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Cultura de paz y defensa nacional

DERECHO

ESTADO: FUNCIONAMIENTO, ORGANIZACIN Y FINES

FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS Y POLITICAS DERECHO

GRUPO 1
Este material no es reflejo de un inters especfico nacional o poltico. Las opiniones
expresadas en esta publicacin no representan necesariamente los puntos de vista de IDEA
International, de sus junta directivas o de los Miembros de sus consejos.

GRUPO 1 :

Elaboracin de contenidos: Edwin Fredy Arucutipa Suca


Fecha: abril de 2017
Estado: Funcionamiento, organizacin y fines

Contenido

1. Objetivo y contenido 5

2. Evolucin del papel del Estado 5

2.1. El Estado Nacional: definicin 5

2.2. Replanteamiento del papel del Estado: Qu le corresponde

y que no le corresponde hacer 6

2.3. Roles del Estado en un mundo globalizado 11

3. Organizacin del Estado Peruano 14

3.1. Estado Unitario descentralizado: Poderes y niveles de gobierno 14

3.1.1. Poder Ejecutivo15

3.1.2. Poder Legislativo 19

3.1.3. Poder Judicial 22

3.1.4. Organismos autnomos 23

3.1.5. Gobiernos regionales y locales 23

3.2.Descentralizacin 24

3.2.1. Cambios en la distribucin del poder 28

3.2.2. Nuevos roles 29


4. Polticas pblicas 33

5. Bibliografa 38
A
c

A
c
S
e
P
r
P
u

P
r
ESTADO: Funcionamiento, organizacin y proceso de construccin de polticas pblicas

Grados de intervencin estatal

Grados de

Corregir las disfunciones

Aumentar equidad

intervencin

del mercado

Intervencin mnimo
Suministro de bienes

Proteccin de los pobres:

pblicos puros :

Programa de lucha contra


Defensa, Orden pblico

la pobreza

Derechos de Propiedad

Socorro en casos de

Gestin Macroeconmica

catstrofe

Salud Pblica

Intervencin moderada
Abordar las

Ofrecer seguros sociales :

externalidades: Educacin bsica,

Pensiones con efectos


proteccin del medio ambiente.

redistributivos

Regular los monopolios :

Subsidios familiares

Seguros de desempleo

Regulacin de los servicios

Intervencin dinmica

pblicos, polticas antimonopolio

Corregir la informacin imperfecta:

Seguros (salud, vida, pensiones)


Reglamentacin financiera,

Proteccin del consumidor

Intervencin dinmica
Coordinacin de la actividad

Redistribucin:

privada:

Redistribucin de activos

Fomento de los mercados

Iniciativas relativas a todo un sector

Fuente: Banco Mundial (1997). Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997

El Estado en el Per ha seguido una lgica centralista, sea bajo un modelo primario
exportador o bajo el proteccionismo industrial, sustitutivo de importaciones. Los cambios en
la sociedad peruana han puesto en tela de juicio la capacidad del Estado para enfrentar las
diferencias sociales, los mercados internos pequeos, la existencia de mercados
empresariales poco competitivos, entre otros, que si bien requiere de una intervencin
estatal importante no es suficiente para alcanzar el desarrollo sostenido del pas.

La escasez de los recursos pblicos que se asignan en un presupuesto con rigideces 4


plantea la necesidad de priorizar y redimensionar las obras conforme a las posibilidades
del Estado, es por ello que la participacin de la sociedad civil en la toma de decisiones
para la formulacin del presupuesto respecto a donde se deben invertir los recursos
constituye un paso importante. Sin embargo, tambin se requiere un rol ms dinmico del
Estado en la promocin de

Aproximadamente de la totalidad del presupuesto pblico, el 23% es para la deuda externa, el 65% para el pago de
sueldos y pensiones, lo que dejan un espacio de poco ms de 10% para toda la inversin pblica. Zavala, Vernica
(2003). Ciudadanos por un buen gobierno.
La descentralizacin: una oportunidad para el desarrollo y la gobernabilidad. Lima, Per

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Programa de Formacin: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Polticas

competitividad que impulse la promocin de inversiones privadas y la integracin econmica,


cadenas de valor, entre otras, en regiones ms all de Lima.

La reforma planteada que implica la convergencia de un gobierno nacional con nuevos centros
de ejercicio del poder poltico y administrativo (gobiernos regionales y municipales) tiene como
un objetivo ir superando el enfoque centralista, para dar curso a una disminucin de brechas en
el desarrollo urbano y rural, una mejora en la oferta de servicios pblicos y de la actividad
econmica para superar los niveles de pobreza concentrados en la actualidad en poblaciones
regionales y locales, especialmente las rurales; as como una desconcentracin de poder
poltico y econmico.

En definitiva, existe consenso en que el Estado en la actualidad debe velar por crear
condiciones mnimas para el desarrollo de las personas, mientras que el sector privado debe
ser el motor de la economa y por tanto debe ser el responsable de producir bienes y servicios.
El Estado nicamente producir bienes pblicos o socialmente preferentes a fin de garantizar
que la poblacin tenga al menos lo bsico.

Sobre el particular, cabe mencionar que en el Per, la Constitucin vigente define al Estado
peruano como social y democrtico de Derecho y entre sus deberes se establece: garantizar la
plena vigencia de los derechos humanos; proteger a la poblacin de las amenazas contra su
seguridad; y promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo
integral y equilibrado de la Nacin5. Ello ha sido reafirmado por el Tribunal Constitucional en
diversas resoluciones, as en la Sentencia recada en el Expediente 4677-2004-PA-TC
(06/12/2005) el TC afirm que "La democracia se fundamenta pues en la aceptacin de que la
persona humana y su dignidad son el inicio y el fin del Estado (artculo 1 de la Constitucin)...".
De otro lado, en la sentencia recada en el Expediente 2016-2004-AA-TC (05/10/2004) se
afirm: "...en el Estado social, el respeto a la dignidad se refiere esencialmente a lograr una
mejor calidad de vida de las personas"6 7

Constitucin Poltica del Per, artculo 43. Lima, 1993.

En: RUBIO CORREA, Marcial: El Estado Peruano segn la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Fondo Editorial,

Pontificia Universidad Catlica del Per. Per, 2006; pgina 21. 7 Ibid, pgina 43.

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ESTADO: Funcionamiento, organizacin y proceso de construccin de polticas pblicas

Asimismo, el TC reconoce que "...el modelo de Estado configurado por la Constitucin de


1993 presenta las caractersticas bsicas de un Estado social y democrtico de derecho,
deducible, principalmente, de una lectura integral de los artculos 3 y 43 y de diversos
dispositivos reconocidos a lo largo de su contenido, en los que se deja claramente
establecido el objetivo social que subyace a todo comportamiento de los agentes polticos y
econmicos que lo integran. El prototipo de este modelo significa, en buena cuenta, una
superacin del clsico esquema estrictamente liberal que caracteriz el Estado tradicional
para dar una visin mucho ms integrada en la que, junto con la libertad y sus garantas
aparecen y se fomentan con igual intensidad otros valores como la igualdad y la solidaridad
(...)"8

2.3. Roles del Estado en un mundo globalizado


Desde los inicios del Estado, ste ha pasado por diversas crisis (del mercado o del
Estado)9 que han conllevado a su redefinicin respecto a cual es la intervencin que debe
cumplir en la sociedad. Las grandes crisis por las que han pasado los Estados en el ltimo
siglo se han debido, ya sea por el mal funcionamiento del mercado o por la disminucin en
la capacidad del Estado para intervenir.

La Gran Depresin de la dcada de los aos treinta se origin por el mal funcionamiento
del mercado. En ese momento, el mercado estaba en total libertad mientras que se parta
que el Estado deba garantizar los derechos de propiedad y la ejecucin de los contratos,
sin los cuales el mercado no poda constituirse. El Estado fue incapaz de adoptar polticas
econmicas viables luego que cae el nivel de produccin agregada y se disparan los
ndices de desempleo con posterioridad a la primera guerra mundial.

Sentencia recada en el Expediente 1956-2004-AA-TC Ibid, pgina 46.

Las distintitas crisis han sido: crisis fiscales, crisis del modo de intervencin del Estado en lo econmico y en lo
social y crisis en la forma burocrtica de administracin del Estado.

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Programa de Formacin: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Polticas

Evolucin del rol del Estado

Estado Social

Estado

1929

1980
Reformas 1ra
Social

Liberal

generacion

Gran

Crisis

1900
Depresion
1970
financiera
1990
2000

Estado
Estado

liberal

Neoliberal

Segun Bresser Pereira

La crisis del Estado Liberal da lugar al surgimiento del Estado social-burocrtico: social porque
se reconoce que el Estado debe garantizar los derechos sociales y el pleno empleo; y,
burocrtico, porque ste cumple su funcin mediante la contratacin directa de burcratas. Los
Estados eran relativamente cerrados y autrquicos en el sentido que cada quien produca lo
que se consume a nivel interno y, el Estado tiene una participacin amplia en el plano
econmico y social, siendo un prestador importante de servicios.

A finales del siglo XX, el proceso de globalizacin tuvo como resultado una gran cada de los
costos de transporte y comunicaciones internacionales, el comercio internacional aument lo
que conllev a una reorganizacin de la produccin a nivel mundial liderada por empresas
multinacionales. Los Estados, para poder sobrevivir deban ser competitivos y esto implicaba
mejorar la asignacin de recursos existentes y aumentar la eficiencia de la produccin. Una
consecuencia adicional que tuvo la globalizacin fue la prdida relativa de autonoma del
Estado, en la medida que su capacidad para formular polticas macroeconmicas nacionales y
proteger la economa del contexto internacional se vio reducida.

En este marco se produjo una crisis fiscal al ser el Estado incapaz de ajustar sus gastos y
financiar las polticas pblicas. La respuesta a la crisis fue el replantamiento del rol que el
Estado deba cumplir en la sociedad. Por ello se plantean reformas neoliberales que implicaban
privatizar, liberalizar, desregular, flexibilizar mercados de trabajo y descargar del

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ESTADO: Funcionamiento, organizacin y proceso de construccin de polticas pblicas

Estado todas aquellas funciones vinculadas con intervenciones en el plano


econmico y social.

Sin embargo, a finales del siglo XX se determina que no se trataba de volver al


Estado liberal de principios de siglo, sino de transitar a un Estado que actuara
como regulador y facilitador del desarrollo. El Estado debe ser social-liberal
porque debe continuar protegiendo los derechos sociales y promoviendo el
desarrollo econmico; a la vez que usa los controles del mercado y disminuye los
administrativos, promueve los servicios sociales y cientficos y flexibiliza los
mercados de trabajo.

El Estado que surge est dirigido hacia la ciudadana. Se busca que las personas
sean ms conscientes de sus derechos individuales y que participen activamente.
Esto se observa en la institucionalizacin de mecanismos que permiten la
participacin ciudadana, dndose una democracia ms directa.

PREGUNTAS PARA LA REFLEXIN


vSegn su organizacin partidaria: Cules deben

ser las principales funciones del Estado?

vQuretos afronta el Estado peruano para ? cumplir con sus funciones en un mundo
globalizado y con participacin de distintos niveles de gobierno?

vCul es el rol que debe cumplir el sector

privado?
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Programa de Formacin: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Polticas

ORGANIZACIN DEL ESTADO PERUANO


Estado Unitario descentralizado: Poderes y niveles de gobierno

La organizacin del Estado en general responde al principio de divisin de poderes. Ante el


poder absoluto y total del soberano, con Montesquieu como vocero, se sostiene que la nica
forma de controlar el poder es con otro poder de igual dimensin y naturaleza (solo el poder
detiene al poder) y, por tanto se afirma que el poder del Estado tiene que dividirse en tres: el
Legislativo, que es el que da las normas generales; el Ejecutivo, que es el que aplica las
normas y conduce la accin del gobierno; y, el Judicial, que est orientado a resolver los
conflictos que se presentan en la sociedad entre individuos, y entre ellos y el Estado mismo.
Estos poderes adems deben controlarse entre s.

Nivel Nacional

Sistema de

Justicia

Poder Ejecutivo

Poder Judicial
Congreso de la Repblica

Ministerio Pblico
CNM

TC

Partidos Polticos
Partidos Polticos

Sociedad

La divisin de poderes en el Estado Peruano es de dos tipos: horizontal en el que se


establecen tres poderes que se controlan entre si (Legislativo, Ejecutivo y Judicial); y, vertical
en donde el poder se redistribuye en tres niveles de gobierno (Central, Regional y Municipal).

La indivisibilidad del poder estatal se mantiene a pesar de la distincin entre las actividades
estatales y la existencia de varias competencias polticas y administrativas (descentralizacin,
desconcentracin) que no alteran la unidad funcional.

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ESTADO: Funcionamiento, organizacin y proceso de construccin de polticas pblicas

Adems, la organizacin estructural del Estado se torna ms compleja al


incorporarse rganos constitucionalmente autnomos que cumplen importantes
funciones y ejercen control en forma recproca.

3.1.1 Poder Ejecutivo

El Poder Ejecutivo es la organizacin del gobierno nacional puesta al servicio de


los intereses de la Nacin y que ejerce las funciones de gobierno del pas: est
conformado por la Presidencia de la Repblica, el Consejo de Ministros,
Ministerios, Organismos Pblicos Descentralizados, proyectos, programas,
empresas de propiedad del gobierno nacional. Adems, estn los organismos
constitucionalmente autnomos y los reguladores.

Las entidades de la Administracin Pblica del Poder Ejecutivo se organizan e


integran en un rgimen jerarquizado sobre la base de funciones y competencias
afines, tal y como se muestra en el siguiente esquema.

vElPresidente de la Repblica

El Presidente de la Repblica es el Jefe del Estado y personifica a la Nacin. Sus


atribuciones y funciones estn establecidas en la Constitucin y en la ley. El
mandato presidencial es de cinco aos sin que exista reeleccin inmediata. Para
ser elegido presidente se requiere ser peruano de nacimiento, tener ms de 35
aos de edad al momento de la postulacin y gozar del derecho de sufragio.

El Presidente se elige por sufragio directo. Es elegido el o la candidata/a que


obtiene ms de la mitad de los votos en la primera vuelta. Los votos viciados o en
blanco no se computan. Si ninguno de los candidatos obtiene la mayora absoluta,
se procede a una segunda eleccin dentro de los 30 das siguientes a la
proclamacin de los cmputos oficiales, entre los candidatos que han obtenido las
dos ms altas mayoras relativas.

vConsejo de Ministros

La direccin y la gestin de los servicios pblicos estn confiadas al Consejo de


Ministros y a cada titular de los Ministerios en los asuntos que competen a la
cartera a su cargo.

La LOPE precisa que el Consejo de Ministros est conformado por

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Programa de Formacin: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Polticas

Ministros y Ministras nombrados por el Presidente de la Repblica conforme a la Constitucin


Poltica del Per, quienes no pueden ejercer otra funcin pblica excepto la legislativa. Pueden
concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus debates con las mismas prerrogativas
que los parlamentarios, salvo la de votar si no son congresistas.

vLosOrganismos Pblicos

De conformidad con la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo - Ley 29158, los organismos pblicos
son entidades desconcentradas del Poder Ejecutivo, con personera jurdica de Derecho
Pblico y tienen competencias de alcance nacional. Estos organismos estn adscritos a un
Ministerio y para su creacin y disolucin se debe hacer por Ley a iniciativa del Poder
Ejecutivo. Pueden ser de dos tipos:

vOrganismos Pblicos Ejecutores.

vOrganismos Pblicos Especializados.

En ambos casos, su reorganizacin, fusin, cambio de dependencia o adscripcin se debe


acordar por voto aprobatorio del Consejo de Ministros. Existen actualmente 60 organismos
pblicos.

En el caso de los Organismos Pblicos Ejecutores, stos se crean cuando existen condiciones
como la necesidad de contar con una entidad con administracin propia debido a la magnitud
de las operaciones o para la prestacin de servicios especficos. Actualmente existen 41
Organismos Ejecutores entre los que destacan el Consejo Nacional de Ciencia Y Tecnologa
(CONCITEC), Instituto Nacional Penitenciario (INPE), Superintendencia Nacional de
Administracin Tributaria (SUNAT).

Estos organismos pblicos estn sujetos a los lineamientos del sector del que dependen y la
formulacin de sus objetivos y estrategias es coordinada con esto. Su poltica de gasto es
aprobada por la entidad de la que dependen, en el marco de la poltica general de gobierno y
no tienen funciones normativas, salvo que estn previstas en su norma de creacin. Asimismo,
estn dirigidos por un jefe, cuyo cargo es de confianza. Solo por excepcin pueden contar con
un Consejo Directivo, cuando atiendan asuntos de carcter multisectorial en cuyo caso estar
conformado solo por ministros o representantes de los sectores correspondientes.

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ESTADO: Funcionamiento, organizacin y proceso de construccin de polticas pblicas

Los Organismos Pblicos Especializados estn adscritos a un Ministerio y pueden


ser de dos tipos: i) Organismos Reguladores; y, ii) Organismos Tcnicos
Especializados.

Existen cuatro Organismos Reguladores: OSITRAN, OSINERGMIN, OSIPTEL y


SUNASS. Ellos actan en mbitos especializados de regulacin de mercados o
para garantizar un adecuado funcionamiento de mercados no regulados,
asegurando cobertura de atencin en todo el territorio nacional. Estn adscritos a
la Presidencia del Consejo de Ministros y tienen funciones supervisoras,
reguladoras, normativas, fiscalizadoras y sancionadoras; y de solucin de
controversias y reclamos. Dichos organismos estn dirigidos por un Consejo
Directivo cuyos integrantes son seleccionados por concurso pblico conforme a
los requisitos y procedimientos establecidos por ley para su designacin.

Por ltimo, se encuentran los Organismos Tcnicos Especializados que se crean,


por excepcin, cuando exista necesidad de planificar, supervisar o ejecutar y
controlar polticas de Estado de largo plazo, de carcter multisectorial o
intergubernamental que requieran un alto grado de independencia funcional.
Tambin en caso se requiera establecer instancias funcionalmente independientes
que otorguen o reconozcan derechos de los particulares para el ingreso a
mercados o el desarrollo de actividades econmicas; que resulten oponibles a
otros sujetos de los sectores pblico o privado.

Al igual que los organismos reguladores, los organismos especializados estn


dirigidos por un Consejo Directivo. Deben sujetarse a los lineamientos tcnicos
correspondientes con quien coordinan sus objetivos y estrategias y su poltica de
gasto es aprobada por el sector. Actualmente se cuenta con 15 organismos
especializados dentro de los cuales destaca el Organismos de Evaluacin y
Fiscalizacin Ambiental (OEFA) recientemente creado adscrito al Ministerio del
Ambiente; el Centro de Planeamiento Estratgico - CEPLAN y la Autoridad
Nacional de Servicio Civil que estn pendientes de implementacin.

vProgramas y proyectos especiales

En la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo LOPE, se ha determinado que para la


creacin de los programas y proyectos especiales se requiere decreto supremo
con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.

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Programa de Formacin: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Polticas

Los Programas son estructuras funcionales creadas para atender un problema o situacin
crtica, o implementar una poltica pblica especfica, en el mbito de competencia de la entidad
a la que pertenecen. Slo por excepcin, la creacin de un Programa conlleva a la formacin
de un rgano o unidad orgnica en una entidad.

Los Proyectos Especiales son un conjunto articulado y coherente de actividades orientadas a


alcanzar uno o varios objetivos en un perodo limitado de tiempo, siguiendo una metodologa
definida. Slo se crean para atender actividades de carcter temporal por lo que, cumplido su
objetivos, en caso de ser necesario, sus actividades se integran en rganos de lnea de una
entidad nacional o, por transferencia a una entidad regional o local, segn corresponda.

vLasempresas pblicas

En el Per, la actividad empresarial est -en principio- reservada para el sector privado. Ocurre,
sin embargo, que no siempre el sector privado est en capacidad de brindar determinados
servicios u ofrecer ciertos bienes considerados de inters pblico. Slo en ese supuesto, y
autorizado por ley expresa, el Estado participa en el mercado de manera subsidiaria.

Actualmente, algunas de las empresas pblicas son: AGROBANCO, COFIDE, SEDAPAL,


CORPAC, FONDO MIVIVIENDA y BANMAT.

Organigrama del Estado


Poder Legislativo

Poder Ejecutivo

Poder Judicial

Presidente

Reguladores Ej:(
Consejo de Ministros Organismos Constitucionalmente
SUNASS, OSINERG)
Autnomos (Ej: Banco Central de
Reserva, Superintendencia de
Bancos y Seguros
16 Ministerios (Ej: Agricultura,

Defensa, Interior, Ambiente)

Organismos Tcnicos Especializados (Ej: OEFA, CEPLAN) y


Organismos Ejecutores.( Ej: SUNAT, INPE)

Proyectos, programas y otros Ej : JUNTOS, Alfabetizacin.

Empresas Pblicas. Ej: Fondo Mivivienda,

Banmat, Corpac

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ESTADO: Funcionamiento, organizacin y proceso de construccin de polticas pblicas

3.1.2 Poder Legislativo

rgano poltico colegiado integrado por 120 personas elegidas democrticamente por un
perodo de 5 aos. Consta de una Cmara nica. El Congreso es el lugar principal y
pblico del debate poltico en el que las opiniones y actuaciones de los representantes
trascienden a la sociedad civil para que los electores estn suficientemente informados y
as se formen opinin y voten con criterio propio y conocimiento de causa.

Es un rgano deliberante porque no solo discuten y debaten opiniones, posiciones o


incluso las formas fundamentales de organizacin de los grupos humanos, sino que
adems, permiten la posibilidad real de su implementacin a travs de decisiones polticas.
El Congreso cuenta con diversos instrumentos para servir de contrapeso poltico y fiscalizar
a la administracin pblica.10

vFunciones

Legisla
Fiscaliza
Representa

Propuesta, revisin y
Interpelacin de
Debate temas

Ministros, mociones
nacionales para que

sancin

de censura y cuestin
trasciendan a la

de confianza
opinin pblica

vRequisitos

Para ser Congresista se requiere ser peruano/a de nacimiento, haber cumplido 25 aos y
gozar del derecho de sufragio. No pueden ser Congresistas los Ministros, Viceministros,
Contralor General o personas que desempean cargos de responsabilidad poltica dentro la
Gestin del Estado, si no han renunciado a ellos seis meses antes de ser elegidos como
Congresistas. De esta forma, se busca evitar que desde su posicin puedan hacer uso de
los recursos pblicos ni tener ningn tipo de ingerencia sobre el proceso. 11

Entre los instrumentos de fiscalizacin del Congreso se encuentran: i) Investidura del Primer Ministro; ii)
Interpelacin a los miembros del Consejo de Ministros; iii) Estacin de preguntas y respuestas; iv) Mocin de
censura y cuestin de confianza; v) Procedimiento de investigacin; vi) Procedimiento de acusacin constitucional;
vii) Procedimiento de control sobre la legislacin delegada, entre otros. Constitucin Poltica del Per. Edicin
oficial (1993) y Reglamento del Congreso de la Repblica. Edicin oficial (2001).

Constitucin Poltica del Per. Edicin oficial. Captulo I. Ttulo IV. 1993

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Programa de Formacin: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Polticas

Les est prohibido desempear cualquier cargo o ejercer cualquier profesin u oficio, durante
las horas de funcionamiento del Congreso. Su mandato es incompatible con el ejercicio de
cualquier otra funcin pblica, excepto la de Ministro de Estado y el desempeo, previa
autorizacin del Congreso, de comisiones extraordinarias de carcter internacional.

vEstructura

La estructura del Parlamento se puede dividir en su mbito poltico y administrativo, tal y como
se muestra en el siguiente diagrama.

Servicio Parlamentario

Estructura

Poder Legislativo
Oficial a Mayor
Poltica

Presidencia
Administrativa

Mesa directiva

Consejo Directivo

Pleno

mbito Poltico

En su mbito poltico, los rganos parlamentarios se pueden dividir en dos clases: los rganos
de direccin (tambin llamados rganos de gobierno) y rganos de produccin. 12

rganos de Direccin

Presidencia: cargo elegido por un periodo de un ao. La eleccin del presidente se realiza
conjuntamente con los integrantes de la
12 Planas, Pedro. (1998). Derecho Parlamentario. Ediciones Forenses. Lima. Per

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ESTADO: Funcionamiento, organizacin y proceso de construccin de polticas pblicas

mesa directiva, todo en un mismo proceso electoral. Dicha eleccin es por


mayora simple. El Presidente representa al Congreso; preside las sesiones del
pleno; exige a los rganos de gobierno que responsan a los pedidos de
informacin de los Congresistas, supervisa el funcionamiento de los rganos
parlamentarios; entre otros.

Mesa Directiva: integrada por el Presidente y cinco Vicepresidentes. Est


facultada para presidir y dirigir los debates del Pleno, de la Comisin Permanente
y del Consejo Directivo. Asimismo, supervisa la poltica administrativa-financiera
del congreso, as como el nombramiento de los altos funcionarios del Parlamento.

Consejo Directivo: es un rgano de decisin conformado por los representantes


de los grupos parlamentarios a los cuales se les denomina directivos-portavoces y
por los miembros de la Mesa Directiva. Tiene una composicin plural. Entre sus
funciones est el aprobar la agenda antes de cada sesin, definiendo los
proyectos que se tratarn en la orden del da, fijar el tiempo de debate de los
asuntos contenidos en la agenda; acordar las autorizaciones de licencia particular
por enfermedad o viaje que soliciten los Congresistas; entre otros.

rganos de Produccin

Pleno: es la instancia donde se debaten y toman decisiones de acuerdo a las


normas constitucionales, legales y reglamentarias. Es el rgano de decisin ms
importante del Parlamento, en el que se reportan los proyectos de ley
dictaminados por las comisiones a fin de ser aprobados o desestimados.

La Comisin Permanente: est presidida por el Presidente del Congreso y est


conformada por no menos de veinte Congresistas elegidos por el Pleno,
guardando la proporcionalidad de los representantes de cada grupo
parlamentario. Ella se rene durante el receso del Congreso y puede ser
convocada durante el perodo de sesiones cuando sea necesario cumplir con el
trmite de acusacin constitucional.

Sus funciones incluyen la designacin del Contralor General, la ratificacin de la


designacin del Presidente del Banco Central de

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Programa de Formacin: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Polticas

Reserva y del Superintendente de Banca y Seguros, as como el ejercicio por delegacin de


facultades legislativas que el Congreso le otorgue, salvo en materia de reforma constitucional,
aprobacin de Tratados Internacionales, Leyes Orgnicas, Ley de Presupuesto o Ley de la
Cuenta General de la Repblica.

Cabe resaltar que la disolucin del Congreso por el Presidente de la Repblica no alcanza a la
Comisin Permanente.

Las Comisiones Ordinarias: son grupos de trabajo especializados de Congresistas, cuya


funcin principal es la fiscalizacin de los rganos estatales y el dictamen de los proyectos de
ley en materias de su especialidad. Hay cuatro tipos de comisiones:

o Comisiones ordinarias

o Comisiones de investigacin o Comisiones especiales

o Comisin de tica parlamentaria

mbito Administrativo

En su mbito administrativo, el Congreso cumple un rol tcnico, imparcial y no partidario. Su


mximo rgano es la Oficiala Mayor que ejecuta diversas funciones tales como: la preparacin
de la agenda del pleno, de la Comisin Permanente y del Consejo Directivo; organizar y dirigir
el servicio parlamentario, entre otras.

3.1.3.Poder Judicial

La potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el Poder Judicial a travs
de sus rganos jerrquicos.

El Poder Judicial est integrado por rganos jurisdiccionales que administran justicia en nombre
de la Nacin y por rganos que ejercen su gobierno y administracin. Los rganos
jurisdiccionales son: la Corte Suprema de Justicia y las dems cortes y juzgados que determine
su ley orgnica.

No son revisables en sede judicial las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en
materia electoral ni las del Consejo Nacional de la Magistratura en materia de evaluacin y
ratificacin de jueces.

Las autoridades de las comunidades campesinas y nativas, con el apoyo

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ESTADO: Funcionamiento, organizacin y proceso de construccin de polticas pblicas

de las rondas campesinas, pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su


mbito territorial de conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no violen los
derechos fundamentales de la persona.

3.1.4.Organismos Autnomos

La Constitucin de la Repblica establece rganos autnomos 13 que no son parte de


ningn poder del Estado, cuyos titulares responden directamente ante el Congreso y a la
opinin pblica. En la mayor parte de estos organismos, los procedimientos de designacin
contemplan la intervencin del Poder Ejecutivo, Legislativo y, en algunos casos, el Poder
Judicial. Una vez designado, los titulares o directores son inamovibles por perodos de
tiempo o condiciones (edad) predeterminadas. As son rganos constitucionalmente
autnomos el Tribunal Constitucional, la defensora del Pueblo entre otros

3.1.5.Gobiernos Regionales y Locales

El Per cuenta con 24 Departamentos o circunscripciones poltico administrativas,


gobernados por 26 gobiernos regionales (Lima cuenta con dos Gobiernos Regionales, Lima
Metropolitana y Lima Provincias, y la Provincia Constitucional del Callao cuenta con un
Gobierno Regional propio). Los Departamentos estn conformados por 195 provincias y
stas, a su vez, por 1.634 distritos.

El Gobierno Regional es ejercido por el Presidente Regional, de acuerdo a las


competencias, atribuciones y funciones que le asigna la Constitucin, la Ley de Bases de
Descentralizacin y la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales. Cuentan con autonoma
poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia.

El Alcalde es el representante legal de la Municipalidad y su mxima autoridad


administrativa. Los Gobiernos Locales cuentan con el mismo nivel de autonoma que el de
las Regiones de acuerdo a la Ley Orgnica de Municipalidades.

13 Los rganos constitucionalmente autnomos son: Banco Central de la Reserva, Superintendencia de Banca
y Seguros, Tribunal Constitucional, Ministerio Pblico, Consejo Nacional de la Magistratura, Defensor del Pueblo,
Sistema Electoral (Jurado Nacional de Elecciones, Oficina Nacional de Procesos Electorales y Registro de
Identificacin) y Contralora General de la Repblica.

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Programa de Formacin: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Polticas

Estructura bsica

GOBIERNOS REGIONALES

GOBIERNOS LOCALES

Presidente Regional

Alcalda

rgano Ejecutivo del Gobierno

rgano ejecutivo del Gobierno Local

Regional.

Consejo Regional

Concejo Municipal

rgano normativo y fiscalizador

rgano normativo y fiscalizador del Gobierno Local.

del Gobierno Regional.

Integrado por el alcalde y el nmero de regidores

Integrado por el Presidente y

que establezca el Jurado Nacional de Elecciones.

Vicepresidente Regional y por


los Consejeros de las provincias

de cada regin.

Consejo de Coordinacin

rganos de Coordinacin

Regional

rganos consultivos del Gobierno Local. Integrados

rgano consultivo y de

por los alcaldes y regidores respectivos (60%) y los

coordinacin del Gobierno

integrantes de la sociedad civil (40%). Puede ser:

Regional con las

municipalidades. Integrado por

?ElConsejo de Coordinacin Local Provincial

los Alcaldes Provinciales (60%)

?ElConsejo de Coordinacin Local Distrital

y los integrantes de la sociedad

?LasJuntas de Delegados Vecinales (las


civil (40%)

Municipalidades y respectivas regulan la

participacin de la sociedad civil en ellas; estn

integradas por representantes de las

agrupaciones urbanas y rurales distritales).

?Comits de Gestin

Adicionalmente, la Ley Orgnica de Municipalidades

seala que los Concejos Municipales pueden crear

Municipalidades de Centros Poblados.

3.2. Descentralizacin
El objeto de la descentralizacin es lograr un Estado en el que las decisiones polticas, y
especialmente de gasto, se tomen lo ms cerca posible a la poblacin que se va a beneficiar de
ellas. El estilo de gestin actual tiende a la participacin ciudadana, para lo cual es necesario
descentralizar, crear transparencia de los

24
ESTADO: Funcionamiento, organizacin y proceso de construccin de polticas pblicas

actos pblicos, desburocratizar, favorecer todas las formas de cogestin con la ciudadana,
activar igualmente instituciones de participacin permanente como los referndum, ir hacia
sistemas polticos que hagan madurar crecientemente a la ciudadana y favorezcan la
organizacin y expresin de la sociedad civil.

Por tanto, las metas que trae consigo un proceso de descentralizacin son las siguientes:

Profundizar la democracia: La descentralizacin combina la democracia representativa y


la participativa para reconocer las prioridades locales de los ciudadanos y estimular su
voluntad de contribucin a la provisin de servicios pblicos. Ello se da a travs de:

o elecciones locales y regionales o mayor participacin ciudadana

o mejor respuesta a las demandas ciudadanas

Prestacin de servicios pblicos ms eficientes: se refiere a la eficiencia en la


asignacin de recursos y en la produccin de los servicios.

Equidad inter-regional y entre personas: La descentralizacin puede acentuar las


diferencias entre regiones ricas y regiones pobres. Para prevenir este resultado y conseguir
redistribucin inter-regional se pueden introducir transferencias compensatorias. La
descentralizacin busca tambin la distribucin inter-individual, generalmente con
transferencias condicionadas o de destinacin especial.

Estabilidad macroeconmica : Para poder cumplir con dichas metas es necesario que al
momento de establecer la distribucin de tareas entre niveles de gobierno se sigan los
siguientes principios y criterios:

25
Programa de Formacin: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Polticas

PRINCIPIOS Y CRITERIOS DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN

Principio de Subsidiariedad. Se presume que el gobierno ms cercano a la poblacin es el ms


idneo para ejercer la competencia o funcin.

Principio de Selectividad y proporcionalidad. Debe verificarse la capacidad de gestin efectiva antes


de transferir.

Principio de Provisin. La transferencia de funciones debe estar acompaada de los recursos


necesarios para ejercerla, de manera que se asegure su continuidad.

IV.Principio de Concurrencia. Cuando se requiere la intervencin de ms de un nivel de gobierno


para ejercer una funcin, todos los niveles deben actuar de forma oportuna y eficiente y respetando
las atribuciones de cada uno.

Criterio de Economas de escala. Debe atribuirse la funcin a aquel nivel de gobierno que implique
el menor costo para la sociedad, por lo que sta debe ser asignada al nivel en el que se presenten
economas de escala.

VI Criterio de Externalidades. Se debe tener en consideracin el mbito en el que una funcin tiene
efectos positivos, y que el nivel de gobierno que ms se ajuste al rea de influencia sea el que
ejerza la funcin. Tambin implica que la funcin debe ser financiada con los recursos provenientes
(tributos) o destinados (transferencias financieras gubernamentales) a los ciudadanos que se
benefician de ella.

Asimismo, para el xito de un proceso de descentralizacin es necesario que se defina cmo


se debe desarrollar el mismo, encontrndonos en este caso ante la descentralizacin
administrativa. sta supone no un simple cambio de autoridad, sino tambin la redistribucin de
responsabilidad y financiamiento para proveer servicios pblicos entre diferentes niveles de
gobierno.14

En tal sentido, se trata ms bien de un cambio de centros de poder y toma de decisiones, con
el fin de adecuar los servicios del Estado a las necesidades regionales. Esto conlleva la
modificacin de las formas en que se prestan dichos servicios, cambios en las prioridades
polticas de asignacin de recursos, etc. De no incorporarse estos elementos en el diseo e
implementacin de los procesos de transferencia de funciones, el Estado se acerca ms y ms
a la posibilidad de

La descentralizacin administrativa es la transferencia de responsabilidades desde el nivel central hacia otras agencias
(dependientes, semi autnomas, autnomas), territorialmente organizadas, o autoridades autnomas.

26
ESTADO: Funcionamiento, organizacin y proceso de construccin de polticas pblicas

caer en un sistema de prestacin de bienes y servicios pblicos costoso e ineficiente,


siendo eso lo que se esperaba evitar con los principios de gradualidad, provisin,
neutralidad fiscal y separacin de funciones, incorporados en la legislacin.

La descentralizacin es el proceso mediante el cual se traslada la responsabilidad de


ejercer la rendicin de cuentas desde el gobierno nacional hacia los constituyentes locales.

La desconcentracin consiste en trasladar las facultades de decisin a algunos


organismos de la administracin, pero mantenindose la relacin jerrquica entre el rgano
que transfiere la facultad y el que la ejecuta.

La descentralizacin se inici con la reforma de la Constitucin y con la publicacin de la


ley de Bases de Descentralizacin en el ao 2001. Con ello, el gobierno del Per ha
pasado a dividirse en tres niveles15:

nacional

regional, y

local.

A cada uno se le han asignado funciones y competencias especficas, las cuales estn
siendo transferidas del gobierno central al respectivo gobierno regional o local conforme a
un cronograma.

Desconcentracin Descentralizacin
Naci
onal

Nivel
Regional

Nivel Local

Ciudadano
Capacidades Fiscal, Administrativa,
Poltica

15 A la fecha se han trasladado

27
Programa de Formacin: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Polticas

La descentralizacin ha configurado un nuevo marco institucional cuyos principales


actores son el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, las Regiones, los Municipios y la
sociedad civil.

Cambios en la distribucin del poder

Cambios en distribucin del poder


io

1996-2003

Ministerio

CTAR s

Direcciones Regionales

2003 en adelante R
e

-
l

ir
e
-

D
n

GR

Ministerio
io

c
s
s

R
e
s

le

io
n
a

io

R
e
g
i

re
cc

La descentralizacin supone una nueva forma de distribucin de poder en la cual una


cuota de ste, anteriormente en manos del nivel central (Ejemplo: Ministerio de Salud,
Ministerio de Transporte, etc.), es ahora compartida por los diferentes gobiernos
regionales, los cuales cuentan con autonoma poltica, econmica y administrativa en
los asuntos de su competencia y dentro del mbito de su jurisdiccin. En tal sentido,
se produce un cambio en el escenario poltico en el que, si bien se mantiene la
autoridad nacional, aparecen junto a la misma -y no por debajo de ella- gobiernos
regionales con capacidad de decisin respecto del desarrollo y bienestar de su
regin.16

16 A diferencia por ejemplo de los Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTAR).


28
ESTADO: Funcionamiento, organizacin y proceso de construccin de polticas pblicas

Nuevos roles

Con la descentralizacin, el rol de ejecutor a cargo del gobierno nacional pasa ahora a ser
ejercido por los gobiernos regionales y locales 17. Asimismo, el nivel nacional, si bien
mantiene como competencia exclusiva el rol de rectora sectorial nacional (es decir, el
competente para fijar los marcos polticos y normativos del sector y supervisar su
cumplimiento18), el mismo requiere ahora ser fortalecido ya que su ejercicio resulta ms
complejo frente a gobiernos subnacionales legitimados y con poder de decisin.

Tal fortalecimiento le impondr adems la realizacin de nuevas tareas, como por ejemplo
la de crear sistemas de informacin entre niveles de gobierno que le permita la toma de
decisiones oportuna sobre la conduccin del sector, as como un seguimiento y evaluacin
de las funciones transferidas.

Antes de descentralizar: Esquema sectorial

GOBIERNO NACIONAL

Ministerio de

Ministerio de

Ministerio de

Ministerio de

Ministerio de

Transportes y

Energa y Minas

Salud

Educacin

Agricultura
Comunicaciones

COMPETENCIAS
DESCONCENTRADAS

Direccin
Direccin

Direccin

Direccin

Direccin

Regional de

Regional de

Regional de

Regional de

Regional Agraria

Minera DREM

Salud DIRESA

Transportes DRT

Educacin DRE

DRA
CTAR

Servicios pblicos

Servicios pblicos

Servicios pblicos

Servicios pblicos

Servicios pblicos

para actividades

para actividades

para actividades

para actividades

para actividades

en minera

en salud
en transportes

en educacin

en agricultura

Hasta antes de la transferencia, la forma como la autoridad nacional ejecutaba u operaba


las funciones transferidas, era con una visin centrada exclusivamente en la actividad
sectorial, es decir, no tomaba

Sin embargo, no hay que olvidar que el nivel nacional mantendr su papel de ejecutor con relacin a aquellas
funciones no transferidas, as como de aqullas transferidas, en tanto las mismas no sean debidamente
acreditadas.

Rasgo que diferencia a un sistema descentralizado de uno federal.

29
Programa de Formacin: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Polticas

en consideracin factores provenientes de otros sectores que podran impactar en dicha


actividad (ya sea afectndola o fortalecindola). Este enfoque sectorial, evidentemente
responda a una forma de organizacin central que no facilitaba la interaccin entre actividades
de responsabilidad de diferentes autoridades sectoriales. Sin embargo, con la
descentralizacin, al transferrsele a una misma autoridad funciones de diversos sectores, le va
a permitir a sta integrarlas de acuerdo a las necesidades y demandas existentes en su
territorio.

Despus de descentralizar: Esquema territorial

GOBIERNO NACIONAL

Ministerio de

Ministerio de

Ministerio de

Ministerio de

Ministerio de

Transportes y

Energa y Minas

Salud

Educacin

Agricultura

Comunicaciones
COMPETENCIAS
TRANSFERIDAS

GOBIERNO REGIONAL

Gerencias Regionales (DREM, DIRESA, DRT, DRE, DRA)

Servicios pblicos

Servicios pblicos

Servicios pblicos

Servicios pblicos

Servicios pblicos
para actividades

para actividades

para actividades

para actividades

para actividades
en minera

en salud

en transportes

en educacin

en agricultura
El proceso de descentralizacin supone un cambio en el paradigma de organizacin del Estado
que combinar progresivamente un enfoque sectorial con uno territorial en los mbitos o
ejecucin de funciones transferidas. Esto es, pasar de organizar las actividades del Estado en
funcin a la materia (salud, educacin, agricultura, minera, etc.), a buscar sinergias positivas
entre las materias y realizar intervenciones territoriales en las que se potencien mutuamente las
actividades.

El cambio de esquema sectorial a uno territorial, as como la transferencia de funciones,


generan la necesidad de que el nivel nacional tome las siguientes iniciativas: 19

19 Weimer y Vining 1999.

30
ESTADO: Funcionamiento, organizacin y proceso de construccin de polticas pblicas

tCrear nuevas capacidades en el personal nacional para enfrentar la necesidad


de coordinacin y negociacin poltica, para relacionarse con otros niveles de
gobierno.

Prestar servicios tcnicos a otras autoridades y no slo ejecutar las polticas


nacionales.

tRedisear los mecanismos de financiamiento de funciones transferidas desde


una perspectiva ms estratgica que introduzca incentivos para que los gobiernos
descentralizados adopten prioridades nacionales, a veces diferentes y otras quiz
hasta contradictoras con los intereses netamente territoriales.

tFortalecer los sistemas de informacin y capacidades de monitoreo y evaluacin,


como herramientas de poltica.

tDesarrollar normativa de polticas sectoriales para garantizar su obligatoriedad,


pese a la prestacin descentralizada, ya que el proceso de descentralizacin
requiere hacer explcitas polticas operacionales y tcnicas que hasta antes de la
intervencin de otras autoridades polticas se introducan simplemente como
decisiones de la autoridad nacional. Con la autoridad repartida, se requiere de
normas explcitas.
31
vCmo evala el funcionamiento de los poderes del Estado? Existe equilibrio entre ellos?
Programa de Formacin: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Polticas

PREGUNTAS PARA LA REFLEXIN

vConsidera que los gobiernos locales y regionales ? son un buen mecanismo para dinamizar el
funcionamiento del Estado? Cules son sus
lmites y posibilidades?

vEstfuncionando bien el Gobierno Regional de

su zona?

vCmo funciona en su comunidad el Gobierno

Local?

vTiene su organizacin poltica alguna propuesta con respecto a los Gobiernos Locales y
Regionales?

vTiene su partido propuestas para modernizar la gestin del Estado?


32
ESTADO: Funcionamiento, organizacin y proceso de construccin de polticas pblicas

4. POLTICAS PBLICAS

Qu son las Polticas Pblicas y cmo se diferencian de

los Problemas Pblicos?


Son las opciones, los modelos, o formas de organizar las relaciones econmicas, sociales,
u otras que a travs del tiempo va eligiendo una sociedad. Pueden expresarse a travs de:

I Normas especficas que definen la accin del estado para servicios especficos (seguro

materno infantil)

Bloques normativos (conjunto de normas) que regulan los lmites de la

II actividad de los individuos o grupos de individuos (regulacin de servicios de telefona, cdigo

penal). Dentro de esos lmites, ellos pueden tomar las decisiones y ejecutar las acciones que mejor
respondan a sus necesidades e intereses.

Acciones que adopta o que deja de ejecutar un estado (desregulacin

III de los mercados competitivos)

Las Polticas Pblicas se van formando a travs del tiempo, por lo que reflejan
inevitablemente un juicio de valor sobre en qu y cmo debe actuar el Estado para
cumplir sus fines. En esa medida responden a valores predominantes o consensos sociales
de una etapa definida de evolucin de una sociedad y reflejan las realidades de cada una
de ellas en un determinado momento.

Por ello, lo que se define como poltica pblica en una etapa, puede dejar de ser prioritario
en otra, pues los actores sociales que la moldearon o ya lograron superar la situacin que
motiv su demanda por determinada accin del estado, o porque otros problemas se han
tornado ms relevantes.

Sin embargo, como las polticas pblicas requieren muchas veces de un periodo
prolongado para mostrar sus efectos, las respuestas dadas a un problema en un momento
tambin limitan el campo de accin de los siguientes gobiernos.

Las polticas pblicas son entonces respuestas a necesidades sociales. Por otro lado estn
los problemas pblicos, que son impedimentos que un estado, es
33
Programa de Formacin: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Polticas

decir, un gobierno o administracin debe resolver para satisfacer las necesidades de la


sociedad. Por ejemplo, la atencin de salud o de educacin pueden ser necesidades de una
sociedad para alcanzar una calidad de vida deseada, mientras que las deficiencias o
insuficiencias de hospitales o escuelas pueden ser problemas que un estado debe solucionar
para satisfacerlas De esa manera el estado debe resolver los problemas pblicos como
medio para satisfacer las necesidades sociales. 20

Un segundo mbito de confusin comn es entre poltica pblica y gestin pblica.


Prescindiendo de las complejas definiciones tericas se puede decir que: polticas pblicas
aluden a qu hacer? Mientras que gestin se refiere a cmo hacerlo?. As, modificar el
sistema de prestacin de servicios educativos transfiriendo la responsabilidad de gestionar las
escuelas a asociaciones de padres, bajo la concepcin que de sta forma existir un mejor
control de los resultados del centro educativo, ser una decisin de poltica pblica.
Implementar esta decisin mediante herramientas que ayuden a llevar a cabo la poltica
pblica reforma del sistema educativo, sern decisiones de gestin. Estas herramientas
pueden ser, por ejemplo nuevos marcos de regulacin, la organizacin de sistemas de control
de calidad e informacin como pruebas nacionales de calidad educativa, la flexibilizacin o
descentralizacin del sistema de seleccin y contratacin de maestros, el diseo e
implementacin de un sistema de indicadores de monitoreo.

PREGUNTAS PARA LA REFLEXIN


vUnconjunto de programas y proyectos

?
pblicos constituyen siempre una poltica

pblica?

vReformar una organizacin pblica es una

poltica pblica o un medio para implementar


polticas pblicas que mejoren la satisfaccin de

las necesidades de la sociedad?

Graglia, Emilio (2004) Diseo y gestin de polticas pblicas: hacia un modelo relacional. 1 ed. Crdoba: EDUCC, 2004
Pag. 31-32

34
ESTADO: Funcionamiento, organizacin y proceso de construccin de polticas pblicas

El ciclo de las polticas pblicas


Existen diversos enfoques que buscan explicar el proceso de formacin e implementacin
de polticas pblicas. Para efectos metodolgicos se presentar el denominado modelo
lineal de Guy Peters (1996)21, sin que ello implique que este proceso es mecnico u
orgnico en sus fases, sino adoptndolo simplemente por sus bondades para ayudar a
explicar las diferentes etapas por las que transita una iniciativa hasta convertirse en una
poltica pblica.

Fases de las polticas pblicas (modelo lineal)

Definicin del problema. Los problemas que se busca solucionar con una poltica pblica
frecuentemente llegan hasta los responsables de su diseo e implementacin bajo la forma
de situaciones especficas que reflejan una necesidad de la sociedad que requiere ser
atendida. Es decir, llegan como sntomas que requieren ser estudiados para definir con
claridad el problema (la enfermedad) a atender. En esta fase en que se da forma al
problema es crucial la adecuada seleccin de los actores de la sociedad que participarn
en la definicin del problema, puesto que la presencia o ausencia de uno de ellos podra
modificar la forma como se define el problema.

Ingreso a (o establecimiento) de la agenda: Explica por qu unos temas se convierten en


problemas pblicos y cmo pasan de la agenda de gobierno (problemas que requieren
atencin) a la agenda poltica (problemas que logran la atencin de los polticos) y por lo
tanto tienen la oportunidad de ser abordados como poltica pblica.

Peters, Guy (1996) The policy capacity of government. Canadian Centre for Management Development. RESEARCH
PAPER No. 18. June 1996. Pag. 28-32

35
Programa de Formacin: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Polticas

Formulacin: busca responder a qu es lo que se puede y debe hacerse en funcin del


problema identificado. Es en esta fase que se realiza l anlisis de alternativas de solucin
(polticas pblicas posibles), por lo que se trata de la fase de mayor incidencia de elementos
tcnicos en las fases de creacin de las polticas. Dependiendo de la complejidad de la poltica
pblica, esta fase se desarrollar con mayor o menor impulso por parte de los rganos
ejecutivos de gobierno, es decir que cuanto ms compleja sea la poltica pblica, mayor ser la
necesidad de contar con informacin y apoyo tcnico especializados, lo que comnmente es
ms accesible para los rganos ejecutivos que legislativos. En las ltimas dcadas ha existido
un proceso de creacin de capacidades para formular polticas pblicas en los rganos
legislativos, aunque dicho desarrollo es an incipiente en nuestro pas.

Legitimacin: En esta fase la propuesta de poltica pblica se abre a otros actores polticos
que representan a diversos intereses de la sociedad y tpicamente se resuelven problemas
horizontales de balance de poder (entre actores polticos con similar poder). Dichas
negociaciones se dan a travs de los Gabinetes Polticos (ej. Consejo de Ministros) o a travs
del parlamento y rganos de control poltico como los Consejos Regionales y los Concejos
Municipales. Incluso podran estar presentes en procesos participativos de consulta ciudadana.
Es decir que es en esta fase en la que potenciales ganadores y perdedores de una
determinada poltica pblica hacen sentir sus posiciones respecto de ella a travs de los
actores polticos o de representantes de sus respectivos grupos de inters. Si una poltica
pblica supera esta fase, es decir que a pesar de los ajustes polticos que se le hagan, continua
siendo una alternativa valiosa para la sociedad porque ayudar a atender una de sus
necesidades, estaremos ante una poltica pblica que adems de tcnicamente correcta ser
polticamente viable.

Aprobacin y asignacin de recursos: Es comn encontrar polticas aprobadas (por ejemplo


bajo la forma de planes) que no tienen un reflejo concreto en los presupuestos (o en la
asignacin de recursos humanos) de las instituciones que deben implementarlos. Si no hay
coherencia entre las polticas y los recursos dispuestos para llevarlas adelante, el ejercicio de
las fases anteriores resultar ftil.

Implementacin: Lamentablemente, en las fases previas poco o nada se suele discutir sobre
la forma como se llevar a cabo la implementacin

36
ESTADO: Funcionamiento, organizacin y proceso de construccin de polticas pblicas

de la poltica pblica. Esta es una de las razones por las que muchas de ellas
fracasan, ya que muchas veces se asume que la implementacin es simplemente
el trabajo de la administracin sin considerar que en esta fase aparecen
problemas operativos, de falta de informacin, de valores culturales opuestos a lo
que se propone en la poltica pblica, entre otros muchos factores que pueden
terminar por desvirtuar el objetivo para el que fue concebida la poltica pblica. En
esta fase por ello, el apoyo poltico para llevar adelante la poltica es crucial.

Evaluacin: Es la fase en la que se analiza si la poltica pblica cumpli sus


objetivos. Para que una evaluacin sea de calidad, debe ser prevista y diseada
desde la fase de formulacin de la poltica pblica, de forma tal que todos los
involucrados tengan claridad sobre los resultados que deben lograr, as como para
asegurar que existirn los elementos necesarios para realizar la evaluacin como
por ejemplo lneas de base, registros con la informacin de la ejecucin,
documentacin que permita entender los ajustes que se hayan realizado con
respecto del diseo original de poltica pblica y las razones que los motivaron,
etc. Lo importante es que sin evaluacin no hay forma de tomar decisiones
informadas respecto de la continuacin o cambio en una poltica pblica, y por
ende se incrementa el riesgo de invertir recursos en actividades que no generan
valor para la sociedad, o no mejoran el bienestar de las personas (con bajo o nulo
impacto) o simplemente no se puede aprender de los logros para replicarlos.
37
Programa de Formacin: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Polticas

5. BIBLIOGRAFA

Bresser Pereira, Luiz Carlos. Reforma del Estado en los aos noventa. Lgica y mecanismos
de control. En Democracia en dficit. Captulo V

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Graglia, Emilio (2004) Diseo y gestin de polticas pblicas: hacia un modelo relacional. 1
ed. Crdoba: EDUCC, 2004 Pag. 31-32

Ley de Bases de Descentralizacin, Ley 27783 del 17 de julio del 2002

Ley Orgnica de Gobiernos Municipales, Ley 27972 del 26 de mayo del 2003.

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modificaciones en Ley 27902 del 1 de enero del 2003

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Mann, Michael. Ha terminado la globalizacin con el imparable ascenso del Estado


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Nicardro, Csar & Petrizzo, Maringela (N/D) El estudio de las polticas pblicas: el estado de
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Peters, Guy (1996) The policy capacity of government. Canadian Center for Management
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Stiglitz, Joseph. Mejorando la eficiencia y la capacidad de respuesta del sector pblico:


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Ugarte, Mayen. "Regionalizacin y reforma del Estado en el Per: Los retos para la
implementacin" en El proceso de regionalizacin en el Per: retos y desafos. (CEDEP)

38

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