Cmo afecta el crimen organizado las relaciones comerciales de Mxico

con la Unin Europea?

Qu papel ocupa en la relacin estratgica entre Mxico y la UE la seguridad, la

lucha contra el crimen organizado o la violencia? Afecta la situacin de la
seguridad en Mxico sus relaciones con la UE? Cmo debe reflejarse el tema de
las drogas ilcitas y del narcotrfico en la relacin estratgica entre Mxico y la
UE?

Resumen: Mxico es un pas paradjico: marcha por una buena senda de

desarrollo econmico y social a la vez que se enfrenta a una compleja amenaza
creada por el enraizamiento del crimen organizado en su territorio. Esta situacin
hace que su relacin con otras regiones y pases sea compleja; de hecho, a la par
que crece la inversin mexicana en Europa y el intercambio comercial bilateral, 21
de los 28 miembros de la UE alertan a sus ciudadanos sobre los riegos de viajar a
este pas.

En el caso de la UE, Mxico es considerado un socio estratgico y para consolidar

esta distincin se ha desarrollado un acuerdo de Asociacin y Plan de Accin
Bilateral. Sin embargo, el acuerdo abarca todas las facetas de la relacin bilateral,
haciendo difcil determinar los aspectos que la hacen estratgica o por lo menos
los que la diferencian de otros tipos de relaciones. A pesar de ello, la Asociacin
Estratgica es un buen marco para la cooperacin en materia de drogas ilcitas y
lucha contra el crimen organizado.

Este Anlisis se centra en las principales lneas, tanto de la poltica euro-

latinoamericana, como de la euro-mexicana en los temas de seguridad y drogas
ilcitas. Su objetivo es buscar los elementos ms favorables para fortalecer la
relacin y profundizar el impacto positivo que sta pueda tener para ayudar a
cumplir con la corresponsabilidad europea en materia de drogas y aportar en la
construccin de oportunidades para mejorar la compleja situacin mexicana.
Anlisis

Narcotrfico y crimen organizado en Mxico

El anlisis de la relacin entre Mxico y la UE en temas de cooperacin y lucha
contra el narcotrfico, debe iniciarse preguntndose por qu el narcotrfico y el
crimen organizado que lo controla se han arraigado tan fuertemente en este pas.

El poder del narco parece elevarse de forma inusitada en Mxico, contraviniendo

la idea de que son los pases ms dbiles, pobres o inestables los que fomentan
este tipo de actividades. Tal como lo hara cualquier empresa legal, el crimen
organizado se ha aprovechado de las ventajas comparativas que le ofrece Mxico.

La primera ventaja es evidentemente la cercana a EEUU. La enorme frontera

entre los dos pases sigue siendo, a pesar de los controles, la va por excelencia
del trfico de migrantes y de drogas hacia el norte, mientras que las armas fluyen
hacia el sur. Los crteles tambin aprovechan la cercana de pases menos
desarrollados en Centroamrica y el Caribe para establecer rutas y centros de
almacenamiento.

Por otro lado, los crteles no slo trafican la cocana producida en los Andes.
Mxico es adems el primer productor de marihuana para EEUU. Los cultivos de
adormidera mexicanos para la fabricacin de opiceos han desterrado a los
colombianos y se han sumado a la elaboracin de metanfetaminas, las drogas
sintticas ms consumidas en EEUU.

Otro factor es la oportunidad social para lo ilcito. El narco altera profundamente

las relaciones sociales all donde opera, como un regulador de las mismas. En el
caso de Mxico, segn una investigacin de 2008, es el quinto mayor empleador
del pas. La capacidad del narco para permear las sociedades y conseguir operar
de forma normalizada en ellas denota su capacidad para aprovechar vacos del
modelo econmico y social tales como el desempleo o los incentivos
aspiracionales (cuando el consumo se convierte en una forma de ascenso social).
Evidentemente, la oportunidad social se alimenta de corrupcin e impunidad, un
coctel que permite crear espacios favorables a la actividad ilcita, adems de
facilitadores institucionales.

Sin embargo, no puede ni debe considerarse a Mxico como un Estado fallido.

Esta categorizacin tiende a reducir el problema a la incapacidad gubernamental
de controlar el territorio en ciertas zonas y no comprende la complejidad de las
relaciones econmicas y sociales sobre las que se construye el crimen
organizado. Mxico es una democracia legtima en la que existe un sistema
institucional complejo y completo, ineficiente e injusto en muchos sentidos, pero no
por ello inexistente.

En la lucha por consolidar sus estructuras territoriales, los crteles mexicanos se

han fragmentado (pasando de seis en 2006 a 12 en 2010). Al contrario de lo
ocurrido en Colombia, esta fragmentacin no responde esencialmente al
debilitamiento de las estructuras mafiosas, sino a la emergencia de un nuevo
modelo de red criminal: un sistema de filiales que lo hace ms eficiente y que en el
caso del crtel de Sinaloa le ha permitido imponerse a otros rivales.

La violencia asociada al crimen organizado en Mxico se origina en un conjunto de

causas. En primer lugar, un efecto colateral de la guerra contra las drogas en
Colombia respaldada por EEUU, a travs del Plan Colombia. El xito parcial de
este programa hizo que las principales redes de trfico de drogas mexicanas
aprovecharan el vaco dejado por los atomizados carteles colombianos. Bruce
Bagley ha denominado esta reaccin como efecto cucaracha: en lugar de
terminar con el problema, ste se traslada y difumina hacia otras zonas en las que
encuentra condiciones propicias.

El fortalecimiento de la represin militar del narcotrfico tambin alter el equilibrio

entre las estructuras criminales y sirvi de desencadenante de la guerra entre
stas. A la vez, iniciaba el enfrentamiento abierto con las fuerzas de seguridad.
Segn el PNUD, antes de romperse este equilibrio, en la ciudad de Monterrey se
contabilizaba un promedio de siete ejecuciones mensuales. Pues bien, tras la
ruptura el nmero ascendi a un promedio de 77, llegando a alcanzar las 180 en
2012.

A travs de la violencia y la intimidacin controlan territorios, imponen tributos y

amplan mercados. La violencia no se limita a los miembros de crteles rivales,
pues tambin se ejerce en contra de aquellos que dificultan su actividad policas,
jueces, periodistas o la sociedad civil organizada.

Poltica antinarcticos de la UE y la cooperacin internacional

Mxico no es un proveedor directo de drogas hacia el viejo continente. Segn
sugieren los datos proporcionados por la Oficina de las Naciones Unidas Contra la
Droga y el Crimen (UNODC), los crteles mexicanos se concentran en el trfico
hacia EEUU. De hecho, la cocana destinada a Europa proviene de Per y se
enva a travs de Venezuela, la Repblica Dominicana y el Caribe y cada vez ms
a travs de frica Occidental (el 30% segn UNODC). Sin embargo, la evidencia
policial e investigaciones periodsticas como la de Roberto Saviano sugieren
fuertes nexos entre las mafias mexicanas y europeas.

A pesar de no constituirse en una amenaza directa para Europa, en la actual

situacin de violencia en Mxico convergen tres problemticas que pueden y
deben trabajarse de forma conjunta con la UE. En primer lugar, al igual que
muchos pases de Amrica Latina, Mxico es cada vez ms un pas consumidor, y
como tal necesita desarrollar sistemas de atencin a la drogodependencia, al
consumo problemtico y sistemas de reduccin del dao. La experiencia europea
en esta materia es indispensable.

En segundo lugar, como ya se seal, Mxico es uno de los mejores ejemplos de

la poca efectividad y los perversos efectos colaterales de la poltica de drogas. Es
preciso abrir un debate formal para discutir un cambio internacional. Finalmente,
Mxico es vctima de las deficiencias internacionales en el control del trfico de
armas, de personas y del lavado de activos cuyo combate requiere una estrecha
cooperacin internacional.

En lo que respecta a la UE, la poltica de drogas ilcitas se define a travs de la

Estrategia Europea en Materia de Lucha contra la Droga 2013-2020, y el Plan de
Accin 2013-2017. Adems de los esfuerzos por reducir el consumo de drogas,
entre los objetivos de la estrategia estn: contribuir a la desorganizacin del
mercado de las drogas ilegales y a una reduccin cuantificable de su
disponibilidad; fomentar la coordinacin a nivel internacional y comunitario;
continuar reforzando el dilogo y la cooperacin internacional y multilateral; y
contribuir a una comprensin de todos los aspectos del fenmeno de la droga y
del impacto de las intervenciones.

Como tema transversal se contempla la cooperacin internacional, destacndose

su inters por mejorar la coherencia de las polticas de lucha de la UE contra las
drogas, las respuestas frente a terceros pases y el aumento del compromiso y
coordinacin del discurso internacional.

Para implementarla cuenta con la participacin de diferentes instituciones

comunitarias, entre otras Europol y Eurojust. A su vez, la cooperacin se efecta
en tres niveles: las estrategias globales, en el contexto de la ONU y otros foros
multilaterales; las regionales, especialmente en los Andes; y las bilaterales, a
travs de los acuerdos de cooperacin o de asociacin que ha firmado la UE con
algunos pases y sus dos asociaciones estratgicas (Brasil y Mxico).

La UE ha asumido su papel en materia de corresponsabilidad como una propuesta

regional para Amrica Latina, ampliada en el caso de Mxico como socio
estratgico. Las dos regiones coinciden en su inters por un tratamiento ms
social del consumo de drogas y en su inters por reducir de forma paralela la
oferta y la demanda. Tambin trabajan de forma conjunta en otros problemas
relacionados con el crimen organizado. En la Declaracin de la Primera Cumbre
CELACUE, en 2013, se hizo un llamamiento para que en el seno de la ONU se
impulse un control ms estricto sobre el comercio de armas. Asimismo, se acord
fortalecer el mecanismo de coordinacin sobre drogas entre la CELAC y la UE,
comprometindose a un dilogo y cooperacin continuados con miras a establecer
metas medibles para reducir el impacto del problema mundial de drogas. Estas
propuestas se han ampliado en las reuniones de la Asamblea de Parlamentarios
Euro-Latinoamericanos EUROLAT, que en 2013 recomend la apertura de un
debate sobre la posibilidad de estudiar la legalizacin del consumo de
determinadas drogas y sus consecuencias. Igualmente, se emiti una resolucin
pidiendo una mejora en la coordinacin de las polticas nacionales, se defendi un
enfoque preventivo y se insisti en que las acciones represivas se dirijan a las
organizaciones del crimen, no contra los drogodependientes. Finalmente, se pidi
revisar la clasificacin de sustancias ilcitas en la ONU formulada hace 50 aos,
equilibrando los niveles de fiscalizacin con los de dao, basndose en datos
cientficos.

En cuanto a la materializacin de los acuerdos birregionales, la estrategia europea

de cooperacin ms reciente se ha desarrollado a travs de COPOLAD (Programa
de Cooperacin entre Amrica Latina y la Unin Europea en materia de Polticas
sobre Drogas). En el marco de este programa se ha potenciado la transmisin de
buenas prcticas, y el fortalecimiento de los observatorios nacionales y regionales
de drogas, entre otras acciones. Este programa entr en funcionamiento en 2010 y
est a punto de aprobarse una segunda fase. Se espera que la segunda fase
(COPOLAD II) estreche la coordinacin con programas de cooperacin en la lucha
contra el crimen organizado, como Ameripol-UE, un programa conjunto entre la
Comunidad de Policas de Amrica y Europol, con el fin de fortalecer la
cooperacin birregional de policas, fiscalas y autoridades judiciales.

Adicionalmente, hay dos programas que operan a travs del Instrumento para la
Estabilidad (IFS), creado para actuar en situaciones de crisis. Uno es el proyecto
regional PRELAC, para prevenir el trfico de precursores qumicos; el segundo es
la participacin de la UE en el Programa plurianual de la Ruta de la Cocana
(2009-2012), enfocado en reforzar la cooperacin judicial para combatir las redes
criminales.
El narcotrfico y la violencia en el marco de la Asociacin Estratgica Mxico-UE
Estrechar la relacin de Europa con las potencias regionales en Amrica Latina es
una estrategia acertada. Ahora bien, para optimizar este tipo de asociaciones
bilaterales, es necesario definir reas potenciales de trabajo comn y, sobre todo,
crear incentivos efectivos a la cooperacin entre las dos regiones.

Como se seal en la primera parte, en el caso de Mxico y la actual situacin de

violencia relacionada con el narcotrfico es un fenmeno complejo. En l se
conjugan problemas de diferentes escala que deben tratarse desde una
perspectiva ampliada, privilegiando todo lo que mejore la seguridad personal de
los ciudadanos. Tambin se debe operar con una visin de largo plazo, que evite
la traslacin del problema de una regin o pas a otro.

El acuerdo global y la asociacin estratgica entre Mxico y la UE es un escenario

necesario til para avanzar en la concrecin de los acuerdos en esta materia,
aunque su implementacin an es muy limitada y es difcil decir cul ha sido la
contribucin efectiva y sostenible de sus estrategias operativas.

El Acuerdo de Asociacin Econmica, Concertacin Poltica y Cooperacin se

estableci en 2000. En 2009 evolucion hacia una Asociacin Estratgica, y en
2010 se adopt un Plan Ejecutivo Conjunto con el fin de hacerla funcional. Esta
asociacin supone una mayor coordinacin sobre temas tanto globales como
regionales y bilaterales, basndose en intereses comunes. En materia de drogas
ilcitas busca ampliar los espacios de coordinacin entre la UE y Mxico a travs
de la cooperacin con la Comisin de Estupefacientes de la ONU. Adems, se han
comprometido a buscar los consensos necesarios para el establecimiento de un
mecanismo de evaluacin de la aplicacin de la Convencin de Palermo contra la
delincuencia organizada transnacional y a impulsar conjuntamente el compromiso
poltico de la comunidad internacional en el cumplimiento de los tres Protocolos
complementarios contra el trfico ilcito de migrantes, la trata de seres humanos y
la fabricacin ilcita y trfico de armas de fuego.
En materia de cooperacin policial, Mxico y la UE han acordado seguir
trabajando en la definicin de un proyecto de cooperacin sobre cuestiones de
seguridad, impulsar acciones conjuntas y establecer formalmente un dilogo
sectorial sobre seguridad y orden pblico.

Dada la amplitud del acuerdo de asociacin cabe preguntarse qu es lo realmente

estratgico y en qu forma impacta en la situacin de seguridad en Mxico. En
materia de cooperacin al desarrollo el futuro de la relacin se ve determinado por
los cambios en la poltica europea de desarrollo en el cual los pases como
Mxico, de renta media, tienen menos presencia. En ese caso se podra esperar
una disminucin de la transferencia de Ayuda Oficial al Desarrollo europea hacia
Mxico. Pero tambin pueden abrirse ventanas de oportunidad favorables. Los
dos pases ya han colaborado en sistemas de cooperacin triangular con Hait y
Centro Amrica. Esta estrategia es muy relevante de cara a tratar los facilitadores
socio-institucionales de la penetracin de las mafias mexicanas en Centroamrica
y, de esta forma, tambin Mxico podra obtener beneficios en el control regional
del crimen organizado y no verse solo en dicha tarea.

Es evidente que hay grandes obstculos que dificultan abrir el debate internacional
sobre las drogas, y conseguir un cambio en la poltica global. A pesar de ello se
deben resaltar los avances en la formulacin de una postura conjunta en Amrica
Latina. Estos se han materializado, en buena parte, en el informe sobre el
Problema de las Drogas en Amrica Latina encomendado a la OEA por los
presidentes latinoamericanos. Mxico, de hecho, ha sido desde 1993 un pas muy
activo en promover la apertura del debate. Ms recientemente, en la Asamblea
General de la OEA en 2013, la delegacin mexicana insisti en la necesidad de
prevenir el delito y el consumo y de no criminalizar a los consumidores en algunos
casos y form parte del grupo de pases que propuso la realizacin de una
Asamblea Extraordinaria en 2014 para continuar el dilogo sobre el problema y
cmo afrontarlo.
Desde luego, el impacto poltico de la solicitud birregional de un cambio en la
poltica de drogas es importante, ms an si se suman las muestras de simpata
hacia esta posibilidad que ha realizado el presidente Obama. Sin embargo,
esperar un acuerdo global al respecto es ingenuo. Por este motivo, la estrategia
adems de la concertacin de propuestas y apoyos mutuos en los foros globales
en los que participan la UE y Mxico, especialmente el G20, debe tambin intentar
reforzar la coherencia de las polticas internas y birregionales. Un debate global ha
de reconocer que nada puede hacerse si los Estados no afrontan la existencia del
narcotrfico como resultado de sus propias carencias, incluso de los europeos por
cuyos puertos entra el trfico ilcito y en cuyos bancos se blanquean activos.
Asimismo, se echa de menos que los distintos pases empiecen a dar pasos
unilateralmente adaptando sus propias legislaciones.

Conclusiones: La UE y Mxico tienen una relacin de mutuo inters que se ha

estrechado al ser Mxico un pas emergente y una potencia subregional. Sin
embargo, la amplitud de la definicin de la estrategia bilateral no permite definir
con claridad cules son los puntos ms fuertes de la relacin y diferenciarla de las
relaciones generales con la regin latinoamericana.

Mxico no es una amenaza directa para Europa, pero el poder del crimen
organizado establecido en su territorio no puede pasar desapercibido para la UE.
Es un desestabilizador regional, est profundamente ligado a la mafia
internacional y de una forma u otra impacta en las relaciones comerciales. Ms
all de lo comercial, la Asociacin Estratgica representa una oportunidad para
que Mxico y Europa afiancen su cooperacin en aspectos policiales, de
regulacin y de transmisin de buenas prcticas.

La estructura de acuerdos y herramientas creadas en el seno de la UE para la

cooperacin en esta materia es slida y coherente pero an dista de desarrollar
plenamente su potencial y buena parte se queda en declaraciones de intenciones.

En el marco de la reelaboracin de la Asociacin Estratgica propuesta para 2015

el tema de las drogas y el crimen organizado debera ser uno de los ejes de la
relacin. Existen fuertes incentivos para avanzar en este tema tanto para Mxico
como para la UE, por lo cual deberan abordarse con un plan de accin que tenga
tres impactos especficos.

En primer lugar, superar la discusin sobre la posibilidad de abrir un debate global

para proponer acciones que preparen el terreno para una nueva poltica global de
drogas. En este sentido, es indispensable trabajar bajo la experiencia europea en
los enfoques de reduccin del dao y actuar polticamente en concordancia
creando las estructuras normativas e institucionales nacionales que lo permitan.

En segundo lugar, aprovechar los espacios multilaterales donde coinciden la UE y

Mxico, tales como el G20, para presentar posturas conjuntas y aunar apoyos
para forzar cambios en la legislacin internacional. De hecho, hay que ir ms all,
desarrollando acciones conjuntas para recabar ms apoyos activamente, y tanto
Mxico como la UE deben aprovechar sus entornos regionales inmediatos.

Finalmente, hay que continuar fortaleciendo todas las formas de cooperacin

efectiva en la lucha contra el crimen a travs de acciones policiales conjuntas,
estableciendo acuerdos de transparencia financiera y colaborando en la reduccin
y control del comercio de armas. Es necesario superar el enfoque de cooperacin
para pasar a un dilogo de iguales en el que tanto la UE como Mxico se
comprometan a aportar recursos y voluntad para conseguir resultados. Tambin es
necesario establecer medidas de los resultados y sistemas de evaluacin.