Debido proceso inspecciones laborales

Jorge Toyama Miyagusuku(*) y Carole Neyra Salazar(**)
Debido proceso, nulidad e

inspecciones laborales: Qu criterios
estn aplicando el Ministerio de Trabajo y el Poder Judicial?
LA FUNCIN QUE TIENE EL MINISTERIO DE TRABAJO ES HARTO RELEVANTE EN UN PAS DONDE LA

INFORMALIDAD ES LA REGLA Y LAMENTABLEMENTE EL INCUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS SUELE SER
COMN. EN ESTE CONTEXTO, EL DEBIDO PROCESO BRINDA UNA GARANTA PARA EL DESARROLLO
DE LA ACTIVIDAD INSPECTIVA TANTO PARA GARANTIZAR LA ACTUACIN IMPARCIAL DEL ESTADO
COMO PARA RESPETAR LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DEL SUJETO INSPECCIONADO.
1. Introduccin
Desde hace varios aos la inspeccin laboral ha alcanzado tal relevancia
que actualmente es el mecanismo ms utilizado por las organizaciones
sindicales y los trabajadores para exigir el cumplimiento de sus derechos
laborales. El nuevo marco normativo, el incremento de los inspectores,
el mayor presupuesto para la scalizacin laboral, la inuencia del
Tratado de Libre Comercio con EE.UU que motiv una fuerte presin
para realizar ms inspecciones, la concesin de ms facultades a los
inspectores as como el rol del Ministerio de Trabajo y Promocin del
Empleo (en adelante, MTPE) -respaldado por el gobierno de turno-, han
generado procesos inspectivos y sancionatorios mucho mayores que
los habituales.
De acuerdo con la informacin del MTPE a nivel nacional, la actuacin

inspectiva supera al 50% del total de empresas que se encuentran
registradas en el sistema de planillas electrnicas. La labor del MTPE
es importante y el crecimiento que ha tenido en los ltimos aos la
scalizacin laboral as como los esfuerzos de funcionarios e inspectores
debe reconocerse: estamos ante el principal mecanismo de control de
cumplimiento de lo laboral.
(*) Abogado por la Ponticia Universidad Catlica del Per. Profesor Principal de la Ponticia Universidad Catlica del Per.
Profesor en Escuela de Administracin de Negocios para Graduados (Esan), Universidad de Pacco y Universidad Peruana
de Ciencias Aplicadas. Magster en Derecho Constitucional por la Ponticia Universidad Catlica del Per. Vocal del Tribunal
de Servicio Civil y Co Director de la Revista Soluciones Laborales. Miembro de la Asociacin Civil IUS ET VERITAS.
(**) Abogada. Asistente del curso de Legislacin Laboral de la Maestra en Organizacin y Direccin de Personas de ESAN.
190 IUS ET VERITAS 42

Debido proceso, nulidad e inspecciones laborales: Qu criterios estn aplicando el
Ministerio de Trabajo y el Poder Judicial?
La adopcin del modelo latino en las scalizaciones laborales contribuir a difundir los actuales criterios
importa el uso discrecional de las facultades otorgadas a del MTPE y del Poder Judicial sobre debido
los inspectores de trabajo. Lo expuesto genera, de un lado, proceso as como la valoracin de la nulidad
exibilidad para el manejo de las facultades y las sanciones de los procedimientos inspectivos que
aplicables pero, por otro lado, puede dar lugar a actos o incluyen las resoluciones emanadas dentro
hechos que afecten el debido proceso de los administrados. del propio proceso-.
En ese sentido, a travs de este artculo, intentaremos conocer 2. Debido Proceso

cules son los criterios ms frecuentes que viene utilizando
tanto el MTPE como el Poder Judicial al momento de valorar 2.1. Concepto y marco normativo
el principio del debido proceso en un proceso inspectivo En el Per anteriormente se tena una idea
laboral, y con la difusin de estos criterios, buscamos evitar limitada con respecto al debido proceso, toda
que se repitan actuaciones lesivas al debido proceso y la vez que hasta mediados del siglo pasado se
presuncin de inocencia del empleador sobre la base de una pensaba que dicho principio slo corresponda
supuesta presuncin de certeza de los actos administrativos. a los procesos jurisdiccionales, no obstante
Cabe resaltar que el presente artculo se basa especialmente esa percepcin ha sido superada, en tanto
en aquellas actas de infraccin que han sido declaradas nulas que la observancia del debido proceso no
por resoluciones del MTPE al apreciarse infracciones dentro es exclusiva del mbito jurisdiccional sino
del proceso inspectivo, sin perjuicio que tambin revisaremos tambin se aplica al rea administrativa.
algunas resoluciones emitidas por el MTPE que incurren en
dichas causales. Dicha concepcin fue cambiando y en 1996
el Tribunal Constitucional, con fecha 12
Antes de analizar los criterios, es importante sealar que de diciembre de 1996, refera que () el
este artculo se ha apoyado en resoluciones emitidas por respeto de las garantas del debido proceso
el MTPE y el Poder Judicial a la que hemos tenido acceso tambin son de aplicacin en cualquier clase
de forma completa as como otras resoluciones que se de proceso o procedimiento disciplinario
encuentran resumidas en el libro Jurisprudencia sobre privado ()(3). A ello se suma el desarrollo
Inspecciones Laborales(1), referidas a resoluciones de alcanzado en el derecho comparado lo cual
segunda instancia de la Direccin de Inspeccin de Lima pone de maniesto que resulta aplicable tanto
as como algunas expedidas por Direcciones Regionales de en el marco de un proceso judicial (nacional
Trabajo del pas(2). Somos conscientes de las limitaciones o internacional) como de un procedimiento
del artculo pues en algunos casos no hemos tenido acceso (administrativo, arbitral o militar)(4) e,
a los expedientes inspectivos completos de los cuales se inclusive, se traslada a las relaciones entre
han derivados las resoluciones del MTPE. A pesar de estas particulares cuando existe un procedimiento
limitaciones, consideramos que el presente artculo puede que observarse.
(1) TOYAMA MIYAGUSUKU, Jorge y EGUIGUREN PRAELI, Augusto. Jurisprudencia sobre Inspecciones Laborales. Lima:
Gaceta Jurdica, diciembre 2009. La mayor parte de las resoluciones citadas en este artculo han sido extradas de este
texto.
(2) En este artculo tambin nos referimos a las funciones inspectivas laborales que son desarrolladas por los Gobiernos
Regionales; solo para efectos de simplicidad aludiremos en general al Ministerio de Trabajo. El Ministerio de Trabajo
tiene competencia sobre Lima pero en las regiones cada Gobierno Regional tiene competencia inspectiva aun cuando el
ministerio es el ente normativo y regulador.
(3) Expediente 067-93 AA/TC-Lima.
(4) BUSTAMANTE ALARCN, Reynaldo. Una aproximacin a la vigencia del debido proceso en los despidos laborales. A
propsito de una jurisprudencia del Tribunal Constitucional. En: IUS ET VERITAS. n. 21. pp. 301-310.

Jorge Toyama Miyagusuku y Carole Neyra Salazar
En denitiva, si bien es cierto el debido proceso es una garanta un rgano jurisdiccional o administrativo
derivada del mbito jurisdiccional, no necesariamente resulta encargado de resolver un conicto de
ser de aplicacin nica a dicho mbito, debido a que tambin intereses). Si hubiera arbitrariedad, debera
lo encontramos en el derecho administrativo, cuya materia declararse nula aquella decisin injusta que
abarca al proceso inspectivo laboral, tal como lo veremos en afecte al debido proceso, ya sea el derecho
el presente artculo. de defensa, motivacin, legalidad, entre otros
que veremos seguidamente.
2.1.1. Concepto
El debido proceso es denido como aquel derecho que tiene Al respecto, el debido proceso tiene diversas
toda persona de invocar y exigir a un rgano el respeto de un maneras de manifestarse(7), de las cuales las
conjunto de principios procesales, para que una controversia principales expresiones son:
pueda llevarse a cabo en un proceso y resolverse con
autntica justicia. a) Derecho a exponer argumentos: Consiste
en el derecho a exponer las razones para
Desde ese punto de vista, se entiende que el debido proceso las pretensiones y defensa de las partes
-conocido tambin en la doctrina como proceso justo- es una antes de la emisin de los actos que se
garanta constitucional y un principio procesal esencial, donde refieran a sus intereses y derechos, a
todo justiciable tiene derecho a la defensa, con pleno respecto de interponer recursos y reclamaciones y tener
las normas, y comprende a un conjunto de principios relativamente el patrocino de la forma que considere ms
heterogneos, pero absolutamente independientes, que conveniente a sus intereses.
conforman una unidad con relacin al tipo de proceso que exige b) Derecho a ofrecer y producir pruebas:
un Estado de Derecho, principios que adems han de determinar Consiste en el derecho a presentar material
el curso regular de la administracin de justicia por parte de sus probatorio, a exigir que la administracin
operadores y que se instituyen como reglas y formas cuyo n es produzca y acte los ofrecidos por el
la proteccin de los derechos de las personas(5). administrado en tiempo hbil, y a contradecir
aquellos que la administracin considere
El principio del debido proceso contiene innumerables relevante para resolver el asunto.
expresiones y manifestaciones que se deben observar, por c) Derecho a obtener una decisin motivada
lo que para entenderlo ntegramente se hace necesario y fundada en derecho: Consiste en el
revisar el rol que cumple el trmino justicia dentro de este derecho que tienen los administrados
principio. En ese sentido, debemos decir que la conexin para que las decisiones de las autoridades
que debe existir entre el debido proceso y la justicia es respecto a sus intereses y derechos hagan
una concepcin derivada de la doctrina norteamericana(6), expresa consideracin de los principales
mediante la cual se pone de maniesto que el desarrollo del argumentos jurdicos y de hecho, as como
proceso y la decisin emitida deba ser justa y no arbitraria, de las cuestiones propuestas por ellos
es decir dicha manifestacin no podr derivarse de una en tanto hubieren sido pertinentes a la
arbitrariedad por parte del juzgador (entindase emitido por solucin del caso.
(5) Casacin 475-05 Lima, emitida por la La Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de
Justicia de la Repblica de Lima.
(6) Con respecto a la doctrina americana, vase BUSTAMANTE ALARCN, Reynaldo. Op. cit.; pp.301-310; BUSTAMANTE
ALARCN, Reynaldo. El derecho a una decisin justa como elemento esencial de un proceso justo. En: Revista Derecho
& Sociedad, n. 15, pp.38-51 y BUSTAMANTE ALARCN, Reynaldo. El derecho fundamental a probar y su contenido
esencial. En: IUS ET VERITAS, n. 14. pp.171-185.
(7) MORN URBINA, Juan Carlos. Principios del Procedimiento Administrativo. En: Comentarios a la Nueva Ley de
Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurdica, 2008. p.35.

d) En denitiva, el debido proceso es una garanta constitucional () las partes gozan de todos los derechos
que permite brindar un adecuado ejercicio del derecho de y garantas inherentes al procedimiento
defensa de los administrados, una debida motivacin que sancionador, de manera que les permita
contenga la fundamentacin jurdica, y que exprese una exponer sus argumentos de defensa,
suciente justicacin de la decisin adoptada, ya que de lo ofrecer pruebas y obtener una decisin
contrario nos encontraramos ante una resolucin arbitraria por parte de la Autoridad Administrativa de
emitida fuera del ordenamiento legal y que se entendera Trabajo debidamente fundada en hechos
como una contravencin al debido proceso. y derecho.
2.1.2. Marco normativo El contenido de lo que hemos descrito,

El debido proceso se encuentra reconocido por el numeral 3 conjuntamente con otros derechos que se
del artculo 139 de la Constitucin Poltica del Per(8), en tanto encuentran vinculados al debido proceso, se
se indica que una garanta de la administracin de justicia es detalla en elsiguiente cuadro resumen:
la observancia del debido proceso. Cabe indicar que dicho
principio se encuentra desarrollado dentro del procedimiento Materia Normativa
administrativo, en la Ley 27444 -Ley del Procedimiento
Administrativo General, en adelante LPAG-, a travs del Constitucional La observancia del debido
siguiente articulado: proceso: Artculo 139,
numeral 3 de la Constitucin
Artculo IV, 1.2. del Ttulo Preliminar.- Principio del debido 1993Motivacin: Artculo 139,
procedimiento Los administrados gozan de todos los numeral 5 de la Constitucin
derechos y garantas inherentes al debido procedimiento 1993(9)Derecho de defensa:
administrativo, que comprende el derecho a exponer sus Artculo 139, numeral 14 de la
argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una Constitucin 1993(10)
decisin motivada y fundada en derecho ().
Administrativa Principio del Debido
Procedimiento: Artculo IV,
En ese mismo sentido, la Ley 28806, Ley General de 1.2. del Ttulo Preliminar de la
Inspeccin del Trabajo (en adelante, LGIT), tambin lo ha LPAG(11)Motivacin: Artculo 3,
reconocido en su artculo 44 al sealar que:
(8) Constitucin Poltica del Per de 1993:

Artculo 139 numeral 3.- La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional.
Artculo 139 numeral 5.- La motivacin escrita de las resoluciones judiciales en todas las instancias, excepto los decretos
de mero trmite, con mencin expresa de la ley aplicable y de los fundamentos de hecho en que se sustentan.
Artculo 139 numeral 14.- El principio de no ser privado del derecho de defensa en ningn estado del proceso. Toda persona
ser informada inmediatamente y por escrito de la causa o las razones de su detencin. Tiene derecho a comunicarse
personalmente con un defensor de su eleccin y a ser asesorada por ste desde que es citada o detenida por cualquier
autoridad.
(11) Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley 27444:
Artculo IV, 1.2. del Ttulo Preliminar.- Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos los derechos
y garantas inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a
ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisin motivada y fundada en derecho. La institucin del debido procedimiento
administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulacin propia del Derecho Procesal Civil es
aplicable slo en cuanto sea compatible con el rgimen administrativo.

numeral 3.4 de la LPAG(12).Motivacin del acto As las cosas, todo mbito

administrativo: Artculo 6 de la LPAG(13). constitucionalmente protegido de un
derecho fundamental se reconduce en
Laboral Principios generales del procedimiento: Artculo
mayor o menor grado a su contenido
44 de la LGIT(14).
esencial, pues todo lmite al derecho
fundamental slo resulta vlido en la
medida que el contenido esencial se
2.2. Contenido constitucionalmente protegido: derecho
mantenga inclume. Este Tribunal
al debido proceso
Constitucional considera que la
El contenido constitucionalmente protegido(15) de un derecho
determinacin del contenido esencial
se encuentra determinado por aquellos parmetros que
de los derechos fundamentales no
delimitan el alcance de los derechos fundamentales, teniendo
puede efectuarse a priori, es decir, al
en consideracin que no son absolutos y cuyos lmites
margen de los principios, los valores
deberan ser adecuados, necesarios y proporcionados.
y los dems derechos fundamentales
Para determinar el contenido de un derecho fundamental,
que la Constitucin reconoce. Si bien es
como dice Indacochea(16), este contenido no puede ser
cierto que la exactitud de aquello que
establecido a priori, sino solo luego de efectuar un ejercicio
constituye o no el contenido protegido
de interpretacin que considere -entre otras cosas- todos los
por parte de un derecho fundamental,
dems principios jurdicos involucrados, las circunstancias
y, ms especcamente, el contenido
fcticas de cada casa en concreto, y tambin las reglas de
esencial de dicho derecho, slo puede
precedencia ().
ser determinado a la luz de cada caso
concreto, no menos cierto es que existen
Al respecto, el Tribunal Constitucional, en el Expediente 00728-
determinadas premisas generales que
2008-PHC/TC, ha denido el contenido constitucionalmente
pueden coadyuvar en su ubicacin. Para
protegido en estos trminos:

Artculo 3.4.- Motivacin.- El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporcin al contenido y conforme
al ordenamiento jurdico.
Artculo 6.- Motivacin del acto administrativo.- 6.1. La motivacin deber ser expresa, mediante una relacin concreta y
directa de los hechos probados relevantes del caso especco, y la exposicin de las razones jurdicas y normativas que con
referencia directa a los anteriores justican el acto adoptado. 6.2. Puede motivarse mediante la declaracin de conformidad
con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictmenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condicin
de que se les identique de modo certero, y que por esta situacin constituyan parte integrante del respectivo acto. 6.3. No
son admisibles como motivacin, la exposicin de frmulas generales o vacas de fundamentacin para el caso concreto o
aquellas frmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradiccin o insuciencia no resulten especcamente esclarecedoras
para la motivacin del acto.
(14) Ley 28806:
Artculo 44, literal a).- Principios general del procedimiento.- El principio sancionador se basa en los siguientes principios:
Observacin del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantas inherentes al procedimiento
sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisin por
parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho.
(15) Preferimos referirnos al contenido constitucionalmente protegido antes que contenido esencial de un derecho pues la
expresin contenido esencial pareciera diferenciar un contenido esencial de otro no esencial de un derecho constitucional,
como si se generase una diferenciacin de expresiones de un derecho constitucional.
(16) INDACOCHEA PREVOST, rsula. El Principio de proporcionalidad como criterio metodolgico para evaluar las limitaciones
al contenido de los derechos fundamentales. En: Gaceta Constitucional. Nmero 2. Lima. 2008. pp. 27-38.

ello, es preciso tener presente la estructura de todo como principal nalidad asegurar los
derecho fundamental. derechos fundamentales consagrados en la
Constitucin Poltica del Estado, y garantizar
El contenido del debido proceso no es unnime en la a los administrados una solucin acorde a la
doctrina, as como tampoco es un derecho limitativo sino por Constitucin.
el contrario se encuentra muy enlazado con otros derechos
fundamentales. Consideramos que el debido proceso tiene 2.3.1. Manifestaciones del principio del
como contenido constitucional el derecho de defensa, el debido proceso
derecho a que las resoluciones se encuentren debidamente Las manifestaciones del debido proceso
motivadas y fundada en derecho, el derecho a ser informado son aquellas expresiones jurdicas que
sin demora, el derecho a probar, el derecho a que las lo conforman, las mismas que han sido
decisiones emitidas sean justas y no arbitrarias (objetivas), plasmadas en distintas resoluciones del TC y
entre otras; en suma, todo aquello que se relaciona con del propio MTPE en varias resoluciones. En
brindar un procedimiento justo y objetivo a las partes, est ese sentido, a continuacin comentaremos los
contenido o vinculado al debido proceso. principales derechos que lo conforman y que
han sido consignados en algunas resoluciones
2.3. Debido proceso: pronunciamientos del Tribunal emitidas por dichas instituciones.
Constitucional
Como hemos visto, la observancia de este derecho no slo 2.3.1.1 Debida motivacin
es aplicable al proceso judicial sino tambin al procedimiento La debida motivacin se encuentra referida
administrativo, como lo ha sealado el Tribunal Constitucional a que todas las resoluciones emitidas por
(en adelante, TC) en reiteradas oportunidades al indicar que cualquier autoridad pblica deben encontrarse
el derecho al debido proceso no slo rige para el mbito clara y debidamente fundamentadas en las
judicial, sino tambin para el proceso administrativo (inclusive, decisiones que se adopten.
el debido proceso se extiende a los procedimientos entre
particulares), tal como se describe en el Expediente 02167- En ese sentido, el TC, mediante Expediente
2007-PA/TC: 00728-2008-PHC/TC, ha precisado que el
contenido constitucionalmente garantizado
El derecho al debido proceso, y los derechos que contiene de este derecho busca que, entre otros, no se
son invocables, y por tanto, estn garantizados, no solo en presenten los siguientes supuestos:
el seno de un proceso judicial sino tambin en el mbito
del procedimiento administrativo. (nfasis agregado). a) Inexistencia de motivacin o motivacin
aparente: La contravencin del derecho
Asimismo, en el fundamento 35 del Expediente 6149-2006- a una decisin debidamente motivada
PA/TC tambin se ha sealado lo siguiente: se presenta cuando la motivacin es
inexistente o cuando la misma es solo
El derecho al debido proceso, reconocido en el inciso aparente.
3) del artculo 139 de la Constitucin, es un derecho
cuyo mbito de irradiacin no abarca exclusivamente el b) F a l t a d e m o t i v a c i n i n t e r n a d e l
campo judicial, sino que se proyecta con las exigencias razonamiento: La falta de motivacin
de su respeto y proteccin, sobre todo rgano, pblico o interna del razonamiento se presenta
privado. (nfasis agregado). en una doble dimensin: por un lado,
cuando existe invalidez de una inferencia
Entonces, es claro que el debido proceso tambin abarca a partir de las premisas que se establecen
al mbito del procedimiento administrativo, el cual tiene previamente a la decisin y, por otro lado,
cuando existe incoherencia narrativa, que

a la postre se presenta como un discurso absolutamente De esta forma, la motivacin contiene tanto el
confuso e incapaz de transmitir, de modo coherente, las aspecto fctico como el jurdico del proceso,
razones en las que se apoya la decisin. debiendo adems cumplir con aquellas
exigencias necesarias, tales como ser
c) La motivacin insuciente: Se reere, bsicamente, al expresa, clara, legtima, completa y lgica.
mnimo de motivacin exigible atendiendo a las razones La motivacin es la manera de justicar la
de hecho o de derecho indispensables para asumir que la calicacin jurdica, por lo que el juzgador se
decisin est debidamente motivada. encuentra obligado a fundamentar aquellas
consecuencias jurdicas que deriven de
d) La motivacin sustancialmente incongruente: Obliga la adecuacin del hecho en determinada
a resolver las pretensiones de las partes de manera norma.
congruente con los trminos en que vengan planteadas,
sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan una Tal como lo indica Bustamante(17): Lo que
modicacin o alteracin. se busca es que las decisiones que se
emitan en un proceso o procedimiento sean
El TC en reiteradas oportunidades se ha pronunciado adecuadamente motivadas y que no sea
respecto al derecho de motivacin en los procedimientos una decisin de una mera subjetividad del
administrativos, y as lo ha dispuesto en las siguientes juzgador, sino una derivacin razonada de los
resoluciones: valores, normas y circunstancias en torno al
cual se desarrolla al caso concreto, as como
a) Expediente 08495-2006-AA/TC: () motivar una decisin de las circunstancias comprobadas de la
no slo significa expresar nicamente al amparo de causa.
qu norma legal se expide el acto administrativo, sino,
fundamentalmente, exponer en forma sucinta -pero En ese sentido, la motivacin que se expresa
suciente- las razones de hecho y el sustento jurdico que en una decisin deber ser acorde a los
justican la decisin tomada. principios racionales para justicar la solucin
de cada caso en particular; en caso contrario
b) Expediente 4289-2004-AA/TC: La motivacin de una se contravendra el principio de un debido
decisin de la Administracin no slo implica expresar la proceso justo, afectando de tal manera el
norma legal en la que se ampara, sino fundamentalmente ordenamiento jurdico.
en la exposicin suciente de las razones de hecho y el
sustento jurdico que justican la decisin tomada. 2.3.1.2. El derecho de defensa
El derecho de defensa se encuentra
c) Expediente 2192-2004-AA/TC: () dichas resoluciones explcitamente inmerso en el principio del
deban contar con suciente motivacin tanto de los hechos debido proceso, el mismo que se encuentra
como de la interpretacin y/o razonamiento de las normas regulado en el numeral 14, artculo 139 de la
invocadas por la Administracin. Constitucin Poltica del Per.
Como puede apreciarse, el mximo intrprete de la A continuacin describimos una resolucin

Constitucin se ha pronunciado y raticado constantemente emitida por el TC en relacin al derecho
sobre la vigencia del debido proceso, cuya aplicacin es de defensa, y que tambin es aplicable al
extendida al procedimiento administrativo. procedimiento administrativo:
(17) BUSTAMANTE ALARCN, Reynaldo. El derecho a una decisin justa. Op. cit.; pp. 38-51.

Expediente 02728-2007-PA/TC: El derecho de defensa esta manera el derecho de defensa del

establece una prohibicin de estado de indefensin de la sujeto inspeccionado, derecho de defensa
persona frente a un proceso o procedimiento que afecte un que tambin se encuentra establecido en
derecho o inters del mismo. Este derecho no se satisface el mbito del procedimiento administrativo
con el mero y aparente cumplimiento de una ritualidad de sancionador(...).
noticiar a la persona sobre la existencia de un proceso,
sino con el desarrollo de todas las diligencias idneas a Si bien es cierto la nalidad del presente
efectos de una comunicacin vlida y oportuna sobre la artculo no es analizar la medida inspectiva de
existencia de un proceso. requerimiento, hemos considerado necesario
sealar brevemente que el requerimiento
Con respecto al derecho de defensa, veamos un caso en constituye un elemento coadyuvante para
particular. En un proceso inspectivo el inspector de trabajo evaluar la observancia del debido proceso
-mediante requerimiento- solicita al sujeto inspeccionado en aquellos casos donde el requerimiento
se abstenga de realizar actos de hostilizacin contra sus se emita de forma genrica y no precise en
trabajadores sindicalizados, en tanto que ello constituye un qu consiste la afectacin u acto que debera
perjuicio de la actividad sindical, indicndole a la empresa realizar el sujeto inspeccionado para dar
que se abstenga de ejercer acciones de promocin a la cumplimiento a las normas socio laborales.
desaliacin de la organizacin sindical.
En ese sentido, y como puede apreciarse
De lo expresado, se advierte que no se precisa en qu en la siguiente resolucin, si la medida
consiste la accin especca que debe observar el sujeto de requerimiento no indica cules son los
inspeccionado para cumplir con lo sealado en dicha medida actos que habra cometido la empresa y los
ni tampoco se indica cules seran los hechos especcos que tendra que dejar de ejecutar para dar
que seran actos de hostilizacin y de promocin a la cumplimiento a las normas socio laborales
desaliacin de la organizacin sindical cometidos por parte supuestamente infringidas, estamos ante una
del sujeto inspeccionado lo cual evidencia una signicativa innegable afectacin al derecho de defensa:
vulneracin del derecho de defensa, tal como se establece
en la Resolucin Sub Directoral 272-2010-MTPE que indica Que la medida inspectiva de requerimiento
lo siguiente: es genrica, no se precisa cuales son las
materias a subsanar ni se enmarca los
() el inspector de trabajo comisionado expidi la medida hechos que constituyen incumplimientos,
inspectiva de requerimiento con fecha 20 de enero de por lo que no se puede establecer
2010, sin la debida motivacin concreta, esto es, (el claramente cules son las normas socio
motivo y de qu manera el sujeto inspeccionado, deber laborales infraccionadas, por el contrario
de abstenerse de realizar actos de hostilizacin que frente a toda la documentacin adjunta y la
constituyan perjuicio de los 95 trabajadores sindicalizados falta de constatacin de hechos en forma
en su actividad sindical, as como promover la desaliacin objetiva, se puede establecer que no se
de la organizacin sindical), a efectos de que el sujeto ha violado norma socio laboral alguna, por
inspeccionado garantice el cumplimiento de la medida tanto corresponde a este despacho declarar
adoptada; afectando de esta manera el derecho de la nulidad del acta de infraccin(18).
defensa del sujeto inspeccionado, toda vez que no permite
que el sujeto inspeccionado pueda aportar documentacin Por citar otro ejemplo, y del anlisis de
alguna en defensa de sus derecho, contraviniendo de la Resolucin Sub Directoral 05-2010-
(18) Resolucin 201-2010-GR.CUS/DRTPE.

MTPE/2/12.330, se advierte que el acta de infraccin no tiene requerido por la administracin, por lo tanto,
ms soporte probatorio que lo plasmado en la denuncia y la al momento de evaluar la razonabilidad del
manifestacin verbal del trabajador, constituyendo una evidente tiempo transcurrido debe tenerse en cuenta
vulneracin al derecho de defensa dado que solamente se la situacin de cada caso en particular y la
reproduce la versin del denunciante sin que se aporte algn aplicacin del test de la razonabilidad del
medio probatorio para acreditar la emisin del acta de infraccin. plazo, tal como lo seala el TC en la siguiente
En concreto, la resolucin citada menciona lo siguiente: resolucin:
() Sin embargo del anlisis del acta de infraccin Para determinar si existe la vulneracin
materia de autos, se advierte que la inspectora de trabajo del derecho a un plazo razonable que
comisionada no ha precisado mayores hechos constatados tambin afecta los derechos conexos
que le permitan a este Despacho meritar conforme a a la libertad, se aplica el test de la
ley, basndose slo en la denuncia y la manifestacin razonabilidad del plazo en el que se
verbal, asimismo no precisa fechas de ingreso o periodo a desarrolla un proceso que utiliza la Corte
infraccionar, vulnerando el Debido Proceso de conformidad Interamericana de Derechos Humanos(20).
con el artculo 44 de la Ley 28806, as como afectar el (nfasis agregado).
derecho de defensa del inspeccionado ().
Al respecto, una sentencia del Tribunal
Con respecto a la oportunidad de ejercer el derecho de defensa, Europeo de Derechos Humanos(21) indica
cabe indicar que su ejercicio no necesariamente tiene que que () la duracin del procedimiento debe
realizarse en una comparecencia, en tanto que tambin existen evaluarse a la luz de las circunstancias del
otros momentos para presentar cualquier tipo de documentacin caso y con referencia a los siguientes criterios:
o informacin, las cuales podran darse durante las actuaciones la complejidad del caso, el comportamiento del
investigadoras y comprobatorias (en este caso, durante el demandante y las autoridades competentes.
proceso de investigacin), tal como se seala a continuacin:
El TC tambin se ha manifestado sobre los
() ambas etapas (investigadoras y comprobatorias) se criterios que se deben considerar al momento de
entrelazan como un conjunto de diligencias que tienen por evaluar la razonabilidad del tiempo transcurrido
nalidad comprobar si se cumple con las disposiciones dentro de un proceso, sealando que:
vigentes en materia socio laboral(19).
El carcter razonable de la duracin de
Como puede apreciarse, el no citar a comparecencia a un un proceso se debe apreciar segn las
sujeto inspeccionado no imposibilita que ste pueda presentar circunstancias de cada caso y teniendo
las pruebas que, en defensa de sus respectivos derechos e en cuenta: a) la complejidad del asunto;
intereses, considere correspondiente. Slo en aquellos casos b) el comportamiento del recurrente; c)
donde no se brindara la oportunidad para la presentacin de la forma en que el asunto ha sido llevado
pruebas, se afectara el debido proceso. por las autoridades administrativas (es
decir, lo que ordinariamente se demora en
2.3.1.3. El derecho al plazo razonable resolver determinado tipo de procesos),
La duracin del procedimiento se encuentra estrechamente y d) las consecuencias que la demora
vinculada al derecho a un plazo razonable para cumplir lo produce en las partes(22).
(19) Resolucin Directoral 1134-2010-MTPE.

(20) Expediente 5291-2005-PHC/TC.
(21) Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Seccin 2. Sentencia del 24 de noviembre de 2009. Recurso 29908/2005.
(22) Expediente 3778-2004-AA/TC.

No obstante lo sealado precedentemente, el numeral 6.5 Por otro lado y atendiendo a la inobservancia
del Lineamiento N 013-2008 (en adelante, el lineamiento) de los requisitos mnimos que debe contener
emitido por el MTPE, hace referencia a los criterios que no el acta de infraccin, cabe indicar que la
generan la nulidad de las actas de infraccin, indicando que omisin de aquellos preceptos normativos no
la falta de noticacin del plazo del vencimiento del proceso indicados podra derivar a una nulidad, por
de investigacin o para el proceso administrativo sancionador ms que se hubiera realizado una descripcin
en primera y segunda instancia no genera la nulidad del detallada de aquellos hechos que originaron el
procedimiento, y lo seala de la siguiente manera: incumplimiento de la normativa socio laboral.
La falta de noticacin oportuna de algn acto dentro Cabe resaltar que el TC tambin se ha referido
del procedimiento inspectivo, no deben ser consideradas a dicho principio al prohibir una sancin en
sustantivas dentro del procedimiento de investigacin, caso no haya sido determinada por la ley, tal
razn por la cual no corresponde decretar una nulidad como se seala a continuacin:
de las actuaciones inspectivas (). El mismo criterio
debe aplicarse para los plazos de vencimiento del El principio de legalidad en materia
procedimiento de investigacin, as como para el sancionatoria impide que se pueda
procedimiento administrativo sancionador en primera y atribuir la comisin de una falta si sta no
segunda instancia, el cual no debe generar que se declare est previamente determinada en la ley,
nulo el procedimiento en la medida que se haya excedido y tambin prohbe que se pueda aplicar
del plazo establecido por ley. una sancin si sta no est tambin
determinada por la ley(23).
En ese sentido y teniendo en consideracin el mencionado
lineamiento, cabe indicar que en aquellos casos que se 2.3.1.5. Imparcialidad y objetividad
advierta el vencimiento del plazo para cumplir un acto a La imparcialidad y objetividad se presenta como
cargo del MTPE no generar ningn tipo de nulidad, sin un derecho fundamental a la justicia a travs
perjuicio de las responsabilidades y consecuentes sanciones del proceso y tambin del procedimiento. Se
administrativas que se pudieran imponer a aquel funcionario trata de un derecho de carcter instrumental
o responsable que haya ocasionado dicha demora. que se encuentra conformado por un conjunto
de derechos esenciales que cumplen la funcin
2.3.1.4. Principio de legalidad o tipicidad de evitar la arbitrariedad de la administracin
El principio de legalidad -o tambin conocido como tipicidad- en perjuicio de los administrados, inclusive
es uno de los principios ordenadores del sistema de inspeccin ante la ausencia o insuciencia de un proceso
del trabajo y de la potestad sancionadora administrativa, cuya o de un procedimiento(24).
aplicacin es de cumplimiento obligatorio en la actuacin de
todos los funcionarios y sujetos inspeccionados dentro del Al respecto, como ejemplo en la siguiente
sistema inspectivo, segn lo dispuesto en la Constitucin resolucin emitida por el MTPE, se advierte
Poltica del Per, las leyes, reglamentos y dems normas la vulneracin del principio de imparcialidad
vigentes. En ese sentido, una de las vertientes del principio y objetividad al existir un vnculo de
general del debido proceso es el principio de legalidad, segn consanguinidad entre el inspector de trabajo
el cual las partes gozan de todas las garantas inherentes al y uno de los trabajadores involucrados en el
procedimiento sancionador. proceso. En dicha resolucin se evidencia
(23) Expediente 08957-2006-PA/TC.

(24) FAUNDEZ LEDEZMA, Hctor. El derecho a un juicio justo. En: Las garantas del debido proceso. Instituto de Estudios
Internacionales de la Ponticia Universidad Catlica del Per y Embajada Real de los Pases Bajos. Lima. 1996. p.17.

una contravencin al artculo 88 de la LPAG y del inciso Por otro lado, el derecho a probar tiene
a) del artculo 28 de la LGIT, el mismo que seala que los como contenido esencial el derecho a que
inspectores de trabajo no debern tener inters directo ni se admitan, acten y valoren debidamente
indirecto en la empresa o grupo de empresas objeto de su los medios probatorios ofrecidos(26). En
actuacin, conforme se indica seguidamente: ese sentido, si nos trasladamos al proceso
inspectivo, tendramos que decir que el
Que, en efecto, en el presente caso el inspector derecho de probar incluye la admisin de
de trabajo (), es primo hermano de uno de los medios probatorios, el cual tiene por objeto
denunciantes, () encontrndose dentro de las causales que se admita los medios ofrecidos por
que prescribe el artculo 88 de la Ley de Procedimiento el sujeto inspeccionado, derecho a que
Administrativo General, Ley 27444, causal que conlleva se acten y a que se valoren de forma
a una falta administrativa. () Que, de todo lo expuesto conjunta, porque de lo contrario se generara
se llega a colegir que se ha desnaturalizado y presentado la afectacin del debido proceso del
irregularidades que acarrean nulidad insalvable, la misma procedimiento inspectivo.
que debe ser declarada, existiendo desnaturalizacin e
irregularidades en cuando a la forma del procedimiento, 3. Las presunciones de
ms no en el fondo del asunto(25). certeza de las actuaciones
del Ministerio de Trabajo
2.3.1.6. Derecho a probar y de inocencia del
El derecho a probar es una manifestacin del debido proceso, Empleador
inherente a todo sujeto, el cual se exterioriza mediante la
presentacin de aquellos medios probatorios dentro de un La presuncin es aquel mecanismo lgico
proceso o procedimiento, el mismo que tiene por nalidad su segn el cual se tiene por cierto un hecho sin
admisin y actuacin -en virtud de los principios que le otorga necesidad de comprobarlo directamente sino
el ordenamiento jurdico-, sin perjuicio del convencimiento sobre la base que existe un segundo hecho,
que pueda producir en la autoridad laboral. ste s vericado de manera directa, del cual
se deduce la existencia del primero.(27) En
Al respecto, el TC tambin se ha pronunciado en relacin a nuestro ordenamiento jurdico encontramos
este derecho, mediante su Resolucin 6712-2005-HC/TC, dos clases de presunciones: la presuncin
manifestando que: iuris et de iure la cual no admite prueba
en contrario y, la presuncin iuris tantum la
El derecho constitucional a probar, aunque no es cual s admite prueba en contrario, tal como
autnomo, se encuentra directamente al derecho al analizaremos a continuacin.
debido proceso. Se constituye un derecho bsico de los
justiciables de producir la prueba relacionada con los Las presunciones de certeza de las
hechos que conguran su pretensin o su defensa. Segn resoluciones del MTPE y de inocencia del
este derecho, las partes o un tercero legitimado en un empleador son presunciones iuris tantum:
proceso o procedimiento, tienen el derecho a producir la ambas no son absolutas, admiten un
prueba necesaria con la nalidad de acreditar los hechos desarrollo probatorio en contrario.
que conguran su pretensin o defensa.
(25) Resolucin Directoral Regional 051-2009-GR-CAJ-DRTPW.

(26) BUSTAMANTE ALARCN, Reynaldo. Op. cit.; pp. 171-185.
(27) GONZLES BIEDMA, Eduardo. La Inspeccin del Trabajo. En: El control de la aplicacin de la norma laboral. Pamploma:
Aranzadi Editorial, 1999. p. 279.

3.1 Definicin de las presunciones de certeza e inocencia Como bien lo seala Matallana(29), la
La presuncin de certeza que la ley otorga a las resoluciones presuncin de inocencia se considera como
-en tanto calican como actos administrativos- del Ministerio un lmite a la potestad legislativa, en el sentido
de Trabajo, siempre que estn motivadas y se hubiera que toda normativa que establezca presuncin
observado el debido proceso, se encuentra bajo los parmetros de culpabilidad deber ser considerada nula.
de la presuncin iuris tantum, la cual se caracteriza por no De esa forma, el principio de presuncin
ser absoluta. Si el sujeto inspeccionado aporta pruebas que de inocencia se encuentra muy ligado al
demuestre lo contrario se podra refutar lo consignado en las principio de culpabilidad, la cual se traduce en
resoluciones. Dicha presuncin se atribuye a las resoluciones que nadie puede ser sancionado sin que se
emitidas por aquellas autoridades pblicas dentro de un demuestre la existencia de responsabilidad,
procedimiento regulado y que calican como actos jurdicos, ya sea de forma dolosa o culposa.
la cual se maniesta mediante la presuncin de aquellos
hechos constatados presumidos como reales y veraces. 3.2 La presuncin de certeza versus
presuncin de inocencia
Es importante precisar que la presuncin de certeza o veracidad Como ya se ha sealado, la presuncin de
no es una excepcin al debido proceso (derecho fundamental certeza de importa que las declaraciones
de toda persona, incluida las empresas scalizadas en los vertidas en las resoluciones que se emitan
procesos inspectivos); en esta lnea, las resoluciones del sean presumidas como descripciones veraces
Ministerio de Trabajo deben ser motivadas, sustentadas, de la realidad. La presuncin de certeza es una
tener un razonamiento lgico jurdico, emitirse dentro de un herramienta jurdica que sirve de respaldo para
procedimiento regular, etc. Solamente, en tanto se observe el que las autoridades del MTPE que resuelven
debido proceso, ser posible invocar la presuncin de certeza los descargos y apelaciones evalen el caso
a favor de las resoluciones del MTPE. en particular y determinen si se ha incurrido o
no en una infraccin laboral.
Por otro lado, y con respecto a la presuncin de inocencia,
cabe indicar que dicha presuncin se encuentra regulada Algunos sostienen que el acta de infraccin
en el artculo 2, inciso 24, literal e de nuestra Constitucin tambin goza de la presuncin de certeza pues
Poltica del Per(28). se menciona que los hechos y circunstancias
constatados por un funcionario pblico se
Sobre la presuncin de inocencia, el TC -en el Expediente presumen ciertos, tal como se seala a
0238-2002-AA-TC ha sealado que: Toda sancin, ya sea continuacin:
penal o administrativa, debe fundarse en una mnima actividad
probatoria de cargo, es decir, la carga de la prueba corresponde () las actas formalizadas () estarn
al que acusa, este debe probar el hecho por el cual acusa a dotadas de presuncin de certeza de los
una determinada persona, proscribindose sanciones que hechos y circunstancias reejados en la
se basan en presunciones de culpabilidad. As la presuncin misma que hayan sido constatados por
de inocencia, constituye un lmite al ejercicio de la potestad el funcionario actuante, salvo prueba en
sancionadora del Estado, en sus diversas manifestaciones. contrario(30).
(28) Constitucin Poltica del Per:

Artculo 2, inciso 24, acpite e).- Toda persona es considerada inocente mientras no se haya declarado judicialmente su
responsabilidad.
(29) MATALLANA RUZ, Roberto. La presuncin de inocencia en el proceso inspectivo. Alcances sobre su aplicacin. En:
Soluciones Laborales. Ao 3. Nmero 30. Lima. Junio-2010. pp.55-61.
(30) DAZ RODRGUEZ, Juan Miguel. Tesis: Actas, informes y requerimientos de la inspeccin de trabajo. Espaa: Universidad
de Laguna. p. 78. En la misma lnea puede verse: MARTIN VALVERDE, Antonio, RODRIGUEZ-SAUDO GUTIERREZ,
Fermn y GARCIA MURCIA, Joaqun. Derecho del Trabajo. Madrid: Tecnos, 2001. p. 779.

Para nosotros, el acta es un documento pblico que resume el etapa sancionatoria cuando emita una resolucin
proceso de investigacin del inspector laboral y que contiene deber estar respaldada con medios probatorios
una acusacin a la empresa y ante ello, se debe realizar el que coadyuven a determinar la responsabilidad
descargo correspondiente. No podra haber una presuncin de por parte del sujeto inspeccionado.
certeza cuando se brinda un descargo a la empresa y esta goza
de la presuncin de inocencia. Adems, el acta de infraccin Como sabemos, el proceso inspectivo tiene
no es un acto administrativo en sentido estricto dado que no dos etapas. En la primera (etapa inspectiva) el
produce efectos jurdicos denitivos (como s ocurre con una sujeto inspeccionado goza de la presuncin de
resolucin en la etapa sancionatoria). A lo sumo, el acta de inocencia y el inspector debe realizar todas las
infraccin es un acto administrativo de trmite -y, por ello no diligencias necesarias para arribar, con el debido
es impugnable-, es un acto preparatorio para una decisin del sustento probatorio y observando el debido
MTPE y no puede tener la presuncin de certeza a su favor. proceso, a una de dos opciones: (i) emitir un
informe inspectivo que valide la actuacin del
Finalmente, como destaca Matallana(31), el valor probatorio empleador (trmino del proceso inspectivo); o,
de las actas de infraccin no puede ser considerado (ii) iniciar la segunda fase (etapa sancionatoria)
tcnicamente como una autentica presuncin, simplemente estableciendo un incumplimiento y emitir un
existe una raticacin de que es un documento que merece acta de infraccin que luego ser conrmado o
de fe pblica por ser emitido por un funcionario pblico en el revocado por un funcionario pblico (sobre cuya
marco de un procedimiento administrativo regular. resolucin se aplica la presuncin de certeza).
La presuncin de certeza tiene por nalidad otorgar un La presuncin de certeza de las actuaciones del
respaldo al rgano resolutor administrativo de trabajo MTPE, en rigor, no comprende la armacin o
respecto de lo manifestado en el acta de infraccin y en toda actuacin del inspector -que debe encontrarse
la etapa inspectiva laboral siempre que exista una motivacin respaldada con pruebas adecuadas- pues
adecuada y se respete el debido proceso. esta presuncin se aplica a la resolucin de
un funcionario del MTPE dentro de la etapa
As las cosas, sin perjuicio que una resolucin del MTPE lleve sancionatoria que, igualmente, debe estar
impregnada la presuncin de certeza que le otorga la ley, dicha sustentada adecuadamente para no lesionar
resolucin no cuenta con una presuncin de certeza absoluta la presuncin de inocencia constitucional del
porque se debe conciliar con la presuncin constitucional de sujeto inspeccionado.
inocencia (inherente a todo sujeto de derecho); en este sentido,
toda armacin o hecho vertido por el inspector de trabajo en el acta Lo expresado se puede resumir en el grco
de infraccin y que sea raticado por un funcionario pblico en la siguiente:
Pruebas: soporte del Acta de Infraccin
Presuncin de inocencia Presuncin de inocencia

Acta
Deber probatorio administravo Infraccin: Resoluciones: presuncin de certeza
Documento
pblico
Etapa inspecva Etapa sancionadora
Derecho de defensa del sujeto inspeccionado
(31) MATALLANA RUZ, Roberto. Op. cit.; p 59.

La responsabilidad de la autoridad de trabajo implica inspeccionado, en tanto, al no existir

demostrar y evidenciar, con el debido sustento probatorio, una justificacin objetiva que sustente el
la intencin por parte del sujeto inspeccionado sobre la nexo temporal, ste se presume plazo
infraccin imputada. De esa forma, si por alguna razn el indeterminado(33).
acta de infraccin no evidencia una responsabilidad por parte
del sujeto inspeccionado pues no existe el debido respaldo En el caso descrito, si se armara que los
probatorio, no debera imponerse una sancin al sujeto contratos de trabajo a plazo jo se han
inspeccionado y, de ser el caso, correspondera disponer desnaturalizado porque no se cumplen los
dejar sin efecto la sancin propuesta. requisitos legales pero no sustentase sus
armaciones con pruebas idneas, estamos
Por esa razn la Corte Superior de Justicia de Juliaca ha ante una actuacin administrativa nula
resuelto que: () la inspeccin en el trabajo debe contar con que afecta la presuncin de inocencia del
pruebas y constataciones especcas que permitan formar empleador.
una conviccin adecuada al inspector sobre el cumplimiento
o no de las obligaciones laborales (). No basta con una El acta de infraccin slo contiene aquellas
scalizacin que apunte a meras declaraciones de los actuaciones inspectivas realizadas por el
inspectores, es necesario que las conclusiones de una inspector de trabajo, quedando fuera de su
inspeccin laboral sean debidamente respaldadas(32). alcance cualquier valor lgico o determinante
referido a dicha inspeccin que no cuente
En virtud de la presuncin de inocencia constitucional, la carga con medios probatorios que respalden su
de la prueba en los procesos inspectivos recae en la autoridad manifestacin. En ese caso, las actas de
laboral pues deber sustentar su posicin con aquellos infraccin -actuacin administrativa del MTPE-
medios probatorios que respalden su manifestacin; en caso no debera prevalecer absolutamente frente a
contrario se podra entender que se pretende una reversin los dems medios de prueba que puedan ser
de la carga probatoria en el empleador, y consecuente habra aportados por el sujeto inspeccionado. Inclusive,
una vulneracin del principio constitucional de presuncin si hubiera una contradiccin de versiones entre
inocencia del sujeto inspeccionado que derivara en una el empleador y la autoridad laboral y ninguno
nulidad del procedimiento inspectivo. de ellos aportara alguna prueba que respalde
sus armaciones, el superior no debera
El inspector debe respaldar su posicin de lo constatado imponer una sancin, en tanto no existe alguna
sensorialmente con medios probatorios objetivos preferencia sobre lo que indique una autoridad
e incontrovertibles que sustenten sus armaciones laboral y, ms todava, se debe observar el
(declaraciones, documentos, videos, etctera). As por debido proceso as como respetar la presuncin
ejemplo, si se apreciara la validez de un contrato temporal de inocencia del empleador.
donde se debe determinar si existe una causa temporal
de contratacin, no se podra indicar que los contratos En este sentido, en la legislacin comparada,
temporales se han desnaturalizado sin que expresara un el Tribunal Supremo de Justicia de Madrid
sustento adecuado, como puede ser que en los contratos no a travs de la Sentencia 526/2010, de
se describe la causa temporal que justica la contratacin: fecha 05 de julio de 2010, se ha referido al
valor y alcance probatorio de las actas de
() la omisin de la causa objetiva en los contratos inspeccin de trabajo, tal como se seala a
de trabajo traslada la carga de la prueba al sujeto continuacin:
(32) Resolucin Directoral 12-2010. Expediente 412-2010.

(33) Resolucin Directoral 1134-2010.MTPE.

El valor probatorio de las actas elaboradas por los servicios especialmente la presuncin de inocencia,
administrativos de inspeccin, con el alcance que le otorga los cuales se maniestan en todas las etapas
la jurisprudencia, puede ser ecaz para enervar el derecho del proceso inspectivo, es decir desde la
a la presuncin de inocencia, pues no debe confundirse la expedicin de la orden de inspeccin, visita
presuncin de validez de los actos administrativos con aqulla, sorpresiva, comparecencia, requerimiento
siempre que la actuacin administrativa pueda ser revisada hasta llegar a la emisin del acta de infraccin
por los rganos jurisdiccionales. La traslacin de la presuncin as como todo el procedimiento sancionatorio.
de inocencia al mbito administrativo sancionador perla En esta siguiente etapa sancionatoria,
su alcance, y slo cobra sentido cuando la Administracin solamente las resoluciones que estn
fundamenta su resolucin en una presuncin de culpabilidad debidamente motivadas y emitidas observando
del sancionado carente de elemento probatorio alguno. () En el debido proceso, estarn impregnadas de la
va judicial, las actas de Inspeccin administrativa incorporadas presuncin de certeza o validez de los actos
al expediente sancionador no gozan de mayor relevancia que administrativos y no lesionarn la presuncin
los dems medios de prueba admitidos en Derecho y, por ello, de inocencia del empleador.
ni han de prevalecer necesariamente frente a otras pruebas
que conduzcan a conclusiones distintas, ni pueden impedir 3.3. La nulidad del acta de infraccin
que el rgano jurisdiccional contencioso-administrativo forme
su conviccin sobre la base de una valoracin o apreciacin 3.3.1. Acta de infraccin
razonada de las pruebas practicadas. El acta de infraccin es una actuacin que inicia
el procedimiento sancionador en aquellos
Justamente para que las actas de infraccin y las resoluciones casos que se evidencie la vulneracin del
tengan el debido sustento, la LGIT otorga al inspector de trabajo ordenamiento jurdico socio laboral o la labor
todas las facultades para investigar en un proceso inspectivo. inspectiva, y a partir de dicho momento es que
Las actuaciones inspectivas deben contener los medios de nace la obligacin del sujeto inspeccionado
prueba -sucientemente acreditados en el proceso- para no -ahora considerado como sujeto identicado
vulnerar la presuncin de inocencia inherente a todo sujeto como responsables de la comisin de
inspeccionado y, en la etapa sancionatoria, las resoluciones infraccin- de presentar sus alegaciones y
del MTPE (en primera instancia para pronunciarse sobre los pruebas como descargo, as como la facultad
descargos como en segunda instancia para hacerlo sobre la por parte de las autoridades competentes
apelacin) deben estar adecuadamente sustentadas pues la para sancionar, la cual se maniesta mediante
presuncin de veracidad o certeza no importa una exoneracin la resolucin correspondiente.
de la observancia del debido proceso ni mucho menos, una
lesin al tambin principio constitucional de presuncin De acuerdo con la LGIT(34), el acta de infraccin
de inocencia. Ante una resolucin del MTPE que est conlleva suponer que los hechos descritos
debidamente sustentada y con respeto al debido proceso (y y reejados en el acta son los mismos que
con presuncin de certeza, por ende), el sujeto inspeccionado los comprobados por la autoridad de trabajo,
tendr que demostrar que las razones que se alegan no son con el correspondiente medio probatorio que
ciertas para dejar sin efecto la sancin propuesta. respalde dicho contenido.
En suma, durante todo el proceso inspectivo, se debe respetar Como hemos indicado, el acta de infraccin
los derechos constitucionales y legales del empleador, y no es un acto administrativo y no goza de
(34) Ley 28806:

Artculo 16.- Actas de Infraccin: () Los hechos constatados por los inspectores actuantes que se formalicen en las
actas de infraccin observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos sin perjuicio de las pruebas que en
defensa de sus respectivos derechos e intereses puedan aportar los interesados ().

la presuncin de certeza dado que esta ltima se predica a) La aplic acin de las disposiciones
respecto de las actuaciones del Ministerio que calican como contenidas en el Captulo II del Ttulo I y
actos jurdicos, esto es, se extienden a las resoluciones Captulo I del Ttulo III de la LPAG en lo
de primera y segunda instancia dentro del procedimiento que resulte aplicable.
sancionador. El acta de infraccin representa el trmino b) Otros supuestos de nulidad del acta de
del proceso de investigacin y se constituye en una prueba infraccin, tales como:
relevante dentro del proceso sancionatorio. Naturalmente, b.1. La falta de emisin de la resolucin
el acta de infraccin debe cumplir requisitos de validez, que decreta el cambio de inspector
siendo uno de ellos la motivacin y respaldo probatorio de las o de un integrante del equipo de
acusaciones realizadas para no afectar el debido proceso ni inspectores, o la incorporacin de
atentar contra la presuncin de inocencia del empleador. un nuevo inspector al equipo de
inspectores.
3.3.2. La nulidad del acta de infraccin b.2. Las actuaciones de investigacin o
Como cualquier actuacin administrativa, la inspeccin de comprobatorias que se derivan de una
trabajo debe observar una serie de requisitos y procedimientos orden de inspeccin expedida por un
y, en caso que no lo hiciera, se debera declarar la nulidad directivo que no tenga competencia,
de las correspondientes actuaciones inspectivas. Un acta de o cuando en la orden de inspeccin,
infraccin tendr que ser declarada nula en aquellos casos el nombre y sello del directivo(35) no
en que no se haya cumplido los requisitos mnimos que se corresponde a quien lo suscribe.
determinen en las normas que regulan el procedimiento b.3. Cuando el acta de infraccin no
sancionador, en tanto que ello congurara un vicio del contenga los requisitos establecidos
proceso administrativo. en la LGIT y Reglamento de la LGIT,
tales como:
La nulidad del acta de infraccin representa que la vulneracin a. El acta de infraccin no contenga
a la legalidad es tan grave que afecta el inters pblico: una vez los hechos constatados.
que el acta de infraccin es declarada nula, se deja sin efecto b. La falta de identificacin del
toda actuacin inspectiva o, de ser el caso, se debe emitir sujeto responsable.
una nueva acta de infraccin con arreglo a ley, cumpliendo los c. La inexistencia de constatacin
parmetros y requisitos mnimos correspondientes. de los hechos (con excepcin de
la presuncin de certeza d los
Sobre la nulidad de actas de inspeccin, el MTPE emiti el hechos denunciados, en caso no
Lineamiento 013-2008, con fecha 30 de octubre de 2008 -a se permita el acceso al inspector
travs de su Direccin Nacional de Inspeccin del Trabajo-, de trabajo, en un plazo no mayor
denominado Lineamiento que establece los criterios tcnicos de 10 minutos de arribado al
en la declaracin de nulidad de las actas de infraccin, cuyo centro de trabajo).
objetivo es establecer los criterios tcnicos que deben tener d. La falta de calificacin de las
en cuenta la Sub Direccin y Direccin de Inspeccin Laboral infracciones u omisiones de
o las autoridades que hagan sus veces en el MTPE para los preceptos y normas que se
declarar la nulidad de las actas de infraccin. estimen vulneradas.
e. La falta de propuesta de sancin
En dicho lineamiento se establecen los siguientes supuestos y/o cuanticacin, as como su
que acarrearan la nulidad del acta de infraccin: graduacin.
(35) En virtud del numeral 7.1 del artculo 7 de la Ley 27444, que seala que los actos de administracin () Son emitidos por el
rgano competente, su objeto debe ser fsica y jurdicamente posible, su motivacin ser facultativa cuando los superiores
jerrquicos impartan las rdenes a sus subalternos en la forma legalmente prevista.

f. La falta de expresin de los fundamentos fcticos 4.1. Fondo

o jurdicos de la responsabilidad que se imputa a
los sujetos responsables. 4.1.1. Valoracin de descargos
g. La falta de identicacin dentro del procedimiento El anlisis de la valoracin de descargos que
de investigacin, del inspector o de los inspectores presenta el sujeto inspeccionado al MTPE es
del trabajo que extienden el acta de infraccin. imprescindible para determinar con exactitud
aquellos incumplimientos que han sido materia
Ciertamente, no estamos ante los nicos casos de nulidad de vericacin y no han sido subsanados por
que pueden imputarse al acta de infraccin pues pueden el sujeto administrado.
presentarse otros supuestos no contemplados en el indicado
lineamiento. Sin embargo, los supuestos de nulidad del acta En ese sentido, aquellos documentos
de infraccin jados en dicho lineamiento -as como otros presentados por el sujeto inspeccionado
que generen la nulidad- son considerados actos graves que deberan encontrarse contenidos en el
afectan el inters pblico y acarrean dos efectos, tal como lo expediente del procedimiento inspectivo y
seala Quispe(36). El primero de ellos es la nulidad del acta de recogidos en las evaluaciones y conclusiones
infraccin; y el segundo, de ser el caso, la responsabilidad de del inspector; no obstante existen algunos
los funcionarios involucrados. casos donde, pese a que el sujeto
inspeccionado present dicha documentacin,
Naturalmente, no toda inobservancia al procedimiento no fue incluida en el acta de infraccin.
acarrea la nulidad de una actuacin inspectiva, pues debe
tratarse de alguna que afecte al sujeto administrado y que En aquellos casos que se advierta que dichos
lesione el debido proceso. En esta lnea, con la nalidad de documentos no han sido valorados ni muchos
impedir alguna nulidad por omisin en la formalidad por parte menos anexados al expediente, se entendera
del MTPE referidas a la extemporaneidad en la noticacin que se ha vulnerado el debido proceso, siendo
de algn acto dentro del procedimiento inspectivo, dicho ello as cabra la nulidad y consecuentemente
lineamiento en su numeral 6.5) del apartado VI seala que: reposicin del procedimiento al estado que
() no corresponde decretar una nulidad de las actuaciones corresponda:
inspectivas () debiendo estimarse una ponderacin de
los bienes jurdicos tutelados privilegindose el fondo Resolucin 184-2008/Lima: De la revisin
(determinacin de infracciones a las normas socio laborales) del expediente no aparece el escrito
sobre la forma (extemporaneidad del plazo o falta de presentado de fecha 27 de abril de 2007 y
noticacin dentro del plazo establecido). el escrito presentado de fecha 3 de mayo
de 2007, documentos ambos dirigidos al
4. Criterios emitidos por el Ministerio despacho de origen () siendo as, cabe
de Trabajo y Debido Proceso reponer el procedimiento al estado que
corresponda, considerando adems que
A continuacin comentaremos aquellas resoluciones emitidas en el presente caso no se ha considerado
por el MTPE y el PJ en las que se ha advertido que la el Principio de Observacin del Debido
contravencin al principio del debido proceso ha determinado Proceso.
la declaratoria de nulidad del procedimiento inspectivo
(actas de infraccin, resoluciones e inclusive todo el proceso Por otro lado -y un hecho que resulta de mayor
inspectivo). gravedad-, encontramos un caso donde, a
(36) QUISPE CHVEZ, Gustavo Francisco. La declaracin de nulidad de las actas de infraccin. Comentarios a un reciente
lineamiento de la Direccin Nacional de Inspeccin del Trabajo. En: Actualidad Jurdica. Lima. Noviembre 2008. pp.298-
301.

pesar que la documentacin se encontraba incluida en el En otras palabras, la motivacin requiere

expediente, esta no fue considerada en la resolucin de primera un anlisis crtico y valorativo que debe
instancia, vulnerndose con ello el principio de observacin encontrarse acorde con las reglas de la lgica
del debido proceso, en virtud del cual las partes gozan de y del razonamiento de hecho y derecho para
todos los derechos y garantas inherentes al procedimiento apoyar una decisin contenida en el acta de
sancionador, tal como se seala a continuacin: infraccin.
Resolucin 428-2008/Lima: El inferior en grado al momento De esa forma tambin lo dene la Sala
de emitir pronunciamiento, no ha tomado en cuenta el Transitoria de Derecho Constitucional y Social
escrito presentado por la inspeccionada () vulnerando el de la Corte Suprema de Justicia(38), la cual
principio de Observancia del Debido Proceso (), en virtud seala lo siguiente:
del cual las partes gozan de todos los derechos y garantas
inherentes al procedimiento sancionador. Que, en esta dimensin, la motivacin
comprende tanto el aspecto fctico del
Si bien es cierto el MTPE tiene la obligacin de motivar la proceso como el jurdico normativo,
resolucin que se emita, desvirtuando los argumentos debiendo, adems, cumplir con las
expresados en los descargos presentados por el sujeto exigencias de ser expresa, clara, completa,
inspeccionado, ello no signica tener que desarrollar todos los legtima y lgica.
argumentos expresados sino slo aquellos cuya importancia
radica en la decisin que se manieste: Por otro lado, para que el acta de infraccin
tenga plena validez, sta deber tener
() debiendo tenerse en cuenta que si bien las los requisitos mnimos que establece el
decisiones de la autoridad administrativa deben desvirtuar Reglamento de la LGIT, tal como indicar
los principales argumentos jurdicos y de hecho, ello no la responsabilidad que se imputa al sujeto
signica que la Administracin se encuentre obligada inspeccionado, con expresin de su
a desvirtuar todos los argumentos expuestos por los fundamento fctico y jurdico. Por citar un
administrados(37). ejemplo, aquel caso que verse sobre un
principio laboral, como el de primaca de la
4.1.2. Motivacin anlisis lgico - jurdico realidad, deber ser invocado de manera
Estamos ante una de las expresiones ms relevantes del expresa y con una debida motivacin
debido proceso y que garantiza la presuncin de inocencia para cada caso en concreto (es decir, no
del empleador. La sola transcripcin literal de los hechos basta con invocar un principio laboral sino
contenidos en el acta de infraccin no es suciente para alegar que es necesario describir las pruebas
que existe una debida motivacin, toda vez que se requiere correspondientes). Al respecto, tenemos la
un anlisis lgico jurdico para emitir una resolucin: Resolucin Sub Directoral 435-2010/MTPE:
Resolucin N 050-2008/Lima: De la resolucin venida en Que, del anlisis del acta de infraccin y
grado se desprende que la autoridad de trabajo de primera de lo alegado por el sujeto inspeccionado
instancia ha emitido pronunciamiento con una apreciacin no es posible aplicar el principio de
sesgada y limitada de los hechos expuestos en el acta de primaca de la realidad con relacin a las
infraccin, limitndose solo a su transcripcin literal, sin personas de (), ya que dicho principio
el mnimo anlisis lgico jurdico () por lo que resulta contempla que en caso de discordancia
amparable declarar su nulidad. entre los hechos constatados y los hechos
(37) Resolucin Directoral 1134-2010.MTPE.

(38) Casacin 790-2002-ICA, publicada el 01 de marzo de 2004 en el Diario Ocial El Peruano.

reejados en los documentos formales debe siempre en el acta de infraccin se entendera como
privilegiarse los hechos constatados () requisito que no una vulneracin al principio de observancia al
ha sido cumplido por los inspectores actuantes, mxime, debido proceso.
si del acta de infraccin no se ha establecido cuales
son los criterios para determinan la existencia de una 4.1.4. Graduacin de sanciones
relacin laboral, reduciendo del anlisis efectuado por Uno de los derechos que forma parte del
los inspectores en que () respecto a este personal, a debido procedimiento administrativo es como
travs de las actuaciones de investigacin se detectaron lo hemos visto- la exigencia de una decisin
todos los elementos que conguran una relacin laboral, motivada y ms an cuando versa sobre las
careciendo de todo efecto o valor legal la documentacin sanciones que se aplicarn, el cual debe ser
y argumentacin con la que el sujeto inspeccionado entendido como el n que se persigue con el
pretende sustentar una situacin distinta a la establecida acto administrativo(41).
por los suscritos. (nfasis agregado).
En ese sentido, al emitir el MTPE una
As, no se determin una responsabilidad al sujeto inspeccionado resolucin en concordancia con lo propuesto
ya que no se describi cules eran los hechos fcticos y jurdicos en el acta de infraccin, debe cumplir con
que respaldaban las conclusiones de acta de infraccin. motivar debidamente su decisin en relacin
a la graduacin de sanciones impuestas al
4.1.3. Totalidad de trabajadores afectados sujeto inspeccionado, en tanto que sera
Sobre este tema, se puede indicar que ser nula aquella nulo imponer multas mximas, sin sealar
resolucin que no se encuentre debidamente motivada, por y desarrollar las razones especcas que
ejemplo que dicha resolucin no hubiera incluido a la totalidad sustentan dicha decisin:
de trabajadores afectados, toda vez que ello signicara
vulnerar el numeral 6.1 del artculo 6(39) de la LPAG y del Resolucin 820-2008/Lima: El inferior
numeral 48.1(40) de la LGIT: en grado al emitir pronunciamiento no
ha motivado debidamente su decisin en
Resolucin 037-2007/Lima: Atendiendo que la resolucin cuanto a la graduacin de las sanciones
apelada no se encuentra debidamente motivada, toda vez impuestas, toda vez que, se ha limitado
que no se ha comprendido a la totalidad de trabajadores a imponer multas equivalentes al mximo
afectados corresponde declarar la nulidad de la resolucin de rango, () sin precisar los montos que
venida en alzada. sustentan dicha decisin.
En ese sentido, aquel pronunciamiento emitido por el MTPE La motivacin de la graduacin de sanciones
que no incluya el nmero total de trabajadores que hayan es un derecho que corresponde al sujeto
sido afectados con un incumplimiento socio laboral y que inspeccionado, por medio del cual se busca
slo se haya limitado a transcribir a las personas incluidas evitar una actuacin arbitraria en la inspeccin

Artculo 6, numeral 6.1.- La motivacin debe ser expresa, mediante una relacin concreta y directa de los hechos probados
y relevantes del caso especco, exponindose las razones jurdicas y normativas que con referencias directas justiquen
el acto adoptado.
(40) Ley 28806:
Artculo 48, numeral 48.1.- La resolucin que impone una multa debe estar fundamentada, precisndose el motivo de la
sancin, la norma legal o convencional incumplida y los trabajadores afectados.
(41) GUZMN NAPUR, Christian. La Administracin Pblica y el Procedimiento Administrativo General. Lima: Pgina Blanca
Editores, 2004. p.167.

de trabajo. En este sentido, imponer una sancin por una las nuevas materias que gener la orden de
infraccin a varios trabajadores, en vez de imponer una inspeccin.
sancin por cada trabajador afectado vulnera el principio de
observancia del debido proceso, en virtud a lo sealado en el En esa misma lnea, recientemente el MTPE
Decreto Supremo 019-2006 (Artculo 24, numeral 24.1). En ha emitido una modicacin al Reglamento
esta lnea se ha indicado: de la LGIT(42) en la que maniesta que ()
el inicio de actuaciones inspectivas, por
Resolucin 061-2007/Lima: El inferior en grado ha iniciativa de los inspectores o de los equipos
impuesto a la recurrente una sancin por la infraccin de inspeccin designados () debe ser
grave referida al no haber registrado en la planilla de refrendada por el directivo competente de la
pago a dos trabajadores, cuando lo que corresponda era Inspeccin del Trabajo mediante la ampliacin
imponer una sancin por cada trabajador afectado, en de la orden de inspeccin o la emisin de una
cuyo caso proceder a anular la resolucin apelada. nueva, conteniendo el refrendo de las materias
nuevas a ser investigadas, disponindose su
Cabe resaltar que, con respecto al tema de aplicacin o inclusin en el sistema de registro de rdenes
clculo de la multa, es necesario tener en cuenta la cantidad de inspeccin (). (nfasis agregado).
y determinacin de trabajadores afectados, para lo cual se
requerir recurrir a ciertos medios probatorios para corroborar Sin embargo, en aquellos casos que se
lo declarado previamente a n de que el inspector de presente dichos supuestos en donde el
trabajo tenga la seguridad de la cantidad cierta y exacta de inspector de trabajo cuente con una orden
trabajadores lesionados con dicha infraccin. de inspeccin delimitada y a pesar de ello se
extralimite en su actuacin e investigacin,
4.1.5. Actuaciones inspectivas no consignadas en orden de cabe indicar que dichas acciones debern
inspeccin ser consideradas como una vulneracin al
La LGIT y su Reglamento establecen taxativamente cules principio de legalidad y debido procedimiento,
son aquellas infracciones administrativas -tales como el tal como se establece en la Resolucin 201-
incumplimiento de las disposiciones legales, convencionales 2010-GR-CUS/DRTPE, al no haber sido
de trabajo o colectivas en materia socio laboral- que generan encomendado ni raticado una investigacin
una sancin. En ese sentido, cuando el MTPE emite una orden que no contaba con una orden de inspeccin,
de inspeccin lo hace con la nalidad de delimitar aquellos conforme se seala seguidamente:
supuestos incumplimientos legales del sujeto inspeccionado,
con el objeto de vigilar su cumplimiento y sancionar aquellas Que, del estudio de actuados y hechos
conductas tipicadas como infraccin. descritos se puede establecer que ()
las actuaciones inspectivas no obedecen
No obstante, en aquellos casos que en el devenir de las a la orden de inspeccin y () cuya
actuaciones inspectivas el inspector de trabajo conozca que comprobacin nunca han sido ordenados
el sujeto inspeccionado contraviene el ordenamiento jurdico, () y menos que la vericacin de estas
y que de la orden recibida se advierta que es una materia nuevas materias han sido refrendadas
distinta a la orden de inspeccin, el inspector de trabajo actuar por el directivo que ha emitido la orden o
de ocio, adoptando aquellas medidas que sean necesarias quien haga sus veces.
para salvaguardar la proteccin de los trabajadores, con el
nico requisito que dentro de las 24 horas de conocido dichos Cabe recordar que uno de los elementos o
hechos, el directivo que corresponda emita un refrendo de manifestaciones del debido proceso inspectivo
(42) Decreto Supremo 004-2011-TR, publicado el 07 de abril de 2011.

es garantizar que exista una exigencia congruente entre lo Resolucin 726-2008/Lima

ordenado y lo resuelto por el inspector de trabajo, sin afectar
los aspectos esenciales de la materia controvertida. De la revisin del acta de infraccin,
se advierte que la inspectora de trabajo
4.2. Procedimiento comisionada ha constatado y propuesto
sancin por (...) haber incurrido la
4.2.1 Acreditacin del representante del sujeto inspeccionada en impedimento de
inspeccionado ingreso al centro de trabajo, no obstante,
De la sumilla presentada a continuacin se puede apreciar el inferior en grado ha tipificado y
que la informacin declarada por el sujeto inspeccionado descrito la infraccin por la negativa a
ante la Sunat no constituye elemento suciente para acreditar facilitar informacin y documentacin
su representacin ante una inspeccin de trabajo, toda vez a la comisionada, citando como norma
que dicha documentacin slo tiene representatividad para legal infringida el numeral 46.3 del
efectos tributarios, por lo tanto el poder que se tendra que Reglamento, contraviniendo de esta
presentar es el poder simple emitido por Registros Pblicos: forma el Principio del Debido Proceso.
(nfasis agregado).
Resolucin 103-2008/Lima:
La infraccin al principio de tipicidad legal
La acreditacin del representante del sujeto tambin se advierte en aquellos casos que
inspeccionado no basta con el documento donde conste el inspector de trabajo plasme la infraccin
la informacin declarada por el contribuyente ante la cometida por el sujeto inspeccionado
administracin tributaria, en tanto que esto solo tiene sealando dos normas legales vinculadas a
carcter referencial. Para acreditar la representatividad se dicha infraccin y luego se omite consignar en
requerir adicionalmente el poder simple y el documento una resolucin a una de ellas. Por ejemplo, en
de identidad, en tanto que alegar lo contrario signicara aquellos casos que la resolucin est basada
contravenir de esta manera lo dispuesto en el artculo 17(43) en una norma accesoria y/o complementaria,
de la Ley General de Inspeccin de Trabajo, concordado cuando la norma prescindida era la que
con el artculo 53(44) de la Ley del Procedimiento recoga la conducta que tipicaba la infraccin
Administrativo General. del sujeto inspeccionado(45).
4.2.2 Tipicacin legal En ese mismo sentido, el MTPE ha

La tipicidad legal -o tambin conocida como motivacin de considerado invlido aquella resolucin que,
derecho- constituye tambin una de las manifestaciones en virtud de los hechos constatados, describa
del principio del debido proceso. En un caso se apreci una la conducta infractora del sujeto inspeccionado
afectacin a esta tipicacin: cuando el inspector de trabajo y lo tipique con una disposicin que no se
constata y propone una sancin, y el MTPE tipica y describe encuentra referida a dicho supuesto, como se
dicha infraccin citando otra norma legal: menciona seguidamente:
(43) Ley 28806:

Artculo 17.- () Las actuaciones inspectivas se seguirn con los sujetos obligados al cumplimiento de las normas, que
podrn actuar por medio de representante, debidamente acreditado ante el inspector actuante, con el que se entendern
las sucesivas actuaciones.
Artculo 53.- Las personas jurdicas pueden intervenir en el procedimiento a travs de sus representantes legales, quienes
actan premunidos de los respectivos poderes.
(45) Resolucin 598-2008/Lima.

Resolucin 17-2009/Lima: Teniendo en consideracin lo anteriormente

sealado, es necesario resaltar que en
Se advierte que el inferior jerrquico, al precisar las virtud del principio de legalidad, tanto el
infracciones en materia de relaciones laborales, ha inspector de trabajo como la autoridad del
consignado normas legales que no corresponden a las MTPE que resuelve dentro del procedimiento
vulneradas por la inspeccionada (). sancionador, se encuentran obligados
a fundamentar aquellas consecuencias
Por otro lado, aquellos casos que el acta de infraccin jurdicas que se deriven de la aplicacin de
contenga una pluralidad de infracciones cometidas por el determinado tipo legal, por lo que siempre
sujeto inspeccionado es necesario que el MTPE se pronuncie ser necesario incluir y desarrollar aquellos
sobre cada una de dichas infracciones, toda vez que omitir preceptos normativos que sustentan los
alguna de ellas sin justicacin alguna constituira una hechos comprobados.
contravencin al debido proceso:
4.2.3. Noticacin
Resolucin 755-2008/Lima: La noticacin de la resolucin fuera del plazo
no lo invalida, en tanto que dicho defecto no
Se advierte que el inferior en grado sin justicacin conduce ni priva del derecho de defensa al
alguna ha omitido pronunciarse respecto a la infraccin sujeto inspeccionado, siendo la resolucin
referida al no pago de vacaciones () por tal motivo noticada exigible y vlida para el sujeto
resulta procedente declarar la nulidad. inspeccionado.
En ese mismo sentido, se podra entender que se ha infringido De esa misma forma, la resolucin no ser
el principio del debido proceso cuando se impone una sancin declarada nula en aquellos casos que la
administrativa y no se haya establecido la tipicacin legal y noticacin del acto administrativo haya
sancin correspondiente. sido realizada de forma extempornea,
en tanto que ello no afecta la validez del
La tipicacin legal tambin se encuentra referida a aquella pronunciamiento que se encuentra consignado
conducta que conlleva a una accin u omisin que no se en la resolucin ni tampoco la indefensin del
ajusta a aquellos presupuestos debidamente detallados como sujeto inspeccionado:
infraccin dentro de la LGIT o de sus normas reglamentarias.
El caso que se seala a continuacin alude a la omisin de Resolucin 217-2009/Lima: Con relacin
la tipicacin legal en el acta de infraccin, toda vez que a que la resolucin apelada devendra en
prescindi consignar la infraccin cometida por el sujeto nula al haber sido emitida fuera del plazo,
inspeccionado, caracterstica ineludible para determinar la es conveniente precisar que la noticacin
infraccin en materia inspectiva: del acto administrativo fuera del plazo
establecido no afecta su validez por cuanto
Resolucin 024-10-MTPE: no acarrea la indefensin respecto de la
inspeccionada.
() sin embargo de la revisin del acta de infraccin
-materia de anlisis- se evidencia que los inspectores Sin embargo, una resolucin podra ser
comisionados si bien describen los hechos que suponen declarada nula en aquellos casos que el sujeto
incumplimiento de la normatividad socio laboral omiten la inspeccionado seale domicilio legal para las
tipicacin legal que corresponde a las normas vulneradas noticaciones, y a pesar de ello se notique
en materia de relaciones laborales y seguridad social en direccin distinta, tal como se maniesta
(). continuamente:

Resolucin 217-2009/Lima: No obstante que la Sin embargo, cabe indicar que no procede la
inspeccionada seal domicilio legal, el acta de infraccin nulidad de una resolucin en aquellos casos
y la resolucin materia de apelacin fueron noticadas a que el inspector auxiliar de trabajo no haya
direccin distinta, vulnerndose de esta forma el debido suscrito el acta de infraccin, siempre que su
procedimiento. participacin en la actuacin inspectiva slo
haya sido a ttulo de apoyo y colaboracin, es
4.2.4. Nmero de trabajadores decir que no haya sido designado en la orden
Una resolucin podra ser declarada nula en aquellos casos de inspeccin como el funcionario encargado
que se hubiera omitido aplicar una sancin administrativa de liderar la inspeccin.
por considerarse que el acta de infraccin no contiene los
nombres completos de los trabajadores afectados, a pesar 4.2.6. No contener requisitos mnimos del
que se indique que los afectados son los trabajadores aliados acta de infraccin
al sindicato. En aquellos casos que suceda ello, es obligatorio Es requisito imprescindible que el acta
practicar de ocio las actuaciones y diligencias adicionales de infraccin contenga todo el contenido
que sean necesarias para determinar la responsabilidad del mnimo que seala el artculo 46 de la
sujeto inspeccionado: LGIT y el 54 del Reglamento de la LGIT,
tal como se ha establecido en la siguiente
Resolucin 290-2008/Lima: resolucin:
Se advierte que el inferior en grado incurri en vicio de Resolucin 101-2009/Lima: () que el acta de
nulidad al resolver, no aplicar sancin administrativa a infraccin contenga los hechos comprobados
la inspeccionada por considerar que los comisionados por el inspector del trabajo, constitutivos de
no haban precisado los nombres completos de los infraccin, porque de lo contrario el acta de
trabajadores afectados por la comisin de actos sindicales, infraccin devendra en nula.
sin embargo de la revisin del acta de infraccin se advierte
que los inspectores consignaron que dichas infracciones En ese sentido, cabe indicar que omitir
atentaban contra los 220 trabajadores aliados al consignar la fecha, hora, nombres, documento
sindicato, por lo que el sub director, a n de individualizar de identidad y rma de la persona que recibi
a tales trabajadores debi haber practicado de ocio las el acta de infraccin no acarrea nulidad, en
actuaciones y diligencias necesarias para el examen de tanto cumpla con los requisitos mnimos
dichos hechos a n de determinar la responsabilidad de previstos en el artculo 54 del Reglamento de
la sancin. la LGIT y haya sido debidamente noticada
y de conocimiento oportuno por el sujeto
4.2.5. Firma inspeccionado(46).
La nulidad de un procedimiento inspectivo puede darse en
aquellos casos que se advierta que los documentos rmados 4.2.7. Difusin de un proceso
por los inspectores de trabajo, tales como fotografas, Se entender que se ha vulnerado el derecho
requerimiento de comparecencia y dems documentos al debido proceso en aquellos casos que
contenidos en el expediente se encuentran en fotocopias: se realice abiertamente la publicacin de
la sancin aplicada, sin que antes se haya
Resolucin 023-2008/Lima: Los documentos elaborados y noticado al sujeto inspeccionado. Ello resulta
rmados por la inspectora de trabajo () fueron entregados de especial inters, en tanto que el proceso
a los representantes de la empresa inspeccionada. Dicha se ha hecho pblico sin antes haber concluido
irregularidad anula el procedimiento. el correspondiente proceso sancionador, lo
(46) Resolucin 023-2008/Lima.

cual denota la afectacin de los derechos constitucional a la carta de amonestacin ocurridos durante
buena reputacin y al debido proceso. En ese sentido, el TC la vigencia del Contrato de Servicios
ha considerado que se afectan derechos protegidos por la Complementarios (), el mismo que ya
Constitucin: no se encontraba vigente al momento de
inicio de las actuaciones inspectivas ().
Expediente 03517-2010-PA/TC. Que la publicacin (nfasis agregado).
periodstica que se adjunta a la demanda, donde el Director
Regional de Trabajo y Promocin del Empleo del Cusco Como puede apreciarse, el pronunciamiento
informa que se ha multado al recurrente an antes de haber respecto a un contrato que ya no se
concluido el correspondiente procedimiento sancionador, encontraba vigente y que no debera tener
plantea un tema de eventual afectacin de los derechos a relevancia en el caso concreto, origina la
la buena reputacin y al debido proceso (). (nfasis nulidad del proceso inspectivo.
agregado).
4.3. Inspeccin laboral: pronunciamientos
4.2.8. Plazo reducido para subsanar del Poder Judicial
El MTPE ha sealado que, en razn del trmite y del Es necesario tener en cuenta que la vulneracin
voluminoso nmero de trabajadores, el plazo de un da del debido proceso no slo puede apreciarse
para subsanar algn incumplimiento resulta insuciente en la va administrativa pues luego se puede
para satisfacer el requerimiento, ms aun si se tiene en acudir a la va contenciosa administrativa
consideracin que el incumplimiento de dicho mandato podra (juicio ordinario). Pero tambin podra
derivarse en la imposicin de una sancin econmica. Aceptar interponerse una accin de amparo, la cual
lo contrario, sera atentar contra el debido proceso del sujeto depender de la urgencia de la controversia
inspeccionado: y de la va procedimental que resulte ms
satisfactoria as como la existencia de un
Resolucin 034-2008/Lima: En este caso el otorgamiento de derecho constitucional vulnerado, tal como lo
un da, para la subsanacin de los acotados incumplimientos ha manifestado el Tribunal Constitucional en
result insuficiente para satisfacer el mandato, por razn del la Resolucin 3741-2004-AA/TC:
trmite y nmero de trabajadores afectados.
() comprende, entre otros aspectos,
4.2.9. Contratos no vigentes el derecho a impugnar las decisiones
Al momento de realizar una actuacin inspectiva, es de la administracin, bien mediante
necesario que se delimite adecuadamente el mbito de los mecanismos que provea el propio
actuacin, por ejemplo en el anlisis de aquellos supuestos procedimiento administrativo o, llegado
de desnaturalizacin de contratos con terceros se deber el caso, a travs de la va judicial, bien
vericar aquellos contratos -suscritos entre la empresa mediante el contencioso administrativo o
principal y la empresa que presta servicios- que se encuentren el propio proceso de amparo.
vigentes a la fecha de inicio de la actuacin inspectiva, y no
de aquellos contratos de tercerizacin que hubiera niquitado; Un caso emblemtico(47) que se puede
en caso contrario el acta de infraccin o resolucin podra citar se encuentra referido a una empresa
ser declarada nula, tal como se aprecia en la Resolucin que interpuso una demanda va accin de
Directoral 002-2010-MTPE/1/21.4: amparo, argumentando la vulneracin de sus
derechos constitucionales a la tutela procesal
() Se aprecia que el inferior en grado ha considerado efectiva y al debido procedimiento dentro del
al momento de resolver, los reembolsos de pasajes y la proceso inspectivo, toda vez que consideraba
(47) Expediente 1748-2008, Resolucin 73-05, emitido el 17 de diciembre de 2008.

que se haba vulnerado el derecho a probar, a la presuncin constatados, y en cuyo caso se requerir de
de inocencia, la prohibicin de aplicar de manera extensiva un trabajo intelectual y cognoscitivo por parte
o analgica normas que infringen derechos, la debida del inspector de trabajo.
motivacin y el derecho de defensa.
Adems debe indicarse que una contravencin
En ese sentido, el Poder Judicial fue de la opinin que la al derecho de una decisin motivada radica
falta de motivacin y justicacin del acta de infraccin se cuando no existe un pronunciamiento sobre
evidencia cuando hay armaciones generales, es decir, sin todos los puntos que hayan sido apelados
proporcionar mayores detalles de la informacin recogida por el sujeto inspeccionado, y en cuyo caso
durante la visita inspectiva, limitndose a consignar en el se producir una vulneracin al debido
acta de infraccin informacin genrica, tal como se aprecia proceso:
seguidamente:
() Las mencionadas resoluciones
() Se advierte del acta de infraccin...que no obstante administrativas no contienen una revisin
comprender un listado de 99 personas con quienes respecto de todos los argumentos
aparentemente no se han cumplido las leyes laborales; impugnatorios contenidos en los recursos
nicamente, se respalda en la entrevista de la mayora de apelacin interpuesto por la empresa
de ellos, consignndose que un reducido nmero demandante, lo cual coadyuva a la
de los entrevistados manifestaron no tener control de deciente motivacin advertida por el
ingreso y salida y que incluso pueden dejar de asistir sin rgano jurisdiccional.
amonestacin alguna. (nfasis agregado).
Finalmente, tal como lo hemos analizado
Por otro lado, la Sala Civil -que analiz la accin de amparo precedentemente, es nula un acta de infraccin
en segunda instancia- indic que una evidente deciencia de cuando se requiere al sujeto inspeccionado
la justicacin jurdica en la inspeccin laboral es la que se de manera genrica la subsanacin de ciertas
indica a continuacin: obligaciones sin haber precisado en qu
consiste el incumplimiento, tal como se ha
() las conclusiones arribadas por la inspectora laboral establecido en la Resolucin Sub Directoral
se sustenta en los hechos generales que consigna en la 321-07-MTPE:
parte introductoria de la mencionada Acta de Infraccin,
los cuales no han provenido de manera directa de voz de Los Inspectores del Trabajo actuantes,
las 33 personas identicadas a quienes, virtualmente, la en el requerimiento de fecha 5 de junio
demandante no habra cumplido con pagar los benecios de 2007, requieren de manera genrica
laborales que la ley prev. al sujeto inspeccionado a efectos de que
subsane las obligaciones en materia de
De lo sealado se desprende que el acta de infraccin no slo relaciones colectivas-intimidad y dignidad,
omiti las razones para calicar una conducta como infraccin y garantice el ejercicio de los derechos
de las normas socio laboral sino que tambin careci de una constitucionales de los trabajadores, no
adecuada fundamentacin lgica-jurdica para sancionar al precisando claramente cules son las
sujeto inspeccionado. materias a subsanar, ni enmarcando los
hechos que constituiran incumplimientos
Asimismo, no debemos olvidar que las actas de infraccin no en un tipo previsto en alguna norma
slo deben contener una descripcin detallada de los hechos sustantiva concreta, expresando de manera
constatados sino tambin un razonamiento jurdico, toda vez literal que la subsanacin est referida a
que antes de la propuesta de una sancin se requiere calicar materias de los derechos constitucionales
a la infraccin de la norma vulnerada, en virtud de los hechos de los trabajadores involucrados, por lo

que, no se ha establecido fehacientemente cules son c) El delicado equilibrio entre las presunciones
las normas vulneradas, ni precisado cul es la norma de inocencia del empleador y de certeza de
del ordenamiento jurdico socio laboral que ha sido las actuaciones inspectivas est en manos
infraccionada. (nfasis agregado). de los inspectores y los funcionarios que
resuelven en los procesos sancionatorios
As las cosas, se advierte una evidente contravencin al en tanto sustenten debidamente toda
principio del debido proceso, toda vez que no detallar cules armacin que realicen con las pruebas
son las imputaciones concretas que debe subsanarse o que idneas y argumentos lgico jurdicos. El
ha vulnerado la empresa constituye una limitacin al derecho acta de infraccin es un acto administrativo
de defensa. de trmite que consolida toda la investigacin
y genera la solicitud de descargo a la
5. Reflexiones finales empresa: hasta este momento (etapa de
investigacin) la inspeccin debe sustentar
Seguidamente detallamos algunas reexiones nales, a ttulo sus acusaciones y observar el debido
de conclusiones, sobre la base de lo que hemos abordado en proceso para no afectar la presuncin de
este artculo. inocencia del empleador.
a) La funcin que tiene el Ministerio de Trabajo es harto d) En la etapa sancionatoria, las resoluciones
relevante en un pas donde la informalidad es la regla y del Ministerio de Trabajo gozan de la
lamentablemente el incumplimiento de las normas suele presuncin de certeza o veracidad, en
ser comn. En este contexto, el debido proceso brinda tanto calican como actos administrativos
una garanta para el desarrollo de la actividad inspectiva en sentido estricto. Sin embargo, en tanto
tanto para garantizar la actuacin imparcial del Estado la presuncin de inocencia del empleador
como para respetar los derechos fundamentales del sujeto se mantiene en esta etapa, la autoridad
inspeccionado. de trabajo igualmente debe sustentar
adecuadamente sus conclusiones y
b) Entre las manifestaciones que se encuentran contenidas observar el debido proceso.
en el debido proceso encontramos al derecho de defensa,
el cual busca proteger al sujeto inspeccionado frente a una e) Desde la vigencia de las nuevas normas
posible indefensin dentro de un proceso, otorgndole de inspeccin se puede apreciar casos
todos los instrumentos necesarios para su proteccin; la donde no se ha observado el debido
observancia del principio de legalidad, a travs del cual no proceso y se afectado la presuncin de
se puede atribuir ninguna comisin de falta si sta no se inocencia de los sujetos inspeccionados.
encuentra previamente tipicada por ley, la misma que la Ciertamente, no es la regla la declaratoria
encontramos muy vinculada al principio de imparcialidad de nulidades: la mayora de actuaciones
y objetividad que impide que cualquier autoridad pblica inspectivas no suele ser cuestionada por
acte de forma arbitraria y/o discrecional. Asimismo, y haberse respetado el debido proceso y no
con el objetivo que el sujeto inspeccionado pueda ejercer afectarse la presuncin de inocencia de los
sus derechos, la ley le ha otorgado el derecho a probar y inspeccionados.
refutar cualquier manifestacin que se considere que no se
ajusta a la realidad, y que se concreta en la presentacin, f) Veamos algunos casos de afectacin
admisin y actuacin de los medios probatorios dentro al debido proceso y la afectacin a la
de un proceso, los mismos que tendran que ser presuncin de inocencia de los sujetos
considerados en la evaluacin que deben realizar las scalizados. La valoracin de descargos
autoridades al momento de emitir un acta de infraccin o en un proceso es imprescindible pues
una resolucin. representa la expresin formal de las

impresiones del empleador as como el inspectivo. Por su parte, el TC ha considerado que la

sustento de las posiciones que desarrolle y publicacin de la sancin antes de su noticacin al sujeto
las pruebas que presente, razn por la cual inspeccionado es una vulneracin al derecho al debido
y en caso se advierta que dichos descargos proceso, toda vez que ello denota una afectacin de los
no han sido valorados de forma conjunta al derechos constitucionales.
momento de emitir un pronunciamiento, se
entender que se ha vulnerado el debido i) El notable crecimiento de las inspecciones laborales y su
proceso. Asimismo, la sola transcripcin inuencia en la regulacin laboral todava es insuciente
literal de los hechos contenidos en el acta para scalizar el cumplimiento de lo laboral en zonas
de infraccin no es suciente para sostener rurales, empresas informales as como micro empresas.
una debida motivacin de una resolucin, Sin embargo, se aprecia que, por la enorme carga de
en tanto que para ello ser necesario un trabajo o la variedad de actuaciones que se requieren
anlisis lgico jurdico antes que la simple implementar en inspecciones complejas y el poco tiempo
manifestacin por parte de la autoridad para investigar en casos complejos, hay actuaciones
laboral. inspectivas que no cuentan con el sustento adecuado
y, sobre la base de la presuncin de certeza de las
g) La actuacin de los inspectores de trabajo se actuaciones administrativas, se imponen sanciones que
encuentra previamente determinada por la afectan directamente al debido proceso y la presuncin
orden de inspeccin, en cuya situacin y en de inocencia del empleador.
caso se requiera la ampliacin de materias a
inspeccionar, el inspector de trabajo deber j) La variedad y cantidad de procesos inspectivos que se
solicitar, dentro del plazo de 24 horas de declaran nulos denotan la necesidad de actuaciones
conocida la situacin, el requerimiento de inspectivas con mayor respaldo probatorio y sustento
ampliacin; si ello no se produce, estamos lgico jurdico, especialmente cuando son complejos
ante una vulneracin al principio de legalidad los procesos de investigacin (muchos trabajadores y
y debido procedimiento, conllevando a una materias sujetas a inspeccin en un breve plazo de 30
nulidad del proceso. das). La nica manera de evitar nulidades posteriores
-que terminan perjudicando a los trabajadores y
h) Cabe indicar que tambin existen casos generando gastos adicionales al Estado- es realizando
donde la falta de certicacin del inspector inspecciones con un soporte probatorio y un sustento
sobre las pruebas aportadas, la imputacin jurdico adecuados. Este es el reto central que tienen
de sanciones con armaciones genricas, las inspecciones laborales: inspecciones ms ecaces
la actuacin inspectiva sin haber detallado y resoluciones emitidas con observancia del debido
la relacin de trabajadores interrogados, proceso que no lesionen la presuncin de inocencia de
etc. genera una nulidad del proceso los sujetos inspeccionados.

Debido proceso inspecciones laborales

Caricato da

Informazioni sul documento

Descrizione originale:

Titolo originale

Copyright

Formati disponibili

Condividi questo documento

Condividi o incorpora il documento

Opzioni di condivisione

Hai trovato utile questo documento?

Questo contenuto è inappropriato?

Copyright:

Formati disponibili

Debido proceso inspecciones laborales

Caricato da

Copyright:

Formati disponibili

Jorge Toyama Miyagusuku(*) y Carole Neyra Salazar(**)

Debido proceso, nulidad e

LA FUNCIN QUE TIENE EL MINISTERIO DE TRABAJO ES HARTO RELEVANTE EN UN PAS DONDE LA

De acuerdo con la informacin del MTPE a nivel nacional, la actuacin

190 IUS ET VERITAS 42

En ese sentido, a travs de este artculo, intentaremos conocer 2. Debido Proceso

191 IUS ET VERITAS 42

192 IUS ET VERITAS 42

2.1.2. Marco normativo El contenido de lo que hemos descrito,

(8) Constitucin Poltica del Per de 1993:

193 IUS ET VERITAS 42

numeral 3.4 de la LPAG(12).Motivacin del acto As las cosas, todo mbito

(12) Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley 27444:

194 IUS ET VERITAS 42

195 IUS ET VERITAS 42

Como puede apreciarse, el mximo intrprete de la A continuacin describimos una resolucin

196 IUS ET VERITAS 42

Expediente 02728-2007-PA/TC: El derecho de defensa esta manera el derecho de defensa del

(18) Resolucin 201-2010-GR.CUS/DRTPE.

197 IUS ET VERITAS 42

(19) Resolucin Directoral 1134-2010-MTPE.

198 IUS ET VERITAS 42

(23) Expediente 08957-2006-PA/TC.

199 IUS ET VERITAS 42

(25) Resolucin Directoral Regional 051-2009-GR-CAJ-DRTPW.

200 IUS ET VERITAS 42

(28) Constitucin Poltica del Per:

201 IUS ET VERITAS 42

Pruebas: soporte del Acta de Infraccin

Presuncin de inocencia Presuncin de inocencia

Derecho de defensa del sujeto inspeccionado

(31) MATALLANA RUZ, Roberto. Op. cit.; p 59.

202 IUS ET VERITAS 42

La responsabilidad de la autoridad de trabajo implica inspeccionado, en tanto, al no existir

(32) Resolucin Directoral 12-2010. Expediente 412-2010.

203 IUS ET VERITAS 42

(34) Ley 28806:

204 IUS ET VERITAS 42

205 IUS ET VERITAS 42

f. La falta de expresin de los fundamentos fcticos 4.1. Fondo

206 IUS ET VERITAS 42

pesar que la documentacin se encontraba incluida en el En otras palabras, la motivacin requiere

(37) Resolucin Directoral 1134-2010.MTPE.

207 IUS ET VERITAS 42

(39) Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley 27444:

208 IUS ET VERITAS 42

(42) Decreto Supremo 004-2011-TR, publicado el 07 de abril de 2011.

209 IUS ET VERITAS 42

es garantizar que exista una exigencia congruente entre lo Resolucin 726-2008/Lima

4.2.2 Tipicacin legal En ese mismo sentido, el MTPE ha

(43) Ley 28806:

210 IUS ET VERITAS 42

Resolucin 17-2009/Lima: Teniendo en consideracin lo anteriormente

211 IUS ET VERITAS 42

(46) Resolucin 023-2008/Lima.

212 IUS ET VERITAS 42

(47) Expediente 1748-2008, Resolucin 73-05, emitido el 17 de diciembre de 2008.

213 IUS ET VERITAS 42

214 IUS ET VERITAS 42

215 IUS ET VERITAS 42

impresiones del empleador as como el inspectivo. Por su parte, el TC ha considerado que la

216 IUS ET VERITAS 42