Documenti di Didattica
Documenti di Professioni
Documenti di Cultura
Os sistemas de proteo
social do Brasil e dos pases
da Europa Meridional: uma
anlise comparada
Paulo Jos Whitaker Wolf
Giuliano Contento de Oliveira
Maro 2017
Os sistemas de proteo social do Brasil e dos pases da
Europa Meridional: uma anlise comparada
Paulo Jos Whitaker Wolf1
Giuliano Contento de Oliveira2
Resumo
Sistemas de proteo social so mecanismos criados pela sociedade tendo em vista proteger seus
membros contra aquilo que pode limitar a sua capacidade de atender as suas necessidades
fundamentais. Esses arranjos variam em funo do papel do Estado relativamente s demais
formas de proviso, o qual depende do perfil das polticas pblicas, em geral, e das polticas
econmica e social, em particular. O objetivo desse artigo analisar o perfil dos sistemas de
proteo social do Brasil e dos pases da Europa Meridional e, mais especificamente, da Espanha,
da Itlia, da Grcia e de Portugal, bem como seu impacto sobre as condies de vida
prevalecentes em cada um deles. Argumenta-se que Brasil e os pases mediterrneos apresentam
um modelo de sistema de proteo social muito semelhante e que o processo de sofisticao desse
arranjo institucional foi possvel apenas em razo de circunstncias histricas excepcionais, haja
vista o elevado grau de heterogeneidade de suas sociedades. Contudo, embora possuam um
modelo se sistema de proteo social muito semelhante, a condio de subdesenvolvimento
prevalecente no Brasil explica os melhores resultados das polticas pblicas adotadas nos pases
mediterrneos em termos de condies de vida prevalecentes em cada um deles, embora esses
pases tambm no sejam plenamente capazes de garantir a proteo dos indivduos e de sua
dignidade contra os assaltos impostos pela lgica de funcionamento do capitalismo
contemporneo.
Abstract
The social protection systems of Brazil and the Southern European countries: a
comparative analysis
Social protection systems are mechanisms created by each society to protect its members against
what may limit their ability to meet their basic needs. These arrangements vary according to the
role of the State in relation to other forms of provision, which depends on the profile of public
policies in general and economic and social policies in particular. The aim of this paper is to
analyze the profile of social protection systems of Brazil and the Meridional European countries,
and, in particular, of Spain, Italy, Greece and Portugal, as well as their impact on the living
conditions prevailing in each one of them. It is argued that Brazil and the countries of Meridional
Europe present a very similar model of social protection system and that the sophistication
process of this institutional arrangement was possible only because of exceptional historical
circumstances, given the high degree of heterogeneity of their societies. However, although they
have a very similar model of social protection system, the underdevelopment prevailing in Brazil
explains the best results of public policies in the countries of Meridional Europe in terms of
average conditions prevailing in each one of them, although these countries are also not fully
able to guarantee the protection of individuals and their dignity against the assaults imposed by
the logic of modern contemporary capitalism.
1 Introduo
O capitalismo, enquanto sistema de produo orientado para o lucro e
a acumulao da riqueza sob a forma monetria, no possui qualquer
compromisso com a proteo da dignidade humana. Deixado livre para operar
de acordo com a sua prpria lgica, ele transforma os indivduos em meras
engrenagens desse processo. Como um moinho, ele os tritura e subtrai-lhes a
substncia humana. Eles perdem o controle sobre a sua prpria existncia
(Polanyi, 1944). Nesse caso, as sociedades foram levadas, historicamente, a
criar mecanismos para se proteger contra aquilo que ameaa levar sua prpria
destruio. Essa , precisamente, a essncia dos chamados sistemas de
proteo social.
Os sistemas de proteo social devem ser entendidos como os arranjos
por meio dos quais as diferentes sociedades buscam assegurar a proteo de
seus membros contra as circunstncias que podem limitar a sua capacidade de
atender as suas necessidades fundamentais, isto , aquelas associadas s
diferentes fontes de insegurana a que est sujeita a vida no capitalismo e que
impedem os homens de serem verdadeiramente livres, ou seja, de possurem a
capacidade de fazer e de ser aquilo que os levem plena realizao3. Grosso
(3) Essas necessidades podem ser decorrentes de fatores naturais, surgindo da condio
dos indivduos enquanto seres humanos, mas tambm decorrentes de fatores sociais, surgindo da
condio dos indivduos enquanto seres humanos membros da sociedade. Enquanto as
necessidades naturais tendem a ser aespaciais e atemporais, as necessidades sociais tendem a
variar, tanto no espao como no tempo. Titmuss (1963) refere-se a ambas s necessidades como
estados de dependncia. Em suas palavras (p. 42): (...) more states of dependency have been
defined and recognized as collective responsibilities and more differential provision has been
made in respect to them (). In industrialized societies, there are many causes of dependency;
they may be natural dependencies as in childhood, extreme old age and childbearing. They may
be caused by physical and psychological ill health and incapacity (). Or they may be wholly or
predominantly determined by social and cultural factors. These, it may be said, are the man-
made dependencies.
(5) Tal como o Oramento Fiscal e o Oramento das Empresas Estatais, o Oramento da
Seguridade Social passou a integrar o processo de execuo oramentria, segundo o qual cabe
ao Executivo a submisso de projetos de Planos Plurianuais, que estabelece as diretrizes
oramentrias para os prximos quatro anos, de Lei de Diretrizes Oramentria, que estabelece
as diretrizes oramentrias para o prximo ano, e Lei Oramentria Anual, que estima a receitas
e define as despesas para o prximo ano.
(7) Com destaque para o Sistema Nacional de Emprego (SINE), o Plano Nacional de
Qualificao Profissional (Planfor), o Programa de Gerao de Emprego e Renda (Proger Urbano
e Proger Rural), o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), o
Programa de Expanso do Emprego e Melhoria da Qualidade de Vida do Trabalhador
(Proemprego e Protrabalho), entre outros.
(8) No perodo de transio, o benefcio foi calculado com base em um perodo maior de
salrios e no apenas nos ltimos salrios. Por sua vez, o fator previdencirio estabelece um
desconto no benefcio para quem tenha cumprido o critrio do tempo de contribuio, mas que
ainda no tenha atingido a idade mnima para se aposentar, desincentivando a aposentadoria
proporcional.
(9) A Lei de Diretrizes e Bases (LDB) da Educao, de 1996, facultou aos estados e
municpios adotar o sistema de ciclos nas escolas. Nesse sistema, o aluno avaliado
continuamente, de modo que ele poderia ser reprovado apenas no final do ciclo e no de cada
srie. Cada ciclo composto por vrias sries e corresponde a uma etapa do crescimento do
estudante.
poderiam sobreviver por seus prprios meios justifica o fato de que a assistncia
social foi o segmento do sistema de proteo social brasileiro que mais se
desenvolveu no perodo. No por outra razo, o Programa Comunidade
Solidria (PCS) foi a principal estratgia do governo no mbito social. O
programa consistia em uma articulao entre a Unio, os estados e os
municpios, de um lado, e o setor privado, do outro, para enfrentar a situao
de privao nas regies mais pobres do pas. Mais tarde, foram criados,
tambm, instrumentos de transferncia de renda, como o auxlio-gs, o bolsa-
alimentao e o bolsa-escola, em linha com as recomendaes das principais
instituies multilaterais, que supunham que esse tipo de programa asseguraria
algum grau de liberdade de escolha aos indivduos, ao permitir que eles
adquirissem diretamente no mercado aquilo que necessitassem (Draibe, 2003;
Costa, 2009).
5 Evidncias
A seguir, sero considerados dados e indicadores selecionados com o
intuito de analisar o perfil dos sistemas de proteo social do Brasil e dos pases
mediterrneos e o impacto desses arranjos sobre as condies de vida
prevalecentes em cada um deles para o perodo de 1995 a 2010. Como ser
verificado, embora esses pases sejam bastante semelhantes do ponto de vista
do perfil das polticas pblicas e, consequentemente, do perfil de seus sistemas
de proteo social, h evidncias de diferenas importantes entre eles no que se
refere sua implementao e aos seus resultados. Na condio de pas
subdesenvolvido, o Brasil investe menos em proteo social que os pases
mediterrneos, o que refora ainda mais o seu atraso em relao a eles. No por
outra razo, o Brasil tende a apresentar condies de vida inferiores quelas
prevalecentes nos pases mediterrneos.
A Tabela 1 mostra o comportamento do gasto social pblico em relao
ao PIB. Ainda que crescente, tanto no Brasil como nos pases mediterrneos ele
bem menor que nos pases desenvolvidos, onde ele frequentemente superior
a 30% do PIB. Existem diferenas importantes entre o Brasil e os pases
mediterrneos, com o primeiro gastando ainda menos que os segundos. No caso
do Brasil, o gasto pblico social passou de 14,5% em 1995 para 15,8% em 2000
e para 18,5% do PIB em 2007, ao passo que, no caso dos pases mediterrneos,
ele passou de 18,6% para 19,8% e para 22,0% do PIB, no mesmo perodo.
Tambm h diferenas importantes entre os pases mediterrneos, sendo que as
economias menores, Grcia e Portugal, que apresentavam um gasto social
menor, apresentaram um desempenho superior relativamente s economias
maiores da regio, Espanha e Itlia, que apresentavam um gasto social maior.
Esse crescimento do gasto social est associado ao fato de que a
expanso dos direitos sociais a partir do final da dcada de 1980 e incio da
dcada de 1990 exigiu um maior comprometimento de recursos do setor
pblico com os sistemas de proteo social nesses pases, mesmo em um
contexto marcado por limitaes oramentrias.
O reduzido gasto pblico social desses pases reflete no apenas o
menor grau de desenvolvimento das foras produtivas, mas tambm as
caractersticas de seus processos polticos. Como visto, arranjos mais
Tabela 1
Gasto pblico social Total - % do PIB
mbito. Entre os pases mediterrneos, o gasto social pblico per capita mais
elevado nas maiores economias da regio, Espanha e Itlia, e menor nas
economias menos ricas, a saber, Grcia e Portugal.
Tabela 2
Gasto social pblico Total per capita em US$ de 2010
Tabela 3
Gasto pblico social Geral, sade e outros % do PIB
Depois dos gastos gerais, a maior parte do gasto pblico social no Brasil
e nos pases mediterrneos destinada aos seus sistemas de sade, sendo que
eles aumentaram consideravelmente aps as reformas do final da dcada de
1980 e incio da dcada de 1990, que criaram nesses pases um sistema pblico,
universal e, em grande medida, gratuito, em que o acesso dos indivduos
depende da necessidade, e no de sua capacidade de pagamento. Existem
diferenas importantes entre o Brasil e os pases mediterrneos, com o Brasil
gastando ainda menos que os pases mediterrneos. No caso do Brasil, o gasto
pblico com sistema de sade passou de 4,2%, em 1995 para 4,9% do PIB, em
2007, ao passo que, nos pases mediterrneos, eles passaram de 4,7%, para
6,0% do PIB no mesmo perodo. Tambm h diferenas importantes entre os
pases mediterrneos, sendo que Itlia, Espanha e Portugal, que j concluram
a transio para esse sistema, apresentaram desempenho superior ao da Grcia,
em que esse processo ainda no foi concludo. Com a crise, os gastos pblicos
com o sistema de sade continuaram a aumentar no Brasil e nos pases
mediterrneos, ainda que em um ritmo menor que antes. No caso do Brasil, ele
alcanou 5,1% do PIB em 2010, ao passo que, nos pases mediterrneos, ele
atingiu 6,7% do PIB naquele ano.
Mais uma vez, as diferenas na composio do gasto social pblico
ficam ainda maiores quando se considera o gasto social pblico per capita,
como mostra a Tabela 4. De fato, enquanto o gasto pblico per capita com o
sistema de previdncia, mercado de trabalho e assistncia social no Brasil
aumentou de US$ 831, em 1995, para US$ 1.256, em 2007, nos pases
mediterrneos ele passou de US$ 3.057 para US$ 5.039 no mesmo perodo.
Depois da crise, esse gasto continuou aumentando, atingindo US$ 1.419 no
Brasil em 2010 e US$ 5.354 nos pases mediterrneos naquele mesmo ano,
sobretudo em funo do aumento dos gastos com apoio a parcela da sociedade
mais atingida.
O gasto pblico per capita com sade apresentou um comportamento
semelhante ao do gasto pblico per capita com previdncia, mercado de
trabalho e assistncia social, ainda que em menor magnitude e intensidade. No
Brasil, o gasto pblico per capita com sade passou de US$ 359, em 1995, para
US$ 510, em 2007, ao passo que, nos pases mediterrneos, ele subiu de US$
1.023 para US$ 1.913 no mesmo intervalo. Tambm nesse caso, ele continuou
aumentando depois da crise, atingindo US$ 574 no Brasil, em 2010, e US$
1.947 nos pases mediterrneos.
Tabela 4
Gasto pblico social Geral, sade e outros per capita em US$ de 2010
Tabela 5
Gasto pblico social Educao - % do PIB
Tabela 6
Gasto pblico social Educao per capita em US$ de 2010
para 14,3% do PIB, em 2007, no caso do Brasil, e de 10,9% para 11,1% do PIB
no caso dos pases mediterrneos nos mesmos anos mencionados. A
importncia das contribuies sociais, por sua vez, aumentou de 7,3% para
8,8% do PIB entre 1995 e 2007, no caso do Brasil, e de 10,1% para 10,8% do
PIB no caso dos pases mediterrneos.
Tabela 7
Financiamento do gasto pblico total - % do PIB
Por sua vez, como mostra a Tabela 8, tanto no Brasil como nos pases
mediterrneos os impostos prevalecem sobre as contribuies no financiamento
do gasto pblico, sendo que a importncia de ambos no total permaneceu
relativamente constante. No caso do Brasil, a importncia dos impostos passou
de 71,8% em 1995 para 72,9% em 2007, ao passo que das contribuies sociais
variou de 27,1% para 26,4%. J no caso dos pases mediterrneos a parcela dos
impostos oscilou de 68,0% para 67,4% entre 1995 e 2007, ao passo que a
importncia das contribuies sociais passou de 31,6% para 30,5%. Entre esses
pases, a importncia dos impostos maior no caso da Grcia e de Portugal, ao
passo que a relevncia das contribuies maior no caso de Espanha e Itlia.
Tabela 8
Financiamento do gasto pblico total - % do total
o que apenas contribui para reforar ainda mais o seu atraso em relao aos
demais. De fato, o Brasil apresenta condies de vida consideravelmente
inferiores s dos pases mediterrneos segundo praticamente todos os
indicadores considerados.
No que se refere ao nvel de desemprego, os pases mediterrneos
saram-se melhor que o Brasil at o incio da crise, como mostra a Tabela 9. No
caso do Brasil, ele passou de 4,7% em 1995, para 9,3%, em 2007, ao passo que,
no caso dos pases mediterrneos, ele passou de 12,6% para 7,7% no mesmo
perodo. Aps a deflagrao da crise em 2008, contudo, o nvel de desemprego
permaneceu em queda no caso do Brasil, chegando a 6,8% em 201015, mas
aumentou rpida e pronunciadamente no caso dos pases mediterrneos,
chegando a 12,9% naquele ano. H diferenas entre os pases mediterrneos,
sendo que o nvel de desemprego na Espanha e na Grcia se mostrou mais
sensvel aos movimentos de expanso e contrao da economia que na Itlia e
em Portugal.
Tabela 9
Taxa de desemprego e taxa de emprego
(15) Deve-se observar, contudo, que a partir do momento em que a poltica econmica
anticclica realizada pelo governo brasileiro foi revertida, a partir de 2013, a taxa de desemprego
aumentou pronunciadamente no Brasil.
Tabela 10
Renda per capita, ndice de Gini e taxa de misria e pobreza
6 Concluso
Como visto, sistemas de proteo social so mecanismos criados por
cada sociedade tendo em vista proteger seus membros contra aquilo que pode
limitar a sua capacidade de atender as suas necessidades fundamentais. Existem
diversos modelos possveis de sistema de proteo social, os quais variam em
funo do papel do Estado relativamente s demais formas de proviso. Esse
papel depende do perfil das polticas pblicas, em geral, e das polticas
econmica e social, em particular, o qual, por sua vez, determinado pelo
processo de interao entre grupos com diferentes preferncias e com diferentes
capacidades de impor essas preferncias em determinadas circunstncias
histricas. Em geral, sistemas de proteo social efetivamente mais sofisticados
tendem a ser mais provveis e resilientes em sociedades menos heterogneas,
isto , com clivagens menores e menos explicitas, uma vez que, nesses casos,
os benefcios e custos associados a esses arranjos tendem a se distribuir de
forma menos assimtrica entre os diferentes grupos sociais, de modo que uma
mudana na correlao de foras entre eles tende a levar a mudanas apenas
residuais nesses arranjos.
A anlise das experincias do Brasil e dos pases mediterrneos
confirma essa hiptese. Caracterizados por sociedades heterogneas, eles foram
capazes de avanar em direo a um modelo de sistema de proteo social mais
sofisticado apenas em circunstncias histricas realmente excepcionais, que
inverteram a correlao de foras em favor dos grupos sociais favorveis a que
o Estado assumisse um papel mais contundente no atendimento das
necessidades individuais fundamentais. Era o momento do retorno
democracia e esses pases desejavam acertar as contas com o seu passado, de
modo que a retomada dos direitos civis e polticos foi acompanhada por um
avano sem procedentes dos direitos sociais.
Entretanto, to logo essas circunstncias histricas excepcionais
deixam de existir, a correlao de foras volta a se alterar em favor dos grupos
sociais contrrios ao projeto reformista. Dessa forma, iniciou-se um processo
de gradual fragilizao desses arranjos, o qual foi caracterizado pelo
constrangimento da poltica econmica, subordinada a regras que visam
assegurar a estabilidade das variveis nominais, e pelo enfraquecimento da
poltica social, com o sucateamento das polticas universais e a focalizao da
ao estatal nas parcelas mais vulnerveis da sociedade.
Referncias bibliogrficas
ARESTIS, P.; SAWYER, M. The design faults of the economic and monetary
union. Journal of Contemporary European Studies, London, v. 19, n. 1, p. 21-
32, 2011.
AURELIANO, L.; DRAIBE, S. A especificidade do welfare state brasileiro.
In: PROJETO: A poltica social em tempo de crise: articulao institucional e
descentralizao reflexes sobre natureza do estado de bem-estar. Brasilia:
MPAS/CEPAL, 1989. p. 120-139.
BALTAR, P. et al. Moving towards decent work. Labour in the Lula
government: reflections on recent Brazilian experience. Global Labour
University, 2010. (Working Papers, n. 9).
BALTAR, P.; PRONI, M.W. Sobre o regime de trabalho no Brasil: rotatividade
da mo-de-obra, emprego formal e estrutura salarial. In: BARBOSA DE
OLIVEIRA, C. A.; MATTOSO, J. (Org.). Crise e trabalho no Brasil:
modernidade ou volta ao passado? So Paulo, SP: Scritta, 1996.
BELLUZZO, L. G. O declnio de Bretton Woods e a emergncia dos mercados
globalizados. Economia e Sociedade, Campinas, n. 4, p. 11-20, jun. 1995.
BRAGA, J. C. S.; PAULA, S. G. Sade e previdncia: estudos de poltica
social. So Paulo, SP: CEBES-Hucitec, 1981.
BUSEMEYER, M.; NIKOLAI, R. Education. In: CASTLES, F.; LEIBFRIED,
S.; LEWIS, J.; OBINGER, H. (Org.). The Oxford handbook of the welfare state.
Oxford, UK: Oxford University Press, 2010.