tiranía e ineficiencia son insoportables. De hecho,
la imposición de los valores de la cultura occidental ha provocado muchas
disfuncionalidades en los pueblos colonizados. Las grandes corporaciones
transnacionales socavan la soberanía y autonomía de los pueblos coloni‐
zados o recolonizados, para una toma de decisiones independiente en la
regulación de su propia economía. Estas corporaciones limitan la capaci‐
dad de los Estados para regular sus propias economías y para tomar sus
propias decisiones.
Por lo tanto, los Estados recolonizados “actúan para servir los inter‐
eses de capitalistas extranjeros… Sin un estado (recolonizado) fuerte los
objetivos imperialistas estarían en peligro. La fuerza se mide en este con‐
texto por la capacidad de los actores del estado y las instituciones para
llevar a cabo importantes cambios estructurales y asegurar su estabiliza‐
ción contra la mayoría de movimientos sociales populares, sindicatos y
partidos políticos” Petras (2001d). La estrategia orientada a limitar o re‐
ducir las funciones del Estado está enfocada a desviar la acción de los
movimientos sociales hacia su integración a las organizaciones no guber‐
namentales, a efecto de poder controlarlas desde la misma estructura del
poder del Estado.
Las actividades de estas organizaciones no representan peligro ni riesgo
alguno para las estructuras del poder de las elites económico‐políticas, ni
para el Estado nación, para las instituciones financieras internacionales, para
los Estados imperialistas y para las corporaciones transnacionales. La elite
económico‐política y sus agentes realizan campañas para legitimar la ideo‐
logía neoliberal del capitalismo transnacional que promueve el libre merca‐
do. Las instituciones financieras internacionales que actúan como agentes de
la elite económico política, redefinieron el desarrollo en los ochentas como
“una participación exitosa en el mercado mundial” que incluye una política
de amplia liberalización (Robinson, 2000), basado en la “rearticulación de
139
cada país a los mercados mundiales a través de la introducción de nuevas
actividades económicas ligadas a la acumulación capitalista”. Los países que
se someten al programa de ajuste estructural aceptan la construcción de ins‐
tituciones afines a los intereses del capitalismo transnacional.
El avance de las grandes corporaciones transnacionales y de las elites
políticas transnacionales ocurre en contradicciones entre los intereses de
los grupos dominantes hegemónicos en la transversalidad ascendente de
lo nacional a lo transnacional. El surgimiento de elites político burocráti‐
cas con una formación gerencialista, bajo un Estado transnacional, que se
orientan al control y el poder en las decisiones para la formulación e im‐
plantación de políticas económicas globales, garantiza el avance de los
procesos de reproducción del sistema capitalista y la acumulación del ca‐
pital y contribuye a la formación de clases. La integración de los grupos
dominantes de las naciones se realiza mediante estrategias de formación
de redes transnacionales que facilitan los flujos e intercambios que requie‐
re el sistema capitalista globalizador.
Los procesos de globalización dan lugar a la creación de redes del
mercado integrada por las relaciones de las elites capitalistas transnacio‐
nales que se movilizan desde arriba y a redes de contrapoderes y resisten‐
cia transnacional que se moviliza desde dentro y desde abajo, mediante
mecanismos de alianzas y asociaciones, para contrarrestar los alcances de
la otra. En parte, las políticas económicas nacionales son ajustadas a las
presiones de las elites capitalistas nacionales integradas a las redes del ca‐
pitalismo transnacional, más que a las presiones externas de las institu‐
ciones globales. El Estado transnacional crecientemente desarrolla meca‐
nismos militares para la ejecución de la política económica, pero ha sido
incapaz de regular los flujos de capitales especulativos que generan incer‐
tidumbre e inestabilidad al propio sistema capitalista.
A pesar de las tendencias neoliberales que limitan las funciones y acti‐
vidades del Estado, su participación sigue siendo fuerte para regular los
procesos económicos. En las sociedades fuertes administra la mitad del
producto social, racionalizando sus actividades como la manera más efec‐
tiva apara elevar la productividad social. De acuerdo al análisis de Dow‐
bor (2001), segmentos sustanciales de la sociedad han empezado a pensar
en términos de un “pequeño y eficiente Estado”, para justificar los proce‐
sos caóticos de privatización, posponiendo el problema esencial de a
quien y cómo debe servir el Estado. El principal punto en la acción no es
cortar partes del gobierno sino hacerlas trabajar mejor y con otros fines.
El Estado neo‐colonial es activo, regulador e intervencionista al igual
que el Estado de Bienestar o el Estado populista, pero sus actividades, re‐
140
UAM – IFE – IET
glas e intervenciones se orientan a servir los intereses del capital extranje‐
ro y de la clase capitalista transnacional (Petras, 2001d). La crisis del Esta‐
do de Bienestar puso en evidencia la necesidad de reinventar la ciudada‐
nía y el gobierno. Así, la función principal del nuevo Estado regulador es
mantener la estabilidad de los mercados financieros para proteger los
movimientos especulativos de los capitales de la volatilidad de los mer‐
cados emergentes, mediante la movilización de recursos financieros de
otras fuentes, pero principalmente los provenientes de mayores cargas
impositivas a contribuyentes con ingresos bajos.
El desmantelamiento de la economía social del modelo del estado de
Bienestar, el nuevo modelo de Estado neoliberal se torna intervencionista y
regulador para proteger los grandes intereses hegemónicos de las grandes
corporaciones transnacionales y sus aliados los Estados imperiales, siempre
contando con el apoyo sumiso de las elites gobernantes locales. Si se mira al
Estado neoliberal como una continuidad del Estado Benefactor, se legitima
la nueva correlación de fuerzas sociales que surge de las transformaciones
del capitalismo y se establecen la estructura y la infraestructura para la crea‐
ción de Estado transnacional. Además, los Estados neoliberales ejecutan las
políticas económicas, monetarias, fiscales, etc., proporcionan la estabilidad y
control político social mediante el establecimiento de un sistema represivo
cuando el aparato ideológico falla. La retórica de los neoliberales acerca del
papel limitado del Estado en la Economía lo redirige lejos de servir a las ne‐
cesidades de los sectores populares de la población en beneficio de los inter‐
eses de las clases sociales altas. Uno de los elementos más impresionantes de
la escena política contemporánea es la alta responsabilidad de los gobiernos
a la satisfacción de las necesidades de la mayoría de la población a pesar de
los mecanismos formales de la política democrática que se establece en la
región latinoamericana.
Es esencial que la democracia y la transparencia estén igualmente orga‐
nizadas a nivel popular en los niveles locales afectados por las intervencio‐
nes de las Instituciones Financieras Internacionales. La información hacia las
sociedades locales debe ser sistemática. Las intervenciones de las Institucio‐
nes Financieras Internacionales deben ser objeto de debate y de la interven‐
ción parlamentaria nacional. Esto significa poner en tela de juicio el actual
sistema de condicionalidades contrarias a la idea de cooperación como tam‐
bién al restablecimiento del equilibrio entre los desiguales vínculos existen‐
tes entre países ricos y países en desarrollo. Los procesos de ʺGlobalizaciónʺ
han perdido el rumbo teórico. Los supuestos beneficios de un mercado glo‐
bal justo y eficiente se basan en nociones fundamentales de la teoría del
ʺequilibrio competitivo generalʺ, pero tal como ha señalado el profesor bri‐
141
tánico Paul Ormerod, ʺ...el equilibrio competitivo exigiría la observancia de
unos requisitos que nadie cumple, de tal manera que si tales conceptos to‐
davía persisten se debe a los intereses de la profesión económica y a los la‐
zos existentes entre la ideología política dominante y las conclusiones empí‐
ricas de la teoría del equilibrio generalʺ.
La existencia de un sistema imperialista tiene sentido en la medida
que se comprende la importancia que tienen las actividades de los Esta‐
dos imperialistas que siguen los dictados de los capitales transnacionales
para la apertura de nuevos mercados. La globalización es “una oscura
mancha que se viene extendiendo al interior de la economía mundial y
comienza a dominar el escenario y éste es el espacio productivo ganado
por la gran corporación. De modo que lo que se indica como “globaliza‐
ción” no es otra cosa que la cutícula externa de una inmensa internaciona‐
lización concentradora del capital que tiene su sujeto activo en la Corpo‐
ración Transnacional (García Morales, 2001). La economía‐mundo capita‐
lista es un sistema que “incluye una desigualdad jerárquica de distribu‐
ción basada en la concentración de ciertos tipos de producción (produc‐
ción relativamente monopolizada, y por lo tanto de alta rentabilidad), en
ciertas zonas limitadas” de acuerdo con Wallerstein (1998), y que además
“pasan a ser sedes de la mayor acumulación de capital…que permite en
reforzamiento de las estructuras estatales, que a su vez buscan garantizar
la supervivencia de los monopolios”. Las decisiones político‐económicas
permean la economía mundo.
Los Estados imperiales apoyan directamente a las instituciones finan‐
cieras internacionales porque les sirven como instrumentos de penetra‐
ción y control en los Estados neocoloniales, los que a su vez se alinean
conforme a los lineamientos requeridos para convertirse en los garantes
de la defensa de los intereses de los capitales transnacionales. La nueva
estructura neocolonial del Estado se organiza para la transferencia de va‐
lores y recursos a las metrópolis donde se ubican las grandes corporacio‐
nes transnacionales, las cuales buscan lograr mayores eficiencias en sus
economías de escala y de alcance mediante un nuevo sistema de organi‐
zación laboral que ha entrado en una etapa de especialización colonial
como base de la creación de ventajas competitivas.
Las estructuras supranacionales de las instituciones financieras inter‐
nacionales apoyan a las grandes corporaciones transnacionales mediante
el poder de influencia que tienen en los gobiernos nacionales para formu‐
lar políticas públicas de corte neocolonialista que concentra los capitales
en los grandes centros corporativos.
142
UAM – IFE – IET
Esta relación estrecha de apoyo contribuye a desarrollar una clase trans‐
nacional hegemónica que reproduce y acumula el capital mediante el con‐
trol en el ámbito internacional de los procesos de producción, distribución y
consumo. La internacionalización de los mercados tiene una tendencia glo‐
balizadora que estandariza y homogeneiza patrones de consumo, compor‐
tamientos, comunicaciones y sistemas de producción y organización.
Las estructuras burocrático administrativas de los Estados nacionales
delimitan el ejercicio de la autoridad política y económica transnacional
en el sistema emergente global, el cual reproduce las relaciones de la clase
capitalista transnacionalizada.
La dinámica de cambio que incorpora las organizaciones establecidas y
emergentes y los procesos de poder que involucran una contención trans‐
gresora y una autoridad institucionalizada dentro de la política prescrita. El
prestigio de la organización es importante para impulsar los cambios en
cualquier campo organizacional. Los procesos transnacionales involucran
múltiples organizaciones o poblaciones de organizaciones en industrias y
sociedades. Una nueva clase transnacional se forma en un proceso de acu‐
mulación del capital que redefine sus relaciones con el Estado‐nación. Así,
“la fragmentación y descentralización global del proceso de producción re‐
define la acumulación del capital y las clases en relación con el Estado‐
nación” (Robinson, 2000).
La fragmentación de los procesos de producción global redefine la
acumulación del capital en relación al Estado, el cual realiza la función de
mediación entre las relaciones del capital con las clases sociales. Las insti‐
tuciones financieras internacionales son parte de las extensiones de las
redes formadas por los Estados imperialistas para mantener la suprema‐
cía política y económica sobre los Estados neocoloniales, los cuales se su‐
bordinan a sus dictados, siguen el modelo de corte neoliberal y se con‐
vierten en los actores más dinámicos a favor del proyecto hegemónico.
Son las empresas transnacionales y multinacionales las que configuran el
actual poder que tienen los Estados imperialistas, las cuales derivan a sus
comparsas, las instituciones financieras internacionales a efecto de controlar
los flujos de la economía internacional y mundial, dotadas con suficiente
poder para evaluar sancionar el comportamiento económico de los Estados
nacionales mediante premios a ganadores y castigos a perdedores, los que
finalmente afectan los niveles de vida de los ciudadanos.
Contrariamente a la retórica de los empresarios y la clase capitalista
transnacional, el Estado seguirá desempeñando un rol importante que re‐
quieren el fortalecimiento de sus funciones de regulación, cuya finalidad es
eliminar los riesgos que pueden atentar contra sus inversiones y garantizar
143
la reproducción y el acrecentamiento de sus capitales. La regulación mun‐

dial no puede ser definida únicamente en términos institucionales: las cues‐
tiones de derecho tienen su importancia. Es necesario que las Instituciones
Financieras Internacionales se sometan al derecho internacional, especial‐
mente a los protocolos y a los acuerdos que han suscripto la mayoría de los
Estados miembros.
El Estado sigue siendo un actor de la globalidad y de la economía polí‐
tica mundial importante, cuyas funciones son relevantes para la promo‐
ción y el control de la estructura hegemónica del sistema capitalista impe‐
rial. Los analistas y teóricos de los procesos de globalización se equivocan
cuando sentencian la muerte prematura del Estado nación, cuando en rea‐
lidad se aprecia fuertes procesos de transformación de sus funciones en la
economía política mundial.
De hecho, el elemento central del concepto de sociedad civil es la prác‐
tica que tiene como base una actividad asociacionista y que tiene lugar
fuera de la esfera de influencia de las funciones del Estado y fuera de las
estructuras formales de las organizaciones e instituciones oficialistas. El
vínculo social es un recurso del capital social para el desarrollo económi‐
co, el cual se presenta en forma neutral para ser aprovechado mediante
diferentes estrategias. El capital social es un recurso acumulable que crece
si se hace uso o se devalúa si no es renovado. El capital social fortalece las
relaciones y capacidades de la sociedad civil. La sociedad civil se organi‐
za en forma autónoma al Estado, pero no como un sujeto sino un espacio
o esfera donde se expresan intereses. Sin embargo, tanto la sociedad civil
como el Estado son actores sociales del desarrollo.
La sociedad civil es evolutiva, pasa por procesos de transformación,
hasta llegar a desarrollarse en redes formales e informales de individuos
voluntarios. La facilidad de acceso que tienen los individuos a las redes
formales e informales para la consecución de sus objetivos, se posibilita
por lo que ofrecen los contactos con estas mismas redes, en los términos
de recursos instrumentales, tales como el apoyo y el consejo relacionado
con las actividades, y por los recursos emocionales como la amistad. La
sociedad civil se enfoca al entendimiento y a los diferentes modos cons‐
cientes y a las prácticas de la naturaleza comunitaria de las culturas y
prácticas diarias de los ciudadanos, sus valores y creencias, etc., fuera de
las instituciones del Estado y en donde las instituciones y entidades que la
forman desarrollan sus actividades y funciones. Las instituciones conside‐
radas como organizaciones que hacen infusiones de valores, desplazan
sus metas y se transforman a sí mismas a partir de sus misiones para
144
UAM – IFE – IET
adaptarse al medio ambiente, resolver problemas de lucha de poder e in‐
crementar la eficiencia.
De acuerdo con Selznick (1949, 1957), los valores institucionales y sus
prácticas son precarios y sujetos a desplazamiento cuando son mal defi‐
nidos, confusos o en conflicto, lo requerimientos técnicos están en conflic‐
to con su mantenimiento, las organizaciones tienen crisis financieras o
demandas por eficiencia, en dependencia de constituyentes que no los
apoyan, las organizaciones carecen de legitimidad y reconocimiento, di‐
sentimientos en la política interna, las elites que los protegen carecen de
autonomía, poder o compromiso.
Las formas de organización comunitarias pueden ser menos efectivas
en sociedades modernas, multiculturales, con mayor desigualdad econó‐
mica. Una erosión de las creencias colectivas sólo se explica en la medida
en que se fragmentan los fundamentos políticos, religiosos, culturales, etc.
Para resolver este problema, la composición homogénea de la sociedad
como característica del Estado nacional es suplido por una concepción de
Estado que acepta una sociedad más plural y multicultural. De acuerdo
con Robinson (2000), un rasgo clave de la globalización es la subrogación
del Estado nacional como el principio organizador del capitalismo que
perpetuamente rehace el mundo en nuevas configuraciones en donde los
espacios transnacionales suplantan a los nacionales.
En todo caso, es, como sostiene Bruyn (1999), un orden basado en
normas sociales, contratos, costumbres, tradiciones, reglas, convenciona‐
lismos, etc. En situaciones de amistad, las personas tienen la tendencia a
interactuar preferentemente con quienes son sus similares, en situaciones
caracterizadas como de homofilia, formando redes informales de apoyo.
La sociedad civil constituye una red de individuos privados unidos por
sus relaciones legales (contrato social) y se concibe su esfera como una
comunidad de valores compartidos basada en las múltiples asociaciones
de los ciudadanos (Honneth, 1999). El nivel de comunidad de la organiza‐
ción se está orientando más hacia procesos de democracia participativa
que modifican las relaciones de la dicotomía entre lo público y lo privado.
Una sociedad civil vigorosa fortalece al gobierno democrático. Los ciuda‐
danos como sujetos de derechos y obligaciones actúan en forma indivi‐
dual o colectiva, ya sea con personalidad propia o como una forma orga‐
nizativa. El capital social fortalece las relaciones y capacidades de la so‐
ciedad civil.
Sin embargo, cuando existen presiones exclusionarias de grupos ma‐
yoritarios, la formación de redes informales basadas en procesos de for‐
mación de amistad de los individuos que comparten las mismas caracte‐
145
rísticas distintivas, sustenta las bases para su propia identificación social.
De acuerdo con esta teoría de la distintividad (McGuire, 1984), los miem‐
bros numéricamente subrepresentados en los grupos mayoritarios ex‐
hiben tendencias más fuertes para la manifestación expresiva de su segre‐
gación (Mehra y Brass, 1998), la cual también puede convertirse en el ins‐
trumento para la defensa de sus intereses y la consecución de sus propios
objetivos. Por qué algunas redes son más efectivas que otras, es un tema
que está siendo investigado y cuestionado por los teóricos (Provan y Se‐
bastian, 1998). La sociedad del conocimiento se fundamenta en la flexibi‐
lidad de los flujos que proporcionan las redes locales, nacionales y globa‐
les. Más que los puntos de vista de las organizaciones como estructuras
estables diseñadas para absorber la incertidumbre, las nuevas organiza‐
ciones se construyen en la flexibilidad y la capacidad para manejar cam‐
bio constante, por lo que es importante lograr la alineación de los compo‐
nentes organizacionales para preservar la flexibilidad y construir sistemas
que se enfrenten con esta paradoja. La eficiencia e innovación, el control
de operación global y local, al visión centralizada y la autonomía descen‐
tralizada, etc.
En las organizaciones de la sociedad civil descansa un potencial de cam‐
bio económico, político y social. La sociedad local y regional es uno de los
principales actores del desarrollo que puede ser más justo, equilibrado y
equitativo. La formación social es la evolución diferencial de las sociedades,
en su marco propio y en su relación con las fuerzas externas, de acuerdo con
Santos (1996), en donde la organización local de la sociedad y del espacio,
reproduce el orden internacional.
Las acciones y las formas operativas de una sociedad civil pueden abrir,
profundizar y ampliar los procesos de cambio para la institucionalización de
una cultura democrática sustentada en un código de principios democráti‐
cos. La cultura política, sostiene Orozco (2001) “hace referencia a aquel sis‐
tema de creencias, actitudes y prácticas que posee una población sobre el
mundo que le rodea. Una cultura política democrática cree en ciertos valo‐
res que propician la equidad, la participación, la tolerancia, el sentido de
igualdad política, la confianza social y la solidaridad”. El surgimiento de
nuevas culturas políticas bajo el concepto de “Nueva Política”, implica que
los actores sociales y políticos adquieren nuevos símbolos y medios para
dar lugar a nuevas formas de identidad ciudadana y de participación políti‐
ca. Las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación instru‐
mentalizan la comunicación política y transforman la práctica. La implanta‐
ción de un sistema democrático liberal requiere de cultura política e institu‐
ciones El desarrollo supera el enfoque de provisión de bienes y competen‐
146
UAM – IFE – IET
cias individuales y se orienta a los procesos de institucionalización que ga‐
ranticen el ejercicio de la conducta de elección de elementos que van más
allá de la simple búsqueda y satisfacción del bienestar.
El cuestionado sistema de méritos en la función pública constituye una
forma moderna de la institucionalización orientada por una economía de
libre mercado, se fundamenta en los bienes económicos, bienes jurídicos
y funciones sociales. Las fuerzas del libre mercado no resuelven por sí so‐
las los problemas sociales. A mayor complejidad de las relaciones de po‐
der entre los diferentes agentes y actores económicos y políticos, la socie‐
dad civil tiende a ser más democrática. En la sociedad civil, los ciudada‐
nos tienen las posibilidades de ejercitar su libertad y en los términos de
igualdad de oportunidades. El impacto que tiene la sociedad civil para
resolver los grandes problemas contemporáneos de una sociedad más
democrática, todavía está por verse.
Las organizaciones voluntarias y el voluntarismo parecen ser los ele‐
mentos centrales de la sociedad civil de acuerdo con Decaer y Van den
Broque (1998) Estos autores proponen la “voluntariedad como el principio
guía de la sociedad civil y las asociaciones como sus actores colectivos
dominantes. Las redes de actores individuales y colectivos “representan
un nexo sobresaliente en la relación entre las personas y los sistemas fun‐
cionales” (Lechner, 2000).
El capital social fortalece las relaciones y capacidades de la sociedad
civil. Un prerrequisito de participación en la sociedad civil es la entrega:
la voluntad para sostenerse a sí mismo en un curso de acción y tomar
responsabilidades”. El hecho que las organizaciones privadas sean volun‐
tarias para proporcionar servicios limitados a la ciudadanía, atenta contra
la función y la responsabilidad pública que tiene el Estado para propor‐
cionar esos servicios, buscando el bienestar general de la ciudadanía. Es la
sociedad civil la que instituye la función pública mediante la creación de
un arreglo constitucional.
El sistema de mérito está estrechamente vinculado con el desarrollo
del capital social en base en la confianza entre los individuos que aprove‐
cha de las ventajas del desarrollo tecnológico. Por lo tanto, el sistema de
mérito se fundamenta en la confianza y proporciona seguridad jurídica
para lograr una mayor eficiencia en el mercado. El sistema de méritos en
la función pública neutraliza la presión de actores político‐administrativos
y de los diferentes grupos de interés. El arreglo institucional del sistema
de méritos que sustituyó al patronazgo político fue impulsado cuando las
coaliciones políticas son la respuesta al cambiante entorno competitivo de
las condiciones de una economía de mercado.
147
Los diferentes arreglos institucionales que dan soporte a los diferentes
sistemas de patronazgo o confianza política y el de méritos están orienta‐
dos por la acción colectiva para la resolución de problemas. Pero ambos
sistemas que fundamentan la confianza política y el mérito deben combi‐
narse en un arreglo institucional que responda a las interrelaciones entre
los requerimientos de los aparatos políticos burocrático‐administrativos.
El sistema de méritos en la función pública se caracteriza por los requeri‐
mientos para la obtención de nombramientos mediante la presentación de
exámenes, restringir la movilidad y la exigencia de la neutralidad en
asuntos políticos, bajo el aseguramiento de un cuerpo regulatorio inde‐
pendiente (Prats; 2001).El sistema de patronazgo facilita la manipulación
y el control socio‐político y burocrático.
Así, los proyectos económicos y políticos nacionales deben estar sufi‐
cientemente apoyados y respaldados por la voluntariedad entre las fuerzas
sociales y políticas. Esto a través de consensos que inician con las disposi‐
ciones para buscar los acuerdos, para establecer las estrategias de negocia‐
ción y para materializarlos en resultados que beneficien a todos los actores
sociales (Latapí Sarre, 1998). La negociación, más que la voluntad general, es
el instrumento complementario para resolver las diferencias en cualquier
sistema democrático. El Estado es el principal actor social que debe impul‐
sar un desarrollo equilibrado y equitativo entre las diferentes regiones.
La toma de decisiones idealmente toma forma a través del debate y los
argumentos constituyen el medio de intercambio. El grado del poder que
ejercitan los agentes de participación popular, tales como las organizacio‐
nes voluntarias y los movimientos populares en los procesos de toma de
decisiones, puede ser interpretado políticamente, como un instrumento
para el “apoderamiento” (empowerment) de los estratos socioeconómicos
de más bajo nivel. Las bases socioculturales facilitan el desarrollo del ca‐
pital social y su recuperación resulta de la combinación de cambios es‐
tructurales y estrategias deliberadas de los agentes económicos y actores
políticos y sociales.
Bajo un acercamiento pragmático (Schönwälder, 1997) de la participa‐
ción popular en los procesos de descentralización de los gobiernos locales,
vista como una herramienta de las políticas del Estado, las organizaciones
voluntarias locales representan un papel importante en el éxito de pro‐
gramas de descentralización para la provisión de los bienes públicos. Los
procesos de descentralización se orientan a transferir recursos del sector
público central a los gobiernos locales y de conformidad con sus caracte‐
rísticas propias debe permitírseles administrarse sus recursos con mayor
flexibilidad en sus mecanismos financieros. Los procesos de democratiza‐
148
UAM – IFE – IET
ción y privatización de los servicios públicos constituyen el punto central
de la descentralización de funciones de los gobiernos locales, los cuales
deben de convertirse en los principales catalizadores de las fuerzas socia‐
les de las comunidades, involucradas en el logro de los objetivos a corto,
mediano y largo plazo. Las relaciones inversas o trade offs de la delegación
de autoridad a la burocracia central para suministrar servicios públicos en
función de los objetivos y la relación costo‐eficiencia del gasto público, es
uno de los problemas que obstaculizan la gobernabilidad descentralizada
en relación con los conflictos distributivos.
Para Linklater (1998), en las comunidades políticas surgen las luchas por
la transformación que dan lugar a la inclusión o a la exclusión, debido a que
los grupos dominantes privan a ciudadanos de sus derechos legales y políti‐
cos, porque los grupos menos privilegiados lo son debido a que sus dere‐
chos legales y políticos por sí mismos no mejoran su situación si no se
acompañan de una mejor distribución de la riqueza y el poder y finalmente,
y porque se preservan las diferencias culturales entre los ciudadanos.
La inviabilidad e incapacidad de los gobiernos municipales para al‐
canzar y mantener la gobernabilidad puede ser alcanzada mediante el de‐
sarrollo de redes voluntarias e informales de solidaridad en programas de
participación local, de tal forma que se mantenga un equilibrio entre go‐
bernantes y gobernados.

TIPOS DE REDES DE GOVERNANCE
Medios y Fines
Tecnologías (estado de las preferencias sobre los resultados posibles y esperados)
(estado de las Incertidumbre Consenso Controversia
creencias en la
relación de causa-
lidad)
Incertidumbre 1. inspiración/ mercado: 2. colegial-consensual: 3. Colegial-competi-
transformación del lide- Búsqueda del consen- tiva/colegial de media-
razgo o de la estructura so y la colaboración ción: Representación
para permitir que las de expertos y actores
decisiones emerjan. políticos relevantes, re-
glas formales de de-
cisión.
Certidumbre 4. Colegial-consensual: 5. Jerárquica: Decisión 6. Colegial-competi-
Técnicas de “brainstro- programada y median- tiva/Colegial de media-
ming”, Delphi y grupo te uso de autoridad ción: Representación
nominal. formal. de actores políticos
clave, reglas de deci-
sión formales.
Controversia 7. Adversaria: Promoción 8. Adjudicativa: reglas 9. Indeterminada: La
y defensa multipartidis- formales de argumen- estructura debe ser
tas, con juicios desinte- tación y decisión, con percibida como legíti-
resados de una tercera el juicio desinteresado ma. No es conveniente
parte; preocupación por de una tercera parte. el uso de la jerarquía
149
incluir representación de ni la estructura para

actores políticos clave y facilitar la representa-
expertos. ción.

Fuente: Hult y Walcott (1989: 101).

La sociedad del conocimiento se fundamenta en la flexibilidad de los
flujos que proporcionan las redes locales, nacionales y globales Las capa‐
cidades centrales de las organizaciones dependen del conocimiento tácito
que contienen e inseparable de la tecnología de las organizaciones que
constituyen la ventaja competitiva desde la perspectiva basada en los re‐
cursos que no son imitables o transferibles y que por lo tanto no pueden
adquirirse en los mercados. Este acercamiento se asocia con la teoría evo‐
lucionista de la firma.
Las organizaciones acumulan y almacenan conocimientos que afectan
su tecnología de producción, lo que es considerado como un capital no
medible distinto de los conceptos de capital humano o físico del modelo
de crecimiento estándar y denominado como capital del conocimiento de
la organización. Este capital de la organización es un capital específico de
la empresa producido, implícito e intrínseco a la misma organización, ad‐
quirido mediante un aprendizaje de “hacer” endógeno.
Mucho del incremento del ritmo del cambio tecnológico después de la
Revolución de tecnologías viene implícitamente representadas, de tal for‐
ma que este incremento ocurre ya que hay un aprendizaje sustancial de
estas nuevas tecnologías representadas. Dada la rapidez del ritmo del
cambio técnico anterior a la tecnología de la información, parece posible
que las organizaciones no tenían tanto conocimiento construido acerca de
las tecnologías implícitamente representada al inicio de esta revolución
como lo tuvieron al inicio de la Segunda Revolución Industrial (Atkeson y
Kehoe, 2001). Las tecnologías de la información y la comunicación (TIC)
son vistas como nuevas formas de organización social y como procesos de
transformación y cambio económico, político, social, cultural, etc., me‐
diante la formación de comunidades u organizaciones de protesta y la
emergencia de movimientos con nuevas inquietudes y reivindicaciones.
En las diferentes formas de organización social, la mediación tecnológica
juega un papel crucial en las funciones de los movimientos. Siguiendo a
Melucci (1996:84) ʺHoy en día, a medida que estamos cada vez más tra‐
tando con movimientos que no pueden referirse a ninguna condición so‐
cial específica, la cuestión de cómo un colectivo deviene eso se ha vuelto
más prominente.ʺ Los ʺnuevos movimientos socialesʺ emergen organiza‐
damente con el soporte de las tecnologías con un enfoque transformador
150
UAM – IFE – IET
de las condiciones de desequilibrio estructural y disfuncionalidad en las
propias sociedades más avanzadas y globalizadas.
Los nuevos movimientos sociales actúan como fuerzas que resisten las
presiones sistémicas que empujan hacia la conformidad, reivindican nue‐
vos espacios de autorrealización y construcción de significados generado‐
res de códigos culturales alternativos a los dominantes, construyen nue‐
vas identidades colectivas con nuevos procesos de acción. Casquette
(1998) y Riechmann (1994) explican la emergencia de los nuevos movi‐
mientos sociales: [éstos] politizan la vida cotidiana de los ciudadanos que
rechazan la dicotomía público/privado y la subordinación de la esfera so‐
ciocultural respecto de la política. Por su parte, Melucci (1996: 101) sostie‐
ne que la emergencia es diferencial como resultado de la transición de una
sociedad industrial a una sociedad ʺcomplejaʺ o de la información, debido
a que al incrementarse los aparatos de control y de manipulación, provo‐
can reacción contra la “definición heterónoma de la identidad; surgen
demandas de reapropiación a través de las cuales los individuos reclaman
la vuelta de su derecho a ser ellos mismos”.
El mayor cambio en la tecnología de la información es desmembrar el
desempeño de la propiedad de los activos. En el tiempo, la construcción del
conocimiento en organizaciones específicas, conocido como capital de la or‐
ganización es particularmente importante en el sector manufacturero.Las es‐
trategias de descentralización que han perseguido varios gobiernos han sido
motivadas por darle un mayor poder a la gente. En el caso de la provisión de
bienes públicos por particulares, éstos persiguen utilidades más que acciones
meramente caritativas.
Aparte de movilizar recursos locales, estas organizaciones voluntarias
se constituyen en intermediarias entre el Estado y la población, prove‐
yendo invaluable información acerca de las comunidades‐meta y permi‐
tiendo a los tomadores de decisiones enfocar mejor sus políticas. La parti‐
cipación de las asociaciones en la sociedad civil representa un potencial
democrático que une los movimientos populares al sistema político, esta‐
bilizando y fortaleciendo sus instituciones. Según Orozco (2001), la parti‐
cipación política ciudadana se refiere el grado en que se involucra indivi‐
duo y de la sociedad en señalar pautas o agendas de acción social y políti‐
ca que afectan sus intereses”. De acuerdo con la investigación de la orga‐
nización World Audit (2001), en las sociedades existe una relación directa
entre la participación política y la corrupción. Por lo tanto, en aquellas so‐
ciedades donde la participación política es baja, los niveles de corrupción
son altos, y a la inversa, la corrupción es baja en los países donde la parti‐
cipación política es alta.
151
Así la participación política es un factor que facilita el desarrollo de‐
mocrático de las sociedades. Los elementos de la participación política
que garantizan su existencia son, de acuerdo a Orozco (2001), la inclusión
social y política, la cultura política, la educación y opinión informada del
ciudadano, el contacto con ideas y disfrute de libertad, la calidad de vida,
el buen gobierno y una sociedad activa y organizada. El buen gobierno
propicia beneficios que facilitan la participación ciudadana, mantienen la
estabilidad política, garantizan la transparencia y la existencia de un esta‐
do de derecho que crea confianza entre los ciudadanos (Orozco, 2001).
Las demandas de aquellos movimientos progresistas se establecen pa‐
ra lograr la ampliación y profundización de los procesos democráticos y
para luchar en contra de sistemas de explotación económica, social y polí‐
tica. Miguel Benasayag (Proceso, 2000) sentencia que “la dinámica actual
de las luchas contra el neoliberalismo es subversiva precisamente porque
se desarrolla a partir de las multiplicidades. Y mientras más múltiple sea,
más subversiva”. A mayor complejidad existente entre las relaciones de
poder existentes entre los diferentes actores y agentes económicos y polí‐
ticos, existen más posibilidades de que la sociedad civil se democratice. Jun‐
to con estos pasos económicos formales el neoliberalismo también trajo con‐
sigo cambios socio‐culturales en forma más difusa pero también importan‐
tes: la reevaluación de las utilidades capitalistas como deseables y congruen‐
tes con los intereses nacionales, una devaluación concomitante del trabajo
organizado e industria protegida como paraísos de rentas y eficiencias eco‐
nómicas, el apoyo de la inversión foránea como necesaria para el crecimien‐
to sostenido, la renovada fe en el mercado con efectos de “derrame” para la
redención de la desigualdad social y la reorientación de las fuentes de orgu‐
llo nacional de la resistencia a la hegemonía extranjera y hacia la inserción
de los más habilidosos en los círculos del comercio global.

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153

154
UAM – IFE – IET

SEGUNDA PARTE

DESARROLLO LOCAL
Y GOBIERNOS

155

156
UAM – IFE – IET

DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE:
NACIONES UNIDAS, UNIÓN EUROPEA,
REPÚBLICA CHECA

Vladimír Kremsa
Consultor Internacional ONU & UE
VladimirKremsa@centrum.cz

1. INTRODUCCIÓN

E
n América se encuentra una transformación productiva que au‐
menta la participación de la sociedad a través de un ambiente más
democrático, que busca explotar recursos naturales y así mejorar los
niveles y condiciones de vida. No se puede mejorar la calidad de
vida de la población a costa de su nivel de vida; es por eso que el capital na‐
tural es fundamental para lograr la transformación productiva con equidad.
Los procesos de desarrollo afectan la calidad del medio ambiente, [pro‐
vocan] contaminación del agua y del aire, ya que disminuyen la capacidad
de los ecosistemas para entregar a la comunidad bienes y servicios. Las polí‐
ticas económicas no son neutrales con referencia a los recursos naturales. El
avance tecnológico dinamiza las economías con el fin de reducir los efectos
negativos y cambiarlos a positivos para el capital natural. La base del desa‐
rrollo sustentable [está] constituida [por] la estructura de incentivos, la legis‐
lación, la gestión y la organización de actividades productivas.
Los países latinoamericanos, más que los norteamericanos, deben pre‐
parar un camino donde se tome conciencia de los problemas económicos
y sociales que los aquejan, buscando las herramientas necesarias para salir
del estancamiento y [de los] niveles bajos de producción, de vida [y de]
educación; [para salir] de [la] pobreza, de [la] violencia, de [la] degrada‐
ción del medio natural y de otras externalidades que en realidad son las
157
que afectan el crecimiento económico de estos países; por ende, si no se
implementan los correctivos correspondientes, en el futuro no será posible
tener un mejoramiento relativo a esta problemática sin realizar cambios
más profundos en las estructuras de las economías regionales y locales.
El desarrollo local aparece como paradigma frente a la globalización
mundial. Sin embargo, no se tiene suficientemente en cuenta que esa glo‐
balización premia y castiga a nivel territorial; eso es, por demás, evidente.
Basta recorrer la observación sobre los territorios para descubrir que el
modelo de des‐territorialización de la economía opera como un fuerte dis‐
tractor de energías y un diligente redistribuidor de inequidades espaciales
y sociales. Así como hay regiones ganadoras y perdedoras, hay ciudades,
pueblos y gentes que ganan y otros que pierden con ese modelo. La escena
local muestra una gran diversidad de actores con racionalidades propias y
fuertemente específicas. El perfil de la sociedad local debe construirse a
partir de un permanente esfuerzo de negociación entre las diferentes lógi‐
cas de acción, en la medida que todas ellas son necesarias para potenciar
los recursos locales. La concertación entre racionalidades diferentes supo‐
ne al mismo tiempo el mantenimiento de cada diferencia y la elaboración
de los consensos que permitan acciones locales por el desarrollo. Los acto‐
res locales no desarrollan la misma lógica, tienen perspectivas diferentes e
intereses dispares.
El desarrollo local será el resultado de una articulación de intereses y
de una construcción de intereses comunes, entre diversos actores locales,
a través de escenarios formalizados de planificación [y] gestión. No existe,
por tanto, un actor‐impulsor único del desarrollo local, aunque en cada
circunstancia son distintos los que motorizan y asumen la iniciativa.

2. DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE

2.1. Sustentabilidad

La sustentabilidad para una sociedad significa la existencia de condiciones
económicas, ecológicas, sociales y políticas, que permitan su funciona‐
miento en forma armónica en el tiempo y en el espacio. En el tiempo, la
armonía debe darse entre esta generación y las venideras; en el espacio, la
armonía debe darse entre los diferentes sectores sociales, entre mujeres y
hombres, y entre la población con su ambiente.
Un ejemplo de sustentabilidad es el que nos brinda la naturaleza, que ha
sabido integrar el comportamiento biológico de millones de especies de
158
UAM – IFE – IET
flora y fauna, en un todo coherente; lo que le ha permitido garantizar su
permanencia por miles de millones de años. Con el advenimiento del ser
humano los impactos en la naturaleza ya no surgen únicamente a partir
de necesidades biológicas, sino que abarcan toda una serie de instancias
que surgen e influyen en la sociedad; por lo tanto, la sustentabilidad debe
abarcar tanto aspectos naturales como sociales.
No puede haber sustentablidad en una sociedad cuando se están des‐
truyendo o terminando los bienes de la naturaleza, o cuando la riqueza de
un sector se logra a costa de la pobreza de otro, o cuando unos grupos re‐
primen a otros, o con la destrucción de culturas o razas, o cuando el hom‐
bre ejerce diversos grados de explotación, violencia y marginación contra
la mujer. Tampoco podrá haber sustentablidad en un mundo que tenga
comunidades, países o regiones que no son sustentables. La sustentabili‐
dad debe ser global, regional, local e individual y en los campos ecológi‐
co, económico, social y político.
A veces se usan indistintamente conceptos como sostenible y sustentable,
aunque su significado no sea el mismo. Sostenible viene de sostener y sus‐
tentable de sustentar; las cosas se sostienen desde afuera, pero se sustentan
desde adentro. Mientras la sostenibilidad se podría lograr con acciones de‐
cididas desde afuera, la sustentabilidad requiere que las acciones se decidan
desde adentro, en forma autónoma. Además, lo que interesa hacer sustenta‐
ble es la sociedad, no necesariamente el llamado “desarrollo”.
La sustentabilidad exige que el uso de los bienes naturales ocurra se‐
gún la lógica de la naturaleza, o sea, hay que trabajar con ella y no en su
contra. Esto requiere a menudo una lógica distinta a la lógica que prevale‐
ce en nuestro sistema, que atiende más a realidades económicas o geopolí‐
ticas que a realidades ecológicas. Para realizar este cambio de lógica, es
necesario apoyarse en la sabiduría de la naturaleza.

2. 2. Condiciones para el desarrollo sustentable

Para lograr el desarrollo sustentable hay que cumplir con estos prerrequi‐
sitos: eliminar la pobreza, reducir el crecimiento demográfico, distribuir
más equitativamente los recursos (equidad); [contar con] personas más
instruidas y capacitadas (educación), gobiernos descentralizados más par‐
ticipativos (democracia), sistemas de comercio más equitativos y [una]
mejor comprensión de la diversidad biológica y ecológica.

2. 3. Condiciones para desarrollo local sustentable
159

2.3.1 condiciones ecológicas

• Mantener la diversidad de ecosistemas, diversidad de especies y diversi‐
dad genética.
• Mantener la permanencia y [el] equilibrio dinámico de los ecosistemas.
• Garantizar el funcionamiento adecuado de los ciclos ecológicos.
• Adaptarse a los ritmos de la naturaleza.
• Reaccionar adecuadamente a las características esenciales de la naturaleza.
• Regirse por el criterio de mínima perturbación de la naturaleza.
• Mantener niveles adecuados de austeridad.
• Mantener niveles adecuados de calidad y disponibilidad de bienes como
el aire, el agua, el suelo, el clima y la energía.

2.3.2. Condiciones económicas

• Generar riqueza en forma y cantidades adecuadas.
• Redistribuir la riqueza.
• Fomentar un intercambio equitativo de recursos entre los diferentes secto‐
res sociales.
• Hacer un uso eficiente de los recursos.
• Aprovechar eficientemente los servicios ambientales.
• Reducir la dependencia de recursos no renovables.
• Descentralizar y diversificar la capacidad productiva.
• Fortalecer la actividad económica equilibrada (producción y consumo), a
nivel local y regional.
• Desafiar la globalización de la economía y promover su planetarización.
• Luchar por la reducción de intercambios económicos internacionales.

2.3.3. Condiciones sociales

• Ejercicio responsable de la libertad humana.
• Adoptar valores que generen comportamientos armónicos con la natura‐
leza y entre los seres humanos.
• Mantener un adecuado nivel de vida en la población.
• Mantener niveles satisfactorios de educación, capacitación y concientización.
• Garantizar una situación de equidad entre el hombre y la mujer.
• Facilitar la creación y diversidad cultural.
• Promover solidaridad entre personas y comunidades.
• Garantizar espacios laborales dignos y estables.
• Facilitar la inserción y reinserción laboral a los sectores discapacitados.
• Combatir los procesos de empobrecimiento.
160
UAM – IFE – IET
• Facilitar la participación de niños, niñas y jóvenes en tareas y beneficios
sociales.
• Estabilizar los niveles de población.
• Potenciar la organización de la sociedad civil y la participación ciudadana.
• Promover el desarrollo de poderes locales.

2.3.4. Condiciones políticas

• Desarrollar estructuras democráticas en las comunidades y regiones.
• Empoderar comunidades y sectores vulnerables como niños, ancianos y
mujeres.
• Reducir la dependencia de municipios, países y regiones.
• Redistribuir el poder económico y político.
• Descentralizar la toma de decisiones.
• Fomentar relaciones de solidaridad entre comunidades y regiones.
• Buscar la desaparición de la cultura militarista.
• Establecer un marco jurídico que garantice el respeto a las personas y el
ambiente.
• Adoptar y respetar las convenciones internacionales.
• Realizar planes municipales y nacionales integrales

2.3.5. Condiciones científicas y tecnológicas

• Reducir al mínimo las distancias entre la localización y el procesamiento o
uso de los recursos, así como entre la generación y el procesamiento de los
desechos.
• Buscar localmente la satisfacción de necesidades.
• Reducir las necesidades de transporte y promover medios de transporte
no contaminante.
• Ecologizar y socializar la ciencia y la tecnología.
• Difundir ampliamente el saber y descentralizar el quehacer científico y
tecnológico.
• Promover la utilización de fuentes renovables de energía.
• Desalentar el uso de tecnología dañina o peligrosa.
• Promover tecnología que sea apropiable por sectores de escasos recursos
económicos.
• Recuperar saberes y quehaceres tecnológicos tradicionales.
• Incrementar el flujo de información.

2.4. Diez pasos hacia [el] desarrollo local sustentable

161
1: Evaluación de [la] ʺsustentabilidadʺ local.
Reunir información esencial en temas tales como problemas medioam‐
bientales claves en la comunidad; cuanto se paga por energía; problemas
claves económicos, medioambientales y sociales, etc. Esta información
provee la base para medir [el] progreso y puede ayudar a identificar las
metas claves de una campaña de sustentabilidad.

2: Obtener la concurrencia de las personas interesadas en lanzar un pro‐
grama de sustentabilidad.
Construir apoyo local para un programa formal de sustentabilidad, invo‐
lucrando a toda la gente en la comunidad, incluyendo a oficiales elegidos,
vecindarios, grupos de negocios y medioambientales, la prensa, [las] igle‐
sias, [las] agencias de gobierno, fundaciones, etc.

3: Designar un campeón local de sustentabilidad.
Para ser exitosa, su comunidad necesitará designar por lo menos a un in‐
dividuo para ser campeón y conciencia del desarrollo sustentable. Esta
persona debe ser aceptada por los líderes locales elegidos.

4: Crear una visión.
Incorporar a la comunidad entera en un ʺejercicio de visiónʺ, definiendo
dónde les gustaría estar 5, 10 y 20 años en el futuro. La visión debe ser es‐
pecífica e idealista, pero conseguible.

5: Desarrollar un mapa caminero para alcanzar la visión.
Con la ayuda de todos los interesados, identificar cuáles pasos necesitará to‐
mar la comunidad para conseguir su visión. Asignar a quién hará qué [tarea].

6: Desarrollar indicadores de sustentabilidad.
Basado en la visión y el mapa caminero, identificar los ʺindicadoresʺ o
medidas que la comunidad usará para medir el progreso.

7: Incorporar sustentabilidad dentro de la políticas locales.
Conducir una auditoria exhaustiva de políticas locales para determinar
cuáles avanzan la sustentabilidad y cuáles detienen el progreso. Remover
barreras políticas y crear políticas de incentivo.

8: Identificar fuentes de ayuda.
162
UAM – IFE – IET
Determinar cuáles programas federales, estatales y privados están dispo‐
nibles para ayudar a la comunidad e implementar el mapa a la sustentabi‐
lidad. Postular los programas que avancen las metas locales.

9: Llevar a cabo los proyectos.
Empezar con proyectos de ʺéxito rápidoʺ al comenzar a implementar el
programa de sustentabilidad, e involucrar al público en éstos. Celebrar los
éxitos con reconocimiento y eventos públicos. Luego, tomar metas y pro‐
yectos más difíciles cuando el apoyo y [la] confianza pública crezcan.

10: Controlar [el] progreso.
Usando sus indicadores, evaluar el progreso de la comunidad más o me‐
nos cada dos años y hacer ajustes cuando sea necesario.

2.5. Desarrollo local y regional en México

2.5.1. Políticas de desarrollo regional.

El interés por el desarrollo local y regional en las políticas públicas se ha
acentuado en los últimos años, lo que se evidencia en los planes de go‐
bierno que específicamente han abordado el tema. Al final de la década
de los noventa es posible destacar varios planes enfocados al ordenamien‐
to territorial: el Programa de 100 ciudades, que se propuso lograr una dis‐
tribución más homogénea de la población y la actividad económica en el
país; el Proyecto Nacional de Ordenamiento Territorial, cuyo objetivo era
mejorar las condiciones de bienestar de una forma compatible con la fun‐
cionalidad de los ecosistemas naturales; y el Programa Nacional de Aten‐
ción a Regiones Prioritarias, enfocado a atender las regiones donde reside
la población con mayores carencias, principalmente de infraestructura y
servicios públicos.

2.5.1.1. Plan Nacional de Desarrollo 2001‐2006.

En el presente siglo, el Plan Nacional de Desarrollo 2001‐2006 establece
como uno de sus objetivos promover el desarrollo regional equilibrado
mediante un conjunto de acciones que incluyen el fortalecimiento de las
zonas más rezagadas. Este fortalecimiento se plantea a través de la provi‐
sión de infraestructura básica, la formación de capital humano y la pro‐
moción de la actividad productiva bajo criterios que dan prioridad a las
163
zonas de menor desarrollo. Esto lleva a examinar los esfuerzos guberna‐

mentales en la provisión de servicios públicos, la promoción de la educa‐
ción y el apoyo a la generación de ingresos para los grupos con mayores
carencias, a la luz de indicadores como los propuestos por el enfoque de
desarrollo humano.

2.5.1.2. Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio 2001‐2006.

Más aún, la estrategia Contigo establece privilegiar el enfoque territorial y
la focalización hacia los más pobres, cuestión que es abordada con detalle
en el Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territo‐
rio 2001‐2006. Dentro de la estrategia destacan los programas Ordenación
del Territorio, Hábitat, de Reserva Territorial, de Atención a 250 Micro‐
rregiones, y de Desarrollo Humano Oportunidades, los cuales establecen
como criterio para guiar sus acciones el uso de indicadores multidimen‐
sionales de las características de la población, cuestión claramente compa‐
tible con las herramientas que identifican los niveles de vida como el [Ín‐
dice de Desarrollo Humano] IDH.

2.5.1.3. Medición de la Pobreza.

Incluso, la reciente medición oficial de la pobreza, basada en la variable
de ingreso, no sólo no excluye sino alienta el uso de indicadores comple‐
mentarios al reconocer que es imposible capturar la complejidad de las
carencias humanas en un solo número (Comité Técnico para la Medición
de la Pobreza, 2002).

2.5.2. El Desarrollo Humano Regional.

Desde 1995 existen en México diversos trabajos sobre la medición de índi‐
ces de desarrollo humano, los cuales desagregan su cálculo a nivel estatal
e incluso municipal.

2.5.2.1. Índice de Desarrollo Humano.

Los indicadores obtenidos a partir de estos estudios han sido importantes
para generar un ordenamiento de los estados con base en su nivel de de‐
sarrollo y comparar su situación con otros países o regiones. Sin embargo,
las variadas elecciones metodológicas en los diferentes estudios generan
problemas al intentar comparar sus resultados; los niveles del Índice de
164
UAM – IFE – IET
Desarrollo Humano (IDH) y los ordenamientos resultantes son notable‐

mente sensibles respecto a cambios en la metodología aplicada, en las va‐
riables utilizadas y en las correcciones o estimaciones de la información.

Zonación

Las estimaciones del IDH a nivel estatal nos llevan a las siguientes conclu‐
siones:

i) La zona con el Índice de Desarrollo Humano más alto es la del Noreste, for‐
mada por los Estados de Coahuila, Chihuahua, Durango, Nuevo León y Ta‐
maulipas. Esta región presenta también el índice de PIB más elevado del país.

ii) Sigue en nivel de desarrollo humano la región geográfica del Centro,
que integra los Estados de Hidalgo, México, Morelos, Puebla, Tlaxcala y el
Distrito Federal.

iii) La región del Noroeste, formada por Baja California, Baja California
Sur, Sinaloa y Sonora, ocupa el tercer lugar. Esta región presenta índices
de escolaridad superiores a la zona Centro, a pesar de tener un menor in‐
dicador de PIB per cápita.

165
iv) La región del Occidente, integrada por Aguascalientes, Colima, Gua‐
najuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Querétaro, San Luis Potosí y Zacate‐
cas ocupa el cuarto lugar en nivel de desarrollo humano.

v) Por último, la región Sur, que presenta el índice de desarrollo humano
más bajo del país, concentra a los Estados de Campeche, Chiapas, Guerre‐
ro, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatán. Los índices de
esperanza de vida, escolaridad y PIB per cápita de esta región son clara‐
mente inferiores a los de todas las demás regiones.

En el informe mundial se presentan tres rangos de desarrollo humano:
alto (IDH de 0.800 a 1), medio (IDH de 0.500 a 0.799) y bajo (IDH menor de
0.499). Según lo anterior, en México hay 14 entidades [federativas] que se
encuentran en el rango de desarrollo humano alto, 18 en el rango de desa‐
rrollo humano medio y ninguna en el rango de desarrollo humano bajo.
Si se toma en cuenta que el IDH calculado para México con datos de
2000 es de 0.8014, se observa que mientras el Distrito Federal tiene un nivel
de desarrollo 11.20 por ciento superior al índice nacional, el Estado de Chia‐
pas alcanza un IDH 12.26 por ciento inferior a dicho índice. Cuando se exa‐
minan los índices que componen el IDH, consistentemente surgen casos ex‐
tremos como el Distrito Federal y el Estado de Chiapas, aunque con diferen‐
cias notables para cada capacidad medida. Mientras que el Distrito Federal
está 10.1por ciento por encima de Chiapas en el indicador de esperanza de
vida, esta diferencia aumenta a 23.5 por ciento en el índice de educación y a
52 por ciento en el indicador del PIB per cápita. Lo anterior muestra que el
campo para la existencia de desigualdades en el desarrollo humano es más
amplio en los ingresos por persona que en la longevidad o la educación.

Educación

Las diferencias entre entidades empiezan a ser notorias cuando se obser‐
van las variables educativas. Por una parte, la tasa de alfabetización al‐
canza un máximo de 96.97 por ciento en el Distrito Federal mientras que
en Chiapas llega a ser de 76.96 por ciento. La diferencia, de 20.01 puntos
porcentuales, es equivalente a una distancia del 26 por ciento en esta di‐
mensión. Una diferencia similar se encuentra en la tasa de matriculación,
donde el Distrito Federal, con una tasa del 75.30 por ciento, supera por
14.81 puntos porcentuales la tasa alcanzada por Guanajuato, de 60.49 por
ciento. Esta diferencia representa un 24.48 por ciento. Al parecer, los me‐
166
UAM – IFE – IET
dios que posibilitan adquirir conocimientos a las personas se asignan de
forma desigual entre regiones.

Producto Interno Bruto

En PIB per cápita las diferencias son mayores. Mientras que el PIB per cápita
del Distrito Federal alcanza 22 mil 816 dólares anuales, en Chiapas apenas
llega a 3 mil 549 dólares. Ambas cifras corregidas por Paridad de Poder de
Compra (PPC), de acuerdo al factor utilizado en el Informe sobre Desarrollo
Humano 2001. La entidad con mayor producto por persona supera en 6.42
veces a la que menos recursos per cápita genera. Esta desigualdad también
puede apreciarse al considerar que las cinco entidades federativas con ma‐
yor PIB per cápita concentran 37.05 por ciento del PIB nacional, encontrándo‐
se en ellas 17.5 por ciento de la población total. Por otra parte, en las cinco
entidades con menor PIB per cápita se encuentra 13.09 por ciento de la pobla‐
ción, con un 6.07 por ciento del PIB nacional.

IDH en el Mundo

Dentro de las entidades de alto desarrollo sobresale el Distrito Federal,
con un IDH similar al de países o regiones como Hong Kong, Israel, Gre‐
cia o España. Si el Distrito Federal fuera clasificado como un país, se en‐
contraría en el lugar 23 en la lista mundial del IDH. También con un alto
nivel de desarrollo se encuentra Nuevo León, con un IDH comparable al
de la República Checa; esta entidad supera a todos los países de América
Latina, incluyendo Argentina, que en 2002 presentaba el índice más alto
en la región. Muy cerca están Baja California y Chihuahua, con un IDH
similar al de Hungría. Por otra parte, Coahuila alcanza un índice similar
al de Polonia, mientras que Baja California Sur y Aguascalientes tienen
valores del IDH superiores a Chile, el segundo de los países latinoameri‐
canos con mayor nivel de desarrollo. El resto de los estados de este grupo,
pero con menor IDH, tiene un indicador de desarrollo entre el de Uru‐
guay y el de Croacia.
De las 18 entidades federativas catalogadas como de desarrollo medio,
las mejores ubicadas son Durango y Morelos que se encontrarían en los
lugares 55 y 56 de la clasificación mundial, con un IDH igual al del país en
su conjunto y que apenas superaría al de Cuba. Los Estados de México y
Sinaloa no alcanzan el IDH cubano y están cerca del correspondiente a
Panamá. En este grupo las entidades con menor IDH son Guerrero, Oaxa‐
ca y Chiapas. La primera presenta un índice igual al de República Domi‐
167
nicana, que ocupa la posición 94 mundial, mientras que Oaxaca presenta
un indicador similar al de las islas africanas de Cabo Verde. El Estado de
Chiapas tiene niveles del IDH similares a los de El Salvador y se colocaría
en la posición 105 del mundo.
Al comparar los niveles del IDH alcanzados por el Distrito Federal y
Chiapas con los de algunas regiones en el mundo, se observa que en
México coexisten niveles de vida similares a los de países de la Organiza‐
ción para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), [pero] infe‐
riores al promedio mundial.

Desigualdades regionales en México

Cuando se examinan las variables que dan origen a los índices parciales
se comprende mejor el nuevo panorama de las desigualdades regionales.
En cuanto a la tasa de mortalidad, es notoria la diferencia entre entidades
como el Distrito Federal o Nuevo León, y [entidades] como Oaxaca o
Chiapas, pues estas últimas alcanzan tasas de mortalidad 1.6 veces mayo‐
res que las primeras. En cuanto a las tasas de asistencia escolar, se com‐
prueba que son menores para cada entidad a las tasas de matriculación,
por lo que los índices de la dimensión de conocimientos resultan más ba‐
jos. Sin embargo, al separar la información de Chiapas, Guanajuato y Mi‐
choacán, que presentan tasas de asistencia muy bajas, así como del Distri‐
to Federal, que presenta la mayor tasa de asistencia, la distribución de es‐
ta variable resulta relativamente homogénea. Por otra parte, es de desta‐
car el descenso de 6 mil 641 dólares PPC del PIB per cápita de Campeche,
más del 45por ciento de su magnitud original, con el ajuste por produc‐
ción de petróleo. Con la nueva asignación de la producción petrolera,
aumentan significativamente su producto per cápita el Distrito Federal y
los Estados de México y Veracruz.

3. Naciones Unidas

3.1. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

El PNUD es la red mundial de las Naciones Unidas para el desarrollo que pro‐
mueve el cambio y conecta a los países con los conocimientos, la experiencia y los
recursos necesarios para ayudar a los pueblos a forjar una vida mejor. [Las per‐
sonas que trabajamos para el PNUD] estamos presentes en 166 países, para
ayudarlos a encontrar sus propias soluciones a los retos mundiales y na‐
cionales del desarrollo. Mientras que fortalecen su capacidad local, los
168
UAM – IFE – IET
países aprovechan los conocimientos de personal del PNUD y de nuestro
amplio círculo de asociados.
El PNUD ayuda a los países en desarrollo a atraer y utilizar la asistencia
eficientemente. Incorpora, además, en su labor en pro de la gobernabili‐
dad democrática y la reducción de la pobreza, la tecnología de la informa‐
ción y las comunicaciones para el desarrollo. En todas nuestras activida‐
des alentamos la protección de los derechos humanos y la realización del
potencial de la mujer.

3.1.1. Objetivos de Desarrollo del Milenio

En la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas, celebrada en 2000, los
líderes del mundo asignaron al desarrollo un papel central dentro del
programa mundial mediante los Objetivos de Desarrollo del Milenio, que
establecen metas claras para reducir la pobreza, la enfermedad, el analfa‐
betismo, la degradación del medio ambiente y la discriminación contra la
mujer para el año 2015. Presente en 166 países, el PNUD utiliza su red
mundial para ayudar al sistema de las Naciones Unidas y a sus asociados
a despertar una mayor conciencia y verificar los progresos realizados, a la
vez que conecta a los países con los conocimientos y los recursos necesa‐
rios para lograr estos objetivos.
Los líderes del mundo se han comprometido a lograr los Objetivos de
Desarrollo del Milenio, incluido el objetivo fundamental de reducir la po‐
breza a la mitad para 2015. La red del PNUD enlaza y coordina los esfuer‐
zos mundiales y nacionales por alcanzar estos Objetivos. Nuestra meta es
ayudar a los países a elaborar y compartir soluciones que permitan res‐
ponder a los retos que plantean: gobernabilidad democrática, reducción
de la pobreza, prevención y recuperación de las crisis [de] energía y me‐
dio ambiente y [de los estragos del] VIH/SIDA.

3.1.2. Programas

Nos concentramos en ayudar a los países a elaborar y compartir solucio‐
nes para los desafíos que plantean las cuestiones siguientes:

3.1.2.1. Gobernabilidad democrática

Un número cada vez mayor de países se esfuerzan por establecer la go‐
bernabilidad en un contexto democrático. Se enfrentan al desafío de ela‐
borar instituciones y procesos que respondan mejor a las necesidades de
169
los ciudadanos ordinarios, incluidos los pobres. El PNUD agrupa a la gente
en las naciones y en todo el mundo, creando asociaciones y compartiendo
los modos de fomentar la participación, la responsabilidad y la eficacia en
todos los niveles. Ayudamos a los países a fortalecer sus sistemas electorales
y legislativos, mejorar el acceso a la justicia y la administración pública, y a
desarrollar una mayor capacidad para hacer llegar los servicios básicos a
quienes más los necesitan.

3.1.2.2. Reducción de la pobreza

Los países en desarrollo se están esforzando por crear sus propias estrate‐
gias nacionales para erradicar la pobreza, con base en las necesidades y
prioridades locales. El PNUD fomenta estas soluciones nacionales y ayuda
a garantizar su eficacia. Patrocinamos proyectos piloto innovadores; co‐
nectamos a países con las mejores prácticas y recursos mundiales; promo‐
vemos el papel de la mujer en el desarrollo; y agrupamos a gobiernos, la
sociedad civil y los donantes externos para coordinar sus esfuerzos.

3.1.2.3. Prevención y recuperación de las crisis

Muchos países se muestran cada vez más vulnerables a los conflictos violentos
o los desastres naturales que pueden borrar decenios de desarrollo e intensifi‐
car la pobreza y la desigualdad. Por conducto de su red mundial, el PNUD
trata de arbitrar y compartir enfoques innovadores para la prevención de la
crisis, la alerta temprana y la resolución del conflicto. El PNUD se halla pre‐
sente en casi todos los países en desarrollo, de manera que cuando se pro‐
duzca la crisis siguiente, estaremos allí para ayudar a cubrir la etapa que
media entre el socorro de emergencia y el desarrollo a largo plazo.

3.1.2.4. Energía y medio ambiente

La energía y el medio ambiente son esenciales para el desarrollo sosteni‐
ble. Los pobres se ven afectados de manera desproporcionada por la de‐
gradación ambiental y la falta de acceso a los servicios de energía limpia y
asequible. Estas cuestiones tienen una dimensión tan mundial como el
cambio climático, la pérdida de biodiversidad y el agotamiento de la capa
de ozono, pues se trata de cuestiones que no pueden ser solucionadas por
los países actuando en solitario. El PNUD ayuda a los países a fortalecer su
capacidad de hacer frente a estos desafíos a nivel mundial, nacional y co‐
munitario, tratando de buscar y compartir las mejores prácticas, propor‐
170
UAM – IFE – IET
cionando asesoramiento sobre políticas innovadoras y vinculando a los

asociados mediante proyectos experimentales que ayuden a los pobres a
crear un medio de vida sostenible.

3.1.2.5. Tecnología de la información y las comunicaciones (TIC)

La TIC es un instrumento cada vez más poderoso para poder participar en
los mercados mundiales; promover la responsabilidad política; mejorar la
provisión de servicios básicos, y realzar las oportunidades de desarrollo
local. Pero sin políticas innovadoras de TIC, muchas personas de los países en
desarrollo ‐especialmente los pobres‐ se quedarán atrasados. El PNUD
ayuda a los países a utilizar la pericia y las mejores prácticas de todo el
mundo para elaborar estrategias que amplíen el acceso a la TIC y las apro‐
vechen para el desarrollo. El PNUD también confía en soluciones de TIC pa‐
ra poder hacer el uso más eficaz posible de su propia red mundial.

3.1.2.6. VIH/SIDA

A fin de impedir la propagación del VIH/SIDA y reducir sus consecuencias,
los países en desarrollo necesitan movilizar todos los niveles del gobierno
y de la sociedad civil. Como un fidedigno asociado para el desarrollo, el
PNUD propugna que se sitúe la cuestión del VIH/SIDA en el núcleo de la
planificación y los presupuestos nacionales; ayuda a la creación de capa‐
cidad nacional para gestionar iniciativas que incluyan a personas e insti‐
tuciones normalmente no comprometidas directamente con cuestiones de
salud pública, y promueve respuestas descentralizadas que apoyen inicia‐
tivas a nivel de la comunidad. Habida cuenta de que el VIH/SIDA es un
problema mundial, el PNUD apoya estos esfuerzos nacionales, facilitando
conocimientos, recursos y las mejores prácticas de todo el mundo.

3.1.2.7. Derechos humanos e Igualdad de género

En cada una de estas esferas temáticas, el PNUD propugna la protección de
los derechos humanos y especialmente la potenciación de la mujer. Me‐
diante nuestra red mundial, tratamos de identificar y difundir medios de
promover la igualdad de género como una dimensión esencial de asegu‐
rar la participación y la responsabilidad políticas; el fortalecimiento eco‐
nómico y la planificación efectiva del desarrollo; la prevención de las cri‐
sis y la solución de controversias; el acceso al agua limpia, y servicios de
171
saneamiento y energía; el uso óptimo de nuevas tecnologías para fines de
desarrollo, y la movilización de la sociedad contra el VIH/SIDA.

3.1.7. Desarrollo Humano

El PNUD también realiza una amplia labor de promoción. El Informe sobre
Desarrollo Humano anual, encargado por el PNUD, centra el debate mundial
sobre cuestiones clave de desarrollo, proporcionando nuevos instrumentos
de medición, análisis innovadores y, a menudo, propuestas de política con‐
trovertidas. Se orienta por la creencia de que el desarrollo, en última instan‐
cia, es ʺun proceso de ampliación de la capacidad de elección de las perso‐
nasʺ, no simplemente una cuestión de ingresos nacionales. El equipo inde‐
pendiente de expertos que elabora el Informe utiliza la contribución de una
red mundial de personalidades destacadas del sector académico, el gobier‐
no y la sociedad civil que aportan datos, ideas y las mejores prácticas. Los
países en desarrollo y sus asociados internacionales utilizan el Informe para
calibrar los resultados y configurar nuevas políticas.
El marco analítico mundial y el enfoque amplio del Informe se conti‐
núa en informes sobre desarrollo humano, nacionales y locales, que cuen‐
tan también con el apoyo del PNUD. Hasta la fecha, se han publicado más
de 420 Informes Nacionales sobre Desarrollo Humano en 135 países. Estos
informes son elaborados por expertos e intelectuales nacionales que recu‐
rren a la red mundial del PNUD para obtener asesoramiento e inspiración;
su éxito demuestra el modo en que la investigación de calidad y la labor
de promoción pueden suscitar debates de política, señalar cuestiones ur‐
gentes a la atención política, y ayudar a los países a elaborar sus propias
soluciones para las cuestiones de desarrollo.

3.1.8. Asistencia a la Observación Electoral

3.1.8.1. Apoyo Al Proceso Electoral Federal Mexicano

El 16 de abril del año 2003, el gobierno de México y la Organización de las
Naciones Unidas (ONU) firmaron un proyecto de apoyo al proceso electo‐
ral federal mexicano centrado en asistencia a la observación electoral. En‐
tre los resultados del Proyecto se contempla la elaboración de un informe
de actividades por parte del equipo [responsable] al concluir su mandato,
razón por la cual se presenta este documento. El informe expone de ma‐
nera general el mandato del Proyecto y la estructura del equipo, para lue‐
go referirse de manera detallada a las actividades implementadas en el
172
UAM – IFE – IET
marco del Proyecto, concluyendo con algunas recomendaciones del Comi‐
té Técnico de Evaluación.

3.1.8.2. Apoyo a la Observación Electoral 2003

El Proyecto “Apoyo a la Observación Electoral 2003ʺ representa la continuación
de una larga colaboración entre las autoridades electorales mexicanas y la
ONU. Proyectos similares de apoyo a la observación electoral fueron desarro‐
llados en los años 1994, 1997 y 2000. El Proyecto para 2003 fue firmado tan‐
to por la Secretaría de Relaciones Exteriores y la Secretaría de Gobernación,
así como por las autoridades electorales del país —el Instituto Federal Elec‐
toral (IFE) y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF);
por parte de la ONU fueron signatarios el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD‐México) y la División de Asistencia Electoral del
Secretariado de las Naciones Unidas en Nueva York.
Como en ocasiones anteriores, el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD‐México) fue la oficina ejecutora del Proyecto.
Con miras a fortalecer el nivel de confianza de la ciudadanía en el pro‐
ceso electoral, el Proyecto buscaba facilitar las actividades de observación
electoral y seguimiento, por medio de asistencia financiera y técnica a los
observadores. En ese sentido, el Proyecto comprendió dos líneas de ac‐
ción: (a) manejo del Fondo de Apoyo a la Observación Electoral, y (b)
orientación y asistencia técnica a grupos nacionales de observación.

3.2. Capacidad 2015 América Latina

Tomando como punto de entrada el mandato renovado del PNUD en el Plan
de Aplicación de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible91, Capacidad
91 Plan de Aplicación de las Decisiones de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible. Párrafo
127. Prestar asistencia técnica y financiera a los países en desarrollo y, en especial, fortalecer las me‐
didas de fomento de la capacidad, como el programa Capacidad 21 del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo, para:
a) Evaluar sus propias necesidades y posibilidades de fomento de la capacidad en los planos perso‐
nal, institucional y social;
b) Diseñar programas de fomento de la capacidad y apoyar programas locales, nacionales y comunita‐
rios que se centren en una respuesta más eficaz a los retos de la globalización y en el logro de los objeti‐
vos de desarrollo convenidos a nivel internacional, en particular los de la Declaración del Milenio;
c) Desarrollar la capacidad de la sociedad civil, en particular de la juventud, para que participe, se‐
gún proceda, en la formulación, la aplicación y el examen de políticas y estrategias de desarrollo
sostenible en todos los niveles;
d) Crear y, según proceda, fortalecer los mecanismos nacionales para poner eficazmente en práctica
el Programa 21.
173
2015 en América Latina se basa en las experiencias, lecciones aprendidas y
mejores prácticas de este programa innovador, a la vez que se concentra en
trabajar mediante alianzas en los ámbitos local, nacional y regional. En este
contexto, Capacidad 2015 ha sido rediseñada como una plataforma de facili‐
tación para estos procesos de construcción de alianzas.
El objetivo principal de Capacidad 2015 consiste en apoyar a los países a
desarrollar capacidades en los ámbitos local, regional y nacional, de manera
que se pueda reducir a la mitad la pobreza de la región para el año 2015.
Esta es la primera Meta de Desarrollo del Milenio (MDM). La plataforma de
Capacidad 2015 estará basada en la demanda de su cooperación y buscará
diversos puntos de entrada en el nivel nacional para implementar las MDM.
La plataforma se enfoca en el ámbito local como una de las fuerzas
impulsoras estratégicas del desarrollo sostenible. Esta visión considera
que no se puede alcanzar la sostenibilidad sin el liderazgo del ámbito lo‐
cal, pues es allí donde la gente vive y trabaja, donde están los recursos y
la cultura para mejorar los medios de vida. Es allí también donde las insti‐
tuciones gubernamentales están más cerca de la gente. Además, esta vi‐
sión enfatiza la necesidad de tener una mayor integración entre los nive‐
les local y nacional, creando un ambiente propicio para tratar los desafíos
de la globalización.
Las lecciones de Capacidad 21 se han integrado a las políticas y prácticas
del RBLAC Bureaux Regional para América Latina y el Caribe del PNUD y
forman parte de su línea 05 de servicio “Desarrollo Humano a Nivel Lo‐
cal”.92 Capacidad 2015 se transformará de un programa piloto a la principal
herramienta de RBLAC para actuar sobre las Metas de Desarrollo del Milenio
(MDM) a nivel local dentro del marco establecido por WEHAB93. Esta es la ra‐
zón por la cual se asignarán recursos del PNUD a Capacidad 2015.
Los países con fondos disponibles de Capacidad 21 seguirán en opera‐
ción. Estos son Cuba, Guatemala y Haití. La plataforma de Capacidad
2015 trabajará al comienzo con ocho países: Bolivia, Costa Rica, Ecuador,
El Salvador, Nicaragua, Panamá, Paraguay y Venezuela. El objetivo en el
mediano plazo consiste en ofrecer sus servicios a todos los países de Amé‐
Párrafo 153. Fortalecer significativamente el apoyo para los programas de fomento de la capacidad
en materia de desarrollo sostenible del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, sobre la
base de la experiencia obtenida con el programa Capacidad 21, como mecanismos importantes para
dar apoyo a las actividades de fomento de la capacidad para el desarrollo en los planos local y na‐
cional, en particular en los países en desarrollo.
92 El Desarrollo Humano a Nivel Local integra todos los servicios de la DRALC, incluyendo, entre
otros, gobernabilidad democrática, género, pobreza y medio ambiente.
93 Sigla en inglés del marco de referencia de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible: Agua,
Energía, Salud, Agricultura y Biodiversidad.
174
UAM – IFE – IET
rica Latina. Los países “más ricos” podrán acceder a los fondos para ac‐
tuar sobre sus bolsones de pobreza.
Las actividades regionales de la plataforma promoverán el intercam‐
bio de experiencias y de lecciones aprendidas entre países y regiones para
realzar la efectividad de las acciones locales y nacionales.
En el ámbito nacional, Capacidad 2015 se concentrará en cuatro áreas
de intervención: Economías locales sostenibles, líderes para el desarrollo
local, Políticas nacionales para el desarrollo local y Plataformas locales pa‐
ra el desarrollo.

3.2.1. Economías locales sustentables

Capacidad 2015 impulsará el desarrollo de economías locales sostenibles
mediante la promoción, la inversión mediante capital semilla y la formu‐
lación de estrategias de empleo al interior de un ambiente propicio en el
que la población local pueda manejar su propio desarrollo.
Lo anterior implica establecer mecanismos de participación para selec‐
cionar proyectos de manera que tengan una orientación de abajo hacia arri‐
ba y con sentido de pertenencia. Adicionalmente, Capacidad 2015 propugna
por relacionar los proyectos con los procesos, seleccionar tecnología apro‐
piada, desarrollar cadenas productivas, fortalecer los mercados locales y en‐
fatizar los aspectos económicos adecuados del desarrollo sostenible.

Resultados

• Planes de inversión participativa definidos e implementados en el ám‐
bito local.
• Programas de empleo y de generación de ingresos basados en alianzas
público‐privadas cuentan con capital semilla y están implementados en
el ámbito local.

3.2.2. Líderes para el Desarrollo Local

Con el apoyo de la Red de Universidades Latinoamericanas y el programa
Líderes para el Desarrollo y el Medio Ambiente (LEAD), Capacidad 2015
apoyará el desarrollo de capacidades individuales con el fin de impulsar
el surgimiento de líderes locales con las habilidades, la comprensión y el
conocimiento necesarios para manejar los temas de desarrollo de una ma‐
nera innovadora e integrada.
175
Los problemas concretos que surgen del ámbito local serán analizados
en ambientes formales e informales donde puedan generarse soluciones
de manera informada e innovadora.

Resultados

• El liderazgo local ha sido fortalecido a través de sistemas de educación
formal e informal.
• Los líderes locales, las universidades y los practicantes de desarrollo
sostenible están unidos mediante redes especializadas para el inter‐
cambio de información y de mejores prácticas.
• Los líderes locales, con el apoyo de las universidades, y vinculados a
los proyectos concretos de desarrollo sostenible local, ejercen una in‐
fluencia renovada y mejoran la calidad de vida de los beneficiarios.

3.2.3. Políticas Nacionales para el Desarrollo Local

Capacidad 2015, con la cercana colaboración de la Comisión Económica
para América Latina y el Caribe y otras agencias impulsoras de políticas,
trabajará con tomadores de decisiones para fortalecer el apoyo de políticas
para el desarrollo local. Se establecerá una dinámica de dos vías: de abajo
hacia arriba y de arriba abajo. Basado en la experiencia de programas lo‐
cales exitosos, se derivará recomendaciones para nuevas políticas. Res‐
paldado por políticas adecuadas, se implementarán nuevos programas en
los ámbitos local, nacional y regional. Capacidad 2015 pondrá en marcha
un programa constante de aprendizaje en las conexiones entre proyectos
locales exitosos y políticas nacionales.

Resultados

• Poner en marcha estrategias nacionales y políticas públicas que resaltan
economías locales sostenibles. Un ejemplo pueden ser sistemas tributa‐
rios locales.
• Sistemas de auto monitoreo y evaluación para procesos locales y nacio‐
nales facilitados por Capacidad 2015.
• Una red que sistematice e intercambie vínculos exitosos entre los ámbi‐
tos local, nacional y mundial.
3.2.4. Plataformas para la Gobernabilidad Local

176
UAM – IFE – IET
Mediante una asociación con gobiernos locales, el Consejo de la Tierra y el
Consejo Internacional para las Iniciativas Ambientales Locales (ICLEI, por
su sigla en inglés) Capacidad 2015 apoyará los municipios para fortalecer
su gobernabilidad. Esto se hará mediante la creación o el fortalecimiento
de plataformas donde los actores locales (gobierno local, sector privado,
sociedad civil) puedan hacer una planeación compartida para el desarro‐
llo. Una de las principales características de esta área será la creación y
fortalecimiento de una Plataforma de Información y Comunicaciones y
una red humana para el intercambio de información, experiencias exito‐
sas, mejores prácticas y lecciones aprendidas.

Resultados

• Tener establecidos sistemas innovadores de gestión municipal participati‐
va y gobernabilidad local que promuevan economías locales sostenibles.
• Puesta en marcha de planes integrados y participativos de prevención
de riesgos.
• Disponibilidad de capital semilla para acciones innovadoras en desa‐
rrollo sostenible en el ámbito local.

El PNUD facilitará, a través de Capacidad 2015, una plataforma conti‐
nua para desarrollar y utilizar efectivamente y retener capacidades a to‐
dos los niveles, aunque enfocándose principalmente en el ámbito local. Lo
expuesto arriba se puede visualizar de la siguiente manera:

Plataforma de Capacidad 2015
al
Pl
c
at
lo
af
llo
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rro
MDM
m
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el
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na
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MDM MDM
Lo
c
íti
ca
l
Po
Líderes para el desarrollo local

177

Las Economías Locales Sostenibles están en el centro del diagrama y funcionan
como centro de atención. Están apoyadas por un sistema que incluye Políti‐
cas Nacionales para el Desarrollo Local, Plataformas Locales para el Desa‐
rrollo y Líderes para el Desarrollo Local. Cada área de intervención pue‐
de funcionar independientemente, pero entre más sean las áreas activa‐
das, mayor será la sinergia hacia el desarrollo sostenible. Desde la pers‐
pectiva integral de desarrollo de capacidades, la dimensión individual es‐
tá cubierta por Líderes para el Desarrollo Local; la dimensión institucio‐
nal, por el fortalecimiento de los municipios y la dimensión de sociedad
por las políticas nacionales que integran el desarrollo local.

3.2.5. Operación de Capacidad 2015

La plataforma es manejada por un pequeño grupo que responde a un Comi‐
té Directivo Regional. Las principales responsabilidades del grupo son:

• Garantizar el intercambio de experiencias entre países y regiones. Intercam‐
bio Sur‐Sur.
• Impulsar y nutrir las alianzas y redes regionales.
• Facilitar la identificación e implementación de la plataforma en el ámbito
nacional.

El Comité Directivo Regional, compuesto por representantes de cada uno
de los aliados94 será responsable por la dirección estratégica de la plata‐
forma y la aprobación de los programas regionales. El grupo regional fun‐
cionará como Secretariado de l Comité Directivo.
Las oficinas de campo del PNUD facilitarán las alianzas en el ámbito
nacional que serán puestas en marcha por los programas nacionales.

3.2.6. Los productos de Capacidad 2015

La plataforma busca un presupuesto de un millón de dólares por país para
ocho países por cuatro años, para un total de 32 millones de dólares EE.UU.
Los productos son los resultados de un proceso. Ellos reflejan el punto de
llegada de un indicador en cada una de las áreas de intervención. Los pro‐
ductos proyectados por área de intervención son los siguientes:

94 Se han establecido acuerdos con la CEPAL, LEAD y el Consejo de la Tierra. Se están gestionando
acuerdos con ICLEI, BID, otros bancos regionales y donantes bilaterales
178
UAM – IFE – IET

Los productos de Capacidad 2015
Fase inicial: 8 países en 4 años
Producto 2: Políticas Producto 3:

nacionales para el Plataformas locales
desarrollo local para el desarrollo
Las necesidades locales de
Producto 1: Estructuras locales para el
Economías desarrollo conjunto de
desarrollo se reflejan en las
planeamiento e implementación
políticas nacionales sostenibles a nivel
local Indicador: Plataformas en
Indicador: Las políticas nacionales
Las comunidades, el sector operación en 120 municipios
integran las necesidades locales
en los 8 países pilotos privado y el Gobierno son
aliados para el desarrrollo
Indicador: 120 estrategias

de inversión y empleo
implementadas con capital
semilla de Capacidad 2015
Producto 4: Líderes para el desarrollo local

Liderazgos formales e informales que promuevan de manera efectiva el desarrollo
Indicador: 480 líderes capacitados como parte de las instancias de decisión en el ámbito local

4. Unión Europea

4.1. Política regional europea

La política regional de la Unión Europea se basa en la solidaridad financiera.
Una parte de las contribuciones de los Estados miembros al presupuesto
comunitario se transfiere hacia las regiones y categorías sociales menos
favorecidas.

Fig. Unión Europea

179
4.1.1. Fondos europeos

En el período de 2000‐2006, estas transferencias representarán una tercera
parte del presupuesto comunitario, es decir, 213 mil millones de euros:

‐ Fondos Estructurales (195 mil millones): Fondo Europeo de Desarrollo
Regional, Fondo Social Europeo, Instrumento Financiero de Orientación
de la Pesca y Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (sec‐
ción de Orientación);

‐ Fondo de Cohesión (18 mil millones): Los fondos estructurales se concen‐
tran en objetivos prioritarios:

1: La recuperación de las regiones menos desarrolladas (22por ciento de la po‐
blación de la Unión): 70 por ciento de los créditos;

2: La reconversión económica y social de las zonas con dificultades estructurales
(18 por ciento de la población europea): 11.5 por ciento de los créditos;

3: La modernización de los sistemas de formación y el fomento del empleo (12.3
por ciento de los créditos), y esto fuera de las regiones del Objetivo nº 1,
en las cuales medidas de este tipo van incluidas en las estrategias de re‐
cuperación

4.1.1.1. FEDER: Fondo Europeo de Desarrollo Regional

El Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) tiene por objeto promo‐
ver la cohesión económica y social mediante la corrección de los principales des‐
equilibrios regionales y la participación en el desarrollo y la reconversión de las
regiones, garantizando al mismo tiempo una sinergia con las intervencio‐
nes de los demás Fondos Estructurales.

Marco y misión

El FEDER interviene en el seno de los nuevos objetivos número 1 y 2 de las
iniciativas comunitarias en favor de la cooperación transfronteriza, trans‐
nacional e interregional (INTERREG III), de la revitalización económica y so‐
cial de las ciudades y los barrios urbanos en crisis (URBAN II), así como de
las acciones innovadoras y medidas de asistencia técnica introducidas por
el Reglamento general.
180
UAM – IFE – IET
A fin de reducir las disparidades entre los niveles de desarrollo de las diversas
regiones y el retraso de las regiones o islas menos favorecidas, incluidas las zo‐
nas rurales, el FEDER quiere contribuir al desarrollo armonioso, equilibra‐
do y duradero de las actividades económicas, a un alto grado de competi‐
tividad, a un nivel elevado de empleo y de protección del medio ambien‐
te, así como a la igualdad entre los hombres y las mujeres.

Ámbito de aplicación

Para llevar a cabo su misión en favor del desarrollo regional, el FEDER par‐
ticipa en la financiación de las medidas siguientes:

• Inversiones productivas que permitan la creación o el mantenimiento
de empleos estables.
• Inversiones en infraestructuras que en las regiones del objetivo n° 1
contribuyan al desarrollo, al ajuste estructural, a la creación y al man‐
tenimiento de puestos de trabajo y, en todas las regiones subvencio‐
nables, a la diversificación, revitalización, integración y renovación de
los centros de actividad económica y los espacios industriales en de‐
clive, de las zonas urbanas degradadas, y de las zonas rurales y zonas
dependientes de la pesca. Estas inversiones pueden también tener por
objeto el desarrollo de las redes transeuropeas de transporte, teleco‐
municaciones y energía en las regiones del objetivo número 1.
• Desarrollo del potencial endógeno mediante medidas de apoyo a las
iniciativas de desarrollo local y de empleo y a las actividades de las
pequeñas y medianas empresas: estas ayudas se destinan a los servi‐
cios a las empresas, la transferencia de tecnologías, el desarrollo de
instrumentos de financiación, las ayudas directas a las inversiones, la
realización de infraestructuras de proximidad, y a las estructuras de
servicios de proximidad.
• Inversiones en el terreno de la educación y la sanidad, únicamente
para el objetivo número 1.

A través de estas medidas se quiere fomentar el desarrollo del entorno
productivo, la investigación y el desarrollo tecnológico, el desarrollo de la
sociedad de la información, la protección y mejora del medio ambiente, la
igualdad de oportunidades para hombres y mujeres en el trabajo, así co‐
mo la cooperación transnacional, transfronteriza e interregional.
Según el Reglamento general, la iniciativa comunitaria INTERREG III y
las acciones innovadoras (estudios, proyectos piloto y de intercambio de
181
experiencias) realizadas en ámbito del desarrollo regional o local pueden
financiarse únicamente con cargo al FEDER. No obstante, el ámbito de apli‐
cación de este Fondo podrá ampliarse al de los demás Fondos Estructura‐
les con el fin de incluir las medidas necesarias para la aplicación de los
programas de la iniciativa o del proyecto piloto de que se trate.

4.1.1.2. FSE: Fondo Social Europeo

El FSE tiene por misión apoyar las medidas de prevención y lucha contra el
desempleo, desarrollar los recursos humanos y fomentar la integración social en el
mercado de trabajo a fin de promover un elevado nivel de empleo, la igualdad en‐
tre hombres y mujeres, un desarrollo sostenible y la cohesión económica y social.
En especial, el Fondo apoyará las acciones emprendidas en virtud de la
Estrategia europea de empleo y de las Directrices sobre el empleo.
Las intervenciones del FSE se ajustan a los tres nuevos objetivos. El Re‐
glamento prevé cinco ámbitos políticos claves de intervención del FSE:

• Desarrollo de políticas activas del mercado de trabajo para combatir y
prevenir el desempleo, proteger a las mujeres y los hombres contra el
desempleo de larga duración, facilitar la reintegración de los desem‐
pleados de larga duración en el mercado de trabajo y apoyar la inte‐
gración profesional de los jóvenes y de las personas que se reincorpo‐
ran al mercado de trabajo;
• Promoción de la igualdad de oportunidades para todos en el acceso al
mercado de trabajo, con atención particular para las personas amena‐
zadas de exclusión social;
• Promoción y mejora de la formación profesional, fomento de la edu‐
cación y del consejo como parte de una política de aprendizaje per‐
manente;
• Promoción de una mano de obra cualificada, con formación y adap‐
table, de la innovación y la adaptabilidad de la organización del tra‐
bajo, y de la iniciativa empresarial;
• Medidas específicas para mejorar el acceso de las mujeres al mercado de
trabajo y su participación en el mismo (perspectivas de carrera, acceso a
las nuevas oportunidades de trabajo, a la creación de empresas, etc.).

Por otra parte, el FSE tiene en cuenta tres temas horizontales:

• la contribución a la promoción de iniciativas de empleo locales (in‐
cluidos los pactos de empleo territoriales);
182
UAM – IFE – IET
• la dimensión social y las repercusiones en el mercado de trabajo de la
sociedad de la información;
• la promoción de la igualdad de oportunidades entre hombres y muje‐
res como parte del proceso de integración de las políticas sobre igual‐
dad de oportunidades.

De un modo general, el FSE ofrece tres tipos de ayuda:
• Asistencia a personas: en principio será la principal forma de ayuda y
abarcará ámbitos como la formación o educación profesional, la orien‐
tación, etc.;
• Asistencia a estructuras y sistemas a fin de aumentar la eficacia de las
actividades de la asistencia a personas (por ejemplo, aumentando su
eficacia);
• Medidas de acompañamiento (puesta a disposición de servicios e ins‐
talaciones de asistencia para personas dependientes, promoción de
medidas de acompañamiento sociopedagógicas, campañas de sensibi‐
lización y de información).

Iniciativas comunitarias, acciones innovadoras y asistencia técnica.

De conformidad con las disposiciones del Reglamento general sobre los
fondos estructurales, el FSE contribuye a la puesta en marcha de la inicia‐
tiva comunitaria para combatir la discriminación y las desigualdades, de
cualquier naturaleza, en relación con el mercado de trabajo (EQUAL).
El FSE financia también acciones de preparación, de seguimiento y de
evaluación, en los Estados miembros o a escala comunitaria, necesarias
para llevar a cabo:

• Acciones de carácter innovador y proyectos piloto relativos a los
mercados de trabajo, al empleo y a la formación profesional;
• Estudios e intercambio de experiencias que presenten un carácter
multiplicador;
• Acciones de asistencia técnica vinculadas a la preparación, al segui‐
miento y a la evaluación, así como al control, de las acciones finan‐
ciadas por el fondo;
• Acciones dirigidas, en el marco del diálogo social, al personal de las
empresas en dos o más estados miembros;
• La divulgación de información a los socios participantes, a los bene‐
ficiarios finales y al público en general.

183
4.1.2. Iniciativas comunitarias

Existen además cuatro iniciativas comunitarias que tienen como finalidad
definir soluciones comunes a problemas concretos. Estas iniciativas se be‐
nefician con el 5,35por ciento de los créditos de los Fondos Estructurales:

• INTERREG III (la cooperación transfronteriza, transnacional e interre‐
gional);
• URBAN II (el desarrollo sostenible de las ciudades y de los barrios en
crisis);
• LEADER+ (el desarrollo rural mediante iniciativas locales) ;
• EQUAL (la lucha contra las desigualdades y las discriminaciones en el ac‐
ceso al mercado de trabajo).

4.2. El Parlamento Europeo: Representación de los ciudadanos

4.2.1. Los diputados del Parlamento Europeo

Los diputados del Parlamento Europeo se sientan no por bloques naciona‐
les sino por grupos políticos a escala europea que reúnen a los principales
partidos políticos de los Estados miembros de la UE.

Número de escaños por grupo político, a 1 de abril del 2003
Grupo político Sigla Escaños

Partido Popular Europeo (democristianos) y Demócratas Europeos PPE-DE 232
Partido de los Socialistas Europeos PSE 175
Partido Europeo de los Liberales, Demócratas y Reformistas ELDR 52
Izquierda Unitaria Europea/Izquierda Verde Nórdica GUE/NGL 49
Verdes/Alianza Libre Europea Verdes/ALE 44
Unión por la Europa de las Naciones UEN 23
Europa de las Democracias y la Diferencias EDD 18
No inscritos NI 31
Total 624

Los orígenes del Parlamento Europeo se remontan a los años 50 y a los
tratados fundacionales. Desde 1979 sus diputados son elegidos directa‐
mente por los ciudadanos a los que representan.
184
UAM – IFE – IET
Las elecciones tienen lugar cada cinco años y todo ciudadano de la UE
inscrito en las listas electorales tiene derecho a votar. Así el Parlamento
expresa la voluntad democrática de los 380 millones de ciudadanos de la
Unión y representa sus intereses en las discusiones con las otras institu‐
ciones de la UE. Pat Cox fue elegido Presidente del Parlamento europeo en
el 2002.

Número de escaños por país
(en orden alfabético, siguiendo el nombre del país en su propia lengua)
País/escaños 1999-2004 2004-2007 2007-2009

Bélgica 25 24 24
Bulgaria - - 18
Chipre - 6 6
República Checa - 24 24
Dinamarca 16 14 14
Alemania 99 99 99
Grecia 25 24 24
España 64 54 54
Estonia - 6 6
Francia 87 78 78
Hungría - 24 24
Irlanda 15 13 13
Italia 87 78 78
Letonia - 9 9
Lituania - 13 13
Luxemburgo 6 6 6
Malta - 5 5
Países Bajos 31 27 27
Austria 21 18 18
Polonia - 54 54
Portugal 25 24 24
Rumania - - 36
Eslovaquia - 14 14
Eslovenia - 7 7
Finlandia 16 14 14
Suecia 22 19 19
Reino Unido 87 78 78
Total (máximo) 626 732 786

4.2.2. Los Papeles del Parlamento

El Parlamento tiene tres papeles principales: 1) Comparte con el Consejo
el poder legislativo; el hecho de que sea una institución elegida directa‐
mente ayuda a garantizar la legitimidad democrática de la legislación eu‐
ropea; 2) Ejercita el control democrático de todas las instituciones de la UE
y en especial de la Comisión; tiene potestad para aprobar o rechazar el
nombramiento de Comisarios y derecho a censurar a la Comisión en con‐
185
junto; 3) Forma con el Consejo la autoridad presupuestaria de la UE y
puede por lo tanto influir en el gasto de la UE; al final del procedimiento
presupuestario adopta o rechaza el presupuesto en todos sus elementos.
Pasemos a describir en detalle estos tres cometidos.

4.2.2.1. El poder legislativo

El procedimiento más común para aprobar la legislación de la UE es la
ʺcodecisiónʺ, que se aplica en una amplia gama de campos. Esto sitúa a
Parlamento y Consejo en pie de igualdad y las leyes aprobadas utilizando
este procedimiento son actos conjuntos de ambos.
En otro tipo de propuestas el Parlamento debe ser consultado y se re‐
quiere su aprobación para determinadas decisiones políticas o institucio‐
nales importantes.
El Parlamento también impulsa la nueva legislación examinando el
programa de trabajo anual de la Comisión, considerando qué nuevas le‐
yes serían apropiadas y pidiendo a la Comisión que presente propuestas.

4.2.2.2. Control democrático

El Parlamento ejerce de varias formas el control democrático de las otras
instituciones europeas.
En primer lugar, cuando se designa una nueva Comisión, el Parlamen‐
to se entrevista con todos los candidatos a los cargos de Comisarios y pre‐
sidente de la Comisión, candidatos presentados por los Estados miembros
y que no pueden ser nombrados sin la aprobación del Parlamento.
En segundo lugar, la Comisión es políticamente responsable ante el
Parlamento, que puede presentar una moción de censura pidiendo su di‐
misión.
Más generalmente, el Parlamento controla examinando regularmente
los informes enviados por la Comisión (informe general, informes sobre
ejecución del presupuesto, sobre la aplicación del Derecho comunitario,
etc.). Por otra parte, los diputados plantean constantemente cuestiones
escritas y orales a la Comisión.
Los Comisarios asisten a los plenos del Parlamento y a reuniones de
las comisiones parlamentarias, manteniendo un diálogo continuo entre
ambas instituciones.
El Parlamento también supervisa el trabajo del Consejo ya que los di‐
putados le plantean cuestiones escritas y orales y el Presidente del Conse‐
jo asiste a los plenos y participa en debates importantes.
186
UAM – IFE – IET
El Parlamento colabora estrechamente con el Consejo en ciertas áreas,
tales como la de política exterior y seguridad común y de cooperación ju‐
dicial, y en algunos problemas de interés común como la política de asilo
e inmigración y medidas para combatir la tenencia de drogas, el fraude y
la delincuencia internacional. La Presidencia del Consejo mantiene al Par‐
lamento informado sobre todos estos temas.
El Parlamento puede también ejecutar el control democrático median‐
te el examen de peticiones de los ciudadanos y creando comisiones tem‐
porales de investigación.
Finalmente, el Parlamento aporta ideas a las cumbres de la UE (reunio‐
nes del Consejo Europeo). En la apertura de cada cumbre se invita al Pre‐
sidente del Parlamento a expresar las opiniones e inquietudes de su insti‐
tución ante determinados problemas y puntos del orden del día del Con‐
sejo Europeo.

4.2.2.3. El poder del dinero

El presupuesto anual de la UE es decidido conjuntamente por el Parlamen‐
to y el Consejo. El Parlamento lo discute en dos lecturas sucesivas y no
entra en vigor hasta que lo firma su Presidente.
La Comisión de Control Presupuestario del Parlamento (COCOBU) super‐
visa cómo se gasta el presupuesto y anualmente el Parlamento decide si
aprueba o no la gestión por la Comisión del presupuesto del ejercicio pre‐
vio. Este proceso de aprobación es técnicamente conocido como ʺdescargoʺ.
El trabajo del Parlamento está dividido en dos etapas principales:

• Preparación del pleno. Es hecha por los diputados en las diversas comi‐
siones parlamentarias especializadas en ámbitos particulares de la ac‐
tividad de la UE. Los asuntos para debate también son discutidos por
los grupos políticos.
• Pleno. Los plenos, al que asisten todos los diputados, se celebran nor‐
malmente en Estrasburgo (una semana al mes) y a veces en Bruselas
(dos días). En estas sesiones el Parlamento examina la legislación y vo‐
ta las propuestas de enmiendas antes de llegar a una decisión sobre el
texto en conjunto.

Otros puntos del orden del día pueden incluir comunicaciones del
Consejo o la Comisión o cuestiones sobre lo que ocurre en la Unión o el
mundo.

4.2.3. El trabajo del Parlamento
187

El Parlamento Europeo trabaja en Francia, Bélgica y Luxemburgo. Las se‐
siones plenarias mensuales, a las que asisten todos los diputados, se cele‐
bran en Estrasburgo (Francia), ʺsedeʺ del Parlamento. Las reuniones de las
comisiones parlamentarias y las sesiones plenarias adicionales se celebran
en Bruselas (Bélgica), mientras que Luxemburgo acoge a las oficinas ad‐
ministrativas (Secretaría General).

• AFET‐ Comisión de Asuntos Exteriores, Derechos Humanos, Seguridad Común y Políti‐
ca de Defensa
• BUDG‐Comisión de Presupuestos
• CONT‐Comisión de Control Presupuestario
• LIBE‐Comisión de Libertades y Derechos de los Ciudadanos, Justicia y Asuntos
Interiores
• ECON‐Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios
• JURI‐Comisión de Asuntos Jurídicos y Mercado Interior
• ITRE‐Comisión de Industria, Comercio Exterior, Investigación y Energía
• EMPL‐Comisión de Empleo y Asuntos Sociales
• ENVI‐Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Política del Consumidor
• AGRI‐Comisión de Agricultura y Desarrollo Rural
• PECH‐Comisión de Pesca
• RETT‐Comisión de Política Regional, Transportes y Turismo
• CULT‐Comisión de Cultura, Juventud, Educación, Medios de Comunicación y Deporte
• DEVE‐Comisión de Desarrollo y Cooperación
• AFCO‐Comisión de Asuntos Constitucionales
• FEMM‐Comisión de Derechos de la Mujer e Igualdad de Oportunidades
• PETI‐Comisión de Peticiones

4. 3. Comité de las regiones

Creado en 1994 con arreglo al Tratado de la Unión Europea (Maastricht),
el Comité las Regiones es un organismo consultivo integrado por repre‐
sentantes de las autoridades regionales y locales de Europa que garantiza
que estas autoridades puedan aportar su opinión en la formulación de las
normas de la Unión Europea y que se respetan las identidades y prerroga‐
tivas regionales y locales.
El Comité debe ser consultado sobre asuntos que conciernen al go‐
bierno local y regional, tales como política regional, medio ambiente, edu‐
cación y transporte.

4.3.1. Miembros del Comité de las Regiones

188
UAM – IFE – IET
Hasta que se adhieran los nuevos Estados, el Comité tiene 222 miembros.
El número de cada Estado miembro refleja aproximadamente el tamaño
de su población, del siguiente modo:

Alemania, Francia, Italia, Reino Unido 24
España 21
Bélgica, Grecia, Países Bajos, Austria, Portugal,
12
Suecia
Dinamarca, Irlanda, Finlandia 9
Luxemburgo 6
TOTAL 222

Este número no cambiará tras la ampliación, sino que los representan‐
tes de los nuevos Estados miembros entrarán a formar parte del Comité
con la siguiente distribución:

Polonia 21
Rumania 15
Bulgaria, República Checa, Hungría 12
Lituania, Eslovaquia 9
Estonia, Letonia, Eslovenia 7
Chipre 6
Malta 5

De este modo el Comité tendrá total de 344 miembros.
Los miembros del Comité con cargos municipales o regionales electos
que representan a toda la gama de actividades de los gobiernos locales y
regionales de la Unión, pueden ser presidentes o parlamentarios regiona‐
les, concejales, alcaldes de ciudades grandes, etc. Son nombrados por los
gobiernos de la UE, pero trabajan con total independencia política. El Con‐
sejo de la UE los nombra por cuatro años y pueden ser reelegidos. Con‐
forme al Tratado de Niza, deben también tener un mandato de las autori‐
dades que representan o deben ser políticamente responsables ante ellas.
El Comité las Regiones designa a un presidente entre sus miembros,
por un periodo de dos años.

4.3.2. Los Papeles del Comité de las Regiones

189
El papel del Comité de las Regiones es presentar los puntos de vista locales y
regionales en la legislación de la UE. Lo hace emitiendo dictámenes sobre las
propuestas de la Comisión.
La Comisión y el Consejo deben consultar al Comité sobre temas de
importancia directa para las autoridades locales y regionales pero también
pueden consultarlo siempre que lo deseen. Por su parte el Comité puede
adoptar dictámenes por propia iniciativa y presentarlos a la Comisión, al
Consejo y al Parlamento.
Tres principios fundamentales rigen los trabajos del Comité:

4.3.2.1. El principio de subsidiariedad

Inscrito en los Tratados al mismo tiempo que la creación del CDR, este
principio significa que en la Unión Europea las decisiones deben tomarse
en el nivel práctico más próximo al ciudadano. Por lo tanto, la Unión Eu‐
ropea no debería tomar medidas más propias de las administraciones na‐
cionales, regionales o locales.

4.3.2.2. El principio de proximidad

Todos los niveles de gobierno deberían aspirar a estar ʺpróximos a los
ciudadanosʺ, especialmente organizando su trabajo de manera transpa‐
rente, para que los ciudadanos conozcan a los responsables y puedan
hacer oír sus opiniones.

4.3.2.3 El principio de asociación

Una sana gobernanza europea se basa en el trabajo conjunto de los niveles
europeo, nacional, regional y municipal; cada uno de estos cuatro niveles
es imprescindible y debería participar en el proceso decisorio.

4.3.3. El trabajo del Comité de las Regiones

Cada año el Comité celebra cinco sesiones plenarias durante las cuales de‐
fine su política general y adopta los dictámenes.
Los miembros del Comité son asignados a comisiones especializadas cuyo
trabajo es preparar las sesiones plenarias. Hay seis comisiones:

• Comisión de Política de Cohesión Territorial (COTER)
• Comisión de Política Económica y Social (ECOS)
190
UAM – IFE – IET
• Comisión de Desarrollo Sostenible (DEVE)
• Comisión de Cultura y Educación (EDUC)
• Comisión de Asuntos Constitucionales y Gobernanza Europea
(CONST)
• Comisión de Relaciones Exteriores (RELEX).

4.4. Desarrollo rural

El desarrollo rural está estrechamente relacionado con la política agrícola
común y con las medidas de apoyo al empleo. Por ello, tradicionalmente
se han dispersado las medidas de apoyo a ese sector entre distintos ins‐
trumentos jurídicos que perseguían objetivos diferentes. Con el fin de de‐
volverle la coherencia, la reforma de la política agrícola común de 1999,
efectuada a largo plazo en el marco del Programa 2000, estuvo acompa‐
ñada por el incremento de las medidas de desarrollo rural y su agrupa‐
ción en un único Reglamento.
Ese instrumento establece una política integrada de desarrollo rural
duradero que ofrezca una mayor coherencia entre el desarrollo rural, la
política de precios y los mercados comunes y fomenta el desarrollo rural
con la participación de todos los actores locales.
El desarrollo rural se ha convertido en el segundo pilar de la política
agrícola. Relacionada como está con las actividades agrícolas y con su re‐
conversión, la política de desarrollo rural persigue concretamente los pun‐
tos siguientes: La modernización de las explotaciones agrarias; La seguri‐
dad y calidad de los productos alimentarios; Rentas estables y equitati‐
vas para los agricultores; la asunción de los retos medioambientales; las
actividades complementarias o alternativas, creadoras de empleo, que de‐
tengan el éxodo rural y fortalezcan el tejido económico y social de los es‐
pacios rurales; la mejora de las condiciones de vida y de trabajo y el fo‐
mento de la igualdad de oportunidades.
Las medidas de desarrollo rural que responden a estos objetivos se
clasifican en dos categorías: 1) Medidas complementarias de la reforma de
la PAC 1992: jubilación anticipada, medidas agroambientales y de refores‐
tación y régimen aplicable a las zonas desfavorecidas. 2) Medidas de mo‐
dernización y diversificación de las explotaciones agrarias: inversión en
las explotaciones agrarias, instalación de jóvenes agricultores, formación,
apoyo a las inversiones en las instalaciones de transformación y comercia‐
lización, ayuda complementaria a la silvicultura, promoción y reconver‐
sión de la agricultura.

191
5. República Checa

5.1. Estrategia del desarrollo sustentable

La Estrategia del desarrollo sustentable para la República Checa,
[denominada] Del Crecimiento Económico al Desarrollo Sutentable, fue elabo‐
rada por el Instituto Checo de Ecología en 2002, con la siguiente estructura:

1 The object, methods, terms and principles
2 International (global) starting points for sustainable development
2.1 Analysis of the initial global conditions in the world
2.2 Analysis of the causes of unsustainability
3 Initial conditions in the Czech Republic
3.1 Post November situation in the Czech Republic
3.2 Analysis of the positive and negative aspects of the initial state in the
Czech Republic
3.3 Strong and weak sides, opportunities and threats to the state and
development in the Czech Republic
3.4 The vision of sustainable development in the Czech Republic
3. 5 Sustainable development Indicators ‐ situation in the Czech Republic
4 A sustainable development strategy for the Czech Republic
4. 1. The starting point for identifying the aims of sustainability in the
Czech Republic
4. 2. The main strategic aims for attaining sustainability
4. 3. Specifying the means of attaining the strategic aims
4. 5. Tools for achieving the goals in prior areas
5 Following implementation activities

Fig. República Checa

192
UAM – IFE – IET
5.2. Secretaría de desarrollo local y regional

La Secretaría fue establecida el 1 de noviembre de 1996 por la ley número
272/1996. Esta ley especifica la esfera de poderes de la Secretaría como
cuerpo central de la administración estatal de la República Checa en [las]
siguientes áreas: Plan Nacional de Desarrollo; Política local y regional (in‐
cluso soporte regional par alas empresas privadas); política de vivienda;
desarrollo de recursos de vivienda; leasing de facilidades residenciales y
no residenciales; zonación; regulación de construcción y edificios; políti‐
cas de inversión y turismo.

5.2.1. Instituto para Desarrollo Territorial

The ITD is engaged in methodological, consulting and literature research activi‐
ties, fosters study activities (including the operation of a specialized library
for the public), documentation activities and publishing of specialized profes‐
sional handbooks.
Furthermore, the Institute prepares documents for practical needs of
the Ministry for Regional Development, creates information systems,
takes care of international specialistsʹ contacts and organizes participation
in international organizations.
All activities are related to zoning, regional policy, housing issues and
housing policy, and programmes of development of regions, cities, towns
and villages in the Czech Republic.

5.2.2. Centro para Desarrollo Regional y Local

Basic mission of the Centre for Regional Development of the Czech Re‐
public is the support of regional policy of the Ministry for Regional De‐
velopment, support and monitoring of social and economic development
in regions. This assistance is delivered through the implementation of the
EU programmes, which is within the competencies of CBC Phare within
the Ministry for Regional Development: Regional Development Fund,
preparatory programmes for Structural Funds, methodological and mate‐
rial support to activities of Regional Development Agencies, development
of a regional information system including information support to enter‐
prise, and support to and organisation of training programmes aimed at
European integration.
Centre for Regional Development CR supplies state administrative
and self‐government bodies information on national and international
193
Phare programmes, cross‐border‐cooperation programmes, and all the

other interested parties information from national publicly accessible da‐
tabases. It participates in programmes preparing public servants for the
use of Structural Funds in the CR.
CRD CR is a host organisation for EURO INFO CENTRE, a member of
European information and counselling centres established by the Euro‐
pean Commission. EURO INFO CENTRE (EIC) provides information on
legislation, EU customs and taxes, EU projects and activities to support
SMEs. It also mediates the participation of Czech businesses in some of
the EU programmes. For the domestic companies a bulletin ʺEntrepreneu‐
rial contactsʺ (Podnikatelské kontakty) is issued and the possibility of
promoting their own products or business activities in BRE (Bureau de
Rapprochement des Entreprises) offered. CRD CR is the founder and a
owner of Hospodářské parky spol. s.r.o. company, running Business park
a.s. České Velenice.

5.2.3. Euroregiones

La República checa forma con los países vecinos en la zona fronteriza las
“euroregiones”, donde se realiza intensiva cooperación y colaboración,
por medio de varios programas de desarrollo regional. La [siguiente]
imagen muestra las euroregiones, sus nombres y ubicación.

194
UAM – IFE – IET

5.3. Secretaría de Medio Ambiente

5.3.1. Política Estatal de Medio Ambiente (Resolución del Gobierno de la R.Ch.)

INTRODUCTION
II INITIAL CONDITIONS
II.1 General Conditions
II.2 Obligations Following from Preparation for Accession of the Czech Republic to the
European Union
II.3 Economic Aspects of SEP CR
III PRIORITY ENVIRONMENTAL PROBLEMS
III.1 Acute Problems in the Quality of Components of the Environment
III.2 Problems in the Environmental Infrastructure
III.3 Urgent Structural Problems in Environmental Protection
III.4 Global Aspects, International Commitments and Shared Responsibility of the Czech
Republic
IV PRINCIPLES OF SEP CR
IV.1 Sustainable Development
IV.2 Public Participation in Formation and Implementation of SEP
IV.3 Other Broadly Accepted Principles
IV.4 Inter‐Sectoral Cooperation and Sectoral Policy Integration
V TARGETS AND MEASURES OF SEP CR
V.1 General Targets of SEP CR:
V.2 Measures and Targets for the Individual Components of the Environment
V.3 System of Selected Indicators
VI SECTORAL POLICY MEASURES AND OBJECTIVES
VI.1 Extraction of Mineral Resources
VI.2 Energy
VI.3 Industry and Trade
VI.4 Waste Management
VI.5 Transport
VI.6 Agriculture and Forest Management
VI.7 Water Management, Care for Water
VI.8 Health and the Environment
195
VI.9 Travel and Tourism
VI.10 Regional Development
VI.11 Education
VII ENVIRONMENTAL POLICY INSTRUMENTS
VII.1 Legal Instruments
VII.2 Economic Instruments
VII.3 Voluntary Environmental Instruments
VII.4 Information
VII.5 Instruments of Education, Enlightenment and Public Awareness
VII.6 Institutional Instruments
VII.7 Public Participation and Agenda 21
VII.8 Research and Development
VII.9 Land Use Planning
VII.10 An Ecosystem Approach
VII.11 International Cooperation
VIII COSTS AND EFFECTIVENESS OF THE PROPOSED TARGETS
VIII.1 Strategy of Target Financing
VII.2 Continual Economic Evaluation of Targets
IX ENVIRONMENTAL POLICY TARGETS
IX.1 Baseline Scenario: Europe 1990 ‐ 1995.
IX.2 Optimum Scenario: Europe 2005.
X OVERVIEW OF SELECTED ENVIRONMENTAL POLICY INDICATORS AND TAR‐
GETS
XI CONCLUSIONS
Harmonization and Implementation of the EC Environmental Legislation
Systematic Up‐Dating of State Environmental Policy of the Czech Republic
GLOSSARY OF TERMS

196
UAM – IFE – IET

ANEXO
Lista de indicadores del desarrollo sustentable

Capítulos del Indicadores
programa 21
De impulso De estado De reacción
CATEGORÍA: SOCIAL
Capítulo 3: Lucha co- -Tasa de desempleo -Índice general de pobreza
ntra la pobreza -Índice del grado de pobre-
za
-Índice cuadrado del grado
de pobreza
-Índice de Gini de
desigualdad de ingresos
-Relación entre los
salarios medios de los
hombres y de las mujeres
Capítulo 5: Dinámica -Tasa de crecimiento -Densidad de población
demográfica y sosteni- demográfico
bilidad -Tasa de migración
neta
-Tasa de fecundidad
total
Capítulo 36: Fomento -Tasa de variación de -Niños que alcanzan el -Porcentaje del produc-
de la educación, la cala población en edad quinto grado de la to interno bruto dedica-
pacitación y la toma de escolar enseñanza primaria do a la educación
conciencia -Tasa de escolariza- -Esperanza de permanen-
ción en la enseñanza cia en la escuela
primaria (bruta y neta) -Diferencia entre las tasas
-Tasa de escolariza- de escolarización masculi-
ción en la enseñanza na y femenina
secundaria (bruta y -Número de mujeres por
neta) cada cien hombres en la
-Tasa de alfabetiza- mano de obra
ción de adultos
Capítulo 6: Protección -Saneamiento básico: -Vacunación contra
y fomento de la salud Porcentaje de la población enfermedades infeccio-
humana que dispone de instalacio- sas infantiles
nes adecuadas para la eli- -Tasa de uso de méto-
minación de excrementos dos anticonceptivos
-Acceso al agua potable -Porcentaje de produc-
-Esperanza de vida al nacer tos químicos potencial-
-Peso suficiente al nacer mente
-Tasa de mortalidad infantil peligrosos vigilados en
-Tasa de mortalidad los alimentos
derivada de la maternidad -Gasto nacional en ser-
-Estado nutricional de los vicios locales de salud
niños -Gasto nacional total en
el sector de la salud
como porcentaje del
PNB
197
Capítulo 7: Fomento -Tasa de crecimiento -Porcentaje de la población -Gasto en infraestructu-

del desarrollo sosteni- de la población urbana que vive en zonas urbanas ra por habitante
ble de los asentamien- -Consumo de combus- -Superficie y población de
tos humanos tibles los asentamientos urbanos
fósiles por habitante en autorizados y no autoriza-
vehículos de motor dos
-Pérdidas humanas y -Superficie útil por persona
económicas debidas -Relación entre el precio de
a desastres natura- la vivienda y el ingreso
les
CATEGORÍA: ECONÓMICA
Capítulo 2: Coopera- -Producto interno -Producto interno neto

ción internacional para bruto por habitante ajustado conforme a
acelerar el desarrollo -Porcentaje de la in- consideraciones ambienta-
sostenible de los paí- versión neta en el les
ses en desarrollo y po- producto interno bruto -Porcentaje de productos
líticas internas conexas -Suma de las expor- manufacturados en las ex-
taciones y las impor- portaciones totales de mer-
taciones como por- cancías
centaje del producto
interno bruto
Capítulo 4: Evolución -Consumo anual de -Reservas comprobadas de

de las modalidades de energía minerales
consumo -Aportación de las -Reservas comprobadas de
industrias con utiliza- combustibles fósiles
ción intensiva de re- -Duración de las reservas
cursos naturales al comprobadas de energía
valor añadido del -Intensidad de utilización de
sector manufacturero materiales
-Proporción del valor
añadido del sector
manufacturero en el
producto interno bruto
-Proporción del consumo
de recursos energéticos
renovables
Capítulo 33: Recursos -Relación entre la -Relación entre deuda y -Gasto en protección
y mecanismos de fi- transferencia neta de producto nacional bruto del medio ambiente
nanciación recursos y el produc- -Relación entre el servicio como porcentaje del
to nacional bruto de la deuda y las exporta- producto interno bruto
-Total de la asisten- ciones -Cuantía de la financia-
cia oficial para el de- ción nueva o adicional
sarrollo concedida o para el desarrollo sos-
recibida, como por- tenible
centaje del producto
nacional bruto
198
UAM – IFE – IET
Capítulo 34: Transfe- -Importaciones de -Porcentaje de -Donaciones de

rencia de tecnología bienes de capital importaciones de bienes de cooperación técnica
ecológicamente racio- -Inversión extranjera capital ecológicamente ra-
nal, cooperación y au- directa cionales
mento de la capacidad

CATEGORÍA: AMBIENTAL
Capítulo 18: Protección -Tomas anuales de -Reservas de aguas -Tratamiento de las
de la calidad y el sumi- aguas subterráneas y subterráneas aguas residuales
nistro de los recursos de de superficie -Concentración de bacte- -Densidad de las re-
agua dulce -Consumo doméstico rias coliformes fecales en el des hidrológicas
de agua por habitante agua dulce
-Demanda bioquímica de
oxígeno en las masas de
agua
Capítulo 17: Protección -Crecimiento demográ- -Captura máxima permisi-
de los océanos y de los fico en las zonas cos- ble del sector pesquero
mares de todo tipo, in- teras -Índice de algas
cluidos los mares cerra- -Descargas de petró-
dos y semicerrados, y de leo en aguas costeras
las zonas costeras -Descargas de nitró-
geno y de fósforo en
las aguas costeras
Capítulo 10: -Cambios en el uso de -Cambios en el estado de -Ordenación de los
Enfoque integrado de la la tierra las tierras recursos naturales
planificación y la ordena- descentralizada a
ción de los recursos de nivel local
tierra
Capítulo 11: -Intensidad de la tala -Variación de la superficie -Porcentaje de la su-
Lucha contra la defores- de bosques de bosques perficie de bosques
tación que está regulado
-Superficie de bos-
ques protegidos co-
mo porcentaje de la
superficie total de
bosques
Capítulo 12: -Población que vive -Índice nacional de
Ordenación de los eco- por debajo del umbral precipitaciones mensuales
sistemas frágiles: lucha de pobreza en las zo- -Índice de vegetación
contra la desertificación nas áridas obtenido por teleobserva-
y la sequía ción
-Tierras afectadas por la
desertificación
Capítulo 13: Ordenación -Evolución demográfi- -Uso sostenible de los
de los ecosistemas frági- ca en las zonas mon- recursos naturales en las
les: desarrollo sostenible tañosas zonas montañosas
de las zonas de montaña -Bienestar de la población
de las zonas montañosas
Capítulo 14: Fomento de -Utilización de plagui- -Superficie cultivable por -Educación agrícola
la agricultura y del desa- cidas agrícolas habitante
rrollo rural sostenible -Utilización de abonos -Superficie de tierras
-Tierras de regadío afectadas por la
como porcentaje de salinización y el
las tierras cultivables anegamiento
-Utilización de energía
en la agricultura
199
Capítulo 15: Conserva- -Especies amenazadas -Superficie protegida

ción de la diversidad bio- como porcentaje del total como porcentaje de
lógica de especies autóctonas la superficie total
Capítulo 16: -Gastos de investiga-
Gestión ecológicamente ción y desarrollo en el
racional de la biotecno- ámbito de la biotec-
logía nología
-Existencia de regla-
mentos o directrices
sobre bioseguridad
Capítulo 9: -Emisiones de gases -Concentraciones de -Gastos en medidas
Protección de la atmós- de efecto invernadero contaminantes en el aire de reducción de la
fera -Emisiones de óxidos ambiente de las zonas ur- contaminación del
de azufre banas aire
-Emisiones de óxidos
de nitrógeno
-Consumo de sustan-
cias que agotan la ca-
pa de ozono
Capítulo 21: -Generación de dese- -Gastos en gestión
Gestión ecológicamente chos sólidos industria- de desechos
racional de los desechos les y municipales -Reciclado y reutiliza-
sólidos y cuestiones re- -Eliminación de dese- ción de desechos
lacionadas con las chos domésticos por -Eliminación munici-
aguas cloacales habitante pal de desechos
Capítulo 19: -Intoxicaciones agudas por -Número de produc-
Gestión ecológicamente productos químicos tos químicos prohibi-
racional de los productos dos o rigurosamente
químicos tóxicos restringidos
Capítulo 20: -Generación de dese- -Superficie de tierras con- -Gastos en tratamien-
Gestión ecológicamente chos peligrosos taminadas con desechos to de desechos peli-
racional de los desechos -Importaciones y peligrosos grosos
peligrosos exportaciones de de-
sechos peligrosos
Capítulo 22: -Generación de dese-
Gestión inocua y ecoló- chos radiactivos
gicamente racional de
los desechos radiactivos

CATEGORÍA: INSTITUCIONAL
Capítulo 8: Integración -Estrategias de desarrollo sostenible
del medio ambiente y el -Programa de contabilidad ecológica y eco-
desarrollo en la adop- nómica integrada
ción de decisiones -Evaluaciones del impacto ambiental asig-
nadas
-Consejos nacionales para el desarrollo sos-
tenible
Capítulo 35: La ciencia -Científicos e -Científicos e ingenieros dedicados a activi-
para el desarrollo soste- ingenieros dades de investigación y desarrollo por mi-
nible potenciales por llón de habitantes
millón de habi- -Gastos en investigación y desarrollo como
tantes porcentaje del producto interno bruto
Capítulo 37: Mecanis-
mos nacionales y co-
operación internacional
200
UAM – IFE – IET
para aumentar la capa-

cidad nacional en los
países en desarrollo
Capítulo 38: Arreglos
institucionales interna-
cionales
Capítulo 39: Instrumen- -Ratificación de acuerdos mundiales
tos y mecanismos jurí- -Aplicación de los acuerdos mundiales ratifi-
dicos internacionales cados
Capítulo 40: Información -Líneas telefó- -Programas para la realización de estadísti-
para la adopción de de- nicas cas nacionales sobre medio ambiente
cisiones principales por
cien habitantes
-Acceso a la
información
Capítulos 23 a 32: For- -Representación de los grupos principales
talecimiento del papel en los consejos nacionales para el desarro-
de los grupos principa- llo sostenible
les -Representantes de minorías étnicas y po-
blaciones indígenas en los consejos nacio-
nales para el desarrollo sostenible
-Contribución de las organizaciones no gu-
bernamentales al desarrollo sostenible
.

201

202
UAM – IFE – IET

LOS AYUNTAMIENTOS COMO ACTO‐
RES DEL DESARROLLO LOCAL Y EL EN‐
TORNO DE LA POLÍTICA SOCIAL
Descentralización, promoción
y gestión del territorio *

Gaspar Ruiz Velázquez
Politólogo. Presta sus servicios en la Secretaría de Salud.

José G. Vergara Barragán
Economista. Director de Metodología y Normas de Seguimiento,
Secretaría de Desarrollo Social.

Palabras clave: Territorio, iniciativa local, actores locales, desarrollo endógeno, desarrollo lo‐
cal, entorno innovador, descentralización, tejidos productivos locales, flexibilidad, competitivi‐
dad, política social, pobreza, marginación, Ayuntamiento, Microrregiones, Hábitat, capital so‐
cial, gestión del territorio.

1. INTRODUCCIÓN

E
l estudio y la práctica del desarrollo local en México merecen una
amplia revisión tanto conceptual como de los instrumentos de polí‐
tica que actualmente se aplican para encauzar el desarrollo y que
deben hacer frente al mismo tiempo a los retos de la globalidad y a los
rezagos sociales y productivos que persisten en nuestro país.
En lo teórico los paradigmas no acaban de definirse en lo que toca al de‐
sarrollo visto como un proceso de mejoramiento permanente de los niveles
de vida de las personas, y en lo instrumental, las nuevas exigencias estimu‐
lan la intervención diferenciada del Estado superando las visiones de las
políticas sectoriales y verticales.
203
La equidad y la justicia social siguen siendo un propósito de las políticas
públicas que, inmersas en la nueva lógica económica que impone la globali‐
zación, han dejado al mercado importantes resoluciones. En lo que toca a la
superación de la pobreza y la marginación, la política está buscando reno‐
vados enfoques que reactiven la relación entre gobierno y sociedad para
concentrarse en las causas del rezago y no sólo en sus manifestaciones.
El desarrollo local ha dado resultados exitosos en otras latitudes y es una
asignatura relativamente nueva en México y en algunos países de América
Latina; los Ayuntamientos como órdenes de gobierno directamente vincu‐
lados con las necesidades inmediatas de la población, son por definición los
actores principales en esta materia.
Este trabajo pretende hacer una reflexión sobre la importancia de consi‐
derar al desarrollo local como un proceso que requiere de dos contextos: un
nuevo entorno para aprovechar las potencialidades productivas y la parti‐
cipación comunitaria con la iniciativa local para impulsar nuevos escenarios
de mejoramiento económico y social.
En ello el papel de los Ayuntamientos, vigorizado con el avance de al‐
gunos instrumentos como la descentralización y con las políticas sociales de
alcance territorial, podrá encaminarse a consolidar avances, gestionar y
hacer emerger fuerzas actualmente inhibidas por la carencia de recursos, de
inversiones, y la presencia de desempleo, marginación y pobreza, particu‐
larmente en las regiones más atrasadas del país.
El enfoque territorial de la política social es tan sólo el inicio de una nueva
generación de políticas que requieren impulsarse en un contexto de mayor
democracia, participación ciudadana y reconocimiento de la riqueza cultural
de los diferentes espacios para la construcción del desarrollo en México.
A fin de integrar los esfuerzos y desarrollar el territorio, los Ayunta‐
mientos pueden asumir la conducción del mismo y desarrollar sus nuevas
facultades, en tanto el entorno general para el desarrollo les proporcione
mecanismos de articulación con el sistema económico y puedan desarrollar
sus potencialidades. Asimismo, la formación de capacidades para el desa‐
rrollo local se considera una tarea inaplazable y que habrán de desempeñar
sociedad y gobierno en su compromiso con los territorios de México.
En este trabajo se abordará específicamente la importancia del territorio
en el esquema general del desarrollo local, la necesidad de la formación de
iniciativas por los actores locales y las condicionantes generales del proceso
con el ejemplo de la descentralización de facultades y recursos y el carácter
territorial de las políticas sociales para la superación de la pobreza, para fi‐
nalmente destacar el papel de los Ayuntamientos como actores decisivos en
el impulso al desarrollo local y se concluye con algunas propuestas de acción.
204
UAM – IFE – IET

2. TERRITORIO Y DESARROLLO LOCAL

Discutir el desarrollo local implica referirse en primer lugar al concepto
de desarrollo. En general se acepta que la noción del desarrollo como me‐
ro crecimiento económico ha quedado rebasada. Sergio Boisier, citando a
Celso Furtado, advierte que el desarrollo será un proceso de cambio social
y cultural y sólo secundariamente económico, pero además, siguiendo al
PNUD concede que el desarrollo humano es un proceso de ampliación de
las opciones de la gente, más allá de las necesidades la gente valora bene‐
ficios menos materiales como la libertad de movimiento y de expresión y
el derecho a afirmar las tradiciones de las comunidades y la cultura pro‐
pia (Boisier, 2002: 1‐8).
Si el concepto de desarrollo avanza de esta manera ¿cuál es la especifi‐
cidad de lo local? Algunos autores dicen que es una cuestión de escala.
Nosotros sostenemos que ese enfoque es parcial y corresponde a visiones
pasadas de observar al territorio como un espacio geográfico estático.
El desarrollo local también debe explicarse en el contexto de la globa‐
lidad, en ésta lo local y lo global se condicionan, la primera discusión es
que el modelo de acumulación capitalista sigue dominando en todas las
latitudes y adquiere una lógica en la que los sistemas productivos y los
mercados se van globalizando y el Estado ha dejado de ser el motor de la
economía cediendo el liderazgo a las empresas multinacionales (Vázquez,
1999: 722). De esta manera ¿no estaremos hablando simplemente de la ex‐
presión local del desarrollo que impone la globalidad?
Sergio Boisier tiende un puente en esta discusión cuando afirma que
existe una lógica territorial irreductible en los procesos históricos de desa‐
rrollo: Siendo así:

El desarrollo comienza por ser un fenómeno local, de pequeña escala y
ciertamente endógeno Pero para poder desplegarse como un proceso
endógeno requiere previamente adquirir la cualidad de descentraliza‐
do y a partir de este momento empieza a expandirse de abajo hacia
arriba y hacia los lados (Boisier, 2002:11).

Insistimos en que la premisa básica del desarrollo local es una nueva
concepción del territorio, en la globalidad el territorio ha cambiado de
función. Ante la quiebra de los esquemas de producción “fordista” y el
arribo de nuevas formas flexibles a nivel mundial, el territorio deja de ser
205
sólo un asiento de inversiones extranjeras y de formas de producción que
lo explotan y condicionan; para ellas el desarrollo de ese territorio y de
quienes se asienta allí no han sido prioridad. Es más, tanto gobiernos mu‐
nicipales como las sociedades de esos territorios no han contado con los
recursos y facultades para enfrentar la situación de deterioro que en múl‐
tiples ocasiones dejan los proyectos realizados, ni para potenciar al terri‐
torio de otra manera.
Diferentes expertos en el tema del desarrollo local, tales como Albu‐
querque (1996a y 1996b), Arocena (1995), Lázaro (1999), Maillat (1995),
Troitiño (1993), Silva (2001), Vázquez Barquero (1996), entre otros, parten
de considerar al territorio como un sujeto activo.

El territorio es la urdimbre sobre la que los operadores económicos y
sociales, públicos y privados, institucionales y particulares, combinan‐
do cooperación, emulación y competencia tejen y organizan un entra‐
mado de intereses dando como resultado una construcción social, a
partir de un proceso histórico (Lázaro, 1999: 700).

Si el territorio ya no queda sujeto entonces a límites geográficos, es nece‐
sario incorporar la categoría de territorio como “espacio construido” donde
la sociedad local realiza los esfuerzos para conformar a partir de su identi‐
dad un proceso permanente de mejoramiento en todos los órdenes lo que
otorga personalidad al territorio con su vinculación productiva al exterior.
Algunos especialistas sostienen que en el territorio tienen lugar las rela‐
ciones funcionales y sociales por lo que las economías locales no van a
adaptarse pasivamente a los procesos generales ya que guardan una rela‐
ción entre identidad económica, política, social y cultural. “El territorio
siempre juega un papel decisivo en los procesos de desarrollo local en la
medida en que trata de impulsar la actividad económica buscando una me‐
jora del nivel de vida a partir de sus propios recursos y potencialidades.
Una diferencia del desarrollo local respecto a otras fórmulas de desarrollo
está en que territorializa sus iniciativas y proyectos” (Troitiño, 2000: 30‐31).
Por supuesto que el territorio tendrá siempre una connotación de es‐
pacio, en este caso como espacio económico. Vázquez Barquero (1988: 24‐
29) argumenta con claridad cómo las teorías del desarrollo polarizado
concebían al territorio como espacio‐soporte físico de actividades econó‐
micas u objetos y por el contrario el desarrollo endógeno lo concibe como
un agente de transformación social.
En ocasiones lo local también se observa como una especie de oportu‐
nidad por reencontrar el pasado rural, en los viejos pueblos y en las prác‐
206
UAM – IFE – IET
ticas de sobrevivencia, la solidaridad comunitaria llena de nostalgia, sin
embargo lo local dista mucho de ser un fenómeno centrado en los límites
geográficos de las llamadas localidades, de los centros urbanos y aún más
de los municipios.
Si lo local se basa en el territorio, ya no como mero soporte físico de ac‐
tividades y procesos económicos sino como agente de transformación so‐
cial, el desarrollo local endógeno es una estrategia posible (Vázquez Bar‐
quero, 1988: 18‐24). Basado en una nueva concepción del territorio, lo lo‐
cal supone un encuentro social y cultural de otras dimensiones, el territo‐
rio es una suma de relaciones sociales y cultura que se dan en medio de la
competencia económica y el encuentro con los mercados.
Por eso el tema se vuelve complejo. La existencia de sociedades más
participativas que reclaman su propio desarrollo cimienta la premisa de
defensa de los recursos del territorio, distinto al modelo todavía imperan‐
te que depreda en gran medida el territorio para beneficios económicos y
comerciales externos dejando a las comunidades asentadas en el territorio
en condiciones de rezago y atraso.

El sistema económico entra en crisis como agotamiento de un estilo de
desarrollo ecológicamente depredador, socialmente perverso, política‐
mente injusto, éticamente censurable y culturalmente alienado. Lo que
está en juego es la superación de los paradigmas de la modernidad que
han estado definiendo la orientación del proceso de desarrollo. En este
sentido, quizá la modernidad del tercer Milenio sea la modernidad de la
sustentabilidad en donde el ser humano vuelva a ser parte antes de estar
aparte del estilo de desarrollo (Güimaraes, 2000: 75).

Indudablemente, acercarse a un modelo de desarrollo local sustentable
será una importante orientación hacia una nueva moral donde la persona
humana sea una prioridad del desarrollo y la sociedad organizada y res‐
ponsable conduzca un modelo comprometido con el presente y con el fu‐
turo, no obstante primero debe transitarse hacia la conformación de terri‐
torios con capacidades de desarrollo local y la creación en el nivel macro
de entornos institucionales e innovadores para complementar los esfuer‐
zos internos y provocar la emergencia del desarrollo endógeno.
Insistimos en que se trata de la construcción del espacio y el territorio
por los propios actores locales, esta discusión en la definición del desarro‐
llo local es tan amplia que algunos autores la consideran viable y otros no
le conceden oportunidad alguna.
207
Entre las principales críticas se encuentra la de considerar a la estrategia
de los sistemas locales de empresas y a las políticas de desarrollo local como:

fenómenos que responden a la lógica del ajuste del sistema producti‐
vo en la fase depresiva del ciclo económico (no generalizables por
tanto a todo tiempo y lugar),... las grandes empresas urbanas segui‐
rían siendo las estratégicas... los diferentes casos de desarrollo local,
desarrollo endógeno, distritos industriales acumulación flexible...
responden a una nueva forma de regulación de las relaciones eco‐
nómicas y sociales... puede cambiar el paisaje económico espacial,
pero la aglomeración sigue vigente como forma de regulación implí‐
cita...de ningún modo se puede hablar del resurgimiento de un nue‐
vo modelo de crecimiento (Lázaro, 1999: 700) .

El problema principal que se presenta para el análisis es, entonces,
¿cómo introducir a la práctica un enfoque territorial para la promoción
del desarrollo local?

3. INICIATIVAS Y ACTORES LOCALES

Entre los elementos centrales de la promoción del desarrollo se encuentra
la participación de los actores locales pero ya no en la reproducción de
esquemas que respondan a rebasados patrones de intereses externos, sino
como una actuación decidida para convenir acciones para el bienestar de
los habitantes del territorio a partir de la identidad que mantengan.
Es frecuente encontrar en la literatura sobre el desarrollo local la idea de
asunción de compromisos fuertes a la sociedad para que sea capaz de ges‐
tionar y conducir su propio desarrollo local (Valcárcel‐Resalt, 1996: 43).
De hecho el proyecto que encabeza la sociedad en un proyecto políti‐
co, sin embargo algunos han encontrado que tampoco todos pueden par‐
ticipar en él (Boisier, 1996: 47). Otros se atreven a dar datos diciendo que
en los proyectos de desarrollo acaso participa el 10 o el 15por ciento de los
habitantes (Dalla Rosa, 1996: 79). Serán grupos organizados ya habitua‐
dos a una reflexión común. “La iniciativa individual o de grupo es el sig‐
no inequívoco de la existencia del actor local” (Arocena, 1995: 21). “La ini‐
ciativa pasa a la planeación local para hacer fructificar el territorio cargado
de historia en sus mecanismos de convivencia y organización.” La partici‐
pación social hace que se ajusten a las distintas realidades como iniciativa en
un proceso de negociación permanente (Arocena, 1995: 22‐23).
208
UAM – IFE – IET
La iniciativa define al actor local y frecuentemente es puesta en duda
porque los territorios no cuentan con recursos institucionalizados ni con un
“medio ambiente” propicio para impulsar la iniciativa local y a la vez mues‐
tra una alta dependencia del exterior, del “centro” y de la inversión exógena.
La iniciativa no será un mero ejercicio de demanda o incluso propuesta,
sino una cotidiana injerencia de los actores sociales en los asuntos del “bien
común” lo que por supuesto requiere liderazgos (leadership) que provoquen
un cambio esencialmente cultural. En el plano analítico convergen aquí dos
temáticas dentro del proceso de iniciativa, las que van encaminadas a exa‐
minar su papel hacia la acción económica del desarrollo y las que se refieren
a la participación de la sociedad en la orientación del mismo.
Por ello, el concepto de “iniciativas locales de desarrollo” es un reto
analítico que “...supone que los individuos son capaces de escoger opcio‐
nes de forma racional entre diferentes escenarios” (Sánchez y Verduzco,
1998: 23‐24). En términos generales siguiendo a Sánchez Bernal, las inicia‐
tivas son acciones y decisiones que implican la existencia de conoci‐
mientos y la disposición de los actores involucrados a participar en la in‐
troducción de cambios a las situaciones que enfrenta una sociedad.
Podemos definir a las iniciativas locales de desarrollo como procesos
de toma de decisión y acciones que demandan cierta cooperación entre
actores y tengan por objeto lograr fines que contribuyan a mejorar la cali‐
dad de vida y ampliar las oportunidades de una región o una localidad
(Sánchez y Verduzco, 1998: 30).
Aunque existe una amplia discusión sobre el tema de las iniciativas y
una distinción con las estrategias y proyectos que generalmente provie‐
nen como paquetes de la política de Estado, nosotros coincidimos con
quienes señalan que en realidad “tiene poca importancia quien tome la
iniciativa siempre y cuando incorpore lo antes posible a todos los actores
del desarrollo local” (Llórens‐Urrutia, 2002: 4).
También nos parece que las condiciones actuales hacen que el impulso
de las iniciativas corresponda fundamentalmente al Ayuntamiento, por
ejemplo, de investigaciones recientes se tiene que entre seis experiencias
de iniciativas para el desarrollo local revisadas en América Latina sólo
una correspondió al sector privado (Llórens‐Urrutia, 2002: 4).
Lo importante tampoco es finalmente cuánta gente participa, sino que
“los actores participen como un “sujeto colectivo activo” con personalidad
propia, como recurso específico del desarrollo con un valor intrínseco ca‐
paz de añadir valor a las actividades desarrolladas en el territorio y logren
así una construcción social“ (Lázaro, 1999: 700).
209
Los acuerdos entre actores locales pueden ayudar a una propuesta ins‐
titucional donde el proceso de toma de decisiones se asocia con el avance
de la democracia y la tolerancia política.
Así como la iniciativa es una premisa para estimular el desarrollo lo‐
cal, la actuación de la comunidad será decisiva por lo que el análisis de su
papel es necesario a profundidad ante la complejidad de relaciones que se
tejen en su interior.
Se dice también que la comunidad tiene un sentido romántico pero no
siempre es así, en general se encuentran diferencias profundas.
La identidad es el factor que identifica y unifica a los miembros de una
comunidad. La continuidad vivida conscientemente por un grupo huma‐
no que acumula cultura en términos de normas y valores es la base de la
identidad colectiva que sin embargo no es un proceso lineal y sin ruptu‐
ras, por el contrario la identidad “es por un lado continuidad y por otro
ruptura”, una comunidad será mucho más fuerte si se ha sido capaz de
superar dificultades (Arocena, 1995: 24).
Por ello, la práctica del diálogo y la búsqueda de acuerdos sobre la solu‐
ción de las problemáticas en una comunidad se reflejará en sociedades ma‐
duras que pueden enfrentar los retos por si mismas, por supuesto sin adop‐
tar “localismos”. Nos estamos refiriendo a la importancia de la concertación
y la cooperación entre los miembros de una comunidad para impulsar cam‐
bios que promuevan el desarrollo y fortalezcan su identidad.
En el análisis del desarrollo local la identificación de los elementos
comunitarios será de primera importancia. De hecho algunos autores ad‐
vierten que existen grupos sociales donde no hay identidad, no hay con‐
jugación de valores ni de intereses, aunque sí de conflictos y rompimien‐
to del tejido social (Durtson, 1999).
En el ejercicio de las iniciativas y la convivencia de la comunidad a
partir de los valores que identifican a las personas y el interés solidario
con el territorio surgen los agentes o actores locales.
Los actores en el desarrollo local son personas, grupos o instituciones,
algunos expertos los clasifican en político institucional al estar ligados a la
toma de decisiones, expertos profesionales y los actores ligados a la acción
(población) (Arocena, 1995: 25).
Lo distintivo del actor local es el despliegue de su acción e iniciativas
para poner el desarrollo de su territorio, contrario a un agente externo in‐
teresado en recursos pero sin reparar por ejemplo en posibles procesos
de depredación o contaminación.
210
UAM – IFE – IET
Con lo anterior sugerimos una definición de desarrollo local con el
único propósito de considerar los múltiples temas de discusión y sus ca‐
tegorías de análisis:

Un proceso de crecimiento económico y de cambio estructural que
conduce a una mejora del nivel de vida de la población local en el que
se pueden identificar al menos tres dimensiones: una económica, en la
que los empresarios locales usan su capacidad para organizar los facto‐
res productivos locales con niveles de productividad suficientes para
ser competitivos en los mercados; otra sociocultural, en que los valores
y las instituciones sirven de base al proceso de desarrollo; y finalmente,
una dimensión político‐administrativa en que las políticas territoriales
permiten crear un entorno económico local favorable, protegerlo de in‐
terferencias externas e impulsar el desarrollo local (Silva, 1998: 113).

4. CONDICIONES PARA EL DESARROLLO LOCAL

La construcción del desarrollo local encuentra algunas condicionantes.
Una corriente de pensamiento sobre el desarrollo local insiste, a partir de
diversas experiencias, en la necesidad de crear un entorno innovador, pa‐
ra el fomento de iniciativas empresariales que se concretarán en empresa,
redes de empresas, distritos industriales, “clusters” y otros tejidos produc‐
tivos locales para la generación de empleo y el desarrollo local.
Lo anterior porque las nuevas tendencias de la producción, el avance
tecnológico y una competencia cada vez más abierta en los mercados impo‐
ne la necesidad de acondicionar al territorio a la nueva división internacio‐
nal del trabajo. Son nuevas lógicas productivas donde la empresa será el fac‐
tor del desarrollo pero con funciones diferentes, lo local se basará en la his‐
toria productiva de cada localidad y se aprovecha progresivamente lo que
requiere capacidad de innovación, capacidad emprendedora, calidad del
capital humano y flexibilidad del sistema productivo y donde los agentes
promotores de esta política serán los administradores públicos locales apo‐
yados por otras administraciones (Vázquez, 1993: 222).
Nos referimos a este aspecto, por ser central en la teoría y práctica del
desarrollo local y de ello rescatamos el valor que representan los diferen‐
tes componentes del desarrollo endógeno, especialización productiva, in‐
tegración de sistemas productivos locales en la sociedad, surgimiento de
micro, pequeñas y medianas empresas y la existencia del entorno institu‐
cional de servicios a las empresas. Algunos explican la existencia del en‐
211
torno como “milieu” definido como “Sistema de agentes y elementos eco‐
nómicos, socio‐culturales, políticos e institucionales, que poseen modos
de organización y de regulación específicos” (Maillat, 1995: 2).
Más precisamente tratamos de resaltar con base en lo que han encon‐
trado los expertos que la competitividad en efecto es un factor indispen‐
sable en la integración de los tejidos productivos locales y su articulación
con el mercado global por lo que algunos especialistas ( Vázquez,1999:33)
han sugerido que es la organización de la producción es el “principal fac‐
tor de competitividad”.
De ahí que además de la flexibilidad, competitividad, innovación y es‐
pecialización estos expertos insistan en la cooperación entre empresas para
compartir infraestructuras, conocimientos y poner en marcha proyectos con‐
juntos de Investigación y Desarrollo (I+D) que redundarán en el incremento
del capital humano y la innovación técnica (Brunet, 2000: 212).
Es evidente que las experiencias en otras latitudes – como los distritos
industriales italianos‐ no pueden “trasladarse” como fórmula de desarro‐
llo local a donde existen otras condiciones para la actividad productiva.
Por ejemplo la exitosa experiencia de los distritos italianos debe revisarse
en el contexto del desarrollo industrial de ese país. La formación de distri‐
tos aparece como resultado de políticas industriales, capacidades empre‐
sariales locales y un clima de confianza y tradición basada en el aprendi‐
zaje. No obstante, la presencia de distritos industriales en diferentes par‐
tes del mundo indica que existe un amplio rango de entes asimilables al
concepto de distrito industrial, esto lleva a la idea de infinitos modelos po‐
tenciales de distrito industrial (Brunet, 2000: 214). De esta manera sugeri‐
mos referirnos a tejidos productivos locales cuando se examine la presen‐
cia de empresas en un territorio.
Debe tenerse presente que en la discusión de lo local también está lo
global, de hecho la alternativa de desarrollo económico local supone ob‐
tener beneficios en la globalidad, por lo que analítica y prácticamente son
termas interdependientes. Aunque mucho podría apuntarse a favor y en
contra nos parece que el punto central en ello es que las condiciones para
un desarrollo endógeno requiere provocar beneficios del crecimiento eco‐
nómico que vienen del exterior y hacerlos permanentes. Ello no sería po‐
sible si las capacidades para un desarrollo económico endógeno no son
fortalecidas.

...ningún “nicho” de mercado internacional tiene posibilidades de
difundir efectos endógenos de crecimiento económico si no existe
una articulación del tejido productivo y empresarial internos que
212
UAM – IFE – IET
eviten la fragilidad del mismo...sin esa articulación interna del tejido
productivo territorial, será difícil mantener el dinamismo del citado
“nicho”, o bien éste quedará reducido a un “enclave” de producción,
sin mayores eslabonamientos hacia tras o hacia delante en el seno de
la economía local (Albuquerque, 1996a: 17).

En este esquema de desarrollo interesa entonces destacar la importan‐
cia del entorno para el desarrollo del potencial endógeno de los territo‐
rios, es decir la combinación virtuosa de recursos empresariales, físicos,
infraestructura, capacidades de organización, innovación, recursos huma‐
nos calificados, redes de cooperación y un marco institucional favorable
con un papel protagónico de los actores locales, públicos y privados.

Las empresas no actúan en el vacío, sino que se encuentran localiza‐
das en territorios concretos los cuales poseen “entornos” caracteriza‐
dos por un grado mayor o menor de calidad en la prestación de ser‐
vicios empresariales, infraestructuras básicas, servicios de capacita‐
ción, de salud y educación, acceso al sistema crediticio, investigación
y desarrollo así como a la información de mercados y tecnologías,
sistema judicial eficiente en la resolución de conflictos y una cultura
loca para el desarrollo, etc. todo lo cual depende del escuerzo con‐
junto de la sociedad, un proceso colectivo de desarrollo que hace que
las empresas dispongan de condiciones para su desarrollo (Albu‐
querque, 1996b: 15).

No debe perderse de vista que en las diferentes propuestas teóricas del
desarrollo local aparece como prioridad la creación de empleos, por lo
que se ha dado pie a una abierta discusión sobre el carácter económico del
desarrollo local.
Por otro lado, la identidad y la cultura serán el respaldo comunitario
para el desarrollo de las iniciativas locales, por lo que nos acercamos a la
clave del desarrollo local que es un desafío a la innovación pero sobre to‐
do a la imaginación. Algunos expertos en el tema han encontrado que el
problema del desarrollo local “no es tecnológico, ni financiero, sino de or‐
ganización

La condición fundamental para gestionar con éxito un proceso de
desarrollo microrregional es la organización de la sociedad local, y
es un asunto muy difícil de abordar porque ya existen en cada muni‐
cipio estructuras organizativas más o menos importantes en número
pero también en complejidad en función del tamaño y de la activi‐
213
dad socioeconómica de la entidad local correspondiente, no se trata‐
rá de inventar una organización paralela sino de racionalizar y forta‐
lecer ésta, de forma que pueda responder a las aspiraciones de una
comunidad del siglo XXI (Valcárcel, 1996: 56).

Nosotros advertimos que en México está surgiendo un entorno favora‐
ble para el desarrollo local, desde las políticas sociales y a partir de dos
hechos: la descentralización y el nuevo enfoque territorial de la política
social que revisaremos enseguida.

5. FACTORES DEL ENTORNO:
DESCENTRALIZACIÓN Y ENFOQUE TERRITORIAL

Descentralización

Lo que interesa en lo local es cómo existe un doble proceso hacia lo global.
“Una apertura externa, detrás de la cual aparece como fuerza impulsora la
globalización de la economía mundial y una apertura interna, motorizada
precisamente por la descentralización. Se asiste a un doble proceso de debi‐
litamiento del concepto tradicional del Estado...” (Boisier: 1993: 13).
Algunos autores han señalado que la falta de capacidad de los go‐
biernos centrales para dar respuesta a los problemas derivados de la crisis
estructural impedía la promoción económica del territorio en los gobier‐
nos estatales o municipales lo que provocó el proceso de descentralización
(Llórens‐Urrutia, 2000: 5).
En un Estado con fuerte historia centralista como en México la descen‐
tralización de recursos y facultades a los gobiernos estatales y fundamen‐
talmente a los municipales es un asunto de primera importancia en la
construcción de instrumentos para el desarrollo local.
No es de sorprender que esta doble vinculación del Estado con los terri‐
torios suponga un abandono del quehacer del Estado, sin embargo, interesa
analizar cómo a pesar de lo que se diga el Estado sigue presente en la con‐
formación de las políticas generales de desarrollo, donde la descentraliza‐
ción faculta a otros órdenes de gobierno pero provoca una fase que podría‐
mos denominar “descentralización concentrada”, en este nuevo caso en la esfe‐
ra del gobierno estatal y en las cabeceras municipales.
No obstante, la descentralización no necesariamente se presenta en to‐
dos los lugares con las mismas características, el objetivo es acercar las deci‐
214
UAM – IFE – IET
siones a la gente, pero dada la heterogeneidad económica, social y cultural
en México habrá ejemplos de todo tipo.
En México, en los últimos años es posible advertir dos marcadas tenden‐
cias de la descentralización, la política y la administrativa,
En cuanto a la descentralización política, los Ayuntamientos están
ahora respaldados por nuevas facultades como producto de la reforma al
Artículo 115 constitucional de 1999. En ella aparece con especial importan‐
cia el cambio de “El municipio será administrado...” por “El municipio será
gobernado...”. Por estos cambios los Ayuntamientos cuentan ahora con fa‐
cultades para asociarse entre municipios incluyendo a los de otros estados y
con atribuciones para expedir reglamentos y elaborar propuestas en materia
de cuotas y tarifas para impuestos, derechos y contribuciones, entre otras.
Esta descentralización confiere a este orden de gobierno atribuciones
constitucionales sustancialmente distintas a las del pasado y por otro lado se
avanza la descentralización administrativa, mediante la transferencia de fa‐
cultades y recursos, particularmente en el ámbito de la política social.
En la descentralización como el vínculo hacia lo interno en lo local es ra‐
dicalmente importante la institucionalización del proceso. En México esta
política de descentralización ha dado pasos importantes al transferir por
Ley recursos y atribuciones a los gobiernos estatales y municipales desde
hace 5 años. Ello garantiza no sólo la existencia de fondos – sin la necesidad
de mayores gestiones‐ sino la certeza jurídica de que proyectos de mediano
y largo plazo contarán con recursos en este caso provenientes del Gobierno
Federal‐ para el desarrollo de las comunidades más rezagadas.
En los últimos cinco años, precisamente a partir de las Reformas a la Ley
de Coordinación Fiscal de diciembre de 1997,95 se han venido canalizando
importantes y crecientes recursos a los Estados y municipios a través del
ramo presupuestal 33: Aportaciones Federales para Entidades Federativas,
que se suma a otras participaciones y transferencias federales.
Con datos del Tercer Informe de Gobierno (Poder Ejecutivo Federal,
2003: 254) el gasto descentralizado a Estados y municipios como proporción
del PIB se incrementó de 6.8 por ciento en 1998 a más de 8 por ciento en 2002
y 2003, lo que significa actualmente casi un 65 por ciento de la recaudación
federal participable. Solamente el Ramo 33, Aportaciones Federales a Enti‐
dades Federativas y Municipios, significa más de la tercera parte del gasto
en desarrollo social del Gobierno Federal desde 1999.
95 En México en diciembre de 1997 se reformó la ley de Coordinación Fiscal por la que, a partir de
1998 se inician las Aportaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios a través del Ramo
presupuestal 33, destacando el Fondo de Infraestructura Social Municipal orientado a la superación
de la pobreza y calculado con indicadores de rezago social.
215
El Ramo 33 actualmente destina más de 238 mil millones de pesos, de es‐
tos, el 82 por ciento corresponden a los Fondos descentralizados a los Go‐
biernos de los Estados y el 18 por ciento a los Fondos descentralizados a los
municipios: Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM) y Fondo de
Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y las Demarcaciones
Territoriales del D.F. (FORTAMUNDF).
Estos recursos han venido creciendo nominal y realmente durante los úl‐
timos años, se estima que han crecido en los últimos años en un promedio
anual de casi cinco por ciento real.

Gasto federal descentralizado a entidades federativas y municipios por fuente
de origen 1/
(Millones de pesos)
Concepto 2000 2001 2002 p/ 2003 2/ 2004 2/
Total 403 467.9 460 512.5 504,253.9 531,724.9 540,244.8

Participaciones Federales 3/ 178 136.2 196 931.2 214,909.8 226,676.8 242,281.0
Aportaciones Federales para
Entidades y Municipios 4/ 181 609.0 209 417.3 226,146.5 234,618.8 251,201.4
FAEB 115 263.7 130 648.4 141,175.9 145,446.0 156,184.1
FASSA 22 832.4 25 336.7 27,588.1 31,163.4 34,064.1
FAIS/FISE 1 937.9 2 310.6 2,640.2 2,706.7 2,849.6
FAIS/FISM 14 051.8 16 753.5 19,143.7 19,626.0 20,662.0
FORTAMUN 15 030.3 19 539.1 22,326.7 22,889.2 24,097.6
FASP 5 213.9 5 786.4 3,210.0 2,500.0 2,500.0
FAM 5 227.4 6 231.1 7,115.1 7,271.5 7,655.4
FAETA 2 051.6 2 811.5 2,946.8 3,016.1 3,188.6
PAFEF 6 870.0 12 807.7 14,700.0 17,000.0 17,000.0
Previsiones y Aportaciones
para los Sistemas de Educación
Básica, Normal, Tecnológica y
de Adultos 13 682.2 14 799.3 15,677.6 23,915.7 29,762.4
Convenios de Descentralización 23 170.5 26 557.0 32 820.0 29,513.6 N.D.
SEP 19 955.2 21 931.7 25,896.3 22,059.7 N.D.
CNA 559.3 578.9 485.3 987.7 N.D.
SAGARPA 2 656.0 4 046.4 6,438.4 6,466.2 N.D.
1/ La suma de los parciales puede no coincidir con el total debido al redondeo de las cifras.
2/ Cifras del presupuesto autorizado.
3/ Cifras actualizadas con base en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal y de acuerdo a la Ley de Coordinación Fiscal.
4/ Incluye aportaciones ISSSTE/FOVISSSTE.
5/ En 2004 no incluye el monto de los Convenios de Descentralización, ya que no se cuenta con la información.
p/ Cifras preliminares.
N.D. Cifra no disponible.
Fuente: Poder Ejecutivo Fedeal, Tercer Informe de Gobierno, 2003:255.
Fuente: Decreto de Prsupuesto de egresos de la Federación 2004 (Diario Oficial de la Federación, 31 de diciembre de 2003)

Las variaciones en los contextos políticos, económico y social donde
se instrumente una estrategia de descentralización pueden contribuir
a crear ambientes más o menos propicios para la gestión de iniciati‐
vas locales con participación real de la comunidad”, aunque en un
país como el nuestro las comunidades pueden responder de diferente
manera a los cambios provenientes de la descentralización (Sánchez
y Verduzco, 1998: 47).

Por ello además de los montos que se canalizan a los municipios inter‐
esa la forma de ejercerse y particularmente en el caso del FISM, la Ley de
Coordinación Fiscal dispone que deberá hacerse con el concurso de la co‐
munidad, las autoridades federales tienen la obligación de canalizar di‐
216
UAM – IFE – IET
rectamente a los municipios mensualmente los montos del FISM que les
correspondan y éstos tienen la obligación de informar a la comunidad lo
recibido y convocar a la participación para definir el destino de los recur‐
sos, además de informar al final del año del ejercicio y los montos aplica‐
dos por obra. Por ello la descentralización de facultades y recursos tam‐
bién es un factor de democratización en la medida que la ciudadanía in‐
terviene en el proceso de decisiones dando transparencia y también en la
medida en que las autoridades rinden cuentas lo que, al someterse al es‐
crutinio público, reduce la corrupción.
Pero si se acepta que cada comunidad puede responder de diferente
manera dada la complejidad del tejido social en México la pregunta es
¿cuáles son los impactos de la descentralización a los municipios? La in‐
formación sobre el destino de esos recursos no está disponible en forma
sistematizada. Es necesario un análisis pormenorizado del destino de los
mismos, no con un ánimo fiscalizador, sino para formular nuevas iniciati‐
vas de consolidación de procesos descentralizadores y de vinculación de
estrategias federales, estatales y municipales, a partir de los resultados
obtenidos. Para mejorar la actuación municipal como ejecutores de políti‐
cas descentralizadas hace falta conocer cuál es el impacto neto que se ha
logrado con la aplicación de los Fondos municipales.
También nos parece que hace falta profundizar en el estudio y promo‐
ción de la descentralización económica, el quehacer del sector privado y
quizá sea más clara la descentralización que se está dando hacia las Organi‐
zaciones No Gubernamentales que también han tomado liderazgos para la
promoción de la participación social y aunque es básica, por sí misma es in‐
suficiente para armar las capacidades de desarrollo local (García, 2001: 174).
Se advierte en general un proceso de descentralización que tiene la posi‐
bilidad de generar un desarrollo de capacidades, creación de infraestructura
básica y de gestión democrática de los territorios si los Ayuntamientos asu‐
men sus facultades y hacen partícipe a la comunidad, esto cruza claramente
con la estrategia general en el ámbito social para inclinar las acciones por los
acuerdos comunitarios y resolver las necesidades más urgentes.

Enfoque territorial de la política social:
Estrategia de microrregiones y Programa Hábitat.

La búsqueda del desarrollo local requiere una serie de procesos en los órde‐
nes macro y micro. Se considera necesario un entorno de políticas e instru‐
mentos acorde con el proceso general de desarrollo del país y que procure la
217
combinación con las iniciativas de los actores locales que podrán ser poten‐
ciadas con el encuentro de oportunidades tanto de inversión como de trans‐
ferencia tecnológica y formación de capacidades humanas.
Por ello es relevante que ante la necesidad imperiosa de abatir la margi‐
nación sea en el sector desarrollo social donde se estén dando los primeros
esfuerzos por promover políticas e instrumentos para el desarrollo local.
Un doble enfoque se puede apreciar en esta dirección: la estrategia de
microrregiones para enfrentar la marginación en el ámbito rural y el pro‐
grama Hábitat en áreas urbanas, ambas estrategias coordinadas por la Se‐
cretaría de Desarrollo Social (Sedesol) e inmersas en una política social
más amplia denominada “Contigo”.
Las microrregiones de acuerdo con Sedesol, son aquéllos espacios te‐
rritoriales conformados por municipios donde se registran los índices de
marginación y pobreza más altos, debido al rezago de la infraestructura
básica y de servicios, la insuficiencia de vías generales de comunicación y
la escasez de circuitos producción‐consumo (Sedesol, 2002: 1).
También se asume que las microrregiones deben entenderse como es‐
pacios territoriales dinámicos, susceptibles de ajustes y readecuaciones en
función de las variaciones socioeconómicas originales. En el Acuerdo para
Establecer las Microrrregiones para 2003, se establecen los criterios para
identificarlas a partir de las condiciones de rezago y marginación (Diario
Oficial de la Federación, 31‐01‐02).
Este es el enfoque territorial de la marginación en áreas rurales por lo
que hoy la estrategia de microrregiones considera un número de 263 con
un mil 334 municipios de Alta y Muy Alta marginación, en los 31 Estados
de la República (Sedesol, 2003a: 338).
En la estrategia de microrregiones se conjuntan los esfuerzos de gasto
social federal, estatal y municipal así como el esfuerzo privado y comuni‐
tario, lo que significa una nueva experiencia de coordinación que al insti‐
tucionalizarse favorecerá su expresión focalizada en el territorio.
El objetivo de esta estrategia microrregional es reducir las brechas de
cobertura de servicios básicos e infraestructura productiva, a efecto de
contribuir a la reducción de la marginación donde el principal elemento
de acción son los denominados Centros Estratégicos Comunitarios (CEC’S).
Los CEC’S son definidos como una localidad con posibilidades de in‐
crementar el nivel de infraestructura, servicios y capacidades productivas
hacia aquéllas localidades dispersas que se encuentran bajo su área de in‐
fluencia (Sánchez, Díaz de Rivera, 2003: 15). Para 2003 se han identificado
3 mil localidades para ser desarrolladas como CEC’S (Sedesol, 2003a: 35).
218
UAM – IFE – IET
La operación de la estrategia de microrregiones se concentra en la in‐
teracción de los CEC en el territorio con localidades más pequeñas y dis‐
persas. Para que un CEC funcione adecuadamente se han considerado en
forma indispensable la instalación de 10 banderas blancas en materia de
electricidad, caminos, educación, telefonía pública, servicios de salud,
servicio público de computación e Internet, agua, abasto de la canasta bá‐
sica, drenaje y letrinización y piso firme como condiciones para el impul‐
so a la actividad productiva. Asimismo la estrategia procura la aplicación
de un plan de desarrollo local, la legalización patrimonial rural y la actua‐
lización jurídica.

Fuente: José Antonio Sánchez Díaz de Rivera, Estrategia de desarrollo local‐microrregiones, Sedesol,
México, p. 16.

La estrategia propone un esquema integral de atención en una relación
virtuosa mayor capital territorial‐mayores oportunidades y desarrollo sus‐
tentable, en el largo plazo tiene el propósito de proporcionar opciones via‐
bles a la población para permanecer en su lugar de origen y por tanto no sea
necesario emigrar para mejorar su nivel de vida (Sedesol, 2003a: 36).
Dentro de la estrategia se desarrolla el Programa de Desarrollo Local que
tiene el objetivo de impulsar el desarrollo integral y sustentable de los es‐
pacios territoriales con los mayores índices de marginación del país.

Estrategia de Atención a Microrregiones
Principales resultados 2002-2003
Concepto/Año 2002 * 2003**
Banderas blancas establecidas 1,070 2,000
219
1/
Localidades CEC atendidas 266 1,773
Municipios atendidos 257 1,335
Microrregiones atendidas 107 263
Entidades atendidas 18 31
* Cifras alcanzadas.
** Cierre estimado.
1/
CEC= Centro Estratégico Comunitario.
Fuente: Tercer Informe de Gobierno, Presidencia de la República, México 2003; y Sedesol, Tercer
Informe de Labores, 2003, México, septiembre de 2003.

La otra vertiente que identificamos con enfoque hacia el desarrollo lo‐
cal, en este caso en el ámbito urbano, lo constituye el Programa Hábitat,
que tiene el objetivo contribuir a superar la pobreza urbana, mejorar el
hábitat popular y hacer de las ciudades y sus barrios espacios ordenados,
seguros y habitables (SEDESOL, 2003b: 1‐2).
El programa a través de diferentes vertientes interviene en la superación
de la pobreza urbana que se concentra en la pobreza patrimonial, a partir de
la integración de proyectos de reconstrucción del tejido urbano tomando
como base el enfoque territorial del desarrollo para seleccionar ciudades de
más de 100 mil habitantes con indicadores de rezago social (SEDESOL, 2003a:
44; y Vázquez Mota, 2003: 21).
Estos son aspectos novedosos no sólo en la estrategia contra la margina‐
ción y la pobreza, sino en la estrategia general de desarrollo y en el caso de
lo local, es urgente la participación comprometida de los actores locales en
los procesos de toma de decisiones y para incrementar la capacidad produc‐
tiva que pueda sostener el desarrollo del territorio.
El programa Hábitat trabajó en 2003 con los subprogramas [siguientes]:
Mujeres Jefas de Familia, Superación de la Pobreza Urbana, Mejoramiento
de Barrios, Reserva de Suelo, Ordenación del Territorio y Agencias de Desa‐
rrollo Hábitat, como instancias donde concurren los actores relevantes del
desarrollo urbano y social de la ciudad para impulsar iniciativas y prácticas
de desarrollo local y ejecutar proyectos estratégicos, en ese año se realiza‐
ron más de 190 proyectos con las Agencias de Desarrollo Local (SEDESOL,
2003a: 44‐52).

Programa Hábitat de SEDESOL
Principales resultados 2003
68 municipios que conforman 54 ciudades y zonas metropolitanas de todo el país

Beneficiar a cerca de 200 mil familias con las siguientes acciones que se llevarán
a cabo por medio de las seis modalidades de Hábitat:
220
UAM – IFE – IET
- Mujeres Jefas de Familia benefició alrededor de 64 mil personas con 339

proyectos.
- Superación de la Pobreza Urbana, 382 proyectos en beneficio de 382 mil
personas.
- Mejoramiento de Barrios llevó a cabo más de mil obras que beneficiaron a
182 mil personas.
- Para promover la construcción de vivienda ordenada y planificada se apo-
yó la adquisición de más de 16 mil hectáreas de reserva territorial.
- Ordenación del territorio llevó a cabo 94 proyectos en barrios donde se
estima que puede existir peligro en la integridad física de sus pobladores.
Fuente: Tercer Informe Trimestral sobre presupuesto ejercido, cumplimiento de objetivos y metas
e indicadores de resultados, página de Sedesol en Internet.

Se esperaba que en 2004 el presupuesto del programa fuera mayor y pu‐
diera ampliarse la cobertura.
De esta forma el enfoque territorial de la política social proporciona
además de una fuente de recursos, un espacio que convoca a la participa‐
ción ciudadana y a la búsqueda de proyectos y logro de acuerdos entre los
agentes y actores del desarrollo local.
Se ha innovado la estrategia de microrregiones con un enfoque territorial
igual que el programa Hábitat, se pretende que tanto en zonas rurales como
urbanas no solamente reconocer la realidad sino incentivar un desarrollo
sobre bases reales (Vázquez Mota, 2003: 14).
Por lo anterior consideramos que este enfoque territorial de la política
social constituye un primer entorno innovador para la construcción del de‐
sarrollo local, aunque pudiera identificarse como iniciativa “desde arriba”,
subrayamos que importa el proceso de apertura, de inclusión y de fomento
de la participación de todos los actores hacia el desarrollo del territorio.
En este caso la política social se concentra en la superación de la pobreza
y la marginación lo que constituye la más alta prioridad de la política públi‐
ca, por lo que interesa desplegar este enfoque a las políticas generales, en
particular a la política económica que permita orientar decisiones de inver‐
sión privada a favor del aprovechamiento productivo del potencial de los
territorios y con urgencia en los más marginados.

6. EL PAPEL DE LOS AYUNTAMIENTOS.
LA INICIATIVA “DESDE ABAJO”

Sin duda el Ayuntamiento es el actor que puede impulsar el desarrollo
local con mayores posibilidades de éxito.
Los municipios desde nuestro punto de vista pueden participar acti‐
vamente en la construcción del desarrollo local desde tres ámbitos:
221

Como planeadores y animadores del proceso de desarrollo local.
Como agentes eficientes en el uso de facultades y recursos descentralizados.
Como gestores del territorio.

Planeación y animación del proceso de desarrollo local

Además de la falta de un consenso teórico sobre el desarrollo local también
hace falta avanzar en la formulación de políticas, instrumentos y métodos
para su consecución, lo que sería un primer y necesario paso en la promo‐
ción del desarrollo local.
Una posibilidad sería integrarlo en los planes de desarrollo. Al respecto
señala F. Barreiro que “... la experiencia demuestra que el desarrollo local no
puede ser formalizado en un plan elaborado en un momento determinado y
con la decisión de ponerlo en marcha y ejecutarlo posteriormente” (Barrei‐
ro, 2000: 9).
Nosotros opinamos que esto correspondería con la concepción “tradi‐
cional” de la planeación económica y social que fácilmente se aleja de la
práctica. Por el contrario con una nueva dimensión cultural del territorio, la
planeación será dinámica y de construcción de consensos entre los actores
locales que consolidarán su identidad a partir del ejercicio permanente de
negociación y construcción de acuerdos.
Algunos autores evidencian las limitaciones de los procesos de planea‐
ción “tradicional”, pero sin desecharla por completo, sugiere una “nueva
concepción”, a partir de concebir una forma de planificación que sea capaz
de funcionar dentro de un desorden y una complejidad crecientes (Fried‐
man, 1992: 82).
Por supuesto se trata de una planeación que dirigirá el quehacer público
en el amplio sentido del término. Los métodos racionales de planeación se‐
gún expertos se agotaron y una de las conclusiones es que lo hicieron por‐
que se limitaban a formular planes. El objetivo era contar con ellos o con un
sistema de planeación que después sería marginado por el pragmatismo po‐
lítico una vez anunciados y legitimados, la planeación muchas veces se
practicó como un ejercicio de producción de planes y se caracterizó por la
“ocupación adecuada” del territorio (Pérez Torres, 2002: 78).
Otros especialistas sugieren una “planeación en tiempo real” donde
destaca la visión política y las negociaciones que debe contener. Hoy se re‐
conoce que la planeación pasó de la “racionalidad sustantiva” a la “raciona‐
lidad procesal”, donde la incertidumbre se asume como condición normal y
222
UAM – IFE – IET
donde las medidas para la toma de decisiones se apoyan en esquemas aso‐
ciativos, flexibles e iterativos, basados en el seguimiento, la evaluación y el
consenso de la comunidad (Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordena‐
ción del Territorio 2001‐2006, 2001: 30).
Esto parece llevarnos a otra discusión, más allá de la necesaria renova‐
ción que requiere el instrumento de la planeación, se considera necesario un
mayor dinamismo de la sociedad para intervenir y para definir acciones un
proceso cada vez más amplio de interlocución entre instituciones de gobier‐
no, organismos privados y asociaciones civiles.
Existen diferentes propuestas para un viraje en la forma de hacer la pla‐
neación, dar prioridad al espacio regional y local sobre el nacional e interna‐
cional, pero además se propone una participación más amplia de la socie‐
dad, lo que reitera la necesidad de la descentralización ya que la “gente
normal” afecta a los espacios donde se gana la vida y donde discurre su vi‐
da cotidiana (Friedman, 1992: 86).
Esto requiere un examen cuidadoso de las capacidades de las comunida‐
des para gestionar su desarrollo. Habida cuenta de que conocen mejor que
nadie los problemas, es necesario el paso que promueva cambios, la identifi‐
cación de líderes (moral y éticamente) sociales que sean interlocutores váli‐
dos ante las instancias de gobierno y ante la población. No es una tarea senci‐
lla, pero es necesario lograrlo si se aspira a generar el desarrollo local.
Una nueva planeación hará más viable la atención local a los problemas
y se facilitarán los impactos positivos de la descentralización y se podrán
identificar instrumentos y medidas de solución acordes a la problemática
inmediata. En síntesis se logra una planeación más útil, estratégica y más
cercana a las aspiraciones sociales (Iracheta, 1997: 162).
Por ello nos parece que los agentes locales pueden impulsarla. ¿Qué hace
falta en este sentido? Nos parece que la respuesta es a promoción del desa‐
rrollo local como una política general de desarrollo, como lo ha sido en otros
tiempos la política de desarrollo regional – y que no analizaremos aquí‐ pe‐
ro podríamos recordar claramente los esfuerzos de “planeación del desarro‐
llo regional” por lo menos desde la década de los ochenta del siglo pasado y
hasta la fecha.
El aspecto que interesa ahora es la planeación en lo local, es evidente que
se requiere de amplia participación social pero no puede quedar aislada. En
el nivel macro se requiere seguir fortaleciendo un sistema nacional de pla‐
neación que se concentre por niveles y sus alcances permitan en desarrollo
de otras partes del sistema (o red de planeación), teniendo como enfoque el
desarrollo territorial y no sólo lo sectorial.
223
Un punto de análisis será la adopción de planes estratégicos para pasar
del déficit de atención al adelanto de las expectativas, se requiere para ello
regenerar conocimiento y adaptar los requerimientos técnicos y adminis‐
trativos, antes de que el ciudadano los demande y, finalmente mejorar los
mecanismos de control rendición de cuentas y evaluación de resultados.
Por ello, los gobiernos municipales pueden jugar un papel importante en
las políticas de desarrollo al aprovechar su pleno conocimiento de las espe‐
cificidades locales a partir de las que cuales se podrán elaborar medidas
diferenciadas que, respondiendo a las características de la estructura socioe‐
conómica de cada espacio pueden optimizar la utilización de los recursos y
potencialidades existentes (Del Castillo, 1989: 49).
Los Ayuntamientos sin duda cuentan con las facultades para liderar el
proyecto de desarrollo, conducirlo, animarlo. Por supuesto con los avances
democráticos las autoridades legítimas contarán con el respaldo de la pobla‐
ción aunque otros actores pueden también tomar la iniciativa de dinamizar
y animar el proceso de desarrollo local.
Luego, los actores del desarrollo local: Ayuntamiento, empresarios,
comunidad en su conjunto, identificados ante los problemas de territorio
y solidarios con él, serán capaces de encauzar el desarrollo y orientar sus
prioridades.

Agentes eficientes y eficaces en el uso de facultades y recursos descentralizados

El desarrollo local está lejos de la autarquía, por el contrario en busca del
desarrollo se articulan, en el caso mexicano acciones federales, estatales y
municipales, una de ellas es el proceso de descentralización de facultades
y recursos ya citada aquí.
Como también se apuntó, los ayuntamientos cuentan ahora con facul‐
tades y recursos para el desarrollo de infraestructura y atención de sus
prioridades incluyendo la seguridad pública. Como orden de gobierno
más cercano a las necesidades de la población son quienes pueden utilizar
sus facultades, de ejecución y de coordinación, para emprender proyectos
de largo aliento.
Ellos pueden partir de la elaboración de presupuestos multianuales
basados en la certeza jurídica de recibir los recursos transferidos por ley,
pero también de los propios, aunque antes quizá deberá trabajarse en re‐
solver las necesidades más urgentes con el concurso de la comunidad. Es‐
te apartado, aunque no aparece claramente en los exámenes de la descen‐
tralización, está logrando que se ejercite el diálogo y la búsqueda de
224
UAM – IFE – IET
acuerdos comunitarios. Es una práctica que al institucionalizarse promo‐
verá acciones en otros terrenos, particularmente en el económico, y des‐
pertará el ánimo y el interés por potenciar el territorio. Los actores locales
cuentan ahora con un Ayuntamiento facultado para tomar decisiones y,
por lo tanto, con un espacio que antes no tenían para promover la acción
comunitaria con base en sus identidades.
Medir la eficiencia y la eficacia en la utilización de los recursos descen‐
tralizados puede ser una tarea múltiple, del orden federal, estatal y muni‐
cipal, pero básicamente radica en el juicio de la comunidad a la que res‐
ponde el municipio, por ello la transparencia y la rendición de cuentas
debe ser oportuna y palpable. Resulta fundamental evaluar los alcances
de la descentralización para dimensionar las fortalezas municipales en el
proceso de atención social y a partir de ello imaginar nuevos escenarios
de actuación de los Ayuntamientos para la conducción económica.
Desde nuestro punto de vista la descentralización de facultades y re‐
cursos es un proceso en maduración que para extenderse requiere recono‐
cer lo positivo y negativo de los impactos logrados. Parece oportuno con‐
centrarse ahora ya no en los mecanismos de redistribución de recursos
solamente, sino en mejorar los alcances del proceso efectuado para saber
si se ha logrado atender a las justas demandas de la población y sobre to‐
do si los ciudadanos están participando activamente y no sólo como es‐
pectadores con lo que se ganaría en la construcción o fortalecimiento del
capital social (elemento clave para detonar los procesos de desarrollo lo‐
cal) y entendido como “...las normas, instituciones y organizaciones que
promueven la confianza y la cooperación entre las personas, entre las
comunidades y en la sociedad en su conjunto” (Durtson, 1999: 7).
En la conducción de la política de desarrollo local también se estima
necesario analizar la conveniencia de la descentralización de actividades
al sector privado, los gobiernos municipales deberían valorar qué proyec‐
tos o actividades deben ser ejecutadas por ellos y qué otras pueden dar en
concesión o en contratación al sector privado, de tal forma que la mayoría
de las capacidades se orienten a conducir el destino económico y social
del territorio y evitar un gobierno municipal rebasado por las múltiples
tareas que debe atender directamente.

7. GESTORES DEL TERRITORIO

225
La discusión sobre las iniciativas locales de desarrollo no sólo forma parte
del amplio repertorio de temas de diagnóstico sobre lo local, sino del
examen de las posibilidades concretas de llevarlas adelante.
La identificación de los actores locales en torno a la problemática a
atender exige también la búsqueda de consensos para fijar prioridades y
más aún las posibilidades de movilizar los recursos en torno a los objeti‐
vos más cualitativos que se persiguen, en este caso el mejoramiento del
nivel de vida de los habitantes del territorio.
Por eso el impulso de las iniciativas locales se ubica en un espectro
más amplio de acción, la gestión del territorio a manera de conducción so‐
cial. El asunto es complejo toda vez que, como hemos insistido aquí, la
unificación de criterios requiere la identidad y compartir una cultura, la
cultura local, es decir se trata de preparar un verdadero proyecto político
de desarrollo y que la sociedad se apropie de él para encauzarlo y ges‐
tionarlo frente a otras instancias y grupos de poder.
Por ejemplo, combatir la pobreza y la marginación exige conocer sus
múltiples manifestaciones pero básicamente sus causas, ya que de ello
derivará la definición de acciones para resolverla y que hoy significan ac‐
ciones de gobierno con instrumentos basados en transferencias para ali‐
mentación, educación, salud y también para proyectos generadores de
empleo e ingreso.
Es necesario que estas se refuercen en lo local donde puedan definirse
prioridades del desarrollo lo que sólo puede ser conformado por una socie‐
dad actuante, con el papel que debe desempeñar el gobierno municipal co‐
mo actor principal, pero no sujeto a los calendarios de cambios administra‐
tivos y políticos que suelen truncar proyectos si la sociedad no los defiende.

La gestión del territorio, cometido fundamental de la política territo‐
rial, es claramente una práctica política y administrativa que posibilita
la intervención en el territorio para transformarlo, para regular su fun‐
cionamiento para amortiguar los conflictos y tensiones derivadas de re‐
laciones o funcionamientos desequilibrados (Troitiño, 2000: 33).

La gestión del territorio puede surgir en cualquier momento. La exis‐
tencia de potenciales recursos y su activación requiere procesos y perso‐
nalidades más activas de los actores. Mientras el desarrollo de capacida‐
des humanas en el territorio sea un hecho cotidiano habrá un encuentro
de mecanismos reales y prácticos para definir emprendimientos producti‐
vos que eleven los niveles de vida de las personas, sobre todo de quienes
viven en territorios marginados.
226
UAM – IFE – IET
Luego, la gestión del territorio es un paso definitivo en los procesos de
desarrollo local ya que como apuntan algunos especialistas: el nuevo es‐
cenario de la globalización implica una nueva generación de políticas
(Vázquez Barquero, 1999: 79).
En ello ¿cuáles son los alcances reales de los gobiernos municipales
para asumir un Programa de Desarrollo Local? Sin duda requiere de un
gran esfuerzo de las administraciones, no sólo en lo que toca a los recur‐
sos económicos sino con la conformación de reformas internas para mo‐
dernizarse técnica y organizacionalmente.
Aún con una derrama mayor de recursos económicos, descentralizados
y del sector privado, no se garantiza el éxito de la conducción del desarrollo
local, se requiere de gobiernos municipales capaces de gerenciar con eficien‐
cia los recursos humanos, financieros y materiales, la coordinación con ór‐
denes de gobierno, con los diferentes sectores productivos, rendición de
cuentas, evaluación, un marketing informativo y la planeación.
Aunque se han dado pasos importantes para fortalecer a los munici‐
pios, como con el Programa para el Desarrollo Institucional Municipal
puesto en marcha por la Sedesol en 1997, con el objetivo de promover y
apoyar entre los gobiernos estatales y municipales la gestión municipal y
otras acciones institucionales incorporadas en el Convenio de Desarrollo
Social, la modernización administrativa debe considerar a los ayunta‐
mientos como gestores no sólo de servicios públicos, sino también del te‐
rritorio, [además de] protagonistas del desarrollo económico local y de la
articulación con las corrientes de la globalidad con beneficio social.
Los gobiernos municipales en México son muy heterogéneos y presen‐
tan tanto rasgos premodernos, como burocráticos o bien posburocráticos.
El reto es pasar a un gobierno con administración posburocrática concen‐
trándose en las siguientes áreas:

Administración y gerencia local.
Certidumbre de los recursos humanos.
Reforma fiscal local.
Reconducción de la política de desarrollo local.
Innovación técnica.

No es casual que en este marco del public management “se establezca el
supuesto de que un buen gobierno será aquél que en el conjunto de redes
de dependencia funcione bien, es decir, con eficiencia en el ejercicio de los
fondos públicos, con eficiencia en la interacción con agentes o agencias
externas y con legitimidad en la prestación del bien o servicio que produ‐
227
ce, es decir, la satisfacción del cliente y la rendición de cuentas” (Cabrero,
1998: 22‐23).
Por ello se considera necesario pasar de la rigidez administrativa a la
gerencia administrativa mediante una mayor flexibilidad de la comunica‐
ción entre los altos cargos públicos y los de menor nivel, de tal forma que
sea una comunicación bipolar de arriba hacia abajo y de abajo hacia arri‐
ba, así como horizontal, entre los mismos niveles y entre dependencias de
gobierno, una mayor apertura y coordinación para asumir decisiones téc‐
nicas y políticas.
A fin de lograr certidumbre en los cuadros técnicos se considera de
primera importancia impulsar el Servicio Civil de Carrera lo que reforma‐
ría el modelo burocrático estático por uno más flexible que permita el me‐
joramiento constante del personal, vía rendimiento, y evaluación, así co‐
mo la seguridad de permanencia y la movilidad necesaria de acuerdo a
los perfiles.
Es necesario analizar las implicaciones de un gobierno municipal de
tres años. Con los cambios existe una alta rotación de personal y se puede
perder la continuidad de los programas, el gasto que representa la capa‐
citación de nuevos elementos será inmediato dada la inexperiencia inicial
para atender las demandas sociales urgente. El Servicio Civil de carrera
rompería este ciclo de inestabilidad cada tres años.
En este escenario serán indispensables acciones de capacitación, pro‐
moción y motivación como parte de los fundamentos de mejora continua
de los servidores públicos municipales así como el asenso a niveles de
mayor responsabilidad.
La reforma fiscal municipal tiene el objetivo de fortalecer y dar mayor
autonomía de gestión a los municipios mediante mayores transferencias
de responsabilidades fiscales. Es necesario un compromiso de los gobier‐
nos municipales por reformar sus mecanismos y normativas fiscales con
el objeto de participar más efectivamente en la recaudación. En la próxima
Convención Nacional Hacendaria se esperaría se logren acuerdos en este
crucial aspecto.
Se propone transitar de la ejecución a la conducción. Una mayor coor‐
dinación entre órdenes de gobierno municipales, proyección de oportuni‐
dades de inversión, difundir la producción local, dentro y fuera del terri‐
torio, desarrollar programas de infraestructura de comunicaciones, educa‐
tivos y de capacitación acordes con las oportunidades económicas.
Los gobiernos municipales pueden, a partir de sus facultades constitu‐
cionales, pasar de ejecutores de políticas de servicios básicos a orientado‐
res del desarrollo local.
228
UAM – IFE – IET

8. CONCLUSIONES Y PROPUESTAS

La construcción de nuevos territorios redundará en la conformación de pro‐
cesos de desarrollo local. Los avances en el campo de la democracia en lo po‐
lítico, en la apertura en lo económico y en la creciente participación ciudada‐
na en lo social, son algunas de las condiciones que imponen la necesidad de
impulsar el desarrollo desde lo local con una visión de largo alcance.
Como se expuso, la construcción e este proceso requiere la conformación
de nuevos y distintos escenarios de políticas generales que puedan rebasar
lo sectorial y vertical para desarrollarse como políticas de enfoque territorial,
corte horizontal e impactos múltiples.
Asimismo, en un país federalista como México existen avances para res‐
paldar este proceso, como la descentralización de recursos a estados y mu‐
nicipios así como la asunción de nuevas facultades por los Ayuntamientos,
sin embargo son todavía insuficientes para proveer de un entorno innova‐
dor que es una premisa del desarrollo local.
La formación de iniciativas, formulación de emprendimientos empresa‐
riales generadores de empleo a nivel local pasan por la construcción de ca‐
pacidades para el desarrollo local. Estas capacidades tienen que ver no sólo
con el conocimiento técnico, sino con la permanencia del “saber hacer” local
que constituye un pilar fundamental en la detonación de nuevos escenarios
productivos.
Por otro lado, la asunción plena de las facultades de los Ayuntamientos
y su concreción en acciones compartidas con la comunidad podrá impulsar
el desarrollo “de abajo hacia arriba” complementándose con el avance “de
arriba hacia abajo” paral lograr un encuentro virtuoso, lo que podríamos
denominar un “efecto imán” donde se vinculen las iniciativas de los actores
locales, portadoras del interés comunitario, con la existencia de instru‐
mentos públicos y privados que desplieguen la energía social en favor del
mejoramiento social y productivo de los territorios y ambos se sientan atraí‐
dos por su propia existencia.
La política social ha comenzado a generar acciones y programas para el
desarrollo local, con prioridad a la superación de la pobreza y la margina‐
ción, sus avances son relevantes porque integran esfuerzos que generan una
etapa de acción pública al territorio, sin embargo hace falta complementar
esta política con la descentralización económica, y nos referimos básicamen‐
te al sector productivo, empresas, sector financiero, comercio y servicios.
229
También se considera que hace falta el enfoque territorial en otras políti‐
cas públicas y la desregulación administrativa para impulsar los emprendi‐
mientos empresariales locales, que además requieren de capacitación, trans‐
ferencia de tecnología y conocimientos para rescatar las capacidades insta‐
ladas en los territorios a partir de su propia identidad y cultura.
Estos pasos significan la conformación de una política que, para ser exi‐
tosa y adaptarse a las diferentes características de los territorios, debe ser
flexible. Una política que lejos de la rigidez asuma la diferencia que existe en
las comunidades territorio en sus formas de pensar, actuar y sus niveles de
organización, permitirá ajustar los mecanismos generales e instrumentos
públicos a la acción y encauzar el quehacer comprometido de los actores lo‐
cales siendo el Ayuntamiento el que dispone de las competencias para de‐
tonar el desarrollo local.
La estrategia de Desarrollo Territorial, Microrregiones y Hábitat en el
campo social muestra la importancia de avanzar en esa dirección; sin em‐
bargo, mientras los aspectos productivos para la generación de empleo e
ingreso no sean una constante en los territorios, particularmente los más re‐
zagados, la incertidumbre de alcanzar el mejoramiento productivo del nivel
de vida será mayor y se puede poner en riesgo la sustentabilidad de la es‐
trategia de desarrollo local.
Por eso, la importancia de que, con una nueva visión del territorio, los
ayuntamientos en conjunto realicen una promoción y gestión del territorio
que permitan el despegue con la construcción de condiciones para el desa‐
rrollo local y territorial y donde los actores locales, los empresarios, los co‐
merciantes y la comunidad en su conjunto asuman su compromiso con el
territorio y desplieguen fuerzas y potencialidades.
Una cuestión pendiente lo constituye, sin duda, la medición del desa‐
rrollo local; por ello, la teoría y práctica del desarrollo local deben acompa‐
ñarse mediante un nuevo código de actuación de los agentes locales y de
estímulo a su seguimiento y evaluación.
El desarrollo local supone una nueva dinámica de los actores compro‐
metidos para lograr beneficios económicos y sociales para las personas.

9. PROPUESTAS

En el entorno

Impulsar el enfoque territorial de las políticas públicas a partir de los
avances de la política social e identificando las necesidades de ins‐
230
UAM – IFE – IET
trumentos diferenciados a fin de adaptarse a las condiciones locales y
mejorar la capacidad de respuesta con prioridad a las zonas margi‐
nadas (sector gobierno).
Promover la descentralización económica (y financiera) con estrate‐
gias de fomento empresarial, capacitación y desarrollo tecnológico
(gobierno y empresas privadas).
Elaborar estudios del territorio destacando la capacidad y especia‐
lización productiva, así como la capacidad de organización comuni‐
taria (Universidades e Institutos Tecnológicos).

En el papel de los Ayuntamientos

Asumir la conducción económica de sus espacios geográficos a partir
de sus facultades, en cuanto a la planeación pero particularmente pa‐
ra la generación de ingresos propios. Practicar el ejercicio de rendi‐
ción de cuentas con transparencia y oportunidad.
Promover el mejoramiento técnico de los cuadros para especializarse
en las materias que fortalezcan el capital social del territorio.
Incorporar a la dinámica el desarrollo a la participación activa de las
personas a partir de la generación de información, búsqueda de
acuerdos y refuerzo a su identificación de valores y cultura propia.

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233

234
UAM – IFE – IET

TERCERA PARTE

INFORMACIÓN:
DERECHOS Y LIMITACIONES

235

236
UAM – IFE – IET

EL “DERECHO A CONOCER”:
UNA GARANTÍA ESENCIAL PARA
LA SATISFACCIÓN DE
NECESIDADES BÁSICAS

Gustavo Mazcorro Téllez
gmazcorro@ipn.mx
Sección Estudios de Posgrado e Investigación, UPIICSA‐IPN

Graciela Muñiz Pineda
Gracielamp@upiicsa.ipn
Unidad de Asistencia Técnica, UPIICSA‐IPN

1. INTRODUCCIÓN

E
n el año 2000 México ingresa al dominio de países que definen sus
gobiernos a partir de elecciones libres. De ese momento en adelante,
la sociedad y el gobierno mexicanos han reconocido la necesidad de
fortalecer los valores y las instituciones encargadas de ejercer los principios
democráticos: transparencia en la gestión gubernamental, equidad en la
competencia política, igualdad de derechos civiles y facilidad de acceso a las
instituciones del Estado. El período de 2000 a 2004 muestra avances signifi‐
cativos en estos rubros (SEGOB, 2003); destaca la creación de entidades
públicas y la implementación de programas destinados a eliminar la co‐
rrupción y hacer más eficiente la actividad del gobierno.96 Entre ellas figu‐
96 Una lista completa de las actividades gubernamentales relacionadas con el combate a la corrup‐

ción en la Administración Pública Federal puede consultarse en los apartados: “Temas de Preven‐
ción y Abatimiento de Prácticas de Corrupción e Impunidad, e Impulso a la Mejora de la Calidad en
la Gestión Pública” y “Temas de Transparencia de la Gestión Pública y Participación de la Socie‐
237
ran la Auditoria Superior de la Federación (ASF, creada en 2000), la Secre‐
taría de la Función Pública (SFP, resultado de la transformación de la SE‐
CODAM en 2003 y el Instituto Federal de Acceso a la Información Guber‐
namental (IFAI, creado en 2003).97 Desde el punto de vista legal, se observa
también el desarrollo de una estructura de mayor rendición de cuentas
que involucra actividades de fiscalización y control de entidades públicas,
avances en términos de garantías de participación política y de acceso a la
información gubernamental.
El interés académico en estos temas ha derivado contribuciones impor‐
tantes: sobre los fundamentos políticos de la rendición de cuentas (Crespo,
2001; Cortés, 2002); en lo relativo a la transición democrática y sus efectos en
la política social (López, 2002; Guerrero, 2001); y en cuanto a los vínculos de
la rendición de cuentas y la transparencia con la tributación y la efectividad
del gasto (Elizondo, 2001), entre otros. En el ejercicio académico es evidente
que algunos temas han sido tratados con mayor profundidad, mientras que
otros han recibido menos atención. Esta parcialidad invita a balancear el de‐
bate hacia las cuestiones menos elaboradas y particularmente hacia fenóme‐
nos asociados con acontecimientos recientes, pero cuya trascendencia es im‐
portante de analizar. Un tema llama la atención como parte de esta genealo‐
gía, tanto por su actualidad, como por sus implicaciones prácticas y su even‐
tual trascendencia histórica. Se trata de la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental.
El presente ensayo está dedicado al estudio de los elementos concep‐
tuales y los aspectos prácticos relativos al derecho a la información guberna‐
mental, así como su contribución a la rendición de cuentas, la gobernabilidad
democrática y el bienestar de la sociedad. En un primer apartado se exami‐
nan los fundamentos de ese derecho; se documenta la necesidad de garantías
legales y de medios institucionales para su ejercicio. En el segundo apartado
se revisan las características de las leyes de información en la práctica y se
examinan algunos aspectos de la Ley de Transparencia y Acceso a la Infor‐
mación Pública Gubernamental mexicana. El trabajo concluye con una breve
reflexión.
dad”, del 2º Informe de Gobierno de México, 1 de septiembre de 2002.). También en el 1º Informe de
Labores. SECODAM. 1 de septiembre de 2001 y en SEGOB (2003).
97 La actividad fundamental de la SFP es la implementación del “Programa Nacional de Combate a
la Corrupción y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001‐2006” (Diario Ofi‐
cial, 22 de abril de 2002); para ello asume la secretaría ejecutiva de la Comisión Intersecretarial para
la Transparencia y el Combate a la Corrupción en la Administración Pública Federal. (1 Informe de
Labores, SECODAM, 1 de septiembre de 2001, p. 30).

238
UAM – IFE – IET

2. EL DERECHO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental (LFTAIPG) —decretada en junio de 2002 y puesta en vi‐
gor en abril de 2003— es un instrumento novedoso en la gestión pública
de México, aunque poco innovador en el contexto internacional. Entre sus
objetivos se encuentran garantizar la transparencia y mejorar la organiza‐
ción, clasificación y manejo de documentos oficiales; favorecer la rendi‐
ción de cuentas en la administración pública y contribuir a la democrati‐
zación del país (Art. 4). Se fundamenta en el principio de “publicidad de
la información” en posesión de los funcionarios públicos (sujetos obliga‐
dos, Art. 6) e instrumentalmente se apoya en el Instituto Federal de Acce‐
so a la Información Pública.98
A mediados de 2004, existen en el mundo cincuenta leyes que regulan
el acceso a la información gubernamental y se discuten alrededor de trein‐
ta proyectos de leyes similares (Banisar, 2004; Banisar, 2002; Blanton, 2003;
Farmelo, 2003). Entre los países que no cuentan con estas leyes —o que
éstas se encuentran bajo estudio— predominan aquellos con menor desa‐
rrollo económico y los gobernados por regímenes autoritarios o totalita‐
rios. Son básicamente países del centro y norte de África, Medio Oriente,
el sur de Asia, América Latina y el Caribe (hay excepciones en todos los
casos). En contraste, algunas referencias de leyes de acceso a la informa‐
ción gubernamental son la histórica Acta de Libertad de Prensa de Suecia
de 1766, el Acta de Libertad de Información de Estados Unidos (FOIA99),
promulgada en 1966, y el Acta de libertad de Información 2000 del Reino
Unido (la cual tiene una contraparte peculiar en el Acta de Secretos Ofi‐
ciales de 1989).100
Antes de comentar las particularidades de este tipo de leyes y las cua‐
lidades de la LFTAIPG, vale la pena examinar los fundamentos del “dere‐
cho a la información gubernamental”. Sobre todo, es interesante interpre‐
tar las implicaciones de ese derecho —como elemento de un sistema de‐
mocrático— en el bienestar de la sociedad, es decir, como un instrumento
de desarrollo y buen gobierno.
98 Lo relativo a este instituto se establece en la LFTAIPG (2002), Capítulo II.
99 La versión inicial de esta acta (publicada en 1966) ha recibido diferentes modificaciones. El acta
vigente es “The Freedom of Information Act 5 U.S.C. Section 552 (As Amended)”. Está disponible en
http://www.gwu.edu/~nsarchiv/nsa/foialaw.html
100 Official Secrets Act 1989, (c. 6).
239

Información Pública e Información Gubernamental

El derecho a la información gubernamental se ejerce cuando existen
garantías de acceso, no sólo a la información que genera el gobierno101 pa‐
ra uso público (información pública), sino a información sobre las activi‐
dades y la organización de sus diferentes dependencias y entidades.102 La
información gubernamental involucra datos operativos y elementos de
comunicación interna; por ejemplo, las remuneraciones de los funciona‐
rios, la aplicación del gasto corriente, las bases y los resultados de licita‐
ciones y auditorías. Este tipo de datos complementa la información públi‐
ca (y generalmente publicada), como son los informes de gobierno y el
Diario Oficial (en México), así como los reportes estadísticos sobre varia‐
bles económicas o demográficas. La información gubernamental concierne
a la organización, las funciones y los procesos que se llevan a cabo en las
entidades públicas, así como de las relaciones entre distintas dependen‐
cias; especifica detalles sobre la aplicación de recursos y en especial sobre
la forma cómo deciden los funcionarios públicos. En otras palabras, da
cuenta de quiénes participan en la toma de decisiones, cómo se plantean y
evalúan alternativas y qué criterios determinan las alternativas elegidas.
En los regímenes democráticos contemporáneos, la administración pú‐
blica se ajusta cada vez a los modelos de rendición de cuentas (accountability),
en los cuales existen instrumentos que buscan convertir a los gobernantes en
verdaderos agentes al servicio de la ciudadanía; esto se logra a través de
mecanismos de escrutinio público y de exigencia al cumplimiento de respon‐
sabilidades. En este sentido, los funcionarios corruptos o ineficientes pueden
ser sometidos a juicio público, político o penal (Brewer, 2003; Crespo, 2001: 8;
Mascota, 2002; Rose‐Ackerman, 1999: 146‐9). El derecho a la información
gubernamental es un componente que facilita esta causa, debido a que ge‐
nera condiciones que permiten que el público conozca lo que hacen los go‐
bernantes, cómo lo hacen y por qué lo hacen (Stiglitz, 1999).
101 El concepto Gobierno que se asume en este trabajo corresponde con el del Artículo 1 de la LFTAIPG:
“…los poderes de la Unión, los órganos constitucionales autónomos o con autonomía legal y cualquier
otra entidad federal.”.
102 Corresponde con lo establecido en el Artículo 3, IV de la LFTAIPG: “Dependencias y Entidades: Las
señaladas en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, incluidas la Presidencia de la Repú‐
blica, los órganos administrativos desconcentrado, así como la Procuraduría General de la República.”
Se tratarán como sinónimos.
240
UAM – IFE – IET
El reconocimiento del derecho de acceso a la información guberna‐

mental es también una causa perseguida por organismos internacionales;
forma parte de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (Artí‐
culo 19), de la Convención Americana de los Derechos Humanos (Artículo
13, 1) y del Acuerdo Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos (Ar‐
tículo 19, 2).

Apertura y Transparencia

Como elemento constitutivo de un modelo de rendición de cuentas, el de‐
recho a la información gubernamental muestra dos componentes: apertu‐
ra y transparencia.
El alcance o la “amplitud” de la rendición de cuentas suele llamarse
apertura (openess) y tiene que ver con el conjunto de situaciones, funciones
o actividades gubernamentales que se hacen del conocimiento público. La
apertura circunscribe los rubros cuyos presupuestos, estatutos, reglas y
resultados se ponen a disposición y por ende al juicio de los ciudadanos.
Incluye la divulgación de metas y responsabilidades, así como los proce‐
dimientos para plantear quejas, controversias y acusaciones relativas al
incumplimiento de funciones y actos de corrupción (Rose‐Ackerman,
1999: 162).
La apertura introduce la noción de “transparencia”. 103 Se puede defi‐
nir como la condición que permite conocer detalles de los procesos, espe‐
cialmente de toma de decisiones, incluso antes de que sean tomadas. La
transparencia se relaciona con la profundidad de la información ⎯guber‐
namental⎯ que se hace pública. Sugiere que además de que se conozcan
las resoluciones o decisiones, se conozca también la información interna
(proceedings), tales como minutas, memorandos y comunicaciones electró‐
nicas que generalmente acompañan los procesos de decisión. La transpa‐
rencia hace posible que se examine la legalidad de los procesos y se escla‐
rezcan las consideraciones éticas de los decisores gubernamentales; no se
circunscribe a la verificación de la legalidad de las conclusiones o a emitir
un veredicto sobre la conveniencia de los acuerdos o las decisiones toma‐
das, busca verificar que se alcancen las metas del gobierno con apego a la
ley y de manera eficiente (Ahlenius, 2000; Stiglitz, 2002: X y 51).
En mucha literatura apertura y transparencia se consideran sinónimos, pues las dos involucran la
103
idea de hacer de conocimiento público las actividades del gobierno. En este trabajo se considera que
vale la pena establecer diferencias y utilizar un concepto para denotar “alcance” y el otro para deno‐
tar “profundidad”.
241
Bajo el paradigma de gobierno basado en la rendición de cuentas y la
participación ciudadana, la apertura y la transparencia complementan los
elementos que definen los regímenes democráticos. Son garantías del de‐
recho a conocer104 y facilitan el clima de confianza que debe imperar en
cualquier estructura social para que fructifiquen los principios de división
del trabajo y convivencia social (Friedmann, 2002: 12; Von Mises, 1996:
143‐176). El derecho a conocer se contrapone de modo natural a la política
de información restringida que a menudo caracteriza a los regímenes au‐
toritarios o totalitarios; ahí la información gubernamental prácticamente
no existe y la información pública es propaganda “coordinada” cuya
orientación es hacia un mismo objetivo (Von Mises, 1996: 258). Bajo un
gobierno totalitario la información pública es meticulosamente seleccio‐
nada; se divulga sólo la que contribuye a la formación de una conciencia
común y conveniente a los intereses del grupo en el poder. La informa‐
ción inadecuada o incompatible con esos intereses se oculta de manera
sistemática, se distorsiona o se elimina. En este sentido, «la propaganda
totalitaria destruye la moral, pues mina su principal fundamento, el sen‐
tido y el respeto a la verdad.»105 El manejo de la información en los regí‐
menes totalitarios frecuentemente se refuerza con una estructura jurídica
que permite censurar las fuentes independientes de información y contro‐
lar o perseguir a quienes participan en ellas.
Como contraparte, el concepto de gobernabilidad democrática excluye
la censura, el manejo arbitrario de la información pública y fundamenta el
derecho a la información gubernamental; es decir, postula el “derecho a
conocer”. La idea básica es que la información es un bien estratégico que
pertenece al pueblo.106 El derecho a la información surge como una
herramienta que induce la participación política responsable, la investiga‐
ción académica, la tarea periodística y constituye una herencia nacional.
De ahí que la generación, preservación y disponibilidad de la información
funde una exigencia pública y un inexcusable compromiso del estado.107

104 Es traducción de la frase inglesa “right to know” que generalmente se utiliza para denotar el dere‐
cho a la información gubernamental. Stiglitz (1999), Blanton (2003).
105 F. Hayek, (1994), The Road to Serfdom, (The End of Truth, Chapter VI) p. 168.
106 En México el derecho a la información está garantizado por el artículo 6º de la Constitución.
107 Se trata de la recomendación fundamental del estudio NCLIS (2001a, 2001b, 2001c).
242
UAM – IFE – IET
Desarrollo, libertad y el derecho a la información: “Mas información,

menos pobreza”108
El derecho a conocer merece considerarse entre las libertades que consti‐
tuyen los fines y los medios del desarrollo y el bienestar.109 Esto es, ade‐
más de pertenecer a las libertades civiles, se puede constatar su influencia
en los factores y las condiciones que determinan la “calidad de vida”.110
En principio, la discusión informada y responsable de las actividades del
gobierno permite la conceptualización de valores y normas sociales, así
como la especificación de prioridades sobre las que el gobierno debe ela‐
borar planes y programas de acción (los objetivos de la acción pública);
sobre todo, los destinados a garantizar el acceso de los ciudadanos a los
satisfactores básicos (Brewer, 2003; Drèze y Sen, 1999: 104‐18; Sen, 1999ª:
152; y Sen, 1999).111
Asimismo, el derecho a conocer y las garantías de transparencia se
agregan al conjunto de libertades instrumentales que constituyen los me‐
dios básicos del desarrollo; se trata de los derechos políticos, las oportunida‐
des económicas, las condiciones sociales y de seguridad (Sen, 1999ª: 38). El dere‐
cho a conocer desempeña un papel esencial en el ejercicio de los “dere‐
chos políticos” y en el “acceso a las oportunidades económicas.” Los pri‐
meros involucran libertad para discutir, criticar, disentir y votar libremen‐
te para la elección de gobernantes y la ratificación de decisiones funda‐
mentales (Sen, 2002: 439‐455). Las oportunidades económicas, por su par‐
te, se relacionan con la posibilidad de satisfacer necesidades de carácter
material: salud, alimentación, vivienda y vestido (Sen, 1999a: 152; y 1999b:
6, 54 y 127).
Como elementos de un régimen democrático las garantías de acceso a
la información gubernamental pueden asumir un papel definitivo en la
satisfacción de necesidades básicas. Amartya Sen (1999a) ha sido categóri‐
co en afirmar que no ha existido un país democrático donde haya ocurri‐
do una hambruna, o donde los derechos fundamentales ⎯derechos
humanos⎯ sean vulnerados de manera sistemática. Refiriéndose a la
hambruna de China (1958‐61, considerada la más grande de la historia,
pues se estima que murieron entre 16 y 30 millones de personas), Dréze y
108 Baron, M. (2004,) El laberinto de la Transparencia en Argentina, www.freedominfo.org
109 Esta idea se debe a Sen (1999ª, Capítulo 2). El concepto “desarrollo” tiene un significado amplio e
involucra avances económicos, políticos y sociales.
110 NCLIS (2001a).
111 Este enfoque, propuesto por Amartya Sen, se conoce por “Entitlement Approach”. Los detalles
pueden encontrarse en las referencias de ese autor (especialmente en Sen, 1982).
243
Sen (1999) expresan lo siguiente: «…cuando la hambruna afectó China,
fue evidente la falta de un sistema político de oposición y periodismo ad‐
verso…» (p. 212). La hambruna de China no fue reconocida oficialmente
antes de tres años de haber iniciado, y en ese lapso no se realizaron accio‐
nes para mitigarla. La falta de información fue un factor fundamental,
pues la población nunca conoció la extensión del fenómeno y por consi‐
guiente nunca pudo exigir acciones correctivas. Fuera de la natural incul‐
pación a la política del “gran salto adelante” impuesta por Mao, ningún
funcionario público fue responsabilizado de esa tragedia. Sin embargo,
«Mao Zedong reconoció el problema de falta de información para “pla‐
near en ausencia de democracia”... “Sin democracia no se puede entender
lo que sucede abajo,...la situación no será clara,... será imposible lograr
unidad de entendimiento y unidad de acción...”».112 En este sentido, el de‐
recho a la información gubernamental no sólo se suma a las libertades po‐
líticas, sino a los elementos que contribuyen a la satisfacción de los dere‐
chos fundamentales.

Los límites del derecho a la información gubernamental

En un régimen democrático el acceso a la información gubernamental se
limita por la manera y el momento en que la información puede conocerse
y por la eventual afectación que su difusión puede tener en los derechos
de otros individuos y para la seguridad del estado (Stiglitz, 1999). En pri‐
mera instancia, no debe olvidarse que un régimen democrático está obli‐
gado a garantizar la libertad moral, de pensamiento, de creencias y de
prácticas legales de todo tipo (esto constituye la seguridad pública), aun‐
que necesariamente disciplinadas a un interés supremo que salvaguarde
el orden público y la vigencia de las instituciones (seguridad del estado).
“El derecho del Estado de mantener el orden público y la seguridad está
legalmente fundado, es un derecho que el gobierno debe tener si se pro‐
pone cumplir con la obligación de proveer imparcialmente las condiciones
necesarias para que cada individuo persiga sus intereses y cumpla con sus
obligaciones de la manera cómo las entienda” (Rawls, 2000: 187).
En diferentes contextos, la “seguridad del estado” (o seguridad nacio‐
nal) ha justificado la necesidad de imponer restricciones de acceso a in‐
formación gubernamental específica. Esta necesidad reivindica a menudo
los conceptos de información reservada, confidencial, clasificada o secreta,
112 Mao Zedong, citado por Drèze y Sen (1999), p. 213 n. 35.
244
UAM – IFE – IET
y como consecuencia produce el acotamiento del derecho a conocer y la

imposición de límites a las garantías de acceso a la información. Mientras
que en algunos casos esta necesidad tiene alguna racionalidad113, a menu‐
do incurre en excesos y se aleja sistemáticamente del concepto de gober‐
nabilidad democrática y de la premisa de rendición de cuentas.114 Las res‐
tricciones a la información propician la cultura de “secrecía115” donde pre‐
dominan las leyes de acotamiento y confidencialidad en favor del Estado.
La secrecía es lo opuesto a la apertura.
Las condiciones de guerra, en especial la “guerra fría”, las amenazas
de conflictos civiles y actualmente el terrorismo han hecho legítimo el
acopio de información clasificada, generada por agencias de inteligencia o
de seguridad nacional. Este fenómeno ha ocurrido primordialmente en los
países con conflictos internos o involucrados en disputas internacionales
de carácter ideológico o bélico: en la disuelta URSS y demás países
ex−comunistas de Europa Oriental, en Cuba, Israel, Estados Unidos y el
Reino Unido. La información que se inscribe racionalmente dentro de los
límites de la seguridad nacional corresponde sobre todo a operaciones y
planes militares, al desarrollo de armas estratégicas, códigos de comunica‐
ción, detalles de instalaciones y la organización de servicios de inteligen‐
cia y fuerzas especiales.
En el Reino Unido, por ejemplo, las actas de secretos oficiales son or‐
denamientos jurídicos que obligan a los funcionarios a preservar la confi‐
dencialidad de información gubernamental específica, aunque a menudo
sin valor estratégico. Los funcionarios públicos o colaboradores del go‐
bierno británico suscriben el acta y consecuentemente se obligan a acatar
sus disposiciones o someterse a las sanciones ahí indicadas. Los periodos
en que ese tipo de información puede hacerse pública se han modificado
varias veces; la “Public Records Act 1958” prohibía divulgar información
suscrita bajo esa acta por un periodo de cincuenta años; pero la de 1957
redujo ese plazo a 30 años. La “Official Secrets Act 1989”, en vigor, es más
113 En Inglaterra, a finales del siglo XIX y principios del siglo XX, no existían medios legales para
sancionar la venta de información estratégica de ese país a potencias rivales o intereses extranjeros.
Para evitar esa práctica se suscribió la “Official Secrets Act of 1911”. Un aspecto que vale la pena
notar es que anterior a ello no se podía diferenciar entre información gubernamental, en general, e
información “secreta”.
114 Un concepto interesante es el de “Seguridad Democrática” empleado por el gobierno de Colom‐
bia. Sus principios son la protección de los valores, la pluralidad y la salvaguarda de las institucio‐
nes, así como el fomento a la solidaridad y la cooperación bajo un entorno de rendición de cuentas.
[Política de Defensa y Seguridad Democrática (2003)]
115 Se utilizará este término, pese a que no existe en español, para denotar el concepto “guardar algo
en secreto”.
245
flexible, pues no establece un periodo específico, señala lapsos de 5 años
dentro de los cuales puede haber apertura.116 (OSA 1989).117
La seguridad nacional ha motivado la creación de una gran diversidad
de agencias de inteligencia, policías secretas, organismos paramilitares e
instituciones de acopio de información. En el Reino Unido, por ejemplo, la
Guerra Fría justificó la conformación del Servicio de Seguridad (Security
Service ó MI5) para la vigilancia interna y el Servicio Secreto de Inteligen‐
cia (Secret Intelligence Service ó MI6) para la vigilancia exterior (Dorril,
2000: 701 y 783). En el periodo de la Segunda Guerra Mundial fue célebre
la GESTAPO118 en Alemania y el Tokku en Japón (Policía del Pensamiento),
y en la posguerra se consolidó la más importante de estas agencias, la CIA
en los Estados Unidos. La mayoría de las actividades de estos organismos
han estado exentas de regulación o protegidas por leyes de secreto guber‐
namental, así que su función no ha podido sujetarse al juicio público o re‐
gularse por algún sistema de control externo.
El argumento de seguridad nacional ha prosperado también en los
países con movimientos sociales minoritarios, religiosos o políticos (bási‐
camente de izquierda). En México se creó el Departamento Confidencial,
en 1929; la Oficina de Información Política, en 1939; y, en 1942, el Depar‐
tamento de Investigación Política y Social. Actualmente funciona el Cen‐
tro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN).119
Pero la información puede resguardarse mediante instrumentos distin‐
tos a los ordenamientos jurídicos y el acoso directo a los ciudadanos que la
soliciten. Puede ser a través de regulaciones autoimpuestas120 que operan co‐
mo códigos de ética o de honor, muy comunes en los círculos militares; sin
embargo, un medio eficaz es simplemente evitar la generación de informa‐
ción y su resguardo en medios que permitan su reproducción.
116 Algunos detalles interesantes de esta evolución se pueden encontrar en el documento electrónico:
BBC NEWS | UK | Britain ‐ a secret History. Disponible en: http://newsvote.bbc.co.uk
117 Un caso reciente e interesante relacionado con la OSA 1989 es el del Dr. D. Kelly, inspector de
armas de las Naciones Unidas y colaborador del Gobierno Británico. Fue acusado de comentar a un
periodista de la BBC Inglesa, sobre una supuesta exageración que el Gobierno Británico había hecho
sobre de la capacidad de Irak para construir armas de destrucción masiva. El Dr. Kelly no fue acu‐
sado de violar el Acta de Secretos Oficiales, pero esta amenaza fue comentada en diferentes ocasio‐
nes. El Dr. Kelly fue encontrado muerto en las cercanías de su casa en Oxfordshire, Inglaterra, apa‐
rentemente suicidado. La trascripción de su comparecencia en el Parlamento Británico a razón de
estas acusaciones puede consultarse en: The United Kingdom Parliament. Oral Evidence. Foreign
Committee on Tuesday 15 July 2003. http://www.parliament.the‐stationery‐office.co.uk
118 Ver Hayek (1994) p. 167
119 La génesis de estos organismos se detalla en Aguayo (1990). Anotaciones interesantes por Gabriel
Regino se encuentran en: http://www.derechos.org/nizkor/doc/articulos/regino1.html
120 El concepto de regulaciones autoimpuestas, como consecuencia de la necesidad de rendir cuentas
y de obligaciones “hacia otros”, se discute en Sen (2002, p. 194).
246
UAM – IFE – IET

3. LA LIBERTAD DE INFORMACIÓN EN LA PRÁCTICA

La democracia entraña un equilibrio en el ejercicio de las libertades y ge‐
neralmente opera bajo el precepto de que “más libertad es mejor” (Rawls,
2000: 176; Zakaria, 2003: 22, 26 y 51]. Sin embargo, la idea de “expansión”
de la democracia requiere un examen más cuidadoso, que redunde en la
identificación de factores sustantivos del desarrollo democrático y su in‐
terrelación. De acuerdo con la teoría liberal, la democracia no crece siem‐
pre que el dominio democrático se expande (cuando se agregan liberta‐
des, o más actividades se rigen por la idea de democracia); o cuando los
derechos se hacen extensivos (cuando más individuos adquieren liberta‐
des y derechos existentes: liberación) (Hayek, 1978). La añadidura de un
derecho o de una libertad no siempre implica ventajas. Una democracia se
enriquece realmente cuando los derechos básicos son el criterio funda‐
mental en las decisiones del gobierno. La democracia es la estructura polí‐
tica que mejor ha cumplido con esta tarea: a través del respeto a las liber‐
tades, la promoción del desarrollo económico y el estado de derecho
(Hayek, 1978: 162). La democracia se define a partir de las nociones éticas
de libertad, justicia y equidad, y la rendición de cuentas es un factor ins‐
trumental de esos valores. El desarrollo democrático es posible cuando se
verifica la premisa de someter a los servidores públicos a una constante
evaluación ciudadana (López, 2002: 9). El derecho a la información es de‐
terminante para la consecución de este propósito.

Incompetencia, burocracia y corrupción

Como se ha interpretado, la contraparte del derecho ciudadano a la in‐
formación gubernamental es el derecho “del estado” a mantener esa in‐
formación en secreto. O bien, el ejercicio sistemático de la represión y la
censura. Cuando esto ocurre, la consecuencia es que las instituciones en‐
cargadas de esas actividades actúan de manera arbitraria, al margen y co‐
ntra la sociedad (Przeworski, 1991: 91). La primera manifestación de este
escenario es indiferencia o desprecio a la opinión pública (la cual tampoco
puede desarrollarse en condiciones de ausencia de información). La lega‐
lidad de la secrecía justifica que el gobierno aplique medidas que impidan
que los ciudadanos conozcan lo que sucede en el interior de las entidades
públicas y en el contexto general; por consiguiente, es difícil que la socie‐
247
dad juzgue las razones de actos o decisiones particulares, y que ante la
incompetencia pueda demandar acciones correctivas; por ejemplo, la des‐
titución de funcionarios o la aplicación de sanciones penales.
Además de los casos justificados de seguridad nacional, los gobiernos
usualmente se obligan a reservar información sobre prácticas cuyo pro‐
greso puede ser afectado por la publicidad; por ejemplo, las investiga‐
ciones de crímenes, los procesos de auditoría gubernamental y los casos
judiciales. Bajo el contexto contemporáneo de “Economía de la Informa‐
ción”, se impone también el manejo responsable de la información que
pueda originar fenómenos económicos indeseables; por ejemplo, la que
pueda influir en los mercados bursátiles o de divisas, generar escasez de
satisfactores básicos o provocar especulación y desempleo (Stiglitz 1999).
Sin embargo, cuando alguna de estas condiciones no es por completo jus‐
tificable, las razones que hacen que un gobierno sea reticente, o se niegue
a hacer pública la información de su ejercicio, son el encubrimiento de
errores, omisiones y negligencia; así como la ilegalidad de las decisiones y
los actos de corrupción, incluyendo acciones criminales cometidas por en‐
tidades policíacas y militares (Rose‐Ackerman, 1999: 162; Zakaria, 2003:
96‐105). La secrecía disfraza la incompetencia y protege a los funcionarios
de la crítica; en especial, de la reprobación de los grupos políticos oposito‐
res cuya tarea es a menudo difundir y enfatizar los errores de los funcio‐
narios. En una competencia política intensa los gobiernos y los partidos
oficiales son sumamente cautelosos con la publicación de datos que pue‐
dan convertirse en material político adverso.
Los regímenes democráticos compiten por la aceptación de sus “elec‐
tores” y por el reconocimiento de la comunidad internacional. Las elec‐
ciones son el principal motivo para que los políticos escuchen las deman‐
das de la sociedad y propongan soluciones que merezcan el apoyo ciuda‐
dano (Guerrero, 2001). El conocimiento que se deriva del análisis de do‐
cumentos, cifras o datos de las entidades de gobierno ayuda a construir
una opinión pública independiente de la postura oficial y se convierte en
una garantía que promueve la responsabilidad y la eficacia (Crespo, 2001:
41; Stiglitz, 1999). La competencia electoral propicia la evaluación de pla‐
taformas de campaña y somete las propuestas al “examen de las urnas”.
La sociedad se adhiere a ciertas ideologías o proyectos de gobierno; o
bien, los reprueba mediante su voto a otro candidato o la abstención. La
ratificación de los gobernantes en elecciones llevadas a cabo con garantías
de oposición y completa libertad de expresión es un instrumento valioso
para la rendición de cuentas (Liphjart, 1999: 288).
248
UAM – IFE – IET
Los procesos electorales y los gobiernos que de ellos resultan son a
menudo imperfectos, en términos del cumplimiento de objetivos, prome‐
sas, compromisos y de su apego a la ley. De la misma manera, los gobier‐
nos que rinden cuentas no son necesariamente democráticos. Rose‐
Ackerman expresa que la rendición de cuentas es posible en países donde
no se llevan a cabo elecciones o donde siempre gana un mismo partido.
La democracia y la rendición de cuentas se complementan eficazmente
sólo cuando la apertura y la transparencia garantizan que la crítica ciuda‐
dana constituye una cota para el poder de los funcionarios e instituciones.
Algunos autores han definido a la democracia como el “gobierno ba‐
sado en discusión”; en una negociación permanente bajo una estructura
de leyes e instituciones (Buchanan y Tullock, 1954: 120; Przeworski, 1991:
135). La democracia es probablemente el mejor camino que la sociedad ha
encontrado para modificar sus parámetros básicos a partir del libre razo‐
namiento de las ideas (Von Mises, 1996: 150). La democracia, las garantías
de información y el derecho a expresarse libremente son inseparables en
este contexto (Hayek, 1978).

El Comercio de la información gubernamental

Además de los posibles desajustes económicos y sociales que la falta de
información gubernamental puede inducir. Las restricciones a los flujos
de información pueden suscitar un “mercado negro” donde los beneficia‐
rios fundamentales son lo medios informativos y los adversarios políti‐
cos.121 El mercado negro de información se abastece con “trascendidos”,
especulaciones y filtraciones; información que con frecuencia es útil para
generar escándalos, independientemente de su certeza o de que las reve‐
laciones indiquen verdaderos actos ilegales (Crespo, 2001: 41‐2). En mu‐
chas ocasiones simplemente se trata de cuestiones privadas que se pro‐
mueven para el desprestigio de políticos y gobernantes a partir de anóni‐
mos y con resultados poco efectivos.
Por otra parte, cuando la crítica se fundamenta en datos confiables y
los juicios públicos revelan ineficacia del gobierno o corrupción, la conse‐
cuencia es un descontento social donde la falta de respuesta es intolerable.
En estas condiciones los funcionarios se ven en la necesidad de justificar
públicamente su deshonestidad o mal comportamiento, y a menudo a re‐
tractarse o corregir sus declaraciones en actos vergonzosos. En este senti‐
121 Recuérdese el caso comentado relativo al surgimiento de la “Official Secrets Act” en el Reino Unido.
249
do, la libertad de información desempeña un papel primordial en una
democracia: no se restringe al ejercicio de un derecho político; concede
también elementos para evitar la deshonestidad y el engaño.
Por ejemplo, un líder especialmente reticente a la obligación de rendir
cuentas y respaldar la libertad de información fue Richard Nixon, presi‐
dente de los Estados Unidos de América (de 1968 a 1974). En un análisis
sobre el caso Watergate122 que finalmente obligó a Nixon a renunciar co‐
mo presidente en 1974, Janis (1982) señala: «Entre los factores principales
[del escándalo] destacan los defectos personales de Nixon –su deficiente
estándar ético, su falta de compromiso con la rendición de cuentas, sus
preferencias por la evasión y la secrecía, su aislamiento de todas las voces
excepto de las de los psicópatas» (p. 203).
Janis concluye que la acumulación de poder, debida a la falta de un con‐
trapeso ciudadano, dio lugar a que Nixon asumiera la posibilidad de obstruir
la justicia. Sin embargo, la actuación de una prensa libre permitió que se co‐
nocieran detalles ⎯aunque no sin publicar un sinnúmero de especulaciones,
exageraciones y versiones incorrectas⎯ que fueron básicos para la investiga‐
ción. «La inevitable corrupción que resulta de poseer tanto poder, en Estados
Unidos o en cualquier lugar, así como de ser la celebridad número uno de la
nación.» Además de la relevancia de los “flujos de información” en este caso,
Crespo destaca la fortaleza de las instituciones democráticas de Estados Uni‐
dos frente a la emergencia de un cambio presidencial derivado de un escán‐
dalo de corrupción (Crespo, 2001: 42).

Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental
en México
A partir de las experiencias comentadas, vale la pena discutir algunas
cualidades de la LTAIPG y las expectativas de su incorporación en el ejer‐
cicio público mexicano. Indiscutiblemente, esta Ley fortalece el sistema de
rendición de cuentas y la estructura democrática del país. La Ley es signi‐
ficativa en muchos sentidos, en particular debido a su apertura.123 Similar
a la Ley de Fiscalización Superior de la Federación (Art. 4), la Ley de
122 Richard Nixon fue encontrado responsable de obstruir una investigación criminal relativa al alla‐
namiento las oficinas de la dirigencia nacional del Partido Republicano, en el edificio watergate,
para colocar instrumentos de espionaje auditivo. Aunque no le fueron imputados cargos judiciales,
los elementos que lo inculparon lo obligaron a renunciar a la presidencia el 8 de agosto de 1974,
después de haber ganado la reelección en 1972.
123 Es concepto de apertura es el considerado en la sección II.
250
UAM – IFE – IET
Transparencia involucra a toda la actividad gubernamental, es decir, a to‐
dos los poderes de la Unión e Instancias que operan con recursos públicos
(RLFTAIPG, 2003: Art. 1).
Sin embargo, la LTAIPG no es una herramienta perfecta si se consideran
las dimensiones de corrupción e ineficiencia en el gobierno mexicano. La
efectividad de esta Ley está naturalmente limitada, pues depende de facto‐
res externos y recursos operativos. A este respecto, es interesante transcribir
una reflexión de Stiglitz, quien refiere sus experiencias como asesor del go‐
bierno de los Estados Unidos durante la evaluación de una entidad guber‐
namental: «No sólo no estábamos seguros de cuanto se estaba gastando, si‐
no que tampoco conocíamos quién lo sabía». (Stiglitz 1999). Antes de la in‐
corporación de la LTAIPG en México, el problema excedía sustancialmente
los términos de la apreciación de Stiglitz; así que el avance en este sentido
será necesariamente lento. El problema de falta de información guberna‐
mental en México no se limita a la identificación de quién tiene, o debe te‐
ner, cierta información, sino a que mucha información simplemente no exis‐
te. Esta carencia puede ser deliberada en muchos casos, y en otros ser un
resultado de la incompetencia del personal, de la falta de recursos, o de
complicaciones burocráticas sin razón evidente.
La LFTAIPG es sustantiva para afrontar este problema, pues incluye or‐
denamientos para que la información se acumule, se organice y se preser‐
ve; además de que garantiza los mecanismos institucionales para que se
haga pública, básicamente el Instituto Federal de Acceso a la información
(LFAIPG, Capítulo II). Así mismo, otros mecanismos importantes previstos
en esta Ley son la formación de unidades “de enlace” en el interior de las
dependencias y el uso extensivo de los medios electrónicos.
La Ley es muy poco restrictiva en términos de la información reserva‐
da (secreta) y sugiere un término de 12 años antes de hacerla pública, con
la posibilidad de modificar este plazo. Contrasta, por ejemplo, con el pe‐
riodo de 25 años propuesto por la ley similar de Estados Unidos. La
LFTAIPG reconoce la idea de seguridad nacional, pero no antepone el “de‐
recho del estado” al “derecho a conocer”; precisamente, porque admite
que la seguridad nacional es un derecho ciudadano. A ese respecto, exige
que las instituciones elaboren un índice público de los archivos reserva‐
dos que asegure que la información no desaparezca.
La Ley es innovadora en términos de información relacionada con vio‐
laciones de derechos humanos y delitos contra la humanidad. Prohíbe que
cualquier información de este tipo sea reservada. La diferencia es sustan‐
cial con respecto a la Ley de Libertad de Información de los Estados Uni‐
251
dos,124 que no incorpora este tipo de consideraciones (Doyle, 2002), o a la
ley de información del Reino Unido,125 que tiene restricciones importan‐
tes. Sin embargo, una extensión interesante se observa recientemente en
Sudáfrica, cuya ley de acceso a la información permite a los individuos
obtener información de entidades públicas y privadas cuando ello se re‐
quiera para garantizar el respeto a los derechos humanos (Banisar, 2004).
La “apertura” que sustenta la LTAIPG se propone eliminar muchas de‐
ficiencias. Sin embargo, la obligación legal de hacer pública la información
puede acotarse relativamente fácil en términos de transparencia. Stiglitz
se expresa a este respecto: “si las reuniones formales tienen que ser abier‐
tas, entonces las decisiones importantes pueden tomarse en reuniones in‐
formales. Si el material escrito es sujeto de conocimiento público, entonces
hay incentivos para que se escriba poco, y sólo lo que se escriba será para
el público”. En este sentido, los funcionaros corruptos simplemente pue‐
den reducir el formalismo en su actuación, cumplir con los requisitos mí‐
nimos y generar poca información. Para evitar esto, se advierte indispen‐
sable fortalecer los demás elementos del sistema de rendición de cuentas.
En particular los mecanismos de evaluación interna y las auditorías exter‐
nas, así como el fortalecimiento de los servicios civiles que incrementen la
ética de los funcionarios.126
Otro aspecto interesante es el Capítulo III del RLFTAIPG. Este ordena‐
miento indica que diferentes tipos de anteproyectos de leyes o actos ad‐
ministrativos se deben hacer públicos veinte días antes de su publicación
definitiva, o de ser sometidos a la firma del ejecutivo. En términos de
transparencia esto expresa un avance importante, pues permite que los
ciudadanos anticipen el acatamiento de las nuevas disposiciones; o bien,
que se desarrolle un estado de inconformidad que pueda derivar en su
revisión antes de incorporarse a la práctica.
La información gubernamental es un complemento de la información
pública cuya difusión esta garantizada constitucionalmente. Los precep‐
tos que obligan a la rendición de cuentas son el Artículo 69 de la Constitu‐
ción, que estable: «A la apertura de sesiones ordinarias del primer periodo
del Congreso asistirá el Presidente de la República y presentará un infor‐
me por escrito, en el que manifieste el estado general que guarda la admi‐
nistración pública del país.» y el Artículo 93: «Los secretarios del despa‐
cho y los jefes de los departamentos administrativos, luego que esté abier‐
124 The Freedom of Information Act. 5 U.S.C. Section 552
125 Freedom of Information Act 2000. Chapter 36. UK.
126 En este sentido la nueva Ley del Servicio Profesional de Carrera es sustancial. LSPCAPF (2002)
252
UAM – IFE – IET
to el periodo de sesiones ordinarias, darán cuenta al Congreso, del estado
que guarden sus respectivos ramos. Cualquiera de las cámaras podrá citar
a los secretarios de Estado, al Procurador General de la República, a los
jefes de los departamentos administrativos, así como a los directores y
administradores de los organismos descentralizados federales o de las
empresas de participación estatal mayoritaria, para que informen cuando
se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos
ramos o actividades». El esquema de posibilidades que, en términos de la
capacidad de exigir cuentas al ejecutivo, representan estas obligaciones
constitucionales, frente a un congreso plural, más la posibilidad de reque‐
rir información con gran apertura y transparencia, son, por lo demás,
alentadores para el escrutinio eficaz del poder ejecutivo. Desde luego, esta
posibilidad debe ser extensiva a los demás poderes e instituciones nacio‐
nales. La expectativa, sin embargo, es alentadora.127

4. REFLEXIÓN FINAL

El derecho a conocer y las garantías de acceso a la información gubernamen‐
tal conforman una estructura propicia para la rendición de cuentas y el for‐
talecimiento del estado democrático. En este sentido, la Ley de Transparen‐
cia y Acceso a la Información Pública Gubernamental mexicana contiene
elementos sustanciales que pueden ayudar a ese propósito. Destaca su ca‐
rácter operativo más que moral, y su apertura y transparencia.
Entre estas cualidades sobresale la prohibición de reservas de informa‐
ción en cuestiones de derechos humanos y delitos contra la humanidad. Es‐
to previene la creación y el uso de mecanismos generalmente usados contra
la sociedad, como han sido las agencias secretas y las policías del pensa‐
miento, cuya vigencia se ha garantizado a partir de la necesidad y la posibi‐
lidad de la secrecía, así como del ejercicio irrestricto del poder. Sin duda, la
existencia de mecanismos afines con los derechos ciudadanos de criticar,
disentir y expresarse libremente constituye un avance sistemático hacia el
ejercicio pleno de las libertades esenciales.
Al día 12 de agosto de 2003, el Instituto de Acceso a la Información Pública Gubernamental repor‐
127
tó un total de 11770 solicitudes de información a diferentes entidades de la Administración Pública
Federal y 129 recursos de revisión en contra de negativas de acceso, o respuestas no satisfechas.
Encabezó la lista la SHCP con 730 solicitudes, y por rubro las peticiones relativas a estructura y fun‐
ciones fueron mayoría con un 29por ciento. La Secretaría de Seguridad Pública (22), el IPAB (19) y
PEMEX (19) encabezaron la lista de peticiones negadas. IFAI/006/03
253

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255

256
UAM – IFE – IET

DIEZ POSIBLES FALACIAS SOBRE LA
SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN

Raymundo Castillo Bautista 128
Diseñador gráfico, egresado de la ENEP‐Acatlán

RESUMEN

Se dice que la sociedad de la información o época post‐capitalista puede ayudar a la consolidación
de la democracia, sin embargo ¿qué tan posible es esto cuando la primera se puede desarrollar y
cimentar bajo una serie de falacias? De estas falacias, bajo las cuales se puede desarrollar la So‐
ciedad de la Información (SI), es sobre lo que trata este trabajo. Previamente se revisa el movi‐
miento de la Nueva Administración Pública (NAP), así como sus antecedentes inmediatos en
América Latina, ya que ella es la que predispone el ambiente necesario para el desarrollo de la SI.
Se revisa también la teoría del ciclo de vida de las políticas, seguida de una exploración de lo que
es la Sociedad de la Información y, finalmente, se señalan las nueve falacias bajo las cuales se
desenvuelve la Sociedad de la Información.

1. INTRODUCCIÓN

T
odo cambia, sería la conclusión a la que llegaba Heráclito hace al‐
gunos siglos, tomando como cierta y verdadera tal afirmación, tan
sólo bastaría que el tiempo transcurriera para que llegara el turno
Raymundo Castillo Bautista, egresado de la carrera en Diseño Gráfico de la Facultad de Estudios
128
Superiores Acatlán, es investigador y asesor independiente. Durante 2004 cursaba la licenciatura en
Filosofía en la Facultad de Filosofía. Cuenta con estudios en administración pública y privada; ade‐
más, es diplomado en Comunicación Organizacional por la Facultad de Ciencias Políticas y Admi‐
nistración, en Producción de TV y video educativo por el CETE y Museografía por el INBA. De fina‐
les del año 2002 a inicios del 2004, había dictado cinco ponencias nacionales y tres de carácter inter‐
nacional. Es autor de dos trabajos en memorias de eventos nacionales y en la actualidad cuenta con
diversos ensayos y trabajos de investigación en dictamen para su publicación en revistas nacionales
e internacionales y libros colectivos. Como freelance, desde 1995 ha creado, desarrollado y producido
diversos proyectos de animación, multimedia, ilustración y gráfica mural para eventos nacionales e
internacionales.

257
a la Administración Pública. El viejo mito monolítico de la administración
burocrática tendría que ser suplantado por la Nueva Administración Pú‐
blica. Vendrían con ella una serie de métodos, programas y argumentos
que reforzarían sus promesas. De tal forma que al cambiar ella, la admi‐
nistración, en conjunción con el desarrollo de las tecnologías de la infor‐
mación dadas sus ventajas a nivel costo‐beneficio, en busca de la satisfac‐
ción de necesidades públicas, sería necesaria la adopción de una política a
nivel global, una política llamada Sociedad de la Información, a la cuál
tienen que adaptarse los diversos gobiernos sobre el globo para poder dis‐
frutar y ser parte de estos cambios. Sin embargo, ¿tales promesas son ac‐
cesibles a todos los países, en especial a los latinoamericanos? ¿Ellas son
incluyentes, permitiendo a su vez el desarrollo de la democracia? ¿O tan
sólo son falacias sobre las cuales se edifica una nueva estructura?

2. CONTEXTUALIZACIÓN EN LA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La nueva administración pública es el contexto generalizado en el que se
desenvuelve gran parte (sino es que su totalidad) de la administración
pública neoliberal, en el caso de la administración pública Latinoamérica,
es necesario entenderla respecto a dos hechos fundamentales para su ges‐
tación actual, el primero de ellos es el Plan Brady, en 1986, tal plan pro‐
pone una reestructuración de la deuda de los países latinoamericanos re‐
sultado de la “década pérdida” (denominación con la cuál la CEPAL
nombra al retroceso en desarrollo económico y social ocurrido en la déca‐
da de 1980, por ejemplo el producto real por habitante en 1989 se retrajo al
nivel de trece años atrás, esto es, el de 1976), más tarde el plan tomaría
mayor forma e impacto por medio del Consenso de Washington. Jonh Wi‐
lliamson inventó este término en 1989, que se ha interpretado desde 3
puntos de vista, el primero de ellos, el de John Williamson, es utilizado
para referirse a una lista de 10 reformas políticas, las cuales en acuerdo
con Washington debían ser sugeridas a la mayoría de los países de Amé‐
rica Latina a partir de 1989, por esta razón se decidió agregar el “Was‐
hington” al nombre del consenso, aunque para aquellos en contra de él se
entendería como una forma de imposición por parte de tal lugar y ade‐
más, la gente que participaba en las reformas en Washington buscaría ad‐
judicarse el crédito de su creación. Uno de los propósitos de esta reunión,
fue conocer que tanto habían cambiado los puntos de vista de Washing‐
ton, siendo así que el cambio más profundo se encontraba en los procesos.
258
UAM – IFE – IET
El segundo punto de vista consistió en entender al juego de políticas
económicas para los países en desarrollo en relación a las instituciones fi‐
nancieras internacionales, principalmente el Fondo Monetario Internacio‐
nal y el Banco Mundial. Los diez puntos originales fueron aumentados
con otros diez (ver tabla 1), que hacen un gran énfasis en las reformas ins‐
titucionales y además hacen un pequeño reconocimiento a la dimensión
social, los cuales también aparecen como requisitos en la Carta de Desafí‐
os para el Milenio.
El tercer punto de vista, representado por los críticos, contempla al
conjunto de políticas como una imposición a sus clientes que busca la
minimización del estado por medio de los agentes neoliberales.
Llama la atención que el Consenso declara como principal causa de la
crisis latinoamericana el crecimiento del Estado, manifestado por una re‐
gulación excesiva y numerosas empresas estatales ineficientes, además de
un populismo económico dedicado a controlar el déficit público, acompa‐
ñado de hiperinflación, exceso de burocracia, falta de productividad y un
manejo corrupto existente en las instituciones del Estado.
El resultado esperado al aplicar el conjunto de políticas económicas
era la obtención de una economía con crecimiento sostenido, eficiente y
competitivo, el cuál incrementaría los índices de empleo y los niveles sala‐
riales. El Estado benefactor tendría que transformarse en un Estado regu‐
lador y competitivo, además de satisfacer necesidades de rentabilidad,
flexibilidad, desregulación y cooperación, pues los altamente desarrolla‐
dos mercados necesitan de plena libertad de circulación para poder ga‐
rantizar las máximas rentabilidades. Para Paul Krugman, el Consenso de
Washington forma parte de un nuevo pacto, realizado entre el Estado y
los mercados.
El Fondo Monetario Internacional menciona 3 de las más grandes y
fuertes críticas que ha sufrido el Consenso de Washington:

1) Es un modelo económico impositivo e inflexible desarrollado por la nue‐
va derecha para el mundo en desarrollo de la década de 1970 y 1980, para
un diverso rango de economías en desarrollo del mundo. Por lo que el con‐
senso ha dejado diversos problemas de carácter político y económico.

2) Esta diseñado para asegurar que los gobiernos del sur puedan rembolsar
sus deudas comprometiendo objetivos sociales y económicos, como los edu‐
cativos, de desarrollo del bienestar y de la disminución de la inequidad.

259
3) El asumir lo propuesto por el Consenso mina la soberanía nacional y
desacredita los sistemas democráticos debido a la dependencia financiera.

Una vez establecidos los lineamientos económicos era necesario también
plantear la forma de asignar recursos, para ello el surgimiento de la NAP.
Cave aclarar que la Nueva Administración Pública (NAP), la gestión
pública, la nueva gestión pública, el movimiento de modernización admi‐
nistrativa y reforma del Estado, o también new public management (en
inglés) son términos símiles, que dependen más de los autores que los uti‐
lizan que de alguna distinción epistemológica. Siendo así que la caracte‐
rística distintiva de este movimiento es la incorporación a la administra‐
ción pública tanto de las técnicas como de la ideología (lo estratégico), dis‐
tintivas de la administración privada (management), por lo que la organi‐
zación se enfoca en la eficiencia, y a su vez hay un mayor énfasis en las
políticas y en las decisiones.
Para Crozier, la organización debe ser capaz de asimilar los cambios
generados por la sociedad posindustrial, de tal forma que el Estado, al
adaptarse a los problemas y la diversidad de condiciones, evita la crea‐
ción de una sociedad bloqueada. Crozier identifica como principal res‐
ponsabilidad pública del Estado a la maximización del bienestar.
La nueva administración pública de acuerdo al CLAD, es para América
Latina un elemento fundamental que puede mejorar tanto la capacidad de
gestión del Estado como aumentar la gobernabilidad del sistema político.
Para Gloria Guadarrama, el cuestionamiento realizado a los conceptos
de racionalidad y burocracia son fundamentales dentro de la transforma‐
ción del Estado y para el surgimiento y establecimiento de la gerencia pú‐
blica, ya que esta responde a la rigidez e incapacidad creada por estos
términos al intentar satisfacer las necesidades sociales.
Uno de los principales cambios que plantea la NAP es el respectivo al
modelo, esto es transitar de un modelo tradicional a uno innovador (ver
cuadro 1), para así maximizar el impacto externo y la eficiencia interna,
dejando de lado el énfasis en la eficiencia del producto (generación y en‐
trega del mismo).
La NAP busca la reestructuración del Estado, y para ello ha estado des‐
arrollando diversas líneas de trabajo que con el tiempo se convierten en
políticas nacionales, como la sociedad de la información, la meritocracia,
la ética aplicada, las practicas de buen gobierno, la función pública, el go‐
bierno electrónico, entre otros.
260
UAM – IFE – IET
La Nueva Administración Pública se sustenta en la idea de que el co‐
nocimiento de la realidad en su totalidad es imposible, por lo cuál sus so‐
luciones son limitadas. Se caracteriza por:

La descentralización, la externalización y la privatización.
La separación de las estrategias políticas de la administración.
La creación de una administración descentralizada.
Sistemas de control central.
La creación de productos dirigidos a sectores de la organización.
Énfasis en los resultados más que en procesos y procedimientos.
Orientación a las necesidades del consumidor más que en los intereses
de la organización o los burócratas.
Desarrollo de la cultura de la administración empresarial.

Por último, dentro de este apartado, es necesario considerar la visión
de Koldo Echevarria, el cual pretende reivindicar el concepto de reforma
administrativa; para ello, la entiende como la intervención acotada a la
parte de los poderes del Estado (administración pública). Este concepto
puede ser entendido bajo dos líneas; la primera de ellas lo ubica por su
carácter discontinuo, mientras la segunda por su objeto institucional. En‐
tiende por reforma aquella que implica la alteración del modo de razona‐
miento y a su vez aporta un nuevo orden de valores y principios. El con‐
cepto de reforma del Estado consta de dos categorías: la primera involu‐
cra las reformas institucionales, las cuales afectan tanto el diseño como el
funcionamiento de las instituciones; mientras la segunda involucra a las
reformas sustanciales, actuando al nivel de los fines, objetivos y alcances.
A su vez, Koldo presenta cuatro modelos de reforma que constan de cua‐
tro componentes cada uno, los segundos son: servicio civil, estructura
administrativa, procedimientos decisionales y relaciones con los ciudada‐
nos; mientras los primeros son el modelo garantista, el modelo eficientis‐
ta, el modelo contractualista y el modelo servicial.

3. EL CICLO DE VIDA DE LAS POLÍTICAS

Guadarrama define a la política pública como el medio por el cuál el Es‐
tado centrado en el bienestar de la población logra sus fines; para la CE‐
PAL son políticas todas las acciones organizadas en torno a objetivos de
interés colectivo. Las políticas públicas, en palabras de Lahera, son cursos
de acción o flujos de información relativos a un objetivo público, desarro‐
261
llados por el sector público con la frecuente participación de la comuni‐
dad o el sector privado; pueden incluir orientaciones o contenidos, ins‐
trumentos o mecanismos, y aspectos institucionales.
De acuerdo con Eugenio Lahera, las políticas públicas deben cumplir
una serie de características, como son: 1) ser representativas, corresponder
tanto a la agenda pública como satisfacer una demanda social, 2) dirigirse a
las tareas del gobierno y no restar espacio a la comunidad o al sector priva‐
do, 3) estar integradas con otras políticas, 4) ser específicas y claras, 5) clari‐
ficar la responsabilidad del sector público, de la comunidad y del sector pri‐
vado, 6) tener su evaluación determinada desde un inicio, 7) establecer res‐
ponsabilidades a los ejecutores de ellas, 8) ser evaluadas, y 9) permitir una
relación fluida en todas las etapas, entre el sector público y la comunidad.
Además, según el mismo autor, en su elaboración deben de constar de
tres elementos: 1) Objetivos públicos, 2) Actores públicos y privados que
intervienen para su cumplimiento, y definir el tipo de intervención, sea
esta directa, por regulación o por generación de externalidades, y 3) As‐
pectos institucionales, como orientaciones, instrumentos, mecanismos y
modificaciones institucionales.
El desarrolla de las políticas públicas se encuentra determinado por la
relación administración‐política, la cual es desarrollada por Oscar Osklak,
Manuel Villoria Mendieta y Mabel Thwaites Rey, tal relación en la histo‐
ria de lo público ha sido más que nada divergente, en momentos, el pén‐
dulo tiende más a imponer a una sobre la otra, así como también se pre‐
senta el fenómeno que pretende separarlas lo más posible para obtener los
mejores resultados, sin embargo son raras las visiones o aportaciones que
pretenden el concilio entre ambas, característica presentada por los diver‐
sos autores dentro de este módulo que enriquece la posibilidad de lograr
el éxito en las políticas públicas, pues es necesario que la política y la ad‐
ministración trabajen conjuntamente, una determinando la dirección, la
otra ejecutándola.
Para Oscar Osklak, la implementación de las políticas públicas corres‐
ponde [a] —o es— una actividad propia del poder Ejecutivo. Apunta que,
históricamente, la división política–administración es resultado, en 1887,
de Frank Goodnoow y Woodrow Wilson como oposición a la división de
poderes de Montesquieu, donde la primera se encarga de fijar las tareas
de la segunda. A su vez resalta que en la actualidad este tema es estudia‐
do por las “policy sciences”. Como resultado analítico se han obtenido tipo‐
logías de políticas públicas, descripciones de ciclos y conceptualizaciones
de obstáculos o brechas para su implementación. De igual forma acentúa
que la dicotomía política‐administración ha permanecido vigente, aunque
262
UAM – IFE – IET
ha cambiado de nombre. Al intentar buscar el por qué de tal división, en‐
cuentra diversas respuestas:

1. La división formal de las funciones ha generado una ideología (espe‐
jismo) institucional que sesga al juicio del funcionario, del especialista
y del observador común.
2. Es una división analítica.
3. Es una insuficiencia conceptual.
4. Es permisiva en tanto a que los actores pueden salir de sus arenas de ac‐
ción, el administrador puede adentrarse en la política sin dar cuentas de
tal acción y el político puede intervenir en instituciones no políticas.
5. Es un mecanismo que permite la creación de chivos expiatorios.

En este sentido, dependiendo de donde se generen las políticas públi‐
cas, en la política o en la administración será la legitimidad de cada una
de ellas, si ocurre en la primera será a favor del interés general, si es en la
segunda será entendida dentro de la corrupción e ineficacia. El autor
apunta que la negativa a implementar las políticas es una conspiración en
contra de los legisladores dado que, aun a pesar de contar con el conoci‐
miento e instrumental, son incapaces de imponer sus propuestas. La acep‐
tación de tal división o no implica el aceptar ciertos valores y creencias,
así como una concepción del orden y del conflicto social. Siendo así que se
puede entender desde dos modelos: el “intelectual cogitation”, presenta
una concepción ideal, donde la acción se subordina a la razón; y el “social
interaction”, [según el cual] la acción es resultado de las transacciones en‐
tre las partes y el interés individual.
Manuel Villoria Mendieta menciona que entre la década de 1940 y
1950 la burocracia abusó y jugó a la política. Siendo que los analistas polí‐
ticos quisieron redireccionar esta situación, para lo cual diseñaron un con‐
trol democrático sobre la Administración. Considera que es necesario in‐
cluir a todos los actores, políticos, empleados públicos y los “sin voz”. El
conflicto política‐administración es entendido en términos de la ideología
tecnocrática y positivista, donde la eficacia es la única verdad, por un la‐
do; y por el otro el pluralismo y la interpretación, donde lo subjetivo y la
participación se convierten en elementos esenciales. Para Villoria las polí‐
ticas pueden ser entendidas como el producto de una hegemonía de clase.
De donde se sigue que las consecuencias en la formulación de las políticas
corresponden al grado de participación, si se escoge la perspectiva positi‐
vista, su realización dependerá solamente de los expertos, mientras si se
escoge la pluralista, todo aquel que tenga alguna relación con la política
263
intervendrá para su formulación teniendo presente que cada actor cuenta
con ciertas particularidades como son: su modelo cognitivo, su forma de
ver el problema y sus posibles soluciones, todo esto bajo su propio discur‐
so. A grandes rasgos, para este autor, la elaboración de una política impli‐
ca que ella cuenta con una carga epistemológica en su base, esto es, un
conjunto de valores y creencias, que van a ser proyectados al momento de
su implementación. Lo cual significa que si hay discrepancia en esta carga
epistemológica, entre los que la hacen y los que la ejecutan los resultados
deseados serán escasos.
Mabel Thwaites Rey, considera a la dicotomía política‐administración
como básica en la gestión gubernamental, la cual se hace presente en el
proceso de la ejecución de las políticas y no en su formulación; existen
cuatro formas de contemplarla, la primera de ellas tiene por objeto la se‐
paración para despolitizar, la segunda es una distinción entre la raciona‐
lidad política y la administrativa, la primera busca satisfacer las coalicio‐
nes políticas y a los grupos sociales, mientras la segunda busca seguir las
reglas, los administradores se convierten en guardianes del Estado contra
los motivos del político, la tercera considera que los administradores son
los estabilizadores del sistema, aportan equilibrio, mientras los políticos
aportan energía al mismo, la cuarta considera que los funcionarios tienen
tanto talento gerencial o técnico como político.
Anthony Downs propone un modelo en el cual desarrolla el ciclo de
vida para las políticas, el cual provee información importante sobre lo que
se debería esperar de una política. Su modelo consta de 5 fases:

1 Estado Pre‐problema

Se tiene atención en algún problema por un pequeño número de personas
interesadas, pero todavía no tiene la suficiente atención como para poder
ser considerado como un problema público.

2 Descubrimiento alarmante

El público inicia a tomar atención en un problema hasta que alguna crisis
dirige su atención a él. El público tiene la sensación de que hay una crisis
que requiere de atención pública. La atención es centrada en eventos
dramáticos únicos.

3 Entusiasmo eufórico

264
UAM – IFE – IET
Se grita por acción. Algo debe de hacerse para calmar al público, el públi‐
co desea ver acciones vigorosas sobre la crisis. El gobierno tiene que hacer
cambios en las políticas para atender las llamadas por la acción.
Esta fase es llamada de entusiasmo eufórico debido a que el público y
los creadores de las leyes para ese problema, sienten que una solución se‐
rá encontrada. Ambos adquieren una mentalidad de nunca más respecto a
ese problema ya que desean que no vuelva a pasar. Este entusiasmo eufó‐
rico es casi siempre irracional.

4 Realización de los costos

El público y los encargados de realizar las leyes inician a ver los costos y
dificultades en el área de la política. Lentamente el público descubre los
costos indirectos asociados a su respuesta eufórica. Mientras las personas
comienzan a reconocer los costos y dificultades para su acción, el entu‐
siasmo empieza a desaparecer. Los costos se pueden presentar de diver‐
sas formas como lo son los impuestos.

5 Estado post‐ problema

En algún sentido este estado puede considerarse como un regreso al esta‐
do de pre – problema, aunque no necesariamente. Nuevamente la aten‐
ción a la política se limita a un grupo especializado de gente interesado.
La discusión del problema solo continúa entre los más interesados y los
más directamente afectados.
Entre las fases 2 y 3 probablemente se crean una serie de cambios es‐
tratégicos o nuevas estructuras. Las leyes debieron de haber creado nue‐
vas organizaciones para resolver el problema o simplemente agregar nue‐
vas líneas a las viejas agencias. Estas estructuras persisten más que la
atención. Mientras la atención desaparece lentamente, las estructuras se
mantienen dirigidas a su misión. La legislación puede crear nuevos pro‐
gramas o nuevas y completas organizaciones. Las nuevas estructuras con‐
tinuaran jugando un rol importante en el discurso de políticas especiali‐
zadas en el estado del post‐ problema.

4. LA SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN

En la actualidad el mundo se divide en dos, dice Negroponte, el de los
átomos y el de los bits, el segundo es el de la sociedad de la información o
265
también conocida como época posindustrial, está nos muestra las econo‐

mías de escala, pero con menor consideración hacia el tiempo y el espacio
que en la época industrial de la cual son herencia estas economías, con la
ventaja de que la manufactura de los bits puede ocurrir donde sea, a cual‐
quier hora y se pueden desplazar entre los diversos mercados mundiales.
La utilización y significación del término Sociedad de la Información
no esta consensuada, incluso es tal su incorporación al lenguaje que llega
a parecer trivial su significado, de acuerdo al SEDISI. Por ejemplo, en Eu‐
ropa, por la Comisión Europea se ha aceptado plenamente en relación al
papel que tienen las tecnologías para lograr sociedades más cohesionadas,
mientras en Estados Unidos de Norteamérica, se utiliza más el término de
Economía Digital para referirse a la contribución que tiene la tecnología a
la productividad y al funcionamiento y eficiencia de los mercados.
Para la mayoría de los países del mundo, el integrarse a la sociedad de
la información, fomenta su adopción y los ajustes legales necesarios para
su correcto funcionamiento, ya que por medio de ella bien podrían supe‐
rarse los diversos problemas económicos en los cuales se encuentran sus
gobiernos.
El G‐7 tiene como visión global que la sociedad de la información pro‐
mueva la competencia dinámica, aliente la inversión privada, defina un
marco regulatorio y provea de redes con acceso abierto; mientras asegura,
al mismo tiempo, un acceso universal a los servicios, promueve equidad
de oportunidad a los ciudadanos y diversidad de contenido (diversidad
cultural y lingüística), reconoce la necesidad de cooperación por la red
mundial con atención particular a los países menos desarrollados. Ade‐
más, estos principios añadirán a la infraestructura global de la informa‐
ción: promoción de interconectabilidad e interoperabilidad, desarrollo
global de los mercados para redes, servicios y aplicaciones, aseguramiento
de la privacidad y seguridad de los datos, protección de la propiedad de de‐
rechos intelectuales, cooperación en Investigación y Desarrollo (I&D) y en el
desarrollo de nuevas aplicaciones, y monitoreo de las implicaciones socia‐
les y societales [sic] de la sociedad de la información.
A partir del modelo de ciclo de vida de las políticas públicas, podemos
concluir que la sociedad de la información y el derecho a la información,
como una política pública dentro de una agenda global, al año del 2004,
México se encuentra en la fase de euforia, pues se genera un gran número
de eventos relativos a este tema, donde intervienen políticos, especialistas,
administrativos, consultores, empresarios y demás personas, intentando
legislar y poner orden a como conformar nuevas instituciones que tengan
como objeto a la información.
266
UAM – IFE – IET

5. POSIBLES FALACIAS SOBRE LA SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN

El crear una sociedad de la información supone un mundo hiperinforma‐
do donde existe un flujo constante, rápido y completo de la información
necesaria para la correcta toma de decisiones.
Sin embargo, de un tiempo a la fecha se han desarrollado algunas fala‐
cias relativas a la sociedad de la información y las TIC´s. Tales falacias,
aunque desarrolladas en un inicio por los diversos organismos internacio‐
nales y los gobiernos que deciden adoptarlas, se asumen hoy con un ca‐
rácter de anonimato, el cual les da la posibilidad de ser transferidas y
transmitidas con el menor número de barreras.

a. De los que tiene derecho a la información

De acuerdo con el discurso utilizado para legitimar la actual sociedad de
la información y el conocimiento, se dice que toda persona tiene derecho
de acceder a la información, afirmación que en un principio se supondría
verdadera; sin embargo, para poder ejercer tal derecho es necesaria una
serie de requerimientos que —decir mínimos— bien podría resultar iróni‐
co y paradójico, puesto que las personas con ingresos mínimos no son ca‐
paces de tal capacidad en cuanto a acceso; encontrando así una divergen‐
cia entre lo que es el tener derecho y el tener capacidad de ejercer tal dere‐
cho; tal capacidad no sólo resalta una posibilidad lúdica, sino también de
valor en cuanto a la obtención de un ingreso necesario para poder susten‐
tar tal derecho; por tanto, decir que cualquier persona tiene derecho de
acceder a la información es falso, a lo mucho toda persona que tenga cier‐
tas capacidades (en cuanto a posibilidad lúdica y de valor) tiene derecho
de acceder a la información. A este problema se le trata de dar solución
por medio de la disminución de la brecha digital. Sin embargo, previa‐
mente se deberían de ejercer, sino en su totalidad si en su mayoría, otro
tipo de derechos. Antes de llegar a los derechos de 4ª generación, a los
que corresponde el derecho al acceso de la información, se deben ejercer y
garantizar previamente los correspondientes a la 1ª, 2ª y 3ª generación.
Los derechos de 1ª generación son los derechos civiles del siglo XVIII.
Incluye la igualdad de las mujeres, de los jóvenes, de los analfabetos, del
personal de servicio, entre otros. Los derechos de 2ª generación corres‐
ponden a los derechos políticos del siglo XIX, encontrándose entre ellos el
sufragio universal, la legislación de los partidos políticos, autonomía terri‐
267
torial, el desarrollo de la democracia. Los derechos de 3ª generación se
desarrollan en el siglo XX y son los derechos sociales como el trabajo, la
vivienda y la sanidad. Mientras los de 4ª generación pretenden estar vin‐
culados a las nuevas realidades tecnológicas, territoriales y económicas,
como el acceso a las TIC´s, la sostenibilidad, el medio ambiente y la cali‐
dad de vida.

b. De que información se tiene derecho a acceder

De igual forma se dice que se tiene derecho de acceder a cualquier tipo de
información, sin embargo, es preciso diferenciar entre el carácter público
y privado de la información; siendo que toda información privada es
aquella que pretende la seguridad y protección de alguna nación, institu‐
ción, organismo, empresa o individuo, en otras palabras se protege aque‐
lla información estratégica y fundamental para alguien, para asegurar tal
objetivo se deciden crear instituciones que velan por diferenciar entre
quién debe y a qué debe de tener acceso. Siendo así que la única informa‐
ción que no es fundamental para alguien es aquella que es producida para
legitimar las acciones de ese alguien que tiene protegida su información
estratégica, por tanto esta es la información pública, y a su vez es la única
a la cual se tiene derecho de acceder, sin passwords, pagas, sistemas de re‐
conocimiento biométricos y demás elementos exclusivos de lo privado.
Para garantizar esto, se crean leyes de transparencia a la información y
de firma electrónica; y se trabaja en la elaboración de libros verdes donde
se vierten las políticas necesarias para llevar a las naciones a la conectivi‐
dad total.

c. De cómo se tiene derecho a acceder a la información

Se tiene acceso desde cualquier parte del mundo a cualquier hora, cualquier
día del año. Antes que nada, tal afirmación presupone la existencia y la po‐
sibilidad de que todas las personas puedan tener a su disposición un equipo
de cómputo que tenga a la vez, una conexión a Internet. Por lo que todas
ellas pueden ser consideradas a la vez usuarios. Sin embargo, es necesario
cumplir una serie de requisitos mínimos para poder tener acceso a las ma‐
ravillas tecnológicas. Esto presupone, a la vez, la existencia de un hardware‐
in y un software‐in. Se les agrega el sufijo –in, lo cual le da el carácter de ac‐
tual o out si es pasado de moda a cada uno de ellos. Si se cuenta con un
268
UAM – IFE – IET
hardware y un software in se tiene la posibilidad de acceder a la mayoría de
la información que se encuentre disponible en la red; mientras que si se
cuenta con tecnología out, difícilmente se podrá hacer esto.

d. De los que generan la información

Cualquier persona puede generar información y disponer de ella para
subirla a la red. Esto presupone que tales personas cuentan con los cono‐
cimientos necesarios para poder estructurar y disponer sus ideas dentro
de un documento. Sin embargo se cae en la elaboración de errores redun‐
dantes de información (ERI´s) y de operaciones de archivos de collage
(OAC´s).
Una operación de archivo de collage (OAC) consiste en la elaboración
de un documento resultado a una operación reconstructiva de n número
de archivos descargados por Internet, construido por medio del copy –
paste. El objetivo de tal operación es la reducción de las fases de investiga‐
ción, estas son el análisis y la síntesis.
Un error redundante de información (ERI) ocurre cuando de un número
[indeterminado] de archivos disponibles a través de Internet un usuario x
elabora una operación de archivo de collage, OAC1, y lo coloca en la Web.
Otro usuario y descarga nuevamente n número de archivos más la OAC del
usuario x, elaborando así una OAC2. Al poco tiempo el número de OAC´s
supera a los archivos iniciales. Siendo así que se tiene un alto número de ar‐
chivos sobre un mismo tema pero que a la vez contienen la misma informa‐
ción. Se complica más el problema cuando la información de los primeros
archivos resulta falsa, pues en los diversos OAC´s aparece como una verdad.

e. De por qué deben rendir cuentas

Se dice que los individuos que conforman la administración pública de‐
ben rendir cuentas para mantener informada a la ciudadanía y así satisfa‐
cer sus necesidades. Sin embargo, la ciudadanía era un concepto olvidado
y relegado del lenguaje, hasta que se notó que los grandes desplazamien‐
tos masivos por causas políticas habían disminuido y, por tanto, era nece‐
sario (re‐)idear un discurso en el cual, a través del reconocimiento de todo
aquel trabajador dentro de un Estado, se le reconociera como ciudadano,
no sólo para fomentar la motivación y aumentar así su desempeño, sino
también para —a través de este incremento en motivación y desempeño
269
— poder recaudar más impuestos, lo cual representa una necesidad fun‐
damental dentro de la reestructuración del Estado.
Satisfacer las necesidades de la ciudadanía no es el objetivo, sino el
medio necesario de aquellos que rinden cuentas para alcanzar objetivos
tan particulares como la estancia en el gobierno. Se deben rendir cuentas
porque es la ciudadanía —en cuanto a sus acciones en el día de eleccio‐
nes— la determinante para mantener o alternar al partido en el poder y,
por tanto, así poder conservar los intereses de aquellos que dicen encon‐
trar en la ciudadanía un fin, legitimando así la democracia electiva por
medio del discurso de la democracia participativa.

f. De la crisis

Se dice que la crisis es una fuente de innovación, sin embargo, si se consi‐
dera la constante reducción de tiempo entre una y otra crisis, más que ob‐
tener como resultado una potencialización creativa del individuo reflejada
en un desarrollo social, el resultado consiste en la inhibición de la posibi‐
lidad de dedicar tiempo a la meditación necesaria para el pensamiento.
Siendo así que, a menor intervalo entre crisis, menor pensamiento en la
sociedad, en esta sociedad de la información, lo que conduce a un mayor
control del individuo y de la sociedad.

g. De la transparencia

Se plantea que la transparencia es necesaria para el buen funcionamiento
tanto de las instituciones como de la sociedad. Sin embargo, esta transpa‐
rencia que supuestamente pretende aplicarse a la caja negra y los procesos
que en ella se realizan termina siendo una ficción, por medio de la cuál se
pretende hacer transparente al individuo y no a las organizaciones y sus
procesos, pues al aplicar sobre él las diversas tecnologías que permiten
hacer visibles cualquiera de sus acciones por cualquier medio, queda des‐
protegido ante aquellos que son dueños de tales sistemas. Esto es: en cual‐
quier momento se puede saber, por medio de las TIC´s, qué está viendo
una persona, en dónde, si es legal o no, sobre qué habla y con quién, a
dónde y con quién va, cómo hace las cosas y cuánto tarda en hacerlas. En
una palabra, queda transparente en pro de una supuesta protección indi‐
vidual, de la empresa y la nación a la cual pertenece.

270
UAM – IFE – IET

h. Del por qué de la información

Se anticipa que la información es poder para todo aquel que tiene acceso
a ella, siendo que el principal fin en este sentido es la mejora o facilitación
de la toma de decisiones para los ciudadanos, pretendiendo alcanzar el
óptimo de dos minutos por decisión.
Sin embargo, es necesario reconsiderar al sujeto que resulta beneficia‐
rio de tal proceso, esto es aquel que adquiere el poder y a su vez de identi‐
ficar aquel otro sujeto que lo pierde, el poder no se genera ni se destruye,
tan sólo se transforma, o mejor dicho cambia de persona que lo detenta.
En este sentido, el Estado, a partir de los cambios del último siglo, es
aquel sujeto que pierde cada vez más poder, mientras el sector industrial
y los medios de comunicación se encargan de debilitarlo y de adquirir por
simbiosis aquello que succionan. Es como estar presente en una nueva ba‐
talla entre los dioses y los titanes.
Esta consideración plantea a su vez preguntar por la nueva ética que
se esta gestionando en este campo de batalla, una ética con características
de consumo, donde la definición de lo bueno y lo malo es en relación a lo
legítimo y legal dentro de las leyes de mercado. Los buenos se posicionan
como aquellos que disponen sus productos a partir de lo establecido. Los
malos son aquellos que rechazan las normas ante la ganancia. Es una se‐
gunda batalla, donde se pelean mercados de billones de dólares.

i. De la comunicación

Se plantean los medios de comunicación en sí mismos como aquellos en‐
tes que deben encargarse de la gestión de la información, su generación,
reproducción, almacenamiento y difusión; a tal punto de querer ocupar la
figura del bibliotecario del futuro, o mejor dicho, desean ser el infotecario.
Hecho que sería benéfico en tanto ellos no trabajaran bajo las leyes de la
oferta y la demanda. Dado esto, y a favor de la optimización de los recur‐
sos y minimización de los costos, estos entes se dedican al reciclado de la
información. ¿Cuántas veces no vemos una misma nota en un mismo año
en una televisora? ¿Cuántas veces alegan a nuestros sentidos para crear
empatía por aquella transfiguración de lo real que están realizando?
Además, a partir de sus funciones estos medios, como tales, no comu‐
nican, aún a pesar de la tan mencionada interactividad, tan sólo emiten, a
lo más son medios de emisión. Por otro lado, esta comunicación unidirec‐
271
cional (emisión), en su sentido discursivo calificado así por los medios y
como aparato ideológico de control, resulta ser la solución idónea para la
transferencia de poder mencionada en la falacia anterior.

j. De la participación

Se dice que cualquier individuo puede participar, sea en la elaboración de
las políticas públicas, sea en lo correspondiente a la posible toma de deci‐
siones que le acontezcan directa o indirectamente. Sin embargo, tal parti‐
cipación es superada en primer lugar por la alianza entre el político y el
empresario, además de encontrar como muro —ante el deseo de partici‐
pación en cuanto al habla— la exigencia por parte de los mismos, dicién‐
doles que solamente tienen la capacidad de hacer aquello que sea parte de
algún organismo o reciba como nombre Sociedad Civil Organizada u Or‐
ganización No Gubernamental, de lo contrario su voz y voto —más que
no ser escuchada— corresponderá al lugar donde erradica la nada. Mien‐
tras, por otro lado, la participación como acción se lleva al terreno del vo‐
luntariado: por una parte pretende funcionar como redención ante el ac‐
tuar bárbaro del individuo inmiscuido en tierra liberal, además de erigir‐
se como barricadas temporales a la frustración por el creciente desempleo,
para lo cual entrelazan bellas cadenas motivacionales a las cuales está su‐
jeto el individuo llamado voluntario.

6. CONCLUSIONES

Al revisar cada uno de los puntos que conforman este trabajo podemos con‐
cluir que la Internet, la red, la wired o la matrix, tienen algo de común, esto
es, que ellas de una u otra forma, en tanto afirmemos y actuemos dentro de
cada una de estas falacias, se refieren a la construcción y consolidación de
un inconsciente colectivo femenino, en el que todos trabajamos ciegamente,
creando, afirmando, consolidando y legitimando la idolatría a la base de da‐
tos. Una base de datos con la cual se tiene al descubierto a cada individuo
en tanto a su binariedad, pues gracias a la información que se obtiene sobre
nosotros nos volvemos cada vez más fáciles de cuantificar y de seguir por
medio de cámaras, procesadores, protocolos ISP, satélites, celulares, chips
contra secuestro y demás inventos que hoy día giran en torno a la adopción
de las medidas humanas, sin dejar de lado también a aquellas tecnologías
que están por venir; todas ellas pretenden, por lo menos discursivamente,
272
UAM – IFE – IET
consolidar y desarrollar la sociedad de información y el acceso a la informa‐
ción para el beneficio nuestro y de nuestros descendientes. Mientras, queda‐
mos en la plancha, expuestos, esperando inmóviles por nuestra putrefacción.
Siendo así, a partir del resultado de la presentación de estas diez fala‐
cias —que no son definitivas y si aumentables en su cantidad y sus reper‐
cusiones sobre los seres—, el principal interés consiste en evitar su reali‐
zación por cada uno de nosotros, así como evocar al cuestionamiento del
ser y el papel que tiene el mismo en su pasado, su actualidad y su futuro.
A todo esto digo, con la pretensión que tiene todo suspiro, que no hay de‐
sarrollo humano mientras se sacrifique al ser y a su libertad, en su rela‐
ción con sí mismo y para los demás.

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Tabla 1

Consenso de Washington Consenso aumentado
Original Lista original más:
Disciplina fiscal Reforma Política y Legal
Reorientación al gasto público Regulación de las instituciones
Reforma fiscal Anti-corrupción
Liberalización financiera Mercado laboral flexible
Tipos de cambio unificados y competitivos Acuerdos de comercio mundial
Liberalización de mercados Estándares y códigos financieros
Apertura a la inversión directa extranjera Cuentas abiertas de capital prudente
(IED)
Privatización Regimenes para tipos de cambio sin in-
termediarios
Desregularización Precios netos de seguridad social
Seguros de propiedad de derechos Reducción de la pobreza

Dani Rodrik (2004), “After Neoliberalism, What?”, en John Williamson, The Washington Con‐
sensus as Policy Prescription for Development.

Diagrama 1
Modelo tradicional

Modelo de organización Procesos Productos
Modelo de gestión Actividades

Modelo Innovador

Impacto Productos Procesos Modelo de Gestión
Actividades Modelo de Organización

A partir de Cohen Ernesto, Los desafíos de la reforma del Estado en los programas sociales: tres estudios de caso, 2001.

274
UAM – IFE – IET

LA DISPUTA POR LA INFORMACIÓN:
LA EXPERIENCIA DE LAS ONG MEXI‐
CANAS DE DERECHOS HUMANOS

Úrsula del C. Zurita Rivera
Profesora‐investigadora de tiempo completo de la FLACSO‐México
uzurita@flacso.edu.mx

1. INTRODUCCIÓN

U
n fenómeno que acompaña al desarrollo de la sociedad civil en el
mundo es la utilización de las nuevas tecnologías de la comuni‐
cación. A pesar de las enormes implicaciones que ello ha tenido
en el espacio político, tanto nacional como internacional, sorprende que
este fenómeno hasta hace unos años pasara inadvertido en los medios de
comunicación, en las disciplinas sociales e, inclusive, en las ciencias de la
comunicación.129
La era de la información de Manuel Castells (publicada en 1997) fue un
parte aguas en el estudio de este tema. Con ella, la sociología reconoció la
relevancia de la información y, en general, de la comunicación en el desa‐
rrollo de los procesos sociales, políticos, económicos y culturales de nues‐
tros tiempos. A partir de entonces, numerosos estudios han circulado, re‐
afirmando el inusitado impacto de los procesos comunicativos, en tanto
que ellos moldean a la sociedad y a las personas que en ellos participan.
En efecto, lo que hemos visto es que las otras disciplinas sociales han
vuelto la mirada hacia la comunicación para entender las variadas y múl‐
tiples dimensiones que conforman la realidad social.
Thomas L. Jacobson, “Media, war, peace, and global civil society”, en W. E. Gudykunst y B. Mody
129
(eds.), Handbook of international and intercultural communication, Second edition, EUA, Sage Publica‐
tions, 2002, pp. 343 – 358.
275
El objetivo de este documento es abordar varios aspectos que actualmen‐
te están siendo debatidos acerca de la disputa que han encabezado recien‐
temente las organizaciones no gubernamentales (ONG en adelante) mexica‐
nas de derechos humanos en torno a la información de la situación de estos
derechos. Para ello es importante, primeramente, hacer un breve bosquejo
del contexto internacional, en el cual se advertirá cómo la información y la
comunicación se convirtieron desde los años ochenta en temas estratégicos
de la agenda internacional; ya que ellos acentúan el dominio de unos países
sobre otros, afectan la soberanía nacional, facilitan la comunicación entre las
organizaciones de la sociedad civil y, paradójicamente, también incremen‐
tan la desigualdad en el mundo.
Frente a este panorama, en los contextos nacionales las ONG, junto
con otros actores de la sociedad civil, emprendieron luchas por el acceso a
la información, la libertad de expresión y el derecho a la utilización de los
medios. Como se verá adelante, estas demandas, a la par de otras más es‐
pecíficas, trastocaron la actividad política, revitalizaron el espacio público
e incentivaron la participación ciudadana. Además, contribuyeron a la
emergencia de lo que comúnmente se denomina sociedad civil global, en
tanto que los diversos actores de la sociedad civil lograron articular sus
demandas, traspasando las fronteras nacionales. Algunos de ellos, de
hecho, cifraron su éxito en recurrir a la presión del exterior para alcanzar
en su entorno inmediato los objetivos planteados.130
Un reto que han enfrentado las ONG fue incorporarse a la actual era
de la información. Para hacerlo fue necesario adquirir conocimientos y
desarrollar habilidades que les permitiese utilizar, de modo efectivo y efi‐
ciente, las nuevas tecnologías de la información y la comunicación.
El presente documento está organizado de la siguiente manera. El
primer apartado reconstruye algunos de los debates y acciones más im‐
portantes que se llevaron a cabo en el ámbito internacional a propósito de
la información y la comunicación. El segundo explora el impacto de las
nuevas tecnologías de la información y la comunicación en las ONG. El
tercer apartado aborda la particular experiencia que han emprendido las
ONG de derechos humanos mexicanas, a propósito de la disputa por la
información. Finalmente, se reflexiona sobre los desafíos que estas organi‐
zaciones han enfrentado a la luz de la explosión de la información que ca‐
racteriza a las sociedades contemporáneas.
130 Esta práctica desarrollada inicialmente por las ONG de derechos humanos ha sido denominada
como efecto boomerang. Para mayor información, léase Margareth E. Keck y K. Sikkink, Activism be‐
yond borders, Advocacy networks in international politics, Ithaca y Londres, Cornell University Press,
1998, xii, 228 pp.
276
UAM – IFE – IET

2. EL MARCO INTERNACIONAL

Al término del siglo XX un hecho fue innegable: las revoluciones de la
comunicación y la información cambiaron radicalmente los significados y
sentidos del poder, en las relaciones internacionales, en la elaboración e
implementación de la política exterior y en la diplomacia.131 Por lo tanto,
la Organización de las Naciones Unidas (ONU) se constituyó como el
principal escenario donde se analiza y [se] propone el papel que la infor‐
mación y la comunicación asumen o deben asumir en las relaciones inter‐
nacionales.
Uno de los eventos más sobresalientes que marcaron el rumbo de las
discusiones internacionales tuvo lugar a fines de los setenta y principios
de los ochenta, cuando en un contexto de recurrentes crisis económicas,
procesos de endeudamiento e inflación, y poco antes que se colapsaran los
regímenes soviéticos, la ONU, particularmente la UNESCO, creó una Comi‐
sión Internacional para el Estudio de los Problemas de la Comunicación, cuya
tarea primordial fue la discusión y el análisis del papel de la comunica‐
ción en la política internacional.
Una de las principales conclusiones que tuvo el trabajo de esta Comi‐
sión fue que la ONU, junto con los gobiernos nacionales y otros actores,
debían asumir un compromiso fundamental en el fortalecimiento de la
soberanía del Estado, en términos de autodeterminación y autonomía, en
la esfera de la comunicación. Para ello se pensaba indispensable crear y
respaldar a las instituciones nacionales vinculadas con la comunicación;
promover el acceso democrático a los medios; divulgar el principio de que
el derecho a la información también es un derecho humano. En este senti‐
do, el concepto NOMIC (Nuevo Orden Mundial de la Información y la
Comunicación) fue una expresión explícita del traslado de la información
al terreno de los derechos humanos. A partir de esos años, la ONU y parti‐
cularmente la UNESCO le han otorgado una atención especial a la comuni‐
cación e información.132
131 Eytan Gilboa, “Global communication and foreign policy”, en International Communication Asso‐
ciaton, 2002, pp. 731 – 743.
132 Para algunos participantes de esta Comisión, como el ruso Sergei Losev, una de las principales
limitaciones del informe final es la imprecisión usual entre estos dos términos. Con todo, se recono‐
ce que, en un sentido amplio, la comunicación se refiere a “la actividad individual y colectiva de
intercambio de hechos e ideas dentro de cualquier sistema social.” Asimismo, puntualiza que dentro
de sus funciones principales se hallan; la información, la socialización, la motivación, la discusión, la
277
Actualmente existen dos programas intergubernamentales de la

UNESCO especialmente dirigidos a estos tópicos: el Programa Internacio‐
nal para el Desarrollo de la Comunicación (IPDC por sus siglas en inglés) y
el Programa de Información para Todos (IFAP, por sus siglas en inglés).
Respecto al IPDC, su creación en 1978 obedeció al deseo de fortalecer
los medios masivos de comunicación en los países en desarrollo, a través
del aumento de los recursos técnicos y humanos empleados en los me‐
dios, del impulso de los medios comunicativos y de la modernización de
las empresas y agencias dedicadas a estas actividades.133
Este Programa ha experimentado cambios en aras de mejorar sus mé‐
todos de trabajo y re‐dirigir sus proyectos hacia las áreas prioritarias, ex‐
tendiendo las actividades en aproximadamente 130 países. Del mismo
modo, el IPDC ha tenido un profundo impacto en la promoción de la liber‐
tad de prensa, la pluralidad y la independencia de los medios. Asimismo,
ha buscado crear lazos entre los medios locales, desarrollar recursos
humanos en este rubro, y modernizar las agencias regionales y nacionales
de noticias y las empresas televisivas.
En el segundo caso (IFAP), se trata de un programa que constituye una
plataforma para las discusiones de política internacional a la vez que es‐
tablece líneas para la acción sobre: a) la preservación de la información y
su acceso universal; b) la participación de todos en la emergente sociedad
global de la información; y, c) las consecuencias éticas, legales y sociales
del desarrollo de las tecnologías de la comunicación e información.
Este programa es considerado como “un elemento decisivo en el cum‐
plimiento del mandato de la UNESCO, especialmente, en lo que tiene que
ver con la contribución a la educación para todos, el intercambio libre de
ideas y conocimiento y el incremento de los medios de comunicación en‐
tre los pueblos.”134
En el Programa de Información para Todos, originado en el año 2001, se
sintetizaron dos programas anteriores: el Programa General de Información
(PGI por sus siglas en inglés) y el Programa Intergubernamental de Informá‐
tica (IIP por sus siglas en inglés) que abordaban temáticas similares.
Dentro de los principales puntos que han estado presentes en el deba‐
te internacional, aunque también con reflejos en los nacionales, Oliver
Boyd‐Barret señala los siguientes:

educación, el avance cultural, el entretenimiento y la integración”, Sean MacBride et al, Un solo mun‐
do, voces múltiples, México, Fondo de Cultura Económica, 1993, pp. 35 y 36.
133 Fuente: http://www.unesco.org
134 Fuente: http://www.unesco.org
278
UAM – IFE – IET
a) La libertad vs. la soberanía.
b) La libertad de prensa (derechos de propiedad) vs. la libertad a la in‐
formación (derechos de individuos y grupos de expresión de sus
ideas en los medios).
c) La ideología de la comunicación que entiende a ésta como un servi‐
cio profesional donde las audiencias son clientes o consumidores vs.
la ideología de la comunicación que la ve como una participación so‐
cial y de debate sobre el bien público).
d) Los principios de equidad en la comunicación (que incluye la interven‐
ción del Estado para garantizar la equidad en el acceso de la expresión,
representación y recepción) vs. los principios de elección comunicativa.

Con todo, en la actualidad existe un amplio consenso en cuanto a que
la comunicación en el ámbito internacional no es un asunto exclusivo de
los Estados, ni tampoco se reduce a la propagación estatal de ciertas ideas;
menos aún es un problema que se solucione con el desarrollo de infraes‐
tructura y adiestramiento humano en los países pobres. Hoy más que
nunca, los procesos comunicativos en la política internacional aluden a la
relación entre Estados y organismos intergubernamentales, pero también
implican la participación de diversos grupos de ciudadanos que, situados
en diferentes países pero vinculados por las nuevas tecnologías de la in‐
formación, luchan por objetivos comunes.
Quizás el punto central es que la comunicación, como factor esencial
de todos los procesos sociales y como un ingrediente básico de la organi‐
zación de las sociedades, mantiene una estrecha relación con el poder y, a
la vez, con la libertad. En este sentido, no es vano subrayar que la demo‐
cracia es la única forma de gobierno que protege y estimula la libertad de
expresión, y esta libertad se les confiere a los individuos en virtud de su
dignidad humana. En otras palabras, la libertad de expresión es un dere‐
cho humano cuyo ejercicio denota con gran precisión la ausencia o exis‐
tencia de la democracia, a la vez que es imprescindible para la formación
de la opinión pública y para que la comunidad decida, participa y elija en
el ámbito político. Por lo tanto, la disputa por la información es clave ya
que alude a las luchas en torno al acceso, la participación, la transparencia
y rendición de cuentas de los que ejercen el poder.

3. LAS ONG Y LAS NUEVAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN
Y LA COMUNICACIÓN (NTIC)

279
La principal característica de la globalización, según Giddens, es que se trata
de un proceso revolucionario, y no sólo nuevo, ya que la globalización se
alimenta de las tecnologías de la comunicación que datan de finales de la
década de los 60. Sin duda, la globalización es un proceso político, tecnoló‐
gico, cultural y económico.
El impacto de las nuevas tecnologías de la información y la comunica‐
ción (NTIC) en el mundo ha provocado la emergencia de lo que Manuel
Castells concibe como una sociedad red o sociedad de la información, esto es,
una sociedad “cuya estructura social está construida en torno a redes de
información a partir de la tecnología de información macro‐electrónica
estructurada en Internet. En este sentido, Internet no es simplemente una
tecnología: es el medio de comunicación que constituye la forma organi‐
zativa de nuestras sociedades.”135 En otras palabras, en Internet se mate‐
rializa este modelo de sociedad y ahí mismo puede observarse cómo estas
tecnologías han invadido todos los espacios, sociales e individuales, de la
vida humana.
Una de las consecuencias de las NTIC es que reproducen y acentúan las
desigualdades dentro y entre los Estados, como también provocan cierta
homogeneización cultural. Por ello se dice que la brecha digital no es sino
un reflejo de la brecha social que divide al mundo.136
Lo cierto es que las ONG, al igual que otros actores, no se han mante‐
nido lejanas de este fenómeno. En primer lugar, es necesario detenerse en
el efecto que han tenido las NTIC en las ONG. Así, un elemento muy di‐
fundido es el resultado altamente benéfico que ha significado el desarrollo
de la tecnología de la comunicación en la formación, mantenimiento y ex‐
pansión de estas organizaciones y su trabajo en redes. Maryann K. Cusi‐
mano, Mark Hensman y Leslie Rodrigues señalan que ahora las ONG
pueden identificar miembros o adeptos, solicitar financiamientos, comu‐
nicar sus actividades y difundir sus objetivos con mayor rapidez.137 Y si
bien, las ONG han existido desde antes de que fuera común poseer una
computadora personal, no cabe la menor duda de que los avances en la
tecnología han facilitado la propagación de estas organizaciones.
No obstante, al profundizar en esta realidad se encontró que este dis‐
curso triunfalista y positivo acerca del efecto de las NTIC sobre la sociedad
civil y, particularmente sobre las ONG, necesita ciertos matices. Es cierto
135 M. Castells, “Internet y la sociedad red”, en Letra Internacional, núm. 71, verano 2001, p. 15.
136 Varios autores, Otro lado de la brecha. Perspectivas latinoamericanas y del caribe ante la CMSI, 2004, 79 pp.
137 Maryann K. Cusimano, Mark Hensman y Leslie Rodrigues, “Private‐sector transsovereign actors‐
MNCs and NGOs”, en M. K. Cusimano (comp.), Beyond sovereignity. Issues for a global agenda, Bos‐

ton‐Nueva York, Bedford/St. Martin´s, 2000, xvi, p. 259.
280
UAM – IFE – IET
que las NTIC han llegado a impactar tanto la naturaleza de la sociedad ci‐

vil como la del Estado, puesto que: a) estimulan el crecimiento en el nú‐
mero de los grupos sociales, formales e informales; b) alientan el desarro‐
llo de amplias coaliciones y redes; c) permiten que grandes cantidades de
información circulen a través de las redes así como fomentan la produc‐
ción de conocimiento; y, d) constriñen la influencia de las agencias guber‐
namentales a partir de la reducción de los monopolios de conocimiento
especializado.138 Sin embargo, el examen de las experiencias concretas de
las ONG revela que el impacto de las NTIC en las actividades cotidianas no
es tan poderoso ni absoluto como se tiende a pensar.
Por ejemplo, de acuerdo con un estudio sobre el empleo de las NTIC que
efectúan un conjunto de 47 organizaciones civiles mexicanas suscritas a La
Neta (organización civil creada en 1991 con el propósito de ofrecer servicios
electrónicos a otras ONG) se encontró que, si bien la mayoría reconoce las
ventajas y beneficios que ellos supone, la mayor parte de las organizaciones
subutiliza los recursos electrónicos disponibles. Contrariamente a las visiones
más optimistas de los tecnófilos, en el caso mexicano, las nuevas tecnologías
de comunicación e Información por computadora (NTCIC) han contribuido
mínimamente a la creación de una nueva esfera pública, de una arena con‐
versacional o de un espacio asociacional. Para la mayoría de las organizacio‐
nes civiles entrevistadas, el ciberespacio es todavía ajeno.139
En efecto, las ONG necesariamente se han visto forzadas a emplear las
NTIC ya que de lo contrario se pueden quedar no sólo rezagadas de las
ventajas de la tecnología sino, lo que es peor, excluidas del ciberespacio,
donde también se libran importantes batallas políticas.140 La sociedad del
conocimiento ha puesto de manifiesto que la información y el conocimien‐
to son poder;141 por lo tanto, para no quedarse fuera de los círculos políticos
138 Edward F. Halpin, Steven Hick y Eric Hoskins, “Introduction”, en E. F. Halpin, S. Hick y E.
Hoskins (comps.), op. cit., p. 11.
139 Ligia Tavera Fenollosa, “Nuevas tecnologías y organizaciones civiles: el caso de LaNeta”, en Perfi‐
les Latinoamericanos, año 10, núm. 18, junio de 2001, pp. 71 y 72.
140 Según Manuel Castells “como Internet se está convirtiendo en un medio esencial de comunica‐
ción y organización en todos los ámbitos de la actividad, es obvio que los movimientos sociales y los
agentes políticos lo utilizan y lo utilizarán cada vez más, transformándolo en una herramienta privi‐
legiada para actuar, informar, reclutar, organizar, dominar y contradominar. El ciberespacio se está
convirtiendo en un terreno disputado.” M. Castells, La galaxia Internet. Reflexiones sobre Internet, em‐
presa y sociedad, España, Plaza & Janés Editores, 2001, p. 159.
141 Tedesco comenta esta idea y señala que “existe consenso en reconocer que el conocimiento y la
información estarían reemplazando a los recursos naturales, a la fuerza y/o al dinero, como varia‐

bles clave de la generación y distribución del poder en la sociedad. Si bien el conocimiento siempre
fue una fuente de poder, ahora sería su fuente principal, lo cual tiene efectos importantes sobre la
dinámica interna de las sociedades.” J. Carlos Tedesco, Educar en la sociedad del conocimiento, México,
Siglo XXI, 2001, pp. 11 y 12.
281
privilegiados, las ONG se han visto obligadas a desarrollar habilidades refe‐
rentes a la búsqueda, crítica, integración y uso de la información y del cono‐
cimiento que transitan diariamente en grandes cantidades y calidades.
En otras palabras, la desigualdad va más allá de los recursos para la
adquisición de los equipos y programas de computación, pues también
está vinculada con otros aspectos como el idioma, las capacidades, la dis‐
posición y los motivos de los activistas para emplearlas, que pueden afec‐
tar no necesariamente de manera negativa el uso de las herramientas tec‐
nológicas más modernas. Es indudable que las NTIC continuarán siendo
decisivas para el futuro de las ONG y marcarán indiscutiblemente sus pro‐
cesos de formación, desarrollo y consolidación.

4. LA DISPUTA POR LA INFORMACIÓN:
LAS ONG MEXICANAS DE DERECHOS HUMANOS

Alrededor del mundo, las ONG han enfrentado constantemente el problema
de la información. En diverso grado aunque sin importar los espacios, pobla‐
ciones o temáticas a las cuales se abocan, estas organizaciones han cifrado el
éxito de sus proyectos en el ejercicio de la libertad de expresión e información
así como de participación en la vida pública. Existe un consenso sobre la re‐
levancia que tiene la libertad de expresión en las sociedades contemporáneas,
ya que constituye uno de los derechos fundamentales de los hombres y mu‐
jeres siendo la prolongación del pensamiento, el ingrediente esencial de la
decisión y el antecedente deseable de la participación.
En este sentido, es pertinente subrayar que la libertad de expresión no
se limita a la difusión de las noticias, al ejercicio profesional de los perio‐
distas o al desempeño de los medios de comunicación.142 Si bien estos
elementos son cruciales para la existencia de la libertad de expresión, aho‐
ra la disputa por la información ha atraído a otros agentes, con otros pro‐
pósitos. Como lo han demostrado numerosas experiencias recientes, los
actores de la sociedad civil también son protagonistas en la lucha por la
Aunque es cierto, por otro lado, que en cuanto a la profesión de los periodistas, la situación de
142
México es todavía preocupante ya que según la organización Reporteros sin Fronteras: “los casos de
amenazas y presiones contra periodistas siguen siendo moneda corriente en las provincias, donde
los cargos locales, funcionarios y policías todavía aceptan con dificultad el contra‐poder que repre‐
senta la prensa.” Así, de acuerdo al diagnóstico de esta organización México ocupó en 2003 el lugar
74 en materia de libertad de expresión. Esta calificación toma en cuenta únicamente de la libertad
que disfrutan los periodistas y los medios de comunicación y las medidas adoptadas por el Estado
para respetar y hacer respetar esta libertad. Para mayor información consúltese la página electrónica
de Reporteros sin Fronteras: http://www.rsf.fr
282
UAM – IFE – IET
libertad de expresión, pues varias de sus iniciativas buscan, de algún mo‐
do u otro, obtener, difundir y/o construir información que se propaga en
el espacio público.
Uno de los ámbitos concretos en el que se manifiesta la disputa por la
información que han emprendido las ONG es en las políticas públicas. La
colocación de temas específicos en la agenda de las políticas públicas ha
significado, en muchas experiencias, poner al descubierto realidades des‐
conocidas, menospreciadas u ocultas. El tema de los derechos humanos
expresa con gran claridad la labor que estas organizaciones han empren‐
dido y la experiencia mexicana es muy ilustrativa al respecto.
Las ONG mexicanas de derechos humanos, a la par que fueron sur‐
giendo y ganándose un lugar legítimo en el espacio público, fueron mos‐
trando que la situación de los derechos humanos debía atenderse pues era
más grave de lo que comúnmente se creía. Además, las ONG propagaron
la idea de que el respeto a los derechos humanos y la vigencia del estado
de derecho son ingredientes esenciales de la transformación democrática
y, por ende, constituía un asunto que merecía ser atendido por todos.
En los años ochenta, las ONG se enfrentaron a una situación curiosa: a
pesar de que México durante décadas pareció ser uno de los países más
interesados en la protección de los derechos humanos, los gobiernos ne‐
gaban que se violaran los derechos humanos en el país.143 Lo curioso es
que en la sociedad también existía desinterés e ignorancia en torno a este
problema. La discriminación, el racismo, el desprecio a la pobreza, el ma‐
chismo, la homofobia, entre otros rasgos característicos de la cultura mexi‐
cana, así como el vacío informativo y la censura en los medios de comuni‐
cación, contribuyeron a que se mostrara poco interés en las violaciones a
los derechos humanos. La idea que prevalecía era muy clara: sufrían al‐
guna violación aquellas personas cuyas acciones, ideas, identidades (étni‐
ca o de género) “justificaban” que fueran objeto de tales violaciones. Los
disidentes políticos, los homosexuales, los criminales, los indígenas y las
mujeres muchas veces cabían en esta categoría.
El caso mexicano es muy interesante dado que en cuestión de algunos
años se lograron cambios institucionales y valorativos que modificaron al
ámbito público, y particularmente, a las nociones y sentidos que implica
la política. Dentro de estos cambios se distingue la incorporación del tema
de los derechos humanos en el debate público nacional, un debate que
En efecto, nuestro país sobresale porque ha tenido un récord intachable en relación con los pactos
143
y acuerdos para la promoción de los derechos humanos en el plano internacional, el cual contrasta
con la actitud interna que mantuvo durante el siglo XX.
283
tiene como protagonistas a diferentes actores de la sociedad civil, particu‐
larmente las ONG especializadas en su defensa y protección.
En cuanto a las ONG mexicanas sobresale el hecho de que incluso ellas
mismas se desarrollaron de manera tardía si se comparan con otras ONG
latinoamericanas.144 También les llevó algunos años poner atención a las
violaciones cometidas en su propio país. En este sentido, no extraña que
algunos autores consideren que el proceso por el cual transitaron las ONG
mexicanas de derechos humanos haya sido paradójico: aun existiendo nu‐
merosas evidencias de constantes violaciones de los derechos humanos en
el país, no había grupos que se dedicaran explícitamente a su denuncia.145
La explicación que dan los miembros de las ONG es que algunos de
ellos comenzaron a denunciar las violaciones a los derechos humanos co‐
metidas en los regímenes autoritarios y militares de Sudamérica y Cen‐
troamérica, y sólo tiempo después se dieron cuenta que también se come‐
tían abusos dentro del país, aunque sin llegar a ser tan evidentes y crudos
como ocurrían en las dictaduras militares. En otras palabras, las formas en
que se violentaban los derechos humanos en México correspondían a
otros esquemas y políticas muy diferentes a las que operaban en países
como Argentina, Chile o Guatemala; ya que si bien existía un régimen au‐
toritario, las violaciones estaban dirigidas a ciertos grupos de la población
(principalmente aquellos que disentían con el régimen), se realizaban con
discreción y supuestamente contribuían a la continuidad y consolidación
del régimen. Los medios de comunicación no cubrían estas noticias, y
cuando lo hacían propagaban la visión gubernamental.146
De modo tal que aunque existían la libertad de expresión y el derecho
a la información en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi‐
canos (en sus artículos 6º sobre la manifestación de ideas y derecho a la
información, y 7º sobre la libertad de escribir y de publicar escritos) y en
muchos otros instrumentos legales internacionales a los que se había ads‐
crito el Estado mexicano, en la realidad estas libertades y derechos eran
inexistentes e impracticables para todas aquellas organizaciones, movi‐
mientos, grupos y personas que se opusieran al régimen. Sin duda, este
fenómeno acompañó, de manera crucial, el desarrollo y consolidación del
144 Lutz, Ellen L. y K Sikkink, “International human rights law and practice in Latin America”, en
International Organization, 54, núm. 3, verano 2000.
145 Edward L. Cleary, “Human rights organizations in Mexico: growth in turbulence”, en Journal of
church and state, vol. 37, otoño 1995, pp. 793 – 812.
146 Uno de los ejemplos más ilustrativos al respecto se encuentra en los sucesos de 1968, cuando se
ocultó a la sociedad mexicana la matanza de los estudiantes en Tlaltelolco. Los medios y el gobierno
minimizaron estos hechos, calificándolos como un simple “enfrentamiento entre estudiantes”, y
dieron gran relevancia a los juegos olímpicos llevados a cabo en nuestro país en ese año.
284
UAM – IFE – IET
régimen político encabezado por el Partido Revolucionario Institucional

(PRI) y no fue sino hasta años recientes en que comenzaron a abrirse los
canales para la expresión de la disidencia política.147
La publicación del Primer Informe sobre la Democracia en 1988 difundió,
por vez primera, la gravedad de la situación de los derechos humanos en
México.148 Fue entonces cuando las ONG comenzaron paulatinamente a
darse cuenta de que luchar por los derechos humanos era luchar por la
democracia. Eso explica que, a principios de la década de 1990 las ONG
tuvieran una relación muy cercana con los partidos políticos de oposición
en actividades relativas a la observación electoral. Su propósito era cam‐
biar aquel panorama donde prevalecía “un aparente desinterés por los
asuntos políticos, la baja estima en el valor del voto y un desconocimiento
más o menos generalizado de las elecciones.”149
La conjunción de las demandas de defensa de los derechos humanos,
particularmente de los derechos políticos, y de la democracia hizo que las
ONG, en especial las de derechos humanos, y los partidos opositores, des‐
encadenaran un movimiento nacional dirigido a la democratización en
México. Sin embargo, conforme los procesos electorales fueron organiza‐
dos cada vez de manera más limpia, transparente y apegados a la ley, los
proyectos de defensa de los derechos políticos comenzaron a perder el
impacto político que tuvieron al inicio. De modo tal que tanto las ONG como
esos partidos se enfocaron en acciones acordes a su naturaleza. Esto es, las
ONG se concentraron en la agenda de derechos humanos; por su parte, los
partidos se abocaron a las actividades que reclamaba la verdadera compe‐
tencia electoral que recién comenzaba, así como a las tareas de gobierno una
vez que algunos comenzaron a ganar cargos de elección popular.
Para mediados de los noventa si algún consenso existía era que los
abusos y violaciones cometidas a los derechos humanos y de manera sis‐
147 “El partido de Estado, por más de 70 años en México, tuvo como una de sus principales características
el control informativo como estrategia para mantenerse en el poder. Esto originó que se tejiera una rela‐
ción de favores mutuos entre el régimen político imperante en ese momento y los dueños de los medios
electrónicos, lo cual explica la existencia en nuestro país de los monopolios mediáticos más grandes de
América Latina”. Informe elaborado por organizaciones sobre la situación de libertad de expresión y derecho a la
información en México, Agosto 2003, p. 5 (http://www.laneta.apc.org/cmdpdh/inflibexp2003.pdf). Sobre el
último punto es importante recordar que en México “dos familias controlan el 86por ciento de la televi‐
sión, 13 grupos manejar el 90por ciento de la radio, únicamente el 4por ciento de los medios electrónicos
son del Estado, y sólo una radio comunitaria ha obtenido el permiso para operar.” Laura Salas, “Libertad
de expresión en México”, en Gaceta Informativa de la CMDPDH, Gaceta no. 1, Abril – Junio 2003, p. 2.
148 González Casanova, Pablo et al (coords.), Primer informe sobre la democracia: México 1988, México,
SXXI, CIIH, UNAM, 1989, 327 pp.
149 M. Concha Malo “Los derechos políticos como derechos humanos. Concepción y defensa” en M.
Concha Malo (coord.), Los derechos políticos como derechos humanos, México, La Jornada eds. / Centro
de Investigaciones Interdisciplinarias en Humanidades / UNAM, 1994, p. 124.
285
temática a ciertos grupos más vulnerables de la sociedad mexicana era un
asunto que a todos incumbía. De hecho, esta constante insistencia por par‐
te de las ONG fue uno de los principales recursos estratégicamente em‐
pleados para convertir este tópico en un asunto de interés nacional e, in‐
clusive, internacional.
Con el paso de los años, la sociedad mexicana fue sensibilizándose e in‐
volucrándose cada vez más con los discursos sobre la defensa de los dere‐
chos humanos y su inherente vínculo con la lucha por la democracia. Aun‐
que no fue un resultado único de las ONG mexicanas, a ellas se les debe, en
buena medida, que los derechos humanos formen parte del vocabulario co‐
tidiano de los mexicanos. Pero, más allá de la de la inclusión de este término
en la vida diaria, comenzó a generalizarse su significado y sentido en una
sociedad que reclamaba la existencia de un gobierno democrático.
Paralelamente, estas organizaciones provocaron que el discurso y las ac‐
ciones del Estado mexicano se transformaran. Por primera vez en la historia
política del país, dejó de ser creíble el discurso estatal según el cual las viola‐
ciones de los derechos humanos ocurrían en otros países pero no en el nues‐
tro y que las denuncias de violaciones cometidas en México respondían a
intereses extranjeros que amenazaban la soberanía e integridad nacional. Al
respecto, es importante decir que el hecho de que el Estado mexicano haya
reconocido tardíamente la violación a los derechos humanos complicó las
diversas medidas estatales propuestas en esta materia. En realidad, es im‐
posible hablar de una política de derechos humanos en los noventa, en tanto
que algunas de esas medidas fueron contradictorias entre sí, otras carecie‐
ron de continuidad y su vigencia sólo fue sexenal, y hubo otras que, inclusi‐
ve, amenazaban el respeto de los derechos humanos.150
Con todo, la activación de estas organizaciones abrió un nicho en las
luchas políticas y sociales: los derechos humanos forman parte, hoy por
hoy, de cualquier demanda de la sociedad que defiende sus derechos.
A pesar de estos triunfos queda mucho por hacer. Los resultados de la
Segunda Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas
de la Secretaría de Gobernación,151 muestran que aun existen prácticas,
valores y percepciones que obstaculizan la libertad de expresión y, sobre
todo, dificultan la labor de las ONG de derechos humanos, limitándoles el
acceso a la información sobre la actuación del Estado y los gobiernos e
150 Zurita Rivera, Ursula del C., ONG y Estado. Las relaciones entre las ONG de derechos humanos y el Es‐
tado mexicano en el marco de la transformación democrática en los 1990´s, Tesis de Doctorado en Ciencia
Política, FCPyS UNAM, julio 2003, 400 p.
151 El levantamiento fue realizado en febrero del 2003. Se realizaron 4,580 entrevistas en 600 locali‐
dades de las 32 entidades del país.
286
UAM – IFE – IET
impidiéndoles difundir información sobre la condición que guardan los

derechos humanos en general y la forma en que los derechos son ejercidos
por los diferentes grupos de la población mexicana.
Al respecto, es ilustrativo el alejamiento que expresa una parte considerable
de la sociedad mexicana de la política: uno de cada tres encuestados declaró
estar “nada” interesado en la política. De este modo, se reducen los espacios
para la participación de diversos actores de la sociedad civil, entre ellos las ONG
de derechos humanos, que propician la participación ciudadana.
Un aspecto de singular importancia aquí es que el 60 por ciento de los
ciudadanos encuestados obtiene información de la política en la televi‐
sión. Sin duda esto no es nada novedoso, puesto que es ampliamente co‐
nocido el bajo nivel de lectura en el país.152 Sin embargo, esta recurrente
práctica entre la sociedad mexicana tiene, para el tema de este trabajo, dos
consecuencias negativas. En primer lugar, todavía es escasa la capacidad
de las ONG de acceder a la televisión para difundir sus ideas, actividades
y proyectos. Por lo tanto, las ONG de derechos humanos se quedan, salvo
ciertas coyunturas, fuera del principal medio a partir del cual la sociedad
mexicana se entera de lo que ocurre en el país.
En segundo lugar, existe un profundo consenso en torno a que la lec‐
tura en sí misma constituye una actividad que debe ser fomentada por
cualquier Estado. Esta idea, que expresa los resabios de la Ilustración y
que están presentes básicamente en los ideales políticos relativos a la
construcción de la ciudadanía, alude a que los individuos concebidos co‐
mo futuros ciudadanos tienen en la lectura la posibilidad de incrementar
su conocimiento e información, lo cual, a su vez, le permitirá participar
activa y responsablemente en la vida política. Por lo tanto, si la televisión
ocupa, como fuente de información y conocimiento, un lugar muy por
arriba de los libros, los periódicos y las revistas; entonces las ONG y cual‐
quier otro actor que buscan promover la participación ciudadana encuen‐
tran un difícil obstáculo para alcanzar tal propósito.153
152 Según la Cámara Nacional de la Industria Editorial, el promedio de lectura de los mexicanos es de
1.2 libros al año. Los bajos índices de lectura en México son aún más evidentes cuando se señala que
nuestro país ocupó, según el número de lectores, el penúltimo lugar de un total de 108 países inves‐
tigados por la UNESCO en el 2002. Daniela Pastrana, “Los números de la ignorancia”, La Jornada,
domingo 17 de agosto del 2003, suplemento Masiosare, p. 2.
153 Javier Esteinou Madrid señala que desde la década de los ochenta se sabía que los niños mayores
de 6 años conocían más la información televisiva que la transmitida en la escuela primaria u otros
órganos culturales. Así, por ejemplo, el 67por ciento de los niños identificaban los días y horarios en
que se transmitían sus programas preferidos de televisión; en cambio, sólo el 19por ciento enunció
las fechas en que ocurrieron los acontecimientos históricos más importantes del país. Javier Esteinou
Madrid “Dinámica de mercado, globalización y medios de comunicación en México”, en Razón y
Palabra, núm. 19, Agosto – Diciembre 2000.
287
Un hecho también sobresaliente y estrechamente vinculado con el te‐

ma de este documento es la percepción que tiene la población sobre la
democracia. En este sentido, es evidente la insatisfacción que siente la
ciudadanía, aun cuando se han registrado avances democráticos inusita‐
dos. Así, cuando uno de cada cinco encuestados responde que México no
vive una democracia, y cuando el 60 por ciento dice estar “poco o nada”
satisfecho con la democracia que se tiene en el país, es evidente que los
procesos relativos a la transformación democrática todavía no han culmi‐
nado y aún no llegan a profundizar o impactar la vida política cotidiana
de los ciudadanos.
Lo más grave es que, según datos de encuestas anteriores, la cultura
política no ha experimentado cambios drásticos; por lo tanto, son explica‐
bles los resultados en torno a la continuidad de valores no democráticos
en la cultura política. Esto queda claro cuando se ve que el 46 por ciento
de los encuestados, manifestó estar en desacuerdo con que una persona
que no coincida con su forma de pensar, haga pública su opinión.154
Otro aspecto que tiene que ver con las ONG y las actividades que des‐
empeñan es el porcentaje considerable de personas que consideró que las
leyes en México se usan para defender los intereses de la gente con poder.
Sin duda, este punto puede generar dos resultados opuestos: retrasar la
consecución del estado de derecho y socavar el apoyo a las actividades de
las ONG; o bien, por el contrario, incrementar las luchas por el respeto al
estado de derecho y por la democracia. No obstante, existe una señal
promisoria en cuanto a que porcentajes considerables de personas (71 por
ciento y 40 por ciento, respectivamente) señalaron que a la gente también
le toca hacer algo, junto con el gobierno, para solucionar los problemas
que éste trata de resolver; y, además, que ahora la ciudadanía puede in‐
fluir “mucho” en las decisiones del gobierno.
Sin duda, los cambios en la cultura, como se ha dicho innumerables
veces, no remiten a un proceso lineal, constante ni absoluto. De hecho, en‐
tre las áreas más problemáticas y complejas continúan sobresaliendo el
escaso interés en la política y la incipiente cultura de la legalidad, que pa‐
recen ser de los rasgos más enraizados de la cultura política mexicana. Por
lo pronto, los resultados de la Encuesta Nacional sobre Cultura Política y
Prácticas Ciudadanas así lo confirman.
154 Aquí se vuelve imprescindible recordar que es justamente el disenso, y no el consenso, el que
reclama y necesita la tolerancia. Para mayor información, léase: R. Cordera Campos y E. Huerta
(coords.), La universidad y la tolerancia, México, UNAM, 1996.
288
UAM – IFE – IET
Lamentablemente, aunque en esta Encuesta se reconoce en un 42 por
ciento la gran influencia que tienen las agrupaciones ciudadanas en la vi‐
da política del país, nada se indagó sobre la percepción de los mexicanos
en torno a cuestiones más específicas como el desempeño de las ONG, la
globalización de la política y, particularmente de la capacidad de las ONG
y otros actores de la sociedad civil global para articular luchas, rebasando
las fronteras nacionales. Sin duda, esta indagación merecería un estudio
diferente. Aunque algunas ONG han buscado conocer el impacto que tie‐
nen en la sociedad y, en especial, en la transformación de la cultura políti‐
ca, los resultados obtenidos son inevitablemente muy limitados ya que su
círculo de influencia es muy reducido, pues la población con la cual traba‐
jan es pequeña. Por lo tanto, la incidencia de las ONG en la sociedad se
desvanece cuando la aproximación analítica se amplía.
Ahora bien, desde la mirada de las ONG mexicanas de derechos huma‐
nos uno de los principales logros es el descubrimiento de una realidad
desconocida o menospreciada. Las denuncias, los seguimientos de casos y
los reportes elaborados por estas organizaciones sobre la situación de los
derechos humanos condujeron a la disputa pero también al ejercicio de la
libertad de expresión.
En este sentido, a la luz de la experiencia de las ONG nacionales de de‐
rechos humanos, es posible analizar una parte de lo que ha sido la disputa
por la libertad de expresión y, básicamente, por la información que se ha
llevado a cabo en el país con mayor intensidad en décadas recientes.

5. COMENTARIOS FINALES

En el siglo XX la libertad de información vivió un desarrollo notorio a partir
de que quedó integrada en la Declaración Universal de los Derechos Huma‐
nos, fundamentalmente en el artículo 19, el cual estipula que:

Todo individuo tiene derecho a la libertad de expresión y de opinión;
este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones,
el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundir‐
las, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión.155

155 Organización de las Naciones Unidas, Declaración Universal de los Derechos Humanos.
289
Años después, este compromiso de las Naciones Unidas fue confirma‐
do en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, básicamente
en el artículo 10, que señala:

1. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión. Este derecho
comprende la libertad de opinión y libertad de recibir o de comunicar in‐
formaciones o ideas sin que pueda haber injerencia de actividades públi‐
cas y sin consideración de fronteras….2. El ejercicio de estas libertades
que entrañan deberes y responsabilidades, podrá ser sometido a ciertas
formalidades, condiciones, restricciones o sanciones, previstas por la ley,
que constituyan medidas necesarias en una sociedad democrática, para
la seguridad nacional, la integridad territorial o la seguridad pública, la
defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o
de la moral, la protección de la reputación o de los derechos ajenos, para
impedir la divulgación de informaciones confidenciales o para garanti‐
zar la autoridad y la imparcialidad del poder judicial.156

A partir de entonces, sucesivos esfuerzos internacionales, regionales y
nacionales a cargo de diversos agentes experimentaron una progresión
histórica que inició en la opinión, siguió con la expresión y, finalmente
terminó en la información.157 En dicha progresión se advierte la estrecha
relación entre la libertad de expresión y la libertad de información, enten‐
dida ésta como libertad de recibir, investigar y difundir información por
cualquier medio de expresión.
Asimismo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado
que “la protección a la libertad de expresión debe extenderse no sólo a la
información o las ideas favorables, sino también a aquellas que ofenden,
resultan chocantes o perturban, porque tales son las exigencias del plura‐
lismo, la tolerancia y la apertura mental sin las cuales no existe una socie‐
dad democrática”.158
Con todo, la experiencia de las ONG mexicanas de derechos humanos
constituye un ilustrativo ejemplo de cómo esa progresión se vivió en cir‐
cunstancias reales, ante un problema concreto y alrededor de un área te‐
mática específica, teniendo como marco un proceso nacional de transfor‐
mación democrática. En este sentido, las ONG de derechos humanos
156 Organización de las Naciones Unidas, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
157 Felipe Fierro Alvídrez, “El derecho y la libertad de expresión en México, debates y reflexiones”,
Revista Latina de Comunicación Social número 36, diciembre 2000.
158 Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Diagnóstico
sobre la situación de los Derechos Humanos en México, México, Oficina del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2003, p. 46.
290
UAM – IFE – IET
emergieron en un contexto político nacional y global agitado por diversos
motivos y, además, se enfrentaron con el dominio de los medios masivos
de comunicación.
En cuanto a este fenómeno particular habría que hacer algunos comen‐
tarios. La aparición de los medios masivos de comunicación y, en conse‐
cuencia, de la sociedad de masas, representa algunas de las principales
características del siglo XX. En las primeras décadas del siglo pasado, el
ascenso de los regímenes totalitarios en Europa, apoyado en una utiliza‐
ción estratégica y masiva de los medios de comunicación, dio lugar al es‐
tudio del rol del Estado en la constitución de tales medios, dando por
hecho que la influencia de los medios en las sociedades remitía a un pro‐
ceso lineal, directo y absoluto.159 El papel pasivo de la audiencia fue, in‐
cluso, recuperado por la tradición marxista, para quien los medios masi‐
vos de comunicación cumplen la función en las sociedades capitalistas de
reproducir y afirmar los valores, intereses y comportamientos de la clase
dominante.
Sin embargo, después de varias décadas en que la audiencia sólo era
concebida como un recipiente y reflejo de lo que los medios de comunica‐
ción transmitían, emergieron otras teorías que le reconocieron mayor li‐
bertad al público o a la audiencia. Desde una óptica culturalista, la au‐
diencia interpreta los mensajes que recibe de acuerdo a sus propios valo‐
res, pautas de comportamiento e intereses, lo cual puede provocar que los
objetivos de los medios no siempre se cumplan e, incluso, que ocurra jus‐
tamente lo que se busca evitar.
A pesar de la libertad que se encuentra en el público y que de hecho
ejerce en la realidad, presenciamos en las sociedades contemporáneas la
perversión de la información, cuando los medios se dedican a exaltar el
escándalo, el rumor y la frivolidad.
En el caso de México, las ONG de derechos humanos han encabezado
una disputa por poner de relieve la información sobre un aspecto que,
más allá de las aspiraciones democráticas, daña la dignidad humana: las
violaciones a los derechos humanos. De este modo, estas organizaciones
son un buen ejemplo de esa parte de la audiencia o de la sociedad que —
lejos de conformarse con lo que los medios masivos transmiten de acuer‐
do a sus intereses económicos— critica, cuestiona y demanda información
veraz, objetiva y plural, a la vez que pone en circulación datos, noticias y
conocimiento general que busca propagar sobre una situación que fue o‐
cultada, menospreciada e ignorada.
159 John Street, Mass media, politics and democracy, E. U. A., Palgrave, 2001.
291
Estas organizaciones ilustran el fenómeno ocurrido en los últimos años,
donde diversos actores de la sociedad civil buscan participar activamente en
la conformación de la opinión pública y de las agendas políticas de sus res‐
pectivos gobiernos. Para conseguir estos objetivos, ha sido necesario dar a
conocer información que no siempre goza de popularidad o aceptación de‐
ntro de los círculos estatales y gubernamentales. En este sentido, aquí son
evidentes los reclamos democráticos que encabezan en torno a la transpa‐
rencia y rendición de cuentas por parte de las autoridades.
En el caso mexicano, como en muchos otros, el problema que han identi‐
ficado los actores de la sociedad civil acerca de la difusión de información
irrelevante y superficial, no buscan solucionar‐lo limitando el derecho a la
información; por el contrario, lo hacen defendiendo la libertad de expresión
y el derecho a la información. Para esos actores, el verdadero problema es
que la explosión informativa no siempre dinamiza la participación política,
ni activa la ciudadanía pues esa información no promueve la crítica, la re‐
flexión ni el ejercicio intelectual que enriquece el pensamiento.
Así, el panorama que tenemos ante nuestros ojos es complejo e incierto.
Por un lado vemos, que el incremento de la información ha conducido a la
perversión de uno de los derechos más peleados desde épocas antiguas: la
libertad de expresión. Por otro lado, la era de la información puede, en prin‐
cipio, contribuir al fortalecimiento de la democracia, la activación de la par‐
ticipación ciudadana y la promoción de los derechos humanos.
Donde se expresa con mayor claridad el doble desafío que impone la era de
la información a las sociedades contemporáneas es en Internet. Internet puede
propiciar la discusión crítica, la rendición de cuentas, la formación de redes y
grupos a lo largo del mundo que pelean por objetivos comunes; pero también
puede atomizar al individuo y aislarlo del ámbito público, reduciéndolo a des‐
empeñar un papel de usuario y cliente de las NTIC. Aunado a ello, Internet
puede ser empleado como un canal para la difusión global del racismo, la dis‐
criminación y la intolerancia. Este lado negativo de Internet es confirmado por
otra concepción donde éste es descrito como un entorno anárquico, no regulado
y accesible para todos y para casi cualquier propósito.160
Ahora bien, en los últimos años se han experimentado cambios impor‐
tantes en nuestro país vinculados con la libertad de expresión y el acceso a
la información, como son la implementación de la Ley Federal de Transpa‐
rencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG), que ga‐
rantiza el acceso de cualquier persona a la información que poseen los pode‐
res de la Unión, los órganos constitucionales autónomos o con autonomía
160 Thomas L. Jacobson, op. cit.
292
UAM – IFE – IET
legal así como cualquier entidad federal, y la creación en junio del 2003 del
Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI), encargado de
resolver las disputas generadas por la negativa a las solicitudes de acceso a
la información. Sin embargo esos cambios son insuficientes ya que el alcance
de esta ley es limitado pues sólo es federal y no establece los mecanismos de
acceso a la información proveniente de fuentes privadas, cuando éstas afec‐
tan al interés público.
En este sentido, el panorama es poco optimista y todavía lo es menos
cuando se advierta que las ONG de derechos humanos continúan luchando,
así como años atrás, tratando de que las violaciones a los derechos humanos
(como la situación de impunidad y violencia hacia las mujeres que se vive
en Ciudad Juárez y Chihuahua) sean atendidas y castigadas por el Estado
mexicano, difundidas de una forma veraz, objetiva y oportuna por los me‐
dios de comunicación, y conocidas y repudiadas por la sociedad.
Las ONG mexicanas de derechos humanos han tenido que enfrentar los
desafíos relativos a la libertad de expresión y derecho de información en una
magnitud que, tal vez, nunca imaginaron en los años ochenta cuando co‐
menzaron a aparecer. En esta medida, nunca será repetitivo decir que la úni‐
ca manera en que puede contrarrestarse la desinformación y la manipulación
informativa, que han tenido consecuencias graves para la defensa y protec‐
ción de los derechos humanos, es con información. Es en este terreno donde
las ONG mexicanas de derechos humanos continúan su lucha.

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294
UAM – IFE – IET

CUARTA PARTE

PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Y POLÍTICAS PÚBLICAS

295

296
UAM – IFE – IET

IDEAS SOBRE LA
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

Víctor Alarcón Olguín
Politólogo. Profesor‐Investigador Titular “C” y Jefe del Departamento de
Sociología de la Universidad Autónoma Metropolitana – Iztapalapa.
E – mail: alar@xanum.uam.mx

L
a segunda mitad del siglo XX se caracterizó por iniciar la renova‐
ción de los mecanismos de la llamada democracia participativa, ba‐
jo la idea de introducir procedimientos de consulta que permitan
que la población pueda expresarse de manera regular y comple‐
mentaria a los procedimientos electorales que se convocan para elegir a
las autoridades de gobierno. A partir de las figuras de la democracia par‐
ticipativa y semi‐directa, el ciudadano puede crear, derogar o modificar
ordenamientos legislativos y de gobierno, expresar su opinión sobre los
asuntos públicos en los planos comunitario, municipal, estatal o nacional,
o incluso promover la remoción, en su caso, de aquellos funcionarios o
representantes que no hicieren un trabajo adecuado dentro de las funcio‐
nes públicas para las cuales fueron seleccionados. La demanda por una
mayor democracia participativa se ha convertido entonces en un nuevo
piso que no sustituye, sino que procura complementar, a los mecanismos
tradicionales de la democracia representativa.
Si bien los impulsos electorales hacia la democracia regularmente son
de tipo ascensional y de la periferia hacia el centro, en materia de las prác‐
ticas y construcción de las políticas de gobierno, en México y otras parte
del orbe la ciudadanía sigue permaneciendo alejada de la autoridad y de
sus representantes, los cuales no adquieren compromisos de rendición de
cuentas sobre los actos desarrollados en el ejercicio de los puestos o car‐
gos representativos para los que fueron electos.
297
En este sentido, la tarea se remite a permitir el acercamiento de la de‐
mocracia, al moverla desde los vórtices más altos de la autoridad e irla
desconcentrando y descentralizando mediante el desarrollo de diversos
instrumentos que coadyuven y refuercen la legitimidad de los actos de
gobierno, a través de factores participativos como la información, la peti‐
ción, la deliberación, la consulta o el ejercicio directo y responsable de los
ciudadanos sobre cuestiones que afectan su vida cotidiana. En este senti‐
do, se está hablando de un renovado sentido de la democracia que pre‐
tende ser más directa, más participativa y más deliberativa, sin por ello
confrontarla de manera estéril con la tradición que ha estado vigente con
la presencia de la llamada democracia liberal representativa.
De esta manera, la idea de la participación ciudadana es una expresión
enteramente clara y asociada con la necesidad de que ésta se realice bajo
formas y condiciones reglamentadas. Nada sería tan alejado de un sentido
de la responsabilidad política tratar de suponer que la democracia directa
se deba confundir con volatilidad y anarquía. Por el contrario, la vigencia
de las figuras de la participación ciudadana, como ya se dijo, es que jus‐
tamente permitan cubrir y complementar aquellos espacios de gestión en
donde la acción representativa requiera por sí misma la exigencia de
complementar la certeza y la aceptación de los actos emprendidos por
quienes deben legislar o actuar a favor de la propia ciudadanía.
Por ello, siguiendo la propuesta de Robert A. Dahl, se trataría de evitar la
falsa dicotomía que se ha enarbolado en los debates sobre la democracia con‐
temporánea, relativos a tener que priorizar la eficacia decisoria de los siste‐
mas de poder por encima de la legitimidad, cuestión que presupondría ser
capaces también de sacrificar la presencia de las unidades plurales y horizon‐
tales en aras de la construcción de ámbitos amplios y homogéneos. Frente a
la democracia de integración se insistiría entonces en proponer una democra‐
cia de tipo asociativo y de movilización (Dahl, 1994: 213‐226).
No obstante lo anterior, las figuras y prácticas de la democracia participati‐
va requieren de una nueva definición de sus niveles de competencia, porque,
de lo contrario, se corre el riesgo de asumirlas como instancias claras de con‐
frontación y/o manipulación que pueden revertirse contra los propios habitan‐
tes por parte de los lideres, las elites o los grupos de presión organizados, quie‐
nes terminan convirtiendo la convocatoria a dichos procesos consultivos en es‐
cenarios de polarización que, incluso, terminan por destruir al propio sistema
democrático, e instauran en cambio prácticas dictatoriales y populistas asocia‐
das con los regímenes carismáticos o totalitarios.
Visto así, y compartiendo el esquema definido por Jame Fishkin, la de‐
mocracia participativa debe cubrir tres condiciones primarias para su correc‐
298
UAM – IFE – IET
to desenvolvimiento: igualdad política, no tiranía y deliberación. (Fishkin,

1995: 55). La igualdad política define la condición de acceso a las oportuni‐
dades sin detrimento alguno de sexo, raza o religión. La condición de no ti‐
ranía se encuentra vinculada con la reducción de todo abuso y el autocontrol
que debe mostrar la autoridad para proteger y hacer cumplir el marco legal
con que se aplican las reglas de procedimiento público. Finalmente, la delibe‐
ración permite generar capacidades de propuesta e intercambio de informa‐
ción que permita que los individuos puedan emitir su opinión y eventual vo‐
to sin la existencia de coerción o coacción alguna.
En consecuencia, la introducción de criterios valorativos sustanciales a
ser inculcados en la práctica común de los ciudadanos implicaría adecuar
tres importantes restricciones de tipo cuantitativo que se imponen frecuen‐
temente como las evidencias más sólidas en materia de la legitimidad de‐
mocrática moderna: a) el tamaño nominal de la asamblea, b) el nivel de asis‐
tencia a las asambleas y c) el criterio de mayoría (relativa, absoluta o califi‐
cada). La cuestión a dilucidar es importante, porque la idea de participación
política moderna tiene inclinada la balanza hacia el peso mayoritario de las
masas, pero en detrimento de la capacidad de discusión y la puesta en ac‐
ción de las ideas mediante el proceso de consenso.
La democracia participativa quedaría atrapada entonces en una mera
aspiración de movilizaciones o concentraciones manipuladas generadas
desde grupos de presión o de elite, que conllevaría el debilitamiento de
las agendas y [los] diferendos por parte de los propios individuos,
haciendo que pierdan sus condiciones de racionalidad, pluralidad y dife‐
rencia en términos de poder constituir una oposición sistémica y construc‐
tiva. Y, por el otro extremo, no se puede confinar a la democracia partici‐
pativa a ser sólo sinónimo de convocatorias preestablecidas que excluyan
una opinión dentro de las decisiones fundamentales del gobierno, dado
que los parlamentos y funcionarios adquieren márgenes amplios de auto‐
nomía sin sostener prácticamente interacción alguna con los ciudadanos
hasta la siguiente convocatoria electoral (Pasquino, 1988: 185).
Sin embargo, vale la pena establecer un criterio clasificatorio sobre
cómo percibir los niveles actuales de la participación política y cómo pre‐
cisar las diferencias entre los factores definidos en una democracia por
consenso (más de índole decisoria directa y deliberativa) y la democracia
por mayoría (más de naturaleza representativa y consultiva). En ambos
casos es posible asumir la presencia del factor expresivo de la voluntad de
la gente mediante la acción racional y preferencial de los votos, lo que pa‐
ra Giovanni Sartori justamente nos permite marcar la distinción entre de‐
299
mocracia gobernante (directa) y democracia gobernada (representativa)

(Sartori, 1997: 74).
En el momento presente, y con los niveles de cobertura territorial que
se manifiestan con los estados nacionales modernos, estamos colocados
más en el proceso de abrir espacios a la ciudadanía para que ésta pueda
refrendar, rechazar o proponer decisiones y legislación a nuestros repre‐
sentantes, cuestión distinta de ejercer condiciones de autogestión que es‐
tarían plenamente vinculadas baja la idea de gobiernos y asambleas con
capacidades suficientes para poder desempeñarse sin la intervención de
órdenes superiores de administración o burocracia.
De está manera, la idea de democracia participativa estaría necesitada
del acercamiento a modalidades semi‐directas de consulta y co‐decisión
que remitan a la ciudadanía hacia los niveles superiores de administra‐
ción, en donde compartan con las autoridades márgenes más amplios de
maniobra para definir el alcance de la legislación y las políticas públicas.
Esto implica también incrementar las capacidades de control y fiscaliza‐
ción —lo que puede verse reflejado en las llamadas acciones de “empode‐
ramiento” o la devolución de facultades hacia los niveles inferiores de go‐
bierno, teniendo aquí al principio de subsidiariedad como claro ejemplo
de dicho proceso—, en donde a los poderes legislativos se les podría
hacer intervenir en las cuestiones del proceso de la elaboración legislativa,
o de garantizar que las opiniones ciudadanas tengan realmente efectos
vinculatorios de cumplimiento para el gobierno o el congreso cuando se
pretende modificar o derogar cierto ordenamiento mediante la acción de
las consultas (Merino, 1995; Prudhomme, 1997).
Adhiriéndonos entonces a esta idea de que la participación ciudadana
está más que bien extendida bajo las formas de configurar acciones semi‐
directas de consulta y vinculación decisoria, cabría distinguir, apoyándo‐
nos en autores como Joseph F. Zimmerman, cuatro niveles de participa‐
ción política: a) procesos electivos de representantes y autoridades, b) ac‐
ciones de consulta y refrendo, c) procedimientos de iniciativa legislativa y
d) mecanismos de gestión y decisión en el control directo de políticas pú‐
blicas (Zimmerman, 1992). Veamos cada uno de ellos.
a) Procesos de Elección de Representantes y Autoridades. Esta puede variar
en función del tipo de órgano y jurisdicción. Aquí se puede distinguir si
los representantes que son electos pueden ser revocados o impugnados
directamente por los propios ciudadanos en caso de no desempeñarse
adecuadamente en los órganos vecinales, legislativos o de gobierno. En
todos los casos, los representantes son elegidos para desempeñar su fun‐
ción por periodos establecidos por la legislación, pero el dato significati‐
300
UAM – IFE – IET
vo de la participación ciudadana es que las constituciones pueden incluir
procedimientos directos como [a)] la revocación popular de mandato (re‐
call), los cuales no deben confundirse con los medios tradicionales de con‐
troversia que tienen los Ejecutivos y los Legislativos con las impugnacio‐
nes de destitución (impeachments) y/o la disolución de los congresos de‐
ntro de los regímenes presidenciales; o [b)] a los llamados voto de confianza
y/o voto de censura existentes en los sistemas parlamentarios, mismos que,
de ser negativos, implican la disolución de los parlamentos y se procede
así a la celebración de nuevas elecciones.
b) Acciones de Consulta y Refrendo. Los representantes legislativos o
funcionarios de gobierno usualmente convocan a la ciudadanía a manifes‐
tarse para apoyar o modificar ordenamientos o decisiones de gobierno
que afecten de manera relevante a la propia comunidad. Sin embargo, las
provisiones constitucionales también pueden facultar a que reuniendo
una cantidad mínima de electores, sea la propia ciudadanía la que desee
rechazar las acciones y leyes propuestas por los representantes y/o las au‐
toridades. Aquí, las dos figuras concretas que regularmente aparecen son
el plebiscito (referido generalmente a consultar sobre actos de gobierno) y
el referéndum (asociado específicamente con las acciones que afectan a los
textos constitucionales o leyes sustanciales aprobados por el congreso o el
gobierno). Los niveles de población consultados pueden estar en los nive‐
les nacional, estatal o local‐comunitario / municipal. La legislación deberá
especificar las materias y los umbrales mínimos con los que un proceso de
consulta ciudadana podrá convocarse y declararse válido, además de in‐
dicar las condiciones en las cuales podrán participar los diversos sectores
de la ciudadanía en la difusión e información sobre los efectos favorables
o desfavorables que significa mantener o no la decisión adoptada. Esto es,
se debe especificar si los resultados puedan tener o no un alcance de deci‐
sión vinculatorio. Es decir, se indica si existe la obligación de acatar o no
el resultado de la consulta, o si el alcance de [la consulta] permite derogar
parcial o totalmente la legislación o el acto de gobierno impugnado, ade‐
más de que si estos actos pueden o no impugnarse ante el órgano jurisdic‐
cional electoral.
c) Procedimientos de Iniciativa Legislativa. Bajo esta modalidad, los ciu‐
dadanos pueden tener la capacidad de proponer o derogar leyes o decre‐
tos de gobierno, siempre y cuando cubran los requisitos legales para que
los cuerpos legislativos procedan a su eventual discusión y aprobación, de
la cual posteriormente habría la posibilidad de una convocatoria para la
población mediante plebiscito o referéndum por parte del propio Congre‐
301
so o el titular del gobierno, especialmente en el caso de que se trate de
modificaciones al ordenamiento constitucional.
d) Mecanismo de Gestoría, Decisión e Información Ciudadana. Incorpora las
obligaciones de rendición de cuentas (accountability) que los gobernantes
o representantes populares electos en organismos legislativos locales,
asambleas o comités vecinales, deben realizar mediante la convocatoria
regular de sus electores o representados. Igualmente, se puede regular la
realización de reuniones que pueden definir la administración directa de
programas, o a través de promover y supervisar mediante cuerpos consul‐
tivos el desarrollo de éstos ante los órganos legislativos y de gobierno. Sus
acciones se pueden sustentar mediante la realización de asambleas o au‐
diencias dentro de comités vecinales y/o unidades territoriales. Por últi‐
mo, se puede considerar en este conjunto de mecanismo al derecho de pe‐
tición e información, que pueden también producir consecuencias obliga‐
torias de acciones para los funcionarios y legisladores, como lo establece
la práctica de la “afirmación ficta”, la cual asume que al ciudadano que no
le sea rechazada una petición hecha a la autoridad competente sobre
cualquier asunto público en los plazos establecidos por la ley, deberá en‐
tender que su solicitud le fue aceptada y no se le podrá dar respuesta más
que en esos términos.
Desde luego, dada la diversidad de figuras aquí reseñadas, resultaría
poco factible asumir que existe un consenso favorable sobre el desempeño
histórico de cada una de ellas. Particularmente resalta el esfuerzo teórico
de autores como Angelo Panebianco por distinguir claramente a las expe‐
riencias plebiscitarias (convocadas usualmente desde el espacio del go‐
bernante) frente a las de tipo refrendario (asociadas más a los cuerpos le‐
gislativos o cívicos), e incluso pronunciarse claramente por la inconve‐
niencia de permitir las primeras debido a la fuerte personalización y ma‐
nipulación que los líderes carismáticos realizan para movilizar a la socie‐
dad hacia condiciones de fuerte polarización y homogeneización, ya que
el abuso de los plebiscitos terminan convirtiendo a los lideres en legisla‐
dores únicos con el consiguiente detrimento de las propias instancias de
representación parlamentaria, al grado extremo de suprimirlas, adqui‐
riendo entonces del pueblo facultades de excepción para gobernar me‐
diante decretos que pasan bajo el tamiz legitimador formal de consultar
con preguntas sin verdadera alternativa, que es como terminarían confi‐
gurándose los plebiscitos (Panebianco, 1999).
Ciertamente, la desvaloración de las acciones plebiscitarias se ha cifrado en
las prácticas de legitimación personalista de los dictadores, de las que incluso
todavía tenemos ejemplos resonantes en la historia reciente, como ha ocurrido
302
UAM – IFE – IET
en los casos de Augusto Pinochet en Chile, Saddam Hussein en Irak, Hugo
Chávez en Venezuela o Fidel Castro en Cuba, en donde la exacerbación del
presidencialismo vía la estrategia plebiscitaria termina por cancelar toda activi‐
dad pluralista democrática. Sin embargo, la literatura también asocia la figura
de plebiscito en otro contexto de práctica: la auto‐determinación territorial que
es una acción sistemática para la creación, fusión o supresión de espacios
(Gemma, 1982: 1208; Baldassarre, 1992).
En contraste, la doctrina jurídica y politológica usualmente ha valora‐
do fortalecer la figura del referéndum, dado que esta instancia se constru‐
ye desde la representación popular, aunque tampoco se sitúa exenta de
desviaciones como las que destaca Giovanni Sartori al momento de reco‐
nocer que la ciudadanía puede quedar inmovilizada por el peso desmedi‐
do de la partidocracia, así como por la falta de estímulos e información
desde los medios de comunicación masiva para definir la importancia de
las reformas legales y de gobierno sujetas a revisión (Sartori, 1997: 78);
aunque hay autores, como Gemma, que señalan la subutilización que ge‐
neralmente ha conllevado su práctica, al igual que los otros instrumentos
de participación ciudadana, tanto por las restricciones formales de las que
suelen estar reglamentando, así como por la complejidad y el desgaste
adicional que muchas veces provoca en electorados saturados por proce‐
sos electorales continuos (Gemma, 1982: 1394‐1395).
Sin embargo, como lo menciona otro destacado pensador como Karl
Loewenstein, siguiendo las líneas del tradicional debate que se verificó en
el marco de la República de Weimar entre los juristas alemanes Carl
Schmitt y Hans Kelsen (mismo que previó sobre cómo garantizar la de‐
fensa efectiva de la Constitución, sea mediante el legislador ordinario
democrático o el legislador excepcional plebiscitario, en tanto guardianes
efectivos de la continuidad del Estado), cabe decir que el referéndum es el
arma de control constitucional por excelencia, mismo que permite una
más clara asociación entre el ciudadano y el representante popularmente
electo (Loewenstein, 1976: 327‐333).
Particularmente, este vínculo de efectividad se refuerza a partir de que
la ciudadanía tenga capacidades de iniciativa legislativa y, de manera más
extensa, pueda acceder a los mecanismos de consulta y rendición de cuen‐
tas por parte de los legisladores y funcionarios. De esta manera, el ciuda‐
dano común podrá acceder en mejores condiciones a la adquisición de
mejores niveles de información, vislumbrará con mayor claridad los di‐
versos intereses políticos que se hallan en juego, así como podrá acercarse
a condiciones de una creciente eficacia sobre los asuntos a debatir, además
de que sea capaz de resolver mediante otro tipo de instrumentos demo‐
303
cráticos situaciones que en otros momentos hubieran generado contextos
severos de conflicto y confrontación. De ahí que los efectos ordenadores y
de control democrático se encuentra mejor garantizados en los procesos
de rendición de cuentas e iniciativa popular, tal y como lo valoran Matt‐
hew Mendelsohn y Fred Cutler (Mendelsohn y Cutler, 2000: 685‐698).
Los efectos de vinculación eficaz que se dan con los derechos a la in‐
formación, la gestoría y la potencial revocación de mandato, son ámbitos
complementarios de control en el nivel directo de los actos de gobierno.
Ciertamente, implica asumir que el ciudadano desea mantenerse activo de
cara a sus representantes y autoridades. En esta parte, hay claras muestras
de que la cultura política democrática carece en muchas ocasiones de los
elementos centrales para que dicha participación sea continua y funcional
para el propio sistema de integrantes de las decisiones públicas.
Aquí hay una notoria ausencia de valores sobre los intereses y las re‐
compensas que pueden ser adquiridas por los ciudadanos, dada la satura‐
ción y complejidad que regularmente presentan las agendas gubernamen‐
tales y legislativas para la población. Y también es claro que la tecnología
puede jugar un papel significativo en términos de acotar tales distancias y
justamente abrir líneas que permitan una presencia más directa y perma‐
nente del ciudadano, como se percibiría con la figura del “votante ciber‐
nético”, mismo que podría acumular importantes caudales de informa‐
ción que permitirían participar de manera simultánea en diversas agendas
y niveles decisorios (Frey, 1997: 21‐31).
En síntesis, como se ha visto en estas consideraciones, la necesidad de
introducir nuevas esferas democráticas que permitan cubrir los déficits de
legitimación existentes en la actualidad dentro de las instituciones políti‐
cas, [provee] dos importantes resultados: fortalecer una cultura de los de‐
rechos cívicos en materia deliberativa y propositiva sobre los actos de go‐
bierno y, a la vez, crear y fortalecer en su caso la presencia de contrapesos
necesarios que tiendan hacia la formación de una opinión y una esfera de
lo público, que permita un acceso racional e informado de los individuos
a las decisiones centrales de su quehacer cotidiano. De ahí que el conoci‐
miento y la reflexión de cómo introducir y desarrollar tales mecanismos
de acción en países como los nuestros sea una tarea importante y de
enorme beneficio para la población.

FUENTES BIBLIOGRÁFICAS

304
UAM – IFE – IET
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305

306
UAM – IFE – IET

PARTICIPACIÓN Y CIUDADANÍA

José María Martinelli
Profesor Titular de la Universidad Autónoma Metropolitana – Iztapalapa,
en el Departamento de Economía.

1. INTRODUCCIÓN

¿ Qué se entiende por participación? Emitir el voto es participar en la
construcción y definiciones de la democracia representativa. Hay
evidencia de que no basta con la emisión del voto para elegir repre‐
sentantes a las distintas instancias políticas; más bien se trata de cui‐
dar que ese voto tenga un destino acorde a los intereses de los represen‐
tados. Esto regularmente no ocurre, lo que puede provocar que el ciuda‐
dano desactive su participación y oriente su conducta hacia la pasividad
política y, de ahí llegar al nivel más crítico: la autoneutralización. El sujeto
renuncia voluntariamente al ejercicio de sus derechos cívicos; esto se tra‐
duce en el mayor costo de la política: la ausencia de sujetos activos en el
ejercicio político.
Tal déficit de participación conforma un lastre en las democracias oc‐
cidentales; ello resta legitimidad a los gobiernos constituidos. Situaciones
de este orden se producen por diversas causas, por lo que resulta difícil
realizar evoluciones integrales; en todo caso, de la interrelación entre go‐
bernantes y gobernados se puede establecer algunas constantes que cabe
considerar analíticamente, entre otras: la mercadotecnización de la políti‐
ca, el descrédito de los partidos políticos y la consiguiente búsqueda de
espacios alternos por parte de los ciudadanos.
También cabe señalar que el predominio por más de un cuarto de siglo
de políticas neoliberales ha provocado un desgaste en la credibilidad polí‐
tica gubernamental, a la par que una de las propuestas de otro carácter;
esto ocurre en un contexto internacional marcado por la extinción de la
Unión Soviética y el rechazo del socialismo en los países del Este europeo.
307
Aunque, por otra parte y más recientemente, la carencia de bienestar pro‐
vocada por el neoliberalismo lleva a que se presenten realidades políticas,
que sin mayor claridad, tienden a distanciarse de dichos patrones, v. g:
Argentina, Brasil, Venezuela. A su vez, el zapatismo en México continúa
su larga marcha, sin concesiones ni espectacularidades. En el caso de los
países mencionados, se trata de gobiernos reformistas que para realizar
necesarios cambios sociales requieren de un apoyo de masas que no pare‐
cen dispuestos a alentar; situación que ofrece variantes en Venezuela. La
perspectiva del zapatismo remite a cambios de más profundidad y al lar‐
go plazo histórico.
Si hablamos de un predominio neoliberal en los últimos veinticinco años,
no es dable pensar que para cambiar el actual estado de cosas se requiera de
un lapso semejante, pero tampoco caer en la desesperación provocada por la
exigencia de alcanzar resultados inmediatos. Las bases firmes del cambio
maduran a largo plazo, y generar ideas en esta dirección requiere de una vo‐
luntad asociativa colectiva, hoy lábil. La gente está; las ideas, no.
En un lapso significativamente corto se han producido acontecimien‐
tos que dejan una huella profunda para el próximo medio siglo. En menos
de doce años destacan los siguientes hechos: la ya mencionada extinción
de la Unión Soviética, el devastador ataque a las Torres Gemelas en Nue‐
va York y la reciente invasión a Irak. El primer caso enseña que los cam‐
bios económicos que no van acompañados de cambios político‐culturales
a profundidad, fracasan. El segundo ejemplo muestra que la vía del terror
no es conducente; es más, es condenable, provenga de quien provenga;
por esta vía se anula la política; el terror sólo genera más terror, en una
espiral creciente en la que el terrorismo de Estado juega a favor de los po‐
derosos, sean ellos Estados Unidos o Israel, por indicar referentes de rea‐
lidad. Por último, la lección de Irak enseña que el Imperialismo existe y
puede ser devastador para satisfacer y/o proteger sus intereses. De este
apretado recuento surge una conclusión necesaria: un camino progresivo
de reformas es la instancia a desarrollar, con un acompañamiento social y
un ideario político. Sin ello, el cambio es un espejismo que permite una
mejor ubicación de los poderosos.
La dimensión del cambio es múltiple; puede preguntarse qué corres‐
ponde priorizar. La decisionalidad política es la prioridad. Para llegar a
ella se requiere una acumulación de fuerzas que conlleve registros diver‐
sos: políticos, económicos, sociales, científico‐tecnológicos y culturales, en
un señalamiento que no agota otras instancias, pero que sí recae en lo
fundamental, en los resortes que proyecta el cambio.

308
UAM – IFE – IET

2. MERCADOTECNIZACIÓN DE LA POLÍTICA

Es una afirmación común decir que “una imagen vale más que mil pala‐
bras”. ¿Qué pasa cuando esto llega a la política? Se produce el empobre‐
cimiento de la misma por el desplazamiento de ideas. En un desplante
sorprendente de audacia e ignorancia, Margaret Thatcher sentenciaba:
“No hay alternativa”. Esto se decía cuando el neoliberalismo arrollaba,
cuando se privatizaban empresas públicas para contrarrestar el déficit
presupuestal; se enriquecían las corporaciones o las personas que las ad‐
quirían y la gente se empobrecía. No podía ser de otra manera; lo que en
un momento era redistribución de “plusvalía social” pasaba a convertirse
en ganancias monopólicas u oligopólicas. Se afirmaba que la corrupción
corroía la administración pública y la sumía en la ineficiencia. Tiempo
después se presentaron los macrofraudes de las corporaciones norteame‐
ricanas –caso de Enron– y el argumento se desvaneció. La corrupción, in‐
aceptable cualquiera sea el espacio en que se presente, es más una lacra
del sistema capitalista que algo imputable a la condición humana. La ex‐
plotación de la gente es un fraude a la dignidad humana, intrínsecamente
es corrupción. Si esto no se dice, el hombre desinformado escoge a quien
le parece más simpático o capaz; la imagen ha hecho su trabajo. La mer‐
cadotecnia política no es sólo un recurso electoral, usado también en otros
planos por Estado Unidos; de México a Argentina los ejemplos sobran.
Ciertamente, la mercadotecnización política es un recurso contrarres‐
table con organización e ideas. Surge a este nivel de análisis la necesidad
de incorporar la teoría como fuente interpretativa de los hechos sociales.
Ya en el horizonte liberal clásico se planteaba la cuestión de la decisiona‐
lidad política, cuya legitimidad estribaba en la deliberación del “pueblo
suficientemente informado” (Rousseau, p. 16). Se trata de una participa‐
ción de calidad, diferenciada, en la que el sujeto decide con base en el co‐
nocimiento de la oferta política, de sus contenidos e implicancias. No se
pretende que el sujeto sea un politólogo, basta con que conozca su reali‐
dad, lo que exige un mínimo de voluntad y una gran responsabilidad
ciudadana. Lo otro implica delegar responsabilidades en instancias que
no necesariamente dan cuenta de su gestión. Las representaciones políti‐
cas, en la medida que no ofrecen soluciones, se distancian del representa‐
do. A éste, la política se le vuelve extraña, cuando no ajena: el vacío que
deja quien no participan en la decisionalidad pública es cubierto por una
dinámica política inconsultada, cuando no arbitraria, en la mayoría de los
casos. Frente a situaciones de este tipo, el sujeto no cuenta con tribunales
309
o medios apelatorios para defender sus derechos. El descrédito de la prác‐
tica política es suplido por una mercadotecnia, la mayor de las veces falaz.

3. EL DESCRÉDITO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS.

Los partidos políticos son espacios de agrupamiento a efectos de repre‐
sentar intereses sociales, políticos, económicos o de otro orden, de un sec‐
tor o sectores de una población determinada. Esto ha funcionado en el
ámbito de las democracias liberales con relativa eficiencia durante más de
dos siglos. Sin embargo, la representatividad política fue vulnerándose
cuando el parlamentarismo policlasista ya no ofreció cobertura al bienes‐
tar de las mayorías populares. En las postrimerías del siglo XX la impug‐
nación a los partidos políticos ha sido creciente; su descrédito aumenta en
la medida que su capacidad de gestión disminuye. Cabe agregar un ele‐
mento adicional: en la medida que crece la monopolización de la econo‐
mía, a la par de la corporativización transnacional, éstas instancias nego‐
cian sus intereses –radicaciones, regalías, exenciones impositivas, etcéte‐
ra– en la esfera del Poder Ejecutivo, restándole decisionalidad al Poder
Legislativo.
Sin perjuicio de abandonar el terreno en favor de los mecanismos de
democracia directa, debe quedar clara la necesidad de preservar la vida ins‐
titucional de los partidos políticos. A éstos compete la decisionalidad políti‐
ca nacional –los grandes temas de un país–, en coordinación y observancia
de las resoluciones democráticas directa. Coordinación poco atendida en
nuestros espacios políticos y que, sin embargo, tiene una funcionalidad
aceptable en países desarrollados, v.g: mecanismos de consulta de la Unión
Europea, trátese del referéndum, plebiscito u otros. Un clásico de la ciencia
política, Antonio Gramsci, decía que los partidos políticos son “la historia
monográfica de una nación”. En tanto, los partidos pierden dicho carácter,
su representatividad decae. Por lo que la recuperación de los grandes con‐
tenidos nacionales hace a la vigencia de los partidos políticos.
No puede dejar de señalarse que, paralelamente al retroceso de los po‐
líticos, se incrementa la presencia de asociaciones voluntarias; éstas cu‐
bren un alto espectro de espacios políticos cuya enumeración se dificulta
por la vastedad de actividades que desarrollan. Destacan, entre otras, la
solidaridad política con etnias indígenas y grupos sociales oprimidos, la
defensa de los derechos humanos y la preservación del medio ambiente.
Con mayor capacidad operacional que los partidos políticos penetran
amplios espacios sociales. Cierto prurito contra toda presencia estatal les
310
UAM – IFE – IET
quita efectividad e incidencia en las políticas públicas, orientándose, en

muchos casos, al asistencialismo. Las organizaciones voluntarias mas des‐
arrolladas replantean esta cuestión y redefinen líneas de trabajo en coope‐
ración con agencias gubernamentales.

4. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Otra cuestión a considerar en el marco de las estructuras vigentes es lo
concerniente a las candidaturas ciudadanas; éstas pueden darse al seno de
los partidos políticos o por fuera de los mismos como candidaturas inde‐
pendientes. Aquí, lo destacable es el contenido pragmático de las candida‐
turas mencionadas; la diferencia cualitativa radica en la progresividad de
los planteamientos políticos a sostener; de otro modo se cae en el interés
particular que, lamentablemente, se traduce en aprovechamiento de las
candidaturas en beneficio personal o de grupos. Sin duda, lo que cuenta
es el compromiso ético‐político de los candidatos.
Las candidaturas ciudadanas surgen como opciones de la base frente
al distanciamiento de ellas por parte de los partidos constituidos. Se ha
señalado la positividad de este tipo de opciones; no obstante, hay aspec‐
tos cuestionables que desvirtúan el sentido de estas representaciones. En
este caso, las referencias concretas permiten una mejor visualización de la
problemática que se presenta. En México, estás candidaturas se han des‐
arrollado en el marco de agrupaciones políticas pequeñas, en general,
desprendimientos del viejo partido de Estado (PRI); con miras nada al‐
truistas devienen en los llamados “partidos negocio”, nucleamientos pa‐
trimonialistas de beneficio familiar, operan con fraude a la ley y a los ciu‐
dadanos que canalizan sentimientos de rechazo a los partidos tradiciona‐
les; los resultados son frustrantes. A pesar de ello y con necesarios ajustes
a la legislación de los partidos políticos, es conveniente seguir apoyando
críticamente tales conformaciones políticas en perspectiva de consolidar la
gestante democracia mexicana. En última instancia, es el propio electora‐
do el que ha de castigar a los inescrupulosos que lucran con la política,
eliminándolos paulatinamente de la escena pública.
Otra dimensión de esta cuestión se presenta en Argentina, donde la
proliferación de candidaturas ciudadanas habla, por una parte, de una
legislación abiertamente permisiva y, por la otra, de una atomización de
candidatos que no alcanzan un punto porcentual de los resultados. En re‐
cientes elecciones para Jefe de Gobierno de la ciudad de Buenos Aires se
presentaron 23 candidaturas. Dos candidatos concretaron el 70% de los
311
votos, en la primera vuelta realizada el 24 de agosto de 2003. En este caso,
la cantidad no hace a la calidad.
Pensar que la realidad se ajusta a voluntad al planteamiento teórico o
a la modernización ejemplar, no deja de ser un esquematismo. La realidad
es expresión de acuerdos y desacuerdos sociales; en el caso de las candi‐
daturas ciudadanas, expresan más bien desacuerdos y, hay que decirlo,
también apetencias personales más que voluntad de servicio. Esto puede
cambiar y tales candidaturas, en los partidos o fuera de ellos, pueden lle‐
gar a ser expresiones de altos consensos sociales con voluntad política
transformadora. No se trata de ciclos, se trata de una necesaria madura‐
ción de propuestas de cambio; también de cobrar conciencia, de elevar la
cultura política de la gente, [de] acercarlas al bienestar y, fundamental‐
mente, [de] recuperar su propia experiencia como sujetos políticos.

312
UAM – IFE – IET

PARTICIPACIÓN SOCIAL
EN LA EVALUACIÓN DE LAS
POLÍTICAS GUBERNAMENTALES

Myriam Cardozo Brum
Universidad Autónoma Metropolitana ‐ Xochimilco

1. INTRODUCCIÓN

E
l Plan Nacional de Desarrollo (PND) propone “...un diálogo abierto y
permanente con los ciudadanos, con las agrupaciones políticas y so‐
ciales, con los otros poderes y ámbitos de gobierno, y con la sociedad
en general” (PND, 2001: 13). Su discurso concede gran importancia a la parti‐
cipación ciudadana, en el marco del Sistema Nacional de Planeación Parti‐
cipativa (SNPP), que señala “...impulsará un proceso de definición , concer‐
tación, seguimiento y evaluación de las políticas y acciones del Poder Ejecu‐
tivo Federal y las actividades de todas las dependencias y entidades de la
administración pública federal, además de integrar la opinión de la pobla‐
ción, mediante mecanismos de participación ciudadana para la elaboración
y evaluación de planes y programas” (Ibíd.: 9).
Sin embargo, la evaluación de políticas y programas gubernamentales
enfrenta una serie de problemas, entre los que destacan:

La cultura política y administrativa, junto con un enfoque de control
punitivo, se ha encargado de provocar temor y rechazo a cualquier eva‐
luación posible.
El Congreso no ha asumido plenamente su papel evaluador de las polí‐
ticas del ejecutivo para actuar como contrapeso.
313
Las organizaciones civiles presentan un interés incipiente en el asunto,
ya que la evaluación ha sido para ellas demasiado técnica y alejada de
su interés sustantivo.
Los ciudadanos desconocen cómo evalúan las instituciones, si es que lo
hacen.
Se cuenta con limitada reflexión académica sobre el tema.

A la fecha, el papel de la población no organizada en la evaluación de po‐
líticas y programas no ha pasado de ser “objeto” de encuestas, a “sujetos”
activos dentro de los procesos participativos y de aprendizaje, postulados
tanto por los organismos internaciones como por los gobiernos nacionales.
Las democracias modernas han buscado mecanismos alternativos de
participación ciudadana directa, los que requieren tener acceso a la infor‐
mación, y esto recién se ha empezado a organizar, en México, a partir de
Junio de 2002, en que fue aprobada la Ley Federal de Transparencia y Ac‐
ceso a la Información, y, en materia de evaluación, con la reciente Ley Ge‐
neral de Desarrollo Social.
Complementariamente, desde nuestras universidades, el reto es desarro‐
llar conocimientos de evaluación de las acciones del Gobierno, no sólo en los
funcionarios sino también en los ciudadanos y sus organizaciones, como re‐
quisito indispensable de un funcionamiento democrático, al mismo tiempo
que hacerlo entre sus representantes en el Poder Legislativo.
La consolidación de una cultura de la transparencia y la rendición de
cuentas, la capacitación en materia de evaluación y la demostración de su
utilidad, aparecen como los requisitos más importantes para avanzar en la
realización de evaluaciones que contribuyan a la generación de un proceso
de aprendizaje sobre las intervenciones realizadas, tanto por los gobiernos
como por las organizaciones sociales. Su desarrollo presenta mayores posi‐
bilidades de éxito si se comienza su aplicación a partir de las políticas socia‐
les, más sensibles al tema de la participación social; los gobiernos locales, en
que ésta se ve facilitada por el tamaño más reducido de la ciudadanía; y las
organizaciones civiles, que constituyen su vanguardia.
Con la intención de desarrollar este tema, nos proponemos revisar la
discusión teórica sobre el tema de la participación social y ciudadana en la
evaluación y revisar sus antecedentes en otros contextos latinoamericanos,
para luego analizar el pasado cercano y la realidad presente en el caso mexi‐
cano, y extraer algunas conclusiones.

2. IMPORTANCIA DE LA PARTICIPACIÓN
314
UAM – IFE – IET
EN LA DISCUSIÓN TEÓRICA DE LA EVALUACIÓN

Licha define a las políticas sociales como “...el conjunto de intervenciones públi‐
cas (estatales y no‐estatales) orientadas al logro de dos fines básicos: la eliminación
de la pobreza y la reducción de las desigualdades sociales” (Licha, 2001: 1). Esta
asume enfoques diversos, según el peso otorgado a los criterios de eficiencia
y equidad, y a la participación ciudadana en su gestión.
Dicha participación ciudadana permite crear condiciones sociales para
el ejercicio de la ciudadanía, mediante la promoción de la organización de
individuos en torno a intereses y la creación de condiciones para que la
comunidad pueda defenderlos, reivindicarlos, articularlos, hacer alianzas
y determinar las políticas públicas.
La participación social es considerada un elemento fundamental del
enfoque de gerencia social, destinado a contribuir al fortalecimiento de la
democracia y la igualdad social, pero que también propicia el desarrollo
de proyectos sociales con resultados eficaces para la superación de pro‐
blemas, al mismo tiempo que enfrenta fuertes resistencias e intereses
(Kliksberg, 2000).
La práctica latinoamericana muestra que la participación se concibe vin‐
culada a procesos de descentralización y respondiendo a iniciativas guber‐
namentales. A pesar de todo el andamiaje de normas jurídicas y procedi‐
mientos diseñados para su formalización, las evidencias muestran pocos
avances en materia de formulación de políticas y decisiones públicas, mismas
que, a su vez, se explican por la falta de condiciones propicias reales, genera‐
das por gobiernos que sólo han buscado legitimarse Por otro lado, la partici‐
pación de las ONG’s sólo parece ser eficiente y efectiva mientras trabajan en
pequeña escala (Cunill, 1995).
En materia de evaluación, sus destinatarios pueden ser muy diversos:
los propietarios de la empresa, sus gerentes, los mismos evaluados, los
organismos financiadores, la comunidad a la que pertenece, alguna Secre‐
taría de Estado, el Congreso, la ciudadanía en general, etc. Algunos de
ellos pueden involucrarse en la realización de la evaluación, que adquiere
entonces, el carácter de participativa, misma que, cuando incluye a los
ciudadanos interesados en el programa, facilita un buen aprendizaje para
afianzar los procesos de democratización (Blanet y otros, 2000).
Esta evaluación, que Guba y Caracelli (1989) denominan “evaluación
de cuarta generación” se organiza en torno a las peticiones, demandas,
asuntos y cuestiones planteadas por los propios implicados, mismas que
constituyen la base para determinar la información necesaria; su metodo‐
315
logía se apoya en el constructivismo, por oposición al paradigma conven‐
cional (Osuna, 2003).
Esta participación, aún limitada en el caso de México, tiene ya un fuer‐
te arraigo en los EUA y los países europeos, especialmente los nórdicos,
bajo la forma de paneles, talleres, diálogos, investigación participativa,
investigación‐acción, comunidades epistemológicas, modelos multiactor,
descentralización de decisiones, dinámicas de empoderamiento, redes, o
incluso sociodramas, dibujos o metáforas para facilitar la comunicación, que
enfatizan los procesos de evaluación con aprendizaje161. En el contexto japo‐
nés se le conoce a través del concepto “ba” (Nonaka y Nishiguchi, 2001)162.
En cuanto a los enfoques de evaluación, hace ya 20 años, Nioche (1982)
planteaba la conveniencia de ubicar a la evaluación en una perspectiva más
amplia de análisis de políticas, evolucionando de la evaluación–sanción al
análisis‐aprendizaje, tomando como unidad de análisis los procesos de ac‐
ción a explicar, en lugar de los procesos de decisión para normar.
Monnier propone enfocar la evaluación hacia el sistema de actores so‐
ciales involucrados con una actitud pluralista. Esta da lugar a tres subsis‐
temas (legitimación, acción y reacción), a través de los cuales se realiza la
producción conjunta de la acción pública (Monnier y Spenlehaur, 1992).
Dicha actitud se fundamenta en el reconocimiento de la diversidad de
sistemas de valores que coexisten en el seno de la sociedad y se construye
a partir de los conflictos sociales emergentes; lo que lleva al evaluador a
actuar como conciliador entre las partes en desacuerdo, en búsqueda de
una solución satisfactoria, no óptima, similar a la aplicación de “círculos
de calidad” en la industria.
Monnier (1991) plantea, además, que la utilidad social de una evalua‐
ción depende, no sólo de la metodología empleada, sino de dimensiones
políticas como el acceso a la información, la existencia de condiciones que
favorezcan la utilización de sus conclusiones y la credibilidad de la misma
para los distintos actores, determinada por la legitimidad del proceso se‐
guido, ya que ninguna evaluación puede considerarse neutral.
Monnier (1989 y 1995) considera también, que es posible clasificar los
enfoques de evaluación en: tradicionales (jurídico y técnico‐económico) y
nuevos métodos (endoformativos, pluralistas y efectuados por los admi‐
161 Ver al respecto Isaac, W. (1999), Dialogue and the art of thinking together: a pioneering approach to
communicating in bussines and in life, N, York: Doubleday; y DeBono, E. (1999), Six thinking hats, Lon‐
don: Backbay.
162 El concepto “ba” describe un lugar de aprendizaje, de carácter físico, virtual o mental, con el objeto de
relacionar individuos u organizaciones, para facilitar el aprendizaje y desarrollo creativo, a través de pro‐
cesos de socialización, externalización, combinación e internalización. Se trata de una forma de colabora‐
ción que, en Occidente, podría considerarse como formación de “capital humano” y “capital social”.
316
UAM – IFE – IET
nistrados). Sus características dependen del modelo en que se basa la ges‐
tión pública:
El modelo jurídico comenzó aplicando el control jerárquico de las
prácticas administrativas, al que luego se agregaron los aspectos técnicos
y financieros, manteniendo la intención de comprobar, por parte de algu‐
na instancia de la elite administrativa, si la acción realizada se ajustó a los
medios y procedimientos definidos por las reglas preestablecidas. No in‐
tenta medir la eficacia de la acción, mucho menos su impacto social, ni in‐
troduce participación de la población.
El segundo modelo equipara la gestión pública y la privada. En mate‐
ria de evaluación, supone la existencia de objetivos explícitos y contextos
estables, enfatiza lo cuantificable y excluye todo elemento ajeno a lo técni‐
co‐económico. Se desentiende de la dinámica real de los procesos y genera
efectos perversos en entornos de alta incertidumbre.
Como resultado de las posiciones revisadas, se podrían plantear cua‐
tro posibles niveles de participación de la sociedad civil en la evaluación:

Evaluaciones gubernamentales con el objetivo de retroalimentar la to‐
ma de decisiones, sin tomar en cuenta el punto de vista de los actores
sociales ni informarles de los resultados hallados,
Evaluaciones similares a las anteriores, pero que incluyen la aplicación
instrumentos con preguntas preestablecidas para conocer algunos da‐
tos y opiniones de los actores sociales,
Evaluaciones realizadas según alguna de las dos opciones previas, pero
con el empleo de procedimientos de rendición de cuentas a la ciudada‐
nía de los resultados encontrados (Nioche), y
Evaluaciones realizadas con la participación de los actores sociales
(Monnier).

A su vez, Hengel y Carlson (2002) plantean que existen tres diferentes
perspectivas para impulsar el aprendizaje desde las evaluaciones, a dife‐
rentes niveles de la complejidad social:

El enfoque tradicional de tomadores de decisión y organismos financie‐
ros, interesados exclusivamente en un aprendizaje que permita la retroa‐
limentación sobre el desempeño de políticas y programas. Se trata de una
participación simbólica, con el único objeto de legitimar lo realizado.
El nivel que impulsa el aprendizaje organizacional de tomadores de deci‐
siones, donantes, pero también todo otro actor social relevante, cuya par‐
ticipación se vuelva fundamental. La evaluación y el aprendizaje inclu‐
317
yen acciones dentro de políticas existentes, el sistema mismo de acción
gubernamental y los principios, normas y valores de la conducta colecti‐
va. En este caso, el evaluador debe recoger y juzgar evidencias, pero
también actuar como facilitador de un proceso de aprendizaje, por lo que
implica un cambio de rol y de las características requeridas para cumplir‐
lo (interdisciplinariedad, habilidades de negociación, didácticas, etc.).
El impulso al aprendizaje de la sociedad, cuyo conocimiento es enten‐
dido, en términos del Banco Mundial, como un bien público global, que
requiere empezar por hacer un uso público de las evaluaciones, enten‐
derlas, para luego estar en condiciones de criticarlas y, posteriormente,
de realizarlas. Su desarrollo implica un mayor compromiso con los ac‐
tores sociales. Obviamente, esta posibilidad no está exenta de riesgos,
como algunos casos en que la participación ha provocado resultados no
deseados, como mayor inequidad; lo que lleva a la existencia de auto‐
res que se oponen terminantemente a ella (Cooke y Kothary, 2001).

Los autores de esta clasificación de perspectivas, nos plantean también
una serie de dilemas en relación con el tema:

¿A quien priorizar en el aprendizaje: organismos donantes, gobiernos,
agencias privadas, ciudadanos?
¿Hasta qué punto el aprendizaje dentro de la evaluación es compatible
con sus otros objetivos posibles? Control, logro de metas, adaptación
gerencial.
¿Cuál es el nivel de aprendizaje a lograr? El sentir, el probar, el aplicar
o el impactar a la comunidad.
¿Es peligroso popularizar a la evaluación por sus posibles consecuen‐
cias en detrimento de la calidad?
¿Qué relación hay entre aprendizaje y relaciones de poder?
¿Cómo debe cambiar el rol del evaluador que impulsa el aprendizaje?
¿Qué condiciones se requieren para que el aprendizaje sea efectivo?

Sulbrandt (1993) propone una evaluación global, que buscaría:

...transformarse en un poderoso instrumento para mejorar el desem‐
peño de los programas sociales, como una instancia de aprendizaje
que permite rediseñar y mejorar esos programas en nuevos ciclos de
la política social (Ibídem: 312).

318
UAM – IFE – IET
La propuesta consiste en llenar los huecos dejados por el enfoque tra‐
dicional, particularmente:

Contar con una elaboración participativa de criterios de los diferentes
actores sociales involucrados; frente al uso excesivo de los criterios de
eficacia y eficiencia de la evaluación tradicional,
Considerar lo sucedido durante la etapa de implementación, en rela‐
ción a los factores organizacionales, sociales y técnicos que afectan al
programa, así como a los aparatos organizacionales vinculados, sus
normas, reglas del juego y actores participantes; frente al énfasis exclu‐
sivo en el análisis de metas e impactos,
Identificar el grupo‐objetivo, funcionarios encargados y demás actores
con sus respectivo intereses en el programa; frente a su total omisión, y
Comprender la lógica interna del programa y sus bases teóricas (cadenas
causales) y la tecnología empleada, para explicar el grado de éxito alcan‐
zado y realizar un aprendizaje sistemático en materia de intervención so‐
cial, frente al intento forzado de imputar resultados a los programas.

Concluye que, de esta forma, se logrará una evaluación destinada:

...más que a controlar y castigar, a permitir un aprendizaje, a través
de un trabajo cooperativo, a partir de los errores, omisiones y dificul‐
tades encontradas en el ejercicio de las políticas y programas (Ibí‐
dem: 346).

Recientemente, el Banco Mundial (2001) ha incluido el trabajo denomi‐
nado “Voices of the poor” en uno de sus reportes, que recupera la participa‐
ción, en discusiones en pequeños grupos y entrevistas grupales e individua‐
les, de 60,000 personas pobres en 60 países. También el BID (2000), la OCDE
(2001) y otras agencias de desarrollo impulsan el aprendizaje participativo a
través del análisis de los éxitos y fracasos de acciones y programas.
Brown (2001) afirma que la evaluación pasó directamente de la buro‐
cracia federal de los EUA a los bancos de fomento multilaterales con sede
en Washington y algunos organismos de las Naciones Unidas, al inicio de
los setenta.
A mediados de los ochenta, la evaluación deja de tener un enfoque re‐
lativamente simple de monitoreo y control, para transformarse en un aná‐
lisis más sistemático de procesos, orientado al aprendizaje; modelo que
asumido por la mayoría de las agencias de Naciones Unidas (NU) a inicios
de los noventa.
319
Los organismos donantes se habían preocupado por identificar clara‐

mente ante la opinión pública los resultados de su asistencia y satisfacer
sus propias necesidades de responsabilidad fiscal, excluyendo a los bene‐
ficiarios del proceso de evaluación, quienes la sufren como un control im‐
puesto, no como oportunidad de aprendizaje.
Esta situación insatisfactoria fue percibida por parte de los organis‐
mos, algunos de los cuales (Banco Interamericano de Desarrollo, por
ejemplo) modificaron su actitud, abandonando el criterio de “inculpa‐
ción” que los caracterizó, y sustituyéndolo por el aspecto didáctico de la
rendición de cuentas, basada en una cultura de la evaluación que reduci‐
ría las posibilidades de corrupción y reforzaría la responsabilidad de los
funcionarios públicos.
Hacia fines de los noventa, Spitz (2002) identifica un nuevo énfasis en
la evaluación, la medición de logros de corto plazo para la administración
basada en resultados, que responde a los imperativos del valor del dinero,
con el correspondiente debilitamiento de la orientación hacia el aprendi‐
zaje. A pesar de que, en teoría, podrían compatibilizarse, la tendencia en‐
tre los administradores de nivel medio ha sido regresar a los mecanismos
de monitoreo y control, en el marco de un enfoque de “caja negra” de me‐
ras relaciones entre insumos y productos. Considera que las unidades de
evaluación (salvo unas 20 dedicadas a desarrollo rural) de las agencias de
NU, que desde 1984 han formado parte de la UN Inter‐ Agency Working
Group on Evaluation (IAWG), enfrentan crecientes conflictos de prioridad
entre el enfoque cognitivo/ de aprendizaje/ de construcción de conoci‐
miento y el de medición de logros de corto plazo, en materia de evalua‐
ción. Además, este problema no se presenta sólo en las agencias de NU.
En Septiembre de 1999, el BM y el Fondo Monetario Internacional (FMI)
anunciaron un nuevo instrumento de política para enfrentar la pobreza en
países de bajo nivel de ingresos, como precondición para lograr la cance‐
lación de deudas de los mismos con los organismos mencionados: the Po‐
verty Reduction Strategy Paper (PRSP).
El BM y el FMI manifestaron mucho énfasis en monitorear el impacto
de los PRSP’s, recuperando el enfoque participativo, tanto de la población
como de los distintos ámbitos de gobierno.
Sin embargo, Foresti y otros (2002), miembros de prestigiadas organi‐
zaciones no gubernamentales (Oxfam, Save the Childrem), consideran
que no pasó de ser una consulta superficial, ya que un genuino enfoque
participativo implicaría abrir espacios para que puedan expresarse las vo‐
ces que tradicionalmente no se han escuchado. En cambio, los sistemas de
monitoreo de los países involucrados en los PRSP’s suelen estar a cargo de
320
UAM – IFE – IET
los servicios de estadísticas nacionales, que se concretan a hacer el segui‐
miento de un núcleo estándar de indicadores de pobreza (inscripción es‐
colar, mortalidad infantil, nivel de ingreso, etc.), a veces inadecuados para
algunos contextos. Proponen su complementación con datos cualitativos
que recojan las percepciones de la población en condiciones de pobreza y
su evolución, sobre aspectos claves de la misma.
Resalta la importancia de contar con la participación de las partes inte‐
resadas desde el diseño de los objetivos y enfoque de la evaluación, una
buena comunicación entre los miembros del equipo durante el proceso y
una combinación apropiada de métodos cuantitativos y cualitativos para
lograr resultados de alta calidad, creíbles y generalizables.
Ante el limitado papel real jugado por la población no organizada y
los beneficiarios en los procesos de evaluación inducidos por los organis‐
mos anteriores, surge la necesidad de hacer referencia a la participación
de organizaciones de la sociedad civil, comúnmente conocidas como
ONG’s, y directamente vinculadas a los flujos financieros internacionales
de fundaciones y otros organismos donantes.
En la última década, estas organizaciones han reforzado su papel co‐
mo actores en materia de políticas de desarrollo social y comenzado a va‐
lorar la realización de evaluaciones para contar con un mayor conocimien‐
to de las consecuencias de sus intervenciones.
También han contribuido a defender el derecho a la información y a
operacionalizar la rendición de cuentas en la práctica, al evaluar programas
gubernamentales y estrategias de organismos internacionales, como el PRSP,
para los que han demostrado contar con algunas ventajas importantes como
la disposición de información independiente de la proporcionada por go‐
biernos y otros actores de las políticas o su cercanía y sensibilidad para re‐
coger el punto de vista de quienes viven en condiciones de pobreza.
Obviamente, sus evaluaciones también tienen algunas desventajas,
como la desconfianza provocada por consideraciones de falta de capaci‐
dad técnica y habilidades específicas, representatividad y legitimidad.
Su participación en estos procesos, aunque numéricamente limitada a
la fecha, les ofrece la oportunidad de lograr una mejor comprensión del
fenómeno en estudio y de incidir en la toma de decisiones y el cambio en
las políticas.
Algunos de los factores que limitan su participación serían: el grado
desarrollo democrático alcanzado; la relación entre sociedad civil y esta‐
do; las expectativas de participación de gobiernos y sociedad civil, dife‐
rentes y, a menudo, incompatibles; y el nivel de representación de las co‐
munidades locales más marginadas.
321
En el marco de la evaluación de los PRSP’s, en AL, se destaca el papel

crítico jugado, en el caso de Bolivia, por el Centro de Estudios de Desarro‐
llo Rural y Agrícola, que monitorea los niveles de pobreza y desarrolla
investigación para estudiar su conexión con los PRSP’s, a efectos de brin‐
dar información alternativa a la mostrada a través de los indicadores de
estos, y generar un debate en las organizaciones sindicales y sociales, me‐
nos involucradas que las ONG’s (Foresti y otros, 2002).
A pesar de los avances percibidos en materia de participación de las
ONG’s en la evaluación externa de programas, siguen considerando que
muchas evidencias son ignoradas y manipuladas, por lo que se plantean
si la sociedad deberá continuar dedicándole tiempo y recursos a esta acti‐
vidad. Otra es la situación en cuanto a la valorización del aprendizaje a
partir de evaluaciones realizadas a sus propios programas y proyectos.

3. BREVES ANTECEDENTES SOBRE EVALUACIÓN
PARTICIPATIVA EN AMÉRICA LATINA

Múltiples trabajos señalan el limitado avance de la evaluación en los paí‐
ses de la región.
Como ya se mencionó, Sulbrandt (1993) consideraba que la mayoría de
las políticas y los programas públicos de América Latina (AL) no se eva‐
luaban, especialmente los programas sociales, y que, salvo excepciones, la
evaluación no había conducido a provocar ningún cambio en el manejo de
los programas ni en el aprendizaje de los ciudadanos.
Brown (2001) señala que en los países en desarrollo, AL y el Caribe en
particular, los organismos ejecutores raras veces evalúan los resultados de
su gestión, siendo ésta promovida casi siempre por los entes donantes (BM,
BID, etc.) para satisfacer sus propios requisitos de responsabilidad fiscal.
Plantea que la falta de evaluación de políticas y programas impide una ma‐
yor utilidad de los presupuestos por programas y por resultados y provoca
importantes costos por falta de aprendizaje y repetición de errores.
De igual manera, Ospina (2001) considera que son pocos los casos en
AL (cita como ejemplos a Chile, Colombia y Costa Rica) en los que se pue‐
de hablar de una evaluación sistemática en la administración pública y de
la utilización de sus resultados, en sus tres o cuatro niveles: políticas pú‐
blicas, programas públicos, organizaciones públicas y desempeño de los
empleados públicos. A pesar de los esfuerzos chileno y colombiano, Os‐
pina duda aún de que se logre promover la gestión orientada a resultados
322
UAM – IFE – IET
y el consecuente mejoramiento de la administración pública que constitu‐
ye su objetivo.
En un reciente trabajo Cunill y Ospina (2003) afirman:

...desconocemos en qué medida estos esfuerzos de modernización que,
en apariencia son más de corte técnico que político, se relacionan con
otros objetivos de la reforma del Estado y la administración pública en la
región, tales como la consolidación de las instituciones democráticas y la
gobernabilidad (Ibídem: 13).

En su estudio analizan los casos de los países identificados por Ospina
en el trabajo anterior y agregan el de Uruguay, en un intento por medir los
actuales esfuerzos de evaluación de la gestión pública en los procesos de
modernización y democratización del Estado y la administración pública en
la región, en los cuatro casos en que existen iniciativas sólidas y herramien‐
tas de evaluación en operación (también reconocen avances menores en
México, Brasil y Argentina, pero no los incluyen en el trabajo). Identifican
las diferencias y semejanzas de los diferentes sistemas diseñados y su im‐
pacto en el mejoramiento de dicha gestión, con la finalidad de difundir estas
experiencias que pueden servir como oportunidad de aprendizaje para
otros países. En el nivel meso, de evaluación de organizaciones y programas
gubernamentales, destacan los avances del caso chileno.
De su trabajo extraemos los principales antecedentes que se relacionan
con la participación en la evaluación de la gestión pública en los países
citados (Colombia, Costa Rica, Chile y Uruguay):

1994 Colombia Primera propuesta de Sistema Nacional de Evaluación de
Resultados de la Gestión Pública (SINERGIA), como herra-
mienta para generar un cambio en la cultura de administra-
ción pública, abriendo la gestión a los ciudadanos, al ofrecer-
les amplia información (accountability). Este sistema careció
del apoyo político necesario como consecuencia de la crisis
de legitimidad que vivía el gobierno, pero fue validado por el
BM y promovido como modelo ejemplar
1998 Uruguay Se aprueba la Ley de Rendición de Cuentas.
2000 Costa Rica La nueva Constitución incorpora la evaluación por resultados

y la rendición de cuentas como principios inspiradores de la
institucionalidad democrática.

Los tres casos nacionales previos muestran avances exclusivamente en
materia de rendición de cuentas, mientras Chile se ha limitado a manifes‐
323
tar su intención de incorporar a la ciudadanía al diseño y evaluación de
las políticas y programas públicos.
Costa Rica comienza a considerar que la legitimidad en el diseño de
indicadores depende de la participación ciudadana en esta etapa.
Como incentivo a las buenas prácticas, los cuatro países utilizan la di‐
fusión pública de los resultados de las evaluaciones de desempeño insti‐
tucional. Las vías de divulgación generalizada son las páginas Web insti‐
tucionales, Costa Rica utiliza también la conferencia de prensa sobre el te‐
ma. En Uruguay, la principal forma de acceso a esta información es la
prensa, pero ésta le ha prestado muy poca atención al tema. Esta limita‐
ción se agudiza debido al lenguaje excesivamente técnico en que se redac‐
tan los documentos de difusión.
Si no se hace uso de la información con algún tipo de consecuencias
directas, como sucede en los casos de Colombia y Uruguay cuando el re‐
sultado no es el esperado, y no se realiza un aprendizaje ciudadano de los
instrumentos de evaluación, el sistema no se toma con seriedad. En los
dos países citados y Chile, aunque la información se publique en Internet,
no hay evidencia de que los ciudadanos accedan a ella, lo que Costa Rica
ha resuelto, en parte, con sus publicaciones en la prensa.
En cambio, en los últimos cinco años se han fortalecido las organiza‐
ciones de la sociedad civil especializadas en la evaluación de la gestión
pública, lo que no sucede en el caso de los legisladores.
Colombia ha avanzado en la generación de una cultura orientada a resul‐
tados y a la rendición de cuentas. En Costa Rica el sistema ha contribuido a
promover la conducción estratégica del gobierno y la rendición de cuentas.

4. EL CASO DE MÉXICO

4.1. Antecedentes

Muchos programas sociales han sido desarrollados, especialmente duran‐
te el siglo pasado, a cargo de diversas secretarías de estado (Salud, Educa‐
ción Pública, Desarrollo Social, etc.), organismos descentralizados (Insti‐
tuto Mexicano del Seguro Social, Instituto de Seguridad y Servicios Socia‐
les de los Trabajadores del Estado, Instituto Nacional Indigenista, etc.) y
empresas de participación estatal mayoritaria (Leche Industrializada CO‐
NASUPO, LICONSA; Distribuidora CONASUPO; DICONSA, etc.), en México.
Desde 1917, hubo intentos por crear un organismo que midiera, si‐
quiera parcialmente, los resultados de la gestión gubernamental, ponien‐
324
UAM – IFE – IET
do énfasis en el manejo de los recursos. Sin embargo, la lógica sexenal era
que cada administración llegaba con su nuevo personal público y reorien‐
taba los programas gubernamentales, para ponerles su sello propio, sin
preocuparse por evaluar lo hecho por la anterior.
De esta forma, lo realizado en materia de evaluación fue poco, parcial
y estuvo a cargo de diversas instancias como la Secretaría del Patrimonio
Nacional, la Secretaría de la Presidencia o la de Hacienda y Crédito Públi‐
co; desconociéndose realmente los niveles de eficiencia y de impacto de
los programas gubernamentales en los problemas que intentaban resolver.
Los intentos de reformas, especialmente dirigidos a los procesos de
planeación de los que la evaluación formó parte, comienzan en la admi‐
nistración de López Portillo, y su origen podría ubicarse en los trabajos
realizados, desde 1965, por la Comisión de Administración Pública (CAP),
a la que pertenecieron tanto él como varios colaborados suyos.
En el siguiente cuadro se resumen los principales antecedentes vincu‐
lados al tema:

Fecha Actividad
Hacia fina- • Evaluaciones independientes:
les de los Las primeras evaluaciones fueron desarrolladas en forma independien-
sesenta te por universidades y centros de investigación y continuaron realizán-
dose hasta la última década del siglo XX, en pocas ocasiones y res-
pondiendo a iniciativas de los propios investigadores. Así encontramos
el primer antecedente, en que la Universidad Nacional Autónoma de
México realizó los esfuerzos dirigidos a la implantación de un Presu-
puesto por Programas.
1974, 1977 • Congreso de la Unión:
Debido a las modificaciones de los años señalados, el Congreso de la
Unión adquirió ciertas facultades respecto a los organismos paraesta-
tales, además del control general de sus ingresos y egresos, pudiendo
citar a los directores y administradores de los mismos para que infor-
men cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a
su ramo y también para que, cuando lo pida una cuarta parte de los
miembros de la Cámara de Diputados y la mitad de la de Senadores,
se integren comisiones para investigar el funcionamiento de dichas
entidades, y para poner en conocimiento del Ejecutivo el resultado de
dichas investigaciones.
1978 • Congreso de la Unión:
Se fortalece al Poder legislativo en su control de las acciones del Eje-
cutivo, al aprobarse la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de
Hacienda (CMH), órgano cuyos antecedentes pueden rastrearse hasta
la administración colonial del siglo XV. La CMH era el órgano técnico
de la Cámara de Diputados, que estuvo vigente hasta 1999, para el
cumplimiento de sus facultades exclusivas como revisor del manejo de
fondos de la Cuenta Pública del gobierno federal.
Debía rendir un informe previo a la Comisión de Presupuesto y Cuenta

Pública de la Cámara dentro de los 10 primeros días de Noviembre,
325
siguientes a la presentación de la Cuenta Pública y un informe definiti-

vo a la misma Cámara sobre el resultado de la revisión en los 10 pri-
meros días de Junio del año siguiente a su recepción (art. 74 Constitu-
cional). En caso de presentarse problemas se determinaban y fincaban
las responsabilidades correspondientes.
1980 • Participación ciudadana
El gabinete instituye el mecanismo de participación y consulta a la
ciudadanía, que tibiamente había empezado a impulsar en la llamada
“reforma de ventanillas”, cuyo único logro fue la simplificación de algu-
nos trámites. Sin embargo, no se avanzó más allá de la definición de
sus objetivos.
1984 • Administración Pública y consulta ciudadana:
Mediante la modificación del artículo 26 Constitucional, fue puesto en
marcha el Sistema Nacional de Planeación Democrática, a partir de las
orientaciones de la Ley de Planeación y el Plan Nacional de Desarro-
llo, de 1983. Trataba de incorporar el carácter público y consensual del
mismo, así como la participación de las entidades federativas en la
planeación del desarrollo. Indicaba el mecanismo de consulta popular
para recoger la participación social en las etapas de formulación, con-
trol y evaluación, el régimen de obligatoriedad de la planeación dentro
del Sector Público Federal, el de concertación con otros niveles de
gobierno y el inductivo para el ámbito no gubernamental.
1985 • Auditorías Externas:
Se amplía la utilización del mecanismo de contratación de despachos
privados, que ya se había empleado en el sexenio previo, para la reali-
zación de auditorías sobre aspectos específicos de la gestión pública.
1990 • Administración Pública:
Se crea la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), como
órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, tomando
como modelo el ombudsman escandinavo o el “defensor del pueblo”
español, “...como instrumento de la sociedad para vigilar y auxiliar a
las autoridades en la observancia de la ley y en la protección de las
garantías individuales” (Aguilar, 2000b, en Méndez).
1991 • Contraloría Social:
En ese mismo sexenio afloran los primeros atisbos de una contraloría
social en México, mismos que inician al interior del PRONASOL, asu-
miendo el principio de corresponsabilidad, como Vocales de Control y
Vigilancia, elegidos por los miembros de los Comités de Solidaridad, a
su vez, elegidos por las comunidades beneficiarias del programa. Se
trata de órganos transitorios, limitados al control “ex-post” de los pro-
gramas sociales, sin respaldo legal, personalidad jurídica ni especifi-
cación taxativa de atribuciones, por lo que obviamente no podía aplicar
sanciones en forma directa, sino sólo informar a la SECOGEF de las
irregularidades que identificara. También había la confusión de que
fungían como delegados del Sistema Integral de Control y Evaluación
de la Gestión Pública y del Sistema Nacional de Quejas y Atención a la
Ciudadanía, a cargo de la SECOGEF (Cunill, 2000).
1992 • Administración Pública:
Se otorga el carácter de organismo descentralizado con personalidad
jurídica y patrimonio propio a la CNDH. Este último constituye uno de
los organismos que ayudan al equilibrio de poderes y sus contrapesos,
creado para la evaluación de un aspecto concreto.
1995-2000 • Evaluaciones institucionales:
Hacia la segunda mitad de los noventa se realizaron las primeras eva-
luaciones institucionales a programas de LICONSA y DICONSA.
326
UAM – IFE – IET
1998 • Evaluaciones externas:

Se inició el proyecto de evaluación externa más ambicioso realizado a
la fecha, el del Programa de Educación, Salud y Alimentación (PRO-
GRESA, hoy Oportunidades).
1999 • Congreso de la Unión:
La CMH, luego de la modificación de los artículos 73, 74, 78 y 79 de la
Constitución, fue sustituida en sus funciones por el órgano técnico,
Auditoría Superior de la Federación (ASF), de la Cámara de Diputados
del Congreso de la Unión, que continúa vigente a la fecha. Dicha modi-
ficación se realizó con la intención manifiesta de crear una instancia
superior de revisión y auditoría, de carácter imparcial y que permitiera
superar las limitaciones de su antecesora. Entre las últimas se plan-
teaban las limitaciones impuestas a sus facultades para la revisión de
Cuentas Públicas, la extemporaneidad de la emisión de resultados de
sus revisiones, la ausencia de una garantía legal plena de su autono-
mía de gestión frente al Ejecutivo, la confusión generada por su propia
denominación, el poco conocimiento de la ciudadanía de sus atribu-
ciones y trabajos, etc.
Diciembre • Congreso de la Unión:
de 2000 Se aprueba la Ley de Fiscalización Superior de la Federación que res-
palda jurídicamente a la ASF, la que cuenta con autonomía técnica, de
gestión, material y financiera, para decidir respecto de su organización
interna, funcionamiento y resoluciones. A diferencia de la CMH, su titu-
lar y funcionarios tienen la obligación de guardar secreto de su trabajo
hasta tanto rindan los informes correspondientes (www.asf.gob.mx).
2000 • Evaluación externas solicitadas por el Congreso de la Unión:
El Congreso comenzó a exigir la evaluación externa anual de todos los
programas del Ejecutivo Federal, como parte de la Ley de Egresos de
la Federación para el año 2000.
Inicios del • Administración Pública:
2001 Se instaló la Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el Com-
bate a la Corrupción, que además de su obvio objetivo, busca elevar
los niveles de eficiencia, eficacia y calidad en el servicio público. En el
mes de abril de ese mismo año se aprobó el Programa Nacional para
la Transparencia y el Combate a la Corrupción, que entre sus líneas
estratégicas incluye: mecanismos de rendición de cuentas, de supervi-
sión y control, y de participación ciudadana.
2002 • Información para la evaluación por la sociedad civil:
Se aprueba en el mes de Junio la Ley Federal de Transparencia y Ac-
ceso a la Información Pública Gubernamental y la Comisión Federal de
Mejora Regulatoria (COFEMER) se convierte en el primer órgano públi-
co federal que rinde cuentas a la ciudadanía sobre su gestión.
2004 • Evaluación por parte de la sociedad civil:
Se emite el decreto presidencial de publicación de la Ley General de
Desarrollo Social, que prevé el funcionamiento de la Contraloría Social
como mecanismos de los beneficiarios para verificar de manera orga-
nizada el cumplimiento de metas y la correcta aplicación de los recur-
sos públicos a los programas de desarrollo social.

En resumen, puede decirse que, hasta el año 1999, las actividades de
control y evaluación de la Administración Pública eran ejercidas por: la
SHCP, la entonces SECODAM y la CMH de la Cámara de Diputados. Se tra‐
taba fundamentalmente del control del gasto público, la legalidad de los
327
procesos, el combate a la corrupción, etc., pero no se tiene conocimiento
de que estas instancias evaluaran algún programa gubernamental, menos
social, en términos de sus resultados o impactos.
En la actualidad, las actividades internas de control y evaluación de la
Administración Pública, están a cargo de: la SHCP, que continúa con su
responsabilidad en materia financiera; la SFP, que persigue el fortaleci‐
miento de los sistemas de gestión y control, el combate a la corrupción y
el fomento de la transparencia de la Administración Pública Federal; y la
Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados, que fis‐
caliza la Cuenta Pública. Sin embargo, la exigencia del Congreso para que
se realicen evaluaciones externas a los programas que reciben recursos
fiscales, iniciada en el año 2000, está provocando un enorme aumento en
la cantidad de estos trabajos.
Comparto con Pardo la idea de que “la evaluación gubernamental sólo es
posible en un sistema político donde el debate parlamentario está enriquecido por
posiciones partidistas distintas del partido que tiene el poder, pero sobre todo, por
una opinión pública concientizada, cuyo papel en los intercambios gobierno – so‐
ciedad sea tomado seriamente en cuenta:..” (Pardo, 2000, en Méndez). Conta‐
mos con la primera condición, aún falta mucho para la segunda.
En cuanto a la evaluación externa, por un Poder Legislativo indepen‐
diente, éste resulta garantía de objetividad si se crean y fortalecen los
apoyos técnicos con que cuentan, que les permitan realmente analizar la
información que recogen.
El Poder Legislativo tiene, entre otras funciones y dentro de un marco
democrático, la de servir de contrapeso del Poder Ejecutivo, cuestionando
y generando información alternativa a la que éste aporta en forma unila‐
teral. Prácticamente, no fue posible ejercerla durante el siglo pasado debi‐
do a su composición de partido único, mismo al que también pertenecía el
Presidente de la República, y a su consecuente dinámica de sumisión a la
voluntad de este último. A partir de 1997, y más aún del 2000, esta situa‐
ción comenzó a cambiar, al lograr cierto nivel de independencia de opi‐
nión y decisión, fruto de una composición más plural.
En este contexto, una de las tareas, constitucionalmente asignada y no
desempeñada durante décadas, la constituye la evaluación del estado que
guarda la Administración Pública Federal y los resultados alcanzados por
las políticas públicas. Para cumplirla como actividad permanente de con‐
trol de cumplimiento de los compromisos, resultados e impactos, se re‐
quiere reactivar dos facultades básicas: los mecanismos formales de eva‐
luación, control y fiscalización del ejercicio del presupuesto (revisión del
gasto público, cumplimiento de metas anuales, etc.) y de la ejecución de
328
UAM – IFE – IET
planes, programas y proyectos (logro de objetivos de los programas, efi‐
ciencia en el uso de los recursos, etc.) por parte de la Cámara de Diputa‐
dos y efectuar las tareas de control evaluatorio en las Comisiones de la
Cámara anterior.
La Cámara de Diputados cuenta, entre otras, con una Comisión de
Participación Ciudadana. Su principal objetivo es promover una cultura
de participación ciudadana en el proceso de diseño, ejecución, seguimien‐
to y evaluación de las políticas públicas, especialmente en las materias de
Estado de Derecho y Bienestar Social. Dicha cultura se basa en principios
y valores de legalidad, corresponsabilidad, inclusión, sustentabilidad,
democracia, solidaridad, tolerancia, diversidad y convivencia pacífica.
Para lograr lo anterior, la comisión se propuso crear un marco jurídico
que regule y promueva esta nueva cultura, proponer e impulsar iniciati‐
vas e ley, decretos o dictámenes que coadyuven a su extensión y profun‐
dización, propiciar el diálogo y la comunicación entre el Poder Legislativo
y la sociedad y realizar estudios e investigaciones sobre diferentes me‐
dios de participación ciudadana (referéndum, plebiscito, iniciativa popu‐
lar, revocación de mandato, etc.). Se incluiría la sistematización de la le‐
gislación existente en la materia en los ámbitos federal, estatal y munici‐
pal; la contribución al fortalecimiento de los eventos y foros de consulta
regionales y nacionales, especialmente con expertos, académicos, líderes
sociales y grupos de base; así como facilitar el acceso a información sobre
políticas y programas gubernamentales a la sociedad civil organizada.
Las estrategias a desarrollar eran:

Foros y audiencias públicas para escuchar las propuestas y demandas
ciudadanas y canalizarlas al Congreso,
Vinculación sectorial y paraestatal para captar las opiniones y necesi‐
dades de los grupos organizados de carácter social, político, económico
y ciudadano.
Relación interinstitucional para promover la reforma de ordenamientos
jurídicos que fortalezcan la colaboración de los poderes públicos,
Impulsar la constitución de un Consejo Consultivo de la Comisión, in‐
tegrado en forma plural y diversa, representativo de las organiza‐
ciones de la sociedad civil y ciudadanos en general, para reflexión,
construir consensos y propuestas que promuevan la participación ciu‐
dadana en el proceso de políticas públicas, y
Establecer mecanismos de comunicación social que permitan difundir los
trabajos realizados tanto al interior del Congreso como a la ciudadanía en
general (periódico mensual ruedas de prensa, actualización de la página
329
Web de la Comisión, publicación de memorias y artículos y programa

educativo sobre Participación Ciudadana en el Canal del Congreso.

Como puede verse, su esfuerzo es una forma loable para empezar a in‐
troducir el tema pero, no aparece ningún mecanismo que informe a la po‐
blación de las evaluaciones realizadas ni mucho menos que organice su
participación en la realización de evaluaciones de los programas guber‐
namentales.
Adicionalmente, es necesario innovar en los mecanismos de rendición
de cuentas a la ciudadanía, ya que la glosa, uno de los instrumentos que
utilizan las comisiones ordinarias de la Cámara en la evaluación del PND y
los programas gubernamentales ha sido más un elemento de refutación
partidista que de evaluación real de resultados, y tiene un impacto muy
bajo en la opinión pública.
Las modificaciones aprobadas en 2001, permiten al Congreso analizar
los resultados de los programas del año fiscal anterior, antes de realizar
las asignaciones de presupuesto para el siguiente. Resta investigar cuál es
el trabajo de análisis de la evaluaciones externas, y la realización directa
de otras, que efectivamente desarrolla, su nivel de utilización para re‐
orientar las políticas y programas públicos, su práctica en materia de ren‐
dición de cuentas, y, en general, si todo esto está sirviendo para reactivar
un debate político, abierto y participativo.
Otro papel que se espera el Congreso irá asumiendo poco a poco es el
diseñador directo de políticas públicas, que deberá preocuparse de con‐
trolar y evaluar. Obviamente, falta desarrollar un mecanismo efectivo de
participación ciudadana en estos procesos.
En cuanto a la participación de las organizaciones de la sociedad civil,
ninguno de los modelos tradicionales, burocrático o de mercado, han su‐
puesto que los ciudadanos tienen un papel a jugar en la evaluación de las
acciones del gobierno.
El primero, porque considera que la burocracia es simplemente imple‐
mentadora neutral, por lo que si la ciudadanía tiene algo que reclamar sería
a quienes diseñan las políticas, y lo puede hacer por dos vías: en forma indi‐
recta, a través de sus representantes electos; y en forma directa, al elegir a
sus gobernantes.
El segundo, considera que son los consumidores, a través del mercado,
los que manifiestan sus preferencias y que es el cliente individual de los ser‐
vicios públicos el encargado de pedir cuentas a la Administración Pública
de los servicios que le ofrece.
330
UAM – IFE – IET
Los primeros no perciben las insuficiencias de los sistemas que postulan
y los segundos se olvidan de que en el mercado participan sólo quienes tie‐
ne los recursos para hacerlo, entre otros (www.clad.org.ve/siare).
Frente a estas críticas, las democracias modernas han buscado mecanis‐
mos alternativos de participación ciudadana directa, como las incluidas en
el actual PND o en los discursos de los organismos multilaterales.
Pero, para que la ciudadanía pueda evaluar los programas del gobierno
requiere tener acceso a la información, y esto recién se ha empezado a orga‐
nizar a partir de junio de 2002, en que fue aprobada la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información. Esta Ley prevé un plazo de un año
para que todas las entidades obligadas pongan sus información al alcance
del público; sin embargo, a la fecha, sólo se perciben avances parciales.
La rendición de cuentas se define como “...la obligación que tienen quienes
ejercen el poder público de responsabilizarse de su labor, de someterse a evaluaciones
de desempeño y de dar a conocer los resultados de esa evaluación” (López: 2002: 5)
y tienen por objeto evitar abusos de los poderes en beneficio personal de
quienes los ejercen. Sin embargo, entre las obligaciones señaladas por la Ley
de Transparencia no se incluye información sobre los resultados de evalua‐
ciones realizadas, por lo que dicha información debería ser tomada de los
Informes Anuales de la Presidencia de la República. Esto a pesar de que uno
de los logros que se resaltan con la creación de la Auditoría Superior de la
Federación es la importancia de la evaluación del desempeño en la rendi‐
ción de cuentas, como forma de identificar desviaciones de los propósitos o
deficiencias en sus planteamientos y su funcionamiento.
Dichos informes de gobierno ofrecen una imagen positiva de los avan‐
ces realizados, al resaltar cuantitativamente las acciones implementadas
en el marco de la planeación, sin referir su impacto real en la solución de
los problemas. Se trata de información parcial, por lo que no permiten una
plena evaluación de sus planes y programas.
Las democracias modernas han estado agregando al equilibrio de po‐
deres y sus contrapesos, nuevos organismos autónomos responsables de
evaluar aspectos concretos, como es el caso del Ombudsman, la Comisión
de Derechos Humanos o el Instituto Federal Electoral.
Mientras el nuevo sistema de rendición de cuentas cumple su objetivo,
sólo las organizaciones sociales y civiles, han avanzado en su conocimien‐
to y práctica en procesos de evaluación. Sin embargo, también ellas des‐
cuidaron por un tiempo este aspecto, ya que “sufrían” la evaluación como
parte de un proceso de control de los organismos que financian sus acti‐
vidades, cuyos intereses y los de las elites nacionales se imponían contra
331
toda evidencia, y la percibían con un alto costo de oportunidad para la
realización de sus programas sustantivos.
Merece un último comentario la poca preocupación universitaria y de
otras instituciones educativas y de investigación por el tema. Si bien fue‐
ron éstas las que iniciaron la realización de evaluaciones independientes,
a la fecha no existen programas especialmente enfocados al desarrollo de
esta incipiente profesión163 y puede constatarse el reducido número de te‐
sis (16) vinculadas al tema que se ha podido localizar164.

4.2. Situación actual

Para enfrentar los problemas sociales, el gobierno foxista creó tres comi‐
siones que agrupan a las dependencias y entidades de la Administración
Pública Federal: la Comisión para el Desarrollo Social y Humano, la Co‐
misión para el Crecimiento con Calidad, y la Comisión de Orden y Respe‐
to. Uno de sus cinco objetivos se refiere a: “Establecer procesos de evalua‐
ción de las acciones de gobierno que ajusten su labor a las necesidades de
la sociedad” (Ibíd.: 66).
Las acciones en materia de política social se relacionan con la partici‐
pación en:

Evitar la existencia de grupos de población “...cuyas condiciones
de vida, oportunidades de superación personal y de participación
social, se encuentren por debajo de ciertos umbrales” (Ibíd.: 50).
Fomentar la actitud independiente y emprendedora de los ciudada‐
nos, su capacidad e iniciativa, promoviendo proyectos que mejoren
la preparación, la escolaridad y los conocimientos de la población,
conduzcan al desarrollo de sus habilidades y destrezas, etc.
Propiciar, conservar y alentar la cohesión social, aumentar la solida‐
ridad de los mexicanos entre sí y con el bien común, etc., mediante
políticas y proyectos incluyentes. En particular, fomentar la partici‐
pación de las organizaciones sociales y civiles en el diseño, instru‐
mentación y evaluación de las políticas y programas públicos.
163 El Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) es el único que cuenta con un centro espe‐
cializado en materia de evaluación, pero se trata de un enfoque “ex‐ante”, especialmente dirigido a
proyecto de desarrollo regional.
164 En una revisión de títulos efectuada a través de las páginas Web de instituciones como el ITAM,
la Universidad Iberoamericana (UIA), el Instituto Tecnológico de Monterrey, la Universidad Nacio‐
nal Autónoma de México (UNAM) y la Universidad Panamericana, se encontraron: 2 tesis de fines
de los 70’s en la UI y UNAM; 0 en los 80’s; 4 en la UI y 4 en la UNAM en los 90’s; y 6 del ITAM pos‐
teriores al año 2000.
332
UAM – IFE – IET
Recuperar la confianza en la capacidad del gobierno y las institu‐

ciones, mediante, entre otras acciones, el diseño de respuestas efi‐
caces a situaciones no previstas de orden natural y social. Para su
evaluación se prevé la utilización de indicadores como la rendición
de cuentas, la calidad del trato a usuarios de los servicios públicos
y el alcance de la protección financiera frente a eventos catastrófi‐
cos (Ibíd.: 48‐53).

Ante todo, las políticas y los programas sociales se prevé sean evalua‐
dos por la propia administración pública federal, quien integrará sus
avances, logros y retrasos en un informe de evaluación del PND a preparar
anualmente (Ibíd.: 9), de igual forma en que habrían participado en el
proceso de planeación.
El gobierno declara su vocación de dialogar en materia de trabajo, de‐
sarrollo social, grupos vulnerables y competitividad, tanto con el Congre‐
so de la Unión y el Poder Judicial, como con las autoridades de otros ám‐
bitos de gobierno. Sus evaluaciones servirán como contrapeso del Poder
Ejecutivo y se complementarán con la participación de la ciudadanía en
estos procesos, misma que será considerada con mayor detalle en el si‐
guiente apartado.
El proceso de participación, en opinión del gobierno, habría atravesa‐
do varias etapas:

a) Transición, durante los meses posteriores a las elecciones del 2 de Julio
de 2000, en que ciudadanos y grupos de la sociedad se habrían acercado
al Presidente electo para expresar sus opiniones y propuestas, y diferentes
coordinaciones habrían realizado múltiples reuniones de consulta dia‐
gnóstica y propositiva, en que participaron personas vinculadas a cada
tema y especialistas en la materia (100 reuniones en la Coordinación de
Desarrollo Social y Humano), lo que habría sido enriquecido con aporta‐
ciones de otros partidos políticos;

b) Durante el gobierno iniciado en Diciembre de 2000, en el marco del
SNPP, se aplicaron dos procesos, a diferentes poblaciones objetivo y con fi‐
nalidades complementarias, para su contribución a la elaboración del PND:

Aplicación de encuestas: incluyeron encuestas por correo directo sobre
110 temas nacionales, y por vía de Internet, para recibir cualquier pro‐
puesta en relación al PND en elaboración. Estos mecanismos aportaron
117 mil 040 cuestionarios de un poco más del 1por ciento de la pobla‐
333
ción mexicana, con 196 mil 854 propuestas, 60 por ciento de ellas de
menores de 40 años.
Reuniones de opinión ciudadana, que asumieron tres modalidades: fo‐
ros con ponencias, reuniones temáticas y sesiones de planeación, con
mayor duración y complejidad que las primeras. En total, se trató de
un mil 141 reuniones con la participación de 46 mil 914 personas.

La utilización de estos dos procesos permitió una participación total
de 174 mil 865 personas (menos del 2 por ciento de la población del país)
que presentaron 379 mil 525 propuestas (Ibíd.: 15).
El PND reconoce también importantes cambios en la participación so‐
cial: mientras hasta la finalización de la década de los sesenta, las organi‐
zaciones de la sociedad civil eran sólo de carácter sindical o sectorial; a
partir de esa fecha se ha multiplicado el número de organizaciones de la
sociedad civil interesadas en los asuntos públicos.
Hasta aquí la descripción que realiza el PND respecto de las primeras
etapas de gobierno foxista, que dan una imagen de alta participación ciu‐
dadana que, en mi opinión, no es real. El mismo documento se compro‐
mete a pasar de la “amplia participación ciudadana en la elaboración del
PND a una amplia participación en los procesos de evaluación de resulta‐
dos...” (Ibíd.: 45). Resta por analizar lo que pasó posteriormente en rela‐
ción con los mecanismos previstos para dicha evaluación participativa de
las políticas, programas y acciones gubernamentales.
En relación con la rendición de cuentas, como ya dijimos, la participa‐
ción ciudadana requiere información, por lo que, un nivel mínimo de par‐
ticipación implica que los resultados de las evaluaciones se publiquen pa‐
ra que los interesados las conozcan, analicen, critiquen, discutan y pro‐
pongan. Pero, ¿qué está pasando con las evaluaciones externas realizadas
a programas sociales a partir de año 2000?

Antes de la existencia de la Ley de Acceso a la Información, no existía
ningún mecanismo que permitiera conocer sus resultados.
Desde la entrada en vigencia de la anterior, podemos solicitar la infor‐
mación desde la página Web del IFAI. Debe tardar cuatro semanas, pe‐
ro en la práctica puede ser bastante más.
Actualmente, también es posible consultar por Internet, en las páginas
de los programas o de las instancias que los operan los resúmenes de
los reportes finales en los casos de Oportunidades, Abasto Social de
Leche, Tortilla y Abasto Rural.
334
UAM – IFE – IET
Hasta la fecha los informes finales de evaluación no se han publicado;
sin embargo, en el futuro deberán difundirse en el Diario Oficial, en
cumplimiento de lo estipulado por la Ley General de Desarrollo Social,
lo cual no será fácil debido a las cantidad de páginas que implica (200,
en promedio, por informe) y el costo que eso supone.

En relación a los mecanismos de participación en la gestión y evaluación
de los programas sociales durante el ejercicio 2002, último ejercicio cuya
evaluación ha finalizado, encontramos:

1) En casi todos los programas hay una participación mínima de los benefi‐
ciarios, y en algunos casos de otros actores sociales, en calidad de infor‐
mantes, mediante la respuesta a encuestas y entrevistas.

2) En relación con la participación en la gestión de los programas, hay
referencias a aportaciones de dinero o trabajo, pero en lo que atañe a la
toma de decisiones las referencias son mínimas. Los siguientes pro‐
gramas mencionan:

Abasto Social de Leche, de Liconsa, que se refiere a la formación de
comités de beneficiarios.
Tortilla, también de Liconsa, en que se menciona la falta de integración
de los comités de Contraloría Social, mismos en que deben participar
los beneficiarios.
Abasto Rural, de Diconsa, en que se revisa el cumplimiento de las me‐
tas de participación comunitaria previstas a través de asambleas, comi‐
tés y cursos de capacitación.
Desarrollo Económico Productivo de los Pueblos Indígenas, del INI,
refiere la impartición de cursos a beneficiarios.
Bienestar Social, del INI, menciona cierto grado de participación de las
organizaciones de medicina tradicional y comunidad en general.
Recuperación y Equipamiento de Albergues, del INI, plantea la exis‐
tencia de una alta participación comunitaria y de padres de familia en
la aportación de trabajo para la realización de obras.
Operación de Albergues, del INI, señala que algunos de ellos reciben la
participación de la comunidad en actividades de limpieza y realiza‐
ción de reparaciones mínimas, discutiéndose la posibilidad de que
queden bajo su administración.
335
Desarrollo de los Habitantes del Semidesierto, de CONAZA, plantea la
participación obligatoria de los beneficiarios en obras y como miem‐
bros de los comités pro‐obra en el caso de los proyectos.
Expertos en Acción, del INAPAM, indica la conformación de comités de
validación estatales y central para transparentar el manejo de los re‐
cursos, pero no se especifica con claridad si estos cuentan con la inte‐
gración de jubilados y pensionados.
Coinversión Social, de INDESOL, promueve que las organizaciones de
la sociedad civil actúen como intermediarias con los grupos vulnera‐
bles y establece el requisito de que las organizaciones aporten parte de
la inversión. Si bien la participación ciudadana es promovida por estas
organizaciones, ella no se produce en los procesos de definición de
proyectos y se presenta muy poco en materia de seguimiento y medi‐
ción de impacto.
Investigación para el Desarrollo Local, de INDESOL, promueve la parti‐
cipación social mediante el desarrollo de proyectos a cargo de las or‐
ganizaciones de la sociedad civil.
Capacitación para el Fortalecimiento de la Sociedad Civil, de INDESOL,
señala la utilización de metodologías participativas en los eventos or‐
ganizados.
Fortalecimiento Institucional para la Gestión Social Municipal, de IN‐
DESOL, en que los funcionarios opinan que la participación social ha
aumentado.
Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas, Ramo 20 de
SEDESOL, plantea que hubo una alta participación social en Chiapas para
la realización de diagnósticos, planes, ajustes e incluso evaluación, al
momento de crearse el programa; pero, que ésta disminuyó notoriamen‐
te al momento de ampliarse el programa a Oaxaca y Guerrero.
Microrregiones, Ramo 20 de SEDESOL, menciona algún grado de parti‐
cipación en asuntos concretos.
Jornaleros Agrícolas, Ramo 20 de SEDESOL, en que los productores
aportan recursos al programa.
Estatales por Demanda, Ramo 20 de SEDESOL, prevé algunas instancias
de participación de beneficiarios y comunidades.
Iniciativa Ciudadana 3x1, Ramo 20 de SEDESOL, pretende fomentar la
cultura de la participación y la corresponsabilidad, lo que en la prácti‐
ca logra en grados muy desiguales.
Mujeres Jefas de Familia, Ramo 20 de SEDESOL, en que el programa di‐
ce esperar una participación social significativa en la presentación de
propuestas; pero, la población no se ha sentido motivada a hacerlo.
336
UAM – IFE – IET
Pobreza Urbana, Ramo 30 de SEDESOL, que describe la intención parti‐
cipativa de la sociedad en la realización de autodiagnósticos de su si‐
tuación de pobreza y la definición de prioridades sociales, así como la
búsqueda de organizaciones de la sociedad civil que funcionen como
intermediarias con la población, aunque no hay indicios de que esto se
haya logrado.

3) No hay ninguna referencia a la participación social y ciudadana en el
análisis y valoración de los procesos, resultados e impactos de los pro‐
gramas.

El análisis previo, realizado a los informes de evaluación, fue complemen‐
tado mediante información recabada por medio de entrevistas. Éstas sir‐
vieron para verificar que los informes no eran publicados, que sería de‐
seable que lo fueran, y que en la medida que constituyen información pú‐
blica podrían ser solicitados al IFAI, lo que luego fue corroborado por mi
propia solicitud y la entrega correspondiente. En cuanto al nivel de parti‐
cipación ciudadana en procesos de evaluación, la SEDESOL informó que
sólo se los considera en calidad de informantes y los evaluadores califica‐
ron su nivel de participación como muy bajo. Esto contrasta con la impor‐
tancia que le adjudica al diálogo con los evaluados una consultora dedi‐
cada a la evaluación para organizaciones sociales.

CONCLUSIONES

1. Tanto la teoría como el discurso político insisten en la conveniencia de la
participación social y ciudadana.
2. En materia de rendición de cuentas sobre los resultados e impactos logra‐
dos en los programas sociales resta mucho terreno por andar; sin embargo,
la evolución revisada muestra avances en los últimos años.
3. El primer punto resulta altamente incongruente con la participación efectiva
que describimos para la gestión de los programas, donde se enfatiza la aporta‐
ción de dinero y trabajo, por sobre la integración a la toma de decisiones.
4.‐ En materia de evaluación de programas sociales no existe ningún pro‐
grama que prevea la participación social y ciudadana en los procesos de
análisis y valoración del mismo, limitándose a considerarlas meros objetos
de encuestas y entrevistas, en calidad de informantes.
5.‐ Es urgente que nuestras universidades formen evaluadores, especial‐
mente en el caso de programas sociales, y con enfoque participativo.
337

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339

340
UAM – IFE – IET

PARTICIPACIÓN CIUDADANA PARA LA
PLANEACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE
DESARROLLO LOCAL: UNA PROPUESTA DE
REFORMA PARA EL DISTRITO FEDERAL 165

Roberto Mellado H.
Maestro en Ciencia Política. Profesor de asignatura en la
Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM
y en el Departamento de Ciencias Políticas y Administración Pública
de la Universidad Iberoamericana. mellador@hotmail.com

RESUMEN

Aun con el nuevo marco legislativo de la ciudad de México, desde 1998, los ciudadanos todavía
no pueden ocupar el rol que les corresponde en la toma de decisiones. La idea de que el D.F. con
un nuevo gobierno estrenara, desde aquel año, un marco jurídico a través de la creación del Esta‐
tuto de Gobierno como una [especie de] Constitución local, y la aparición de nuevas leyes, signi‐
ficó avances para el desarrollo institucional de las decisiones, pero no así para el ciudadano co‐
mún. En ese sentido, la instauración de mecanismos de democracia directa como el plebiscito y el
referéndum y de los instrumentos de participación ciudadana en la ley del mismo nombre, como
la Consulta Vecinal y la Unidad de Quejas y Denuncias, entre otras, no significaron grandes
logros, porque finalmente no se aplican eficientemente, [menos] con la pugna de gobiernos divi‐
didos que se da entre las administraciones delegacionales con el Ejecutivo local.
La presente es una propuesta para que, a través de la participación ciudadana de los capitalinos,
se logren avances en la planeación urbana local en materia de políticas públicas. Esto es, sólo a través
del “empoderamiento” de la misma ciudadanía en las decisiones que atañen se podrá influir en el
diseño y la elaboración de proyectos locales de desarrollo urbano y decidir sobre problemas comunes
[relativos al] agua, el drenaje, la seguridad pública, la pavimentación, entre muchos otros. La demo‐
cracia directa necesariamente implica la participación de los ciudadanos, no obstante, el sólo hecho de
existir en la norma escrita los mecanismos de este tipo de democracia no es suficiente. Actualmente,
en el D. F. es necesario gobernar in situ, como lo hacían los antiguos, ya que los problemas sociales
165 Una investigación más amplia sobre el tema se expone en: Roberto Mellado H., Participación ciu‐
dadana institucionalizada y gobernabilidad en la ciudad de México, México, Edit. Plaza y Valdés, 2001.
341
de cada localidad, barrio, colonia y delegación política, son cada vez más urgentes y apremiantes.
Por tener un gobierno de democracia representativa (vía partidos políticos), hoy las decisiones de
mayor envergadura deben ser tomadas por la Asamblea legislativa. Sin embargo, la participación
ciudadana se disemina en todo el proceso burocrático que deben seguir los planes de desarrollo de
cada delegación, porque ese largo andar inicia en la delegación política y termina con la votación
para su aprobación en el pleno del Congreso local. Esto poco ayuda para resolver los problemas
locales que enfrentan en su mayoría los capitalinos.

1. INTRODUCCIÓN: DEFINICIONES SOBRE PARTICIPACIÓN CIU‐
DADANA, POLÍTICAS PÚBLICAS Y GOBIERNO LOCAL

E
s claro que la participación de la ciudadanía no termina en los pro‐
cesos electorales. Existe una tipología de participación de la ciuda‐
danía que no se excluye, sino que puede combinarse entre sí por‐
que frente a la diversidad de sujetos, demandas y formas. Es claro que los
mecanismos de inclusión de la participación ciudadana no son suficientes.
La participación ciudadana contempla una riqueza de expresiones políti‐
cas y sociales que actúan en los gobiernos locales Así, la participación ciu‐
dadana adquiere diversas modalidades, entre las que se pueden distin‐
guir las siguientes:

Participación autónoma: es aquella en la que la ciudadanía participa a
través de algún tipo de asociación no gubernamental y que, por lo tan‐
to, no es organizada ni controlada desde el gobierno.
Participación clientelística: es aquella en la que la autoridad y los individuos
o grupos se relacionan a través de un intercambio de favores o cosas.
Participación incluyente o equitativa: es aquella en la que se promueve la
participación de toda la ciudadanía, independientemente de la perte‐
nencia o identidad partidaria, religiosa o de clase social.
Participación institucionalizada: es aquella que está reglamentada para
que la ciudadanía participe en los procesos decisorios del gobierno lo‐
cal. Esta promovida y garantizada jurídicamente desde el gobierno.
Participación espontánea: es aquella que se da de manera coyuntural,
dispersa y con débil articulación orgánica.
Participación manipulada: es aquella que es promovida dentro o fuera
del aparato gubernamental donde los intereses de los organizadores
no necesariamente corresponden con los intereses de la ciudadanía
movilizada.
Participación organizada: es aquella donde los actores cuentan con for‐
342
UAM – IFE – IET
mas autónomas de representación orgánica de sus intereses.166

En términos generales, podemos decir que la participación ciudadana
es la capacidad que tiene la sociedad de involucrarse en la cosa pública pa‐
ra aumentar su grado de influencia en los centros de decisión y ejecución,
respecto a las materias que son de su interés.
Estratégicamente algunos gobiernos locales han intentado favorecer a
la participación ciudadana con mecanismos de democratización, abriendo
cauces para su organización, contribuyendo así en la toma de decisiones y
en la ejecución de acciones para elevar el bienestar ciudadano. La partici‐
pación ha sido un componente indispensable y una condición sine qua non
dentro de las tácticas de los buenos gobiernos locales y la estructuración
de políticas para el bien común.
Pero, ¿cómo se define una política pública? Una definición mínima in‐
dicaría que las políticas públicas son las acciones de gobierno encami‐
nadas a la resolución de problemas públicos. Son “un cierto tipo de accio‐
nes estatales calculadas, con continuidad en el tiempo, que tienen por ob‐
jetivo el cumplimiento de metas predeterminadas y que implican, por tan‐
to, programación y especialización técnica en grado también variable, se‐
gún la actividad afectada y el sistema estatal de que se trate. Ello es lo
mismo que hablar de intervención del Estado en el funcionamiento so‐
cial”.167 Las políticas públicas resultan de un proceso complejo de nego‐
ciación y toma de decisiones en el cual se definen quiénes entran en la ne‐
gociación y quiénes permanecen fuera; qué demandas atender y privile‐
giar frente a otras; cómo resolver los asuntos públicos; cuáles son los efec‐
tos deseables de una política pública y cómo se definen éstos.
Ahora bien, para los fines de esta propuesta metodológica, designa‐
mos como gobierno local al nivel de gobierno delegacional. Como puede
observarse, la diversidad que caracteriza a las 16 delegaciones políticas
del D.F. plantea distintas dificultades, porque cada una presenta grandes
complejidades. Para tener una idea de los conflictos, es necesario precisar
algunas características que poseen los gobiernos de las delegaciones de la
ciudad capital, que sirven como marco de referencia a este trabajo. Desde
la perspectiva de la forma de gobierno, las características más importantes
son las siguientes:
166. Ziccardi, Alicia y Saltalamacchia, Homero R. Metodología de evaluación del desempeño de los gobier‐
nos locales en ciudades mexicanas. México. IISUNAM. 1997; Centro de Servicios Municipales Heriber‐
to Jara. Participación ciudadana. México. Serie Antologías. 1996.
167 Cfr. Hernández, Rogelio y Varela, Gonzalo. Políticas públicas en América Latina. FLACSO Sede
México. 1987.
343

Cada una de las delegaciones político‐administrativas tiene su territo‐
rio definido dentro de un conjunto urbano más extenso, que constituye
la gran Ciudad de México del D.F., y forman parte de una compleja es‐
tructura institucional gubernamental.
Estos gobiernos delegacionales forman parte del D.F., que es la sede de
los poderes federales y que a su vez forma parte del sistema federal
mexicano con 31 estados más. No obstante, aunque existe un marco
legal para la gestión del territorio distrital que está establecido princi‐
palmente en el artículo 122 y 44 constitucional y a pesar de que el D.F.
en muchas decisiones es tomado como un Estado más de la federación;
propiamente dicho, hasta la fecha no lo es. A ciencia cierta no se sabe
exactamente cuál es su naturaleza jurídica y política. Lo más grave es
que al no tener una Constitución local en sentido estricto, no es catalo‐
gado como un Estado más de la federación o un municipio libre, sólo
es reconocido como la “Ciudad de México”.
El D.F. no puede ser autónomo plenamente porque no cuenta para su
régimen interior de municipios. El jefe de gobierno no es un goberna‐
dor como cualquier otro estado de la República. Las delegaciones polí‐
ticas no son municipios libres y los delegados que las presiden, tampo‐
co son presidentes municipales y por lo mismo no tienen plena liber‐
tad de decisión.
La forma de representación política de los capitalinos esta representa‐
da en la ALDF. Asimismo, existen instancias formales de participación
ciudadana en cada delegación. No obstante, las formas como se proce‐
san las demandas ciudadanas atraviesan los más variados canales que
existen en el ejecutivo local: esto es la parte medular de este trabajo.

2. LA ALTA CENTRALIZACIÓN DE LA
ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DEL D.F.

En la actualidad y a partir de la transición política iniciada en los noventa,
los nuevos actores (legisladores, y ciudadanos) están promoviendo cam‐
bios para hacer más gobernable y habitable la ciudad, y lograr una estruc‐
turación de políticas sociales que den accesibilidad a los servicios públicos
básicos que las delegaciones requieren en cada una de sus colonias.
La alternancia política provocó pugnas entre las administraciones de
las delegaciones con el Ejecutivo local. Los gobiernos delegacionales del
D.F. ahora se han convertido en gobiernos divididos territorialmente, y no
344
UAM – IFE – IET
sólo eso, ahora están enfrentándose a lagunas jurídicas que no pueden
soslayarse si se pretende hacer de esta metrópolis una ciudad gobernable.
El actual marco jurídico debe reestructurarse, porque hoy en día la legis‐
lación que planifica al D.F. ha sido rebasada por la cantidad y la calidad de
las problemáticas expuestas por la ciudadanía en materia de políticas so‐
ciales y públicas. Debido a los bajísimos niveles en la calidad de vida y
aunado a las grandes desigualdades sociales que han agudizado la pobre‐
za, las solicitudes vecinales de cada localidad van en aumento en la gran
mayoría de las colonias altamente marginadas. Este nuevo boom de ges‐
tión ciudadana es un fenómeno dado sobre todo a partir del ascenso al
poder en 1997 de una administración de cuño populista‐liberal, que en
gran medida llegó al poder a partir de movimientos y organizaciones de‐
mandantes de nuevas políticas urbanas y sociales, por ejemplo: vivienda,
educación y prestación y/o cobertura de servicios públicos básicos.
El marco jurídico vigente en la capital del país presenta lagunas; inicia
en la ley escrita, esto es: la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal (EGDF), la Ley Or‐
gánica de la Administración Pública del Distrito Federal y la Ley de Partici‐
pación Ciudadana del Distrito Federal, además de otras leyes reglamenta‐
rias. Pero también las lagunas existen en la aplicabilidad e interpretación
misma de la ley, específicamente las competencias y atribuciones de cada
instancia en materia de política pública para el desarrollo urbano. La estruc‐
tura legal y administrativa del D.F. para la toma de decisiones en materia de
planeación, es una estructura de vértice que desdeña a las bases, en donde
la participación ciudadana en la gestión de políticas públicas, queda restrin‐
gida y asume una actividad meramente delegativa. Veamos porqué.
En primer lugar, y ubicada en la cúpula, las autoridades gubernamen‐
tales locales capitalinas son: I. La ALDF; II. El jefe de gobierno del D.F. y III.
El Tribunal Superior de Justicia del D.F.168 El D.F. no es un Estado más de la
federación y por esa razón no es totalmente autónomo de las decisiones
del presidente de la República y del Congreso de la Unión (cámaras de
diputados y senadores) lo cual significa que en sentido estricto, la ALDF
no es todavía un auténtico congreso local y el EGDF tampoco es del todo
una constitución local.
La administración pública del D.F. se da en tres ámbitos: es “central, des‐
concentrada y paraestatal, conforme a la Ley Orgánica que expida la ALDF,
la cual distribuirá los negocios del orden administrativo del D.F. La Jefatura
168. EGDF art. 8, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26/07/1994, puesto en vigor a partir
del 27/07/1994 con reformas el 22/11/1996, 4/12/1997 y una aclaración el 11/02/1998.
345
del Gobierno del D.F., las Secretarías, los órganos político‐administrativos de
las demarcaciones territoriales así como las demás dependencias que deter‐
mine la ley, integran la administración pública centralizada”.169
Analizaremos la forma centralizada, la cual se integra por las siguien‐
tes dependencias y en ese orden: Jefatura de Gobierno; Secretarías; Procu‐
raduría General de Justicia del D.F.; Oficialía Mayor; Contraloría General
del D.F. y la Consejería Jurídica y de Servicios Legales.
Para la representación ciudadana en materia de participación, analiza‐
remos las dos primeras. El jefe de gobierno es el titular de la adminis‐
tración pública. A él corresponden originalmente todas las facultades es‐
tablecidas en los ordenamientos jurídicos relativos al D.F. y puede delegar‐
las a los servidores públicos subalternos mediante acuerdos publicados
posteriormente, excepto aquéllas que por disposición jurídica no sean de‐
legables. Él está facultado para crear, mediante reglamento, decreto o
acuerdo, los órganos desconcentrados, institutos, consejos, comisiones,
comités y demás órganos de apoyo al desarrollo de las actividades de la
administración pública.170
Es importante resaltar lo anterior, porque la administración pública capi‐
talina tiene a su cargo los servicios públicos. Según la ley, la prestación de
éstos puede concesionarse, previa declaratoria emitida por el jefe de gobier‐
no, en caso de que así lo requiera el interés general y la naturaleza del servi‐
cio lo permita, a quienes reúnan los requisitos que establezcan las leyes.
La legislación plantea que el jefe de gobierno debe promulgar, publi‐
car y ejecutar las leyes y decretos expedidos por la ALDF. Asimismo, debe
cumplir y ejecutar las leyes y decretos relativos al D.F. expedidos por el
Congreso de la Unión. El jefe de gobierno puede elaborar proyectos de
reglamentos sobre leyes expedidos por el Congreso de la Unión relativas
a la capital, y los debe someter a la consideración del presidente de la Re‐
pública. Los reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el jefe de
gobierno, deberán para su validez y observancia, ser refrendados por los
Secretarios de cada dependencia, y cuando se refieran a materias de dos o
más secretarías, deberán refrendarse por los titulares de las mismas que
conozcan de esas materias conforme a las leyes. El jefe de gobierno puede
auxiliarse en el ejercicio de sus atribuciones que comprenden el estudio,
. Cfr. art. 104 del EGDF.
169
. Cfr: Art. 67 sección II fracción XXVI del EGDF y arts. 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Administra‐
170
ción Pública del D.F., puesta en vigor [por decreto del] 01/01/1999, [el] cuál abrogó la [Ley] del
30/12/1994. El jefe de gobierno puede convocar a reuniones de secretarios y demás servidores públi‐
cos, cuando se tenga que definir o evaluar la política de la administración pública en materias que
sean de la competencia de éstos o de varias dependencias o entidades de la administración pública
capitalina.
346
UAM – IFE – IET
planeación y despacho de los negocios del orden administrativo, por las
diferentes Secretarías.171
Lo anterior significa que la toma de decisiones no es sólo competencia
del jefe de gobierno, porque, de acuerdo con la ley, quedan involucradas
varias instancias en la toma de decisiones: las Secretarías, los poderes legis‐
lativos local y federal y el mismo poder ejecutivo del país. Esto puede con‐
vertirse en un problema al acotar la competencia de cada uno, porque es
imposible reconocer los límites en el poder de decisión de cada instancia.
Según la Ley Orgánica del D.F., en las demarcaciones territoriales en
que se divide la capital, la administración pública central cuenta con ór‐
ganos político administrativos desconcentrados con autonomía funcional
en acciones de gobierno, a los que genéricamente se les denomina Delega‐
ción política. Así lo establece también el EGDF: “Para la expedita y eficien‐
te atención de las necesidades y demandas sociales; una más equitativa y
eficaz prestación de los servicios públicos, sustentada en la rápida toma
de decisiones; el mejor aprovechamiento de los recursos humanos y mate‐
riales; y una adecuada distribución del gasto público, la administración
pública del D.F. contará con órganos administrativos desconcentrados en
cada demarcación territorial, con autonomía funcional en acciones de go‐
bierno, a los que genéricamente se les denominará Delegación del D.F.”.172
Los delegados electos a partir del año 2000, y últimamente en 2003, en for‐
ma universal, libre, secreta y directa en los términos establecidos en la ley,
se auxilian para el despacho de los asuntos de su competencia en un equipo
que inicia con los Directores Generales, Directores de Área, Subdirectores y
Jefes de Unidad Departamental, que establece el Reglamento Interior.
A pesar de que la legislación establece que los delegados deberán rea‐
lizar recorridos periódicos, audiencias públicas y difusión pública de con‐
formidad con lo establecido en el Estatuto de Gobierno y en la Ley de Par‐
ticipación Ciudadana,173 la relación entre el delegado y los vecinos no está
jurídicamente acabada de construir; por ejemplo, en la elaboración de
171. Cfr: arts. 14 y 15 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del D.F., puesta en vigor el
01/01/1999, la cuál abrogó la del 30/12/1994.
172. Cfr. art. 2 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del D.F., puesta en vigor el 01/01/1999, la
cuál abrogó la del 30/12/1994 y art. 104 del EGDF. Para agilizar el despacho de los asuntos de su
competencia, la administración centralizada cuenta con órganos administrativos desconcentrados,
considerando los términos establecidos en el EGDF, los que están jerárquicamente subordinados al
propio Jefe de Gobierno o bien, a la dependencia que éste determine. La administración paraestatal
se compone de los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal mayoritaria y
los fideicomisos públicos.
173. Cfr: Art. 39 fracción LXXV de la Ley Orgánica de la Administración Pública del D.F., puesta en
vigor el 01/01/1999, la cuál abrogó la del 30/12/1994.

347
Programas Parciales de Desarrollo Urbano, que son aquellos programas

que precisamente se encargan de las políticas públicas en donde se planea
la dotación de servicios públicos como el agua, drenaje, regularización del
uso de suelo, vivienda, vialidades etc. En dichos programas delegaciona‐
les, la planeación pública parte de la ciudadanía; estos programas de de‐
sarrollo tienen que ser sometidos a revisión y consideración de la Delega‐
ción Política, instancia que los hace llegar a la SEDUVI, quien los manda
para el conocimiento del jefe de gobierno, por cuyo conducto se someten a
consideración de la ALDF y, finalmente, son los legisladores locales quie‐
nes aprueban o no los programas (véase gráfico 1).

Gráfico 1

Fuente: Elaboración propia, 2004.

Desafortunadamente, los representantes políticos (diputados) a me‐
nudo desconocen los problemas y necesidades de gestión de las regiones
que representan. En el D.F., el diputado local que está sentado en su curul
desconoce en gran medida la problemática de las colonias que representa;
regularmente los asesores son de alguna manera los informantes del legis‐
lador y el enlace con la ciudadanía, quedando ésta sin una relación directa
con el político. Además, es claro que los diputados locales, cuando han
ganado el voto de los ciudadanos, se olvidan de éstos, y así regularmente
quedan nulas las posibilidades de gestión y atención a las demandas ciu‐
dadanas de políticas de bienestar social.
En suma, la participación ciudadana capitalina presenta en esa estruc‐
tura administrativa cupular una situación desventajosa, porque los ciuda‐
348
UAM – IFE – IET
danos están ubicados en la base de la pirámide, lo cual impide que ellos
participen en la toma de decisiones de la cúpula. Esto implica que su par‐
ticipación esta limitada con su delegado y, por ende, su intervención se
acota a la delegación política a que pertenecen; es, digamos, una demo‐
cracia delegativa que en el fondo se traduce en una representación in‐
completa. El sistema de planeación y decisión pública en la ciudad capital,
como vimos en el gráfico, no es de tipo liberal‐democrático; es, más bien,
autocrático, porque finalmente decide la cúpula y no la base.
Aún con el nuevo marco legislativo de la ciudad de México, desde
1998, los ciudadanos todavía no pueden ocupar el rol que les corresponde
en la toma de decisiones. La idea de que el D.F. con un nuevo gobierno es‐
trenara, desde aquel año un marco jurídico a través de la creación del Es‐
tatuto de Gobierno como una Constitución local, y la aparición de nuevas
leyes, significó avances para el desarrollo institucional de las decisiones,
pero no así para el ciudadano común.
Actualmente, en el D.F. es necesario gobernar in situ como lo hacían los
antiguos, ya que los problemas sociales de cada localidad, barrio, colonia
y delegación política, son cada vez más urgentes y apremiantes. Por tener
un gobierno de democracia representativa (vía partidos políticos), hoy las
decisiones de mayor envergadura deben ser tomadas por la ALDF. Sin
embargo, como vimos, la participación ciudadana se disemina en todo el
proceso burocrático que deben seguir los planes de desarrollo de cada de‐
legación, porque ese largo andar inicia en la delegación política y termina
con la votación para su aprobación en el pleno de la ALDF. Esto poco ayu‐
da para resolver los problemas locales de políticas sociales que enfrentan
en su mayoría los capitalinos. Analicemos la siguiente propuesta.

3. PROPUESTA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA PARA UNA NUEVA
REPRESENTACIÓN: LAS COMUNAS VECINALES PRIORITARIAS.

La presente propuesta plantea una estrategia para que a través de la par‐
ticipación ciudadana de los capitalinos se logren avances en la planeación
urbana local en materia de políticas públicas. Esto es, sólo a través del
“empoderamiento” de la misma ciudadanía en las decisiones que los ata‐
ñen, éstos podrán influir en el diseño y la elaboración de sus proyectos
locales a través de la elaboración de programas de desarrollo urbano, y
decidir sobre problemas comunes como el agua, el drenaje, la seguridad
pública, la pavimentación, entre muchos otros.
349
Las nuevas formas de participación ciudadana que se plantean servi‐

rán para hacer transparente, eficaz y eficiente el diseño, la gestión y es‐
tructuración de las políticas públicas a través de una rendición de cuentas
permanente, en donde la función y el uso de los recursos públicos se so‐
metan a escrutinio y vigilancia de la ciudadanía. Con esa intervención so‐
cial, el “ciudadano de a pie” podrá supervisar la función pública en dife‐
rentes momentos de planeación. Así, se podrá construir una nueva ciuda‐
danía más participativa y demandante sin caer en populismos.
Por lo anterior, debido a que es urgente encontrar nuevas formas de
representación y convivencia urbana para lograr una corresponsabili‐
dad,174 en la solución de problemas capitalinos, y porque los conflictos del
D.F. son de diversa índole, la propuesta sugerida es regionalizar los pro‐
blemas, haciendo una nueva planeación delegacional regional, impulsan‐
do en cada una de las demarcaciones políticas nuevos esquemas partici‐
pativos que permitan responder a las necesidades prioritarias de los ciu‐
dadanos, trabajando conjuntamente con el gobierno.
En este sentido, si el D.F. lograra tener gobiernos locales de pequeña
escala o gobiernos delegacionales fuertes a través de una eficiente partici‐
pación ciudadana, muy posiblemente se alcanzaría una mayor gobernabi‐
lidad. Esto tiene viabilidad, porque es desde el ámbito local donde la parti‐
cipación ciudadana tiene mayores posibilidades de ser efectiva: sea el ba‐
rrio, la colonia o el pueblo. Es desde el ámbito vecinal donde los capitalinos
pueden participar directamente para iniciar una auténtica gobernabilidad
democrática que les favorezca en sus condiciones y calidad de vida.
En ese contexto, el problema con los mecanismos e instancias de parti‐
cipación ciudadana actuales (como las consultas públicas y los comités
vecinales), es que los ciudadanos nuevamente vuelven a ser como en an‐
taño, sólo consultores para la planeación y no para la toma de decisiones
de las políticas públicas. Para eficientar la elección racional de la ciudada‐
nía, es necesaria su acción colectiva y su participación con voz y voto en
las decisiones locales, porque a fin de cuentas son ellos mismos los que
enfrentan los conflictos en los servicios públicos. Entonces, se requiere
una reforma legal que incentive la toma de decisiones vecinales en mate‐
174. Retomo el concepto de corresponsabilidad de la 2ª LPCDF que en su articulo 1 fracción II dice: la
“corresponsabilidad es el compromiso compartido de acatar, por parte de la ciudadanía y el gobier‐
no, los resultados de las decisiones mutuamente convenidas; reconociendo y garantizando los dere‐
chos de los ciudadanos a proponer y decidir sobre los asuntos públicos; postulando que la partici‐
pación ciudadana es condición indispensable para un buen gobierno y no sustitución de las respon‐
sabilidades del mismo”.

350
UAM – IFE – IET
ria de planeación social y urbana en el D.F., porque la democracia es un mé‐
todo para solucionar problemas no sólo políticos, sino de la cotidianidad.
Dicha reforma requiere de una organización de tres actores fundamen‐
tales como protagonistas: a) ciudadanía, b) expertos urbanos en políticas
públicas y de otras áreas y, c) gobierno. Para lograrlo, es necesario refor‐
mar el actual marco jurídico, replanteando los comités y creando comunas
vecinales de atención prioritaria. Los comités vecinales actuales, deben
reformarse para que no sigan siendo instancias vecinales anquilosadas
que a nadie representan y sólo funcionan como brazos de partidos políti‐
cos; deben formarse comités ejecutivos dentro de las comunas propuestas.
La explicación es la siguiente.
Históricamente, para Tocqueville las comunas son formas de organi‐
zación social de trascendencia: “La comuna es la única asociación que se
encuentra de tal modo en la naturaleza, que por doquiera que hay hom‐
bres reunidos, se forma por sí misma una comuna. La sociedad comunal
existe en todos los pueblos, cualesquiera que sean sus usos y sus leyes; el
hombre es quien forma los reinos y crea las repúblicas... Un pueblo puede
reunir grandes asambleas políticas, porque en su seno se hallan habitual‐
mente cierto número de hombres en quienes la inteligencia supera en cier‐
to modo al sentido práctico de los negocios. La comuna está compuesta de
elementos modestos que rehúsan a menudo el trabajo del legislador... en
la comuna es donde reside la fuerza de los pueblos libres”.175
El modelo propuesto plantea comunas donde se participe en la pla‐
neación vecinal. Es un método ambicioso que es posible adaptar, poner a
prueba y modificar cuantas veces sea necesario, sin perder la idea original
de lo que han sido históricamente las comunas. No es un manual de ope‐
raciones o procedimientos, ni pretende ser el know how de la participación
vecinal, porque no es algo del todo acabado. No propone comunas como
las que instauró el Partido de la Revolución Democrática en tres delega‐
ciones políticas del D.F. (Álvaro Obregón, Iztapalapa y Miguel Hidalgo);176
puede decirse que la única similitud respecto a esas comunas es que las
que se proponen en este trabajo pueden crear un proyecto novedoso de
política pública para el desarrollo social y urbano. Pareciera que esto sólo es
posible en cualquier otro país de democracia avanzada, empero, en el D.F.
Tocqueville, Alexis de. La democracia en América. México. FCE. 1996. pp. 77‐78.
175.
. Las comunas instauradas por el PRD el 15/04/2000, son similares a las comunas de Francia. De
176
hecho, en su inauguración tuvieron como invitado de honor a Bertrand Schwartz, ideólogo y funda‐
dor de Las Misiones locales francesas.
351
las comunas pueden ser viables porque de alguna manera se parecen a los
cabildos abiertos de algunos municipios del país.177
La propuesta planteada es que en cada una de las delegaciones políti‐
cas del D.F. debe replantearse una nueva organización vecinal de partici‐
pación ciudadana. Las comunas vecinales de atención prioritaria estarían
formadas por la sociedad civil y el gobierno. Atendiendo las demandas de
cada delegación política a través de éstas, los capitalinos podrán iniciar un
proceso democrático a escala en la toma de decisiones inmediatas, lo cual
ayudaría a disminuir algunos de los problemas que aquejan a cada dele‐
gación política, dando así validez a las decisiones de las mayorías.
Los prolegómenos y posibles vericuetos de la propuesta son diversos,
por ejemplo, el problema de sobrepoblación, específicamente la distribu‐
ción poblacional. Viéndolo desde una perspectiva que pueda ser útil, elec‐
toralmente hablando para la delimitación de las circunscripciones o distri‐
tos electorales, si bien pueden servir como referencia criterios históricos,
geográficos, administrativos y de otra índole, la densidad de población
constituye un elemento fundamental para determinarlos.178 Dado que las
circunscripciones del D.F. siempre plantean serios problemas técnicos co‐
mo el del registro y distribución de electores, para la realización de las
comunas planteadas no es factible proponer que se distribuya a la pobla‐
ción bajo un método de elección de representantes, porque en éstos se eli‐
gen candidatos, no decisiones; y, según Sartori, las elecciones “no deter‐
minan la política, las elecciones no resuelven problemas; deciden quién
habrá de resolverlos.”
Además, y quizás lo más importante, el hecho de que se divida a la
población en distritos para que participe en la planeación vecinal supone
la posibilidad por parte de los partidos políticos de caer en prácticas de
gerrymandering.179 Por esa razón, los distritos electorales actuales no servi‐
177. La idea de las “comunas vecinales prioritarias” surgió a partir de la participación del autor en
programas de desarrollo urbano en el D.F., el cual considera la factibilidad de éstas, a partir de hacer
algunos ajustes a la forma de organización del gobierno jurídica y administrativamente, así como de
la misma participación de la ciudadanía.
178. Cfr. Mellado H. Roberto, “Reformas para la integración de la Cámara de Diputados Federal en
1997” en Revista Prisma Legislativo, Órgano informativo del H. Congreso del Estado de Oaxaca, año
1, núm. 2, abril de 1997, pp. 28‐29.
179. Cuando en la delimitación de los distritos y las circunscripciones electorales prevalecen motiva‐
ciones políticas de naturaleza partidista, los especialistas hablan de gerrymandering, término que
hace referencia al arreglo intencional, y no accidental, para modificar la geografía electoral, como lo
hizo en 1842 un gobernador del Estado de Massachussets apellidado Gerry que para favorecer sus
aspiraciones políticas, llegó a constituir en la ciudad de Boston un distrito a su medida, con forma
parecida a una salamandra (salamander en inglés). Cfr. Cotteret, Jean Marie y Emeri, Claude, Los sis‐
temas electorales, Barcelona, Oikos‐Tau Ediciones, 1973.
352
UAM – IFE – IET
rían para hacer funcionar dichas comunas. En el mismo sentido, el D.F.
tampoco debe dividirse en áreas vecinales como siempre, porque nueva‐
mente volveríamos a representaciones que a nadie representan, última‐
mente lo vemos con los comités vecinales y regularmente con los repre‐
sentantes políticos tradicionales; diputados y senadores, que a menudo
desconocen los problemas y necesidades sociales de los distritos que re‐
presentan como ya decíamos anteriormente.
En ese contexto de representación en términos poblacionales, para lo‐
grar una mayor participación y gestión política de las demandas ciudada‐
nas y, sobre todo, para que los legisladores locales y federales puedan
participar eficazmente, los distritos para las elecciones locales de la ciu‐
dad de México “deberían ser los mismos que los federales, rediseñados en
1996 para hacerlos más equivalentes en términos poblacionales y para que
la división política fuera lo más cercana a la división administrativa de las
delegaciones. Al tener 30 distritos de mayoría, los restantes 36 serían de
representación proporcional para dar mayor juego a las distintas fuerzas
políticas que, tal como señala el Estatuto de Gobierno, tendrían que acre‐
ditar candidatos en todos los distritos uninominales del D.F. para poder
acceder a los escaños de representación proporcional”.180
No obstante, la propuesta aquí planteada no es de distribución de po‐
der y escaños. La propuesta para estructurar las comunas vecinales es
que, debido a lo complejo de los distritos electorales, éstas deben crearse
bajo los métodos de planeación de los polígonos de actuación,181 esto es,
que dichos polígonos cambien su nombre por comunas vecinales priorita‐
rias, porque en las megaciudades política y administrativamente la mejor
forma de solucionar un problema es dividiéndolo en partes y por proble‐
máticas, que pueden variar de una delegación a otra o de un grupo de co‐
lonias respecto a otras.
Las comunas de cada delegación deberán diseñarse no sólo por la canti‐
dad de población como se hace electoralmente, sino por las diferentes colo‐
nias que tengan problemas comunes de política social y/o política pública
como inseguridad pública, agua, drenaje, deterioro ambiental, espacio y
equipamiento urbano, ambulantaje, zonas de riesgo de todo tipo, monu‐
180. Cfr. Peschard M, Jacqueline, Derechos sin instituciones. Un código electoral para el D.F., texto presen‐
tado en el Foro Público del Grupo de Trabajo sobre el Código Electoral de la Mesa para la Reforma
Política del D.F., 01/04/1998.
181. Actualmente, un polígono de actuación es la superficie delimitada del suelo que se determina en
los programas parciales de desarrollo urbano, a solicitud de la administración pública o de los parti‐
culares para llevar a cabo las acciones determinadas en la Ley de Desarrollo Urbano del D.F. Cfr. el
art. XIX. Para lograr las metas, tendría que reformarse en gran medida la legislación vigente.

353
mentos arqueológicos e históricos, usos del suelo, transporte público, viali‐
dad, reciclamiento, sistemas de actuación, delincuencia, infraestructura, ser‐
vicios de salud sociales y educativos, generación de proyectos productivos
locales, etc. Con esto se evitaría la elaboración de diferentes programas; esto
es, el Programa General del D.F., el Programa Operativo Anual y los diferen‐
tes Programas Parciales de Desarrollo, porque todos los trabajos para la rea‐
lización de éstos podrían ser conjuntados en la planeación general que lleva‐
ran a cabo los funcionarios públicos, asesores externos y ciudadanía en cada
una de las comunas.
En suma, cada delegación quedaría dividida en un determinado número
de comunas; esto es, una delegación podría llegar a tener una, cinco, nueve
o diez, etc., dependiendo de sus problemáticas a atender. También existe la
posibilidad de que trabajen en conjunto comunas de diferentes delegaciones
[con] problemas comunes, aunque seguramente esto sólo sería factible en
delegaciones con una misma filiación política.
Un segundo gran problema es el hecho de plantear que los mismos ve‐
cinos del D.F. planifiquen su comunidad y voten a favor o en contra de sus
propias decisiones en esas comunas; esto pareciera ser una propuesta para
un gobierno horizontal y oclocrático, como una especie de “mandato impe‐
rativo vecinal”. Recordemos que en la antigua Grecia el pueblo estaba
formado por los polloí o todos; los pleíones o los muchos y, por último, la óch‐
los, que era la mayoría o la multitud, pero en sentido degenerado. Por esa
razón, la oclocracia era un gobierno dirigido por la óchlos, o sea el populacho
o la multitud; era el estado de cosas en que la autoridad suprema descansa‐
ba en la masa del pueblo, y la organización gubernativa estaba controlada
por ella, entendiéndose por populacho las gentes del común y excluyendo a
todos los individuos distinguidos por su rango, ministerio, educación o pro‐
fesión. En teoría, esto se consideraba como una aproximación a la democra‐
cia, pero en la práctica [fue] una especie de chusmocracia.182
En un sistema democrático, la oclocracia no es benéfica, y no lo sería en
el D.F., porque las masas políticas no necesariamente opinan y deciden con
conocimiento de causa. Para no arribar a un gobierno de oclocracia capita‐
lino, al diseñar las comunas desde el inicio se deberá formar un grupo de
trabajo tripartito como mencionábamos antes, quienes decidirán y planea‐
rán todo el proceso. En primer lugar o como primer grupo, en cada delega‐
ción política el jefe delegacional deberá formar un Equipo Asesor de Go‐
182. Sartori, Giovanni, Teoría de la democracia 1. El debate contemporáneo, México, Alianza Editorial,
1997, p. 28; y Pratt F. Henry (editor), Diccionario de sociología, México, FCE, 1975, 6a. edición, p. 211.

354
UAM – IFE – IET
bierno (en adelante EAG), que deberá incluir a los diferentes niveles de de‐
cisión, desde las jefaturas de las unidades departamentales, pasando por
las subdirecciones y coordinaciones llegando hasta cada una de las subde‐
legaciones. Esto es para que aumente la eficiencia y eficacia de los orga‐
nismos e instituciones encargadas de llevar a cabo la ejecución y opera‐
ción de las políticas públicas. Al interior de cada delegación se deberán
planear las estrategias y la viabilidad de las propuestas sugeridas con la
asesoría de sus funcionarios. En el primer nivel de planeación delegacio‐
nal (el más bajo), estas acciones deberán planificarse a través de las Jefatu‐
ras de las Unidades Departamentales por ejemplo: la de Licencias de Usos
de Suelo, la Jefatura de Análisis de la Propiedad, la de Licencias de Cons‐
trucción y de Regularización y Tenencia de la Tierra, etc. En un segundo
nivel de planeación, dichas acciones se llevarán a cabo a través de las
subdirecciones delegacionales como las de Gobierno, la Jurídica, la de Re‐
gularización Territorial, la de Licencias de Uso de Suelo, etc. En un tercer
nivel de planeación deberán entrar en funciones las subdelegaciones de la
propia delegación, según la problemática que deba resolverse. Por ejem‐
plo, la instrumentación jurídica de cada una de las acciones se planeará
con la subdelegación de Jurídico y Gobierno; los programas colectivos de
apoyo a la comunidad y generación de empleo o fortalecimiento de las
actividades económicas en las zonas más marginadas, deberán encauzarse
hacia la subdelegación de Desarrollo Social, etc. En dichas instancias, y en
este nivel de decisión, se deberán acordar —en caso de existir— los con‐
venios con los organismos sociales y empresariales. Una vez que las dife‐
rentes instancias delegacionales han aprobado la viabilidad de las accio‐
nes, las someterán a consideración del jefe delegacional.
En segundo lugar o como segundo grupo, paralelamente a la formación
del EAG, deberá formarse un Equipo Asesor Externo (en adelante EAE),
integrado por profesionistas de las universidades públicas o privadas,
despachos públicos y privados, etc. El EAE estudiará, desde el punto de
vista científico (no político), todas las problemáticas que aquejan a la ciu‐
dadanía del polígono en estudio. Estos consultores externos deberán estu‐
diar los problemas desde diferentes disciplinas, por eso deberá ser un
grupo multi e interdisciplinario para que sus propuestas estén planteadas
correctamente y de acuerdo con la ley.
En tercer lugar o como tercer grupo, estará representado por toda la so‐
ciedad civil, esto es, sólo los vecinos de la(s) delegación(es), los cuales de‐
berán organizarse individual o colectivamente, por ejemplo, a través de
los organismos de la sociedad civil (OSC).
355
Una vez formado ese equipo de tres instancias, el EAG y el EAE debe‐

rán trabajar conjuntamente para decidir y diseñar las comunas que debe‐
rán atenderse, tomando en cuenta las prioridades de cada zona de la de‐
legación. Ya diseñadas éstas, el jefe delegacional promoverá una consulta
popular que se llevará a cabo con talleres de participación ciudadana, los
cuales deberán ser auténticos espacios de reflexión, análisis y discusión de
propuestas, orientaciones políticas y administrativas sobre asuntos y te‐
mas de preocupación delegacional, y funcionarían como en la antigua
Grecia, a manera de parlamentos ciudadanos delegacionales o como en la ac‐
tualidad los cabildos abiertos, ya que los vecinos de cada delegación co‐
nocen más íntegramente que sus legisladores los problemas que aquejan a
la comunidad. En dichos talleres, tanto el EAG como el EAE podrán cono‐
cer las principales demandas vecinales del tercer grupo que es la ciuda‐
danía de la comuna; vecinos y autoridades deberán ser corresponsables
de todos los trabajos.183
Si bien es cierto que comúnmente las Consultas populares evidencian
los conflictos entre grupos vecinales, éstas también dan radiografías de las
condiciones de las localidades. Por esa razón, con el desarrollo y transcur‐
so de la Consulta a través de los talleres, los mismos vecinos en conjunto
con el EAG y el EAE formarán un Comité Ejecutivo Asesor (CEA) para cada
una de las comunas.184 Esa labor se facilita cuando los mismos ciudadanos
nombran a sus representantes que se caracterizan por ser líderes naturales
e informantes clave de cada región. Además, debido a que regularmente
existen organismos civiles interesados en los problemas de la comunidad,
éstos podrán también nombrar representantes que participen a nombre de
la asociación. No obstante, cualquier ciudadano podrá ser miembro del
Comité, pertenezca o no a alguna OSC. Una vez instalado el Comité for‐
mado por la sociedad civil, EAG y EAE, las tres entidades iniciarán discusiones
de trabajo para conocer los problemas de cada comuna y determinar qué
programas, planes o proyectos deberán llevarse a cabo.185
El CEA será el órgano encargado de revisar, analizar y reflexionar so‐
bre los avances en la comuna; podrá sugerir modificaciones y soluciones;
será responsable de articular y coordinar los esfuerzos de la sociedad en
183. En la etapa de la consulta, los científicos sociales deberán hacer relevamientos de campo, levan‐
tamientos de encuestas y sondeos de opinión para tener una radiografía de cada comuna.
184. El CEA sustituiría a los Comités Vecinales actuales que fueron diseñados con una perspectiva
electoral.
185. Las actividades del EAG, deberán estar en correspondencia con las diferentes Secretarías de Es‐
tado involucradas. Las decisiones y propuestas deberán ser consideradas en todos y cada uno de los
niveles de gobierno hasta que sean puestas a consideración en el pleno de la ALDF.

356
UAM – IFE – IET
torno al programa, así como de promover y fomentar la participación de
otras instancias. Los Comités no tendrán dueño, serán instancias impulso‐
ras de ideas, de formas diferentes de hacer política pública, porque se
buscará incorporar a la población en los programas de desarrollo social.
Los trabajos del Comité no serán unilaterales, porque las resoluciones
que emanen de sus discusiones deberán ser avaladas por los mismos ve‐
cinos. De esta manera, con la participación de los ciudadanos, el gobierno
no podrá tomar decisiones unilaterales, los programas o políticas a seguir
deberán ser consensuados entre ambos para que las decisiones sean por
mayoría. Debido a que los tiempos de gobierno son muy breves, sólo se
realizaría una sola consulta pública en cada administración: no podrían
realizarse más de una vez el procedimiento, sólo en caso de no aproba‐
ción, de inmediato se modificarían las propuestas y se rectificaría. La con‐
sulta pública no deberá traslaparse con los tiempos normales de elección pa‐
ra renovar al Congreso local o federal. Así, con las consultas populares se
respetarían las opiniones de las minorías, y con la planeación de las comu‐
nas vecinales se avalarían las decisiones de la mayoría.
La totalidad de actividades realizadas (planeación, avances, ejecución)
deberán ser informadas por las autoridades a los vecinos a través de todos
los medios de comunicación posibles, ya sean escritos o electrónicos (ra‐
dio, televisión, Internet, prensa, etc.). Los resultados de las decisiones de‐
berán ser publicados en cada delegación y deberán ser supervisadas y
avaladas por la vecinos. Con base en los resultados, se iniciarán los trabajos
delegacionales: ésta deberá ser la agenda política del delegado, quién debe‐
rá iniciar sus actividades desde el primer mes que tome posesión de su car‐
go, ya que los tiempos de gobierno en términos operativos son muy breves.
Quizás lo más importante de las comunas vecinales en la planeación
local, es que con dicho método:

1. Independientemente del jefe delegacional electo ‐filiación política‐,
éste no podrá privilegiar sólo a algunos de sus grupos y lideres políti‐
cos, porque el delegado estará obligado a responder a todos los veci‐
nos de la delegación.
2. Es posible lograr una mayor representación vecinal para los ciudada‐
nos de cada una de las delegaciones, [y] sería un primer intento para
democratizar gobiernos delegacionales a pequeña escala; sólo así po‐
dría democratizarse la capital para llegar a un gobierno de gran esca‐
la. Puede ser un ejercicio para que los capitalinos se acostumbren a
tomar decisiones para toda la ciudad desde un plano vecinal y poste‐
riormente, aprendan a tomar decisiones generales para toda la capital;
357
entonces, y sólo entonces, el D.F. empezará a encontrar el camino hacia
una transición democrática ciudadana.

Para lograr el bienestar y el desarrollo que los capitalinos necesitan, se re‐
quiere que el control de los poderes, los recursos y las facultades del go‐
bierno estén resguardados y repartidos en la ciudadanía y su organiza‐
ción, articuladas éstas con las diferentes instancias de gobierno. Por ello,
la participación en la conducción y control de las políticas públicas es algo
más que un asunto coyuntural. La participación ciudadana es un aspecto
fundamental para la democratización y desarrollo de la ciudad capital de
nuestro país.

358
UAM – IFE – IET

PARTICIPACIÓN CIUDADANA,
DEMOCRACIA Y GOBIERNO MUNICIPAL
A propósito del proyecto de
Ley de Participación Ciudadana del Estado de Tlaxcala

Miguel González Madrid
Docente e investigador de la Universidad Autónoma Metropolitana (con licencia)
Consejero Electoral del Consejo General del Instituto Electoral de Tlaxcala para el periodo 2003‐2006.

RESUMEN

Una cuestión que no ha sido resuelta satisfactoriamente por los teóricos de la democracia (menos por
los profesionales de la política) es la de los tiempos que requiere la participación social y ciudadana
para que ésta sea eficaz y cualitativamente superior a cualquier forma de aparición legitimadora de la
autoridad y las instituciones. Pero, además, la cuestión de los tiempos está aparejada con la cuestión
de las formas apropiadas de participación, según la diversidad de comunidades políticas y sociales, lo
cual conlleva a pensar en la necesidad de construir sociedades que garanticen a los ciudadanos ser
actores y agentes, es decir, partícipes de los asuntos públicos y sujetos creadores.
Antes que someter al ciudadano a formas e instrumentos condensados en una ley de partici‐
pación, con el pretexto de dar cauce a opiniones que pueden justificar decisiones predefinidas de
la autoridad, ésta debe garantizar una serie de derechos fundamentales, porque de lo que se trata
no es de proteger a la autoridad, sino de que ésta cumpla su cometido y no contravenga los prin‐
cipios constitucionales y la ley; y una manera de lograr que esto así sea, es extendiendo el campo
de la política o reconocer su amplitud social, de modo que la política ya no se practique sólo en la
casa del rey, en el zócalo de la capital de la nación o en el territorio de una unas cuantas cuadras
en donde viven o suelen concurrir los profesionales de la política.
Este artículo plantea justamente el problema de cómo la participación ciudadana se articula
con los tiempos y las formas apropiados para enfrentar problemas públicos conforme a una pla‐
neación del desarrollo social de largo plazo y a una gran variedad de instrumentos que pueden
facilitar la concurrencia ciudadana en comunidades en donde todavía es posible la deliberación
cara a cara. Del planteamiento se desprenden, finalmente, algunas sugerencias‐guías para evitar
que cualquier dispositivo legal relativo a la participación ciudadana sea reducido a una apología
de los instrumentos de la democracia semidirecta, vale decir el plebiscito y el referéndum, fre‐
cuentemente distanciados de las formas directas en cuyo corazón se encuentra la deliberación
cara a cara y la toma de decisiones in situ.
359

1. INTRODUCCIÓN
C
uando se trata la cuestión que concierne a la normatividad de la
participación ciudadana y a su utilidad práctica, uno no puede de‐
jar de preguntarse acerca de los propósitos del legislador o de
quienes promueven la creación de leyes, porque ¿qué es lo que se busca
con una ley de participación ciudadana? Hay algunas respuestas: (a) me‐
jorar el funcionamiento de la democracia representativa, (b) instrumentar
mecanismos de legitimación de los gobiernos, (c) cumplir solamente con
una agenda legislativa, (d) facultar a los ciudadanos para tomar parte en
las decisiones públicas. La elección de la respuesta depende no sólo de
una consulta de las buenas intenciones que se pueden encontrar en las
exposiciones de motivos de las iniciativas, de los debates parlamentarios o
de los proyectos de ley de participación ciudadana, sino, ante todo, de
una lectura de la realidad política y social que concierne a los ciudadanos
a los que está dirigida la ley, que incluye su identidad cultural y sus obje‐
tivos de largo plazo.
A propósito del proyecto de Ley de Participación Ciudadana, de cuya
discusión inicial pública se encargó la Comisión de Participación Ciuda‐
dana de la LVII Legislatura del Congreso del Estado de Tlaxcala, desde
mediados de 2002, uno encuentra motivos suficientes para preguntarse
dos cosas: en primer lugar, acerca del sentido de una ley de ese tipo en el
marco del funcionamiento de la democracia representativa, que domina el
conjunto de las relaciones políticas, a pesar de las dificultades que en‐
cuentra cotidianamente la operación de sus principios y reglas; en segun‐
do lugar, acerca de la preferencia por los instrumentos de democracia se‐
midirecta (el referéndum y el plebiscito, por ejemplo) en contraste con las
formas de democracia directa (las consultas públicas cara a cara o las
asambleas comunitarias y vecinales).
Este trabajo, que toma como referencia analítica tanto el proyecto de
Ley citado y la discusión en torno a las ventajas y limitaciones de los ins‐
trumentos de consulta ciudadana semidirecta, trata de llamar la atención
acerca del sintomático desplazamiento a segundo término de las formas
de democracia directa, lo cual puede obedecer a que en la concepción li‐
beral dominante las comunidades políticas están pensadas sobre el su‐
puesto de que, con el fenómeno de las grandes concentraciones de pobla‐
ción, es imposible proceder a la constitución de la voluntad popular en
deliberaciones cara a cara.
360
UAM – IFE – IET
La democracia directa que se practicaba en el Ágora, en la antigua Ate‐
nas, por ejemplo, suponía pequeñas concentraciones de población, literal‐
mente formadas por grupos de familias, tribus, pueblos con una identidad
cultural compacta, estable y étnicamente arraigada, aunque con una marca‐
da diferenciación social y económica entre los ciudadanos, que influyó en el
modo real de tomar decisiones. El supuesto señalado sigue vigente, de eso
no cabe la menor duda, pero no totalmente. En un Estado como es Tlaxcala,
erigido en un entramado de pequeños pueblos‐comunidades, con una red
de concentraciones de población que distingue todavía orígenes históricos y
una tradición de asambleas de barrios, de vecinos y de comunidades, en
donde, además, no por casualidad continúa la elección de alrededor de cien
presidentes de Comunidad por el sistema de usos y costumbres, principal‐
mente a través de asambleas comunitarias, la voluntad colectiva puede ser
desarrollada por medios directos de participación.
Aun así, en algunos casos, la mediación de la democracia semidirecta
suele aparecer como mecanismo de prevención del conflicto que puede
generarse a causa de la confrontación de opiniones y preferencias de las
personas, cuando éstas no son manifestadas adecuadamente o se expre‐
san en ambientes inhóspitos; en esas condiciones, y para subsistir, la demo‐
cracia directa requiere de vez en cuando dos cosas, básicamente: (a) utilizar
instrumentos que impidan la revelación del sentido de las decisiones públi‐
cas de las personas (por ejemplo, urnas), más no de la colectividad; (b) con‐
vertir a las asambleas públicas en reuniones puramente informativas, no de‐
liberativas, de encuentro casi silencioso para el ejercicio electivo.
Se tiene la impresión de que, por cierto, los instrumentos de democra‐
cia semidirecta pueden desalentar ⎯antes que complementar⎯ a la de‐
mocracia directa, si ésta no encuentra mejores condiciones para desarro‐
llarse o es eclipsada por el protagonismo de la autoridad municipal en
turno y los cuerpos auxiliares de ésta. Además, en el caso mexicano, una
concepción del Ayuntamiento que olvida el carácter semicolegiado que
éste tiene y, por tanto, privilegia el papel del Presidente Municipal, tiende
a crear un ambiente de distanciamiento con respecto a los ciudadanos,
que luego se quiere remediar, paradójicamente, con la aplicación de con‐
sultas mediante encuestas de opinión, referéndums o plebiscitos. Con este
último punto me parece conveniente comenzar a insistir en que, local y
municipalmente, la necesidad de incorporar instrumentos de democracia
semidirecta hunde sus raíces en la preocupación sobre el abandono pro‐
gresivo de la democracia directa, al parejo de la adopción de formas de
democracia representativa que ponen el acento en la consulta periódica u
ocasional a la voluntad popular a través de urnas.
361

2. CRÍTICA A LA CONCEPCIÓN TRADICIONAL
DE GOBIERNO MUNICIPAL
La reforma al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Uni‐
dos Mexicanos (CPEUM), a partir de 2000, trató de producir, entre otras co‐
sas, una concepción del Ayuntamiento adecuada a la realidad y a la no‐
ción general que concierne a cualquier órgano de composición plural y
equilibrada. Sin embargo, sigue pendiente la construcción de un gobierno
municipal estrictamente colegiado y vinculado a decisiones ampliamente
colectivas de la ciudadanía, para lo cual las formas democráticas represen‐
tativas deben aplicarse complementariamente. La concepción constitucio‐
nal de gobierno municipal no corresponde aún a una estructura colegiada
de poder en los Ayuntamientos, puesto que sigue habiendo primacía de la
figura del Presidente Municipal, y ello obstruye la manifestación pura de
la voluntad popular de manera habitual.
En el párrafo primero de su fracción I, el artículo 115 plasma la con‐
cepción de gobierno municipal, de todos conocida, por lo menos en la vi‐
da cotidiana: Los Municipios serán gobernados por Ayuntamientos «de elec‐
ción directa» e «integrados por un Presidente Municipal y el número de
regidores y síndicos que la ley determine». Obsérvese que se habla del ór‐
gano de gobierno municipal como uno solo o como la unidad impersonal de
poder municipal, y sin embargo está ausente una concepción rigurosa de
gobierno colegiado. Se equivocan, pues, quienes creen ver en el texto
constitucional una concepción de gobierno colegiado.
Por otra parte, el inciso a) de la fracción IV del artículo 116 de la Cons‐
titución invocada determina que las constituciones locales y las leyes de
los Estados garantizarán que «Las elecciones de los gobernadores de los
Estados, de los miembros de las legislaturas locales y de los integrantes de
los ayuntamientos se realicen mediante sufragio universal, libre, secreto y
directo». Obsérvese también aquí que se hace abstracción de quiénes
componen el Ayuntamiento, y se habla de ellos sólo como «integrantes».
La intención de remitir a estos dos aspectos (la abstracción de la com‐
posición funcional del Ayuntamiento y el carácter unitario y semicolegia‐
do de éste) obedece a dos propósitos: (a) tratar de cuestionar la anacrónica
noción del presidente municipal como figura de mando y autoridad central del
Municipio, en evidente contraste con el carácter permanente y la composi‐
ción diversa del Ayuntamiento como figura de gobierno único del Muni‐
cipio; y (b) ofrecer un diseño alternativo de la figura de Ayuntamiento a partir
362
UAM – IFE – IET
de las aristas heurísticas de su concepción normativa y de la reivindicación demo‐
crática tanto de su fundamento en la voluntad ciudadana como de la lógica de las
sociedades y comunidades abiertas a la participación vecinal y ciudadana en la
construcción cotidiana del orden social y político.
El segundo propósito está ligado, a su vez, con la hipótesis de que los
tiempos largos son los que hacen eficaz una dinámica de encuentro «cara a
cara» entre gobernantes y gobernados en espacios municipales y comunita‐
rios, en contraposición a los tiempos cortos, más bien establecidos para faci‐
litar la movilidad política y la autonomía de la representación política, ba‐
sadas ambas en dinámicas de competencia de grupos y élites políticas.
Debemos entender lo que parece obvio, por lo menos para el caso
mexicano: que el órgano de gobierno municipal es el Ayuntamiento, por lo tan‐
to, no uno u otro de sus integrantes por sí solos. Vale decir que, así, el po‐
der municipal se vuelve propiamente impersonal y permanente. Por otra
parte, en sentido estricto, el Ayuntamiento es un órgano de gobierno de tipo
semicolegiado, puesto que el estatuto de sus integrantes es distinta: no sólo
hay una diferenciación de funciones que deben desempeñar cada uno de los
integrantes, sino que hay una diferenciación de origen que ha creado duran‐
te mucho tiempo la ficción de que quien es Presidente Municipal es la vi‐
va encarnación del poder municipal, en tanto que el Síndico es presentado
como un revisor de los actos y los estados financieros de aquél para evitar
excesos en el ejercicio del poder, una especie de contrapeso. Nada hay de
extraño en esa concepción equívoca, puesto que, en primer lugar y para
mala fortuna, está arraigada en la tradición autoritaria y centralista de
larga herencia, que viene de las estructuras de mando prehispánicas y se
moderniza en la estructura presidencialista, pasando por la figura del
caudillismo y del “jefe político” local; y, en segundo lugar, aunque tal vez
con poca fortuna, de vez en cuando se recuerda que la función histórica
de Síndico fue una invención que se creyó necesaria para proveer a la po‐
blación y al propio Ayuntamiento de un defensor de derechos municipales.
Sin embargo, una lectura alternativa del Ayuntamiento como órgano de go‐
bierno municipal (Artículo 115) y de su integración diversa y abstracta (Artícu‐
lo 116), que, por lo tanto, no pone énfasis en las diferenciaciones funciona‐
les o en la asignación diferenciada de autoridad, permite pensar que, más
allá de la fachada que domina el panorama, hay un contenido con un alto
valor heurístico, que precisamente proviene de una visión democrática de
la composición plural y de un reforzamiento ⎯desde una sociedad civil ac‐
tuante en la esfera pública⎯ del sentido de colegialidad de responsabilidades y
de las decisiones municipales.
363
Es claro que, no obstante ser apenas un órgano semicolegiado, el
Ayuntamiento en México abre nuevas páginas para una lectura más
apropiada de su relevancia como la forma de poder, de autoridad y repre‐
sentación política, institucional por excelencia en el Municipio. Si esta
concepción no puede ser visualizada por los otros órdenes de gobierno
(locales y federales), se corre el riesgo de que, en el mejor de los casos, la
gestión pública que los diversos integrantes del Ayuntamiento pueden
llevar a cabo, sea bloqueada constantemente o convertida en gestión difu‐
sa para evitar que impacte los fondos públicos que fluyen para atender
necesidades y demandas municipales y, sobre todo, para evitar que pro‐
voque la constitución de fondos extraordinarios; pero, en el peor de los
casos, se corre el riesgo de que quien aparenta ser la encarnación única del
poder municipal sea sobreprotegido políticamente, lesionando así dere‐
chos políticos fundamentales de personas y ciudadanos: derechos de expre‐
sión, de asociación, de petición, de información, de participación, etc., inclu‐
so bajo las limitaciones que impone sólo el respeto a derechos de terceros.
Cuando ocurre, por ejemplo, un conflicto entre integrantes del Ayun‐
tamiento, y particularmente entre una parte que intenta mantener su re‐
presentatividad política y combatir las prácticas de corrupción, nepotismo
e impunidad, y el vicio de la discrecionalidad rampante, por un lado, y
quien ejerce la función de Presidente Municipal, por el otro, suele enten‐
derse eso, en la más pobre concepción de las instituciones, como un con‐
flicto que agravia la autoridad municipal, en el mal entendido de que la
autoridad municipal se agota en la figura de Presidente Municipal. En
una perspectiva distinta, se sugiere pensar dicho conflicto como un pro‐
blema de tres dimensiones:

1. Como un problema de falta de confianza mutua entre los integrantes del
Ayuntamiento que, desde luego, vulnera la unidad del poder municipal,
plural y semicolegiado;

2. Como un problema de falta de proporcionalidad en la distribución de la auto‐
ridad municipal, a lo que hay que agregar la falta de una cultura política
que contrarreste el dominio de la concepción presidencialista y centralista
del poder; y

3. Como un problema de diseño de las estructuras de poder municipal, que antaño
fue inducido precisamente por una cultura política parroquial y subordinada
(según la tipología propuesta por Gabriel Almond y Sydney Verba).
364
UAM – IFE – IET

3. RECOMPOSICIÓN DEL PODER MUNICIPAL EN EL TIEMPO LARGO

En todas partes del mundo se ha mostrado que los tiempos cortos de la polí‐
tica sólo son apropiados para salir del paso, para tomar decisiones incre‐
mentales, para estimular la movilidad política entre élites, para aparentar
cierta consistencia de la representación política, para crear la apariencia
de un ejercicio permanente de la voluntad popular, incluso para cumplir
actos protocolarios. Por el contrario, los tiempos largos de la política son
apropiados para hacer permanente y cotidiana la voluntad popular, para
tomar «decisiones que vayan a las raíces» y para compensar las limitacio‐
nes de la temporalidad de la representación política con prácticas de deli‐
beración y participación directa, así como para pasar de la movilidad polí‐
tica (que impone una sola medida y una serie de pausas al ejercicio de la
voluntad popular) a la movilización política y social.
Para empezar, la recomposición del poder municipal debe ser califica‐
da como un proceso de transición; aunque los tiempos de las transiciones
de un estadio que se supone obsoleto a otro que se supone prometedor,
jamás han sido cortos. Pero, además, tal recomposición requiere de perio‐
dos más largos para que la refundamentación del poder, en el campo de
una voluntad popular actuante y cotidiana, pueda ser eficaz y fortalecida.
Como bien dice el filósofo del derecho Antonio Carlos Wolkmer, «el po‐
der local [municipal o comunitario] se proyecta como espacio privilegia‐
do, por cuanto moviliza de forma concreta la relación más directa entre
Estado y sociedad, favoreciendo la radicalización de un proceso comuni‐
tario participativo y definiendo nuevos mecanismos de ejercicio democrá‐
tico y acceso a la justicia» (Wolkmer, 2002: 141).
Los tiempos largos de la política municipal, a pesar de su radicalidad
y profundidad, deben hallar una dimensión para concretarse, para dejar
de ser utopía o un mero cálculo ético‐racional de las vinculaciones entre
gobernantes y gobernados. De hecho, de lo que se trata es de que este bi‐
nomio reduzca la tensión que regularmente lo caracteriza, sea por el fre‐
cuente distanciamiento de intereses, por la falta de liderazgo en la con‐
ducción municipal o porque el procedimiento normativo está reservado a
un poder formal que se concentra en personajes clave que, a su vez, se
consideran fieles guardianes de la ley y el orden, por encima del mundo
común y corriente.
Una estrategia de «derecho alternativo» cabe perfectamente en esa
concepción de tiempos largos de la política y en la de creación cotidiana y
365
permanente del poder público, más que en la limitada concepción liberal
de «proximidad del poder al ciudadano». Con respecto a esto, Wolkmer
sugiere lo siguiente:

Igual que admitir una multiplicidad de sentidos y toda una gama de dis‐
locamientos diversos, la dimensión de “lo alternativo” en la inserción del
“fenómeno jurídico” traduce una variante de justicia distinta de la que fue
instituida como obligatoria y burocratizada, o sea, otro procedimiento
normativo no convencional, distinguiéndose del formalmente impuesto
por el poder oficial del Estado (Wolkmer, 2002: 144).

Complementariamente, dice Wolkmer, «el derecho alternativo presen‐
ta la particularidad de manifestaciones que van de los cambios formales
del “positivismo de combate” o de “uso alternativo del derecho” hasta las
prácticas más informales del “derecho comunitario paralelo”, de “derecho
insurgente” o de “derecho encontrado en la calle”. El “positivismo de
combate” especialmente se encuentra ubicado entre los «operadores jurí‐
dicos para hacer valer las conquistas legales ocultadas por el propio apa‐
rato oficial del Estado; el “uso alternativo del derecho” generalmente se
expresa en interpretaciones que hacen jueces progresistas en los tribuna‐
les; y, en tanto, el “derecho insurgente” se manifiesta como «un derecho
paralelo, vivo y comunitario que emerge permanentemente de los inter‐
eses y las necesidades de la sociedad» (Wolkmer, 2002: 145).
La otra estrategia que encaja bien en la concepción que se plantea, es la
de extensión y flexibilización del periodo de gobierno municipal, lo que vale,
ciertamente, por lo menos para el ámbito municipal y comunitario. Antes
de describir algunos de los elementos que estructuran esta estrategia,
conviene decir que, para efectos de la búsqueda racional y ética de accio‐
nes alternativas a los problemas colectivos que se mueven en el largo pla‐
zo, las sociedades no pueden estar supeditadas a gobiernos que con fre‐
cuencia, y en el corto plazo, cambian no sólo los escenarios de concerta‐
ción social y política, sino las propias políticas creadas ex profeso una y
otra vez. Estas actitudes veleidosas de muchos gobernantes terminan por
vaciar la capacidad de las sociedades para crear políticas públicas consis‐
tentes y eficaces; debilitan su creatividad y la conducen en medio del au‐
toengaño. Cabe decir que, en una dinámica perversa, los problemas reales
se mantienen y acumulan en el largo plazo, mientras que las soluciones
son reinventadas en el corto plazo, sin que tengan campos concretos para
su instrumentación e implementación; de modo que, por ejemplo, en la
identificación de los responsables de una gran variedad de problemas pú‐
366
UAM – IFE – IET
blicos, con frecuencia se remite a los gobernantes del pasado inmediato.
Gobiernos de tres años, entonces, tal vez no sean los más recomendables
en esta perspectiva. La lógica de sociedades participativas y abiertas re‐
quiere de tiempos largos; es decir, requieren de una dinámica que evite
las interrupciones sin sentido o los cambios bruscos, tanto en los procesos
de políticas y de participación comunitaria como en los procesos de reno‐
vación de los representantes‐guía.
En un contraejemplo, con una estrategia de tiempos cortos de la políti‐
ca se antojaría recomendar un mecanismo de reelección en cargos públi‐
cos para garantizar márgenes mínimos de viabilidad a los compromisos
entre gobernantes y gobernados, incluso si se toma en cuenta que el factor
de escasez de recursos económicos se asocia fuertemente en la actualidad
con un umbral de alta incertidumbre para captar los ingresos correspon‐
dientes en los plazos oportunos. El ajuste clásico de tiempos para garanti‐
zar compromisos de ese tipo ⎯pero no sólo éstos⎯ está ilustrado por el
caso de algunos países en donde está institucionalizada la reelección: los
Estados Unidos de América, la mayoría de los países sudamericanos, etc.
Desde luego, las reelecciones en cortos plazos y consecutivos, o mediando
un solo periodo inmediato, se registran en países con periodo de gobierno
nacional de cuatro o cinco años (Cfr. Instituto Internacional de la Gober‐
nabilidad de Catalunya, Indicadores y datos básicos de desarrollo institucional
en América Latina, http://www.iigov.org/).
Por cierto, en el contraejemplo es común observar cómo los candidatos
que aspiran a sustituir a los gobernantes salientes recurren al expediente
de la culpabilidad, incapacidad o negligencia de éstos para atender y re‐
solver los diversos problemas públicos. En ese ritual en que se han con‐
vertido muchas campañas políticas, los adoradores de soluciones maravi‐
llosas suelen colocar en la piedra de los sacrificios a los gobernantes en
turno, si no es que a los de más atrás. Los tiempos cortos de la política,
como se observa, sirven también para ejercitar la autojustificación de pro‐
bables capacidades limitadas o de temores profundos a no hacer las cosas
mejor que los antecesores, y, por ende, sirve también para reencauzar al
pueblo por la vía del autoengaño periódico, como si la memoria histórica
no existiere.
Debe reconocerse, de cualquier modo, que por sí misma la estrategia de
la extensión y flexibilización del periodo de gobierno municipal, en la con‐
cepción de los tiempos largos de la política, no podría ser suficiente para re‐
componer el modelo de articulación gobierno/sociedad. Para ser honestos,
ningún gobierno podría garantizar su éxito por el solo hecho de actuar en
un periodo más extenso. Pero buena parte de la clave del éxito no estaría
367
fincada sólo en la extensión de dicho periodo, sino en su aprovechamiento
flexible y en la introducción de mecanismos que puedan hacer posible la
rectificación oportuna de responsabilidades. Veamos que significa esto.

4. USO FLEXIBLE DE LOS TIEMPOS LARGOS

Si un gobierno perdura en unas mismas manos, durante un largo tiempo,
puede adquirir tintes dictatoriales. Todo depende de qué tan largo sea el
periodo de gobierno. Se considera aquí que un periodo de seis o siete años,
que se adopta en algunas sociedades democráticas, no entraría en la catego‐
ría de periodos dictatoriales. Sin embargo, en una cultura de tiempos cortos,
en los que incluso la gente espera resultados inmediatos, porque los pro‐
blemas públicos se han enredado tanto tiempo que se vuelven insoporta‐
bles, es recomendable una rotación de la asunción de responsabilidades; por
ejemplo, que para un periodo de seis años, en lugar de uno de tres, se adop‐
te un mecanismo de rotación de cargos en dos etapas. No sólo importa que
los tiempos largos sean los idóneos para facilitar una rearticulación de los
gobiernos y las sociedades por la vía de la participación y la deliberación
masiva y directa, sino que se debe introducir un mecanismo de cambio de
personajes, pero sin que la película tenga un fin abrupto.
La idea de rotación de cargos es excelente para satisfacer la condición
de reconducción de los destinos municipales o comunitarios, como una
forma de descompresión social y de atenuante de los cuestionamientos
unidireccionales; dicho mecanismo sirve, si se pudiera decir así, para ge‐
nerar proyectos plurales, fortalecer compromisos institucionales, evaluar
logros colectivos, desarrollar un sentido autocrítico y redireccionar la
búsqueda recíproca de metas. Ello requiere necesariamente de la agrega‐
ción de un elemento que permita reequilibrar la correlación de fuerzas y
facilitar la gobernabilidad. ¿De qué modo la rotación de cargos sería más
eficiente, eficaz y aceptable? En primer lugar, tal vez no sea recomendable
para los gobiernos municipales y comunitarios un tipo de rotación de más
de dos tiempos, en un periodo, por ejemplo, de seis años. En segundo lu‐
gar, dicha rotación debe acompañarse de un mecanismo de acuerdo previo,
incluso anticipado en las reglas escritas de juego, que señale que, si la go‐
bernabilidad y la estabilidad política es un asunto de todos, y no sólo de
quien obtiene mayoría en las votaciones, entonces debe otorgarse a las
fuerzas electoralmente minoritarias el derecho a compartir el ejercicio de go‐
bierno. De modo que la conducción del gobierno municipal y comunitario
puede hacerse con dos motores en tiempos alternativos.
368
UAM – IFE – IET
Uno de los problemas que con frecuencia enfrentan los altos mandos
de los gobiernos municipales, es la falta de equilibrios y de consensos en
los órganos colegiados y en las administraciones, a veces mucho más gra‐
ve que hacia fuera. Con un mecanismo de rotación que implique la incor‐
poración de la minoría más próxima al ejercicio de gobierno, sobre la base
del acuerdo previo, es posible lograr la recomposición de los equilibrios y
los consensos. La cuestión, sin embargo, debe precisarse: En primer lugar,
no se trata de incorporar a cualquier «minoría próxima», sino a aquella
que realmente se ha manifestado desde las urnas como una fuerza alta‐
mente competitiva y como una alternativa para la representación política; pe‐
ro, en segundo lugar, no se trata de vaciar la estructura de mandos y de
ponerla a disposición de otros agentes, sino de recomponer su integra‐
ción, lo que significa que los contrapesos son «girados» en la balanza de
poder y que un afianzamiento de los compromisos puede ser altamente
posible. ¿No, de un modo similar, funcionaba la democracia antigua grie‐
ga? Sólo que ahí la rotación de cargos era intensa y masiva, incluso cada
día, y había una multiplicidad de contrapesos. Independientemente de los
factores que provocaron el colapso de ese tipo de democracia antigua, de‐
ben subrayarse las ventajas de la rotación de cargos y de la estructura de
gobiernos compartidos para el caso aquí formulado.
La concepción de gobiernos compartidos, en los espacios municipales,
no sólo es distinta a la de gobiernos divididos en su morfología, sino tam‐
bién sustancialmente. Ambas suponen una dinámica de alta competitivi‐
dad política y electoral, pero mientras la de gobiernos divididos gira en
torno al eje de la alternancia exógena, la de gobiernos compartidos gira en
torno al eje de la alternancia endógena. Esto es, la concepción de gobiernos
compartidos supone una alternancia equitativa en el largo tiempo y en el
seno de una misma estructura de poder, lo cual implica de entrada la ventaja
de que, como en el modelo francés de «cohabitación», los lideres de las
principales fuerzas políticas debe establecer esquemas adecuados de con‐
fianza mutua y de compromisos institucionales de largo plazo. El resulta‐
do es que se crean condiciones básicas para la gobernabilidad y la estabi‐
lidad política «desde adentro», las cuales son reforzadas con la estrategia
de democracia participativa y deliberativa directa que la sociedad civil es
capaz de desarrollar particularmente en los ámbitos municipal y comuni‐
tario. Después de todo, no debe olvidarse que la concepción de un «dere‐
cho alternativo» tiene un lugar relevante en los nuevos espacios munici‐
pales y comunitarios, puesto que permite un «acceso democrático a la jus‐
ticia» «desde abajo». En coincidencia con Andrew Arato y Jean Cohen,
Wolkmer ha señalado que, justamente por esto, la sociedad civil debe ser
369
vista «también activamente» y, por lo tanto, «como el contexto y el producto
de actores colectivos que se autoconstituyen» (Wolkmer, 2002: 136).

5. DEMOCRACIA SEMIDIRECTA Y DEMOCRACIA DIRECTA

Es un hecho que desde hace treinta años en el mundo occidental los go‐
biernos de la democracia representativa comenzaron a entrar en un proce‐
so de agotamiento, y que los mismos esquemas de representación política
ampliada en los parlamentos nacionales y locales y en la integración de
los gobiernos municipales no han sido suficientes para contener el impac‐
to de la ingobernabilidad producida por la escasez de recursos públicos y
la incapacidad de los gobiernos para atender necesidades básicas al mis‐
mo ritmo con el que aparecen. Entonces los gobiernos sustentados en la
democracia semidirecta y la democracia directa tienen que emerger para
apuntalar a las instituciones representativas y a las burocracias gobernan‐
tes. Esto es paradójico, porque por un lado parece haber un retorno a las
bases sociales, para consultarlas o para facultarlas a tomar decisiones y
ejecutar acciones públicas, eminentemente vinculatorias, pero por otro
hay la intención de reforzar la autoridad de las instituciones representati‐
vas, bastante lejos de los ciudadanos comunes y corrientes, con el riesgo
de producir desvinculaciones salvajes.
Los instrumentos típicos de la democracia semidirecta son medios de
consulta a la ciudadanía sobre normas jurídicas o decisiones y actos de go‐
bierno más o menos controversiales que, por consecuencia, requieren de
un aval colectivo relativamente mayoritario para justificarse. En una pala‐
bra, el poder constituyente necesita del poder instituyente, que es un poder
participable porque todos participan en él, dice Cornelius Castoriadis.186
El consenso como unanimidad es excepcional, incluso en las asambleas
populares. La propia Polis de la antigua Grecia se colapsó precisamente
porque la unanimidad que se produjo originalmente en la deliberación y
votación a mano alzada dejó de ser un acontecimiento ordinario. Por si
fuera poco, la falta de tal unanimidad llevó pronto a muchos ciudadanos
a ser víctimas del ostracismo y a veces a decidir el autoexilio, cuando no a
sufrir las venganzas personales, porque el individuo no era el centro de la
política y no era una categoría relevante, sino la colectividad misma re‐
unida in situ. En todo caso, si existiera, según Carlos Santiago Nino, la
186 Ciudadanos sin brújula, Ediciones Coyoacán, colección Filosofía y Cultura Contemporánea, Méxi‐
co, 2000, pp. 68‐69.
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unanimidad puede parecer más bien un equivalente funcional de la im‐
parcialidad. Si todos aquellos que pueden ser afectados por una decisión
han participado en la discusión y han tenido una oportunidad igual de
expresar sus intereses y justificar una solución a un conflicto, ésta será
muy probablemente imparcial y moralmente correcta siempre que todos
la acepten libremente y sin coerción».187 Además, la unanimidad es impo‐
sible en grandes poblaciones y en plazos cortos que exigen decisiones
prontas y expeditas.
Sin embargo, la búsqueda de consenso entre los ciudadanos de una co‐
lectividad determinada, por medio de una combinación de democracia
directa / democracia semidirecta / democracia representativa, revela que
esta última no ha logrado cumplir las expectativas de la representación
como una forma de abreviar las múltiples voluntades en una sola, que al
final resulta sólo una interpretación lejana de las realidades. La imposibi‐
lidad de encontrar un punto de equilibrio entre intereses diversos y con‐
tradictorios ha llevado pronto a reconocer que los propios actores pueden
contribuir a simplificar esa diversidad en polarizaciones más fácilmente
traducibles por medio de una consulta dirigida que arroje resultados pre‐
visibles o bien por medio de una deliberación colectiva que permita some‐
ter las minorías a las decisiones y los actos de una mayoría. El problema
es que tal mayoría no siempre está asistida por buenas razones. Cuales‐
quiera que sea el caso, el hecho es que la validación «desde abajo» del poder
es una tendencia de la democracia contemporánea en todas partes. Las deci‐
siones se comparten y los actos que de ahí se desprenden se justifican.
En este entramado de cuestiones, hay una serie de interrogantes que
quedan flotando, pero ameritan una explicación: ¿Por qué en esos casos
hay una predilección por el referéndum y el plebiscito, instrumentos que
constriñen la participación ciudadana a elegir entre un número bastante
reducido de opciones, sin mediación de discusiones colectivas? ¿Por qué,
por ejemplo, una Ley de Participación Ciudadana tiene que poner énfasis
en esos instrumentos, cuando en la realidad no hay periodicidad en su
aplicación, excepto la posibilidad de hacerlo una vez al año, si acaso es
necesario? ¿Por qué una ley de ese tipo no hace énfasis, mejor, en los ins‐
trumentos cuya aplicación es habitual y contribuye a la formación de un
espíritu cívico, de integración comunitaria? El referéndum y el plebiscito
son confundidos con formas de democracia directa, pero en realidad son
lo más próximo al formato de la democracia representativa en tanto facili‐
La Constitución de la democracia deliberativa, Gedisa, colección Derecho / Filosofía Política, Barcelo‐
187
na, España, 1997, p. 166.
371
tan el mantenimiento del control de los circuitos de decisión por unos
cuantos autorizados para ello, a pesar de la movilización en torno a urnas
que dichos instrumentos pueden provocar, incluso si diversas organiza‐
ciones civiles y sociales participan para persuadir a los ciudadanos a ele‐
gir una de las opciones predefinidas.
No está mal enmendar los males de la democracia representativa con
consultas ocasionales que pueden ayudar a resolver dilemas de decisión o
controversias que generalmente desgastan a los actores y llevan a una
confrontación infructuosa, pero no es suficiente ni parece ser el camino
más recomendable si se quiere construir una democracia deliberativa y
participativa con las ventajas que ésta implica:

a) Un desarrollo de la participación cívica y el apuntalamiento del arraigo
de los ciudadanos a la comunidad política;

b) Una comprensión de los problemas públicos y el fortalecimiento de la
educación cívica por medio de la deliberación pública; y

c) El alejamiento de posiciones individualistas y veleidosas que, en general,
resultan ser incompatibles con la disposición a la cooperación colectiva.

Considero pertinente citar al respecto a Carlos Santiago Nino, para
quien «La visión de la democracia que pone énfasis en su carácter delibe‐
rativo enfrenta mejor los problemas de decisión colectiva, tales como
aquellos detectados por el teorema de Arrow [que alude a la imposibili‐
dad de encontrar un punto de equilibrio entre las distintas preferencias],
que las visiones que explican la democracia como una agregación de pre‐
ferencias. La paradoja de Arrow surge sólo si hay tres o más opciones».188
Kenneth Joseph Arrow plantea a la democracia como un asunto de tres o
más actores o preferencias, porque entre dos siempre habrá empate. En‐
tonces la regla de la mayoría tiende a imponerse como una medida de
cantidades, no de cualidades, en sociedades con democracia representati‐
va. Para Carlos Santiago Nino, la posición convencional al respecto ⎯y
que ha dominado en los círculos democráticos⎯ es la que sostiene «que
algún grado de representación es necesario en la comunidad política dada
la imposibilidad de la discusión cara a cara a nivel nacional [y local], la
complejidad de los asuntos políticos actuales y la necesidad de respetar la
autonomía personal. El respeto de la autonomía personal implica que una
188 Ibídem., p. 189.
372
UAM – IFE – IET
porción considerable del tiempo de las personas debe permanecer libre
para que los ciudadanos puedan perseguir sus intereses individuales».189
Mal calificados como instrumentos de democracia directa, incluso por
autores de reconocido prestigio, el plebiscito, el referéndum y la consulta
popular no son, en efecto, la panacea para aliviar algunos de los males de
la democracia representativa, y aun pueden ser destacadas algunas des‐
ventajas por sobre sus ventajas:

1. Siguen al pie de la letra la misma regla de mayoría que resuelve cuanti‐
tativamente los problemas de diversidad de preferencias y de opiniones.

2. Son desarrollados como filtros selectivos de respuestas, no hay un solo
espacio para otro tipo de respuesta que no sea el predeterminado.

3. Evaden la deliberación basada en argumentos y el encuentro cara a cara
con los ciudadanos. No reflejan una discusión genuina entre los ciudada‐
nos, ni antes ni durante el proceso de consulta,190 y es remota la posibili‐
dad de que sean los ciudadanos quienes participen en la propia formula‐
ción de preguntas objeto de la consulta. Lo que ocurre con frecuencia es
que los ciudadanos son simples espectadores de las discusiones entre las
élites políticas a través de los medios de comunicación, y «en el mejor de
los casos, las personas reflexionan privadamente acerca de las diferentes
posiciones presentadas».191

4. Nada garantiza que anualmente habrá un proceso plebiscitario o un re‐
feréndum.

5. Su aplicación implica costos a la economía, los cuales generalmente no
están previstos en los presupuestos de las instancias organizadoras, por‐
que además no hay un sólo programa que pueda ser establecido con opor‐
tunidad, salvo alguna excepción.

6. Pueden ser utilizados por la autoridad para «curarse en salud» o «la‐
varse las manos» ante asuntos escabrosos, de manera que gobernar por
métodos de consulta ocasional puede resultar caprichoso. Giovanni Sarto‐
ri, declarado opositor a estos métodos, ha dicho al respecto que «cuando
189 Ibídem., p. 205.
190 Ídem., p. 209.
191 Ídem., p. 210.
373
los presidentes latinoamericanos se han visto reducidos a la impotencia

han tenido que recurrir al gobierno por decreto, de dudosa legalidad
constitucional; para empeorar las cosas, se han acostumbrado a abusar de
este recurso [del referéndum, concretamente] [...; y] lo que estoy tratando
de decir es que si puede evitarse el abuso o el uso discrecional del refe‐
réndum, entonces vale la pena considerarlo».192 También Carlos Santiago
Nino previene sobre un riesgo similar: «A pesar de que uno acoja con be‐
neplácito la participación directa [sic], es muy difícil hacerla operativa de‐
bido a los riesgos bien conocidos de manipulación y cooptación por parte
de las facciones. Todos recuerdan [,por ejemplo,] la forma en que Hitler, o
más recientemente Pinochet, trató de manipular los plebiscitos con miras
a su propia conveniencia».193 Este mismo autor cita la opinión de Thomas
E. Cronin, reconocido por sus investigaciones acerca de la democracia di‐
recta, para quien, a pesar de las bondades de esos métodos, es probable
que puedan ser manipulados: «El uso de enormes cantidades de dinero
por ciertos grupos de interés en campaña, el acceso desigual a los medios
de comunicación y la manipulación de la forma en la cual los asuntos son
presentados, pueden distorsionar los resultados. Por ello, Cronin propone
un paquete de regulaciones que rodeen la implementación de la democra‐
cia [semi]directa. También se opone a los referéndums realizados a nivel
nacional, dado que demasiados asuntos nacionales involucran temas de
defensa o de relaciones exteriores que requieren una significativa conti‐
nuidad en el tiempo».194

Aunque una gran cantidad de constituciones nacionales y locales in‐
cluyen la figura del plebiscito y del referéndum, la frecuencia de su apli‐
cación es muy baja a lo largo del tiempo, salvo en el caso de Suiza durante
el siglo XX.195 Distintos autores suelen citar variados casos nacionales, sea
por la importancia de los temas tratados o bien por su impacto social,
económico, político o cultural.196 No obstante, cabe citar uno de los estu‐
192 Posfacio en alusión a «La transición de México, ¿Hacia dónde? (Una agenda para la reforma?»,
en Ingeniería constitucional comparada. Una investigación de estructuras, incentivos y resultados, FCE,
México, pp. 234‐235.
193 La Constitución de la democracia deliberativa, Gedisa, p. 206.
194 Ídem., p. 208.
195 Véase un breve recuento en Armando Rendón Corona, «La democracia semidirecta: Referéndum,
plebiscito, iniciativa popular y revocación de mandato», en Revista Iztapalapa núm. 48, UAM Iztapa‐
lapa, enero‐junio del 2000, pp. 303‐328. «En muchos casos las consultas son excepcionales, constitu‐
yen una salida a la crisis que no pueden ser resueltas por medios dictatoriales o de mayor conflicti‐
vidad. Pero igualmente pueden ser utilizadas en contra de la democracia por un poder autoritario,
como lo ilustra el tipo bonapartista» (p. 311).
196 Una breve investigación por Internet bastaría para dar cuenta de los casos más relevantes.
374
UAM – IFE – IET
dios más importantes incluidos en el libro de Joseph F. Zimmerman sobre
la Democracia Participativa, referido a la aplicación del referéndum en el
nivel local de los Estados Unidos de América, desde el último tercio del
siglo XVIII. Todas las Constituciones de los Estados de la Unión America‐
na, excepto la de Delaware, contemplan el referéndum, tanto en su moda‐
lidad de «recomendación» o «facultativa» como en la «obligatoria».197

6. EL PROYECTO DE LEY EN CUESTIÓN

Aunque la estructura del Proyecto de Ley de Participación Ciudadana del
Estado de Tlaxcala contiene los elementos y las figuras básicas, no es el
mejor que pudiera tenerse, particularmente si se le compara con Leyes vi‐
gentes en otras entidades federativas. Incluso tiene algunas inconsisten‐
cias teóricas y de técnica jurídica. Al respecto debe reconocerse que en es‐
te terreno la legislación más completa y avanzada es la de Coahuila, pero
también hay algunas figuras y procedimientos que otras legislaciones han
aportado. Por ejemplo, la de San Luis Potosí contempla el «recurso de re‐
vocación» de resoluciones emitidas por el organismo que califica la pro‐
cedencia de las solicitudes para llevar a cabo un plebiscito o un referén‐
dum. La de Colima contempla brevemente la presentación de recursos de
«impugnación» ante el Tribunal Electoral Estatal, pero no abunda sobre
este punto. Es curioso que la de Coahuila no contemple un solo párrafo
para la cuestión de medios de impugnación en la materia. La del Distrito
Federal también es una de las legislaciones más completas, pero la aporta‐
ción más notable concierne al terreno práctico de la participación, ya que
configura un ejercicio ordenado de la participación ciudadana por Unida‐
des Territoriales.
En el caso del proyecto de Tlaxcala me parece que elevar el porcentaje
para solicitar un proceso plebiscitario («veinticinco por ciento de los elec‐
tores inscritos en el padrón electoral estatal o municipal») o un proceso de
referéndum (por lo menos diez por ciento del padrón electoral estatal, tra‐
tándose de reformas o adiciones a la Constitución Política del Estado, o
cinco por ciento estatal, tratándose de leyes, reglamentos y decretos, o
cinco por ciento del padrón electoral municipal, tratándose de reglamen‐
tos y normas municipales) no es la mejor estrategia para legitimar proce‐
sos de participación ciudadana, dada la fragmentación social y territorial
Joseph F. Zimmerman, Democracia participativa. El resurgimiento del populismo, Limusa‐Noriega
197
Editores, México, pp. 47‐78.
375
en la distribución de la población, así como la diversidad cultural y políti‐
ca que en la actualidad caracteriza a nuestras sociedades.
Con base en la identificación de algunas inconsistencias del proyecto
señalado, conviene sugerir lo siguiente para la formulación de una ley ti‐
po de participación ciudadana:

1. Los porcentajes requeridos para solicitar la realización de un proceso de
consulta ciudadana, deben ser correctamente formulados conforme al ta‐
maño variado del padrón electoral de cada municipio, del mismo modo
que se hace con la adecuación del tamaño de los ayuntamientos en enti‐
dades federativas que cuentan con fórmulas de integración diferenciada
basadas en el tamaño de la población de los municipios.

2. En particular, se debe adecuar el porcentaje requerido para el caso de
procesos estatales, de modo que no sea prácticamente imposible para la
ciudadanía solicitar la realización de un plebiscito o un referéndum. Es
obvio que en el escenario estatal crece la dificultad para conjuntar volun‐
tades en torno a una solicitud, acto que en apariencia parece sencillo. En
todo caso, no se trata de hacer difícil que eventualmente se lleve a cabo un
proceso de consulta por referéndum o plebiscito, sino de otorgar las faci‐
lidades necesarias a los ciudadanos para contribuir por vías alternativas a
la conformación de la decisión colectiva.

3. Dado que los ciudadanos son los principales destinatarios de una ley de
participación, puesto que su elección entre una serie de opciones está orien‐
tada a influir en la decisión colectiva, es recomendable describir con clari‐
dad el proceso plebiscitario o de referéndum, así como los procedimientos
básicos a seguir, del mismo modo que en las leyes electorales se describe un
proceso de elección de gobernador, diputados locales e integrantes de los
Ayuntamientos. (En el proyecto aludido sólo hay una descripción del acto
de procedencia de la solicitud, pero no del proceso a realizar).

4. La legislación de Coahuila describe ampliamente la figura y las atribucio‐
nes de los Consejos de Participación, que en sentido estricto son órganos in‐
termedios que ayudan a dar cauce y a organizar los procesos de consulta.
Esto complementa de manera particular una descripción del proceso como
conjunto de actos y etapas invariables y concatenadas que dan certeza al
curso de la participación ciudadana, en términos de tiempos, procedimien‐
tos, resultados esperados y medios de defensa. Sin embargo, es pertinente
señalar que la designación de los integrantes de ese tipo de órganos inter‐
376
UAM – IFE – IET
medios debe considerar una tendencia generalizada a la ciudadanización de
la democracia, aunque decir esto suene redundante.

5. Desde luego, para no quedarse cortos de alcance, una ley de participación
ciudadana debe contemplar un apartado más o menos suficiente que pre‐
venga o provea de medios de defensa de los ciudadanos, medios de impug‐
nación y órganos jurisdiccionales, autónomos en sus decisiones e indepen‐
dientes en su funcionamiento, que resuelvan conforme a principios de cer‐
teza, imparcialidad, constitucionalidad, legalidad y profesionalismo.

6. A efecto de subsanar algunas omisiones como las que presenta el pro‐
yecto de Tlaxcala, una buena ley de participación ciudadana debe consi‐
derar figuras que son cruciales para no limitar a los ciudadanos a una dis‐
tante, difusa y frívola participación:

a) La de «iniciativa ciudadana» o «iniciativa popular», que, en general,
otorga la oportunidad de formular propuestas reflexionadas y firmes, le‐
jos del anonimato.

b) La de «cabildo público». La referencia y la descripción de la figura «voz
ciudadana en el Cabildo», incluida en el proyecto de Tlaxcala, no es suficien‐
te para destacar la importancia que hoy en día tiene la contención de los
excesos de autoridad principalmente de los presidentes municipales, pre‐
cisamente en los «cabildos públicos», en donde el debate y la discusión en
la que participan los ciudadanos puede ser crucial para el destino munici‐
pal o, por lo menos, de la administración municipal y de algunos asuntos
que conciernen al desarrollo institucional.

c) La de «colaboración comunitaria», que tiene un sentido más fuerte y cívico
que el de «colaboración vecinal», aunque son complementarias. A veces se
usan como equivalentes. La legislación de Coahuila, por ejemplo, contempla
la figura de «colaboración comunitaria»; pero no sólo eso, sino que hace énfa‐
sis en la «participación y organización ciudadana y comunitaria», lo cual
connota una concepción fuerte de participación colectiva.

Por otra parte, las sugerencias en los temas señalados deben estar susten‐
tadas en una concepción de la participación ciudadana conforme a tres ejes:

1. La concepción específica acerca de lo que la gente espera que puede ser
la mejor estrategia de participación ⎯no sólo ciudadana, sino también social y
377
comunitaria⎯ para lograr un desarrollo municipal y comunitario que sea
cuantitativa y cualitativamente superior.

2. La centralidad de la democracia participativa y deliberativa, como una pro‐
yección de la democracia directa en la modernidad, específicamente en
comunidades pequeñas, y como un modelo de mayor alcance práctico,
racional y ético, en comparación con el modelo restringido de democracia
semidirecta. Sobre todo, se piensa en las bondades de las asambleas pú‐
blicas de los pueblos, en los cabildos públicos y en las reuniones vecinales
y de barrios.

3. La importancia de la educación cívica como medio para el arraigo y la
integración de los ciudadanos a programas comunes de desarrollo social,
político, económico y cultural. De todo esto se deriva la idea de que la
participación ciudadana no debe estar vinculada instrumentalmente al
ejercicio de la función de gobierno, sino de manera ético‐práctica por me‐
dio de responsabilidades compartidas con instituciones actuantes en una
perspectiva de políticas públicas.

Esos tres ejes deben concluir en una línea que deje bien claro que la
participación ciudadana no puede ser reducida o constreñida a procesos
que suelen ser ocasionales y que no dejan espacio a la deliberación y a la
toma efectiva de decisiones. Dicho de otra manera, se debe preguntar si la
participación ciudadana que se desea debe tener un carácter instrumental
y justificatorio de decisiones que en realidad serán tomadas finalmente
por las burocracias y las élites políticas, y ser tolerante del individualismo
y de la mercantilización de la vida social, o al contrario, debe tener un ca‐
rácter autónomo, promotor de opiniones vinculatorias y ser creadora de
prácticas de integración comunitaria y de las instituciones.

7. LA PLANEACIÓN PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL Y COMUNITARIO.
UNA RECUPERACIÓN DEL ENFOQUE ÉTICO Y DE CALIDAD

Si la democracia participativa y deliberativa se aloja ante todo en los espa‐
cios municipales y comunitarios, ahí en donde el desarrollo urbano y las
tendencias mercantilizadoras no barren aún con las asambleas y reunio‐
nes de pueblos, barrios y vecinos, conviene insistir en la concepción am‐
plia de la planeación del desarrollo municipal y comunitario en términos
de una planeación participativa y democrática, cuyo significado se des‐
378
UAM – IFE – IET
prende del propósito de que el desarrollo municipal y comunitario tiene

que sustentarse en un proceso abierto de libre concurrencia de los ciuda‐
danos y los habitantes en general, de responsabilidades compartidas, de
reconocimiento de la posibilidad de la revocación de cargos, de delibera‐
ciones razonables y de asunción de compromisos colectivos para lograr
una mejor calidad de los servicios públicos, la recuperación urgente del
medio ambiente natural y la creación de condiciones para la convivencia
humana con un espíritu cívico.
Siendo el ámbito municipal y comunitario el más propicio para la de‐
mocracia participativa y deliberativa, una ley de participación ciudadana
debería hacer énfasis en los siguientes puntos:

1. En la participación habitual de la gente (incluir a los ciudadanos, pero también
a personas que no alcanzan aun la mayoría de edad) a través de las asam‐
bleas públicas, las reuniones vecinales, las reuniones de comités, las asam‐
bleas de padres de familia, los cabildos públicos, las reuniones sectoriales con
usuarios de servicios, etc. Sin embargo, esta amplia gama de espacios y opor‐
tunidades para la participación ciudadana debe ser regulada y conducida de
manera racional y ética. Se quiere decir con esto dos cosas:
En primer lugar, la participación de la gente debe desarrollarse por cau‐
ces ordinarios, sustentarse en compromisos de reciprocidad que fortalez‐
can el arraigo comunitario y tener un efecto práctico sobre las decisiones
que se deben tomar para resolver problemas públicos o necesidades de
carácter prioritario o urgente.
En segundo lugar, la dinámica de las deliberaciones en esos espacios
debe evitar progresivamente la filtración de intereses minoritarios que ca‐
recen de metas, así como las posiciones radicales de mantenimiento de
opiniones firmes aferradas a la intención de ganar una discusión en lugar
de escuchar a alguien que pueden tener buenas razones para compartir
una decisión que produzca acciones comunes. Parafraseando a Jon Elster,
en la dinámica de la deliberación aparecen de vez en cuando actores que
pueden introducir una forma de deliberación basada en la «fuerza civili‐
zadora de la hipocresía» o en la «publicidad negativa», que les permite
evadir las consecuencias negativas de sus propias propuestas y, en cam‐
bio, llaman la atención sobre los defectos o los riesgos que conllevan las
de sus adversarios.198 Tales actores incluso pueden echar mano de la estra‐
tegia de la obviedad para desestimar la energía de las propuestas de sus
198 Jon Elster (comp.), «Introducción» al libro La democracia deliberativa, Gedisa, Barcelona, 2001, pp.
26‐27.
379
adversarios, lo que, en todo caso, deja ver que no tienen disposición para
escuchar. Al respecto, Diego Gambetta señala acertadamente, citando a
un célebre poeta y escritor, que la concepción negativa de escuchar que
domina en esos actores es que «escuchar puede ser peligroso» por cuanto
uno se puede llegar a convencer con los razonamientos [y aun a contagiar
de la misma pasión] que otros despliegan.199

2. En la mejoría de la educación de la gente, no sólo en términos de facilitar el
acceso a la información pública para estimular el aprendizaje de los asun‐
tos públicos, sino también en términos de una estimulación al trabajo co‐
operativo en equipo y de una gran disposición a prestar ayuda a las per‐
sonas que así lo requieren y a la propia comunidad. La educación escola‐
rizada no lo es todo, y tampoco facilitar un flujo continuo de datos que
pueden ser escasamente comprensibles si está ausente la discusión públi‐
ca tanto de las metas colectivas y el uso específico de los recursos públi‐
cos, como de las dificultades que la autoridad pública llega a enfrentar en
su desempeño.

3. En la deliberación como estrategia exitosa para dirimir diferencias de prefe‐
rencias y opiniones, siempre que ella esté sustentada en argumentos ra‐
cionales y razonables y en principios éticos, a pesar de la presencia oca‐
sional, incluso sistemática, de una estrategia negociadora (que suele filtrar
una serie de intimidaciones y amenazas). La deliberación que debe ser
adoptada en estos casos tiene el significado de interacción comunicativa,
como la que proponen Jon Elster y Jürgen Habermas. Ante una posible
cantidad considerable de argumentos y de intervenciones de la gente, de‐
be prevalecer la calidad de las deliberaciones y de las decisiones tomadas.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la estrategia de la deliberación
también tiene sus propios límites. Uno de ellos es que, por ejemplo, si en‐
tre el público que participa hay actores que están mejor informados y son
avezados en el manejo de voluntades, es probable que la persuasión gane
terreno a favor de unos cuantos. Otro más consiste en que, a pesar de que
la gente puede estar bien informada y presentar argumentos suficiente‐
mente racionales y razonables, tal vez sea la propia autoridad la que no
quiera escuchar.
Como sea, parece sensato afirmar que la gente, en general, busca parti‐
cipar y deliberar en torno a los asuntos públicos, justamente tratando de
Diego Gambetta, «”¡Claro!”: Ensayo sobre el machismo discursivo», en Jon Elster (comp.), La
199
democracia deliberativa, pp. 36‐37.
380
UAM – IFE – IET
encontrar opciones para una toma de decisiones eficiente, efectiva y de
calidad. De modo que, para empezar, la planeación del desarrollo muni‐
cipal y comunitario ⎯que por cierto no se reduce a la obra pública⎯ es
un proceso de múltiples tareas para introducir racionalidad a la decisión y
la acción pública, y, por lo tanto, un ordenamiento en el manejo de me‐
dios efectivos (recursos, capacidades, habilidades, tanto de tipo técnico y
económico como jurídico y organizacional) para hacer posible el alcance
de ciertos objetivos con mayor certidumbre y menores riesgos. La acción
gubernamental intenta incidir en una realidad social tremendamente
compleja, diversa y conflictiva, en la que existen múltiples actores socia‐
les con múltiples necesidades e intereses que con frecuencia contrastan
y chocan entre sí. Vista así, la planeación es un instrumento de racionalidad
cuya aplicación suele encontrarse con una realidad social básicamente
irracional, rebelde, cambiante, impredecible, a la que precisamente in‐
tenta gobernar.
El cálculo racional se vuelve así el gobierno de lo ingobernable, el que
de vez en cuando se percibe como una respuesta matriz originaria dirigi‐
da a una paradoja inherente a la naturaleza de la sociedad. Sin embargo,
la probabilidad de que el gobierno de lo ingobernable surta mayor efecto,
y no se perciba como una proyección voluntarista, depende tanto de los
comportamientos cooperativos de los actores sociales y de la confianza que
éstos manifiesten al gobierno, como de reglas justas de asignación social de
recursos. Cuando la cooperación y la confianza están ampliamente des‐
arrolladas la sociedad se vuelve protagonista, participativa de las tareas
orientadas a dar solución a sus propias necesidades, en tanto que la auto‐
ridad asume un carácter eminentemente público y se aleja, desde luego,
de actitudes intimidatorias y de acciones discrecionales.
Todo el proceso de planeación consiste, entonces, en un conjunto de
tareas racionales y éticas para identificar necesidades sociales, establecer
prioridades, definir objetivos, calcular medios y decidir acciones posibles
para aportar soluciones a dichas necesidades y evitar el estallamiento del
conflicto social. Pero también requiere, particularmente en sociedades
democráticas o que aspiran a serlo, de los siguientes ingredientes:

a) De la participación social, es decir, de la cooperación y la confianza de los
actores sociales.

b) De reglas justas de asignación de recursos, que tengan sustento legal sufi‐
ciente y reduzcan la desproporcionalidad del bienestar social. La asignación
de recursos públicos no debe depender de decisiones discrecionales, ni de
381
partidas secretas, ni debe correlacionarse con metas de beneficio clientelar,
de pago a bases generadoras de apoyo electoral o de finiquitación a com‐
promisos con círculos de incondicionales.

c) De compromisos éticos, esto es, de la asunción de responsabilidades pú‐
blicas de los actores, con la consecuente sujeción a la vox populi y, en su
caso, a decisiones jurisdiccionales, así como del respeto a la autonomía
individual y organizacional, lo que garantiza una zona de protección na‐
tural ante el posible avasallamiento de la voluntad colectiva.

d) De sociedades bien informadas y arraigadas a su comunidad.

e) De deliberaciones habituales y abiertas.

f) De programas de calidad de los servicios, de las obras públicas y del
desempeño de la autoridad pública, para evitar la autodestrucción de
nuestro entorno social y natural.

Incluso en esas condiciones, la planeación democrática o participativa
enfrenta algunos problemas y limitaciones. La planeación es necesaria,
pero no suficiente para ordenar la sociedad y satisfacer sus necesidades.
Por ello, es necesario señalar algunas de las dificultades y limitaciones
que enfrenta la planeación local y municipal:

1. Para empezar, los recursos públicos (es decir, los que están realmente disponibles
en el erario) son cada vez más escasos: Los gobiernos, los ciudadanos y las or‐
ganizaciones sociales no disponen de suficientes recursos para atender las
múltiples necesidades de obras y servicios públicos. Los gobiernos en parti‐
cular son desbordados por la creciente cantidad de demandas y necesidades
sociales, en tanto que nuevos dispositivos institucionales reclaman el mejo‐
ramiento de sus presupuestos para cumplir funciones que tienen un impac‐
to eminentemente político‐cultural, jurisdiccional o garantista.

2. Los recursos escasos no siempre están disponibles con oportunidad, debido a
bloqueos políticos y/o administrativos, a la aparición de alguna crisis eco‐
nómica o financiera, o a las dificultades que enfrenta el diseño o, en su ca‐
so, la implementación las políticas impositivas.

3. En algunos casos, una parte importante de los recursos disponibles suelen ser
desviados o transferidos a acciones no previstas o no establecidas con claridad en
382
UAM – IFE – IET
las disposiciones presupuestales (por ejemplo: nuevas prioridades, situacio‐

nes de contingencia, apoyos institucionales, etc.), pero cuyo ejercicio suele
ser necesario en un momento determinado, sea por razones sociales, eco‐
nómicas o políticas; en el peor de los casos, una porción menor de esos
recursos suele ser aplicada a acciones socialmente innecesarias (gastos pa‐
ra atención a terceros, transferencias a gastos administrativos, etc.), y a
veces puede estar incluida en un régimen de bajo perfil comprobatorio.

4. En algunos municipios y comunidades el conflicto social y político ⎯co‐
mo choque de intereses⎯ frecuentemente se impone a la cooperación en‐
tre los actores, y de vez en cuando es estimulado por las diferencias de
proyectos en el ámbito de los poderes públicos.

5. Muchos gobiernos municipales desconocen la facultad de planeación, incluso
la importancia del Comité de Planeación del Desarrollo Estatal (COPLADE)
o del Comité de Planeación del Desarrollo Municipal (COPLADEMUN), y ya
no se diga que desconocen los lineamientos generales del sistema estatal
de planeación (de la Ley de Planeación y del Plan Estatal de Desarrollo, prin‐
cipalmente). Pero, además, para el caso de la Ley Municipal del Estado de
Tlaxcala, es lamentable que en la reforma de 2001 se haya mutilado la par‐
te referida al COPLADEMUN y a la participación social en el proceso de pla‐
neación del desarrollo municipal. El Código Municipal del Estado de Coahui‐
la es un ejemplo de la importancia que se debe otorgar al proceso de pla‐
neación como proceso de participación práctica, racional y ética en los
asuntos públicos que no se reducen a la ejecución de obra pública. Vale
decir, por lo demás, que no existe una cultura de la planeación participa‐
tiva y democrática, que, como se ha insistido, no se trata sólo de una cues‐
tión técnica y de calcular presupuestos.

6. Es frecuente que exista duplicidad de órganos de planeación (si acaso existen)
o indeterminación de los órganos que deben asumir la función de organiza‐
ción y conducción de todo el proceso de planeación. La consecuencia es que,
finalmente, terminan por disputarse el cálculo de unos cuantos pesos para
realizar la obra por medio de la cual se pretende mantener a ciertos funcio‐
narios en la memoria de los habitantes del municipio o la comunidad.

7. Prácticamente en muchos casos hay una constante rotación de operadores de
políticas en las dependencias de gobierno, y eso dificulta la estructuración de
políticas y la puesta en marcha de procesos de planeación.

383
8. La falta de órganos efectivos de control y seguimiento de la implementación de
acciones debilita el cumplimiento de los compromisos institucionales ante
la sociedad e impide hacer cualquier tipo de evaluación.

9. Algunos subcomités no operan con regularidad, incluso olvidan sus funcio‐
nes; ello propicia una falta de coordinación intergubernamental y una
probable imposición de acciones determinadas por órganos superiores.

10. En muchos municipios no existe un sistema de información municipal, y eso
dificulta de entrada iniciar el proceso de planeación o, al menos, formular
un paquete de propuestas bien integradas con la información social y téc‐
nica adecuada.

11. Muchos gobiernos municipales carecen de personal técnico, profesional y/o
experimentado que se responsabilice del proceso de planeación y del orde‐
namiento técnico de la información.

12. Las carencias municipales y el desconocimiento del sistema estatal de planeación
suelen derivar en una ruptura con respecto al proceso de planeación estatal.
Es la desconexión absoluta entre el mundo local y el mundo municipal.

De la apreciación de esas dificultades y limitaciones se desprende la
idea de que el proceso de participación ciudadana requiere, además, de
una infraestructura técnica, social, cultural y política, para ser operativa y
eficaz en espacios en donde habitualmente concurre la gente interesada
por los asuntos de su comunidad.

ALGUNAS CONCLUSIONES

La democracia representativa ha reservado de manera estratégica los es‐
pacios de participación a los partidos políticos y a los políticos profesiona‐
les, pero, por si fuera poco, ha privilegiado esa participación al ámbito
puramente electoral y parlamentario, con una dinámica estrictamente pe‐
riódica y una serie de rituales en torno a las urnas y a la confirmación de
la regla de la mayoría. Sin duda, la democracia participativa y deliberati‐
va abre espacios de mayor calidad a los ciudadanos y promete que mil
opiniones florezcan; que el acuerdo de voluntades y, por tanto, la coope‐
ración sean una constante en la vida cotidiana; y que la esfera pública no
sea un dominio exclusivo de los políticos profesionales.
384
UAM – IFE – IET
La estrategia de «presupuesto participativo», que el Partido de los Traba‐
jadores aplicó con éxito en varias ciudades y municipios de Brasil, principal‐
mente en el de Porto Alegre, desde 1989, parece ser una buena señal de que
la democracia participativa y deliberativa no es una utopía.200 Las propias ex‐
periencias de participación comunitaria en muchos lugares de nuestro país,
que combinan jornadas de prestación de trabajo colectivo y asambleas públi‐
cas, a pesar del avance de las estrategias privatizadoras, pueden ser una pla‐
taforma inmediata para el relanzamiento de formas de democracia directa
que compensen los flancos débiles de la democracia representativa.
Si lo primero en que pensamos cuando hablamos de una Ley de Partici‐
pación Ciudadana es el referéndum y el plebiscito, las experiencias de de‐
mocracia directa deben estimularnos a mirarla también ⎯y tal vez princi‐
palmente⎯ en términos de deliberación y de participación directa en la to‐
ma de decisiones en el nivel municipal y comunitario, porque la participa‐
ción no debe ser ocasional o periódica, sino habitual, ni debe ejercitarse oca‐
sionalmente, sino recreada cotidianamente, y aun reinventada.

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Documentos

Manual de las autoridades auxiliares municipales, Centro de Servicios Municipales, “Heriberto
Jara”, A. C., México,

386
UAM – IFE – IET

QUINTA PARTE

GÉNERO, JÓVENES
Y ESTUDIOS DE CASO

387

388
UAM – IFE – IET

EQUIDAD ENTRE HOMBRES
Y MUJERES EN GOBIERNOS
MUNICIPALES DE MÉXICO

Ma. de Lourdes García Acevedo
Mujeres Trabajadoras Unidas, A C.

1. INTRODUCCIÓN

D
espués de la Conferencia de Beijing, realizada en 1995, los go‐
biernos del mundo se comprometieron a impulsar políticas pú‐
blicas con perspectiva de género. En el caso de México, se logró
la creación del Instituto Nacional de las Mujeres, así como de organismos
de las mujeres en casi todos los estados de la República Mexicana. Se es‐
tablecieron Comisiones de Equidad y Género en los órganos legislativos
nacionales y en algunos locales y en varias de las Secretarías de Estado.
No obstante ello, el ámbito municipal es donde ha resultado más difícil
que dichas políticas públicas de género, nacionales o estatales logren “ate‐
rrizar” de forma concreta.
Es por ello, que se requiere de un impulso serio para que los gobiernos
locales instrumenten sus políticas y programas de gobierno con perspectiva
de género, a fin de atender los muchos problemas y necesidades de hom‐
bres y en especial de las mujeres de localidades pequeñas y apartadas, quie‐
nes más sufren violencia, no tienen acceso a los servicios de salud y educa‐
ción, o éstos son deficientes, entre otros.
La presencia de las mujeres en cargos de elección en los gobiernos lo‐
cales, facilita la instrumentación de políticas públicas para eliminar la des‐
igualdad de las mujeres. Por esta razón, es necesario dar cumplimiento a
los distintos compromisos y acuerdos internacionales suscritos por Méxi‐
co para impulsar la mayor participación política de las mujeres.
389
Al analizar la situación que guarda la participación política de las mu‐
jeres mexicanas al iniciar un nuevo milenio, encontramos que existen pro‐
blemas que limitan su pleno ejercicio, cuyo origen se encuentra tanto en la
construcción social del género femenino, como en la propia estructura de
la sociedad patriarcal que distribuye el poder, el estatus y los recursos de
manera desigual entre hombres y mujeres.

2. PARTICIPACIÓN DE LAS MUJERES
EN CARGOS DE ELECCIÓN MUNICIPAL

Instrumentar políticas públicas orientadas a lograr la equidad entre los
géneros, no es una mera moda, es una cuestión de democracia, de ética y
de justicia con las mujeres, quienes han tenido mayores desventajas eco‐
nómicas, sociales y políticas en el mundo patriarcal.
Tanto a nivel internacional como nacional existe un marco jurídico que
recomienda y norma la participación política de las mujeres. Algunos de
estos instrumentos son:

La Convención Interamericana sobre Concesión de los Derechos Po‐
líticos a la Mujer, cuyo decreto fue firmado en Bogotá, Colombia el 2
de mayo de 1948 y publicado en el Diario Oficial de la Federación el
29 de abril de 1981, señala que la mujer tiene derecho a igual trata‐
miento político que el hombre...” (Instituto Nacional de las Mujeres,
2003: 27 y 28).
La Declaración y Programa de Acción de Viena, adoptados en la
Conferencia Mundial de Derechos Humanos efectuada en junio de
1993, insta a los gobiernos y organizaciones regionales e internacio‐
nales a que faciliten el acceso de la mujer a puestos de dirección y le
permitan una mayor participación en la adopción de decisiones...”
(Instituto Nacional de las Mujeres, 2003: 37 y 40).
El Comité para la eliminación de la discriminación contra la mujer
recomienda al gobierno mexicano que “se adopten estrategias diri‐
gidas a lograr un aumento del número de mujeres que intervienen
en la adopción de decisiones, a todos los niveles, y en particular, en
las municipalidades a nivel local...” (Instituto Nacional de las Muje‐
res, 2003: 57).
La declaración de Beijing, emanada de la IV Conferencia Internacio‐
nal de la Mujer, realizada en China en 1995, expone: “La potencia‐
ción del papel de la mujer y la plena participación de la mujer en
390
UAM – IFE – IET
condiciones de igualdad en todas las esferas de la sociedad, inclui‐
dos la participación en los procesos de adopción de decisiones y el
acceso al poder, son fundamentales para el logro de la igualdad, el
desarrollo y la paz” (Instituto Nacional de las Mujeres, 2003: 41).

Dentro de los instrumentos nacionales que mencionan la igualdad de
la mujer y la importancia de su participación política están los siguientes:

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , en su artícu‐
lo 4º señala que el varón y la mujer son iguales ante la ley, así como en
los artículos 6º., 8º, 9º, 34 y 35, en los que se reconoce el derecho a la aso‐
ciación y el respeto a sus ideas, entre otros.
EL Plan Nacional de Desarrollo
El Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y no Discri‐
minación contra las Mujeres (PROEQUIDAD), que es su objetivo No. 8
señala: “garantizar a las mujeres el acceso a la plena participación en las
estructuras de poder y la toma de decisiones, en igualdad de condicio‐
nes que los hombres”... (Instituto Nacional de las Mujeres, 2003: 124).
El Programa Especial para el Fomento de la Cultura Democrática afir‐
ma que la promoción de la equidad de género es una de las reivindica‐
ciones más importantes en la democracia contemporánea. La participa‐
ción política de las mujeres es un ingrediente indispensable en la vida
democrática, se requiere contrarrestar las valoraciones discriminatorias
con respecto a la participación de las mujeres en el ámbito político.
El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFI‐
PE). Son varios los artículos donde se expresa la igualdad entre hom‐
bres y mujeres para ser electos y participar en las elecciones, pero es
pertinente señalar que la reforma al Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales (COFIPE) publicada en junio de 2002 inclu‐
yó la reforma al artículo 175 y la adición de los artículos 175‐A, 175‐B y
175‐C, en los cuales se incorporó la obligatoriedad de los partidos políti‐
cos de promover y garantizar la igualdad de oportunidades y la equi‐
dad entre hombres y mujeres en la vida política del país, a través de
postulaciones a cargos de elección popular, sin que haya más del 70%
de candidatos propietarios de un mismo género.

No obstante la existencia de estos mandatos y el avance que se observó
en México, respecto a la participación política de las mujeres en la segun‐
da mitad de los noventa, aún están subrepresentadas en los órganos legis‐
lativos nacionales, locales, en las presidencias municipales y en todos los
391
puestos y cargos donde se toman las decisiones políticas, económicas y

sociales que las afectan.
En el año 2000, el 3.2 por ciento de los municipios en México, estaban go‐
bernados por una mujer, (77 de los 2427), (Barrera y Aguirre, 2000:8); en 2001
las presidentas municipales representaban 3.9 por ciento del total (IFE, 2003:14)
y a principios de 2004, contamos con el dato de que son 90 presidentas munici‐
pales, quienes representan el 3.7 por ciento de total de funcionarios en estos
cargos de elección popular (Instituto Nacional del Federalismo, 2004).

MUJERES PRESIDENTAS MUNICIPALES
POR PARTIDO POLÍTICO EN 2004
PARTIDO POLÍTICO NUMERO DE MUJERES
PRI 30
PAN 15
PRD 14*
COALICIÓN 9
OTROS 15
USOS Y COSTUMBRES 7
TOTAL 90
Fuente: Elaboración propia con datos del Instituto Nacional del Federalismo (INAFED),
SEGOB, 2004.
*Incluye a las 5 jefas de gobierno de las delegaciones del Distrito Federal

La presencia de mujeres en sindicaturas y regidurías es mayor que
como titulares del municipio. Así, en 2004 hay 195 mujeres síndicas en to‐
do el país, lo cual representa el 8 por ciento del total (Ibíd.).

MUJERES SÍNDICAS POR PARTIDO POLÍTICO EN 2004
PARTIDO POLÍTICO NÚMERO DE MUJERES
PRI 84
PAN 46
PRD 24
COALICIÓN 11
OTROS 30
TOTAL 195
SEGOB, 2004.

En cuanto a regidurías, en el mismo año había 3468 mujeres regidoras
en todo el país.

MUJERES REGIDORAS POR PARTIDO POLÍTICO EN 2004
PARTIDO POLÍTICO NUMERO DE MUJERES
PRI 1454
PAN 1059
392
UAM – IFE – IET
PRD 478
COALICIÓN 138
OTROS 339
TOTAL 3468
SEGOB, 2004.

La presencia de las mujeres en el ámbito local resulta importante, toda
vez que diversos estudios (UNIFEM Y SEDESOL, 1996) (CEDEMUN, 1998)
identifican los ámbitos municipal y local como los espacios a los cuales las
mujeres pueden acceder más y como aquéllos donde ellas pueden tener
mayor influencia en las políticas públicas de género.
Tales estudios muestran que las presidentas municipales adquieren un
importante grado de compromiso con la ciudadanía y en particular con los
problemas que afectan a la población femenina. Presentan mayor sensibili‐
dad por la asistencia social, los servicios básicos que pueden beneficiar a las
mujeres y su gestión se caracteriza por su dedicación, “honestidad e inco‐
rruptibilidad, debido a su condición de género, su vínculo con la vida coti‐
diana y las necesidades domésticas (UNIFEM Y SEDESOL, 1996).
Estudios más recientes en América Latina señalan más beneficios de la
presencia de las mujeres en los gobiernos locales y la conveniencia de que
desde allí se elaboren e instrumenten políticas hacia la equidad de género
(Falu, 2003) y (Palacios, 2003).
En los concursos “Municipios destacados como gestores de los dere‐
chos de las mujeres” organizados por el Programa de Gestión Urbana de
la ONU y la Federación de Mujeres Municipalistas de América Latina y el
Caribe, se ha detectado que los gobiernos encabezados por mujeres o con
una fuerte presencia de ellas en alguno de los cargos de gobierno, se ins‐
trumentan políticas a favor de las mujeres, tales como:

Violencia intrafamiliar.
Salud.
Empleo o generación de ingresos.
Participación política.
Planes de igualdad de oportunidades.
Capacitación multidisciplinaria.

Es necesario decir que en el caso de México, a pesar de la creación de
Instancias de la mujer a nivel federal y en la mayoría de los estados, y de
la existencia de los instrumentos internaciones ya señalados, no se está
393
realizando un esfuerzo serio desde el Estado y los partidos políticos, para
que más mujeres lleguen a ocupar estos cargos
Son algunas ONGs, quienes impulsan programas de formación, orga‐
nización y/o capacitación para mujeres que gobiernan algún municipio.
Las acciones aún son limitadas por la falta de recursos y apoyos institu‐
cionales y porque es muy amplio el universo de gobiernos locales donde
tendría que estarse actuando.
Por otro lado, cabe recordar que en este año (2004) en México se están
llevando a cabo procesos de elección en 10 estados de la República, en
donde habrá que estar pendientes del proceso y los resultados, esperando
que los datos presentados aquí con relación a la presencia de mujeres en
los gobiernos municipales, no se reviertan y por el contrario, podamos
constatar una mayor presencia de mujeres en los gobiernos municipales.

3. ALGUNOS ASPECTOS Y ESTRATEGIAS PARA INCORPORAR
LA PERSPECTIVA DE GÉNERO A LAS POLÍTICAS MUNICIPALES

Para ello se puede retomar la propuesta del “Desarrollo Humano Sosteni‐
ble, el cual tiene como objetivos el crecimiento económico sostenido, el
desarrollo social, la protección del medio ambiente y la justicia social. El
logro de estos objetivos será posible con la participación activa de las mu‐
jeres y los hombres en los procesos de desarrollo, a través de la igualdad
de oportunidades y con una participación más equitativa como agentes y
beneficiarios del desarrollo” (Falu, 2003: 22).
Esta propuesta exige la integración explícita de la perspectiva de géne‐
ro, porque permite visualizar a los y las beneficiarias de la oferta institu‐
cional. Permite identificar las necesidades y demandas de los distintos
grupos que habitan el municipio, definir mejor las obras y proyectos nece‐
sarios y prioritarios para la población, así como racionalizar los recursos
y aumentar la eficiencia de las políticas municipales.
“Los gobiernos locales del nuevo siglo XXI, no solamente tendrán que
continuar su protagonismo en la promoción del bienestar social y el desa‐
rrollo productivo local, sino que les tocará asumir más decididamente su
rol de actores institucionales imprescindibles, en el fomento de todas las
iniciativas y acciones que contribuyan a lograr la equidad y una real
igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, a medida que se van
convirtiendo en verdaderos gobiernos locales” (Falu, 2003: 25)
La incorporación y permanencia en la agenda municipal de la proble‐
mática de género, así como de la tarea de formular y ejecutar políticas di‐
394
UAM – IFE – IET
rigidas a las mujeres depende de que operen tres factores, que idealmente
deben combinarse:

La voluntad política de la presidenta o presidente municipal.
La presencia de mujeres con conciencia de género o sensibles a las
necesidades y derechos de las mujeres, en las representaciones polí‐
ticas y cargos directivos.
La influencia de las luchas y organizaciones de mujeres en la socie‐
dad civil local, con capacidad de propuesta y de gestión.

Es importante que se busque la integralidad y la transversalidad – lo cual
implica el diseño y ejecución de políticas dirigidas a la totalidad de las
mujeres y no sólo la aplicación de programas de asistencia social para los
sectores más desfavorecidos del municipio.
La integralidad también supone la consideración de la mujer como su‐
jeto pleno de derechos en todos los ámbitos. Una política integral dirige
sus acciones a mejorar las condiciones materiales de vida de las mujeres,
pero también a incidir positivamente en la posición social subordinada de
género que tienen las mujeres en la sociedad patriarcal.
Los programas gubernamentales que sólo se ocupan de mejorar la vi‐
da material de las mujeres, deben quedar atrás. Son modelos del enfoque
“Mujeres en el Desarrollo” que se instrumentaron en los años 70 y 80 y
que no se ocuparon de incidir para que se eliminara la violencia contra las
mujeres, para que accedieran a puestos donde se toman las decisiones,
por ejemplo.
Desde hace más de 10 años se empezó a hablar del enfoque “Género
en el Desarrollo”, que considera que las mujeres no son “objetos del desa‐
rrollo”, sino sujetos que participan en el desarrollo, por lo que requieren
políticas que las vean como mujeres actuantes que aportan mucho al de‐
sarrollo local, estatal y nacional.
De tal forma que se busque incidir en sus intereses estratégicos de gé‐
nero, como en la mayor participación y representación social y política de
las mujeres, en la mayor valoración de su papel, en el reconocimiento de
su trabajo y aporte social, entre otros aspectos.
Una visión integradora de las políticas dirigidas a las mujeres, consi‐
dera los diferentes ámbitos en los que se desarrolla la vida de las mujeres,
pone atención en lo económico, lo social, lo cultural, lo político. ya que “ni
la problemática de la desigualdad se reduce a la marginalidad social, ni
ésta se puede realmente resolver sin una eficaz política de equidad que
contribuya a combatir la feminización de la marginalidad” (Ibíd.: 30).
395
La transversalidad alude a la incorporación a la agenda municipal de la
política de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en todos
los ámbitos, por lo que debe definirse cuales son las acciones que las dis‐
tintas áreas de gobierno deben instrumentar para que la perspectiva de
género sea transversal.
La transversalidad es un criterio básico que se opone al criterio más co‐
mún de segregación de la problemática de la mujer, a un lugar acotado y
desarticulado del resto, como tema de competencia exclusiva “de las muje‐
res” y de menor jerarquía entre los asuntos del gobierno (Falu, 2003).
La transversalidad es coherente con la incorporación a la agenda guber‐
namental o del Estado de una política de igualdad de oportunidades y no
discriminación para las mujeres.
La transversalidad implica, instrumentar políticas de equidad de género
en todas las áreas del gobierno, en todas las acciones, instancias, direccio‐
nes, oficinas, y no en una sola institución, o en un área de una institución
determinada. Implica una política de conjunto, integral, que entrelaza las
acciones, las hace complementarias.
La elaboración de un diagnóstico de la posición y condición en la que
se encuentran las mujeres del municipio, es necesario para orientar mejor
las políticas que el gobierno instrumente.
Para analizar la condición de las mujeres hay que incluir en el diagnóstico:

Vivienda, condiciones de la misma, servicios con los que cuenta, sta‐
tus de propiedad.
Problemas en torno a servicios de las colonias, barrios, poblados.
Educación, nivel educativo de las mujeres, instituciones de educa‐
ción cercanas.
Problemas de salud que presentan las mujeres, instituciones con las
que cuentan.
Ocupación remunerada y no remunerada de las mujeres, alternativas
de sobrevivencia que se implementan.
Ingreso promedio de las familias, entre otros.

Para diagnosticar la posición de las mujeres es conveniente:

Analizar las formas y grado de participación en las instancias locales,
comunitarias, municipales.
Relaciones de género.
Atribuciones y representación social de cada género.
División del trabajo por género.
396
UAM – IFE – IET
Niveles de violencia familiar, social, comunitaria, municipal.
Tipos de trabajo asalariado y no asalariado por género.
Acceso, uso y control de los recursos, materiales, naturales, moneta‐
rios y políticos por género, entre otros.

Por otro lado, se debe tener cuidado en como se registra la informa‐
ción ya que tradicionalmente se considera la unidad familiar, diluyéndose
la información específica de las mujeres.
Asimismo, la información desagregada por sexo, es otra de las cues‐
tiones que es necesario cuidar, así como la generación de indicadores que
permitan tomar mejores decisiones de política.
La elaboración del diagnóstico, la aplicación de los instrumentos, la
sistematización de la información y la interpretación de los resultados,
debe hacerse con un enfoque de género, a fin de establecer los problemas
necesidades e intereses de hombres y mujeres y determinar las priorida‐
des de política pública para atenderlos.
Algunas etapas necesarias en la incorporación de la perspectiva de gé‐
nero son:

La Sensibilización de funcionarios y funcionarias municipales, traba‐
jador@s y población en general, con el objetivo de que se reconozca
la problemática específica de cada género y la necesidad de la ins‐
trumentación de programas municipales con perspectiva de género.
La Capacitación, es una herramienta muy útil en diversos procesos, pe‐
ro en el caso de la incorporación de la perspectiva de género a las polí‐
ticas públicas, resulta nodal, ya que modificar la visión tradicional de
hacer gobierno, como si ello no tuviera una carga ideológica, de clase,
de género y de posición política; resulta una ardua empresa.
“La capacitación de género contribuye a la modernización de la gestión
municipal y a fortalecer la capacidad de actuar eficazmente contra las
formas de discriminación y subordinación que atentan contra los dere‐
chos y la dignidad de las mujeres en el territorio local” (Falu, 2003: 35).
La coordinación entre áreas y componentes dentro del propio gobier‐
no municipal, es una cuestión necesaria, así como la coordinación de
acciones con el ámbito estatal y federal de gobierno, así como con la
sociedad civil organizada.
Ello permitirá realizar acciones planificadas que contemplen a los
distintos grupos sociales. Es necesario instrumentar políticas especí‐
ficas para la niñez, la juventud y los y las adolescentes.
397
“Es necesario entender que la intervención dirigida a las mujeres es
una intervención intersectorial que implica capacidad de negociación
entre las áreas más relacionadas con la problemática de género, evi‐
tando la duplicidad de acciones y servicios, así como la dispersión de
recursos, potenciando la capacidad de colaboración intrainstitucional
y la optimización de los recursos” (Ibíd.: 34).
La institucionalización es la etapa donde las políticas toman formalidad
dentro del municipio. El primer nivel de institucionalización se en‐
cuentra en el marco jurídico municipal, por lo que es necesario hacer
algunas reformas a las leyes orgánicas para el reconocimiento de com‐
petencias y nuevos roles de gobierno.
Hay distintas formas de dar institucionalidad a las políticas munici‐
pales con perspectiva de género, en la mayoría de los casos se nom‐
bra una instancia ejecutora cuya denominación puede ser: comisión
de la mujer, área de la mujer, Consejo Municipal de la Mujer etc. La
cuestión es que se le ubique como un área importante, con recursos
humanos y monetarios suficientes para instrumentar las políticas
hacia la equidad de género.
La elaboración de un programa, o plan de igualdad de oportunidades
que guíe las acciones necesarias para mejorar la condición y posición de
las mujeres, es otro paso necesario en la incorporación de la perspectiva
de género en las políticas municipales, entendiendo que se debe involu‐
crar a todas las áreas de gobierno para que sea transversal.

En cualquier caso, las políticas deben estar orientadas a mejorar el
bienestar de las mujeres y el acceso a los servicios y recursos materiales y
productivos, así como a incentivar la participación ciudadana y política
de la población y en particular de las mujeres, a fin de que tengan mayor
presencia en las organizaciones, en el sector público, en las organizacio‐
nes privadas y las ONGs.
Las políticas culturales que busquen incidir en eliminar las prácticas
sociales y culturales discriminatorias, sexistas que permitan ir constru‐
yendo una nueva sociedad en equidad de género, no deben ser olvidadas,
en las políticas municipales.

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399

400
UAM – IFE – IET

PARTICIPACIÓN CIUDADANA:
LOS JÓVENES Y SUS DERECHOS

Cristina Cobos
Ronda Ciudadana, A. C.

1. INTRODUCCIÓN

¿ Por qué hablar de derechos juveniles en una mesa sobre experiencias
de participación? ¿Por qué los jóvenes?, ¿por qué sus derechos? Di‐
versas son las respuestas, pero iniciemos por la más evidente y de
tipo cuantitativo: de acuerdo con el último reporte del Fondo de Población
de Naciones Unidas, los jóvenes que se encuentran entre los 15 y los 24 años
de edad son la población más numerosa sobre el planeta sumando poco más
de mil millones.201 El caso de México es claro ejemplo de un país cuya es‐
tructura demográfica demanda un redireccionamiento de las políticas pú‐
blicas centradas en el reto de fortalecer la educación y la capacitación de su
población joven, condicionantes del ejercicio pleno de la ciudadanía.
De esta acción social, pueden resaltarse dos aspectos importantes: la
introducción al mercado laboral y la participación activa en la vida políti‐
ca del país. En este último aspecto es donde inevitablemente, el imagina‐
rio social nos lleva a identificar la participación con: la mayoría de edad;
las votaciones, comicios y plebiscitos; y con el ejercicio de derechos y obli‐
gaciones inherentes a la condición de ciudadano. Sin embargo, como ve‐
remos más adelante, la participación va más allá de estos arquetipos.
Y por otro lado, la participación es uno de los tantos derechos que te‐
nemos y rara vez ejercemos, ya sea por apatía, desinformación o, ¿por qué
no?, como resultado de una nueva cultura cívica que todavía está en cons‐
trucción. En este sentido, lo que trato de exponer es que la escasa partici‐
201 The State of World Population, 2003. <http://www.unfpa.org/wpd/preview.htm>, 17 julio 2003.
401
pación ciudadana, no es exclusiva de los jóvenes, sino que forma parte de
un problema de estructura social. El alcance del tan nombrado Estado de
derecho, y de una verdadera cultura democrática, dependen de una reno‐
vación de las instituciones y de los valores que rigen la vida de los mexi‐
canos. Es evidente que se trata de un proceso lento, que necesariamente
involucra varias generaciones, cada una de ellas seguida de otra más em‐
poderada de conciencia ciudadana.
Ante este panorama, el papel que juegan los jóvenes en dicho proceso,
es preponderante. Son el relevo de la conciencia social, los modelos éticos
e ideales democráticos. Pero no debemos olvidar el eslabón que une a las
nuevas generaciones con las anteriores, las herramientas que se les pro‐
porcionan para construirse a si mismos y a una nueva sociedad: la educa‐
ción, el empleo, y la inclusión social con base en sus derechos.

2. MARCO CONCEPTUAL. ¿QUÉ SE ENTIENDE POR JUVENTUD Y POR
PARTICIPACIÓN CIUDADANA?

Hay dos nociones que deben ser aclaradas antes de abordar el tema: el
concepto de juventud y el de participación ciudadana.

Juventud.‐ Hay distintas perspectivas para definir la juventud, desde la
perspectiva psico‐biológica hasta la socio‐cultural. En la primera encon‐
tramos los rasgos fisiológicos vinculados con el ser joven: aparición de ca‐
racteres sexuales, y se identifican principalmente por la edad. En la pers‐
pectiva socio‐cultural encontramos la definición de roles sociales y los ri‐
tuales de paso (cuando llegan a existir), identificados de distinta manera
en cada sociedad.
Para el caso específico de nuestro país, es reciente el reconocimiento de la
juventud como un periodo esencial en la formación de las personas. Durante
mucho tiempo se le confundió con la adolescencia, de manera que todas
aquellas manifestaciones y comportamientos de los jóvenes, eran considera‐
dos como trastornos pasajeros, propios de adolescentes “desadaptados”.
Ahora se sabe que la juventud es una forma de ser y de ser visto por
los demás; que tienen actividades y necesidades particulares de acuerdo
al contexto social, familiar y educativo en el que se desarrollan. Pero sobre
todo algo muy importante, se trata de un periodo en el que se solidifican
las identidades individual y colectiva, y se dan los primeros pasos en de‐
cisiones que determinarán su vida como adulto.
402
UAM – IFE – IET
El rango de edad ha sido tal vez el principal factor para que la juven‐
tud no sea considerada social y jurídicamente (como veremos a continua‐
ción). A los jóvenes menores de 18 años se les continúa tomando como ni‐
ños, excluyéndolos de varios aspectos propios del crecimiento social de
un joven. Mientras que los jóvenes que tiene la mayoría de edad, se en‐
frentan a demandas sociales para las que no han sido preparados, preci‐
samente por esta exclusión de los años anteriores.

Participación.‐ Cuando hablamos de participación ciudadana, por lo regu‐
lar la reducimos a prácticas de participación política: comicios, votaciones,
etcétera. La participación va más allá de este tipo de prácticas, es un ejer‐
cicio que se representa de diversa manera, acorde al tipo de acciones en
las que se desee incidir.
El primer paso para el ejercicio de la participación es reconocernos
como ciudadanos con o sin mayoría de edad. La participación es una
práctica cotidiana basada en el ejercicio de la libertad de asociación. La
pertenencia a un grupo (familia, escuela, pares, iglesia, clubes, partidos,
sindicatos, etcétera), es ya una forma de participación, la más básica. Pero
tomar parte de las actividades de tal grupo (opinar, proponer, decidir), es
otra etapa que implica el conocimiento y ejercicio de ciertos derechos, y
de los aspectos que forman parte de la participación:

• Actuar con libertad.
• Intervenir en la toma de decisiones.
• Respetar a los demás.
• Reconocer la igualdad de dignidad y derechos.
• Asumir la responsabilidad de las elecciones.

Vinculada la participación con el universo de los derechos humanos, que
son los que nos rigen, podemos reconocer distintos tipos de participación:

• Participación ciudadana, cuya base es el ejercicio de los derechos civiles.
• Participación política, representación de los derechos políticos.
• Participación social, relacionada con los derechos económicos y sociales.
• Participación cultural, ejercida a través de los derechos de 4ª generación.

3. PANORAMA DE LOS JÓVENES Y SUS DERECHOS

403
Revisando de manera rápida la evolución de los derechos de los jóvenes
en nuestro país, encontramos que a inicios del siglo XX la juventud no
existía propiamente como grupo social. La infancia era muy breve, pues
en el momento que los cambios de la adolescencia comenzaban a apare‐
cer, ésta terminaba y se incorporaba a los individuos a las tareas adultas
propias de su género; los estudios se veían interrumpidos definitivamen‐
te. Niños y jóvenes carecían de derechos propios, puesto que no había una
conciencia de sus necesidades particulares. Si bien el debate al rededor de
los derechos de la infancia culmina en los años ochenta con la Convención
de los Derechos de la Niñez, los derechos de la juventud todavía no cuen‐
tan con un documento similar vigente.
En algunos foros internacionales como, por ejemplo, la Conferencia
Iberoamericana de Ministros de Juventud, han demandado el reconoci‐
miento de los jóvenes como una población con características y necesida‐
des particulares. Es así como los ministros de juventud de varios países de
Iberoamérica resolvieron, ante la Organización Iberoamericana de la Ju‐
ventud (OIJ), la redacción de la Carta Iberoamericana de Derechos de la Juven‐
tud. Desafortunadamente, este documento aprobado desde el año 2000
aún no es reconocido como un Tratado Internacional que deba ser respe‐
tado por los gobiernos firmantes, comprometiéndolos así a la redacción
de una ley nacional para los jóvenes.
Esta Carta Iberoamericana reconoce como joven a todas la personas que
se encuentren entre los 15 a 24 años; aceptando la posible modificación
del rango, según las particularidades de esta población en cada país. Es de
importante resaltar que los artículos que conforman dicha Carta, parten
del respeto a la dignidad humana; de esta forma, en congruencia con la
Declaración Universal de Derechos Humanos, todo joven es antes que nada
un ser humano y no puede quedar exento de estos derechos por razones
de raza, religión, orientación sexual, opinión, lengua, etnia, aptitud física,
o cualquier otra condición que pudiera tener.202
Sin embargo, bien se sabe que –al igual que las mujeres– la discrimina‐
ción hacia los jóvenes tiene que ver con criterios biológicos, en este caso la
edad. Muchas actitudes discriminatorias para con la juventud tratan de
justificarse argumentando inexperiencia, desinformación, inmadurez e
irresponsabilidad, aspectos que forman parte de la condición humana,
más no son exclusivos de una edad.
202 OIJ. Carta Iberoamericana de los Derechos de la Juventud. Panamá, 2000.
404
UAM – IFE – IET
Hasta el momento, el único documento creado con este fin en México es
la Ley de los y las Jóvenes del Distrito Federal.203 La Ley identifica como jo‐
ven a las personas entre los 15 y 29 años de edad, y parte de los mismos
principios de la Carta Iberoamericana. Algo que llama la atención en la Ley
del Distrito Federal es que el último artículo hacer referencia a los deberes
de los jóvenes, haciendo visible la otra cara de todo derecho, y que por lo
regular olvidamos: la responsabilidad sobre cómo los ejercemos.
La mayoría de las veces, el desconocimiento de los derechos y obliga‐
ciones son el origen de la reproducción de la ilegalidad y la injusticia. Si
yo no conozco cuáles derechos tengo como individuo, como ciudadano,
joven, adulto, trabajador, mujer, etcétera, difícilmente puedo reconocer el
derecho de los demás.

4. RETOS PARA DE LA PARTICIPACIÓN JUVENIL.
POLÍTICAS PÚBLICAS Y EL TRABAJO DE LAS OSCs

Hasta la fecha, las propuestas de trabajo con la población joven –ya sea como
actor pasivo o activo– se han orientado más a la prevención de problemáticas
sociales, o a la capacitación con fines formativos. Es decir, los programas guber‐
namentales para los jóvenes tienen como objetivos concretos:

• La prevención de adicciones, embarazos, enfermedades y delincuen‐
cia, por mencionar algunos.
• La formación orientada al desarrollo de actitudes y habilidades (de‐
portivas, culturales, académicas, por ejemplo), la capacitación para el
empleo, y la pedagogía civil (en donde encontramos el fomento a la
participación ciudadana).

El reto de los programas sociales y las políticas públicas orientadas a
los jóvenes, es ser incluyentes, no condicionantes. Partir de un diálogo
abierto y tolerante, sin tratar –de manera consciente o inconsciente– de
moldear un tipo de juventud acorde a los intereses de grupo, o a las nece‐
sidades nacionales de desarrollo.

REFERENCIAS

203 Asamblea del Distrito Federal. Ley de los y las jóvenes del Distrito Federal. 2000.
405
“Ley de los y las jóvenes del Distrito Federal”, Gaceta Oficial del Distrito Federal, 25 de
julio de 2000.
Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Participación Ciudadana. Serie módulos
educativos, No. 2. San José Costa Rica, 1997.
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Krauskopf, Dina. “Dimensiones críticas en la participación social de la juventudes” en
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nuevo siglo. Buenos Aires: CLACSO, 2000.
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Touraine, Alain. “Juventud y Democracia en Chile”, en Revista Iberoamericana de Juven‐
tud No. 1, Madrid, 1996.
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<http://www.unfpa.org/wpd/preview.htm>, 17 julio 2003
Urresti, Marcelol. “Paradigmas de la participación juvenil”, en Sergio Balardini (comp.)
La participación... Op. Cit.

406
UAM – IFE – IET

LA ESTRATEGIA MATLAPA:
EL DESAFÍO DE LA ARTICULACIÓN
GOBIERNO‐SOCIEDAD CIVIL

Carmen Echeverría Cabrera
Instituto Nacional de Desarrollo Social –INDESOL, México, D. F.

1. INTRODUCCIÓN

E
n México, la atención a niños y jóvenes en situación de calle204 ha
estado marcada por una serie de esfuerzos dispersos y poco com‐
plementarios. En los últimos años, diversas organizaciones de la
sociedad civil han planteado la necesidad de articular acciones desde di‐
versas perspectivas, fundamentalmente, aquellas orientadas tanto a pre‐
venir el fenómeno como a dar atención de cara al desarraigo callejero, a
través de una alianza entre la sociedad civil y el gobierno, planteando
además la urgencia de modificar estructuralmente los mecanismos de ela‐
boración de la política pública desde una perspectiva de largo plazo.
Desde esta lógica, la Secretaría de Desarrollo Social de México, a tra‐
vés de Instituto Nacional de Desarrollo Social, ha puesto en marcha, du‐
rante el presente año, el proyecto de creación de Centros de Promoción
para la Infancia MATLAPA (lugar de redes en náhuatl). El objetivo central
del proyecto es construir espacios de referencia, promoción humana e in‐
clusión social, alternativos en el desarrollo de habilidades y competencias
para la infancia en situación de calle.
Como estrategia, MATLAPA busca constituirse como un modelo de ar‐
ticulación de diversos actores sociales que intervienen en la atención a
este sector desde un marco de derechos. Para tal efecto, se cuenta con la
204 Se refiere a los niños que viven en la calle o están en riesgo de vivir en ella.
407
participación de organizaciones de la sociedad civil especializadas en el
tema, las que desarrollan diversos programas que fomentan y, en su caso,
restituyen los derechos de la infancia.

2. LA ESTRATEGIA MATLAPA: MARCO GENERAL

La estrategia de MATLAPA se orienta en la perspectiva antes señalada, pre‐
tendiendo responder a la necesidad de hacer coincidir esfuerzos diversos,
a través de diferentes mecanismos, como son:

• La direccionalidad del gasto público.
• Un esquema de subsidiariedad.
• La concurrencia de actores públicos y sociales.
• La corresponsabilidad de los participantes.
• La construcción de sinergias locales.

Desde esta perspectiva, el callejerismo infantil se erige como una rea‐
lidad que debe abordarse como un asunto de desarrollo social, por lo que
es imprescindible la participación de diferentes actores sociales, entre
ellos, instancias gubernamentales como la Secretaría de Educación, Salud
y Trabajo, principalmente, así como instancias académicas de cara a ge‐
nerar conocimiento sobre el tema.
A través de la Secretaría de Desarrollo Social, y con financiamiento pú‐
blico, se han instalado a la fecha diez Centros de Promoción para la Infancia,
ubicados en los principales puntos de arraigo callejero del Distrito Federal
de la Ciudad de México, los que son operados por organizaciones de la so‐
ciedad civil que cuentan con un modelo de atención probado, jugando un
papel clave en la estrategia su bagage conceptual y metodológico, tanto para
la operación de los programas de cada centro como para la construcción del
modelo de articulación gobierno– sociedad civil en el tema.
Los Centros tienen como objetivo central hacer posible la constitución
de espacios de promoción humana e inclusión social para la infancia en
situación de calle. De esta manera, se desarrollan una serie de interven‐
ciones sociales y educativas orientadas a la prevención y al desaliento del
arraigo callejero.
De manera paralela, las organizaciones civiles participantes llevan a
cabo investigaciones para generar conocimiento que oriente las diversas
líneas de intervención de cada modelo en particular, así como la direccio‐
nalidad de Matlapa como estrategia.
408
UAM – IFE – IET
Como marco general, Matlapa pretende apuntar hacia el desarrollo

de las siguientes estrategias:

Generación de conocimiento.
Promoción de la construcción de políticas públicas de largo plazo.
Fortalecimiento de los modelos de atención ya existentes.
Articulación de acciones públicas y sociales.
Evaluación y monitoreo.

En síntesis, Matlapa busca constituirse como una estrategia de articu‐
lación intersectorial orientada al establecimiento de mecanismos de pro‐
tección, el fortalecimiento de capacidades, la generación de oportunidades
y de patrimonio tanto de la infancia como de su familia y su comunidad,
en orden de superar las condiciones que afectan a la infancia en situación
de calle. Busca, además, construir un modelo de intervención que articule
mecanismos de atención a sectores vulnerables.

3. DIAGNÓSTICO SITUACIONAL EN LA CIUDAD DE MÉXICO

El estudio de niñas, niños y jóvenes trabajadores en el Distrito Federal de
México identificó, en 1999, a 14 mil 322 niños, niñas y jóvenes adolescen‐
tes que hacen de las calles y otros espacios públicos de la Ciudad de
México sus lugares de trabajo y vivienda.205 De acuerdo con cifras oficia‐
les, el crecimiento anual de la población de niños, adolescentes y jóvenes
en situación de calle es del 7.1 %,206 esta estimación incluye tanto a los que
ya viven en ella, como a los que están en riesgo. Todos ellos provienen de
familias pobres cuya dinámica en gran parte se ve determinada por la so‐
brevivencia, en donde los niños, siendo los más vulnerables, se ven ex‐
puestos a una serie de carencias y riesgos que impactan de manera nega‐
tiva en su desarrollo integral.
En la Ciudad de México la mayoría de esta población está conforma‐
da por jóvenes adolescentes entre 12 y 17 años de edad, quienes represen‐
tan el 75 por ciento del universo total. El 25 por ciento restante tiene eda‐
205 Robles Berlanga, Francisco (2000) “Características sociodemográficas”. Estudio de niñas, niños y
jóvenes trabajadores en el Distrito Federal. Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito
Federal (DIF‐DF) y Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF). p. 14.
206 DIF, UNICEF, PNUFID (1999) Estudio de niñas, niños y adolescentes trabajadores en 100 ciudades.
México.
409
des que se encuentran por debajo de los doce años. De ellos, poco más de
mil quinientos apenas están viviendo su primera infancia (0 a 5 años).207

Rango de edad Sexo masculino Sexo femenino
0-5 969 606
6-11 1,228 780
12-17 6,886 3,855
Totales 9,081 5,241208

Salud física

Las condiciones de salud y enfermedad de los niños/as y adolescentes de
la calle son diferentes de aquellos que habitan en zonas rurales y urbanas
que tienen otros patrones alimenticios y de higiene. A su vez, hay estados
diferenciados de salud y enfermedad física en una determinada comuni‐
dad de niños/as y adolescentes de la calle. Sin embargo, es posible identi‐
ficar algunos patrones de enfermedad, a fin de encaminar mejor los servi‐
cios de salud física.
La permanencia en la calle deteriora de manera dramática su estado
de salud tanto física como mental, debido a las condiciones de higiene, la
calidad de los alimentos y el consumo de drogas, entre otros factores.

Salud mental

En ocasiones los niños/as y adolescentes de la calle presentan un estado
emocional de crisis, con perfiles de autoestima lastimada y/o violencia.
Esto les conduce a no aceptar responsabilidades, no cooperar ni partici‐
par, al aislamiento, la depresión, la desesperación, agresión y autodes‐
trucción, entre otros.
En la medida en que se arraigan a la calle, disminuyen su capacidad para
establecer vínculos psicoafectivos con personajes no callejeros; su grupo de
pertenencia los vinculan a ámbitos muy limitados y de poca variedad.
Es importante brindarles un soporte y ambiente emocional que per‐
mitan el mejoramiento de la salud mental; que les haga viable la posibili‐
dad de construir otras alternativas de vida.

Adicciones
207 Ídem, p. 15.
208 Ídem, p. 16
410
UAM – IFE – IET

El estudio realizado en 100 Ciudades (Robles y Rodríguez, 2000) señaló
que tanto en varones como en mujeres entre 6 y 17 años, los inhalables
(3.5% y 0.9%) y la mariguana (3.4% y 0.9%) eran las drogas de preferencia:
el primer tipo de sustancias era usado por los de menor edad, pero dejó
de ser la droga de preferencia entre aquellos mayores de 14 años, pasando
a ser la mariguana la sustancia de mayor consumo. La cocaína es utilizada
después de los inhalables y la mariguana y se mantiene como la tercera
droga de elección (0.7% y 0.4%), el consumo de pastillas con efectos psico‐
trópicos no es común en este grupo (0.7% y 0.5%). El consumo de nuevas
sustancias como las meta‐anfetaminas o de nuevas presentaciones de dro‐
gas ya conocidas ‐como el derivado de cocaína “crack”‐ se manifestó co‐
mo problema aislado en 1999 con poca presentación en este grupo de po‐
blación, sin embargo se encontraba ya presente.209

El proceso de arraigo a la calle

La salida de un chico a la calle es un proceso largo y gradual, en el que
intervienen diversos actores, entre ellos, una red de sobrevivencia que
permite su arraigo, ya que le posibilita obtener satisfactores sin exigirle
ningún tipo de responsabilidad que aliente su deseo de dejar la calle. En
esta red participan comerciantes, policías y distintos personajes que ofre‐
cen alimentos, dinero, ropa y protección, entre otros aspectos.
De lo anterior se desprende que el proceso de desarraigo debe ser
también gradual e incluir el ambiente que lo rodea de manera inmediata,
así como acciones locales enmarcadas en programas dirigidos desde las
comunidades.
Por otro lado, muchas de las acciones emprendidas por diversos acto‐
res sociales se han caracterizado por su inmediatismo, sin perspectivas de
desarrollo a largo plazo, por lo que no han garantizado la continuidad y
seguimiento de procesos en los que los chicos puedan tener alternativas
de vida fuera de la calle.
De allí que sea necesario buscar la participación ciudadana y la movi‐
lización de recursos y servicios locales que atiendan la problemática de
manera integral y con criterios de corresponsabilidad.

; Medina‐Mora Icaza; Ma. Elena. “Abuso de sustancias” en Estudio de niñas, niños y jóvenes trabaja‐
209
dores en el Distrito Federal; p. 120. Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Fede‐
ral (DIF‐DF) y Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF). p. 14.

411

4. LA ESTRATEGIA MATLAPA:
CARACTERÍSTICAS DEL MODELO DE INTERVENCIÓN

Desde su diseño, la estrategia Matlapa ha pretendido convertirse en una
propuesta alternativa que trascienda a aquéllas centradas en modelos
asistencialistas, a través de la incorporación de la dimensión preventiva y
de rehabilitación que involucre a la comunidad inmediata y al entorno
familiar. De esta manera, Matlapa se constituye como un espacio abierto,
incluyente y personalizado, donde los niños, niñas y jóvenes en situación
de calle puedan lograr, con el apoyo de las personas que laboran en el
centro, un proceso de autorreflexión sobre su vida en calle y las diversas
opciones para construir un proyecto de vida en espacios no callejeros.
Los distintos modelos de intervención construyen condiciones orien‐
tadas a los siguientes aspectos:

• El callejerismo infantil y juvenil puede modificarse a partir de un pro‐
ceso gradual.
• Los niños y jóvenes en situación de calle deben sentirse incluidos en la
comunidad, con oportunidades viables y a su alcance.
• La construcción de proyectos de vida fuera de la calle deberán tener
como base el desarrollo de competencias psicoafectivas, así como di‐
versas habilidades, tales como: control en el consumo de drogas, res‐
ponsabilidades, experiencia en espacios y personajes no callejeros,
cambio de imagen según sus intereses e intencionalidades, entre otras.
• Todas las acciones se realizan desde la perspectiva que el niño y el jo‐
ven son sujetos de derechos.

¿Qué ofrecen los Centros Matlapa para lograr el desarraigo callejero?

• Un espacio de inclusión, protección y generación de oportunidades y
desarrollo de capacidades.
• Servicios especializados.
• Un protocolo de atención con procedimientos monitoreados y supervi‐
sados.
• La puesta en marcha de mecanismos de articulación con instancias
públicas y de la sociedad civil para el uso de diversos servicios: salud,
educación, procuración de justicia, respeto a sus derechos y canaliza‐
ción hacia alternativas residenciales y laborales.

412
UAM – IFE – IET
De allí que los ejes de intervención de la estrategia MATLAPA se cen‐
tren en los siguientes aspectos:

• El abordaje personalizado a la población en situación de calle, a fin
de crear un vínculo afectivo.
• La puesta en marcha de modelos abiertos inicialmente y, en segundo
momento, la ubicación en hogares intermedios.
• La combinación de los enfoques preventivo y de rehabilitación que
involucren a la comunidad inmediata.
• Un énfasis en brindar el acompañamiento necesario para la genera‐
ción, por parte de los beneficiarios, de un proyecto de vida propio.
• La generación de espacios de confianza y de elevación de la autoestima.
• La garantía de continuidad y sistematicidad de la atención.

Desde la perspectiva de su modelo de intervención, las dimensiones
que atiende MATLAPA son:

• La revinculación familiar.
• La prevención y atención a familias en riesgo.
• La reinserción productiva.
• La educación formal alternativa.
• El apoyo terapéutico individual y grupal.
• La participación activa de la comunidad.
• El fortalecimiento institucional de las organizaciones civiles partici‐
pantes.
• La articulación de modelos de intervención.

Y finalmente, desde su visión, los Centros Matlapa se proponen con‐
vertirse en:

• Un puente entre la vida de y en la calle y la inserción social.
• Un lugar de tránsito para desalentar el arraigo callejero y construir
un proyecto de vida.
• Un modelo de atención con diversas estrategias de abordaje y con
servicios especializados.
• Un espacio de contención para menores en riesgo de vivir en la calle.
• Una red de apoyo para quienes requieren de nuevas alternativas.

En conjunto, todos estos elementos contribuyen a hacer de la estrate‐
gia MATLAPA una propuesta de atención integral a la infancia en situación
413
de calle, cuyo objetivo final es generar las condiciones de posibilidad para
la construcción de opciones de vida diferentes, a través de oportunidades
de desarrollo físico y emocional que sustenten la incorporación plena de
la población de calle a la vida en sociedad.

5. METODOLOGÍA DE INTERVENCIÓN

La metodología de intervención de la estrategia MATLAPA se basa en dos
vertientes fundamentales:

a) La prevención del callejerismo:

Se busca movilizar los factores familiares y comunitarios que favorecen la
salida de los niños a la calle a fin de retenerlo con sus familias y evitar el
aumento del número de niños que viven en la calle.

b) La atención a niños y jóvenes que viven en la calle:

Se busca mejorar las condiciones de vida de los chicos que viven en la ca‐
lle y atender los procesos que favorecen el arraigo.
Por otra parte, la estrategia MATLAPA considera que, en el proceso de
salida a la calle, los niños pierden de manera paulatina sus derechos, ra‐
zón por la que la intervención debe tener como principio una perspectiva
de restitución de los mismos. Cada uno de los servicios tiene una perspec‐
tiva de promoción y goce de estos derechos.
Para tal efecto, en la estrategia MATLAPA interviene de manera directa
la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal a través de dos
líneas básicas:

• La capacitación directa al personal que participa en los Centros.
• La asesoría en materia de promoción, vigilancia y defensoría en ma‐
teria de derechos humanos.

Desde el enfoque de equidad, la estrategia MATLAPA se sustenta en la
atención a la población en situación de calle sin distinción de género, etnia
ni credo religioso, de ahí que uno de los objetivos centrales de esta estra‐
tegia sea contribuir a sentar las bases para el fortalecimiento institucional
de las organizaciones de la sociedad civil que la conforman y posibilite la
sustentabilidad de MATLAPA en un largo plazo.

414
UAM – IFE – IET
Población beneficiaria

Los principales ejecutores en la construcción de la estrategia MATLAPA
han sido las organizaciones de la sociedad civil y el gobierno federal,
quienes retomando lo mejor de sus prácticas, han definido los principios,
misión y visión de esta estrategia de articulación.
Los principales beneficiarios y protagonistas de la estrategia MATLAPA son:

• Niños, niñas en riesgo de vivir en la calle.
• Niños, niñas y adolescentes que viven en la calle.
• Familias de niños, niñas y adolescentes en situación de riesgo y vulne‐
rabilidad.
• Las personas que conforman la red social de sobrevivencia callejera.

Aunque el fenómeno se encuentra presente en todo el Distrito Federal
de la Ciudad de México, el mayor número de niñas, niños y jóvenes traba‐
jadores y de calle (11 mil 429) se concentra en ocho delegaciones, aquéllas
en las que se desarrollan todo tipo de actividades comerciales, turísticas,
financieras y de gobierno210. Esas delegaciones son las siguientes:

Delegación % de Tasa de Valor Agregado de
Política menores Trabajo Infantil la Producción en el
DF
Cuauhtémoc 18.2 145.5 19.4
Iztapalapa 13.4 26.9 6.9
Venustiano Carranza 11.9 97.8 3.9
Gustavo A. Madero 9.9 30.2 5.7
Coyoacán 7.8 47.6 6.7
Benito Juárez 7.2 104.7 10.0
Miguel Hidalgo 6.9 85.9 22.5
211
Total 75.0 --- 75.1

De allí que MATLAPA tenga como objetivo específico generar en las
comunidades que integran este conjunto de delegaciones, procesos y me‐
canismos de participación social y movilización de recursos para la pre‐
vención y desarraigo de niños, niñas y jóvenes en situación de calle.
210 Idem, p. 15
211 Idem, p. 16,
415
La ubicación de los Centros Matlapa en sitios de alta concentración de
niños y jóvenes en situación de calle, está permitiendo incidir en aquellos
focos rojos donde existen factores que favorecen que un niño se arraigue a
la misma. En este contexto, la estrategia contempla un trabajo de promo‐
ción sociocultural en la población para modificar estos factores que posi‐
bilitan y alimentan el arraigo callejero. Matlapa promueve la participación
ciudadana en la solución de tan importante problema.
De allí que se trate de activar y poner en sistema los recursos existen‐
tes en la comunidad, buscando que se actúe de manera organizada y arti‐
culada con un propósito común: el desarraigo y la prevención del calleje‐
rismo. Con este objetivo, los Centros Matlapa desarrollan propuestas edu‐
cativas encaminadas al logro de una identidad comunitaria que favorezca
la construcción de sujetos sociales desde la perspectiva de los derechos
humanos, como actores dinámicos en la atención del callejerismo infantil.
Los diez centros instalados en la Ciudad de México brindan diversos
servicios especializados a través de una cartera básica que incluye:

Atención a las adicciones.
Apoyo emocional y psicológico.
Salud.
Higiene.
Certeza jurídica.
Atención al rezago educativo.
Educación en derechos humanos.
Recreación, deporte y actividades artísticas.

La estructura de Matlapa contempla un Consejo Consultivo, confor‐
mado por:

Un representante de las siguientes Secretarías de estado: Secretaría de De‐
sarrollo Social, Secretaría de Educación Pública, Salud y Trabajo y Previ‐
sión Social.
Cuatro representantes de las organizaciones de la sociedad civil partici‐
pantes en la estrategia.
Dos representantes de instituciones académicas de educación superior y
de investigación.
Dos representantes de fundaciones de segundo piso.
Un representante de la oficina de la Primera Dama de la República.
Un representante de la UNICEF, como instancia observadora.

416
UAM – IFE – IET
Cuenta además con un grupo de asesores, todos ellos prestigiados in‐
vestigadores y especialistas en diversos temas relacionados con la infancia
en general y con el callejerismo infantil en particular.

6. ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL:

Las organizaciones de la sociedad civil que han desarrollado las mejores
prácticas juegan un papel clave en la estrategia Matlapa, ya que colocan su
bagage conceptual y metodológico en función de construir un esquema de
trabajo articulado, en donde participan las siguientes organizaciones civiles:

Artistas por la Calle, A. C.
Centros de Promoción Comunitaria Reintegra IAP.
Educación con el niño callejero IAP (EDNICA).
Espacios de Desarrollo Integral, A. C. (EDIAC).
Fundación Ama La Vida IAP.
Fundación Déjame Ayudarte, IAP.
Fundación San Felipe de Jesús, IAP.
Hogar Integral de Juventud IAP.
Programa Niños de la Calle, A. C.
Yolia Niñas de la Calle, A. C.

• La puesta en marcha de mecanismos de cohesión social, como son la
vinculación con redes sociales y la articulación con otros actores de la
sociedad civil y el sector público.
• La operación de mecanismos ya probados en otras entidades federati‐
vas para la atención de poblaciones vulnerables.

Como es posible evidenciar, MATLAPA constituye un reto y un desafío
de articulación de actores, procesos, mentalidades y voluntades prove‐
nientes de diversos espacios sociales, donde lo que debe privilegiarse es
poder brindar a la población en situación de calle otra visión del mundo y
de las opciones y oportunidades que se nos abren por el solo hecho de
formar parte de él.

417

418
UAM – IFE – IET

GOBIERNO DELEGACIONAL Y
CONSTRUCCIÓN DE CIUDADANÍA
EN LA DELEGACIÓN TLALPAN

Carlos Rodríguez Wallenius
Doctor en Ciencias Sociales por la Universidad Autónoma Metropolitana.
Director general del Centro de Servicios Municipales “Heriberto Jara” AC.
Profesor asociado “D” en la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Xochimilco

RESUMEN

Aprender a gobernar con la participación de los ciudadanos ha sido un reto para una gran canti‐
dad de autoridades surgidas de luchas sociales y organizaciones cívicas, las cuales han pugnado
por la democratización del ejercicio del poder. Asimismo, aprender a trabajar con el gobierno lo‐
cal, sin perder o confundir la propia identidad como ciudadanos, miembros de una organización
social, civil o partido político ha implicado un desafío no exento de titubeos y confusiones.
La construcción de una ciudadana activa tiene que enfrentar muchos obstáculos: serias resis‐
tencias e inercias instaladas en la administración pública, una cultura predominantemente clien‐
telar, corporativa y patrimonialista, un aparato burocrático poco ágil y escasamente eficiente; una
sociedad civil interesada y hasta deseosa por participar, pero poco capacitada técnicamente para
incidir de manera eficaz en los procesos y en las decisiones de políticas públicas, asuntos técnicos,
operativos, manejos financieros y administrativos del gobierno local.
En este trabajo se pondrá en discusión la compleja relación entre gobierno delegacional de
Tlalpan y ciudadanía en el contexto de experiencias participativas del trienio 2000‐2003 como
son Hacia un Presupuesto participativo y el Consejo ciudadano, en la idea de resaltar que la de‐
mocracia trasciende el mero hecho de la votación y que aspira a la defensa y ampliación de los
derechos humanos en todas sus vertientes, así como a la participación real de la ciudadanía.

1. UN PRIMER ACERCAMIENTO

419
L
as delegaciones políticas del Distrito Federal son un espacio privi‐
legiado para entender como se relacionan gobierno local y sociedad
civil en un contexto sumamente adverso: pocas atribuciones y re‐
cursos de los gobiernos delegacionales, espacios urbanos sumamente
complejos, una ciudadanía con diferentes niveles de demandas, etc. En este
espacio se relacionan sociedad y gobierno en diferentes grados de tensión,
que se recomponen y modifican constantemente. Algunas veces tiende a la
identificación y en otras llegan a la abierta oposición y negación del otro,
proceso que conforma una forma específica de ser ciudadano.
La delegación Tlalpan (ubicada al suroeste del Distrito Federal), tiene
una amplia distribución geográfica y social, que se refleja tanto en la in‐
fraestructura urbana como en las formas de participación, en las expresio‐
nes culturales y en la vida cotidiana. Por mencionar algunos ejemplos de
esta diversidad tenemos a la zona de los pueblos con su sistema de usos y
costumbres colectivos y la democracia directa favorece la participación
ciudadana. En contraste, [en] la zona residencial de Villa Coapa la partici‐
pación se centra en la gestión individual y la democracia representativa.
Por su parte, en el Ajusco Medio […, donde se] carece de muchas obras y
servicios, se ha ido gestando a partir de invasiones. Finalmente, las zonas
Centro de Tlalpan y Padierna–Miguel Hidalgo se caracterizan por fuertes
contrastes entre las áreas residenciales y colonias (Zaragoza, 2003: 35‐37).
Estos contrastes y diferencias han impuesto cambios en la relación en‐
tre las autoridades y la sociedad. Esta relación puede estar ubicada entre
dos extremos, una en la que los gobiernos delegacionales dicen trabajar
para el pueblo y que expresan un sistema político impregnado de prácti‐
cas patrimonialistas y paternalistas este concepto ha implicado en muchas
ocasiones trabajar desde el gobierno para una población considerada co‐
mo menor de edad, a quien se le debe ir dotando de información, recono‐
ciendo parcialmente sus derechos, tutelando políticamente sus iniciativas,
según criterios muy particulares y por lo menos unilaterales por parte de
la autoridad. La consecuencia a menudo es la escasez de una cultura cívi‐
co política. En el otro extremo, cuando las autoridades quieren gobernar
con la sociedad. La alternancia en el poder ha posibilitado experiencias de
gobiernos locales que se han propuesto como estrategia política gobernar
con la sociedad, es decir, promover una política incluyente, donde la par‐
ticipación de los ciudadanos sea pieza fundamental de su ejercicio del
poder. Tratar de establecer una relación gobierno sociedad con equidad es
una tarea compleja que implica no sólo voluntad política, requiere crear
las condiciones de gobernabilidad necesarias para enfrentar una cultura
420
UAM – IFE – IET
autoritaria y al mismo tiempo vencer las resistencias de una ciudadanía
desconfiada (Álvarez y Rodríguez, 2002: 12‐13).
El primer extremo en la relación entre las autoridades y la sociedad
pone en relieve una cultura predominantemente clientelar, corporativa y
patrimonialista, compartida por la mayoría de las organizaciones sociales
(independientemente de su filiación partidaria o ideológica), junto a una
sociedad civil interesada y hasta deseosa por participar, pero poco capaci‐
tada técnicamente para incidir de manera eficaz en los procesos y en las
decisiones de políticas públicas, asuntos técnicos, operativos, manejos fi‐
nancieros y administrativos del gobierno local.
Es decir, la imperiosa construcción de una ciudadanía que ejerza ple‐
namente sus derechos, en la que sea posible establecer relaciones políticas
y de trabajo con el gobierno local sin que ello implique subordinación,
clientelismo político o corporativismo social. Los fondos públicos conside‐
rados como tales deben ser utilizados para fortalecer iniciativas de interés
general para la población.

2. ALGUNOS ANTECEDENTES

En agosto de 2000 el CESEM fue invitado a asesorar al gobierno electo de
la delegación Tlalpan, en especial, su plan de acción desde la perspectiva
de la planeación estratégica situacional, a través del trabajo dirigido a di‐
rectores y personal de estructura. La propuesta resultó muy interesante
para el CESEM pues se pretendía capacitar a un gobierno delegacional
interesado en articularse con la ciudadanía mediante instrumentos con‐
cretos y democratizadores. La participación ciudadana se volvió así el eje
transversal de las acciones y el propósito instalar como sello de gobierno
el poder ciudadano.
Un trabajo que inició con las promesas de campaña, reflexionar sobre cuál
era la apuesta de gobierno, cuál el significado de los lemas manejados, para
luego hacer un plan estratégico, un proyecto de acción y programas encami‐
nados a solucionar los principales problemas, mediante líneas de acción que
buscaban promover la relación gobierno‐ sociedad, entre ellas Hacia un presu‐
puesto participativo, que se constituyó como sello de gobierno y que se convino
con una diversidad de programas amalgamados en un mismo proyecto, cuyo
objetivo era fomentar la participación de la población: La rendición de cuen‐
tas, el subprograma de prevención del delito, el acompañamiento a los equi‐
pos de monitoreo y el Consejo Ciudadano.
421
3. HACIA UN PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

Un reto para las actividades participativas fue que tenían que contemplar
la complejidad social de la delegación Tlalpan En este sentido se desarro‐
lló el programa “Hacia un presupuesto participativo” Esta actividad fue pio‐
nera en el Distrito Federal, tanto por su modalidad e impacto real, como
por su continuidad en los tres años de gestión administrativa, que mere‐
ció ser galardonada con el Premio Gestión y Gobierno Local en 2002 (Ca‐
brero, 2003).
De esta manera, “Hacia un presupuesto participativo” fue un espacio en
el que autoridades y ciudadanía elaboraron de manera conjunta la priori‐
zación y seguimiento de obra pública, también era un programa pensado
para incrementar la participación ciudadana en la toma de decisiones so‐
bre los asuntos públicos (Vélez, 2003).
Para lograr ello, se realizaron cada año una serie de actividades que
definieron el perfil del programa:

• Difusión e información.
• Capacitación y formación de equipos de monitoreo.
• Elaboración y entrega de propuestas.
• Votación en urnas y difusión de resultados.
• Elaboración conjunta del anteproyecto de Programa Operativo Anual.
• Seguimiento de obra y rendición de cuentas.

Entre los logros que tuvo el programa Hacia un presupuesto participati‐
vo están el de una mayor aceptación y cobertura en cuanto a la participa‐
ción ciudadana, llegando a una participación cercana a 20,000 vecinos que
votaron en urnas por las obras de sus colonias y barrios.
En cuanto a los porcentajes presupuestales asignados por la delegación a
este programa, se pudo observar un aumento significativo. De esta forma, en
2001 se realizaron 1,129 obras; en 2002, con el 36% del presupuesto total de
obras, se construyeron 574 a través del presupuesto participativo y 260 vía
delegacional; en 2003 los vecinos seleccionaron 486 obras y la delegación 179
con un 53% del presupuesto total (Vélez, 2003: 72).
Si bien el programa fue exitoso en cuanto a la cobertura alcanzada en los
tres años de ejecución, estuvo acotado al aspecto de construcción de obra y a
la base organizativa territorial, lo cual se convirtió en una debilidad.
422
UAM – IFE – IET
Un elemento importante de todo el proceso, es que este programa pu‐
do consolidar a un grupo de ciudadanos como un referente interesado en
defender las prioridades y propuestas de las diferentes comunidades.

4. EQUIPO DE MONITORES

A partir de los talleres para la elaboración de propuestas se integraban, de
manera voluntaria, ciudadanos interesados en formar parte del programa;
a estos grupos se les ha llamó equipos de monitoreo.
En la práctica, los equipos de monitoreo estaban formados por personas
que en lo individual tenían interés de participar y por cuadros medios de
organizaciones sociales y políticas de diversas tendencias ideológicas. La
naturaleza de este espacio de deliberación hizo posible la confluencia de di‐
versos actores, así como la renovación de nuevos liderazgos colectivos.
El objetivo principal de los equipos era supervisar el desarrollo del
ejercicio, elaborar y dar seguimiento a las propuestas territoriales, y po‐
tenciar la organización ciudadana.
La conformación de los equipos de monitoreo se hizo de manera plural,
su actuar fue autónomo y su membresía honorífica. Tenían como funciones
la de difusión, promoción y evaluación del programa, la coordinación de
recorridos zonales con vecinos para tener una visión global de la Delega‐
ción, así como la intervención en los subcomités de adquisiciones y obras, en
las licitaciones públicas y en el seguimiento sistemático de la obra.

5. CONSEJO CIUDADANO

Con la experiencia del programa “Hacia un presupuesto participativo” y la for‐
mación de monitores, al final del trienio (julio del 2003), se dio un paso im‐
portante en la formación de una ciudadanía más autónoma y que fue la con‐
formación del Consejo Ciudadano Delegacional, en la perspectiva de ampliar
los espacios de participación ciudadana para la definición de políticas públi‐
cas en temas como desarrollo social y medio ambiente, acciones que no esta‐
ban incluidas en las actividades del Presupuesto participativo.
Las posibilidades que se abrieron para el Consejo fueron muchas, pero
quizá el principal reto fue avanzar en el sentido de que el Consejo se con‐
virtiera en un verdadero contrapeso de gobierno.

423
6. ELEMENTOS POTENCIALES DE LA
CONSTRUCCIÓN DE CIUDADANÍA

El componente pedagógico, que se refiere a las inercias en las formas de
ejercer el poder y su traducción en políticas públicas, sólo puede ser modifi‐
cado en el largo plazo a través de la educación ciudadana; por eso, la parte
pedagógica del programa puede ser fundamental tanto a ciudadanos como
a funcionarios. Con un modelo pedagógico que recoge los planteamientos
de la educación popular, que parte del reconocimiento de la experiencia po‐
pular, se enriquece el conocimiento existente con nueva información, se pro‐
fundiza en elementos teórico‐prácticos y se identifica alternativas de solu‐
ción para transformar la realidad.
Esta forma de trabajo contribuyó a democratizar el uso de la palabra y
los conocimientos técnicos de la administración pública, generando nue‐
vas capacidades en los ciudadanos participantes en el proceso y en los
funcionarios delegacionales. En otras palabras, fue un aprendizaje conjun‐
to sobre los “cómos” de la democracia.
Los equipos de monitoreo que a lo largo de los tres años del programa,
se constituyeron como contraparte ciudadana, un especie de cabildo dele‐
gacional.
La participación directa de los equipos de monitoreo ciudadano en la
promoción, desarrollo y evaluación del presupuesto participativo, permitió
formular el programa de obras a partir de las prioridades identificadas por
la población, así como establecer los mecanismos y los instrumentos de se‐
guimiento y contraloría social de los recursos y de las decisiones públicas.
A lo largo del proceso los monitores tuvieron lugares para la discusión
colectiva de sus actividades sin la presencia de la delegación. En esos
momentos definían la agenda de reunión con otras áreas de gobierno y de
seguimiento y evaluación con el jefe delegacional.
Otro aspecto interesante fue el Diplomado Ciudadano que se inscribió
en las acciones para fortalecer lo que se denominó el poder ciudadano y,
aunque en principio estaba dirigido a capacitar a los ciudadanos que se ha‐
bían sumado a programas delegacionales como Hacia un presupuesto parti‐
cipativo, pero que también intervinieron integrantes de varias organizacio‐
nes sociales.
En este diplomado se lograron empatar los abordajes técnicos con los
políticos no sólo en el programa de trabajo del presupuesto participativo,
sino en la relación misma con las direcciones operativas de la delegación,
sorteando diferencias y visiones contrapuestas.
424
UAM – IFE – IET
Finalmente esta la voluntad ciudadana que trató de recuperar el espa‐
cio público como punto de encuentro, diálogo, discusión y debate de
ideas, lo que se constituyó como uno de los aporte de la sociedad civil. La
voluntad política de salir a las calles y establecer una relación horizontal
con el gobierno hizo patente la importancia de un proceso pedagógico en
el que había aprendizajes para ambos actores. Se puede decir que la dis‐
posición para entablar formas distintas de relación no es suficiente, hace
falta una práctica comprometida, cargada de coherencia con el discurso
democrático que se plantea.

7. LIMITANTES DEL PROYECTO

Si bien en el ejercicio la convocatoria y las reglas de operación del programa
“Hacia un presupuesto participativo” permitieron la participación plural de la
población, también lo es que no se logró involucrar a las organizaciones so‐
ciales con mayor presencia en la demarcación. Y aunque en los equipos de
monitoreo se contó con la presencia de miembros de estas organizaciones,
sus dirigencias no aceptaron una intervención grupal, entre otros cosas,
porque el programa no “redituaba” beneficios directos en sus formas tradi‐
cionales de gestión.
Otra elemento que limitó la participación de las organizaciones socia‐
les fue que el ejercicio, al estar diseñado para la priorización de obras y
servicios, no cubrió el conjunto de sus agendas sociales.
Además, la participación de la población joven fue casi inexistente, por
lo que para los gobiernos locales y para la sociedad civil organizada sigue
siendo un reto diseñar políticas y modelos de participación acordes a este
sector de la población.
Afortunadamente, la respuesta de los diferentes partidos políticos del
Distrito Federal al programa fue de omisión. Ningún partido político se
posicionó a favor o en contra, ya sea porque no les redituaba ningún bene‐
ficio directo, porque muchos de los legisladores centraron su atención en
la gestión de demandas afines a sus grupos sociales de origen.
Junto a lo anterior, existen elementos estructurales y culturales que li‐
mitan la construcción de espacios permanentes como lo es un periodo de
gobierno de tres años, lo que implica un periodo corto que ha propiciado
una cultura del cortoplacismo, es decir, las acciones que el gobernante
pueda hacer en su periodo de gobierno en detrimento de la planeación a
largo plazo.
425
La cultura de “borrón y cuenta nueva de los jefes delegacionales impi‐
den la continuidad de los programas y proyectos de un trienio a otro, co‐
mo sucedió con la actual administración de la delegación Tlalpan.
Eso, sin embargo, implica que todavía no existe una normatividad ju‐
rídica que respalde la continuidad de los programas, los que están sujetos
a la voluntad política de las autoridades en turno y a la capacidad de la
ciudadanía de exigir su realización.

CONCLUSIONES

El proceso de una ciudadanía en construcción, más activa y demandante,
que estuvo propiciada por un espacio de pluralidad y participación ciu‐
dadana como eje transversal de un gobierno en cierta medida sensible a
estos temas. Estos elementos pueden ser el motor de una dinámica más
horizontal entre las autoridades y la sociedad, así como la oportunidad
para diseñar políticas públicas más acordes a las necesidades de la gente,
a su identidad territorial y cultural.
También podemos resaltar la importancia de la capacitación como una
manera de acceder a conocimientos que, tradicionalmente, estaban veda‐
dos para el común de la población. Si se busca fomentar acciones para una
contraloría ciudadana efectiva es necesario transparentar información y
procedimientos mediante la formación continua, base de cualquier cultura
política democratizadora.
Pero hay que dejar claro que todas estas acciones no fueron concesio‐
nes graciosas del poder, sino que fueron parte de un proceso permanente
en que los ciudadanos construyen su autonomía frente a los partidos y el
gobierno, y que dependen de su capacidad de organización y propuesta.
Esto también pone en el debate la importancia que adquieren los gobier‐
nos locales cuando tienen no tengan la sensibilidad, ni la voluntad políti‐
ca que se traducen en espacios, mecanismos e instrumentos para la acción
organizada y democrática.
Por otro lado, existen corrientes y prácticas que se fundamentan en
una concepción individualista que no genera acción organizada ni lazos
de solidaridad. Esta ciudadanía se entiende como algo uniforme, no se
reconocen las carencias y las desigualdades específicas de cada sector, ni
se considera la diversidad de opiniones o la riqueza de las formas organi‐
zativas existentes. Este tipo de visiones no consideran la defensa y cons‐
trucción de los derechos colectivos, pues sus parámetros son la evaluación
de la eficiencia y de la competitividad.
426
UAM – IFE – IET
En el caso de la delegación Tlalpan en el trienio 2000‐2003, la construc‐
ción de la ciudadanía se enfocó a tratar de recuperar espacios ciudadanos,
a fomentar los niveles de participación y decisión. Sin embargo, actual‐
mente los tlalpenses tienen que enfrentar un profundo problema intrínse‐
co de las transiciones en los gobiernos locales de nuestro país y es que los
espacios ciudadanos ganados por los tlalpenses son ignorados por la nue‐
va administración delegacional, esto abre una dimensión diferente en la
lucha de los ciudadanos, al enfocar sus esfuerzos a mantener los espacios
y derechos ganados.

BIBLIOGRAFÍA

Álvarez, Rafael.2002. “Rendición de cuentas. La compleja relación entre gobierno local y
ciudadanos organizados”, en Rafael Álvarez y Haydee Vélez. Primer año de gobierno de
Tlalpan. Memoria de la segunda rendición de cuentas. México, Delegación Tlalpan y CESEM..
Cabrero, Enrique 2003. Gobiernos locales trabajando: un recorrido a través de programas mu‐
nicipales que funcionan. México, CIDE, INAFED, Fundación Ford
Vélez, Haydee y Elena Aguilar. 2003. Poder ciudadano. Juntos en movimiento gobierno y
sociedad. La experiencia de la delegación Tlalpan. México, Delegación Tlalpan y CESEM..
Zaragoza, Juan Manuel. 2003. Manos a la obra. Hacia una cultura de prevención del delito y el
respeto a los derechos humanos. México, Delegación Tlalpan y CESEM.

427

428
UAM – IFE – IET

MANEJO SUSTENTABLE DE RECURSOS
NATURALES: EL CASO DE DOS COMU‐
NIDADES DE LA SELVA LACANDONA

Leticia Rodríguez Ocaña
1 M en C. Profesor‐investigador de la Universidad Juárez Autónoma de Tabasco.
División Académica Ciencias Económico Administrativas, Av. Universidad S/N, C.P.
Villahermosa, Tab. Tel. 019933 12‐03‐55. Correo electrónico: letiro6@hotmail.com

Ramón Mariaca Méndez
1
Dr. Investigador del Colegio de la Frontera Sur. Carretera Panamericana
y Periférico Sur s/n. San Cristóbal de Las Casas, Chiapas, 29,290,
México. Tel. 01 967 674 9000 ext 9414 Correo electrónico: rmariaca@sclc.ecosur.mx

RESUMEN

Se analizan las estrategias locales de manejo sustentable de los recursos naturales, a través de
trabajo comunitario, revisión bibliográfica y el análisis por matriz FODA: fortalezas, oportuni‐
dades, debilidades y amenazas; en las localidades de La Flor de Marqués de Comillas y Boca de
Chajul de la región Marqués de Comillas de las Selva lacandona. Desde el enfoque de estrategias
locales se puede observar por una parte una comunidad como es Flor de Marqués, agudamente
preocupada, con acciones para conservar sus recursos y a su vez con una alta marginación y po‐
breza (CONAPO 2000) y por otro lado Boca de Chajul con estrategias poco sustentables, un
deterioro fuerte sobre sus recursos naturales y con mejores condiciones económicas y actividades
productivas diversificadas.

Palabras Claves: Sustentabilidad, estrategias locales, fortalezas, oportunidades, Debili‐
dades y amenazas.

1. INTRODUCCIÓN

429
E
n los últimos años han ocurrido cambios notables en las concepcio‐
nes sobre el desarrollo rural, destacando la preocupación por el
ambiente y la construcción de una estrategia sostenible y competi‐
tiva para las actividades productivas. En el plano social, los temas rele‐
vantes tienen que ver con el logro de la equidad y la participación, en fun‐
ción de lo cual existe una fuerte critica a lo centralizado, desplazándose
así a estrategias locales, ya que presentan una mejor forma de lograr el
desarrollo en cualquier enfoque que se quiera dar.
Los problemas ambientales son cada vez mas graves, al grado de que al‐
gunos autores han denominado tal situación como crisis, llámese ésta plane‐
taria, ecológica, social, cultural y/o económica (González, 1995; Leff, 1997;
Toledo, 1997; Urquidi, 1997); entre otros indicadores, ésta se refleja en situa‐
ciones crecientes de erosión de los suelos, desertificación, pérdida de biodi‐
versidad y pobreza, denominándose a esto como costos ambientales y socia‐
les. Si bien la intensa transformación de la naturaleza ha tenido como justifi‐
cación la búsqueda de sustento y seguridad, los cambios han sido matizados
por las características culturales, particularmente por las formas de organi‐
zación social y de uso de los recursos naturales disponibles (Arizpe 1993;
Barkin, 1998; Escobar, 1995, 1997; Leff, 1998; Toledo, 1995).
Como respuesta a lo anterior, surge el concepto de desarrollo sustentable,
mismo que sentó sus bases a partir de la Cumbre de Río en 1992, llegando
en la actualidad a convertirse en parte medular de las estrategias planteadas
por la mayoría de los países en desarrollo, bajo los auspicios del Banco
Mundial (González, 1995 y Riechmann, 1995), y definido oficialmente, se‐
gún el Informe Brundtland de 1987, como El desarrollo que satisface las necesi‐
dades de una generación sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras
para satisfacer sus propias necesidades (Goodland et al, 1994).
No obstante lo anterior, la sustentabilidad es polémica desde el con‐
cepto mismo, ya que mientras en algunos casos los términos sustentable y
sostenible se usan como sinónimo, en otros casos se establecen diferencias
específicas para cada vocablo, debido a las interpretaciones de la traduc‐
ción del término inglés sustainable.
Al margen de la discusión anterior, la sustentabilidad es más que un
simple concepto, es un proceso que implica la transformación de las es‐
tructuras socioeconómicas, para poder solventar las mínimas demandas
de la población, [y] considera la equidad y justicia social, lo cultural, lo
político, lo tecnológico; en sí, el desarrollo equilibrado desde un enfoque
sistémico. Para algunos autores el uso de los recursos tiene que ver mucho
con la forma en se reproducen las sociedades (Bifani, 1997; Escobar, 1995;
Urquidi, 1997).
430
UAM – IFE – IET
En general existen muchas referencias que señalan la importancia de la
participación de la sociedad como [conjunto de] actores principales de es‐
ta interacción naturaleza‐sociedad y donde se remarca la importancia de
los valores y las percepciones de las personas. Leff (1997) menciona que,
conocer todo un sistema de creencias y conocimientos de mitos y ritos que
conforman los modelos holísticos de percepción y aprovechamiento de los
recursos ambientales, permite tener un manejo adecuado de los recursos.
Otros autores como Escobar (1997) y Ocampo (2001) dan importancia a
la construcción de un nuevo pacto social, con la finalidad de construir
una visión de bienestar social, a través de la realización de acciones contra
la desigualdad, la pobreza y la inequidad sobre los recursos naturales. En
este renglón es prioritario considerar no sólo razones económicas y políti‐
cas, sino también éticas.
Toledo (1995) hace referencia a que cada cultura construye una imagen
diferente de la naturaleza y percibe de manera diferente su apropiación. La
forma en que lo haga depende del modo en que adopta la producción prima‐
ria o rural. Una estrategia que Barkin (1998) recomienda para promover la
sustentabilidad es que ésta debe enfocarse en la importancia de la participa‐
ción local y en la revisión [de las condiciones] en que la gente vive y trabaja.
Considerar los conocimientos locales es fundamental para el desarrollo y
la aplicación de propuestas coherentes con la realidad. Junto a ello, es im‐
portante conocer las prácticas tradicionales del uso de los recursos, la toma
de decisiones en torno a ellas y la participación activa de la gente. Esto
permite descubrir las necesidades y los intereses propios y generar estrate‐
gias desde el interior con base en sus principios. Asimismo, permitiría a la
gente apropiarse, comprometerse y tomar responsabilidad del futuro de sus
recursos naturales y del suyo mismo. La planeación estratégica participativa
brinda una importante alternativa para concebir e implementar un proceso
sistematizado que pueda apoyar favorablemente el desarrollo.
El sureste mexicano es un ejemplo útil para reflexionar sobre lo que
sucede con nuestros recursos naturales y sobre sus posibilidades de
aprovechamiento en términos de usos sustentables. La historia moderna
del sureste muestra varios ejemplos de los procesos de simplificación y
homogenización de su diversidad biológica y cultural.
El Estado de Chiapas que es considerado uno de los más ricos en
diversidad biológica en Mesoamérica; forma parte de este mosaico complejo
y se puede ilustrar de la siguiente forma: del total de selvas que existían
ahora sólo quedan fragmentos; ejemplo de ello es la selva lacandona que ha
perdido más de 40 por ciento de su superficie, cuenta actualmente con 957
mil 240 ha. A pesar de ello, ahí se ubican 50 por ciento del total de especies
431
vegetales (Castillo y Navare, 1992), 60 por ciento de las mariposas (De la
Maza y De la Maza, 1985) y un 46 por ciento de los vertebrados. La región de
la selva lacandona forma parte de las prioridades de la agenda nacional para
la conservación de los recursos naturales y el combate a la pobreza, por lo
que se han impulsado programas de desarrollo regional con la finalidad de
promover el aprovechamiento sustentable y la conservación de los recursos
bióticos.
Lo anterior permite preguntarnos lo siguiente: Las comunidades que en
ella habitan, inmigrantes recientes la mayoría, ¿tienen estrategias de manejo
diferenciados de los recursos naturales? ¿Las estrategias locales permiten
establecer acciones adecuadas que se dirijan a un desarrollo sustentable?
El presente trabajo tiene como objetivo analizar e indagar las formas lo‐
cales de manejo de los recursos naturales de las comunidades de dos comu‐
nidades ubicadas en la región de Marqués de Comillas de la selva Lacan‐
dona: Boca de Chajul y La Flor de Marqués de Comillas.

2. METODOLOGÍA

Descripción del área de estudio

Los ejidos Flor de Marqués y Boca Chajul se ubican en la zona de la Selva
Lacandona, en la región de Marqués de Comillas. Es parte de la zona de
amortiguamiento de la reserva de la Biosfera de montes Azules. Se localizan
al noreste del Estado de Chiapas y la altiplanicie; está situada entre los 16° y
17° latitud norte y a 90°30ʹ y 91°30ʹ de longitud oeste (Mapas, 1 y 2).
Flor de Marqués es una comunidad muy pequeña creada en 1986 por
un grupo de familias provenientes del municipio chiapaneco de Frontera
Comalapa. Su extensión territorial es de 1 mil 849 ha (la dotación es de
882.5 ha) y cuenta con una población de 103 habitantes, distribuidos en 20
familias cuya edad promedio es de 18.5 años. El origen de su población es
en un 95 por ciento chiapaneco. Su población es intermitente: llegan por
un tiempo y se retiran del lugar.
Los servicios con que cuenta la comunidad son mínimos, carecen de
agua entubada y drenaje, la electrificación se instaló a fines del año 2003.
El 95 por ciento de sus viviendas son de piso de tierra y tienen un nivel de
hacinamiento alto; 45 por ciento de los pobladores son analfabetos, pre‐
sentan un alto grado de desnutrición y sus condiciones son de alta margi‐
nación (CONAPO, 2000). Todos usan fogón por necesidad y por su bajo co‐
sto, debido a la facilidad de obtener leña, por lo que sólo un 15 por ciento
432
UAM – IFE – IET
cuenta con estufa de gas. Sus ingresos provienen de la agricultura en un
80 por ciento y sus productos principales son: maíz, fríjol y chile; en me‐
nor escala, cacahuate, chayote, jitomate y arroz.

Mapa 1.‐ Localidades del área de estudio y su cobertura vegetal

Por su parte, Boca de Chajul tiene 302 habitantes, distribuidos en 58 vi‐
viendas, su extensión territorial el de 4 mil 838 hectáreas. La población se es‐
tableció en 1974 (De Vos, 1988; Mariaca, 2002). Su origen es diverso, aunque
la mayoría de sus pobladores provienen de Guerrero (46.4 por ciento), 21.4
por ciento de Chiapas, 10.7 por ciento de Michoacán y el resto de otros luga‐
res, incluyendo Guatemala. Poco más de la mitad de su población tiene más
de 20 años de radicar en el lugar y un 19.3 por ciento menos de 10 años.
Los servicios públicos con los que cuenta esta comunidad, son: agua en‐
tubada, sistema de drenaje elemental que lleva las aguas negras al río Lacan‐
tún, situado en su margen norte, así como a arroyos y zonas bajas. Cuenta
también con clínica de salud. Sus viviendas en un 93.9 por ciento tienen piso
de cemento, algunas cuentan con mosaico, un 51.8 por ciento tiene estufa. El
fogón se utiliza en un 75 por ciento de las viviendas con la finalidad de aho‐
rrar gas. Un 20 por ciento de las casas tienen planta eléctrica. Al igual que
Flor de Marqués, la red eléctrica nacional llegó en 2003.
Las actividades productivas que se realizan son diversificadas (cuadro
2), aunque la principal es la ganadería, lo que ocasiona modificaciones
433
por la tala excesiva. El grado de deforestación es alto y los terrenos han
sido utilizados para pastizales; muchos de ellos están ociosos. La agricul‐
tura es de autoconsumo y diversificada; siembran maíz, fríjol y hortali‐
zas, tales como: chile, rábano, pepino, sandía, calabaza, yuca, cacahuate.
También cuentan con frutales y maderables en sus huertos familiares.
Datos sobre las características de la población y los servicios con que cuen‐
tan las casas habitación en 2003, se presentan en los cuadros 1 y 2, en tanto que
en el cuadro 3 se aprecia un comparativo de las actividades productivas.

Cuadro 1. Características de las poblaciones de
Flor de Marques y Boca de Chajul.
Municipio de Marqués de Comillas, Chiapas, datos de julio de 2003
COMUNIDAD/
CARACTERISTICAS FLOR DE MARQUES BOCA DE CHAJUL
DE LA POBLACIÓN
Superficie ejidal 1779-57-25.257 ha 4720-69-18.051

Numero de habitantes 103 302
Origen 95% Chiapas 46.4% Guerrero
1% Oaxaca 21.4% Chiapas
10.7% Michoacán
8.9% Guatemala
15.6% Otros
Edad promedio 18.56 años 22 años
Estado civil 66.4% Soltero 59.7% Soltero
21.5% Unión libre 28.5% Unión libre
12.1% Casado 11.7% Casado
Saben Leer y escribir 57% 67.8%
Tiempo de radicar en la 50% menos de 7 años 19.3% menos de 10 años
comunidad 50% mas de 9 años 28.6% mas de 10 años
52.5% mas de 20 años
Condición de arraigo 85% Ejidatario 75% Ejidatario
15% Poblador 25% Poblador
Tiempo de adquisición 50% menos de 10 años 18.0% menos de 10 años
de su propiedad 35% más de 10 años 21.0% más de 10 años
35.4% más de 20 años
Tipo de adquisición de 40% Compró 23.2% Compró
su vivienda 45% Donación 48.0% Donación
20.0% Herencia y présta-
mo
Fuente: Trabajo de campo.

Síntesis ejecutiva del ejido Boca de Chajul

• Año de fundación: 1974.
434
UAM – IFE – IET
• Superficie: 4 mil 838 ha.
• Origen étnico: Proviene en un 46% de Guerrero, un 21% de Chiapas,
10.7 % de Michoacán y otros estados de la República.
• Conformación de la comunidad: estable.
• Grado de marginación: alto.
• Vía de acceso terrestre: Vía de acceso por la carretera ribereña y la ca‐
rretera Fronteriza, con un camino de 5 km de terrecería.
• Organización para el trabajo: Individual.
• Liderazgo: Débil.
• Población actual: 302.
• Densidad de población: 10.56 hab/km2 (real 5.05 hab/km2).
• Tasa de crecimiento: 2 %.
• Número de jefes de familia: 15 jefes, 1 jefa.
• Idiomas: 90% español.
• Religión: 80% Católicos y 20% Evangélicos.
• Porcentaje de analfabetismo: 32.2%.
• Nivel de educación: 87.5 % primaria, 3.1% secundaria.

Vivienda:

Techos: Lámina de fierro 73.2%, Concreto, 17.9%, Madera, 3.6%, Palma
o guano y 1.8%, Lamina de cartón 1.8%.
Paredes: Block 35.7% y tabla 62.5%.
Pisos de cemento 84.0%, mosaico 7.1%, tierra 7.1%.
Número de divisiones al interior de la vivienda: con 1, 25.0%; con 2,
38.0%; con 3, 16.4%; y con 4, 14.5 %.
Agua entubada: 100%.
Planta eléctrica: 26%.
Panel solar: 20%.
Estufa de gas: 51.8%.
Fogón: 76%.
Televisor: 26%.
Refrigerador: 26%.
Máquina de coser: 26.66%.

Vehículo: 26%.
Bicicleta: 80%.

Número de maestros: 2 Kinder, 4 Primaria y tele secundaria 3.
Casa de salud: centro de salud.
435
Radiofonía: sí hay.
Tiendas de abarrotes: 7.
Farmacia: 1.

Superficie ejidal: 4838‐01‐95‐037
Superficie parcelada: 4720‐69‐18.051
Superficie de asentamiento humano: 48‐78‐50.008
Ríos, arroyos, cuerpos de agua: 14‐42‐46
Áreas especiales: 30‐31‐80
Áreas de reserva: 370‐00‐00
Zona de mariposas: 125‐30‐02‐409

Existen 57 unidades familiares. Las unidades familiares de Boca de
Chajul tienen como actividad principal la ganadería extensiva, practican
agricultura de autoconsumo en terrenos de Vega de Río y hacen rotación
de cultivos, principalmente de maíz, frijol; intercalan pepino y plátano;
comercializan el chile y practican la pesca. Estos productos son parte de
su dieta. Por la práctica ganadera han agotado gran parte de su riqueza
forestal, cuya extracción ha disminuido, aunque no existe una planeación.
Otra de sus prácticas es la caza de fauna silvestre terrestre.

Cuadro 2. Características de las casas habitación de los ejidos
Flor de Marqués de Comillas y Boca de Chajul, Municipio de Mar-
qués de Comillas, Chiapas, México, datos de 2003.
COMUNIDAD FLOR DE MARQUES BOCA DE CHAJUL
Agua entubada 0% toman agua del arroyo 100%
Tipo de techo Lámina de zinc 80% Lámina de zinc 73.2%

Concreto 0% Concreto 17.9%
Madera 15% Madera 3.6%
Palma o guano 5% Palma o guano 1.8%
Lámina de cartón 0% Lámina de cartón 1.8%
Tipo de pared Block 0% Block 35.7%
Tabla 95% Tabla 62.5%
Carrizo 5%
Tipo de piso Cemento 15% Cemento 84.0%
Mosaico 0% Mosaico 7.1%
Tierra 85% Tierra 7.1%
Cocina 100% 100%
Estufa de gas 15% 51.8%
Fogón 100% 76.8%
Planta eléctrica 5% 20%
Panel solar 5% 20%
436
UAM – IFE – IET
Número de cuartos 1 : 35% 1 : 25.0%

2 : 25% 2 : 38.0%
3 : 20% 3 : 16.4%
4 : 0% 4 : 14.5
5 : 5% 5 : 0%
Fuente: trabajo de campo

Cuadro 3. Actividades productivas en las comunidades de
Flor de Marqués (F de M) y Boca de Chajul (B de Ch), Municipio de
Marqués de Comillas, Chiapas, México, datos del 2003
ACTIVIDAD PRINCIPAL SECUNDARIA TERCIARIA

F DE M B D CH F DE M B D CH F DE M B D CH
AGRICULTOR 15 34 5 5 2
JORNALERO 2 2 5 3 1
COMERCIANTE 1 2 10 3 2
GANADERO 2 5 7 1
LANCHERO 2 1
ALBAÑIL 1 2
ASERRADOR 1
CARPINTERO 3
CHOFER 2 2
COMISARIADO 1 1
MAESTRO 1
MÉDICO 1
MINISTRO DE CULTO 1 2
TRANSPORTISTA 1
CARGO ADMINISTRATIVO 2 2
HOSTERO 2
PESCADOR 1
RESTAURANTERO 2
VAQUERO 1
PEÓN 1
CONSERVACIÓN 2 1
PANADERO 1 2
PORCICULTOR 1
TAQUERO 1

Descripción metodológica

La metodología que se utilizó en este estudio fue tanto cualitativa como
cuantitativa, con la intención de identificar las formas de manejo de los re‐
cursos naturales con la participación comunitaria. Se aplicó un censo con la
finalidad de [efectuar una] caracterización […] más detallada. El cuestiona‐
rio estuvo formado por 92 reactivos, [con] […] temáticas sobre núcleo fami‐
437
liar, origen, tiempo de residencia, manejo de recursos, uso y aprovecha‐
miento de recursos, actividades productivas, participación y gestión ciuda‐
dana. La parte cualitativa se llevó a cabo por medio de entrevistas, observa‐
ción participante (Maestre, 1990; Hammersley y Atkinson 1994; Sánchez,
1999) y algunos talleres. Se realizaron ocho visitas de campo con una dura‐
ción de diez a quince días cada una.
Se aplicó el método de bola de nieve para escoger a las personas para
entrevistar, en total fueron de 33 entrevistas, con más de una hora de dura‐
ción. La observación participante y [el] establecimiento de rapportt (Taylor y
Bogdan 1996) se hizo con visitas a las parcelas de cultivo y pastizales, sus
zonas de reserva personal y reserva ejidal, trabajando en la cosecha de va‐
rios productos, fumigando, participando en actividades propias del ejido
como sus celebraciones y juntas ejidales algunas de ellas extraordinarias. Se
organizó también una campaña de limpieza en el ejido Flor de Marques, la‐
vando con las señoras, [efectuando] visitas a sus hogares y [facilitando la]
convivencia diaria. Para la recopilación de información se utilizó grabadora
y libreta de campo.
El procesamiento de los datos de la encuesta se realizó con el programa
Microsoft Access versión 2000; [asimismo, se utilizó] el programa estadístico
SPSS®8 (Advanced Statistics, 1998) para calcular frecuencias y medidas de
tendencia central (Portus, 1994), con la finalidad de agrupar la información
de cada comunidad y analizar de forma comparativa los resultados.
El análisis de los datos se realizó con la matriz FODA para obtener [datos
relativos a sus] fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas, [así co‐
mo a las] estrategias que aplican en el uso de los recursos naturales, [y para]
identificar el actuar de la comunidad. Las fortalezas y debilidades son de
índole interno a la comunidad, y las amenazas y oportunidades de índole
externo a la misma, y repercuten en las instituciones y los actores externos
que participan en el desarrollo de la comunidad.

3. RESULTADOS

Estrategias locales de manejo de recursos naturales
en el ejido Flor del Marqués

Los primeros pobladores de Flor de Marqués eran jornaleros sin tierra, naci‐
dos en el municipio de Frontera Comalapa, Chiapas. Llegaron a la región
cuando gran parte del territorio de Marqués de Comillas estaba ocupado; sin
embargo, tuvieron que abrirse espacio entre la selva y sufrir las difíciles con‐
438
UAM – IFE – IET
diciones del medio, sin recibir mucho apoyo de las comunidades vecinas, ya
que ni siquiera había camino que los comunicara con el exterior.
Al ser Flor del Marqués una comunidad de reciente formación, una
vez que los primeros pobladores lograron adaptarse a las condiciones de
la selva, comenzaron a esperar que el apoyo oficial llegara por sí solo, sin
buscar el cobijo de alguna de las organizaciones regionales existentes.
Al no obtener respuestas, los líderes informales del ejido, cabeza de las
dos familias dominantes, pronto aprendieron que la capacidad de gestión
era la diferencia entre recibir y no [recibir] recursos externos. Esto les hizo
ceder el poder formal a sus hijos. Sin embargo, tal vez por haber visto el
estado de deforestación de algunas comunidades, y conscientes de los
problemas de sobreutilización de los terrenos y de los nacientes conflictos
causados por población flotante que no alcanzó distribución de tierras a
través de los derechos agrarios, los viejos decidieron que a la par de bus‐
car el apoyo del Estado como medio para mejorar sus condiciones de vi‐
da, también tenían en sus manos las posibilidad de manejar su futuro, so‐
bre todo el de sus hijos y nietos.
En consecuencia, adoptan como estrategia no abrir grandes áreas a la
ganadería, tratar en lo posible de vivir de la milpa bajo roza‐tumba‐
quema y de la explotación forestal planificada, a partir de la influencia del
Plan Piloto Forestal, instituido por la SEMARNAP en 1996. Esto no era po‐
sible de hacer con una población grande y mucho menos creciente; de ahí
que se recurriera a medidas rígidas para asegurar una baja densidad po‐
blacional. El proponer multas crecientes a los ejidatarios ausentes a las
reuniones y ser poco flexibles con las facilidades otorgadas a nuevos po‐
bladores, parece una contradicción en las circunstancias actuales de la
comunidad, donde precisamente las cuotas por ingreso y venta de dere‐
chos son necesarias para solventar sus necesidades más apremiantes. Así,
entonces, una población pobre y rígida se vuelve poco atractiva para fa‐
milias colonizadoras, pero bastante viable para los habitantes.
De esta forma, una fracción de la capa forestal del ejido se ha visto in‐
directamente protegida, debiendo esperarse a corto y mediano plazo que
algunas de las actuales expectativas de manejo de los jóvenes líderes for‐
males de la actualidad se vean materializadas, tales como el venadiario, el
orquidario, el manejo de los rodales forestales, su plan de reforestación y
finalmente su centro ecoturístico, teniendo al manantial sulfuroso como
principal atractivo.
Si bien esta estrategia está llevando paulatinamente a una mayor posibi‐
lidad de supervivencia compartida entre la selva y el ser humano, tiene co‐
mo principal riesgo el que la población joven opte por querer tener ganan‐
439
cias mayores y con más facilidad De la misma forma se corre el riesgo de
que el modelo productivista de muchos de los programas agropecuarios y
forestales impulsados por las secretarías de Estado lleguen, sin saberlo, a
condicionar la estrategia de manejo de recursos naturales de la población de
Flor del Marqués, en aras de una mayor apertura de selva. También cabe la
posibilidad de que estos programas induzcan un manejo más intensivo de la
tierra, lo que a mediano plazo resultaría en la conservación de rodales selvá‐
ticos. También se hace necesario, para continuar con este modelo de manejo,
conocer mejor la selva y sus potencialidades para obtener de ella satisfacto‐
res importantes, sin necesidad de romper el equilibrio ambiental.
En tales circunstancias, una apreciación bajo la óptica de la sustentabili‐
dad del comportamiento de las propiedades del agroecosistema Flor del
Marqués, donde la selva, las plantaciones y los pastizales coexisten, sería, de
acuerdo con Gliessman (1998: 300), el siguiente: los procesos de productivi‐
dad tienden a ser de altos a medios; la diversidad tiende a ser media (aun‐
que puede esperarse que en la medida de que grandes superficies de selva se
mantengan, siga aumentando); la capacidad para volver al estado natural se‐
guirá de media a alta, sobre todo mientras la roza‐tumba‐quema permita la
acahualización de las milpas; la necesidad de energía externa para lograr la
estabilidad de los sistemas, es de baja a media; la flexibilidad del sistema tien‐
de de media a alta; el desplazamiento de procesos ecológicos por las activi‐
dades humanas, es medio; el descanso en los ingresos humanos del exterior,
es menor; la autonomía mayor y finalmente; la sostenibilidad alta.

Estrategias locales de manejo de recursos naturales
en el ejido de Boca de Chajul

Boca de Chajul es de los primeros ejidos de la región de Marqués de Co‐
millas, [con una] población fundadora [compuesta por] trabajadores jor‐
naleros del Estado de Guerrero, que llegaron con la intención de trabajar
en terrenos propios aprovechando la oportunidad brindada por el gobier‐
no federal de donar superficies de selva.
Al provenir de condiciones ambientales distintas, una de las primeras
dificultades a las que se enfrentaron fue la inhospitalidad para ellos de la
zona establecimiento. No obstante, fueron prácticamente abandonados a su
suerte, teniendo que gestionar por su cuenta ante el gobierno estatal su con‐
solidación como ejido. Esto significó vivir bajo condiciones de extrema po‐
breza por varios años, así como difíciles, largos y costosos viajes por la falta
de carreteras.
440
UAM – IFE – IET
En un principio, la población sobrevivió gracias al aprovechamiento

de los recursos del río Lacantún, ya que su desconocimiento del medio y
su aislamiento, generó amargas experiencias como milpas fallidas o cose‐
chas echadas a perder por el exceso de humedad y la falta de comprado‐
res. En esas condiciones, el azúcar, por mencionar un producto de prime‐
ra necesidad, era un verdadero lujo.
En 1981, el ejido se vinculó al Estado a través de la Unión de Ejidos Ju‐
lio Sabines, lo que le permitió tener acceso a diferentes créditos e infraes‐
tructura. Por su ubicación estratégica, en una de las dos entradas a la re‐
gión, y la facilidad otorgada por el ejido para recibir a nuevos pobladores,
tuvo un crecimiento mayor a la generalidad de los ejidos de la región.
El rápido crecimiento de Boca de Chajul ha propiciado una relación
anárquica que se refleja en la organización local: la existencia de grupos
con intereses individuales y en ocasiones contradictorios, y autoridades
ejidales más preocupadas por su beneficio que por la comunidad. En con‐
secuencia, el apoyo gubernamental ha sido aprovechado por unos cuan‐
tos, teniendo impacto sobre todo en aquellos que lo gestionan.
Lo anterior ha repercutido en la falta de una política común en el ma‐
nejo y aprovechamiento de los recursos naturales con que cuenta el ejido
y en una diversidad de concepciones acerca de ellos. Se observan también
conflictos sociales relacionados con la apropiación de tierras de uso co‐
mún, sobre todo porque existen tres grandes familias, dos de las cuales
son fundadoras, que luchan constantemente por el poder.
No obstante contar en el ejido con un criterio de reparto inicial de tie‐
rras más o menos homogéneo, en cuanto a superficie y ubicación de te‐
rrenos, las familias más numerosas comenzaron a acaparar espacios pro‐
ductivos. Esta situación se recrudeció a principios de los años 80, cuando
refugiados guatemaltecos en calidad de jornaleros abrieron grandes su‐
perficies de selva a la ganadería, y el Estado favoreció con créditos y se‐
movientes dicho proceso.
Debido a esta circunstancia, algunos pobladores comenzaron a dife‐
renciarse económicamente de los demás, ya fuera a través del incremento
de su hato, o bien a través de la renta de sus terrenos. Lo anterior, ha re‐
percutido fuertemente en la disminución de la superficie selvática dispo‐
nible, al grado de que en 2003, se cuentan sólo con 40 por ciento aproxi‐
madamente de la superficie original.
Este abatimiento de la selva también debe analizarse a la luz de que, has‐
ta la década de los 80, el Gobierno de México, de acuerdo con los lineamien‐
441
tos de la CEPAL,212 tenía como estrategia para incrementar la producción
ampliar la frontera agrícola y la ganaderización del trópico, razón por la
cual la primera etapa de la vida de Boca de Chajul estuvo permeada por la
deforestación como parte de la política de Estado.
Esto contrasta con el giro dado alrededor de 1990, cuando el Gobierno
mexicano, a instancias del Banco Mundial, y debido a la adscripción a la
Agenda 21, adopta a la sustentabilidad como mecanismo de protección de los
recursos naturales. Por ello, los jóvenes de la presente década han caído en
fuertes contradicciones discursivas con los “viejos” o sea, los primeros pobla‐
dores, aunque esto no se refleje todavía en la realidad Sin embargo, comienza
a generarse el espacio para la conservación de la selva aún existente.
El poder de los “viejos” y su concepción de que la selva no genera ri‐
queza, se encuentra asociado a un escaso poder de decisión de las muje‐
res, aun de las ejidatarias, y de un importante porcentaje de jóvenes, mu‐
chos [de ellos] hijos y nietos de los primeros pobladores. Esto ocasiona
que de manera directa la ganadería extensiva siga siendo la actividad
agropecuaria más importante del ejido.
No obstante, algunas acciones sustentables impulsadas por el gobierno
federal asociadas a la agricultura han comenzado a ser cada día más fre‐
cuentes, como es el caso del uso de frijol abono (Mucuna deerengianum) en
las parcelas agrícolas. Otro ejemplo interesante es la idea generada por un
investigador español de crear una empresa ecoturística, aprovechando la
selva y un manantial de aguas termales existentes en la parte sureste del
ejido, sin embargo, los conflictos del tejido social lo han evitado.
Asimismo, algunas propuestas institucionales como pequeños proyec‐
tos de cría de venado o tepezcuintle han sido calificadas por muchos co‐
muneros como proyectos de pobres, lo que ha evitado su instauración, no
obstante que algunos jóvenes, probablemente influenciados por el lengua‐
je oficial, han manifestado interés por arrancar estas acciones de conserva‐
ción y manejo de recursos naturales, pero su peso en las decisiones del
ejido es todavía escaso.
Finalmente, existe una estación de Investigación Biológica, que antes
perteneció a la UNAM,213 a poca distancia del ejido, sobre la ribera norte
del río Lacantún; sin embargo, la comunicación entre los investigadores,
los administradores del lugar y la comunidad ha sido deficiente, a pesar
de que algunos pobladores de Chajul trabajan en la misma. Esto segura‐
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
212
Y que ahora es parte de una asociación civil denominada Espacios Naturales y Desarrollo Susten‐
213
table A.C. y tiene un enfoque de turismo ecológico y al mismo tiempo dan sus instalaciones para
investigación a algunas instituciones por convenios.
442
UAM – IFE – IET
mente ha frenado algunas de las posibilidades de desarrollo local, con
propuestas basadas en resultados de investigaciones llevadas a cabo en la
misma por la escasa comunicación.
Partiendo de lo observado acerca del comportamiento de las propieda‐
des del agroecosistema Boca de Chajul, donde los pastizales son dominantes
y tienden a seguir extendiéndose a costa de la ya mermada superficie selva
y las plantaciones agrícolas se mantienen estables en el margen del río La‐
cantún, algunos indicadores de la sustentabilidad ambiental tendrían, de
acuerdo con Gliessman (1998), el siguiente comportamiento: los procesos
de productividad tienden a ser de medios a bajos; la diversidad tiende a ser
media, aunque puede esperarse que en la medida de que las restantes su‐
perficies de selva se vean afectadas, esta baje; la capacidad para volver al
estado natural, seguirá de media a baja, sobre todo mientras la ganadería
extensiva siga en aumento; la necesidad de energía externa para lograr la
estabilidad de los sistemas es de media a alta; la flexibilidad del sistema
tiende de media a baja; el desplazamiento de procesos ecológicos por las ac‐
tividades humanas, es medio; el descanso en los ingresos humanos del exte‐
rior, es medio a alto; la autonomía media y finalmente; la sostenibilidad
media a baja.

Análisis FODA sobre las estrategias para el manejo y la conservación de
los recursos naturales

Con base en el trabajo realizado en las entrevistas abiertas, planteadas a la
población de ambos ejidos, ha sido posible estructurar elementos para la
realización de un análisis de los cuatro componentes FODA con respecto al
manejo y la conservación de los recursos naturales (cuadros 4 y 5).
Al comparar las fortalezas contra las debilidades, se apreció que en
Flor de Marqués las fortalezas son mayores, debido a la disponibilidad
del capital humano y la existencia de grandes volúmenes de selva; una
parte de esta zona es manejada por el sistema de roza‐tumba‐quema que,
bajo las circunstancias de baja densidad poblacional, permite la regenera‐
ción de la sucesión vegetal en pocos años, en tanto que sus debilidades
son básicamente debidas al relativo abandono del Estado (educación, sa‐
lud, fuentes de empleo, poco valor adquisitivo, comunicación). Esto su‐
giere la posibilidad de lograr el mantenimiento de la selva existente a par‐
tir de una intervención bien planeada; en cambio, en Boca de Chajul, co‐
munidad con más recursos materiales, redes de comercialización y ante‐
cedentes en el manejo de proyectos productivos con créditos de Estado,
443
donde el problema central para elevar sus bajos niveles de desarrollo sus‐
tentable, parece estar en la actitud de sus pobladores, al menos de quienes
se encuentran en las esferas de decisión local.
Al cotejar las oportunidades con las amenazas existentes, se esperarían
mayores ventajas para Boca de Chajul, sin embargo, su antecedente de mal
manejo de proyectos y el abatimiento de su selva, parece frenarlas. Al com‐
parar las fortalezas con las debilidades, se aprecia que el desarrollo económi‐
co de Chajul, basado en la comercialización agropecuaria y el ofrecimiento de
servicios seguramente seguirá en crecimiento, sin importar a corto plazo las
posibilidades de la selva. En cambio, no obstante las buenas posibilidades
internas de Flor de Marqués, las amenazas tienen un mayor impacto sobre la
economía local, situación que puede desembocar en el rompimiento del pac‐
to de conservación de la selva, sobre todo por parte de los adultos jóvenes
con mayores deseos y necesidades económicas que los viejos fundadores.

Cuadro 4. Fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas en las estra-
tegias observadas en el manejo y conservación de recursos naturales en el
ejido Flor de Marqués del municipio de Marqués de Comillas, en la selva
lacandona, en julio de 2003
Fortalezas Debilidades
-Actitud favorable para la conservación -Poca capacidad de gestión

-Espíritu de cooperación en las activi- -Problemas de lucha por el poder
dades sustentables -Conflictos crecientes (envidias, peleas)
-Acciones de protección de la selva -Un grupo de poder que impide la posibilidad de
-Reglamento interno que regula indirec- adquisición de tierra
tamente la apropiación de recursos -Recelo hacia las instituciones que llegan a
-Prácticas agrícolas sustentables proponer proyectos de desarrollo
-Grandes extensiones de selva -Pobreza con alta marginación
-Poca población -Relativamente poco conocimiento de la selva,
-Iniciativas para el trabajo sustentable aunque éste es creciente
-Concepción favorable sobre la riqueza -Mucha incertidumbre sobre el futuro
natural -Dificultades de transporte
-Agricultura de roza-tumba-quema que -Perdida del caudal de agua de los ríos y arro-
permite la regeneración de la selva de- yos cercanos.
bido a la baja densidad poblacional
existente
Oportunidades Amenazas
- Interés del gobierno en proyectos de -amenaza de invasión de sus tierra no usadas
conservación y manejo sustentable de para actividades agropecuarias por campesinos
la selva sin tierra
-Interés de ONG´s por la zona y especí- -Incendios forestales
ficamente por comunidades organiza- -poco precio de los productos básicos cose-
das y con deseos de colaborar chados
-Discurso mundial favorable a propues- -Alteraciones en el patrón climático que se per-
tas y acciones de proyectos sustenta- cibe como disminución de lluvias
bles, reforestación y aprovechamiento.
444
UAM – IFE – IET
Fuente: trabajo de campo.

Cuadro 5. Fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas en las estra-
tegias observadas en el manejo y conservación de recursos naturales en
el ejido Boca de Chajul del municipio de Marqués de Comillas, en la selva
lacandona, datos del 2003
Boca de Chajul
Fortalezas Debilidades
-Optimismo sobre el futuro de la comuni- -Poca vegetación original por efectos de la
dad ganaderización.
-Capacidad de gestión -Poco interés de quienes detentan el poder
-Servicios: educativos, hospital, agua en- por la conservación y reestablecimiento de la
tubada, letrinas establecidas, electricidad selva
-Mayor poder adquisitivo que las comu- -Tejido social inestable
nidades del entorno -Fuertes grupos de poder en conflicto
-Transporte -Falta de organización
-Diversificación productiva -Mala administración de proyectos
-Punto de entrada a la región desde Co- -Rapacidad con los recursos externos
mitán -Poco interés por proyectos de desarrollo pe-
-Los recursos del río Lacantún queños
-Disminución palpable de la fauna acuática y
terrestre.
-Comercio de la tierra
-Poca comunicación con personal de la esta-
ción biológica aledaña.
Oportunidades Amenazas
-Cercanía a la estación biológica. -Presión por parte del ejército que tiene un
-Acceso cuartel a poca distancia
-Interés del gobierno en proyectos de -Rechazo creciente de algunas instituciones a
conservación, reforestación y aprove- establecer proyectos en la comunidad, basa-
chamiento das en los antecedentes de mala administra-
-Discurso mundial favorable a propues- ción y respuesta
tas y acciones de proyectos sustenta- -Incendios forestales
bles, reforestación y aprovechamiento -Alteraciones en el patrón climático que se
percibe como disminución de lluvias.
Fuente: trabajo de campo.

Al comparar las debilidades de las comunidades con sus oportunidades,
se aprecia que en Flor de Marqués la falta de capacidad de gestión y la des‐
confianza mostrada permanentemente contra todo agente de desarrollo son
los cuellos de botella que deben superarse para aprovechar las ofertas exter‐
nas. En Boca de Chajul, la posibilidad de establecimiento de proyectos sus‐
tentables también se ve frenada por razones como las siguientes: poco inte‐
rés de quienes detentan el poder por la conservación y reestablecimiento de
la selva, un tejido social inestable con fuertes grupos de poder en conflicto,
la falta de organización comunitaria y, finalmente, los antecedentes existen‐
tes de mala administración de proyectos, rapacidad con los recursos exter‐
nos y el poco interés por proyectos de desarrollo pequeños.
445
El cotejo de las fortalezas con las oportunidades permite apreciar de
nueva cuenta mayores ventajas de Boca de Chajul para un desarrollo eco‐
nómico no sustentable, mientras que en Flor existen las condiciones para
impulsar el desarrollo sustentable, sin embargo, en ambos casos las debili‐
dades mostradas pueden frenar sus procesos, generando en el primer caso
una creciente diferenciación social y conflictos más intensos entre la pobla‐
ción y, en el segundo, una mayor pobreza. En ese sentido, las amenazas que
tienen ambas comunidades podrían acrecentar las tendencias, ya que en
Chajul la influencia social de la milicia, lejos de ser favorable, tiende a crear
tensiones, en tanto que [por] el alejamiento de inversiones por parte del Es‐
tado también tenderán a disminuir los niveles de calidad de vida obtenido.
En Flor de Marqués los bajos precios de sus productos agrícolas son motivo
suficiente para permanecer en altos niveles de pobreza, misma que podrá
acrecentarse e incluso crear graves conflictos internos y externos si la ame‐
naza de invasión de sus tierras selváticas llegara a realizarse.

4. EFECTO DE LAS DOS FORMAS DE ADAPTABILIDAD OBSERVADAS

La cultura es comparable, como afirmara Sayce (1938: 1), con la capa de
vegetación de la tierra, que vive donde es posible crecer y adaptarse al
medio en una infinita variedad de formas. En la medida transforma al
medio, como consecuencia de los adelantos tecnológicos, la influencia y el
condicionamiento de la sociedad son mucho menos directos y estrictos; la
cultura va creando su propio ambiente (Steward, 1964: 49).
Por ello, una vez que las comunidades han pasado por su primer estadio
de adaptación biológica a las condiciones ambientales de la selva, surgen
diversas estrategias a seguir. Boca de Chajul aprovechó las facilidades otor‐
gadas por el Estado para buscar un desarrollo articulado al mercado extra
regional, como es la cría de ganado y el cultivo de chile, a costa de abrir es‐
pacios permanentes de la selva. Flor de Marqués, primero por su incapaci‐
dad para relacionarse con el Estado, pero con una estrategia clara por man‐
tener en lo posible el recurso selva para asegurar la supervivencia de sus
descendientes, ha optado por continuar cultivando su milpa y otras especies
a través del sistema de roza‐tumba‐quema, basándose en el nivel tecnológi‐
co existente, pero también en expectativas futuras de permanencia compar‐
tida entre la población humana y las poblaciones vegetales y animales sil‐
vestres; en este caso, a juzgar por el discurso comunitario, se espera que los
terrenos abiertos a la ganadería no crezcan en lo futuro a la misma tasa que
Boca de Chajul.
446
UAM – IFE – IET
El impacto agroecológico que pudiera existir sobre los terrenos abiertos
permanentemente para ganadería, en Boca de Chajul, [según una] evaluación
cualitativa, [abarcaría] 50 por ciento de la superficie total del ejido, mientras
que en Flor del Marqués, sólo 5.15 por ciento, de acuerdo con algunos de los
59 parámetros relacionados con la sustentabilidad de un agroecosistema
(Gliessman, 1998).
La ubicación de las comunidades también ha representado un costo de
oportunidad, ya que Boca de Chajul, al ubicarse junto al río Lacantún, ha
contado con esa vía primero y con el camino ribereño después para mover su
producción y recibir la visita de los agentes del gobierno, mientras que Flor
del Marqués, no obstante contar ya con camino, el mismo es troncal y en con‐
secuencia prácticamente no recibe visitas.
También fue posible observar en Boca de Chajul el germen de la diferen‐
ciación económica, al analizar las redes familiares formadas a partir de las
primeras familias que se establecieron en ella, que han conservado el poder
en la comunidad. Los integrantes de esta red son los que mejores condiciones
económicas tienen, ya que han tenido un acceso privilegiado a los recursos
externos. Es decir, la familia extensa ha permitido una mayor capitalización
que la nuclear, lo que resulta lógico dadas las condiciones de la comunidad.
En Flor del Marqués, las redes de poder se están conformando de la mis‐
ma manera que en la anterior, [mediante] alianzas familiares, ya sea aprove‐
chando el matrimonio de los respectivos hijos o a través de afinidades fami‐
liares.
Por otro lado, Boca de Chajul se ha conformado como pueblo, al mismo
tiempo que otros de los ejidos más antiguos de la región, como Benemérito
de las Américas o Zamora Pico de Oro, actuales cabeceras municipales de
Benemérito de las Américas y Marqués de Comillas.
Al ser una de las entradas históricas a la región (por río y aire, y ac‐
tualmente por carretera), ha permitido que algunas instituciones y com‐
pañías constructoras se establezcan ahí o en puntos cercanos, dando en‐
trada a alimentos y servicios.
El papel que jugaron miembros de esta población en la Unión Julio Sa‐
bines seguramente fue importante en un principio, ya que, al contar con
una pista de aterrizaje de avionetas provenientes de Comitán, permitió
que la comunidad fuera por mucho tiempo entrada y salida con avionetas
de gente y mercancías. Una vez que se establecen y tienen éxito los cen‐
tros de servicio, es probable la transferencia de capital de los ejidos cerca‐
nos, lo que ha permitido una parte de su diferenciación.
De esta manera, así como en el interior de los ejidos se viene dando un
proceso de estratificación social, también entre comunidades del área el
447
fenómeno está sucediendo, siendo las más beneficiadas las que se encuen‐
tran en la periferia, en relación con las del interior. Es decir, [son] las me‐
jor comunicadas con el exterior.
Como ya se ha mencionado, la sobrevivencia de las poblaciones humanas
asentadas en la zona ha sido a costa de la deforestación de la selva. A la fecha
se han considerado como principales causas de la deforestación tanto en la
Selva Lacandona como en Marqués de Comillas a dos elementos: (1) la agri‐
cultura de roza‐tumba‐quema (r‐t‐q) para producción de básicos (maíz y fri‐
jol, principalmente) y chile, y (2) la ganadería extensiva, que aprovecha terre‐
nos abiertos por el método anterior para establecimiento de pastizales (Mau‐
ricio Leguízamo et al, 1984).

CONCLUSIONES

Muchas de las diferencias encontradas con respecto al estado actual de los
recursos naturales disponibles por parte de las dos comunidades de inmi‐
grantes recientes en la selva lacandona, obedece al momento histórico en
que llegaron y a la influencia de las políticas sobre el agro, desarrolladas
por el gobierno federal, a instancias de organismos internacionales. El eji‐
do Boca de Chajul, fundado en la década de los 1970, tuvo hasta media‐
dos de los 1990 influencia de las políticas de Ampliación de la frontera agrí‐
cola, instrumentadas por la Secretaría de Agricultura (bajo diferentes de‐
nominaciones sexenales) a instancias de la CEPAL, donde la vegetación de
selva era un obstáculo para la población humana. Ante los magros resul‐
tados agrícolas obtenidos en condiciones de trópico cálido húmedo, el
apoyo crediticio a la ganadería bovina fue permanente. El ejido La Flor de
Marqués de Comillas tuvo su momento de contacto con instancias oficia‐
les de desarrollo (SEMARNAP) hasta 1996, cuando las políticas de desarro‐
llo sustentable impulsadas por Banco mundial comenzaban a ser vigentes,
por lo que la búsqueda por mantener y manejar la selva, como un capital
activo, pasó a formar parte de la vida cotidiana, reflejándose en un mayor
estado de conservación de la masa forestal y de la fauna, y paradójica‐
mente en altos niveles de pobreza, al no ser capaces de obtener mayores
recursos económicos a partir de los productos de la selva.
No obstante la posición polarizada de los pobladores de mayor edad e
influencia en la toma de decisiones (en pro de la deforestación y la gana‐
derización en Boca de Chajul y en pro de la conservación de la selva en
Flor de Marqués), existen dos elementos que comienzan a tener impacto
en los jóvenes de las comunidades en estudio. En Boca de Chajul el dis‐
448
UAM – IFE – IET
curso oficial actual los ha concientizado acerca de la necesidad de realizar
actividades que lleven a conservar lo que les queda de selva y a manejarla
de manera sustentable, en el entendido que cuentan con sistemas produc‐
tivos no sustentables, como la ganadería y otras actividades comerciales y
de servicios, que les permite subsistir en un estado de menor pobreza que
en Flor de Marqués y otras comunidades donde el desarrollo sustentable
se ha impulsado desde tiempos tempranos. Debido a su reciente formación,
en Flor de Marqués, no obstante estar convencidos de que la selva es un re‐
curso valioso para el ejido, algunos jóvenes se preguntan si vale la pena sos‐
tenerla bajo las condiciones de pobreza en que viven.
En ambos casos, el que los adultos jóvenes no influencien las decisio‐
nes de sus respectivos ejidos ha evitado cambiar el proceso ambiental de
sus comunidades; sin embargo, se prevé que en unos años las condiciones
“extremas” de sus comunidades comiencen a cambiar, llevando esto a ni‐
velar las condiciones de sustentabilidad de la región: los ejidos más dete‐
riorados tenderán a mejorar su estatus, en tanto que los más conservados
tenderán a deteriorarse en tanto no existan opciones viables desde la pers‐
pectiva económica.

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UAM – IFE – IET

451

452
UAM – IFE – IET

Ciudadanos y Gobiernos se terminó de integrar el
15 enero de 2006. Los trabajos fueron sometidos a
revisión preliminar durante el año de 2005, bási‐
camente en lo que se refiere a forma y requisitos
de presentación. De esta edición se cuenta sólo
con versión electrónica.

453

454
UAM – IFE – IET

455

CIUDADANOS

yGOBIERNOS

Edición electrónica del Instituto Electoral de Tlaxcala
2006

456

Gobiernos, Desarrollo Local, Democracia y Ciudadanos

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LETICIA RODRÍGUEZ OCAÑA (Universidad Juárez Autónoma de Tabasco)

Podría señalarse que éstos son las piezas claves en las que se monta el

significa otorgar la humanidad universal a todos. Para el republicanismo

vuelve virtual y se acentúa la información como necesidad imprescindible

ntro de los Estados‐naciones “homogéneamente imaginados”. De hecho,

vo a los estados patrimonialistas y monárquicos, consagrando la idea del

administrativas formales para facilitar intercambios, mandatos y recursos?

política pública específica (decisión, recursos, objetivos) (cfr. Castillo Ca‐

transparencia. Según Kinkaid, en teoría los modelos federales presentan

Los gobiernos neoliberales no han podido reorientar las instituciones

ción gubernamental puede realizarse cuando muestra que una política

J. Linz y Al Stepan, (1996), ʺToward consolidated democraciesʺ, en Journal of Democracy, núm. 2,

trariando las prescripciones neoliberales; y China, que tiene controles de

cran responder a las restricciones legales o regulatorias o a la difusión de

La estructura social de las sociedades contemporáneas experimentó

Sin embargo, las formas voluntarias privadas están limitando las res‐

la reproducción y el acrecentamiento de sus capitales. La regulación mun‐

incluir representación de ni la estructura para

zonas de menor desarrollo. Esto lleva a examinar los esfuerzos guberna‐

Desarrollo Humano (IDH) y los ordenamientos resultantes son notable‐

cionando asesoramiento sobre políticas innovadoras y vinculando a los

Líderes para el desarrollo local

Producto 2: Políticas Producto 3:

Indicador: 120 estrategias

Producto 4: Líderes para el desarrollo local

Grupo político Sigla Escaños

País/escaños 1999-2004 2004-2007 2007-2009

Phare programmes, cross‐border‐cooperation programmes, and all the

Capítulo 7: Fomento -Tasa de crecimiento -Porcentaje de la población -Gasto en infraestructu-

Capítulo 2: Coopera- -Producto interno -Producto interno neto

Capítulo 4: Evolución -Consumo anual de -Reservas comprobadas de

Capítulo 34: Transfe- -Importaciones de -Porcentaje de -Donaciones de

Capítulo 15: Conserva- -Especies amenazadas -Superficie protegida

para aumentar la capa-

Concepto 2000 2001 2002 p/ 2003 2/ 2004 2/

Total 403 467.9 460 512.5 504,253.9 531,724.9 540,244.8

Concepto/Año 2002 * 2003**

Banderas blancas establecidas 1,070 2,000

Municipios atendidos 257 1,335

68 municipios que conforman 54 ciudades y zonas metropolitanas de todo el país

Recuperar la confianza en la capacidad del gobierno y las institu‐