Examen Final Teora de la Democracia

Este trabajo tiene como fin analizar la constitucin de la Repblica Oriental del
Uruguay desde la teora democrtica y su relacin con el enfoque de derechos humanos.
Nos proponemos, en este marco, dos objetivos especficos. El primero de stos busca
desentraar cul es el modelo de democracia que prepondera en la constitucin de la
Repblica entre los definidos por la teora democrtica: representativo-procedimental;
representativo-sustancial; participativo-sustancial y/o participativo-procedimental.
El segundo objetivo procurar analizar la relacin del modelo predominante con las
distintas generaciones de Derechos Humanos en las consecuencias para la proteccin,
garanta y ejercicio de estos derechos de la ciudadana de Uruguay y, finalmente, cmo
podra incidir esta situacin de los Derechos Humanos en la calidad de la democracia del
pas.
Ambos objetivos tienen como fin comn contribuir al conocimiento y definicin un
poco ms clara de las perspectivas democrticas y de derechos humanos imbuidas en el
modelo de democracia postulado en Uruguay.
Para abordar el primer objetivo y definir el modelo que impera, nos fijaremos en el
lugar donde se ubican en la constitucin los artculos referidos a cada modelo que
identifiquemos as como la cantidad de artculos destinados a delinear el modelo del que
se trate. En el primer mtodo consideramos que el lugar ocupado en la constitucin por
los artculos podra referir a la importancia dada por el sistema normativo a los mismos.
En el segundo caso, consideramos que la cantidad de artculos destinados a describir
ciertos aspectos importantes para la democracia nos dar pautas tambin de la relevancia
con que son tomados dichos aspectos. No consideramos este mtodo infalible, pero
consideramos que nos dar pistas para definir el modelo democrtico que domina en la
constitucin.
La constitucin de Uruguay, en su primera seccin se introduce el rol de la nacin,
la laicidad del Estado y la posicin respecto de la guerra y la paz a nivel internacional,
marcando ciertos parmetros sobre los que se debe construir la democracia, o en trminos
de Ferrajoli (2001), sobre lo que se puede decidir y sobre lo que no en el marco
democrtico. As se asoma una primera perspectiva de democracia asentada en la
constitucin y es la sustancial, ya que como indica Ferrajoli en esta perspectiva

Para que una ley sea vlida es adems necesaria la coherencia de sus
significados con las reglas y principios que bien podemos llamar normas
sustanciales sobre la produccin, dado que invisten, precisamente, los
 contenidos y, por lo tanto, la sustancia de las decisiones (Ferrajoli 2001:17)

Esta primera seccin da pie a una segunda intitulada Derechos, deberes y

garantas que continua con la perspectiva sustancial anterior y la amplia en algunos
aspectos al detallar, en sus tres captulo y 72 artculos, derechos considerados esenciales
para la ciudadana y el buen funcionamiento de la sociedad, las garantas existentes para
stos y ciertos deberes derivados de los mismos.
Los antedichos derechos que aparecen en la constitucin se relacionan con la
dignidad de la persona y las posibilidades desarrollar una vida en condiciones mnimas
de integridad personal y familiar. El primer captulo, tal como lo seala su primer artculo
(el 7 de la constitucin) ahonda en la proteccin de la ... vida, honor, libertad, seguridad,
trabajo y propiedad. Nadie puede ser privado de estos derechos sino conforme a las leyes
que se establecieren por razones de inters general." En este marco detalla los derechos
derivados y las garantas para su proteccin.
El captulo II de esta seccin en sus primeros cuatro artculo asienta una declaracin
del lugar que la familia debiera ocupar en la sociedad y en el apoyo al desarrollo de la
infancia como motor de la sociedad. As mismo, detalla algunos derechos especficos para
la proteccin de la niez.
Posteriormente comienzan a delinearse los que creemos son los derechos que mayor
y ms claramente refieren a derechos sociales que deberan ser cumplidos para el buen
desarrollo de la vida de las personas y, junto con los civiles delimitados en el caputlo I
de esta seccin ya referidos, de la democracia. Lentamente se contornea los contenidos
del modelo de democracia participativa-sustancial sostenido en la constitucin.
Detallamos a continuacin dicho articulado.
En el artculo 44 se declara "Todos los habitantes tienen el deber de cuidar su salud,
as como el de asistirse en caso de enfermedad. El Estado proporcionar gratuitamente
los medios de prevencin y de asistencia tan slo a los indigentes o carentes de recursos
suficientes." (CROU, 2004:Art. 44)
El artculo siguiente asevera que cada ciudadano tiene derecho a disfrutar de una
vivienda decorosa y que el medio para garantizarla ser a travs de la ley que deber
asegurar el acceso a viviendas higienicas y econmicas. (CROU, 2004:Art.45)
Se prev la proteccin del medio ambiente, por ser de inters general en el artculo
47. Por lo mismo, se disponen sanciones para quienes violenten, tanto sea por destruccin,
depredacin y/o contaminacin, el medio ambiente.
En este mismo artculo se declara al agua como recurso esencial para la vida y por
lo tanto se considera El acceso al agua potable y el acceso al saneamiento, constituyen
derechos humanos fundamentales. (CROU, 2004: art. 47)
Desde el artculo 53 en el que se declara la proteccin especial del trabajo la
constitucin hace un recuento de derechos que regulan el derecho al trabajo. Nos gustara
destacar el artculo Artculo 54 que reza, sobre las condiciones de trabajo lo siguiente:

"La ley ha de reconocer a quien se hallare en una relacin de trabajo o

servicio, como obrero o empleado, la independencia de su conciencia moral
y cvica; la justa remuneracin; la limitacin de la jornada; el descanso
semanal y la higiene fsica y moral." (CROU, 2004: art. 54)

Por su parte, el artculo 56 establece obligaciones de los patrones para con sus
empleados de respeto a los derechos laborales y ciertas prestaciones consideradas a ser
otorgadas. El 57 destaca el derecho a la asociacin en sindicatos y las posibilidades de
protesta existentes en un sistema democrtico. A partir del 58 se regula los derechos
laborales de los servidores pblicos.
Finalmente en este captulo se retoma el derecho a la educacin libre, gratuita y
obligatoria. Lo anterior se plasma en el artculo 70 y 71 -luego de que en el 68 se estipula
la libertad de eseanza-:

Artculo 70. Son obligatorias la enseanza primaria y la enseanza media,

agraria o industrial.
El Estado propender al desarrollo de la investigacin cientfica y de la
enseanza tcnica.
La ley proveer lo necesario para la efectividad de estas disposiciones.
Artculo 71. Declrase de utilidad social la gratuidad de la enseanza oficial
primaria, media, superior, industrial y artstica y de la educacin fsica; la
creacin de becas de perfeccionamiento y especializacin cultural, cientfica
y obrera, y el establecimiento de bibliotecas populares." (CROU, 2004: Arts:
70 y 71)

Es en la seccin XI donde se detalla el funcionamiento de los rganos de gobierno

descentralizados y entes autnomos que se dedicarn a garantizar alguno de estos
derechos, destacamos especialmente el sistema de previsin social (CROU, 2004: Art.
195) y la educacin pblica en sus diferentes niveles en el captulo II.
 Este recuento de artculos de la seccin II de la constitucin demuestra una
tendencia alineada a un modelo de democracia sustancial, ya que en este modelo la
igualdad se relaciona con las condiciones materiales de vida que a su vez tienen un
estrecho vnculo con el sentido y con las posibilidades de existencia de la democracia.
(Vzquez 2010). Al, estos derechos, estar integrados en la constitucin y marcar aspectos
que deben ser decididos y tenidos en cuenta por la democracia para ampliarla y hacerla
ms profunda inferimos que se atiene a un modelo representativo del estilo del que
Ferrajoli propone en el que sin perder la representatividad, la propia democracia con sus
reglas y contralores internos marcan las posibilidades y obligaciones sustanciales
(Ferrajoli, 2001).
En la tercera seccin el enfoque gira radicalmente y se dejan de lados los derechos
sociales y civiles para adentrarse en la descripcin del funcionamiento de la democracia
como tal y por consiguiente con gran nfasis puesto en los derechos polticos y civiles.
Es as que dicha seccin versa sobre el funcionamiento de los partidos polticos en las
elecciones as como a nivel interno para designar sus candidatos. Hay un inters en
demarcar los ciudadanos que pueden participar de la eleccin de gobernantes, que se
vislumbra al definirse en el captulo IV las situaciones por las que se podra suspender la
ciudadana.
En el artculo 82 de la seccin IV se detalla la forma de gobierno de la siguiente
manera:

La Nacin adopta para su Gobierno la forma democrtica republicana. Su

soberana ser ejercida directamente por el Cuerpo Electoral en los casos de
eleccin, iniciativa y referndum, e indirectamente por los Poderes
representativos que establece esta Constitucin; todo conforme a las reglas
expresadas en la misma.(CROU, 2004:Art.82)

Aqu ya podemos detectar ciertos visos de otro modelo democrtico presente en la

constitucin de Uruguay, nos referimos al de la democracia participativa. Prudhomme
marca la existencia de tres mecanismos de democracia directa en el contexto de las
democracias representativas: el referndum, la iniciativa popular y la revocacin de
mandato (Prudhomme, 1997). De estos tres mecanismos dos se encuentran contemplados
en este artculo como forma de participacin de la ciudadana. Ms adelante, en la seccin
XIX de la constitucin, se retoman estos mecanismos al ser detallados sus
procedimientos, usos y fines (CROU, 2004:Art. 331), lo cual no marca ninguna tendencia
de contenido sino solo de los procedimientos. En conclusin aqu la democracia uruguaya
se nutre de una perspectiva participativa procedimental, ya que este modelo prioriza la
participacin de la ciudadana en el espacio pblico (por medio de diferentes mecanismos
de participacin directa e indirecta) sin marcar ningn tipo de contenido especfico
(Vzquez, 2010).
Estos signos de un modelo de democracia participativa-procedimental se enmarca
dentro de una tendencia participativa pero sin tomar el lugar del modelo que consideramos
predominante y que de aqu en adelante detallaremos: el representativo-procedimental.
En la seccin V se detalla las funciones, tareas, composicin, deberes, derechos,
inmunidades y prohibiciones de los integrantes del Poder Legislativo; y de aqu en
adelante este ser el tenor en la mayora de las secciones pero centrado en los diferentes
poderes y niveles de administracin del Estado. Es as que en la seccin VI se detalla lo
relativo a la Asamblea General y en la seccin VII profundiza en el captulo I sobre la
creacin de las leyes y en los captulos II y III tratan de cmo es el proceso de elaboracin
de una ley y su aceptacin por el Poder Ejecutivo, quienes son los actores implicados y
la manera en que lo hacen. La seccin VIII trata de las relaciones entre el Poder Ejecutivo
y Poder Legislativo.
La seccin IX cambia el foco del poder que se trata y se centra en el Ejecutivo. La
seccin comienza con un captulo que ordena las formas de eleccin de los funcionarios
elegibles de este Poder as como sus funciones y fines: el presidente y el vicepresidente.
En el captulo II refiere a los otros miembros no elegibles del Poder Ejecutivo, los
ministros de Estado y sus funciones. Las competencias, funciones y fines de la totalidad
del Poder Ejecutivo es a lo que se aboca el captulo III. Finalmente el captulo IV detalla
los derechos para cumplir su funcin as como inmunidades y prohibiciones.
Los Ministros de Estado tienen una seccin completa, la dcima, destinada a su
quehacer. En el captulo I aparte de la designacin se detalla su relacin con dems
integrantes del Poder Ejecutivo y Legislativo para el cumplimiento de sus funciones. Con
el mismo sentido se delinea las inmunidades, incompatibilidades y prohibiciones que
recaen sobre estos servidores pblicos. Tambin se delimitan las atribuciones que son de
su incumbencia.
En estas secciones, que hemos detallado hasta aqu se delinean casi nicamente las
formas en que funcionar la democracia en su forma representativa-procedimental
porque se preocupa casi exclusivamente en los aspectos electivos de la democracia y de
funcionamiento de quienes ocupan puestos de gobierno. Sostenemos nuestra afirmacin
basados en que este modelo de democracia se preocupa por los mecanismos en que los
representantes son elegidos y en los procedimientos que deberan respetar a la hora de
gobernar (Vzquez, 2007).
Los tericos de este modelo de democracia son conscientes de la diversidad de
actores racionales existentes en nuestras sociedades por lo que proponen un modelo
representativo en el que quienes eligen lo harn racionalmente para seleccionar los
mejores gobernantes segn sus intereses (Downs, 1997). En este sentido los
procedimientos son un medio de persuasin y presin a las lites polticas para que
gobiernen ajustados a los intereses de la ciudadana (Manin, Prezoworski y Stokes, 2002)
El artculo 77 reza:

El Estado velar por asegurar a los Partidos polticos la ms amplia

libertad. Sin perjuicio de ello, los Partidos debern:
a) ejercer efectivamente la democracia interna en la eleccin de sus
autoridades;
b) dar la mxima publicidad a sus Cartas Orgnicas y Programa de
Principios, en forma tal que el ciudadano pueda conocerlos ampliamente."
(CROU, 2004:Art.77)

La preocupacin por la publicidad de las Cartas Orgnicas y los Programas de

Principios lo entendemos en el sentido de que se le da una nfasis marcado a la eleccin
racional de los votantes a la hora de elegir sus candidatos a ocupar puestos pblicos desde
una perspectiva representativa procedimental racionalista. En consecuencia es que
argumentamos a favor del sub modelo racionalista (defendido por Anthony Downs entre
otros autores) dentro de la lnea procedimental representativa de las teoras democrticas.
En el recorrido analtico que hemos hecho de la constitucin del Uruguay es posible
detectar al menos tres modelos de democracia presentes en ella, el representativo-
procedimental que en funcin de la cantidad de espacio dedicada a su explicitacin
consideramos el ms fuerte. El representativo-sustancial que nos animaramos a marcar
en un segundo nivel de importancia por el lugar en que se encuentra ubicado en el
desarrollo del texto, al comienzo de la Carta Magna, lo que podra indicar cierta
relevancia de este aspecto. Finalmente, el participativo procedimental en funcin de los
mecanismos directos de participacin contemplados y descritos en el texto.
Esta convivencia de diversos modelos no es inusual ni sorprendente ya que como
Daniel Vzquez afirma, en la realidad son pocos los modelos que se encuentran de manera
pura sino que ...debe pensarse en los modelos como si fueran ciudades
georeferenciadas, unos ms cerca del centro, otros de las fronteras entre el modelo
participativo y el representativo; otros ms entre la frontera de la democracia
procedimental y sustancial." (Vzquez, 2010:8-9). Esperemos que, al menos, este anlisis
sirva para contribuir a clarificar un poco ms la referencia gegorfica (tomando prestada
la metfora de Vzquez) de Uruguay en el mapa democrtico.
A partir de los modelos definidos en la constitucin haremos un breve anlisis desde
el enfoque de derechos humanos de la relacin entre estos dos conceptos polticos y sus
consecuencias positivas y negativas para la democracia.
Empecemos por aclarar, junto con Daniel Vzquez, que ninguno de los modelos
conocidos de democracia ni el procedimental ni el sustantivo asume una teora especfica
de los derechos humanos, sino que simplemente los presupone como condicin o los
entiende como resultado del funcionamiento de la democracia (Vzquez, 2010). Con este
supuesto de fondo analizaremos las consecuencias para los derechos humanos del
principal modelo democrtico asumido en la constitucin.
El modelo formal o procedimental de democracia no presupone la garanta de
derechos sociales, culturales, ambientales ni econmicos, sino solamente los
procedimientos por los que la democracia funcionara y la garanta de libertades negativas
para que la ciudadana desarrolle su vida (Bovero, 2000).
Lo anterior, evidentemente, juega en detrimento de los DESCA que no son
contemplados ni tenidos en cuenta desde una proteccin y garanta constitucional. Esto
queda claro en la constitucin del Uruguay, dado que a pesar de que algunos de los
derechos que conforman los DESCA se encuentran explcitamente garantizados (lo cual
desde nuestro punto de vista es un punto positiva en esta constitucin), son opacados por
los derechos y mecanismos que definen la democracia representativa-procedimental.
Es por sto que muchos derechos, que probablemente por razones histricas y
contextuales, en el momento de la redaccin de la Ley no eran considerados de fuerte
relevancia o incluso an no se consideraban en la discusin jurdica, son olvidados y por
tanto dejados en niveles inferiores de positivizacin. Lo cual habla de lo endeble, frgil e
incluso perjudicial que podra ser para algunos derechos que no exista una relacin clara
entre democracia y el corpus de derechos humanos; y sobre todo habla de la fragilidad en
la que pone a la democracia, en detrimento de su calidad al no contar con derechos
esenciales para los ciudadanos protegidos que juega en contra de muchos de acercarse a
la vida digna y en consonancia de la democracia porque debilita su razn de ser: garantizar
el desarrollo de la vida personal y comn.
Otro punto que parece preocupante de la constitucin tal como hoy est redactada
tiene que ver con la nula vinculacin a este nivel de la normatividad jurdica con los
tratados internacionales de derechos humanos. La Carta Magna no considera la
incorporacin de estos tratados en su contenido, lo que devela tambin el carcter
marcadamente procedimental frente el sustancial.
No obstante, a pesar de la predominancia del modelo representativo los mecanismos
directos instrumentados para la participacin de la ciudadana pueden pensarse (como ya
lo ha demostrado la historia de Uruguay con el plebiscito del agua de 20041) como fuertes
instrumentos para la proteccin de los derechos humanos ya garantizados o para la
expansin de los mismos. El efecto de esta dimensin procedimental participativa de la
democracia podra ser, con el correr del tiempo y de luchas sociales, ensanchar la cantidad
de derechos protegidos y por tanto de la calidad y profundidad de la democracia.
En resumen, el modelo representativo-procedimental planteado en la constitucin
pero manchado con aspectos del modelo de representativo-sustancial y el participativo-
procedimental abre la puerta para la garanta, proteccin y exigibilidad de ciertos
derechos humanos, e incluso para la expansin de los mismos. En este nivel es que
evaluamos como positiva la convivencia de modelos democrticos, como medio para
garantizar mayores derechos as como las posibilidades de expandirlos.
Antes de finalizar, nos gustara referirnos, muy sucintamente, a un proyecto de
reforma constitucional que estos ltimos aos ha estado en discusin en Uruguay y latente
de impulsar por parte del Frente Amplio y sus probables consecuencias para el modelo
democrtico y los derechos humanos.
A ciencia cierta, an no se conoce un proyecto especfico de reforma de la Ley sino
ciertos dichos e intenciones sobre el contenido dadas a conocer por legisladores que la
promueven. De los que hemos podido saber, dos nos parecen de especial inters para el
anlisis aqu hecho, porque plantea cambios de relevancia al modelo democrtico
propuesto.
Uno de estos puntos propone la incorporacin de los tratados internacionales de
derechos humanos suscritos por Uruguay a la constitucin (El Pas Digital, 2014). Hecho
que, sin duda, implicara un cambio positivo, al ampliar la dimensin sustancial del
modelo democrtico implcito en la constitucin al reconocer diversos derechos humanos
en la Carta Magna del pas, derramados gracias a los tratados ya suscritos y que paleara
una falencia existente de proteger diversos derechos en la Ley.

1
En 2004 el gobierno de turno intent implementar una reforma constitucional en la que se derogara el monopolio por parte de un
ente autonomo del Estado del suministro del agua y se abra la posibilidad de la privatizacin de este servicio (con repercusiones
en la garanta del suministro y precios justos del vital lquido). Como toda reforma constitucional, la misma fue a plebiscito y en
ste la poblacin decidi en contra de la aplicacin de la misma, protegiendo as la garanta y accesibilidad del derecho al agua a
nivel constitucional para la poblacin de Uruguay.
 Se incluye en la propuesta la creacin de un rgano dentro del Poder Judicial
destinado a la revisin y promulgacin respecto a la constitucionalidad e
inconstitucionalidad de ciertas leyes (El Pas Digital, 2014); lo cual, de constituirse,
consistira en otro paso ms hacia un modelo ms fuertemente sustancial de democracia,
en este caso al Estilo propuesto por Ferrajoli (2001) de controles internos de las decisiones
en las democracias que vigilen que estas no se salgan de procedimientos democrticos y
a la vez respeten ciertos parmetros y contenidos que deben legislarse.
Quienes promueven esta reforma constitucional tambin consideran la inclusin de
una forma de revocacin de mandato del Poder Ejecutivo. Sin embargo, parecera
acotarse promocin a las Cmaras Legislativas (El Pas Digital, 2014), por lo tanto no es
como tal una revocacin de mandato de la ciudadana, ya que la ciudadana solamente
participara en la eleccin de nuevo presidente en caso de que el Poder Legislativo hiciera
caer al que se encuentre en funciones. Esta posibilidad, sin dudas es positiva, pero
lamentablemente el formato pensado no implicara profundizar las formas de democracia
directa existentes.
En cualquiera de los casos, la reforma en discusin parece tener puntos sumamente
sugerentes respecto a las posibilidades que abrira en el modelo democrtico en el pas en
su dimensin sustancial, por lo que nos tocar estar atentos para ver como evoluciona este
proceso.
Para concluir nos gustara dejar asentado y retomar la idea en torno a la coexistencia
de diversos modelos democrticos en el sistema jurdico uruguayo. La convivencia entre
un modelo sustancial encapsulado en un modelo representativo-procedimental, creemos
que es un punto a favor porque podra permitir a largo plazo garantas para mayor nmero
de derechos humanos.
Sin embargo, este claro se oscurece cuando vemos como la formulacin de la
constitucin, con una clara prominencia de un modelo representativo-procedimental, deja
en un segundo plano los derechos sociales incluidos frente a los relacionados con el
funcionamiento de la democracia formal y representativa.
Creemos que la constitucin y los aspectos sustanciales implcitos en ella responden
a una situacin histrica del pas, la expansin del Estado de Bienestar a principios del
siglo pasado2, que convivi con una mirada representativa liberal previa y que volvi a
predominar ms tarde.
En este panorama tambin debemos poner en su justo lugar las posibilidades de

2
Desde 1904, aproximadamente, hubo en Uruguay un impulso modernizador y reformista de corte social y laicisita del Estado que
respondi, segn diversos historiadores, a intenciones de prevenir el avance del impulso izquierdista que tomaba cada vez ms
forma y fuerza a nivel occidental (vase Barrn y Nam, 1982; Caetano y Rilla, 1999; Rilla 1992).
democracia directa que se abren dentro de un modelo de democracia representativa, ya
que estos, sin duda son instrumentos que colabora con ensanchar la democracia y el
espacio pblico.
Algunos aspectos de la reforma en discusin podran verse con buenos ojos en tanto
amplan esta dimensin sustancial de la democracia y genera esperanzas en la posibilidad
de mayor proteccin de los Derechos Humanos. No sabremos qu rumbo tomar esta
reforma, pero sin dudas, creemos que nada mal le hara a una constitucin tan fuertemente
procedimental ampliar su veta sustancial. El tiempo y los juegos sociales y polticos dirn
el resultado pero esperemos que sean en beneficio de la garanta de los derechos humanos
de los ciudadanos y las ciudadanas del pas.

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