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JUICIO DE LESIVIDAD
3.1 Concepto
vocablo lesivo deriva de la voz latina laesio onis que se traduce como perjuicio o
posibilidad de causar o generar un dao. Es por tanto, que le juicio de lesividad supone
nuestra legislacin, como resultado de una de las fuentes reconocidas del derecho.
introduccin al estudio del derecho, siguiendo a autores como Eduardo Garca Mynez,
conocimos que el derecho,3 entendido como disciplina cientfica jurdica, no slo est
formada por leyes, sino que tambin la conforman distintas clases de fuentes. Sabemos
que las fuentes del derecho existentes son tres: formales, reales e histricas. Las fuentes
formales son los procesos de creacin de la norma, las fuentes reales son los factores y
1
Real Academia de la Lengua. Diccionario de la lengua espaola. 21 ed. Tomo h/z. Espasa Calpe.
Madrid. 2001, pag. 211 215.
2
Diccionario de etimologas grecolatinas. Editorial ERCULES. Espaa. 1999, pag. 325
3
Siguiendo al Maestro Garca Mainez, el derecho es el conjunto de normas imperativo-atributivas que en
una cierta poca y un pas determinado la autoridad poltica declara obligatorias.
elementos que determinan el contenido de dichas normas, y las fuentes histricas
indirectas, donde las primeras son las que estrictamente crean al derecho, como el
la doctrina.
surge a la vida jurdica como producto de una fuente formal del derecho, que en materia
que la doctrina se define como los estudios de carcter cientfico que los juristas
Una vez que ha quedado claro el hecho de que la institucin del juicio de
lesividad no se contempla como tal en nuestra legislacin, nos parece oportuno citar
algunos de los conceptos que los juristas han emitido sobre el particular, para que por
estudios, son muy pocos los estudios realizados sobre la institucin del juicio de
lesividad, y menos an si nos referimos a los estudios realizados en nuestro pas. Por tal
motivo, nos parece ms importante, conocer las ideas de los selectos juristas que han
4
GARCIA MAYNEZ, Eduardo. Introduccin al estudio del derecho. 50 ed. Porra. Mxico, 1999, pag
51 - 52
5
FERNANDEZ RUIZ, Jorge. Diccionario de derecho administrativo. 1 ed. Porra. Mxico, 2003, par
150
analizado de alguna manera la figura jurdica que en este trabajo de investigacin se
estudia.
como:
forma:
6
ESQUIVEL VAZQUEZ, Gustavo. El juicio de lesividad y otros estudios . 1 ed. Porra. Mxico,
2002. pag, 66
7
MARGAIN MANAUTOU, Emilio. De lo contencioso administrativo de anulacin o de ilegitimacin
. 11 ed. Porra. Mxico, 2002. pag, 453
Pblica para revocar o nulificar un acto administrativo dictado por la
misma autoridad, por error o que perjudique al fisco.8
es:
Es evidente que las ideas aqu reproducidas de los juristas consultados guardan
una estrecha similitud. Observamos que todos definen de una manera muy parecida al
juicio de lesividad, de las cuales podemos advertir tres elementos en comn: un proceso
8
SERRA ROJAS, Andrs. Derecho Administrativo. Segundo curso. 23 ed. Porra. Mxico, 2001.
pag.831
9
GUAITA, Aurelio. El proceso de lesividad. 3 ed. Bosch, Casa Editorial Barcelona. 1980, pag. 74
10
GONZLEZ PREZ, Jess. Derecho Procesal Administrativo . 1 ed. Tomo 3. Instituto de
Estudios Polticos. Madrid, 1958, pag.68.
Autoridad Administrativa somete al rgano jurisdiccional competente, el estudio de una
apropiado analizar ms a fondo dicha figura jurdica, para llegar a determinar aspectos
(en este caso el juicio de lesividad). As tenemos, que al conocer la naturaleza jurdica
del juicio de lesividad, sabremos cul es la relacin o situacin jurdica de ste con
para la composicin del litigio. Esto queda claro si consideramos que existen partes, la
Autoridad Administrativa por un lado y el particular por el otro, las cuales confrontan
sus pretensiones, que en este caso consisten en sostener la validez o nulidad de una
11
OVALLE FAVELA, Jos. Teora general del proceso . 4 ed. OXFORD. Mxico, 2001. pag, 183.
administrativos. Una primera clasificacin divide a los procesos administrativos en
por su fundamento jurdico procesal debido a que por medio de ste, se impugna otro
proceso.
asegurar algo en el mbito jurdico; es decir, establecer claramente cules son las causas
garanta constitucional, puesto que el artculo 16 constitucional establece que todo acto
cualquier institucin que se cree a la vida jurdica de nuestro pas, debe estar
argumentos y las razones lgicas que fundamentan su existencia. Para estos efectos,
privilegios injustificados, evita que dicha Administracin retome sus propios actos, pues
cumplir con dos caractersticas, que sean vlidos y declarativos de derechos, pues de lo
puede ser invocado ni como fundamento, ni como motivo que justifique la institucin
pueda llevar aparejado, pues son excepciones al rgimen administrativo que no deberan
13
GONZLEZ PREZ, Jess. Derecho Procesal Administrativo . 1 ed. Tomo 3. Instituto de
Estudios Polticos. Madrid, 1958, pag.69
estamos de acuerdo, pues de no darse esta excepcin a los actos de autoridad, se estara
de derecho.
principios bsicos del juicio de lesividad. Si como hemos visto, el juicio de lesividad
cuando menos el derecho de verificar que, de ser procedente la anulacin del acto, sta
se realice con total apego a derecho. Dicho derecho se consagra como una garanta
en defensa de sus intereses. Tomando en cuenta que la litis del juicio de lesividad es un
acto de Autoridad que ella misma pretende hacer nulo, es necesario que la
dictaminacin se deje a una tercera parte que acte de manera imparcial. De ah, que el
posible afectado con la nulidad del acto, pueda acudir a juicio para argumentar y alegar
los motivos por los que debera persistir la validez del acto controvertido.
por fundamento doctrinal. De una manera sucinta analizamos cules son los principios
nuestra legislacin.
motivacin, que nuestra Carga Magna estipula para toda institucin jurdica, ahora
analizaremos el fundamento del juicio de lesividad con respecto a sus bases legales.
Para tal efecto, estudiaremos la ubicacin del juicio de lesividad en los diferentes
3.3.2.1 Constitucional
atencin a que la Constitucin Poltica de nuestro pas es la ley fundamental bajo la cual
gira todo ordenamiento legal vigente. Si bien es cierto que el juicio de lesividad como
toda vez que el juicio de lesividad como ha quedado claro forma parte de dicho
procedimiento.
siguiente:
Como podemos ver, en esta fraccin se hace referencia de manera genrica a las
administrativo del cual emana el juicio de lesividad, dejando de lado las crticas de
inconstitucionalidad de las que fue objeto en sus inicios. Esta aclaracin nos parece
importante, pues no podramos realizar un estudio a fondo sobre una institucin que
es oportuno citar uno de los artculos que se refiere a los motivos que podran originar la
interposicin del juicio de lesividad. A nuestra consideracin, una de las causas que
originan al juicio de lesividad son las respuestas que la autoridad emite ante la consulta
indica:
Art. 34 Las autoridades fiscales slo estn obligadas a contestar las consultas que
sobre situaciones reales y concretas les hagan los interesados individualmente; de
su resolucin favorable se derivan derechos para el particular, en los casos en que
la consulta se haya referido a circunstancias reales y concretas y la resolucin se
haya emitido por escrito por autoridad competente para ello.
...
En la actualidad, el artculo 36 del Cdigo Fiscal de la Federacin consagra la
siguiente:
del Cdigo Fiscal de 1938, la cual al igual que la redaccin del mimo artculo, continu
mismo que se refiere a la oportunidad que tienen las partes para presentar la demanda.
Las autoridades podrn presentar la demanda dentro de los cinco aos siguientes a
la fecha en que sea emitida la resolucin, cuando se pida la modificacin o nulidad
de un acto favorable a un particular, salvo que haya producido efectos de tracto
sucesivo, caso en el que se podr demandar la modificacin o nulidad en cualquier
poca sin exceder de los cinco aos del ltimo efecto, pero los efectos de la
sentencia, en caso de ser total o parcialmente desfavorable para el particular, slo
se retrotraern a los cinco aos anteriores a la presentacin de la demanda.
Cdigo Fiscal, tanto en su parte general como especial, del juicio de lesividad. Al inicio
consideracin tiene este artculo, mismo que conlleva el objeto central de este estudio,
principal fundamento del juicio de lesividad, las disposiciones que hacen referencia a l
son mnimas y poco especficas. Si bien es cierto que el Cdigo Tributario aludido en su
artculo 197 estipula que se aplicar supletoriamente a la materia fiscal el cdigo federal
Cdigo Tributario. De ah que los estudios realizados sobre el tema en particular sean
muy escasos, pues la misma ley no nos da mucho material con el cual establecer crticas
o posiciones.
ste.
Administrativo, en atencin a la ntima relacin que guarda con la materia que hoy
esta ley, a travs del artculo que se refiere especficamente a la extincin del acto
administrativo. En este numeral se establece que una de las formas de extinguir el acto
general y por ello nos remite a cada una de las leyes especficas de la materia. Dicho
Orgnica del Tribunal Federal del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
referencia a la competencia material del Tribunal, donde encontramos cada uno de los
conocer del juicio de lesividad, dando el respaldo necesario para legitimar la existencia
cada materia, a las que haca alusin la LFPA. El catalogo de leyes de carcter o
naturaleza administrativa es muy ampli, por lo que slo nos referiremos a la Ley
Aduanera como un mero ejemplo de que tambin las leyes de aplicacin general se
la autoridad, cuando intente hacer nula la resolucin afirmativa que se origine por no
dar respuesta en tiempo a una consulta. Dicho numeral en sus prrafos cuarto y quinto,
seala:
...
Las resoluciones debern dictarse en un plazo que no exceder de cuatro meses
contados a partir de la fecha de su recepcin. Transcurrido dicho plazo sin que se
notifique la resolucin que corresponda, se entender que la fraccin arancelaria
sealada como aplicable por el interesado es la correcta. En caso que se requiera
al promovente para que cumpla los requisitos omitidos o proporcione elementos
necesarios para resolver, el trmino comenzar a correr desde que el
requerimiento haya sido cumplido.
elementos que acrediten su procedencia. Los presupuestos de procedencia son las causas
lesividad. Tomando en cuenta que el mencionado juicio forma parte del procedimiento
administrativa es cuando surge el acto administrativo que por algn motivo se considera
viciado, y que la autoridad utiliza como presupuesto de procedencia para iniciar el juicio
favorables que emite la autoridad administrativa, los presupuestos bsicos para que se
artculo 36 del CFF. Por tal motivo, es necesario conocer lo que debemos entender por
resolucin favorable, y determinar cules son los supuestos que podran derivar en
resoluciones favorables.
administrativo que define o da certeza a una situacin legal o administrativa a travs del
cuentan, segn lo dispone el artculo 68 del Cdigo Fiscal de la Federacin, por lo que
14
El acto administrativo es un acto jurdico, una declaracin de voluntad, de deseo, de conocimiento y de
juicio, unilateral, externa, concreta y ejecutiva, que constituye una decisin ejecutoria, que emana de un
sujeto: la Administracin Pblica en el ejercicio de una potestad administrativa, que crea, reconoce,
modifica, transmite o extingue una situacin jurdica subjetiva y su finalidad es la satisfaccin de inters
general. Gascn y Marn.
15
SERRA ROJAS, Andrs. Derecho Administrativo. Primer curso. 23 ed. Porra. Mxico, 2001. pag.
245-248
16
FERNANDEZ RUIZ, Jorge. Diccionario de derecho administrativo. 1 ed. Porra. Mxico, 2003, pag.
235
quien impugne la legalidad de una resolucin administrativa, tendr que acreditar que
que seala:
del cual hace referencia el CFF, el mismo cdigo contempla un caso de excepcin. El
artculo 22 del cdigo aludido, seala un acto administrativo, que si bien constituye un
supuesto del que hablamos es la resolucin por medio de la cual las autoridades fiscales
el dcimo prrafo del numeral citado establece que la orden de devolucin no implicar
manera, la autoridad podr volver sobre sta, sin vulnerar las garantas del administrado.
Para entender mejor el alcance que tiene este artculo, citamos la tesis III-TAS-
II-3 visible en la R.T.F.F., No. 101, mayo 1996, pgina 15, que sostiene:
Si bien es cierto que en trminos del artculo 22, sexto prrafo, del Cdigo Fiscal
de la Federacin, cuando las autoridades procedan a la devolucin de una cantidad
sealada como saldo a favor por los contribuyentes, sin que medie mayor trmite
que la simple comprobacin de que se efectuaron los pagos, la orden de devolucin
no implica la existencia de una resolucin favorable; no se est dentro de tal
excepcin y s se trata de resolucin favorable, cuando la autoridad se pronuncia
sobre el rgimen fiscal aplicable al contribuyente y concede la devolucin del
impuesto por considerar que no es causante del mismo. En consecuencia, si con
posterioridad la autoridad estima que fue errnea tal devolucin, porque s se
causaba el impuesto, debe acudir al juicio de lesividad para anular la resolucin
favorable. (1)
cumplir las resoluciones favorables para que puedan ser impugnadas por la autoridad,
naturaleza.
b) Por escrito. De la lectura de los artculos 36, 202 fraccin XI y 208 del CFF,
interpretamos que la resolucin favorable debe constar por escrito, toda vez
que dichos numerales sealan que debern mediar en todo momento las
debido a que al ser la afirmativa ficta una presuncin que cre el legislador en
la cual debemos entender que por el paso del tiempo la autoridad resolvi
textualmente:
impugnar una resolucin por el solo hecho de que hubiera sido emitida por
existencia del juicio de lesividad forma parte del CFF en el que se regulan los
tributos y dems cargas del particular para con la Autoridad, se piensa que el
nico aspecto por el cual debemos considerar que una resolucin es lesiva a la
tambin las que le causen una lesin jurdica17. Por lesin jurdica debemos
existencia, etc. Con lo que se confirma la idea de que una resolucin favorable
siguiente:
particulares cuando acuden al juicio de nulidad, es otra de las grandes diferencias que
juicio de lesividad, puesto que en palabras del autor Margin Manautou los particulares
muchas veces se ven beneficiados con una resolucin que ellos mismos estiman
17
ESQUIVEL VAZQUEZ, Gustavo. El juicio de lesividad y otros estudios . 1 ed. Porra. Mxico,
2002. pag, 71
18
GUAITA, Aurelio. El proceso de administrativo de lesividad. op. cit. pg. 51 - 52
desvirtuando cualquier duda de aprovechamiento de una resolucin mal fundada. Por
validez de la ley que la sustente; es decir, una resolucin favorable ser vigente hasta en
Tercera poca, Primera Sala Regional Centro, R.T.F.F., Ao III. No. 35,
Noviembre 1990, Tesis: II-PSR-XI-27, pgina 58.
Otra de las condiciones con que debe cumplir una resolucin favorable para ser
impugnada a travs del juicio de lesividad, es que sea materia de la competencia del
19
MARGAIN MANAUTOU, Emilio. De lo contencioso administrativo de anulacin o de ilegitimacin
. 11 ed. Porra. Mxico, 2002. pag, 457 -458
penltimo prrafo establece el TFJFA conocer de los juicios que promuevan las
autoridades para anular sus resoluciones, siempre que stas sean de las materias
necesario citar cules son las materias en las que exclusivamente las resoluciones
marca una excepcin al principio de definitividad que debe revestir a las resoluciones
cuando la interposicin de ste sea optativa, lo que en la especie no acontece. Por una
particular que emiten las autoridades, no se han regulado a fondo, por lo que constituye
una excepcin a la definitividad que deben tener las resoluciones que son objeto de litis
vlida por una sentencia del TFJFA, o en su defecto haya precludo el derecho de las
otras cosas, porque intervienen en l partes procesales al igual que en juicios de otra
naturaleza. Para Margin Manautou hablar de las partes en el proceso, es hablar de una
lesividad, pues en este ltimo caso las partes desarrollan un papel totalmente contrario
Las partes son los sujetos principales de la relacin jurdico procesal. Es decir,
encontramos por lo menos tres distintas: el demandante que pretende, el demandado que
20
MARGAIN MANAUTOU, Emilio. De lo contencioso administrativo de anulacin o de ilegitimacin
. 11 ed. Porra. Mxico, 2002. pag, 454
resiste y el juzgador que conoce y decide. En el juicio de lesividad, adems de las partes
tradicionales, encontramos dos partes ms que debido a las caractersticas del propio
3.5.1 Juzgador
relacin jurdica procesal, con la diferencia de que no podra tener inters jurdico en la
para conocer del procedimiento contencioso administrativo, y por tanto del juicio de
lesividad, es el TFJFA. Dicho Tribunal mediante los Magistrados que integran las
3.5.2 Demandante
el sujeto procesal que ejercita la accin, que pretende de inicio oponer su inters a su
recae en la Autoridad Administrativa, pues pretende que una resolucin favorable que
emiti con anterioridad, sea anulada. A criterio de la doctrina, sta es una de las
21
No se debe ser juez en causa propia
distinta que al juicio de lesividad, siendo que ambos son de igual naturaleza y
procedimiento.
artculos 198, 207 segundo prrafo y 208 fraccin III del CFF, pues en todo momento
3.5.3 Demandado
constitucional.
3.5.4 Tercero Coadyuvante
jurdica procesal, que han participado en la misma sin el carcter de parte. En el caso
uno que le fuera desfavorable. Dicha parte procesal fue derogada del CFF con la
En la actualidad, la fraccin IV del artculo 198 del CFF establece que tendr la
del legislador fue dejar de manera genrica la figura del tercero, pues la lectura del
En ese mismo orden de ideas, Margin Manautou seala que las principales
22
VAZQUEZ ALFARO, Jos. Evolucin y perspectiva de los rganos de jurisdiccin administrativa en
el ordenamiento mexicano . 1 ed. UNAM. Mxico, 1991. pag, 168
b) El tercero apoya la validez de la resolucin que se reclama a la autoridad; el
coadyuvante apoya la nulidad de la resolucin impugnada por la autoridad.
c) El tercero, si no es llamado a juicio, puede retroceder el procedimiento o
interrumpir su tramitacin, mientras que el coadyuvante puede intervenir en
cualquier momento del juicio y su presentacin no puede hacer retroceder el
procedimiento ni interrumpirlo.
parte por haber emitido la resolucin, alguno de sus rganos, tambin lo ser cuando se
que representa para el Estado la obtencin de los ingresos que necesita para la
cuando se controvierten resoluciones que versen sobre tales conceptos, tendr inters en
concerniente a los ingresos que percibe el Estado denominados de acuerdo con el CFF
mejoras y derechos, sino que tal inters se refiere a todos aquellos ingresos que el
Estado tenga derecho a percibir con motivo de sus funciones de derecho pblico, sean
contribuciones o no.23
artculo 198 del CFF, as como en la fraccin III del artculo 7 de la Ley del Servicio de
Hacienda y Crdito Pblico encargado de los asuntos fiscales que deba conocer dicha
Secretara.
concluido con la emisin de una sentencia que siguiendo los requisitos de legalidad del
artculo 237 del CFF, resuelva en definitiva la resolucin controvertida.24 Para ello, el
artculo 238 del mismo cdigo, para definir cual de ellas se estar actualizando en la
su validez. En este sentido, nuevamente nos encontramos con situaciones especiales que
23
LUCERO ESPINOSA, Manuel. Teora y Prctica del Contencioso Administrativo ante el Tribunal
Fiscal de la Federacin . 6 ed. Porra. Mxico, 2000. pag, 87
24
LUCERO ESPINOSA, Manuel. Teora y Prctica del Contencioso Administrativo ante el Tribunal
Fiscal de la Federacin . 6 ed. Porra. Mxico, 2000. pag, 211
3.6.1 Causales de nulidad
El artculo 238 del CFF seala que las sentencias que dicte el TFJFA declararan
que una resolucin administrativa es ilegal, cuando se demuestren las siguientes causas:
fracciones II y III antes citadas, pues no son vicios que afecten de fondo a una
resolucin, adems de que el artculo 239 del Cdigo aludido, en su ltimo prrafo
seala que las causales mencionadas tendrn como consecuencia una nulidad para
En cambio, las causales de nulidad que si son efectivas para efectos del juicio de
lesividad, son las correspondientes a las fracciones I, IV y V del artculo 238 del CFF,
incompetente para dictar la resolucin debe consistir en que la autoridad que lo emiti,
realmente carezca de facultades para emitir dicho acto y que se advierta plenamente. En
caso contrario, esta causal no sera suficiente para dictar la anulacin de la resolucin
favorable.26
por un gasto que efectu; cuando los hechos que motivaron la resolucin fueron
distintos o la autoridad los apreci en forma equivocada, por ejemplo cuando se efecta
25
ESQUIVEL VAZQUEZ, Gustavo. El juicio de lesividad y otros estudios . 1 ed. Porra. Mxico,
2002. pag, 93
26
MARGAIN MANAUTOU, Emilio. De lo contencioso administrativo de anulacin o de ilegitimacin
. 11 ed. Porra. Mxico, 2002. pag, 367
La fraccin V establece que se podr decretar la nulidad de las resoluciones, si
se demuestra que fueron emitidas a consecuencia del indebido ejercicio de las facultades
sus actividades de forma arbitraria; por tal motivo la actividad discrecional, como toda
la resolucin favorable. Lo antes dicho obedece a que como claramente sealamos con
anterioridad la nica manera en que la autoridad puede anular sus propias decisiones es
TASS-8423 visible en la R.T.F.F., No. 74, Febrero 1986, pgina 714, que textualmente
seala:
27
LUCERO ESPINOSA, Manuel. Teora y Prctica del Contencioso Administrativo ante el Tribunal
Fiscal de la Federacin . 6 ed. Porra. Mxico, 2000. pag, 247
El artculo 36 del Cdigo Fiscal de la Federacin establece que las resoluciones
administrativas de carcter individual favorable a un particular slo podrn ser
modificadas por el Tribunal Fiscal de la Federacin mediante juicio seguido por las
autoridades fiscales. De lo anterior se infiere que las resoluciones favorables al
particular surten todos sus efectos y deben ser acatadas por las autoridades hasta en
tanto no sean declaradas ilegales por el Tribunal Fiscal de la Federacin, an
cuando no hubieren sido dictadas conforme a los ordenamientos legales aplicables
al caso, pues precisamente por esta razn deben ser impugnadas por la autoridad
fiscal, para que se declare su nulidad.(85)
lesividad puede tener otros efectos. El artculo 239 del CFF dispone que la sentencia
misma. Una posibilidad ms sera que el Magistrado instructor declarara una nulidad
para determinados efectos con lo que la resolucin favorable se podra ver modificada o
anulada slo en una parte, sealando cuales seran las providencias que tendra que
tomar la autoridad para modificar su determinacin. Una reflexin que surge con
motivo de estas disposiciones, es el hecho de que no obstante que los vicios de una
sentencia deber adems sealar que es tambin para efectos de que la Autoridad
Administrativa dicte otra resolucin subsanando los vicios que tuvo la original, pues de
lesividad, son los mismos que tiene una sentencia en un juicio de nulidad comn.
reglamentacin especfica que debiera hacerse sobre este juicio especial, provocando
que se sigan los mismos criterios para calificar las causales de nulidad tanto para el
juicio de lesividad como para el juicio de nulidad. La nica distincin que debemos
hacer, es que la nulidad para efectos que contempla el ltimo prrafo de este numeral,
no puede ser declarada a travs de una sentencia del juicio que nos ocupa, pues las
causales de nulidad en las que se sustenta como hemos comentado no pueden ser