,"" "," ,

t"- '
r
~,.umos.e r 'SONIADRAlBE "
Meta11lorfoses ,I,
;
,

I t

Nestes tempos em que a americaniza~o

caricata da universidade brasileira condu?
irrelevncia dos temas, ligeireza terica!e
pesqui s superficial, ingredientes certos da
carreira rpida e do currculo gordo, bom ir
logo dizend ao leitor que Rumos e
Metamorfoses trata de um problema crucial, o
das relaes entre Estado e Industrializaqo
durante o perodo que vai da Revoluo de
30 aoS anos JK, E que o faz de um ngUlp
privilegiado, o do planejamento, compreenido
quer como estruturao dos aparelhos qe
regulao da atividade produtiva, quer como
, expresso un~icada dos objetivos de "
polTtca',econmica,
um livro fundamental para a compreehs'o,
, do Brasilqontemporneo,
.

I
0 ,

:2.'5
ESTADO E
,,INDUSTRIALIZAOAO.
"

','NO BRASIL: ' '

ffl ..LO e.", 55
_,,_o '" 1830/1960
.,,'"~;____

PAZ E TERRA
11111111' ---
16262

BIBUTECAS-FESPSP
--.- '" I"AZE.TERRA
POlTICA
 , ."
.~ '

:,'
'1
AneJtfl In : 231;: J

Captulo: 4 ~ Consideraes finais: Crise do Estado na'
etapa firial da industrializao , .. 240
i
I

lIl .. Segunda Parte: As artimanhas do Leviat .' ' 163 Introduo

IntrOduo :' ' '.. : 265
. Captulo 1 - Os limites' do planejamento 276
1'.1.' As imposies.do plano:' do DNC ao IBC '278 I
J .2. Os limites poltico-institucionais: DASP e Conselho
~Nacional de Economia .; : ' 297
A crftica da economia poltica da Cepal realizada principal-
. Captulo 2 - Os limites dos controles polticos ... , ., 322 mente por Maria da Conceio Tavares 1 e Joo Manuel Cardoso
..... ij ..O controle do E~ecutiv~ pela restrio ao poder p~~ de Mello,' assim como a Revoluo Burguesa no Bra.<il,de Flores-
' .. soaI do presidente , : 327. tan Fernandes,' apreendendo a historicidade particular da consti-
". 2.2: Freios e contrapesos:.'o reforo do poder legislativo;' .336 tuio do capitalismo no Brasil, abriram novo espao terico a
'.. 2:3. A. organizao poltica. estatal.: interpenetrao dos " partir do qual podem ser recolocadas algumas questes pertinentes
... . poderes e a "Refonna ao Estado" , 349 relao entre Estado e industrializao. ..
"
Apesar das diferenas existentes entre os trabalhos destes auto-
Consideraes finais - Formas do' Estado e limites do ,-:, res, possvel indicar convergncias quanto viso geral que
. liberalismo , 1.364
' .... ilumina suas anlises: tomam as transformaes econmicas e
sociais no Brasil como iti. prOcess'"que.reMm sllulinemeiie
IV. Bibliografia , , , 382
tania' as '-;;ct;sticas gerais de "todo e qualquer desenvoivlle'to
.-
. V. Fontes 'apitalista, b'em calDo aquelas especficas, prl1r1asd~>~!:1capita-
Anais , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 392 iismo que se 'constitui na ..etapa monopolista do capi(alislll.Qll)yndial
:. .'
~'"que tem como ponto de partida um p'~sa"r,I!l..E'!!~~~l. .
"',
Boletins : 393
Decretos e leis : : : . . . .. 394' ." A partir da critica da' economia poltica da Cepal, caraeteri-
.,'.
Jornais e peridicos : 395 zam-se de forma distinta as etapas percorridas no processo de cons-
Mensagens .................................... 1. 397 tituio do capitalismo na Brasil. Indiquemos, rapidamente, aque-
.;,.. .Relatrios : 398. las que se delinearam .a partir da introduo do trabalho assalaria-
Outros , .. , : , .. ' , :.' .399 do:' economia exportadora capitalista,.a industrfalizao tStnn-
gida e, finalmente, a industrializao pesada. Com a cOnstituio
da economia capitalista exportadora no Brasil, abre-se um perodo
de transio capitalista. Conforma-se'uma estrnt\lra econrni~ na ..
. ",'

1. Cf. Maria da Concei~ Tavares, :'Acna!ulaO de Capital.e Industr.laliza-

iio no Brasil", tese de Livre--DocnClB, F:sA-pFRJ, 19,75, ~lmeo. .
2. Joo Manuel Cardoso de Mello'; Capitalismo Tardio. So Paulo,- .Bra,i-
I. lien,e, t982. .. .
3. Florestan Fernandes. A Revoluo Burguesa no Brasil. Rio de Janeiro,
Zahar, 1975. .....,..
.: .
11
10
....
 qual aparecem as diversas formas de capital: o cOllereial;'~
;.,
rio, o .produtivo, lig~do s. atividad~s de exportao', ~~~i~
tr~n~elro . com pa.s mversoes em sistemas de transporte,'s' ". . ,'......
)
publicos, etc., e, fmalmente, o capital industrial. ApS~f''i"~t;;:i~;:'"
tuada diversificao das formas dl'- capital, a ecooomia:exp'l'fa&t':".::'
domiliadapelo capital trl'Tlntil.' , . ','
Este do~lnio limitou os investimentos industriais ao setor~pa:-'
dutor de meIOS de consumo' popular; obstaculizando a instal~tl
de um setor produtor de meios de produo, Caracteriza-se esta
fase como de "crescimento industrial"! para diferenci-la de um
processo de industrializao. Tal "crescimento industrial", frente
s exigncias da industrializao, no conferiu ao ca('ita! industrial
um grau de diversificao e uma escala suficientes para a dominn-
cia neste processo de acUmulao; nem o habilitou a destruir for-
mas pretritas de organizao da produo. 'J;; a heterogeneidade
desta fase que permite caracteriz-la como uma estrutura de tran-
sio: sob a dominao do capital mercantil, nela convivem as
mais diversas formas de organizao da produo e distintas rela-
es de produo.
Desta forma, "com o nascimento das economias capitalistas
exportadoras, j o dissemos, o modo de produo capitalista se
:toma dominante ( ... ). Porm,.o fato decisivo que no se consti-
tuem, simultaneamente, foras produtivas capitalistas, o que somen-
te foi possvel porque a produo capitalista era exportada. Ou seja,
a reproduo ampliada do capital no est assegurada endogena-
mente, isto , de dentro das economias latino-americanas, face
ausncia de bases materiais de produo de bens de capital e outros
meios de produo. Abre-se, portanto; um perodo de transio
capitalista",' . talista no Brasil envolveu um processo de profundas transformaes'
. ,~:lill"\l;rGI'!se.
destedpo de ecotom, etriiinkdosan~s''20, o sociais. ~a 'Y"Fg.l\qe-,.l\4",q",~\ril\!:i~l\,ijo,41phSQlJIente"Q'{l!~'p%,!9i~q9-
iiigress.a,m,~ov.iiJ~s.li.q:~ef:~~,d,tt
peiN~b~~~F'iris!9 d.e W30 a
1961 marcou o momento final do ptoces~odecql!$lIt!,o do capi-
1'!!i!U.Q no. lJrasil, na: medida eiD'que '1"iitl\lsfrlanil~.6' dsenca-
q~ad,.\b!!"'partir.c;Ia..Crisede 19.29.culminou' com ,a' plen formao
das ba~es.icnicas indispensveiS ''dtbdeleril\Ino da acumula-
o.~pitalista. 6
4. J. M. C. Mello, Opa cit., p. 90 e ~egs.
5. Idem, p, 96.
6. A cdnstitulo de foras produtiva,s especificamente capitalistas, pensaas
em termos da dinmica capitalista de acumulao .e vinCl:lladas, portanto,
12
As caractersticas da dinmi.cada industrializao, entre 193'0
c '1961, implicam a delimitao de duas fases especficas. ;N\\4;j:lrl-
meira, enlfe)933 e 1955, "h industrializao porque a dinmica
da acumulao passa, a se assentar na expanso industrial, ou
'melhor, porque existe um movimentO endgeno de acumulao em
que .se reproduzem, conjuntamente, a fora de trabalho e parte cres~
cente .do capital constante industriais; mas, a industrializao se
encontra restringida porque as bases tcnicas e financeiras da
acumulao so insuficientes para que se implantem, num golpe, o
ncleo fundamental da indstria de bens de produo, que permi.
tirill, capacidade produtiva crescer adiante da demanda, auto-
determinando o processo de desenvolvimento industrial", ,'Na se-
gun'da, entre 1956 e 196), '0 s\lrgimento de um bloco de investi-
mentos altamente complementares e concentrados no tempo pro- '
.move uma alterao radical na estrutura do sistema produtivo, ao
mesmo tempo que a capcidadeprodutiva se amplia muito alm
dos horizontes determinados pel demanda preexistente:
H, port~nto, tim 'n"ovopadro de acumulao, que demarca- urna
nova fa.se, e as aractersticas da "e:xpanso delineiam ,um, processo
de industrializao pe$uCJa, porque este tipo de desenvolviment';
implicou um crescimento acelerado da capacidade prod~tiva do
.s~tor de bens de p.roduo e do setor de bens durveis de consumo
antes de qualquer expanso previs~vel de seus mercados.8
Sob essas formas histricas _: a economia exportadora capi~
taiista,a industrializao restringida a industrializao pesada --:c,
sob dinmicas de acumulao e crises particulares, a transio capi-
nl\licod~.UIllProces,soIl,1ai~:'ampI9..Qa.fQfma'Q,.econsolili'i:!:da
constituio. do departamento de bens de produo explicitada por Cardoso
de Mello: "Deste ponto de .vista, pensam"s em constituio, de for,~s, pro-
dutivas, capitalistas em termos de criao das. bases materiais do capitalismo.
Quer dizer, em termos da constituio (r um, .departamento. de ,bens de
produo capaz de permitir a autodeterminao do capital, vale izer,- de
.libert.ar a acumulao de quaisquer. barreiras .decorrentes da fragilldade: da
estrutura tcnica do capital". Cf. J. M. C. Mello, op. cit., p. 97.
7. J. M. C, Mello, op. cit. p. 110.
.8,,' Idem, p. 117,
13

. '. dOJ.lllljioedo,pocier~ur,g~eses, ~oUSeja,doPtoCe$sO">t~Y~IUiO
. ,blirguSlC~>": ".
. . 'Com a riqueza 'e complexidade que a caracteriza, a anlise de'
.Florestan.Fernandes. apreendeu,' sob o .conceito de revolu.o' bur-
gUesa, esse conjunto e a :peculiaridade. das tran~formaes que. per-
mearam o processo de constlt,:,io do .capitalismo no Brasil: nas
diferentes fases da transio, Retomemos suas palavras: '.' .
j e que avanou, ao mesmo tempo, como contra-revoluo. Mas
,
~.
",UNa ~cepo em que t~ma!rrqs o coi1~itoJ a Revoluo' Burguesa
i,
. denota. um conjunto de transformaes eecom;cas,' tecnol6gicas.
.f
8~ciaisJ psicoculturais e polticas que s6 Se realizam quando-.o -de~
senvolvirncnto capitalista tinge o clmax de sua evoluo' :indus.
tria]'!',9 - .
'Di~tanciando-se de uma ~oilcepo que reduz a noo de revo-
lo burguesa a um momen'to. poltico determinado, de "assalto"
ou' controle direto do Estado, .Florestan Fernandes insiste 'antes no
.. fato dc que esse um proceSso de construo simultnea das 'cstru-
turas sociais e polticas 'da. dominao e do poder burgus; Ncsse'
.movimento, constituem-se concomitantemente as bases materiais
sobre as quais repousa o poder da burguesia, assim como as estru-
turas polticas - o Estado :- atravs das quais a dominao e o
poder burgus se expressaro e se exercitaro como um poder
~nificado, como '. . transformaes Sociais que ocorrem no desenrolar de uma revoluo
ti : interesses e.spccificame~te de classe (que) podem ser univer-
salizados, impostos.por mediao do Estado a toda comunidade na-
.ci?Dal e tratados corno' se fossem os 4jnteresses da N ao corno um
~odo'".10
Nas condies particulares do Brasil, dimensionadas recorrente-
mente pela conjugao orgnica de. desenvolvimento desigual inter-
I!0 .e dominao imperialista externa, processou-se uma "revoluo
. rial:ional", no mesmo movimento que culminou, a partir do final
elos.anoS 50 - sob o impacto da irrupo do capitalismo monopO,-
lista -:-; com a verso final. do "Estado capitalista moderno": a.
. forma tpica, autocrtica e sincrtica do Estado capitalista nacional
brasileiro."
. .!i; p; F~maDdes, op. cit.,' p. 203~
lO .. idem,p . 301.
IL.ldem, p. 348 e segs.
4'
, .
. Flpr~.t~'f~!!l~!!$~;t~si~ix.C!;rit. J~~\!~2.i?~,~$.u~,~;,1.lM,tf.oi
. 'demO,crbcaj' 'lIo.,seu ..processo nllo ..foram-'re\i'o\uClOnanafente ,des"'
tridas forlilas; soi.l\iI'~,P',o..U.til'.pret~itas
::'::;Muve :mddJ;tiiil\,
inco'rpor!lO;;sobreposj~G' de'formas ~OEstado, no movimento da
sua constituio, expressar as particularidades desta revoluo
que dissociou li afastou os contedos e as alternativas democrticas
mesmo assim, sob formas particulares, fez-se uma revoluo bur-
guesa, isto , o seu movimento histrico foi o'de .uma transforma-
o capitalista e. de constituio das estruturas sociais e polticas
correspondentes ;"0 poder e dominao burgueses:
Sob o capitalismo dependente. a Revolu~o Burguesa diffeil -
mas igualmente necessria, para possibilitar o desenvolvimento ca-
pitalista e a consolidao da dominao burguesa,12
Por certo uma revoluo burguesa especfica, historicamente
determinada; inegavelmente um processo particular de constituio
do 'capitalismo, mas, sem dvida, uma revoluo burgUesa que
envolveu c encaminhou, de modo singular, as grandes questes
sempre presentes em processos de "transformao" capitalista da
economia e da sociedade,
Como expressar, de' um modo condensado; a natureza' das
burguesa? Frmulas sintticas quase sempre so simplificadoras e
empobrecedoras dos contedos que pretendem abranger, Os nossos
propsitos, entretanto, obrigam-nos a tal risco. B possvel afirmar,
como o faz o. prof, Cardoso de Mello, que a natnreza das ques-
tes e relaes sociais presentes na revoluo burgUesa podem ser
apreendidas sob trs ngUlos. Bm~pfil1it,'lulat;tuinarevoluo
burguesa envolv~ uma relao com.',o !,ass~do: .a'!q!l\lStll.P.~~,~
'I:rata-se, a partir. da estrutura fundlna eXIstente e de sutrans-
formao, da questo da mercantitizao da llgricuItura, possibi;
Iitando a produo de .alin)entos e matrias-pr!riJas demandadas
'pela acumulao induSlrial-rbana, e viabilizando um fluxo mig~a-
trio supridor das necessidades de mo-de-obra do aparelho indus-
trial em expans. .
Mas as transformaes em ctftso no processo de revolup
burguesa envolvem distiritas relaes com o seu prprio presente, .
12. Idem, p. 214.
15
 I ..
i
Aqui podemos determinar as questes relativas aos conflitos intra-
,
Ii
burgueses, isto , as relaes entre as distintas fraes da burguesia
no processo que culmina com a dominao do capital industrial
e financeiro. tambm neste contexto que adquirem sentido as
relaes entre uma burguesia 'em constitui~o e diferenciao e as
outras burguesias j constituidas no sistema capitalista internacional.
Em outras palavras, so relaes sociais e de poder que emergem
no momento crucial da transformao capitalista, referenciadas
questo da industrializao propriamente dita e "questo nacio-
nal", vale dizer, s formas de articulao com o capital estrangeiro.
O processo de revoluo burguesa envolve tambm uma rela-
o com o seu prprio futuro, expressa na questo 'proletria c nos
diferentes contedos das relaes emergentes entre os setores domi-
nantes e as classes subalternas. Sob este ttulo, poderamos incluir
a questo urbana, a questo social, a questo da cidadania c
das formas democrticas ou autocrticas de consolidao do poder
burgus.
Finalmente, nessa .tdpliee epnotao ,.temporal, a rev.o1llo
burguesa envolve a questo do Estado, isto , o m'ovimento de'cons-
truodas estruturas nacionais, centralizadas, unificadoras e centra-
Iizadoras, que, sobre lima dada estrutura de classes, articular~o e
expreSsaro I>poder burgus .cmo poder unifiCad, manifestocofno
o "interesse de toda a ,Nao".
Obviamente, os contedos destas questes so distintos, se
levarmos em conta os diferentes padres de constituio do capita-
lismo 13 ou se as apreendermos na eoncreo de cada caso parti-
cular. Alm disso, num mesmo processo de transformao capita-
13. Retendo 8 articulao entre o desenvolvimento do capitalismo em geral
(nns suas etapas de formao competitiva c monopolista) e os processos
particulares de constituio do capitalismo, um padro de industrializao
indica a natureza complexamente determinada desses processos, em tltima
instncia pelo desenvolvimento do capitalismo mundial, em primeira instn.
da pelo ponto de partida interno. Nesse scntido, seria Hcito pensar uma
.industrialiraiio originria, as industrializ.aes atrasadas (que se realizam
no momento da etapa concoITcncia( e tam um pl1ssado feudal) e as indus-
trialit/le.s tardias (de passado colonial e de economias exportadoras nacio-
nais, realizadas na etapa monopolista do capitalismo internacional). Esses
. padres, que esto na base do conceito de capitalismo tardio, desenvolvido
por cardoso de Mello, foram teoricamente estudados por Carlos Alon~o
ll
Barbosa de Olivcira~ "Consideraes sobre a formao do capitalismo , tese
de Mestrado, IFCH.UNICAMP, 1977. mimeo.
""
16
"~.
lista "reatualizam-se" constantemente essas questes, desdobrando
seus contedos. Vale ainda a pena assinalar, numa perspectiva com~
parada, que so tambm distintos oS'lempos em que essas questes
cmergem e se impem. Distribnfdas 'ao longo de sculos, n'os casos
de desenvolvimento capitalista originrio, talvez seja uma das cara~ .
tersticas mais assinaladas pela literatura a forma quase que simul- .'
tnea c eondcnsada com que se impuseram na fase de transio de
um. processo tardio como o brasileiro. Principalmente a prtir do
momento em que se desencadeia a industrializao, as rpidas
. transformaes atualizam e repem em outros nveis estas questes;
. No seu ,contedo' mais geral, o que so estas questes, seno' "
relaes sociais e sulis transformaes?' No campo ou nas cidades,
com caractersticas de conflitos ou contradies, de dominao e
subordinao, esse conjunto de questes envolve as relaes sociais
bsicas emergentcs, em consolidao ou mesmo em destruio.
Expressam, enfim, a "revoluo. social" que se opera no.processo
de constituio do capitalismo. Por isso mesmo, constituem momen-
tos de Jutas sociais,' uma' vez ,qe iiiplicam o destino 'dasclasses
envolvidas. .
A articulao desse conjunto de questes, as formas de: hierar-
quiz-las, assim como o modo de "rcsolv-Ias", no se fazem segun-
do modelos nicos, conforme solues impostas inexoravelmente'
por alguma dcterminao objetiva. No apenas comportam, cada
uma, formas distintas de encaminhamento, como a sua artieulap
orgnica, isto t, o conjunto de "solues" que podem receber,
conformam alternativas diversas. no .processo de constituio do
capitalismo.
Nesse sentido e considerando globalmente seus conteido~,. o
conjunto dessas questes e as alternativas que envolvem constituem
vias de desenvolvimento do capitalismo. Trata-se ento de identi-
ficar, nas condies histricas partIculares, os interesses' soCiai.'
estratgicos que podem sustentar, a partir de si prprios, as alterna-
tivas globais para o conjuntq das questes que a constituio do
capitalismo coloca e, mais aInda, que lograia definir, no catopo das
alianas e relaes de poder, uma. forma poltico-econmica de
desenvolver essas alternativas de Ofl~nizao da sociedade. .,
Mais adiante, retomaremos a caracterizao das vias d~ desen-
volvimento capitalista no Brasil, na fase da industrializao,' air-,
vs de urna reflexo sobre seus, fundamentos sociais assim como"
. ...;:,.
sbre seus contornos tericos e histricos. 'f' .
l;;t'
'":.;.l~'
.,!;i:~
.~~r~
.":..
,. .-
diza~: .1;9.lQillll\l:~~'i*j9ii!l~~~2<~so,. !'I~.f9rmao,do'iBMdG~.
en;qllll!Jt<).,&stado:,naCtOna1im6deFllo;.no'Senttdo'de" "
:' ,um rgo.' (poltico) que tende a afastar-se dos interesses
. Imed,atos e a sobrepor-se ao' conjunto da sociedade <:0010 sobe-
rano ,J7
lt
.' ," . ,
..' Um. Estado especfico, distinto do E~tado da tradio ociden-
.; tal ":Issica": produto de uma prolongaila crise agrria, ,da depen-
d.e1)Ctd?s 'setores mdios ,urbanos e.da presso popular, o "Estado
de compromisso" expressa a. ausncia de hegemonia de qualquer.
~m'dosgrupos dominantes e 'ex.erce o papel de rbitro entre estes
mte~esses, respondendo por uma soluo de compromisso e equi~
lf.llrlo.A Jonte'de sua legitimidade so as massas populares urbanas
e. eJ~, se, :stabelece por mecanismos especificamente polticos dc
mampulaao e' auto-esforo que configuram, ao final, uma demo-.
., .cracia' de massas cujo trao distintiyo, em ltima iostncia; - o
~aqo mostrar-se de forma direta, sem mediaes, a todos os cida-
daos e de, numa dinmica prpria, absorver e concentrar em si as
possibilidades de mudaoas estruturais.
. '., A anlise do "Estado de. compromisso" indicou os elementos
fundamcntais para um avano n compreenso da etapa de desen-
volviD;l~nto dei pas a parfir de 1,930: a particularizo da questo
. do' Estado, a sua peculiar autonomia frente aos interesses 'dominan-
..tes, incapazes de assumir a direo poltica do processo de trns-
formaes sociais, dadas as condies econmicas e a crise do Esta-
do ol~grquico; o momento espeCfico do'processo de formao do
.' prprio Estado, ,:omo instituio e fonte do poder poltico, nas
.. suas formas peculiares de ampliao da 'cidadaoia; o movimento de
.ge?er~l!zao das polticas, legitimadas Como polticas de 'inasss
. ~JustJficad_as como 'poltiCas de' "interesse naciolllil". Proposta. de
.mterpretaao que se afasta no apenas doS.'antigos procedimentos
.de transposio de "modelos": de.revoluo burguesa e desenvolvi.
..mento pipitalista concebidos li priori, mas tambm de anlisesmai~
.' recentes, que identificam Uma iqrte. coalG:o cOnservadora de inte-'
.. '.fesses na base social do Estado, reproduzindo outros modelos' o di
': tran.si~~~ dE tig,t?,"modernizaoceinservadora" ou o da "vi'prus-
.'.sida" i1Ci'~~~iVolVlffieilto'Cptista. . ' . '. . troduzido pela industrializao, p'i:la~pida diferenciao dos seto-
, Explico melhor. Entendo que a anlise do Estado de compro-
17.._ F. Weffort, "Estado e Mas~ no ~rasil". op. cit., p. L42.
22
I
misso indicou, na crise de hegemonia, os fuodamentos da autono-
mia do Estado, mas no deixou' de insistir tambem na sua substn-
cia social, nos contedos scio-polfticos que haveriam de dinamiZ-
[
lo: os setores dominantes, mas tambm as masSas urbanas que, ao
I serem erigidas em fonte de legitimidade, introduziram sua marca
particular ao processo de transformao e s polfticas de industria-
lizailo. A pOltica do Estado no feriu nem se afastou totalmente
dos mltiplos interesses oligrquicos e agro exportadores; contem-
plou interesses imediatos dos setores mdios urbanos e da burgue-
sia industrial e, excluindo o campesinato, incorporou progressiva-
mente os setores populares urbanos:
"Essa polftica sustentou no plano ecpnmico a defesa do nvel
de emprego c, por conseguinte, do mercado interno e da indstria
nacional, por meio de fortes investimentos estatais ria infra-estrutu.
ra assim cpmo pela ampliao dos controles govemamentaisu.18
I' Ao sobrcpor-se com autonomia sobre este conjunto hcterog-
neo de interesses, ne,p, por isso o Estado se constituiu desvinculado
kJestes, flutuando em um hipottico vcuo social. Ao contrrio, foi
obrc essa base que se enraizou o sentido da poltica industrializan-
e do Estado, que teve de compatibilizar o conjunto heterogneo
os interesses .dominantes e tambm oferecer oportunidades de
nsero econmico-social aos grupos populares numericamente
mportanies.
Essa anlise, entretanto, esbarra em dificuldades, quando se
examinam mais de perto as relaes entre ao industrializante do
Eslado e o conjunto, heterogneo de interesses sociais, Como a
noo. de compromissq supe jmplicitamente"um cedo ueq.JIi1tiu:io"
011 empate SoeJa 1" entre setores
11 . . ~ . I' .
agraTlos e urbano- ndustr181Sj ou,
pnr outro Indo, liRde a ser utilizada nas anlises concretas cQ!!o
~in~nimod~ aliana poltica, introdnz -dilemas para a compreenso
d um erfodo .marcado prinei ahnetit ela instabilidad' d oali-
:@es poltica,", eno. O CUjas:1:aracters ticas mais estruturais apon-
tam exatamente para umaaeentuada heterogeneidade de interesses,
em processo de grande diferenciao li desequilbrio' crescente (in-
res capitalistas e ,das massas assalariadas, pelo avano da mercanti-
lizao da agricultura, etdi. .
18. Cf. F. H. Cardosoe E. Faleuo, op. cit., p. 67,
23
"
i
,. _.firJfti~~y~~VJ~~~~~~~a~i'Esfado
.de compromisso -'n~~p~r;l:\li~.e'
.'!\f~l!Jlg,i~~~j1!A~~~~eW~jg~~ii,,ga.
~rgani~~~q!':.exPt~~g~'I~t(-
. ca>.U(jsAnl~(~sKe.s;~na,.a1l1rnela,'le'.shdas
vmculaoes soellnaclo-
nalmente estruturadas e na impossibilidade da conformao de
alianas estveis, dirigidas politicamente por, qualquer fra~o bur-
guesa, isto , naquelas condies de ausncia de hegemonia que o
prprio conceito 'quis demarcar. O que permanece como problema
exatamente a identificao das diferentes "modalidades de com-
promisso" entre foras sociais no estticas e em transformao, e
face s questes da industrializao, elas mesmas em processo con-
tnuo de UreatuaUzao".
At onde outras anlises supriram, mais recentemente, tais
( lacunas?
I Ao recolocar, sob os conceitos de "modernizao conserva-
dora" ou "via prussiana" de desenvolvimento as particularidades
das relaes entre o Estado e a industrializao, os autores que
avanaram estas interpretaes tenderam ou a subestimar o papel
do Estado, afirmando implicitamente um certo automatismo do
curso da transformao econmica, ou a dissociar a ao industria-
lizante estatal da prpria coalizo conservadora que definiria o
contedo poltico do Estado.19 Nos seus termos mais gerais, supu-
seram um caminho nico de avano do capitalismo, sob a forte
e permanente direo poltica de elites de corte autoritrio," ou
. 19. o trabalho mais' conhecido, que analisa o processo econmico e poltico
de transio do pas sua "modernidade" social e econmica sob. o conceito
(de inspi,rao moorena) de. "revoluo pelo alto" e "modernizaQ "can'.
servadota", O de Luciano Martiris, Pouvoir politique e! developpeme;1t
conomique: structure de pouvoir et sysfBme de dcisiolls au Bris", tese.de
Doutorado, Paris, .1973, mimeo. Pnrtlndo de origens tericas diversas, Otvio
Guilherme Velho .ap-!"eende a especificidade do tipo de desenvolvimento
capitalista no Brasil atravs do conceito de capitalismo autoritrio, no qual
no ocorre uma revoluo burguesa e se funda na rep.resso d 'for'b.' de'
trabalho, -para diferenci Io do tipo ,burgus de desenvolvimento.
4 Cf. Ot&vio
Guilherme Velho, Capitalismo Autoritrio e Campesina/o. So. -PauIo~Rio
de J8neiro, DifeI, '1976. Luiz Werneck Vianna, indicando o movimento"de
transformao da grande propriedade agrria em propriedade capitalista, e. a
apropriao do Estado, no ps-3D, pelo Setor agrrio no.exportador, iJ1t1h:~
C? caminho prussiano ou a 'lrevoluo pelo alto", seguida no processo' Jde
modernizao econmica do pas. Cf. Luiz Jorge Werneck Vianna, 'Libera-
lismo e Si"dicafo no Brasil, Rio. de Janeiro, Paz e Terra. 1976.
20. Obviament. no estamos pondo em dvida a tese',central de todas essas
anlises, ou seja, a de que no houve no Brasil uma transformao "demo.
crtica da grande propriedade rural e um caminho " americana.'. O que
24
superestimaram a autonomia dos tcnicos e butocratas na definio
e implementao do desenvolvimento econmico. .
No que diz iespeito questo da industrializao propriamente
.dita e s iniciativas estatais referentes instalao' das indstrias
de base, Luciano Martins exjilicita de forma mais ntida o papel
dos segmentos burocrticos, dotados de autonomia e poder decis-
rio, "para planejar o desenvolvimento capitalista a partir de crit~ .
'rios 'unversalistas'. E a razo pela qual os tecnocratas .apareCem
mais corno os promotores dodesenvolvimeoto: a tarefade m,du~
tores do desel)volvimento pertence aos empresrios despolitizados.e
que mal podem ver alm dos mUI'os de suas fbricas"." .
Enfatizando os aspectos limitados e autoritrios de um ptoces'
so de transformao capitalista que se fez na ausncia de uma 1:>ur~
gucsia "conquistadora" e base deUma coalizo elitista de frmato.'
oligrquico, a rica e sugestiva anlise de Luciano Martins ione o
risco de transformar a moderna burocracia econmica, que,emer,
giu no p6s-30, em ator isolado, seno nico, do processode'indus~
trializao. No limite, tal abordagem conduz a uma dissciao
entre a ordem pojtica e a econmica."
. Ainda que diferentes, as aillises feitas sob os concelos de
'j
estatT!0s sugerindo , de -um Jado, ~ :lifi~uldade de uprceodcr sob' uni' couc~it~
.ge.ra1 um processo comptex de transformaes. No que diz respeitt>
prpria questo agrria, a natureza, concreta das transformaes, ,na .fase
de indust~la1izao, no explicitada pelos autores. O. G. Velho. na ,obra .
.que citamos, sugere um, quadro bastanfe complexo de relaes entre graTlde~.
mdia e pequena propriedade. que.'~te: tenta compreender atravs da' l.'frori.,:::
teiraem movimento" durante a fase de 'transio. Por outro lado, busca:mo~
to.scment~ chamar a ateno para o fato de que assinalar as .caractersticas
econmica~ ou polticas de um. rrioY.i.meI!to tal como ocorreu no .suprime ..a
necessidade de se apr~nder a natreza :dos ,conflitos que se desenvolveram
dunlnte o curso mesmo do movimento. de industrializao e em reia'o :s
questes que esse movlmettto susCitava. -Finalmente, supomos que a, deternii- ..
nao de unia 'via particulr de desenvolvimento do capitalismo envolve :inais
, que a questo agrria e se. refere 'tambm ao campo das. relaes de fora .c.
., das alianas polticas. -
21. L. Martins, op. cit., p. t43-t44.. . ..,
22~ ,.Em artigo recente, .,a." propsito dosigtlificado da 'Revoluo .'de' '3.Q;
Luciano Martins ,sugere .que 'R- relaiiv_issociao entre a ordem. ecn,piica
e' a .ordem poltica talvez' seja uma '.das caractersticas das transfon;naQcs,
sociais dos pases de capitalismo tardio e depel)dente. Cf. L; Martins,. "A
Revoluo de 30 e seu sfgnifkado p'ottico". Comunicao apresentada ,ao
Seminrio sobre a Revoluo de 1930, Rio de Janeiro, CPDOC, ,FGV, outu-
bro de \ 980, mim.o. . .
25.
 , " ~stado ,de compromisso,'modernizao conservadora ou via prus-
,: slapa "partem da meSma prcmissa: a ausncia, de uma revolo
, "burguesa clssica. Entretanto' acabam por repor 'os mesmos proble-
, rn?~ e, questes que pretcnderam elucidar quando, corretamente,
crItIcaram e quiseram se distanciar,do uso de frmulas esquemticas'
e ,rilodelos preconcebidos para' a anlise da transformao econ-
, 'll;ica c poltica braSileira. : como se a questo terica mais geral
se repusesse, recorrentemente; sem soluo: na especificidade do
caso ,brasileiro,"como entender os vnculos entre industrializao,e
, Estado?' Como qualificar, a 'peculiar autonomia do Estado, na'
, " ' ausncia de ,hegemonia de setores dominantes, evitando porm o
recurso 'de conceber uma elite' de,carter demirgico qqe teria, en-
, ; caminhado a industrializao pnr, um ato de vontade e sem razes
estruti'!s de clSse? Q1il:''';;~f1ll\'fa'''tSjfetificrdlin!lnvolo
burguesa ,nas condies do desenvolvimento do' capitalismo tardio?
, , Ningum deixa de reconheci:r a dificuldade para apreender',as
, relaes entre Estado c industrializao no desdobramento de um
, processo multifacetado, cheio de idas e vindas marchas e contra-
J .
o
,marchas corno" nosso no perodo j 930-1960. S inegvel, entretan-
to, que a transformao no ps-30 no foi unilinear e unvoea e
, dificilmente ser apreendida atravs de uma caracterizao de tipo
\ ~eral da estrutura de poder -,o "compromisso", ,li coligao con-
X\' ~ s,ervadora,o populismo - ou apenas no puro nv.eldo jogo poltico'
,entre foras heterogneas, ' ,
, Isto posto, no estaramos diante da necessidade de 'abordar
'esta fase de, constituio do capitalismo atravs de instrumentos
", conceituais que se distanciem lanto dos atributos de uma teoria
"geral.quaiJto de uma reconstrO de carter historiogrfico, for~as
.': ,que. ,calcadas nos aspectosscio.econmicos e pollticos de :um
, proCesso tomado tal qual efetivamente ocorreu, so incapazs de
,,,'reconstruir as tendncias, os embates de fora ,e poder que, enfim,
,,''desembocaram nos resultados' conhecidos?:A''J!a'\jI\\~'!iliIi~sll.a;'do
"',:penodo exige, a nosso ver, que se 'evite ianto a concepo de uma'
':,montona e, imutvel estrutura !Ie poder (concebid. como ,uma
, , ,,'.4{!iiij;;tfiio'iliiri: classes e' fl-aes de cIass-e;rtIK~to'''~'visO.
, , , ,csjifjJi1:1i;'qil\iiilfi!~,;~He~!PP.f,:~~,~,~t~Wl\~~~"<!~,,,~'l,1!~W
, eS\~P.1~'~!!~.!l4P.'i(i;';lmjUes '.a ,1ItlieTlJs-;Jeolijlfilttirais de
i~ter~.~$Il~;';~."~".,,
,,""-;(t"ans~s'de Cardoso de' Mello sobre as fases 'percqrrldas
pela industrializao brasileira a partir da crise da economia expor-
tadora,capitalista, bem como o estudo de Florestan Fernandes;
. '."
'abriram a possibilidade de se considerar o perodo de 193'0 a 1960
na simultaneidade e' especificidade dos processos de' co~tit~io
das bases materiais do capitalismo, da formao e exprsso de
suas ciasses fundamentais e da construo do Estado capitalista e
burgus 110 Brasil. S a partir dar que possvel a natureza das rela.
cs entre o poltico e o econmico, entre o Estado e a sociedade,
de modo a poder identificar, na sua concretude histrica, as expres-
I
ses da autonomia e da capacidade dirigente do Estado. '
Consideramos que somente nesta perspectiva hist6rica poss-
vel afirmar e ide11.tificarcom rigor a direo pol1tica do processo
de transformao 'capitalista no ,Brasil. O qU,eest em, panta' ,s&o
8S tendncias alternativas frente industrializao e, 'as fora~
sociais sobre as quais se definiram no Estado distintos projetos de
transformao social e de hierarquizao de interesses econmicos
e polfticos. Ou seja, os distintos contedos com que se pretendeu
equacionar e resolver as grandes questes da revoluo burgesa:
a questo agrria, a questo das relaes das fraes burguesas
entre si e com as burguesias internacionais j constitudas, a "ques-
to social" e, finalmente, a da construo e funcionamentodas,pr-
prias estruturas estatais.
A ttulo de hiptese, empreendemos a seguir uma reflexo
acerca das alternativas de indusirializao e do processo de consti-
tuio, no Estado, da direo poltica sobre o desdobramentO'da
transio capitalista, Nessa reflexo sumi, procuraremos to-so-
mente explicitar as idias gerais e os passos que supomos ser ne-
cessrio observar, para a recuperao histrica da questo da
direo poltica e da autonomia do Estado na fase da industriali-
zao.
II
. O prim~i~opasso P?ra comp.reendera questo da direo pol-
'I' tIca que deflOm,em lllma anlise, os contornos definitivos assu-
mais midos pela industrializao capitalista no Brasil consiste em dete~-
minar abstratamente as alternativas de ~envolvimento que se abri-
ram a partir da Crise de 1929.. " ,
Para apreender as vias de desenvolvimento,do capitaliSmo
brasileiro, na su fase final de constituio,' preciso partir -dacon~
figurao estrutural de interesses presente no momento mesmo ell)
;1
27,'
.,
que se desencadeia a industrializao. O desenvolvimento nierean-
liI-exportador forjou' uma determinada diviso social do trabalho
que se articulava em torno de trs setores sociais que poderfamos
chamar de histrico-fundamentais: 'purgueSia' ,mercatitiP-'ji'0l1/ido-
ra, a burguesia industrial .e o' proletariadtl: ,Estes setores sociais.
classes ou fraes de classe, definem-se como fundamentais porque
so historicamenre capazes de ordenar, a partir de seus interesses
estratgicos objetivos, o canjunto da sociedade .. Em outros termos,
pela capacidade de generalizao, de transformao de seus pr-
prios interesses econmicos, sociais e poJlticos em interesses de
amplos setores da sociedade, co~vcrtcndo-se em base do Estado,
que a borguesia mercantil-cxportadora, a burgucsia industrial e o
proletariado se definem como "porl<idores de futuro", frenle s
questes concretas da nova fase de constituio do capitalismo que
se abriu em 1930.
, bvio que objees de ordem emprica poderiam ser opostas.a
essa argumentao. Naturalmente, nem desconhecemos que a crise
de 1929-1930 abalou os alicerces da burguesia mercantil-expor-
ladora, nem ignoramos a fraqueza congnita, econmica c poltica,
da burguesia industrial, nem, muito menos: olvidamos a fragilidade
de um proletariado recente, fragmentado e disperso. No entanto,
convm insistir na necessidade de construir catcgorias que permilam
estruturar o campo da luta de classes, pois s ento poderemos
apreender O' significado daquelas caraetersticas "empricas": fragi-
lidade, formao recente, disperso, etc., s adquirem plena inte-
Iigibilidade na problemtica da construo da' direo polltica.
Porm, a compreenso do conjunto .de problemas que a construo
da direo poIltica coloca exige, previamente, a definio objetiva
dos interesses fundamentais face s questes eolocadas, tambm
Qbjetivamente, para e pelo desenvolvimento capitalista ..
-.........:...
Retomemos, ainda que sumariamente, as caractersticos da es-
trutura social forjada na estrutura cafeeira. Mas porque partir da
economia cafeeira? Na verdade, foi este complexo exportador o
nico que logrou estabelecer um sistema de reproduo ampliada
e, portanto, capaz de definir um dihamismo e uma diferenciao
interna, i.nexistentes nos outros com'pI~.xos'\Sgi?':lJ!\~,(?",,~~"jlJ~ro,
o cacaueuo, o da borracha, etc.)." 'P0iiantb;+n'jlrnt.odlllt"'/jb se
23. Wilson Cano estuda este problema e mostra as diferenas fundament~is
entre O~ v:rios plos exportadores destacando nRO apen",s o carter avanado
da diviso social do trabaJho, na economia cafeeiro, como o fato de que
28
I
~ dev.eril:,consicte'rar '.s :alternativas. estruturais ',de dese'rivolvlii1t~lo .'
p6~i30rtsto no significa um desconhecimento do papel dS'<jutras
oligarquias regionais no movimento poltico concreto, mas um reeo-
nheeimento da sua impossibilidade de constituir uma base, de in/Ii-
. ,eSses. c, assim, uma' alternaiiva de desenvolvimento a partir da
.estrutura soei aI existente. Como demonstrou Joo Manuel Cardoso t' . .
de Mello," o eapital eafeeiro abrigou distintas formas: era .eap.ita! . \'.
produtivo, comercial e bancrio;. era capital empregado n .eampo
(produo e beneficiamento. dO.caf) e na cidade (atividadeSeo~
mereiais, de imp.ortao, 'servios financeiros e de transportes).
Est dife~enciao do capital cafeeiro correspondia a um conjunto
de'relaes de dominao econmica entre os distintos setoresll\en-' .
cipnaos, ,consubstanciando, um~' trama. social que compofta~a? si:".
multaneamente, nexos de solidariedade e de oposio. O' ncleo
.'produtivo organizou-se. com base no. trabalho assalariado,confor- .' .
mado' 'por uma estrutura"eompetitiva de' milhares de empresas; em.
"geral .submeiidas pr.esso' financeira crnica e prisioneiras de
estruturas oligopsnicas. nacionais'.c' estrangeiras, de comercializa-'.'
o e financiamento."O segmcnto comercial c finaneeiro, .c3sas
exportadoras e bancos, eram .. capazes' de ditar as eondies de
finanCiamento (juros e prazos) e de determinar os. preos "opro~.
..dutor atravs do manejo dos eslo<jues. Portallto, eraprincipalrrien'te
na dimenso comercial efinanceira Cluese fundava o grande capital
I. cafeeiro. Ao contrrio, o pequeno e mdio capital cafeeiro. no
transcendiam a rbita competitiva da produo. Assim,' O epital.
.cafeeiro, como realidade complexa;' revelava-se predominantemente"
'mercantiHiiiliitcW<{ e sulisi<iilia'mente ''gtliHb. O desenvolviinento'"
do c~pital cafeeiro aprofundou lima determinada diviso soCial :do :'
trabalho, estabeleceu uma dirimie. 'determinada de reproduo:: ...
. .. a produo cafeeira , sfrnuUaneamente; demanda por terras,'
meios de produo' e fora de trabalho, pelo lado da acumui.o
e, pet) lado de gasto corrente, .demanda por alimentos, -bens .de ~
.consumo assalariado c bei,ls de consumo capitalista. acjImulao ",'
.de meios de produo e cons.um"ocapitalista se financiam Cn:'a .'.
. por esta caracterstica, somente aquei'a ecotWmia COllformou:'se efetivamcn~ -',
o como um "complex.o", que 'desdobrava e integrava diferentes" formas do .
, 'cap'ital e repousava numa dinmica de reproduo ampHnda. Cf.' Wilsc;m
. Cano, As Rafzes da Conce1ltraiio Industrial 'em So Paulo. So Pauto, Difel, "
1979. . . .
l
24. Cf.' J. M. C. Mello, op. cit., p. 10l e segs.
'29
 . . '~~~~,
'. . . . ~ld)'~~~~/t~
.. ~t. , .
'. . ~.:l~~
capacidadepara importar gerada.pelopr6"rio complexbel(~-l1@j&~, . ram"se em dois segmentos: uma classe ,ndia trtidicional baseada
f.
~a.eerro:
So d .r:;.'J~~h.;s.
mente a. emanda de alimentose bens mlmi6\:!~_jf.giil~,
Y na propriedade ou na obteno de honorrios ou rendas relaiiva-
",:~e_~oD~um~assalanado., um~ vez constitudos a agricul~p.!~~~r~:
de ahmentos e o s~torlnd.ustrial, so atendidos por ;pn~.~~~~~
~~n~rl
,nterna, com o que se..mtemaliza a reproduo da fora dc'.'ttao.
balho."" . ... . ..,~,.~ ..
~~J..'.
. . . A reproduo ampliada do complexo cafe.eiro.estabel~g~ii';
.a~sim,:uma determinada articulao com o capital industrial::'\:Ie
:.uJtlado,.era suporte indispensvel reproduo da fora de trlil
. .'lho no campo e na cidade e, de outro, alternativa para a aplic;~4~
. ,de lucros. Por sua vez, o capital industrial dependia do capital
: .mercantil-exportador tanto. para repor e ampliar seu 'capital cons-
:.::t~nte,atravs das divisas geradas, quanto para sua prpria rea!1*.~
..o, pois era incapaz de gerar os scus prprios mercados,
. .. . No bojo do complexo cafeeiro, diferenciou-se um seior. (j~
.,agr{uuramercantil de alimentos, contraditoriamente subordinido .
,_o quase .nos mesmos termos do setor industrial _ s condiS
~da .acumulao mercantil-exportadora. Este setor heterogneo ..~~~_
...pondia reproduo da fora de. trabalho urbana c rural e <li:-
. manda de matrias-primas da indstria, abrigava tanto grarides
.quanto pequenas c mdias propriedades,. e estava submetido iiin
circuito:comercial oligopsnico.
Os movimentos das formas de capital presentes na econoiriia
inercantilcex.portadora mostravam uma dupla natureza: o caj;1J~i
mercantil-exportador, o capital industrial, o capital agrrio-m,-
cantil (produo de alimentos) e o capital bancrio difereneiarm~
se em selis circuitos prprios. Por outro lado, no consolidarsw
rbitas plenamente autnomas de reproduo uma vez que a. dm;
.nllncia do capital mercantil mantinha todas as formas - inclusve
a bancria - estruturalmente nueleadas em torno da produo
agroexportadora.. .
A diferenciao crescente da economia cafceira impulsionou a
.diviso do.trabalho, na sua dimenso urbana, atravs do crescimin-
to das .atividades comerciais atacadistas, varejistas, bancrias, bui~-
crtio-administrativas de construo civil, servios de utilidade
..pblica,. etc."" Neste processo, as elasses mdias urbanas diferenchi-
. . .-
25. Idem, p. 105.
Ui: So muitos os trabalnos que trcitR"mda diferenciao e carncterlstic"as da
atividade urbana. Cf. C. Furtado, .formao Econmica 110 Brasil. .Rio 46
i,.
30
i;j.~1,~'~
mente elevadas, conservadora.; objetiva..e subjetivamente atrelada
aos destinos. do cafq; e as baixas camadas mdias, formadas pelo
contingente de pequenos varejistas, assalariados do comrcio, ban-
cos, escritrios, fUlicionalismopblico e trabalhadores por conta
H
prpria, como bein distinguiu Dcio Saes.27 Este ltimo conjunto
f- de. assalariados urbanos no-proletrios e trabalhadores por conta
i
! prpria (que no formam uma pequena burguesia, nem uma plebe
urbana de marginais) conformava um perfil particular de interes-
ses. Nas grandes cidades, em conjunto com o proletariado industrial
e a plebe, conformavam uma "massa urbana", cujas condies
particulares de existncia tendiam a compor um campo difuso.de
interesseSem torno dos problemas urbanos. Enquanto consumido-
res defrontavam-se, conflitantemente, com o comrCioou a inds-
tria; enquanto citadinos demandavam por polticas de melhoria de
I emprego, habitao, transportes, educao; saneamento, abasteci-
I, menta, ClC.2B
SinteiizcIDos.tud..isSo.A.economia mercantil-exportadora, ao
ter desenvolvido uina detenninada diviso social do trabalho, cons-
tituiu uma estrutura social peculiar, dominada pela burguesia ~er-
a cantil-cafeeira, por sua vez, nudeada: pelas fraes comercial e
financeira. Ao nvel da produo cafeeira eStruturou-seum nume-
roso conjunto de empresrios c um amplo eolonato rural, respon-
svel tambm pela prduo mercantil de alimentos, O crescimen-
lO da indstria deu origem a uma burguesia industrial e ao prole-
tariado urhano. As demais atividades de suporte da economia
exportadora, como o comrcio, transportes, bancos, etc., .por sua
vez, permitiram o aparecimento de uma pequena burguesia e de
um estam.nto de classe mdia de altas rendas; e, de outro lado,
Janeiro, Fundo de Cultura, 196j~ 3P ed.; Wilson Cano. op. cit., p. 53 e segs.;
B. Fausto. Trabalho Urbano e ConfUto Social. So Paulo. DiteI. 1979. .,'
27. Dcio Sa~, "0 civili~mo das camadas mdias urbanas na Primeira 'Re;:
pblica brasileira, 1889'1930", Cadernos do lFCH, nO 1, UNICAMP, 1973;
idem "Cl~.sse moyc)~ne et systeme politiq~ nu Bril", tese do Doutorftd~
,. 1kole Pratique des Hautes .aludes, 1974, MJmeo. ..
28. Ver, a este respeito, as excelentes sugestes que faz Fernando Henrique
Cardoso sobre a particularidade da formao das cidades na Amrica Latiria:
F. H. C.,rdoso, Au/oritar;smo c Democratizao. Rio de Janeiro. PaZ.:e ..,
Terra, 1975, Capo N. . _.-,~',;
.~f::
~',-.'
3.f'
:.~+~
.' .:; .". :';:
 '. - .
! , ' , f'
T de um setor de assalariados urbanos no' diretametit~:p'flelrjos"
., J oS l,Jci. _,.;.;.),...... '.
Estes Ilimos, ao 'lado do proletariado indust~ial e: da 'plell1if(isiina- ......... '.. d ;:'set~res soei;:;;s, forjailos na' estru-
',mais a' questao da natu~eza" e';p'ort'a'dora capazes' de projetar, a
vam uma massa cujas condies de'vida, nas grandes"Cia~jje~;.co. ' '. da economia
meavam a tomar conlornos de uma questo 'utbana,Tia't;ivil~se,
lura helerogen~a . : b' t' 's'
A

altemativas distintas 'em. relaao

: partir' de seUS'lnteresseso Je IVO'" :- " " .';.' :,'
' _

portanto, de uma estrutura social j diferenciada e

hetef(1g~nea,
tanto a nvcl das classes dominantes qunto das classes e .fraes ao futuro, . '.' car'~tri7.aOdos inleresses objet!v~s,.
. Entendemos, POIS,,que: a . : , recedida de uma refle,xao '
subalternas. Esta estrutUra heterognea fundamentava_se em 'um 'd suas fraoes deve ser p , .1 d'
cerlo grau de avano das foras produtivas que, apesar de limitado das c1asse~e e. desfrtam de uma potencialidaue e.,
sobre quaIS destes IOtere~sesf 'a em em' interesses amplos 'da so-
peja subordinao ao capital mercaniil, desenvolveu uma potencia- . r - p.ra se trans orm r
lidade virtual de reordenao do padro da acumulao capitalisia, "genera Izaao, _ ... i 'e poltico. A partir da an,l'Ise .-
Com efeito, a crise da economia cafeeira, que atingiu seu clmax ciedade no cam~o eCon~mICO,~o~~~nomia exportadora, determi1~- "
d. estrutura socl~1 gestada pel, .a'burguesia mercanlil:e>q>otado-,
com a depressn dos anos 39,'" representou a possibilidade. de
. ,mos .os trs setores' fundamentals~ol';lari.do,. os nicos : capazes de
ruptura da sua forma de'inser'o no mbito da economia mundial
ta ,'li burgueSia mdustnal. e ,obP d E lad" proJ'efando' uin. ",per"
capitalista, atrelada que estava aos tempos e contratempos da de- ' , . e eS'CQmo ase, o s w, _. . _ ",
manda proveniente dos mercados ds pases centrais, Mas, o csta- construIr seus IOter ss. '. du'strializao. Com, lS10:'Qi!ere,!,1l0s ..
fi)" ou uma alternalIva de 10 f" damentais constituia' uma base',
belecimcnto da dominncia do capital industrial, como novo eixo . da um destes setores un '. '.
da. acumulao capitalista, no se deu como um desenlace, dedu- dizer que ca , . '.. d .: determinada .manelra, .as .'.
de interesses 'c.paz. '<le:'or<len.dr, e '~tml~s'm' o 'Era'm' esses irite,resses
zido abstratamente a partir das condies estruturais j descrit.as. . , t' t o caPI a I. .
t' Na verdade, a severid'lide do'coiapso que atingiu frontaimente questcs do desenvo ~Imen ~ntes 'questes do desenvo)vi:nento,
a economia :pJ~rcantil-expor.tadora abriu diferentes ailernativas, de que, na sua .expressao e f o 'desi outros selares sociais, dlferen-:
poderiam articular em torn 'etores tendencialmente 'domi-
., 'desenvivlmeitt capitalisia. Independentemente das consideraes ., longo do tempo como v ii
/ ciando-se ao ., . ' o OIl)Os pensar. as ,vi!1.r .. de ,esen'
sobre a maior ou menor viabilidade histrica de uma ou outra
,'nantes, .: nesse scn.lIdo queoos prd'~" como possibilidads estrll-
1\1 destas aIlemativas, nenhuma delas estava, auto:aNticamente detedr- volyjrnento, ...:que dey.em' ser...~ntend I.eams.,o' do ,distinto as 'qustesda
minada a priori como soluo para o futuro. o contexto a .....{ de equacIOnar. , , ,
crise, qualquer das aIlernatiltas implicaria, para sua materializao, lUraiS,.cmo:, ormas ..E ' s alternativas constituem, ,aSSIm, ten-
revoluo '.bliigu'esa. stas ~Ia eendidas teoricamente. Assim, se
uma nova poltica no interior do Estado c, simultaneamente, uma p
dncias-Iimite que podem ser a ;. ralI; 'potencialmente as tendh:
transformao do pr6prio Estado, O problema da direo poltica ,, estas alternativas estruturaIs. cdonIdgUt I'nam ._ de forma simult-
do E.tado e seu sentido torna-se aqui crucial. E remete uma vez ': . , .. d'" d Esta o e erm .
cias"limlte de Ireao o. d 'oltica E a definio deste cspa-
, . nea - o es~ao substantr::mi:e ~ompre'ender o rnovirn~nto polftic~
: ~,
29. Para a anlise das condies estruturais da crise: do economia cafeeira o substantIvo que nos p I - b . uesa no processo de cohsli-
o impacto da Depresso e aq polticas de recupera.o do imediato p6s-30, J . t no da j'evo uao urg , . ti >'
. concreto, em ar 'I de Estado' coetnea ao avano da 10 us-
ver Uana Maria Lafaycue Aureliano, No Limiar da Industrializao. So tuio da forma parhcu ar, " " ,
Paulo, Brasilicnse, 198J.
30, No estudo que fizemos sobre questo do Estado c a industrializao !la trializao.
,.. ssrio que enten",amos .. precisamente o senlido , terico,
Argentina, lramrnos de mostrar exa~amentc O fato de que uma economia I'vl/nen IV . No constituem um pro-
' '",. neced t s vias de desenvo ,
exportadora to desenvolvida e integrada como aquela avana de rnqdo .mu'ito
c. h,stonco
" es a -o pelas foras PO'll't'IClIS em luta, mas" emer- .
mais lento seu processo de industrializao no ps-30. E, por isso, alm de
muitas outras ra?1>cs, reveja tambm a fOfa dos setores exportadores e suas
Jeto fl~ado de antema , dros do ,movimento h.ist6nco eoo- .
condies de recompor, aps a crise, seu papel hegemnico ou, pejo menos, geni e se caraclenzam nos ~eae:ar de~ubjacentes, as alternativas
impor seus interesses [rente s novas condics nos anos 3D, marcando os creIo, Isso quer dIzer que, P_ slado ,puro 'PQjs.que:westi1tam do
termos do futuro daquele capitalismo, Cf, Snia Miriam Drflibc, "Classes, . a-ose expressam eu> e '.. . .. d ""'s"
estruturais n , .. t:lr .'tll' ..Oi:i'ii'qui~ta<da::dir.eqo" '0""",-
Estado e induSlrialiZUo na Argcnrina", Tese de Mestrado, FLACSO/ELAS, en(r.el1tAlfIen!Q <
. !lI~,f!;lras~oJ,d Spf~I;~jetos qlie aspiraI!),' incessante:
J975, m;meo.
tado concretizadas em torno, c '" 'ara a formao de:' blocos
mente,", arllcul.ar ahana~
, e.,,,. llzoes .p '.
,coa > ;,. '
'.
32
 " dirigente5 .. Outra qualificao :que .5e inipe que os interesses'
. estratgicos .que do substnCa: a uma -determinada via devem s
entendidos como possibilidades tendenciais. Isto , pos5ibilidades
.prcsentes no curso de uma :etapa histrica,. neste caso, .a .etapa .da
. ":industrializa'o propriamente dita. H que recQnhecer, desde logo,
que. as vias alternativas 'so dese,quilibnidas, assimtricas. e. miJtal.
.tes.Os' prprios interesses. estratgicos vo mudando, adquirindo
ntivos' contedos frente recorrente atualizao das questes fun.
. .damcritais que o movimento da Histria impe. Sendo assim, as
'diferentes. vias no podem ser. dc ma'1eira alguma identificadas
."com projetos especficos de partidos, movimentos e outras 'foras
:'. . 'roHticas organizadas, nem tamiJouco podem ser ente'ldidas estati.
':camente,' a partir de sua configurao no incio dos anOs 30. '
. 'assamos agora caracterizao das distintas alternativas ou
:.,oias,entendidas, como vimos, 50b.o ngulo da ordenao das ques ..
.'i<js.,tundamentais do processo. da revoluo burguesa. A anlise
.aqui realizada sobre a dinmica da economia mercantil-exportadora
,permite esclarecer por que os' interesses do capital cafeeiro tinham
.:condies de propor e sustentar .uma via de desenvolvimento, frente
. s novas condies abertas em 1930.
A dominao do capital cafeeiro admitia perfeitamente, e at
mesmo necessitava da expanso paralela de' \Im setor' industrial
de' bens de consumo, especialmente para ~ustentar a reproduo da
fora de trabalho. certo que :i expanso do setor de bens de con-
'sumo tenderia a criar as condies para a diferenciao e consti-
.:tuio. do setor de bens de produo. Isto, 00 entanto, requereria
. . ,' :a ..interferocia decisiva do. Estado, funcionando como aglutinador
de' capitais, como investidor .direto e de grande escala em. infra-
..estrutura .e no setor pesado,. condies oeccssrias a um ','salto"
,''para'uma estrutura' industrial 'dfrimica autnoma. Mas .isso re.
.prosentana uma profunda ruptura das polticas econmicas e um
. , 'bvio 'reforo ao papel do 'Estado, em benefcio dos novos'.setores
:industriais. Ora, do ponto de vista do capital cafeeiro, este avano
. i: ...industrial significaria uma subordinao de seu.s interesses objetivos
.00 espectro das prioridadeSregulatrias estabelecidas pelos apare.
r .' 'Inos esiatais. Ao contrrio, um. avano 'limitado e mais moderado
'. .db setor de bens de consumo, e at mesmo de bens leves. de pro-
duo, '-poderia ser perfeitamente sustentado. pela capacidade' de
,importar gerada pelo setor 'exportador dominante, dentro da vin.
. clao clssica diviso internaonal do trabalho, de. forma que
ficasse assegurada a reptoduo do capital constante industrial oe.
34
cessaria produo ampliada de bens de consumo. Este tipo de
vinculao tradicional economia 'mundial requereria, por sua'
lgica, uma poltica liberal (de cmbio e tarifas) que visasse o
suprimento mais conveniente e competitivo dos bens manufatur-
dos. Isto, de sada, implicaria uma fronteira de expanso muito
mais estreita e desprotegida como horizonte disponvel ao capital
industrial nacional. Nem por isso, contudo; representaria uma saida
estagnante para o crescimento industrial. .
Do que se exps acima, ficam evidentes as formas peculiares
de equacionar" por essa via, as 'questes nacional e da industria-
lizao. Quant problemtica agrria, a expans~ cafeeira se
fazia e poderia assim .seguir base da manuteno e. conservao
da estrutura fundiria concentrada e excludente, e das relaes de
I
subordinao da fora de trabalho, o que lhe permitia, no limite,
articUlar o apoio das outras oligarquias regionais. Por outro lado,
o ritmo de desenvolvimento pretendido implicaria que a. presso
t advinda da demanda de alimentos por parte do contingente assala-
riado urbano seria moderada, sem envolver presses sobre a estru.
I tura' fundiria. Finalmente, sua expimso admitia ajustes na fron
teira com a pequena e mdia propriedade.
j Do ponto de vista das massas urbanas, esta alternativa proje-
tava um padro conflitante e desfavorvel, pois o emprego tenderia
j a crescer devagar, certamente acompanhado da conteno relativa
dos salrios reais e de uma expanso modesta do gasto pblico na
rea social. Este ltimo seria no apenas limitado mas preferencial.
mente dirigido ao atendimento das necessidades das classes mdias
abastadas .
1 No que tange ao Estado - a "questo institucional" -, a
preferncia bvia, expresso do seu Iiberalismo,- residiria na manu-
teno da descentralizao das esfe.ras 'governamentais, com centra-
lizao apenas moderada e controlada do Executivo federal, sufi-
ciente para regular e lidar com as novas questes postas pela crise
mundial. Em outros termo~; os interesses estratgicos do capital
cafeeiro poderiam ajerecef suporte a uma "via conserYadora'~.de
desel}volvimento. que projetaria um perfil prprio no equaciona-
menta das questes da industrializao e, portanto;' uma certa3';9'P-
formao de interesses, no campo ',"a cidade, oucleados a .P.~1.1ir
dos interesses estratgicos da' economia expoctador.a capitalistll:. "
A lentido, o carter limitado dessa perspectiva no impedi
ria, entretanto, um certo patamar .de desenvolvimento e uma base
objetiva sobre a .qual se pudessem articular outros setores :s,?,Ciais
- .

no prprio "dinamismo" da acumulao cafeira. O limite ltimo,
se assim se pode dizer, seria o "salto" industrializante . .Para este
a economia capitaLista cafeeira s projetava uma alternativa: a en-
trada macia do capital estrangeiro, que a aLiviaria de qualquer pres-
so e ao mesmo tempo responderia alternativlt de concentran"
de recursos em mos do Estado (refreando qualquer soluo
;aponeso, portanto).
Contrastemos esta alternativa com uma via Cundada nos inte-
resses estratgicos da burguesia industrial. primeira vista, parece-
ria bvio que o crescimento e diferenciao da estrutura industrial
deveria avanar de modo extremamente rpido. Potm, um avano
muito rpida colocaria, inevitavelmente, problemas srios e amea-
adorcs a seus interesses. Isso porque; j vimos, a industrializao
na etapa monopolista do capitalismo implica estruturas de. capital
altamente concentradas (do ponto de vista tcnico e financeiro),
cspecialmente nos setores bsicos de bcns de produo. Mas a bur-
guesia industrial padecia de precrio e atrasado estgio de concen-
trao e centralizao de sua estrutura empresarial, era frgil e
incapaz de saltar os enormes desnveis que a separavam da condi-
o avanada.
Nesta perspectiva, avanar aceleradamente significaria ceder
terreno, de sada, ou ao capital estrangeiro ou ' empresa pblica
_ o que implicaria um futuro de incmoda subdrdinao no ape-
nas noS novoS setores, como .at mesmo nOS ramoS tradicionais de
bens de consumo corrente, onde era predominante. Assim, o avano
industrial deveria se dar com cautela e controle - tanto do Estado
quaoto da entrada do capital estrangeiro -, para que ficasse asse-
gurada sua desejada hegemonia econmica pelo menos em amplos
stores de inveStimento em que 'as condies de monopolizao da
tecnologia e de magnitude das escalas de produo no lhes fossem
proibitivas. Nestes casos, a associao ou a presena pura e simples
da empresa estrangeira ou da estataL envolveria um certo nivel de
negociao.' Em contraste com a alternativa anterior, porm, o cres-
cimento da indstria seria obviamente mais rpido. Isto porque o
capital industrial seria o novO eixo dominante 'da acumulao capi-
talista, o. que requereria polticas econmicas de suporte por parte
do Estado nas esferas do crdito preferencial e subsidiado, da pro-
i,
:I
iI
teo tarifria, da administrao das disponibilidades cambiais, do
gasto pblico de infra-estrutura, etc.
Quanto questo das relaes com o capital estrangeiro, ne-
cessrio distinguir dois movimentos que imprimiam formas diferen-
li
dadas de articulao da economia nacional com o mercado de
capitais mundial ao longo do processo~e industrializao. O pri~"
meiro dizia respeito ao fluxo. de tipirais de emprstimo destinado'
. a suprir as considerveis necessidades de financiamento correspon- ,.
dentes aos projetos de investimentos constitutivos da' iildstria. de
. base. Esta modalidade de articu18o era a que implicaria 'maiores'
pssibilidades de equacionamento, sob controle nacional, dos aspec-: ..'
tos da estrutura de capital e da tecnologia viabilizadoras do "salto"
industrializante. Em outras palavras, nesta modalidade a empreSa'.
. privada nacion~l e a empresa pblica encontrariam margem. mais'
ampla de exerCCciode liderana quanto ao ritmo e direo da in-"
dustrializao .
., No entanto, a definio da modalidade seria feita num campo.
de negociao, cujas pssibilidades seriam determinadas,inclusive,.
a partir do movimento estratgico dos interesses do capital estran-
. geitono quadro da diviso .internacional do trabalho:.g neste,senti~'
1, do que devemos col]sid.eraqlm segijndo ,movimep'to; o .dos investi-
mentos diretos do apitlll estrangeiro; 'assim 'eO~;;uina' parti~ip .
direta, internalizada, nas transformaes estruturais do aparelho'
'industrial. Era este movimento,- sobreposto ao primeiro, que torna-
ria ainda mais complexa, para a burguesia industrial nacional, a
prpria deciso e o modo de fazer a composio de seus jnteres~
ses, num projeto de acelerao industrial, com os do. c'lpital estran-
geiro e enfrentar, simultaneamente, a definio da margem de
atuao do Estado.
Consideremos agora as relaes da indstria com o campo.'
. Antes de 1930, a economia exportadora cafeeira j havia diferen.-
ciado um setor mercantil, produtor de alimentos e matrias-primas:.
i Por outro lado, a partir de 1930 os fluxos migratrios, originados
I"
I nas' reas rurais mais atrasadas do pas, abasteceram o mercado de
.i, . trabalho urbano, garantindo oferta adequada de mo-de-o.bra para .'
I
a indstria. Assim, de um ponto' de vista econinico imediato, li
,
! estrutura fundiria no significaria um obstculo industrializao.
! desde que a fronteira agr.lo!a cm expanso garantisse uro ab~steci-
mento' reguiar, nas quantidade.. necessrias e a preos compavis.
com a rentabilidade do capital industrial. Enfim, .se a modernizao
e expaoso da agricultramerCitli} de" alimentos. acompanhasse'.o .
ritmo da industrializao. ~o limite, essas demandas projetam,a
I presena da propriedade capitalista moderna. -". '.. . '.
Entretanto, ao nCvelde. seu projeto de industrializaO, .a bur- .
gucsia industrial enfrentaria a o.posio dos setores ligados ao' caf
\
 se sabe,. diferentes camadas mdias e vrios. segmentos burocrticos.
-Assim tambm o ~'desenvolvjmentisOiO" pde mobilizar. um campo
amplo de intereSses em torno da questo do ritmo da industrializa- '
o; do:"SO anos em 5..Por'outro lado, a pregao conservadora
(ilil imprensa, pelas associaes ou mesmo por, partidos) contra a
reforma'. 'agrria, em vrios momentos, logrou somar um espectro
amplo de foras; desde os interesses
, . bsicos da burguesia exporia-
.dora,', at setores urbano-iiJ.dustriais. O que o perodo no m"stra,
'. 'ao: nvel.das foras polticas' atuantes,' uma forma orgnica .de
articulao de interesses em tOino do conjunto das questes 'maio-
.. res :da industrializao. Nesse sentido, as "alianas" e articulaes
.' que se estabeleceram no perIodo, medida que aquelas questes
. :'atualizaram-se"; foram fugazes', instveis, respondendo a um'cam-
po sempre hetcrogneo de interesses. fragilmente aliados em torno
de:' objetivos especficos.. " :.
. '.. importante insistir, cntretantn, em um fato bvio, nem sem-o
.' pre' levado na devida considerao, As' foras polticas eram hete-
'rogneas mas no eram' socialmente indeterminadas, e isso num.
sentido muito preciso: o dos contedos com que atuavam na .luta
poltiCa, mais ou menos prximos dos setores sociais estratgicos.
. Na verdade, o seu campo .de atuao poltica se fixava no campo
social heterogneo conformado eotre os plos ~'conservadores" e
moderados, ou eotre setores um'oderados" e "nacional-populares".
E, aioda assim, no moviment :de iransformao em curso, pode-
riam aproximar-se mais ou menos dos plos fundamentais, em.
torno de, que.stes polticas especficas. ' . ' .
,.4 .: _ .
. , t![~9J!J,~~se carterfragrne;ntado, heterogneo, expressando na
.'sua ao interesSes sociais jstapostos' e em continua transformao,
frente a questes distintas, que: estas foras al]lam na luta poltica
e conformam' relaes de fora particulares, No penso somente
nos partidos. Tenho em vista a 'multiplicidade de foras atuantes,
Iora e 'dentro do Estado, E em relao s ltimas, os' diversos
segmentos"burocrticos e, em particular; a~Presidncia, '.,.. . lugar, porque a a,o estatal estava 100igede ser um Oiero somatrio
So as condies concretas da luta poltica que defiJiiro as
.iostvcls "correlaes de fora" entre foras poliicas dofadas dessa
peculiar. heterogeneidade que tratamos de compreender.' Correla-
es'de fora entre interesses,fragmentados"heterognos, mas com-
pndo~ em cada momento, um espao politicamenie determinado. A
maior ou meno.r ora relativa' dos setores populares, atravs 'das
mltiplas' foras que pretenderam atuar em nomc dos seus interes-
ses, ou o peso relativo das foras conservadoras ou moderadas -
J
42 '
essas relaes se Compunham e,recomptinham dife~enteme~t:e, defi-' :.
nindo um campo poltico estrutur~do e marc'ndo' as difereilies
conjunturas. ' ,,;'.' _,.
..a~nesse, campo instvel de relaes que se funda, a 'ineu ver,
a autonomia .do Estado. Uma autonomia' que no era. nem plena
nem absoluta: enraizava.se numa multiplicida,de de foras polticas
heterogneas, mas que tinham um sentido social e expressavam
relaes de poder definidas na luta polltica. Assim, se a heteroge-
nei.dade e a Incapacidade hegemnica dai;' classes sociais ,fundaram
a autonomia do Estado, as correlaes instveis de fora definidas
no campo da luta poltica demarcavam no apenas, os limites em
que se exerceria esta ao autnoma Como o sentido que ela have-
ria.de4er.
: preciso distinguir o modo como se expressa; em cada fase
do processo de constituio do capitalismo, a autonomia particular
de que goza o Estado em condies de ausncia de direo poltica .
De um lado, sua ao vai adquirindo expresses autnomas atra-
vs da armao do seu prprio organismo'burocrtico-administrati-
v e do funcionamento das instituies. A autonomia do Estado,
neste sentido, adquiriu expresso material na 'medida em que cres-
ceu, atravs de seus rgos, sua capacidade regulatria e interven-
cionista. Por outro ,lado, o mecanismo poliico de reproduo da
autonomia do Estado manifesta-se exa,tamente na sua capacidade
de atendimento - atravs de suas polticas - de interesses mlti-
plos, heterogneos, ao "reequilibrar", dentro de suas estruturas,
interesses sociais tendencialmente deseq.uilibrados. Nas suas funes
de rbitro, de regulador de relaes, o Estro .Ieva-se aeima dos
interesses imediatos.' reafirma sua reiativa independncia, legiti~
mando seu poder ao dar carter geral e 'universal a suas polticas.
Masest~ ailt'on~mla.'et!'lim!tadal,',l!I",d9Plo.~!ltid9. Em pri-
. meiro lugar, porque a constituio' niatrlilhio 'Estado reproduzia
objetivamente as .formas prevalecentes de dominao. Em s,egundo
de atendimento a setores p"ticulares. Era dotada de sentido. E
isto, na fase que estamos examinando, dizia respeito aos interesses
presentes e s questes, da reyolujio burgues'a, em culso' O sentido
da ao estatal dizia respeito a uma fo&' determinada, 'de ,hierar-
, .. quizar interesseS sociais. ao der1I1ire articular.de um Certo modo ,as
vrias questes ..:...,at mesmo" por' 'oIiiis,so"-, 'atravs dos seus
planos e polticas. E, ainda uma' vez, o grau de liberdade ,de que
dispupha o Estdo para faz..lo referia-se s inutantes "correlaes
43
 de foras" que se constituram na poltica, assim como aos limites
que estas lhe impunham. @ra;~atjbi no se trata de buscar nas
estruturas do Estado e nas suas burocracias os impulsos primeiros
que explicariam o sentido da poltica do Estado. E; o ncleo pol-
tico dirigente e, em particular, o presidente qlle, em ltima instn-
cia, imprimem sentido (social e polltico) .'atY.eittill..
A Presidnciil era ela prpria, nesse sentido, uma fora pol-
tica e o espao da sua atuao "independente" era politicamente
determinado pelo campn de foras polticas que lhe davam susten-
tao. Campo heterogneo e instvel, vale repetir, mas que deter-
minava tanto a amplitude da. ao "independente" do Estado, con-
densada na Presidncia, quanto seus limites, isto , QS marcos at
onde podiam ser equacionadas eencamin.hadas as questes, tais
como a do contedo e ritmo da industrializao, as articulaes
com o capital estrangeiro, a questo social (nos seus mltiplos
aspectos), a questo agrria, etc. Atravs das polticas estatais,
estas questes - explicitadas ou no - eram redefinidas (frente
aos contedos particulares que os setores estratgicos lhes confe-
riam), articuladas e hierarquizadas.
Da forma como concebemos e enunciamos o problema, a arti-
culao orgnica das questes da revoluo burguesa constitui a
definio de uma via de desenvolvimento do capitalismo. Composta
no Estado, sob a modalidade que sugerimos,. agora obviamente
distinta das vias estruturaiS abstratamente definidas. Expressa, nos
seus contedos sociais e politicos, relaes de classe, formas de
artieu/ao entre os interesses, encaminlu1mento dos conflitos, etc.
Nesse ..!tmtido,"o EstadrT':.cdifigente. Vale dizer, coloca no limite,
alm dos horizontes dos interesses dominanteS; um praieto de trans-
formao capitalista da economia e da sociedade.
Em relao industrializao propriamente dita, o plano
econmico do governo (plano neste sentido mais geral de articula-
o das questes do avano capitalista) expressa a unidade da
poltica econmica, politicamente determinada e estabelecida pela
Presjdn~ia. ~:'tlSse'.llveT'="fsl'rito questo da il'ldtisti'ializa
....:.iji1l"deriinis;'crll.algl1riIa.liberdadeterlca, afirmar' q6eo' Esta-
MJffanlfit1ili'lt''tiliedliUeli'oMthlca;, ' panso, abrangendo aspectos cada vez mais amplos da atividade
Penso ser necessrio. dar inais um passo frente. A autonomia
estatal, o carter dirigente assumido pelo Estado, repetimos, se
exerce num 'Cspao poltico determinado que, ao mesmo .tempo,
constitui os fwidamentos' da .sua autonomia, os seus limites e a
base sobre a qual'a. ao 'dirigente do Estado se impregna de sen-
44.
tido. Mas. ath,s .. exercr, como direo, a ao estatal altra, 'S.
correlaQes..t!e. foril, Altera-as quando, ampliando-se como apare-
lho de regulao e interveno, atua na atividade econmica e.
encaminha solues s questes econmicas c sociais da industrialk.
zao, impulsionando o processo de transformao capitalista, c.rc
roendo assim as bases. materiais em que se apiam os interesses
mercaotis c reforando as bases de difereociao e poder da.bur-.
guesia industrial e do proletariado. O prprio desdobramento his-
trico das tendncias de direo emcufSo tambm ,. entre .as
muitas condies, sociais e polticas prprias, afetado peJa ao.
dirigente do Estado.
. Por outro lado, medida que o Estado se expandia como um
certo aparelho e ampliava sua capacidade .de regulao e ioterven-'
o sobre reas cada vez mais abrangentes da vida social e econc.
mica, as suas polticas adquiriam graus de progressiva interpenetra-
o e complementaridade. A poltica social e econmica do Estado,
frente s questes da industrializa, isto , das alternativas de'
desenvolvimento do capitalismo, envolvia um complexo de instru-
mentos quase indissociveis, atuando sobre as diferentes reas de
conflitos e articulaes de interesses. Ora, visto como um todo o
processo de industrializao, uma das condies para a atualiza
e mesmo concretizao das tendncias de cIireo seria o controle
do Estado, uma vez que s6 nele se completava a capacidade de
articulao dos distintos interesses e do estabelecimento de alianas
polticas sobre bases estveis.rNySsc~em\ll,P" v:(}n~truo. dg,dir,e-
o' politica ti/1haque ser}(<i!'!.ia#n~s estruturas centr<1lizadas
nacit?lJiiIS'(''ntef.i>.encronfstai'if4;jstido.'
IV
o comando do Estado sobre o avano do capitalismo se faz
sob modalidades de interveno e regulao econmica e atravs
de uma mquina burocrtico-administrativa centralizada' e em ex~
econmica. A questo est ento em ap~nder o carter especfico
dessa relao eotre o Estado e a economia, num momento que { .
simultaneamente o da industrializao e o da aquisio, por pai\~: .
do Estado 1:>rasileiro,de estruturllsmateriais tipicamentecaphalis(r,
tas.-Esse processo, como dissemos, se estruturava sobre \Im campo ..
:45.
.' .
peculiar de lut de classes e era a que se enraizava a ao de
"dir~o econmica" do Estado, isto , '0 projeto de' desenvolvi-
mento ~conmic~ transfigurado num plano unificador dajioltica
. econmIca e soc,al. Pr isso, na Primeira Parte 'deste" trabalho
.. fixaremos nossa anlise no ncleo em que se cruzavam e -~~.'rti~
culavam o aparelho econmico estatal em formao c
os ..plans
de .industrializao.' Este "ponto de articulao" parecc-nos estra-
t~gICO.De um lado, porque permite visualizar a base social e pali-
.. tlca que :determioava ao mesmo tempo as possibilidades e limites
sobre os quais o Estado avanava a conformao de suas estrutu-
ras eerigia s~a ao de comando econmico. De outro, porque
tambm perm,te apreender, traduzidas nas polticas. do governo,
uma.:'dada articulao de .interesses e os diversos sentidos que,' a
partIr dela, se pretendeu imprimir, em conjunturas diferentes, ao
.. desenvolvimento econmico e social. . Trata-se, ento, de uma forma d. incorporao e integrao
'. No plano das relaes entre o Estado e a industrializao,
. fundamental, para os nossos prop6sitos, explicitar ainda alguns pro-
blemasequ~stes envolvidos na afirmao do papel dirigente do
Estado. Pathcularmente,interessa-nos refletir, ainda que, r!lpida-
mente, ~o~~eJ...~...~~~ureza do aparelho estatal e sobre o p"ap~r da
. burocracf~ econlimlca na elaborao e consecuo das polticas"de
. desenvolvllOento levadas a cabo no perodo que nos ocupa.
A _edificao do aparelo. econmico estatal, a multipicao
dos 6rgaos de controle, regulao e interveno do Estado, que se
d:sdobro~ no perodo, constitui uma forma peculiar de incorpora-
.-ao dos mteresses de classe na estrutura material do Estlido. As
caractersticas mais gerais destas relaes entre estruturas cicnilmi-
'cs do Estado e desenvolvimento do capitalismo devem ser :m~lhor
. explicitadas, . .
.. Abstratamente ~oderams, seguindo ~o\"!l:ntz~s!..afirJ!,l..!i!ll!e.
. se op"ra,. neste processo, um modo partipular de "traduil'!;'ia
.D!aterialidade .do Estado, das caractersticas da diviso SQ~1!t~o
:trabalh9. . .
..
..32." ~ar~ Poulantzas. a diviso. so~~ldo' tr~b81bo.condio do Estado';n'l~
. "derno, IDscreve-:sc na materialidade:'do aparelho "especiaJizado", :0' :EStado.
".Toma.ndo como exemplo a diviso. entre o. trabalho manua.l c.o .. trabalho
l~telectual,este autor afir:ma: "O ...E.stado encarna no conjunto dos ~e~s'~p~. ,
r~lhos .(0.0 o) o trabalho lDtelectual enquanto., separado do trabalbo. 'manual
. ('.: 0)0 Este Estado, soeparndo da~re.laes de.produo. situa.sc precisamente
do lado do frabalho mtelectual cindido do lraba'lho manual: ele o coroliio .
46
Do ponto de vista do aparelho econmico de interveno e
regulao, entendemos que sua montgem teve. o significado. mais
geral dc corporificar, nas estruturas do Estado, a materialidade de
segmentos significativos das relaes sociais capitalistas. Explique-
mos melhor esta idia. .
Os rgos econmicos de competncia especializada consti-
tuem-se mediante o reconhecimento e a confirmao de reas ou
setores da atividade econmica - a indstria ou a agricultura, os
bancos ou o comrcio, as atividades financeiras, etc. :g neste senti-
do qne podemos afirmar um processo de objetivao da diviso
social do traballio nas estruturas materiais do Estado. Este foi
tambm o modo atravs do qual os distintos "setores" da econo-
mia - e as relaes sociais que os constituam - se tornaram
alvos legtimos da atuao estatal.
objetiva dos interesses ecotirnicos na mquina econmica do Esta-
do, que passam, assim, por um processo de abstrao e generaliza-
o. Os interesses. deste ,.ou daquele industrial, deste ou. daquele
agricultor :- das empresas capitalistas - ganhalll exprc~&~Q.no
aparelho econmico e sepeneralizam atravs de rgos de inter-
veno tais como' autarq1S'ou institutos de regulao, empresas
ou comisseS executivas' - os 6rgos da mquina burocrtico-
administrativa "moderna" que atuam discriminadamente sobre 8
".indstria" ou a "agricultura", ramos de produo ou at mesmo
produtos especficos. Na gall)a do organismo estatal processa,se
uma forma particular de';c~tistituio do "interesse geral". -dis,tinta
dos mecanismos poltico,representatlvos do Estado liberal. ll3 ..
No'basta, entretanto, reconhecer este modo de ins~rio dos'
interesses econ/lmicos na ossatura material. do Estado. ~ preciso
tambm insistir no fato de que suas ri/aes tambm adquirem
forma institucionalizada de expresso. Os conflitos e as contradi-
es entre os interesses econmicos imediatos tambm estiveram
presentes, de modo objetivo, na mquina estatal.
Exemplifiquemos: da /criao do Ministrio do Trabalho
,I .
fixao do salrio mfnimo,. podemos dizer que no apenas se con-
~.'
,
e o produto desta divisa0, detendo um papel prprio na sua constituio e na
sua reproduo. Esta se traduz Da materialidade mesma do Estado", Cf. No
Poulant7.8s, L'Stat, le Pouvolr, Le Socialisme. Pl1ris, PUF, 1978. p. 61.
33. Para csla discusso. ve~ N: Poulantzas, op. cit., ppo 249 e segs.
47
 ~I ",

' ... '

firma a diviso entre o trabalho e o capital, comO tambm se estatais, deter~inando, o ,contedo' social do aparelho -'-' ; :Cid9. '
reafirma e se reproduz - de forma institucionalizada - a expres- ~lit.e.a.s~~~~~1!fJ'1.a~.~
por,'.aqi~ls"carat~rf~tic,as :1IJ~~~;,9.~~i:..lltra, ,
so primeira da contradio capitalista. Portantn, a objetivao dos ~~.',~ll..c!hfJcaaodoaparelbo, eonml~o ,(\e".JlIttVeloj"e'~gu"
interesses na cstrutura material do Estado no suprime os conflitos Ill~OFopera.se..um 'processo d estaiizli,j' dlSrelaes Cri;n{cas '
e contradies que os envolvem e esta observao vale, obviamente, de tlaste.,No se trata, por certo, 'de uin movimento de '"absoro'''
para os conflitos intercapitalistas. Vejamos. ' dessas relaes nem da supresso das determinaes reais' onde ns~ '.
cc e se desenvolve o nvel real da acumulao capitalista' e ,da
A criao de rgos de regulao do crdito ou a instiluciona-
luta cconmica de classes. ES,tamos assinalando que esta perpassa
lizao das sociedades por aes e do mercado de capitais, ou,
tambm as estruturas do Estado e; mais ainda, que estas estruturas
finalmente, a criao de um banco estatal de investimentos, defini-
.,- seus rgos e ,instrumentos - '~'()nstituem formas cristalizadas
ram relaes determinadas entre o capilal agrrio, o industrial, o
de relaes e conflitos sociais~
comercial, o financeiro e, certamente, conformaram um mecanismo
, Mltiplas so as conseqncias deste' processo. Em primciro'
de transferncia de lucros e ganhos dc capital ent"c estes setores.
lugar; cumpre assinalar o fato conhecido e bvio de que os 6rgos
Esta uma forma de equacionamento objetivo dos conflitos inter-
e ,instrumentos de interveno econmica tornam-se - pela Ilatu-
capitalistas que "passam", portanto, por dentro da estrutura estatal
e se tornam presenles na prpria natureza dos rgos de regulao.
rcza..que aqui foi indicada - arenas c alvos de confronto e lutas
,entre os setores sociais dive..sos, ',que .objetivam o prcvalccimento
Pietro Barcelona, examinando sob esta tica as diferenas subslan-
de seus 'interesses prprios nos rgos e polfticas a que est afetos.
ciais entre o moderno aparelho burocrtico eslatal e o tradicional
J se chamou a. ateno sobre as tendnCias corporativizao que
aparato poltico-administrativo do Estado de tipo Jibei-al, sintetizou
se mamfestam Juntamente com a estruturao dos aparelhos buro'
a questo indicando a transformao do "Estado do capital" em
crticosdc interveno econmica, As formas de concentrao da,
"Estado capitalista". yalc"ti'~I.};J!J!mu a~aten,o para 'a natu"eza
economia e da interveno do Estado associam-se a modos 'ca!-teli-' ,
de classe que se inscreve n prprio organismo burcrtico-a.aroi-
iadqs de 'articulao dosinteresse~ Junto 's estruturas decisrias do'
tiistrativ que, nossc sentido; 10rige est de ser um netfo'.etlex.ter-
Estado.'"'
no" aparelho de "regulao" .e intermediao de 'interes~e~~H
Alm das formas particulares de corporativismo e d'e suas
At agora no nos referimos nem s formas corporativistas de '.diferenas especficas segundo se trate de processos de'consiitui~'
organizao e expresso dos' interesses, nem atuao de grupos do capitalismo ou de sociedades 'c pita listas avanadas e mesmo
de presso de qualquer natureza; tampouco estamos, j, no plano 's,egundodistintos regimespollticos;" vide assinalar as ou;ras formas
. .". . .
da "mcdiao" dos conflitos atravs da ao das burocracias; final-

I!
,
I
mente, ,ainda no' estamos levando em considerao o sentido e o
contedo social das polticas que foram gestadas nos rgos do
aparelho de interveno econmica. As observaes que estamos
3~. 'S~onfic~L1.chama a ?ten~ para cert?~ ~8U'S de coIporativism~ ~ or~a~
~tZll~O pohtlca das SOCIedades,.capitalistas' avanadas e nas prticas de plane.
JameJito. Intercssantes so as considcraes de Schimitter sobre as forauis' de:' '
; fazendo sobre a natureza do organismo estalai ainda' so prvias
. "~i'porntivismo societnl" e' de J?s~ado.~ o~ mpacto de sua incidnCia simtll~
I considerao do confronto das diferentes foras sociais, de suas tne~ "..nas sociedade em desenvolvimcnt.o; ..Cf. Andrew SboDfield, ,Mdcrn
I
! formas de articulao e expresso na, estruturas do Estado, ou da CQ~fl~/lsm".!-,>.ndrcs,Oxford Univrsit('rr~ss. 1965; ver" tamb~mi Phllip'pc
I ao "arbitral" da burocracia. Schm:utter, Stdl the centuf)' Qf corp,ratismT'. /11 The Rcview 01 Polilics
(36,1);1974, pp. 85-131.' '" "'.,, ':
Ao nvel estrutural C,!TI que ainda 'esto sendo fcitas estas' .36:'~~i~her~o ,?'Donnell distingue clara~e~te formas de corpo~ativi5~,'"
i observaes - o modo atravs dos quais os interesses e relaes assl~ c~J?oseu .Impacto e funcionamento. d\tersos em fases particulares do .
j. econmicas passam a estar objetivamente presentes nos rgos d~senvolvimento econmico e tipos e~clficos de Estado. PenetrRQJe .'sun'
i an.lis~ .de.' carter bifronte do 'corpo.r:ativismo: o avano do. ~stado'"sobre"
1. organizaes da sociedade ,civil o .a .privalizao das estruturas d-a 'Esla<r& .'
CL .Guilhermo O'Donnell, Acerca del-'CnrPMalivismo y la Question ',dei
34. Pietro :Barce1ona. Stnto ~ MerCQI(). Bri, De Donato. 1976. Caps. 1 e 11.
Estado. Buens Aires, 'Documentos CEDES/GE,CLACSO. 197'.. '
pa,ssim. ~'.
i
I
.; .
i -
 que-recobrem tambm a luta econmica junto definio das poH-
!icas esta tais: li ';'rii&biiiZl\;;(J~,
;u-epr~~el!i!i;~9.
-!p~r'!\91~'l\'tf, os
grupOs"d~'pre~s~;:j{li;!!j?P.:o.i~~;:;a,'j)lobilizao
da opinio 'pblica e
at.,mesrop; ocempepil.o",de"pe]s9palidades indiyiduais, que :,ocupam
posies, eitr81s"riS:11reas'go~ernamenta\s, . instncia de manifestao, a do conjunto de interesses inscritos no
.. Por outro lado - e esse um fato que talvez no tenha 'mere-
cido. a, devida ateno -.:.;., as polticas gestadas pelos rgos' do
aparelho econmico trazem em si, j, formas determinadas de solu-
... es:'dos conflitos. Voltem()s ao que fOI afirmado antes, Os moder-
nos .rgos de regulao e interveno econmica. expressam obje-
tivamente certas relaes entre setores sociais diversos. O contedo
'. social. das' diferentes poUticas econmicas definiqo nos:. :vrios
nfveis' da lula econmica c 'poltica, sem dvida, e no est nem
prvia' nem estruturalmente determinado. O que sim est. determi-
ildo que, constitudos na. rea econmica do Estado o rgo e a
instituio com competncia especializada para a elaborao dc
uma"dada poltica, esta cOnstar dcsde ento da agenda do Estado
. c poder, no limite, constituir-se um objeto de no-dcciso, expres-
... so tambm dos conflitos de interesse e da forma de "resolv-los",
. Desse modo, a outra face da estatizao da luta econinica de
classes a sua politizao. Reiomemos seus tcrmos, j. nas 'condi-
.. eS da industrializao, Os conflitos econmic()s entre 'as' classes e
fraes dc classe no sc resolvem plenament~ no mbito em quc
nascem, mas tambm no Estado .e atravs de polfticas especificas.
As lutas entre o capital e () trabalho no se dirimem simplesmente
i1o.i.nterior da empresa'e na esfera.do mereado,..mas passam::obrig-
.toriainelte"pel-.Estdo. Na etapa da industrializao brasileira
.. esias lutas se imbricaram em' diversos nveis, desde a fixao' do
.. salrio mnimo atuao. dos sindicatos atrelados ao Estado,. s
leis de. greve; atuao da Justia do Trab,alho, etc, Por -IJutro
lado,. as relaes entre o capital bancrio, o mercantil-exporta.dor,
o iridustrial e o .agrcola no se estabeleceram simplesmente atravs
da .concorrncia intercapilalista,. mas estiveram tambm condicIo-
o:.
nadas pela fixao das polticas tributria, bancria, de gasto pbli-
~.co,. cambial, tarifria, etc. .. .' .'
. . Mas a politizao da luta econmica de classes foi muito alm.
. Esta. forma particular de regulao estatal dos conlitos. econmicos
jna fase de industrializao acentuou, desde logo, a interdepen-
dncia das polticas geradas nos vrios ramos do aparelho 'econ-
. mico. '(;omo grande parte das relaes econmicas era 'regulada,
qualquer medida numa rea ..(de salrios, cmbio, etc..) .refletia
'..
imediatamente sobre as outras. Ora, isto significava um confronto
"indireto" .permanente de cada interesse com os demais, que ia
alm da luta em cada aparelho em torno de "sua" polftica espec-
fica. Este processo generaliza os conflitos, pois os remete a outra
corpo econmico do Estado. Logo, os vrios conflitos que atraves-
sam os diversos aparelhos econmicos somente podem ser resol-
vidos na medida em .que se estabelea uma unidade na poltica
econmica e sodal. Com isto estamos querendo dizer que indis-
pensvel que .Q~interesses e"conflitos particulares sejam filtrados a
partir dos "iiiliresses do Estado", Os in/eresses. econfimicos do
Estado, bem entendido, so constitudos pelo conjunto dos conflitos
particulares transformados politicamcnte, isto , sujeitos a .uma
hierarquizao imprimida pela direo poltica do. Estado.
Esse , exatamente, o espao do exerclcio da autonomia do
Estado e uma das expresses do seu papel dirigente. Isto , a defi-
nio de um projeto econmico c social para a sociedade e, portan-
to, a conformao da ullidade. da' poltica econmica e social.
Obviamente,. a unidade da poltica econmica e social - a
natureza do projeto que se propugnar para a sociedade - no se
confunde com a questo da centralizao das decises, isto , com
coordenao no sentido buroertico-administrativo da palavra. Os
vrios rgos do aparelho econmico distinguem-se pelo seu grau
de especializao, mbito de atuao e competncia. E mais, pela
natureza dos instrumentos de poltica econmica e social que mane-
jam, tm maior ou menor poder de gerar decises mais ou menos
cruciais, Naturalmente, a interpenetrao profunda das vrias .pol-
tieas introduz uma tendncia permanente ao reforo da centraliza-
o do comando. Vem da tambm a necessidade recorrente de
elaborar plaos, que sintetizem a viso de conjunto que se quer
imprimir. No entanto, a simples coordenao administrativa .no
pode suprimir "burocraticamente" os conflitos dentro de cada
rgo, muito menos os que freqentemente opem um rgo a
outro, pois cada um deles'iraz em si interesses distintos, de fora
relativa diferenciada. No;plano administrativo, portanto; o .apare1ho
econmico dO"Estal5'St'lolIge ili!''Sr"'i1fillltf6f'e'lXJgo:87;,
\
37. Observaes tcricas sobre a natureza fragmentada da ao da buro-
cracia podem ser encontradllll no trabalho j. citado de Poulantz8s. No caso
brasileiro, para o perodo 30.60, ver Eli Diniz, Emprario, Estado e -Capi-
lalismo no Brasil. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1978; B. Diniz, "O Estado
/. - ..
 Com isso estamos querendo afirmar ajnl:;ajl"~1'dlie'dil'fCd\'-
cos e burocratas para cstabelecer, a partir de si e no mbito do
aparelho econmico, a unidade da poldca econmica e social e,
portanto, de exercer um papel dirigente, de verdadeiros promotores
do desenvolvimento econmico, nesta etapa da industrializao.
r; inegvel que nesta fase os setores tecnoburocrticos da ~ea
econmica estatal ocuparam uma posio estratgica na formulao
de polticas e nos processos decisrios. Vejamos, em primeiro lugar,
as razes mais profundas desta questo.""
Durante a fase de constituio das bases do capitalismo, a re-
gulao estatal tende a se reproduzir e' mesmo acentuar, uma vez
que a simples ao dos mecanismos econmicos incap"" de fixar,
no movimento de acumulao do capital social, quer a taxa de sal-
rios, quer as quotas de apropriao do 'lucro global entre os vrios
capitais particulares. Esta ausncia de auto-regulao da economia
expressa, em ltima anlise, a incapacidade de autodeterminao
do capital industrial, de um lado, e a impossibilidade do' capital
exportador de recompor todos os fundamentos da acumulao
sobre os quais construra seu predomnio. ~"pOls. sobre' uma base
c\e intersses econmicos fragmentada, sem .hierarquizao; istb ,
sem prelll\nt -obJetivamen", estabelecido (neste' sentido: l;rog.'
nea,. 'Ciltal:terstica'.daindustrializao. iar~a},'que .s~.:xerce a esta-
tizao e a p'oJliiiii-'ils~i'crtS''ebirffiica:s''''cf(;'*1rtte:c .
. A'regulao'estatal, com esses conte~s'i1e e~1tlzll~o e poli-
tizao, colocam a burocracia no centro dos .conflitos q~ atraves-
sam os rgos estatais de deciso econmica - o que, sem dvida,
Novo". Rio de Janeiro, IUPERJ. s/d. l'Q-imeo. Srgio Abranches apreende
com muita felicidade a ilatureza das divises c segmentos mais recentes dos
mltiplos ncleos burocrticos e tcnicos do Estado 'brasileiro. Jnspiro.me
tambm no ttulo de sua tese para a denominao das partes deste trabalho.
Cf. Srgio Abranchcs, '7he .divided Leviathan (Stotc and economic policy
formation in autboritaTian BrnZi!), tese de doutorado, Comell Unversity,
1978, mimeo.
38. O papel dos tcnicos como promotores do deSenvolvimento ufirmado
por L. Martins, op. clt. Para Nathaniel Leff, cumprem .tambm um papel
fundamenta) e sua fonte ae poder enraza-se em elementos da cuUura pol-
tica brasileira, tais como o umito das solu6es tcnicas"~ o status que lhes
conferido pelo grau de educuao, na reputao de objetividade e honestidade,
c tambm no monoplio do conhecimento tcnico exigido pelas complcxiis
questes econmicas. Cf. Natbaniel Lef!, Pulltica Econmica e Desenvolvi-
mento Ira Brasil: 1947.1964. So Paulo, Perspectiva, 1975, pp. 132 e se8~.
,,~udi2;i .i! dimenSo poltica das resolues' "'tcnicasi".Arb1tf.iri<fb
A,.' ':l)_~gi;l.\li~~S!1
';,.~gl~J:e$s.e~-!'~,
J:,oitfrollJos;~oc~li~ados"':QS;itP..l!ic.\,s
atlJ~~;;P~ht.\c~rnenle. 'como 1?j .en tre: as, disti nlas ,fora. ,.qu,,":bl1s-
cam aqul.c ali fazer' viller seus pontos. de vista. .. ",.' ..
''I .' : A .fora ,do .t~anico .advm,:..de :UID' -lado, .da....inea1>'aoi'dde.4~is
.rnteresseseCOllmlcos se Imporem antes e prcviamente ao nvel. das
(oras reguladoras de mercado ...Trazidos par~ dentrodd. EStado
csia incapacidade se .renova; 'os distintos interesses se defrontam 'e~
.. cada uma das arenas . e as alianas que se estabelecem em cada
'. rgo so efmeras pois const.rudas em torno de projet050u' me:
did~~ isoladas:ste o espao da atuao mais "inciep~ndent'e
.poht.zada da burocraclll. Dada: li interpenetrao das polticas e seu
i grau' de complexidade, o conheciniento especializado' e, 'principal"'
t
; mente, o domnio pelo, tcnico sobre o contedo das decises e de
I ' ..:suas repercusscs'; eapacit.am-l1o a :opcrar como piv nos' siste~ls'
, 1
de foras e nas alianas entre. grupos dc int.eresses e nas artii:ul~:
! es interburoerticas em torno 'de alvos comuns.. '.' ....
No se trata, pois; de cornp'r'eendr a ao da burocracihcomo
. uma especie de intermediao' neutra dc interesses; que negociari~m'
'. e.n~re si seus conflitos por m~i9':de .um.setor tecnicmente'{:8pacita~~.
do. Est~ ~iso instro.m.entalis.ta.'obscurece o (ato ..de que, dadas as
caractenstlcas da etapa que estamos considerando, a .existncia.dos
v'rios rgos econmicos e a ao. da burocracia eram indispens- .
veispara a plena constituio dos interesses ecnnmi~0-co(por8ti~'
vos, isto ,. para a superao tanto da heterogeneidade e fragmen-
tao objetIva que os caracterizavam, quanto da forma localizada
c p~rticularizada atravs da quai. se inseriam no aparelho;reimj:
du~mdo-se a fragmentao. . ":; .
. ,'. .Sem dvida., estas erarn a~ bases de poder c autonomia" espe-.'
clflcas. de que. dISpunha o pessQal. tcnico do Estado. No, entre," :
tanto, para a conformao da unidade da poltica econinica e do .'
projeto de avan~o do capitalismo industrial. Esta unidade; que
expressana o carater de d1r~o 'econmica do Estado, era poliiica:
mente determinada pelo campo das foras polticas que sustenta"'.:
vam a Presidncia - o vrtice"do Executivo. . .... "....
.' A. Presidncia, cuja ao ."autnoma" e dirigente', se .funda' .
~~m equilfbrio poltico instvel, que:est~belece a unidade da' poli:
. tlca economlca - o plano 'de desenvolvimento, lU,' em. outros"
lermos, uma dada articulao de .interesses objetivos em .torno das: ..,.,'.
questes colocadas pela industrializao. ]; certo que eSSa atuao"
unificadora c dirigente. passa pe.la ao das burocracias,divididas
. 53".
:~ ..
'

Com, isso estamos querendo afirmar' a, ,iillapa8illle~il!.{C'itf-
cos e burocratas para estabelecer, a partir de si e no mbit. d'
aparelho' econmico, a unidade da polftica, econmica e soCial' 'e,
'portanto, de exercer um papel' dirigente, de verdadeiros promotores
do desenvolvimento econmico, nesta etapa da industrializao.
, B, inegvel que nesta fase os 'setorestecnoburoerticos da ;ea
'~conmica estatal ocuparam uina posio .estratgica na formulao
'de polfticas e nos processos decisrios. Vejamos, em primeiro lugar,
'as, rilzes mais profundas desta questo.'. '
, 'D,urante a fase de constitui das bases do capitalismo, are"
:'gulao ,estatal tende a se' reproduzir e mesmo acentuar, umavez'
que fi simples ao dos mecanisn,,)s econmicos incapllZ de,fixar;
no movimento de acumulao do 'apital social, quer a taxa de sal-
" rios, quer as quotas de aprciprio do lucro global entre os vrios
, ,capitais particulares. Esta ausnCia' de auto-regulao da economia
expressa, ,em ltima anlise, .a incapacida'de de autodeterminao
do capit.1 industrial, de' umlalb;e a impossibilidade do capital
'exportador de recompor ,todos :os fundamentos da acumulao
sobre os quais construra seu predomnio. "pois' sobre' uma ,base
'de inter~sses"econmicos '.fragmentada, sem hierarquizao'; 'isto ,
sem pr~doitit\jo' objetiv8Jl)enfe estabelecido (nestesentido'heterog-'
i1 "- -.
nea, cat'Ct'dStica'da .industrializao 'tardia), que ,se exerce, a esta-
tizao ,e a politii' dils re)'ies'l'.tl'irlMii"(\:et"dSg: '
A'regulao estatal, com ess'es contedos de' eStatizo e poli-
tizao; colocam a burocracia no centro' d'os' ,coilflitos q'e atraves-
sam os rgos estatais de deciso econmica - o quc, sem dvida,
'". Novo": Rio de, Juneiro, IUPERJ; :sld, mimeo. Srgio Abraoches apreende
com -muita felicidade a .naturu.a das dIvises c segmentos mais recentes dos
mltiplos ncleos burocrticos e tcnicos do Estado brasileiro. Inspiro~me
tombm n~ ttulo de sua tese para. a denominao das partes deste trabaltio.
Cf. ~rc'io. Abranche.~, "The divided Le\,jathan (5tote and econornic policy
foem.atian in authoritarian BrazilL. "tese de. do.ulorado, CorneIl University,
ns, mimeo. . vam a Presidncia - o vrtice do Executivo.
",. 38: O (Jspel dos tcnicos como- promotores do desenvolvimento ufirmado
.pr...L .Martins. op. clt. Para Nathniel Leff. cumprem .tambm um p.npel
fundamental e sua fonte (te ,Poder enrafza-se em elementos da cultura poli-
lica 'brasileira, tais como o limito das solues tcnicas", o status que lhes
cnfcrido pelQ grau de educniio, na reputao de objelh'idade e honestidade,
c' tambm ,no monoplio do conhecimento tc.nico exigido pelas complexas
questes econmicas. Cf. Natbaniel I.eff, PolEJicu- Econ6mica t Dc.,rrnvdlvi-
menta 110 Brasil: 1947;1964. So Paulo, Perspectiva, 1975, pp. 132 e seB~.
5Q.
ngudiza a dinienso poltica 1s reSolues'."tCnicas'\, Arbittailtffi
..e~ ... 9.~~"dVte.(es~es,jlm:,Q!l.frO!l tos,j ocl jzada5f,<QSiljt~.11
~ ~gPQ!i!
n iaps
atu ~;:pgliticanien!e~ :C0n,!0: ~9.~~;entrejas ,distintaS' {oras' q uo-Ms-
cam..aqui ,e ali fazer' vler seus "pon'tos de vista. .'
.A, fora. do,..tcoicoadvin, de um. 'Ia.da,. da incapacidade dos
interesses econmicos se imporem a'ntes e previamente .ao.'nvel das
I
j
foras reguladoras de mercado. Trazidos para dentro do Estado,
esla incapacidade Se renova; os distintos interesses se defrontam em
.1 cada uma' das arenas, c as alianas que se estabelecem em cada
rgo so efJTl~ras pois construdas em torno de projetos ou me-
didas isoladas:'Esle o espao da atuao mais "indepcndente" e
politizada da burocracia. Dada a interpenetrao das polticas e seu
grau de complexidade, o conhecimento especializado.c, principal-
mente, o domnio pelo l.cnico sobre o contedo das decises c de
suas repercusses; capacitam-no a operar corno piv nos sistemas
dc foras c nas alianas 'entre grupos de interesses C nas articula-
es inlerburocrticas em torno de alvos comuns.
No sc trata, pois, dc compreender a ao da burocracia como
uma espcic dc intermcdiao neutra de ,interesses, que negociariam
enlre si scus conflitos por m~io de um setor tecnicamente capacita-
.
do. Esta viso instrumcntalista obscurece fato de que, dadas as
cnracteristicas da etapa que estamos considerando, a existncia dos
vrios rgos econmicos e a ao da burocracia eram indispens-
veis para a plena constituio dos interesses econmico-corpornti-
vos, isto . para a superao tanlo 'da heterogeneidade c fragmen-
tao objetiva que os caracterizavam, quanto da forma localizada
e p~rticularizada atravs da qual se inseriam no aparelho, rcpro-
duzlOdo-se a fragmentao.
',. Sem dvida, estas eram as bases de poder e autonomia espe-
clf,eas de que dIspunha o pessoal tcnico do Estado. No, cntre-
tant~, para a conformao da undade d. poltica econmica e do
projeto de avano do capitalismo industrial. Esta unidade, que
expressaria o carter de direo ,econmica do Estado, era politica-
mente determilloda pelo campo das foras polticas que .sustenla-
A Presidncia, cuja ao "autnoma" e dirigente se .funda
num equilbrio poltico instvel, que esl\lbelece a unidade dajJll-
tica econmica - o plano, de desenvolvimento, ou, em puos
termos, urna dada articulao de interesses ,objetivos em tornQ;~~s
questes colocadas pela industrializao. E certo que essa ali..~o
unificadora e dirigente passa pela ao das burocracias, div!.di~as
i;;;;.;"~3
.:;': '.:;' .
" ..:.:.=..--.-:.-:.

elas prprias em relao s alternativas possveis para o avano
do capitalismo industrial. A "unificao" da prpria burocracia -
a superao mnima de sua fragmentao poltica e seu alinhamen-
to em torno das diretrizes do plano - tambm um aspecto
da ao unificadora da Presidncia. Como tambm o a prpria
"mobilizao" da capacidade de iniciativa c eficincia dos setores
tcnicos do Estado. EStes aspectos admitiam formas e graus varia-
dos e, se estavam obviamente relacionados com aspectos conjun-
turais ou at mesmo caractersticas dc pcrsonalidade (do presiden-
te), estavam tambm, a um nvel mais profundo, associados
natureza do projeto econmico e aos desafios postos ao dos
tcnicos e burocratas.
e nessa perspectiva que entendemos a construo das estrutu-
ras centralizadas do Estado, o seu movimento mais ou menos rpi-
do e suas caractersticas mais ou menos umodernas". O ritmo, o
scntido e o formato do ,aparelho estatal centralizado foram defini-
dos na luta poltica e expreSsaram distintas correlaes de poder
entre foras sociais conflitantes. Ou seja, necessrio, desd.e logo,
afastar a concepo de um processo de centralizao e unificao
que, uma vez desencadeado, teria se desdobrado a partir de impul-
sos automticos decorrentes de "requerimento" da acumulao capi-
talista, ou com mera expresso de interesses de segmentos da buro-
cracia, identificada com o pr6prio. movimento de "construo" do
Estado nacion'al, ou simplesmente interessada na manuteno e
expanso dos seus interesses e privilgios.
O aparelho estatal constituiu uma forma de estruturao orga-
nizacional dos interesses sociais e o seu processo de edificao
tambm se definiu como um campo particular de luta, no qual as
foras sociais fundamentais trataram de impor, a seu modo, saiu"
es "questo institucional", uma vez que esta era, tambm, parte
constitutiva dos seus interesses estratgicos, Por isso mesmo, se a
forma e rilmo da construo da ossatura estatal expressaram, a
cada momento, uma dada correlao de foras, ao mesmo tempo
evoluram e tomaram corpo dentro de limites impostos pelo campo
das foras polticas.
A estrutorao do Estado, entre 1930 e 1960, no pode ser
entendida como 'um processo linear e contnuo de expanso e cen-
traliza~o. Constituiu antes um movimento desigual, descontnuo,
e se fez sob uma forma particular, exprimindo a ao hist6rica
concreta dos setores sociais em conflito, nos distintos e sucessivos
"equilbrios de poder" entre foras polticas heterogneas. Os Iimi.
54
.,~ .
tes deste processo s~ '.nt~Zame. se mo~em em quadros snci~~ e '
, 'pblticos precisos. Vistos seja pei'lad' dos conflitos intrabilfoer- ' , ,
ticos;, seja pelas formas, prevalecentes de controle social ,sobre': ,'..
EStado - os distintos' tipos de 'corporaiivizao de interesses, ,os:
\(tios, mecanismos de privatizaijo:e feudalizao do Estado -'-,,' '
esses limites expressavam;: em ltima instncia, a natu~eza e.a "dis-
,':posio" das foras sociais em pugna.,e sua transformao':nas dis-'
,tintas, configuraes que ,estabeleceram ao longo das dcadas <de
30,a60. ,,',
'As observaes tericas que 'fizemos constituem direttizesqu;"
,ob'servaremos neste' trabalho. NaJas;, final de constituio do capi- ,
talismo no Brasil e frente natureza das foras polticas presentes'
e atuantes face aos rumos da .industrializao, buscaremos rastrear, , '
as ';""tamorfoses do Estado, quando avana em direo' a 'perfis" '
'mais 'completos de Estado capitalista. " .:
, Na Primeira Parte reconstitumos a estruturao do aparelho"
econmico estatal centralizado e o's planos a'!ernativos'concebidos
'para: o avano da industrializaO; isto ', os difcrentes rumos que
, se pretendeu imprimir 'na ltima fase do processo de constituio do
capitalismo no Brasil. Tratamos 'ii de apreender, sob a tica da
relao entre o Estado c a economia, aJorma particular que assli:
'miu o Estado entre, a crise de 1929-1930 e a outra, quc, se pre. ,
nuncia com as rupturas implcitas no movimento em direo' '
industrializao pesada. '
1'Ia Segunda Parte estodamos os problemas de controle social,
e poltico suscitado por aquela forma do Estado, tanto os t'elacio-
nados com a iostitucionalizao do planejamento econmic 'quantd '
os que emergiam no mbito das relaes entre o Legislativo e o
Executivo, isto , na esfera do controle pblico sobre a mquina
centralizada burocrtico-administrativa sobre a ao intervencio"
nista, regulat6ria e industrializanl. do Estado. Para analisar estas
questes, elegemos uma conjuntura particular, aquela da Consti-
tuinte de 1946, momento privilegiado pela nitidez com que, se reve'
laio os -interesses sociais na determinao da forma do Estdo e
dos rumos da industrializao.
55
 ~~ . ,.

".

; .
:,'

;.'