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ARTIGO ARTICLE
Intersetorialidade, Convergncia e Sustentabilidade:
Desafios do Programa Bolsa Famlia em Manguinhos, RJ
Intersectoral, Convergent and Sustainable Actions:
The Challenges of the Bolsa Famlia Program
in Manguinhos shantytown in Rio de Janeiro
Rosana Magalhes 1
Angela Virginia Coelho 1
Milena Ferreira Nogueira 1
Cludia Bocca 1
Abstract Some studies have revealed the impact
of the family welfare allowance based on the ful-
fillment of certain conditions on improving living
conditions and access to health and education ser-
vices in different countries. However, gaps persist
relating to the evaluation of the benefits of such
programs among the groups that have greater dif-
ficulty in gaining access to public services or ad-
vances in the quality of education and school per-
formance. Moreover, there is limited evidence of
adequacy of the program to the respective contexts
of implementation, levels of adhesion and local
cooperation and strategies adopted for integration
with other social policy programs. The scope of
this article is to discuss the findings of the study of
the implementation of the Bolsa Familia in the
Manguinhos shantytown area in Rio de Janeiro
conducted in 2007 and 2008 based on semi-struc-
tured interviews with program officials and local
stakeholders. In conclusion, the study shows that
the sustainability of Bolsa Familia actions to
reduce poverty and promote health equity calls for
strengthening the vertical and horizontal com-
munication channels between government levels,
public managers and civil associations, recogni-
tion of the complexity of the local social demands
1
Escola Nacional de Sade and an intersectoral agenda.
Pblica, Fiocruz. Rua Key words Evaluation, Poverty, Health promo-
Leopoldo Bulhes 1480,
tion, Social policy
Bonsucesso. 21041-210
Rio de Janeiro RJ.
rosana99@uol.com.br
Resumo Alguns estudos tm revelado o impacto
de programas de transferncia condicionada de
renda na melhoria das condies de vida e no acesso
a servios bsicos de sade e educao em diferen-
tes pases. No entanto, persistem lacunas no que
se refere avaliao dos benefcios de tais inter-
venes entre os grupos que apresentam maiores
dificuldades em acessar servios pblicos ou dos
avanos na qualidade do ensino e desempenho es-
colar. Alm disso, existem poucas evidncias sobre
a adequao das aes aos respectivos contextos
de implementao, nveis de adeso e cooperao,
local e estratgias adotadas para a integrao com
as demais polticas de proteo social. O artigo
discute os resultados da pesquisa avaliativa sobre
a implementao do programa de transferncia
condicionada de renda Bolsa Famlia em Man-
guinhos (RJ) realizada entre os anos de 2007 e
2008. Foram realizadas entrevistas com gestores
das secretarias municipais de assistncia social,
sade e educao e agentes implementadores lo-
cais. Em Manguinhos, a sustentabilidade das aes
voltadas reduo da pobreza e promoo da sa-
de envolve o fortalecimento de canais de interlo-
cuo entre nveis de governo, gestores pblicos e
associaes civis, reconhecimento da complexi-
dade das demandas sociais locais e pactuao de
uma agenda intersetorial.
Palavras-chave Avaliao, Pobreza, Promoo
da sade, Poltica social
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Magalhes R et al.
Introduo
A partir dos anos 80 os processos de descentrali-
zao e redemocratizao e os desdobramentos
do chamado pacto federativo trouxeram no-
vas possibilidades e, tambm desafios para a
implementao de polticas pblicas no Brasil.
Em linhas gerais, intersetorialidade, convergn-
cia e sustentabilidade passaram a ser categorias
chave para a compreenso dos rumos e alcances
das intervenes em cenrios locais orientados
pela busca de inovao e fortalecimento da ges-
to pblica. No que se refere ao combate po-
breza e reduo das desigualdades sociais, pro-
gramas de transferncia condicionada de renda
conditional cash transfer surgiram nos esta-
dos e municpios brasileiros tendo como princ-
pio estratgico a articulao entre diferentes re-
as da poltica social como educao, sade e tra-
balho. No bojo da avaliao da baixa efetividade
das polticas sociais no contexto autoritrio an-
terior e na persistncia de quadros dramticos
de misria e de destituio social setores do Esta-
do e sociedade civil contriburam para forjar
novos consensos em torno do perfil de progra-
mas pblicos. Aps a dcada de 1990, a reduo
sustentvel da pobreza est, cada vez mais, rela-
cionada capacidade de proteger os pobres con-
tra alteraes no rendimento e consumo atravs
de transferncias monetrias, mas tambm, a
garantia da qualidade de vida das famlias.
Na tentativa de superar a tradio assistencia-
lista e clientelista das aes na rea, a transfern-
cia de renda e o acesso s polticas sociais tor-
nam-se estratgias combinadas e articuladas. A
criao do programa Bolsa Famlia em 2003 a
partir da unificao de programas federais como
o Bolsa Alimentao, Carto Alimentao, Aux-
lio Gs e Bolsa Escola expressa tal aprendizado
institucional, consolidando a utilizao de um
cadastro nico como ferramenta para o mapea-
mento da populao alvo de polticas sociais e
buscando envolver, no combate pobreza, aes
na rea de educao e sade1. O Ministrio do
Desenvolvimento Social (MDS) responsvel pela
coordenao, gesto e fiscalizao das aes re-
lacionadas implementao do Cadastro nico
(Cadnico), pagamento dos benefcios, moni-
toramento das condicionalidades e oferta de pro-
gramas complementares. Atravs da definio de
duas faixas de renda mensal per capita, famlias
consideradas pobres e extremamente pobres re-
cebem os recursos monetrios diretamente nas
agncias da Caixa Econmica Federal. De acor-
do com o MDS2 em 2007 98,6% dos beneficirios
possuam renda familiar mensal de at 3 salrios
mnimos e 69,1% vivia na regio nordeste do pas.
No que se refere importncia dos recursos
transferidos atravs do programa para a econo-
mia dos municpios, o estudo de Marques3 reve-
lou que em muitas localidades tal montante ul-
trapassava os valores destinados pelo governo
federal ao Sistema nico de Sade (SUS) e, tam-
bm a arrecadao com o imposto de circulao
de mercadorias (ICMS). Nas regies rurais e
onde o custo de vida tende a ser mais baixo o
fluxo monetrio foi responsvel pela dinamiza-
o da economia local4,5.
No entanto, estudos realizados em diferentes
regies do pas6,7 apontam para a existncia de
processos muito distintos de captao, cadastra-
mento e acompanhamento de beneficirios liga-
dos variaes na capacidade tcnica e poltico-
institucional e ausncia de estruturas de incenti-
vo para a adeso em cada contexto local. Ao
mesmo tempo, a fragilidade dos mecanismos de
avaliao e monitoramento dificulta a anlise e
sistematizao de evidncias de efetividade e dos
diferentes impactos e limites da interveno. Cres-
ce, assim, a importncia de pesquisas voltadas
ao acompanhamento de experincias locais ca-
pazes de trazer novos elementos para a reflexo
sobre obstculos, conflitos e alternativas bem
sucedidas na trajetria de implementao do
programa Bolsa Famlia no pas. Neste artigo,
buscamos discutir a implementao do progra-
ma em Manguinhos rea localizada na zona norte
do municpio do RJ e regio marcada pela vio-
lncia, desemprego e acesso precrio a equipa-
mentos pblicos. Explorando a perspectiva da
avaliao como prtica social e reflexiva nosso
objetivo foi contribuir para a compreenso de
conexes e tambm pontos de afastamento entre
normas e diretrizes que estruturam o programa
federal Bolsa Famlia e o contexto e dinmica lo-
cal, identificando aspectos frgeis e alternativas
possveis para o fortalecimento das aes volta-
das reduo da pobreza no pas.
Consideraes metodolgicas:
aproximando processos e resultados
O foco nos processos de implementao para
alm das tcnicas e procedimentos empregados,
busca reconhecer a complexidade da dinmica
decisria no mbito das diferentes agncias e ar-
ranjos institucionais em torno de programas e
iniciativas pblicas. Tambm est voltado ques-
to da traduo dos resultados da avaliao para
o universo da gesto local, contornando confli-

tos, divergncias e obstculos. Para Patton8 a abor-
dagem compreensiva sobre processos e resulta-
dos no obstrui a anlise da accountability e dos
avanos do programa, mas, diferentemente do
enfoque experimental capaz de iluminar a na-
tureza e o significado das mudanas ligadas s
aes e iniciativas em cada contexto social.
Os estudos sobre processos de implementa-
o de polticas e programas sociais permitem
identificar quais atividades, mecanismos e estra-
tgias adotadas contribuem para consolidar pon-
tos fortes e contornar pontos fracos. A avalia-
o, preocupada apenas com resultados finais,
oferece dados sobre o sucesso ou fracasso dos
programas, mas a informao sobre quais fo-
ram os fluxos e escolhas que contriburam para
tais resultados permanecem pouco claros. Press-
mann et al.9 reforam a ideia de que a implemen-
tao incorpora processos de aprendizagem,
adaptao e principalmente decises polticas.
Para os autores a implementao no uma etapa
posterior formulao, mas um momento de
decises cruciais que pode envolver diferentes
atores e recursos em uma cadeia de eventos mar-
cada por disputas de interesses. Constrangimen-
tos e escolhas ganham destaque e rompem com
a viso linear do desenvolvimento das polticas
pblicas. Em outras palavras, as estratgias de
implementao ultrapassam princpios norma-
tivos e diretrizes tcnicas e, neste sentido, o con-
texto concreto onde so desenvolvidas as ativi-
dades no algo que possa ser entendido como
exterior ao programa. Cada contexto local tem
um horizonte de problemas e uma constelao
prpria de interesses possibilitando diferentes
espaos de negociao e concertao em torno
da interveno. Com isso, na maioria das vezes,
o processo de implementao de polticas pbli-
cas mostra-se complexo e obscuro. Mltiplas
variveis e influncias tendem a produzir trans-
formaes e deslocamentos que escapam ao que
foi planejado. Frequentemente, durante a imple-
mentao de polticas e programas, hierarquia,
controle e previsibilidade do lugar acomoda-
o, barganha e incerteza. O acompanhamento
desta trajetria gera, assim, uma importante
aproximao com fluxos onde se do a constru-
o de regras, a definio de papis e, tambm,
os conflitos de interesses permitindo, em ltima
anlise, entender se o programa desenvolvido a
partir de seu desenho original ou no. Ao mes-
mo tempo, como aponta Pawson10 torna-se pos-
svel detectar quais, e de que maneira so mobi-
lizados, os recursos que iro capacitar os sujeitos
da interveno para o alcance de resultados. Tal
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Cincia & Sade Coletiva, 16(11):4443-4453, 2011
mecanismo depende do contexto, dos perfis
dos agentes envolvidos e da dinmica local e, neste
sentido, pode explicar os impactos e as evidn-
cias de efetividade distintos em cada realidade.
Nesta direo, buscando valorizar os aspec-
tos contextuais da implementao do programa
Bolsa Famlia em Manguinhos foi realizado um
estudo de caso, estratgia metodolgica que per-
mitiu a utilizao de diferentes fontes de evidn-
cia como levantamento e anlise documental,
entrevistas com profissionais, tcnicos e gestores
locais e observao direta de atividades de rotina
e reunies de avaliao. Como ressalta Yin11 o
estudo de caso no uma ttica para a coleta de
dados, mas uma estratgia de pesquisa abran-
gente capaz de explorar processos de adapta-
o, fluxos decisrios e alternativas que podem
gerar novas pesquisas e aprendizados. No en-
tanto, a escolha de Manguinhos como unidade
de anlise para o desenvolvimento do estudo de
caso representou um desafio. Explorar o con-
junto de decises e estratgias em torno da im-
plementao do programa Bolsa Famlia em um
territrio dinmico onde limites e fronteiras
esto permanentemente sendo refeitas, evidenci-
ando uma lgica de territorializao prpria e
que contrasta, muitas vezes, com o olhar tradici-
onal das polticas pblicas, imps o reconheci-
mento de diferentes arenas decisrias, atores so-
ciais e fluxos de informao. A relao entre a
comunidade e a Fundao Oswaldo Cruz, mate-
rializada no espao do Centro de Sade Escola e
no contato permanente com pesquisadores e alu-
nos traziam especificidades importantes ao estu-
do da implementao do programa. Inovaes
institucionais frente s demais reas program-
ticas do municpio conformavam um terreno
aberto para experimentaes e novos arranjos
organizacionais. Ao mesmo tempo a interlocu-
o com as pesquisas desenvolvidas no mbito
do Departamento de Cincias Sociais e diversos
ncleos de investigao da Escola Nacional de
Sade Pblica possibilitou o fortalecimento do
debate conceitual e metodolgico, incorporando
pesquisadores e alunos do programa de mestra-
do e doutorado que participaram da elaborao
e aplicao dos roteiros de entrevista com gesto-
res, tcnicos e profissionais. Sem pretender esgo-
tar a riqueza desta experincia, as questes traa-
das no escopo deste artigo buscaram contribuir
para a discusso sobre os desafios da implemen-
tao de polticas pblicas intersetoriais e do al-
cance de maior efetividade das aes voltadas
reduo da pobreza. Segundo Junqueira12 a in-
tersetorialidade uma estratgia para a supera-
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Magalhes R et al.
o da fragmentao das polticas pblicas atra-
vs da construo e fortalecimento de aes si-
nrgicas, troca de experincias e dilogo entre se-
tores, organizaes e atores chave. Em cada ar-
ranjo intersetorial, diferentes nveis de articula-
o, pactuao e cooperao entre os setores mil nascidos vivos, ou seja, cerca de trs vezes o
podem emergir dependendo das barreiras, pos-
sibilidades e incentivos para a convergncia das
aes. Na verdade, a intersetorialidade tende a
envolver deslocamentos de poder e criao de
compromissos em torno de objetivos comuns e,
portanto, impacta a prpria governana, enten-
dida como o conjunto de instituies e processos
ligados soluo de questes sociais complexas
como a pobreza e a promoo da sade.
Manguinhos:
entre o bairro e o Complexo
A regio de Manguinhos localizada na zona
norte do municpio do Rio de Janeiro era uma
rea de chcaras e fazendas at o final do sculo
XIX. O processo de urbanizao da regio cres-
ceu com a implantao da Estrada de Ferro em
1886 e, posteriormente, com o deslocamento de
habitantes do centro da cidade e remoo de fa-
velas e parques proletrios localizados em reas
mais valorizadas da zona sul. Segundo dados do
Censo de 2000 (IBGE)13 havia 31059 habitantes
no bairro de Manguinhos e, nas reas faveliza-
das ou de aglomerados subnormais 22475 ha-
bitantes, com um ligeiro predomnio da popula-
o feminina em relao masculina. As comu-
nidades mais antigas de Manguinhos, como o
Parque Oswaldo Cruz e Joo Goulart tendem a
apresentar melhores condies de moradia e de
vida frente s localizadas em reas de ocupao
mais recentes. Trata-se assim, de um espao so-
cial heterogneo e dinmico, onde mltiplas de-
mandas e necessidades sociais desafiam a gesto
cotidiana das polticas pblicas. Sem dvida, no
h consenso sobre fronteiras e limites do territ-
rio, entendido aqui como espao social onde se
confrontam as referncias de pertencimento co-
munitrio e burocrticas ligadas s diferentes
instituies, rgos e entidades pblicas atuan-
tes na regio. A delimitao formal do bairro no
expressa a apropriao simblica do espao pe-
los indivduos e famlias. Ao mesmo tempo, mar-
cada pelos confrontos associados ao trfico de
drogas frequentemente a regio tambm reco-
nhecida como Complexo de Manguinhos, em
uma clara associao linguagem policial em
torno dos complexos penitencirios existentes no
municpio do Rio de Janeiro.
Alm do estigma, a populao de Mangui-
nhos enfrentava barreiras para acessar servios e
equipamentos sociais. Segundo dados do Institu-
to Pereira Passos (IPP)14 em 2004 o ndice de mor-
talidade infantil observado na regio era de 28,6
ndice considerado aceitvel pela OMS (10 por
mil nascidos vivos). Em relao ao ranking do
ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) mu-
nicipal Manguinhos ocupava o 122 lugar entre
os 126 bairros pesquisados. Especificamente no
que se refere educao, a mdia de anos de estu-
do era de cinco anos, sendo que quase 70% da
populao com mais de 25 anos possua menos
de oito anos de estudo13. Alm disso, o percentual
de crianas analfabetas na faixa etria entre 7 e 14
anos em Manguinhos 11,11% era quase o
dobro do percentual da cidade do RJ 5,89 %.
Em 2001, o Guia de Equipamentos e Iniciativas
Sociais de Manguinhos, elaborado no mbito do
programa de Desenvolvimento Integrado e Sus-
tentvel DLIS Manguinhos15 revelou a presena
de experincias voltadas promoo de ativida-
des culturais, lazer e esportes, sobretudo envol-
vendo a populao jovem. No entanto, apesar da
atuao de diferentes organizaes no governa-
mentais e associaes de moradores o processo
de incluso social destes grupos permanecia fr-
gil, revelando dficits substantivos nas reas de
educao, trabalho e gerao de renda.
Em relao oferta de servios de sade, em
2007 a regio de Manguinhos, vinculada rea
Programtica 3.1 da Secretaria Municipal de Sa-
de era coberta pelos profissionais do CSGSF e
por 8 equipes da Estratgia Sade da Famlia
(ESF). Em dezembro de 2008 apenas trs equipes
estavam completas a partir dos critrios defini-
dos pelo Ministrio da Sade, ou seja, mnimo
de um mdico, um enfermeiro, um auxiliar de
enfermagem e seis agentes comunitrios. Alm
disso, muitas equipes estavam sobrecarregadas
sendo responsveis por um nmero superior de
famlias ao recomendado por rea de atuao.
No que se refere ao atendimento de mdia e alta
complexidade, apesar das dificuldades de acesso
relatadas pelos moradores havia uma oferta ra-
zovel, sobretudo comparada realidade das
regies do interior do pas, com destaque para
os hospitais Geral de Bonsucesso, Estadual Ge-
tlio Vargas, no bairro da Penha, e Universitrio,
vinculado Universidade Federal do Rio de Ja-
neiro (UFRJ) no bairro do Fundo.
Neste cenrio, o Frum Social de Mangui-
nhos marcava o processo recente de revitaliza-
o de espaos de mobilizao social incorpo-

rando grupos ligados academia, gesto e dife-
rentes comunidades. Como um dos desdobra-
mentos das intensas discusses acerca da violn-
cia na regio, o Frum foi estruturado em sub-
comits a partir dos temas de saneamento, habi-
tao, meio ambiente e sade, desenvolvimento
econmico, trabalho e renda e as reunies sema-
nais so realizadas na ENSP Fiocruz. A atuao
local da ONG Agncia 21 e da Pastoral de Favelas
e a perspectiva de construo de um Conselho de
Desenvolvimento Local tambm revelam a dina-
mizao da vida associativa local e a tentativa de
fortalecer a interlocuo entre comunidades e
rgos pblicos. A implantao do Programa de
Acelerao do Crescimento (PAC), a partir de
2008, com substantivos investimentos previstos
para obras de infraestrutura tornou-se tema per-
manente no mbito do Frum reunindo vrios
representantes dos diferentes nveis de governo,
comunidade e pesquisadores da ENSP. Nestas
reunies, um clima de expectativas positivas frente
inaugurao do Colgio Estadual Luiz Carlos
da Vila com capacidade para 1500 alunos do en-
sino mdio e de uma Unidade de Pronto Atendi-
mento (UPA) considerada pela secretaria esta-
dual de sade a maior do estado, com atendi-
mento 24 horas e articulada a uma Clnica de
Famlia com novas equipes do PSF combinava-
se, muitas vezes, com a desconfiana e ansiedade
dos moradores. Uma das questes mais contro-
versas era o deslocamento de famlias cujas casas
precisariam ser removidas para a elevao da via
frrea e a construo de um parque com equipa-
mentos esportivos e reas de lazer. O valor das
indenizaes, considerado baixo pelas famlias e
a falta de transparncia sobre prazos e abran-
gncia das aes culminaram com a proposta de
criao de um conselho intersetorial de acompa-
nhamento do programa.
O programa Bolsa Famlia em Manguinhos:
os limites para a cooperao intersetorial
O programa Bolsa Famlia foi implantado
no municpio do RJ em junho de 2004, com base
na assinatura do Termo de Adeso entre governo
federal e prefeitura. A secretaria municipal de
Assistncia Social (SMAS) atravs do Ncleo de
Transferncia de Renda da Subsecretaria de Pro-
teo Social Bsica tornou-se o rgo gestor do
programa e responsvel pela coordenao das
atividades de cadastramento e de articulao com
as demais secretarias de Educao, Sade, Habi-
tao, Urbanismo, Esporte e Lazer. Segundo pes-
quisa realizada pela Escola de Servio Social da
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Cincia & Sade Coletiva, 16(11):4443-4453, 2011
Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) o
protagonismo da rea de assistncia social no
cadastramento e acompanhamento das famlias
beneficirias de programas de transferncia de
renda alinhava-se s mudanas institucionais
previstas na implementao do Sistema Unifica-
do de Assistncia Social (SUAS) desde 2003 no
pas16 Atravs dos equipamentos de atendimen-
to ou Centros de Referncia da Assistncia Soci-
al (CRAS) articulados ao SUAS, os vnculos entre
o Bolsa Famlia e a assistncia social seriam for-
talecidos na direo da garantia de direitos bsi-
cos populao mais vulnervel. No entanto,
em 2008, os 334 CRAS eram insuficientes para
atender cerca de 490 mil famlias beneficirias em
todo o estado.
O Bolsa Famlia um benefcio de proteo
bsica para as famlias cuja entrada deve ser pelo
CRAS. Estes devem fazer o encaminhamento para
o programa e para as demais aes de renda b-
sica, sade, educao, trabalho. Hoje no funcio-
na assim, salvo raras excees (pesquisadora
UFRJ)
Especificamente em Manguinhos, entre 2006
e 2008, a insero das famlias e a atualizao das
informaes no Cadastro nico (CADUnico) era
realizada pelo CRAS Caio Fernando de Abreu,
CRAS Nelson Mandela e, tambm, pelo Centro
Especializado de Referncia da Assistncia Social
(CREAS). Segundo a 4 Coordenao de Assis-
tncia Social (CAS) responsvel pelo acompanha-
mento dos centros de referncia em 2007, dentre
as 176 mil famlias cadastradas no RJ, 122 mil
eram beneficirias no municpio, mas na regio
de Manguinhos o nmero de famlias atendidas
era impreciso:
O cadastro feito a partir do comprovante
residencial que, muitas vezes, informa somente
parte do endereo e o restante informado pelo
morador. Muitas vezes o bairro informado no
corresponde diviso regional municipal e o
nome da comunidade no informado... fica di-
fcil saber quantas so as famlias nas comuni-
dades do Complexo de Manguinhos (gestor da
assistncia social)
De fato, ao longo da pesquisa mapear o n-
mero de famlias beneficirias do programa Bol-
sa Famlia em Manguinhos mostrou-se uma ta-
refa inexequvel. Como dito anteriormente, o ter-
ritrio desafiava a lgica tradicional de identifi-
cao dos moradores, conjugando referncias
simblicas e estratgias de localizao criadas no
cotidiano frente ausncia de arruamento e equi-
pamentos de infraestrutura urbana. O descom-
passo era permanente e contribua para a manu-
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Magalhes R et al.
teno de barreiras de acesso no s ao progra-
ma Bolsa Famlia como ao conjunto das polti-
cas pblicas. Alm disso, a superposio de re-
gistros e a dificuldade de comunicao entre os
diferentes nveis e agncias governamentais co-
laboravam para a impreciso em relao po-
pulao alvo do programa na regio. Sem co-
nhecer o nmero de famlias inscritas no Bolsa
Famlia perdia-se tambm a informao estrat-
gica sobre quem eram as crianas fora da escola
ou as gestantes que no faziam o acompanha-
mento do pr-natal nos servios de sade.
O exame, ainda que parcial, do nmero de
famlias atendidas podia ser realizado atravs dos
dados disponibilizados pelas instncias locais de
acompanhamento das condicionalidades da sa-
de e da educao. Na Secretaria Municipal de
Educao o acompanhamento bimestral da fre-
quncia escolar dos alunos beneficirios do PBF
era realizado pelo Departamento Geral de Edu-
cao (DGE). Tal departamento trabalhava arti-
culado com as Coordenadorias Regionais de
Educao que eram responsveis pelo monito-
ramento dos alunos matriculados nas escolas
municipais. A regio de Manguinhos est inseri-
da na 4 Coordenadoria Regional de Educao
(CRE) e o acompanhamento era realizado no
CIEP Juscelino Kubitscheck e nas escolas munici-
pais Prof Maria Cerqueira e Silva, Ema Negro
de Lima e Albino Souza Cruz. O monitoramento
da frequncia escolar era descentralizado, ou seja,
cada escola enviava diretamente ao Ministrio da
Educao os dados on line. No entanto, devido
a problemas frequentes com as senhas e acesso
internet, um profissional de cada escola, muitas
vezes, precisava se deslocar para a 4 CRE e efetu-
ar a digitao da frequncia escolar dos alunos
beneficirios. Com relao gesto das condici-
onalidades, o programa ficou sob responsabili-
dade da Coordenao da Rede Bsica de Sade e
do Instituto de Nutrio Annes Dias (INAD). Em
nvel regional, a Coordenao de rea Progra-
mtica 3.1 tinha acesso on line ao sistema de
informao relativo ao atendimento de sade e
dessa forma enviava semestralmente os dados
sobre as famlias ao Ministrio da Sade. Este
sistema deveria possibilitar ao gestor o acesso a
informaes sobre o nmero de famlias a serem
acompanhadas em cada bairro e o nmero de
famlias acompanhadas em cada unidade de sa-
de. No entanto, devido a problemas operacio-
nais frequentes durante o desenvolvimento da
pesquisa no foi possvel obter tais informaes.
Ao mesmo tempo, os dados do acompanha-
mento das condicionalidades da sade produzi-
dos no CSEGSF, que atendia a comunidade de
Manguinhos eram, at julho de 2008, consolida-
dos no PAM Maria Cristina Pontes, em Ramos.
Ou seja, o servio de sade local no conhecia as
famlias que deveriam ser monitoradas e, tam-
bm, no acessava de maneira consolidada a in-
formao sobre os grupos efetivamente atendi-
dos atravs da demanda espontnea. Com isso,
no cotidiano das aes locais de sade, os profis-
sionais muitas vezes no sabiam informar quan-
tas famlias atendidas deveriam ser acompanha-
das ou se haviam descumprido a agenda prevista.
Tal dificuldade arrastava-se desde 2006, quando
o servio social do CSEGSF ficou responsvel, em
parceria com os profissionais da nutrio, pelo
acompanhamento das famlias inseridas no pro-
grama. Naquele ano, a CAP 3.1 enviou uma lista-
gem com 300 famlias beneficirias a serem acom-
panhadas em um prazo determinado. Nesta lis-
tagem, muitas famlias no eram moradoras de
Manguinhos e a sua localizao imps a ajuda
dos agentes comunitrios do Programa de Sade
da Famlia (PSF). A aproximao entre o Bolsa
Famlia e o PSF no nvel local atravs dos agentes
comunitrios de sade viabilizou a correo de
informaes sobre algumas famlias atendidas em
Manguinhos, mas, a estratgia desenvolvida con-
comitantemente ao recadastramento de benefici-
rios no municpio gerou apreenso. Para mui-
tos beneficirios a convocao para compareci-
mento no CSEGSF significava a fiscalizao de
possveis irregularidades e, consequentemente,
bloqueio do beneficio. Com isso muitos mora-
dores inscritos no programa evitaram atender
solicitao e agentes de sade sentiram-se cons-
trangidos com a tarefa.
Foi uma surpresa quando chegou uma pla-
nilha com 300 famlias para acompanhar essa
condicionalidade. At ento no sabamos de
nada do Bolsa Famlia... (assistente social)
Sem qualquer esforo de capacitao e discus-
so integrada das atividades a serem desenvolvi-
das, foi grande o estranhamento em relao ao
programa e acompanhamento das condicionali-
dades da sade entre profissionais e tcnicos:
Para que o servio social? Pesar, medir, ava-
liar o estado nutricional, a questo da vacina... a
gente no sabia direito para que servia essa con-
dicionalidade (assistente social)
Em parte, tal estranhamento e nveis desi-
guais de informao entre gestores, profissionais
e tcnicos no servio de sade explicam a escolha
por um dia especfico na semana a quinta-feira
para o atendimento dos beneficirios em Man-
guinhos. A deciso tomada no mbito do Cen-

tro de Sade buscava conjugar o acompanha-
mento das condicionalidades e atualizao de
informaes exigidas pela secretaria municipal
de assistncia social e os recursos humanos dis-
ponveis, evitando impactos maiores na rotina e
no fluxo das aes de sade. Embora a soluo
tenha sido pragmtica, de alguma forma, refor-
ava o estigma em torno dos beneficirios do
programa na medida em que eram atendidos
separadamente, em um dia da semana. Alm dis-
so, a clientela vista como usurios do Bolsa Fa-
mlia precisava manter outro agendamento para
o atendimento de suas demandas. Gestantes,
nutrizes e crianas, que pertenciam s famlias
beneficirias do programa e que j acessavam o
centro de sade para realizar a rotina de pesa-
gem, vacinao e outras aes voltavam na quin-
ta-feira para serem mais uma vez acompanha-
das no servio social e nutrio17. No incio, eram
realizadas entrevistas para conhecer melhor as
demandas e as necessidades das famlias que che-
gavam ao servio de sade, mas, aos poucos, esta
prtica se tornou difcil devido ao nmero redu-
zido de profissionais. No mbito local, a buro-
cratizao e o paralelismo caminhavam de mos
dadas com a frgil integrao intersetorial:
Era um dia s da semana para fazer o acom-
panhamento. Filas enormes, 70 atendimentos. As
aes ficavam mecnicas, muito burocrticas
(nutricionista)
Neste aspecto, importante ressaltar que as
dificuldades para a cooperao e a integrao entre
as diferentes agncias e secretarias envolvidas no
processo de seleo e de cadastramento dos be-
neficirios, monitoramento das aes e acompa-
nhamento das condicionalidades nos municpi-
os demoraram a ser detectadas pelo governo fe-
deral. Somente trs anos aps a criao do pro-
grama, em 2006, institudo um incentivo finan-
ceiro para o fortalecimento da gesto e melhoria
da qualidade do cadastramento. A criao do
ndice de Gesto Descentralizada (IGD)18 atravs
da portaria MDS n.148 buscava assim corrigir a
lentido na atualizao dos dados no Cadnico,
melhorar os sistemas de informao locais e esti-
mular o cumprimento das condicionalidades de
sade e educao assim como de programas
complementares de gerao de renda e trabalho.
Os repasses financeiros para a assistncia social,
educao e sade estariam, assim, vinculados
capacidade de atingir as metas no que se refere a
cadastros novos e atualizados, acompanhamen-
to das aes de sade e frequncia escolar. O IGD
tambm viabilizou a anlise dos contornos do
programa nos diferentes municpios e pela pri-
4449
Cincia & Sade Coletiva, 16(11):4443-4453, 2011
meira vez a Secretaria Nacional de Renda e Cida-
dania (SENARC) pde traar um panorama das
regies com maiores dificuldades para alcanar
os resultados esperados. No entanto, no que se
refere convergncia, definio de uma agenda
compartilhada e busca solidria de superao de
problemas entre os diferentes setores envolvidos
na implementao do programa o IGD apresen-
tou pouco ou nenhum resultado.
Como apontam Estrella e Ribeiro19 persistem
problemas com o fluxo de informaes e o risco
de perda do repasse, ao invs de trazer ganhos na
qualidade das aes, pode incentivar de maneira
perversa que os setores registrem de maneira pou-
co fidedigna o acompanhamento das condicio-
nalidades. O problema pode ser mais grave, par-
ticularmente na rea da sade, onde o controle
mostrou ser mais difcil devido superposio de
bancos de dados, fragilidade do Sistema de Infor-
mao e Vigilncia Alimentar e Nutricional (SIS-
VAN) e maior nmero de procedimentos a serem
monitorados. No Rio de Janeiro e em Mangui-
nhos, esta superposio de informaes e incon-
sistncia dos dados foram aspectos identificados
pelos profissionais e gestores entrevistados:
O CAD nico no est incorporado em to-
dos os sistemas de informao. da rea social.
Eu acompanho o SISVAN, a educao acompa-
nha no sistema da educao e a SMAS na base do
CAD nico (gestor municipal da sade)
Alm da dificuldade para integrar os fluxos
de informao, no caso do Rio de Janeiro, o IGD
era centralizado na secretaria municipal de assis-
tncia social e os demais setores da sade e edu-
cao desconheciam a natureza do incentivo, seus
componentes e o montante disponvel para apoiar
as aes de cada secretaria:
O recurso do IGD da secretaria de assis-
tncia social. Com o repasse compramos uma
Kombi para cada CRAS e para as gerncias da
secretaria municipal de assistncia lotadas na sa-
de e educao (gestor municipal da assistncia
social)
Eu no sei o que IGD (gestor local da rea
da educao)
O IGD administrado pela SMAS. A gente
(da sade) no tem esta discusso (gestor mu-
nicipal da sade)
Para fortalecer a perspectiva de dilogo entre
os diferentes setores e nveis de governo envolvi-
dos na execuo do programa foram criados o
Grupo Intergestor formado por representan-
tes das secretarias municipais e o Grupo Descen-
tralizado envolvendo as coordenaes regio-
nais de educao, assistncia social e educao.
4450
Magalhes R et al.
Em Manguinhos, a 4 Coordenadoria Regional
de Educao (CRE), a 4 Coordenadoria de As-
sistncia Social (CAS) e a Coordenao de Sade
da rea programtica (CAP 3.1) tornaram-se as
principais esferas da estrutura administrativa
local do programa. No incio, segundo os gesto-
res entrevistados, as reunies do Grupo Inter-
gestor eram mensais, mas a partir de 2007 torna-
ram-se cada vez menos frequentes:
Neste ano no teve reunio do Grupo Inter-
gestor (gestor municipal da sade)
Embora a iniciativa apontasse para um es-
foro de dilogo intersetorial, alm da desconti-
nuidade dos encontros o uso dos recursos do
IGD no era problematizado:
O IGD no era discutido nas reunies do
grupo intergestor (gestor local da rea da sade)
Assim, apesar da existncia de espaos de ges-
to intersetorial institucionalizados no mbito
do programa, a falta de reunies peridicas e o
conhecimento desigual sobre incentivos e critri-
os de repartio de recursos entre os represen-
tantes da assistncia social, sade e educao re-
velaram as dificuldades ligadas integrao ho-
rizontal. Na prtica, a principal ao conjunta
realizada era o Dia B, um evento anual criado
pelo secretrio municipal de assistncia social com
a proposta de envolver as unidades de sade
municipais, os Centros de Referncia de Assis-
tncia Social (CRAS) e todos os assistentes soci-
ais municipais que trabalhavam diretamente com
a populao beneficiria. Divergncias sobre os
objetivos e alcance do evento eram frequentes:
O dia B foi uma concepo da Assistncia.
Para o setor sade seria um dia de mobilizao e
divulgao e no de acompanhamento de condi-
cionalidade (gestor local da rea da sade)
Trabalhar em parceria muito difcil. Nem
sempre o trabalho tcnico corresponde ao tem-
po poltico (gestor local da rea da educao)
Apesar da maioria dos gestores entrevista-
dos ressaltar a importncia do programa Bolsa
Famlia, era frequente a avaliao de que ques-
tes substantivas em relao ao perfil de vulne-
rabilidade das famlias, aos motivos para o no
cumprimento das condicionalidades previstas ou
consistncia dos critrios de seleo no eram os de pesquisa interessados em avanar na espa-
suficientemente aprofundadas.
Eu sou professora a noite, trabalho com jo-
vens e adultos. So alunos que eu sei que esto
passando fome e no so contemplados. A gente
no sabe por que, parece que h uma roleta no
MEC para escolher aleatoriamente. Infelizmente
no so as mais vulnerveis que so contempla-
das. Trs pessoas atendendo o critrio, duas re-
cebem e uma no recebe (gestor municipal da
educao)
A articulao entre o programa Bolsa
Famlia e a Estratgia Sade da Famlia:
a tentativa de compartilhar diagnsticos
e responsabilidades
A estratgia Sade da Famlia em Mangui-
nhos, apesar de contar com o chamado Grupo
de Apoio Tcnico (GAT) na CAP 3.1 voltado
superviso das aes locais de ateno bsica,
pouco interagiu com o processo de implementa-
o do programa Bolsa Famlia at meados de
2008. Como vimos, inicialmente apenas os agen-
tes comunitrios de sade desenvolveram ativi-
dades conjuntas, ainda que basicamente direcio-
nadas localizao das famlias beneficirias.
Podemos dizer que, em Manguinhos, as equipes
do PSF no participavam das aes de sade do
programa Bolsa Famlia. Somente em junho deste
mesmo ano as oito equipes do PSF foram envol-
vidas no acompanhamento das condicionalida-
des da sade na rea de abrangncia do CSGSF.
As dificuldades ligadas rotatividade de pro-
fissionais, sobretudo de mdicos e enfermeiros, e
a relao entre o CSEGSF e a estrutura adminis-
trativa e organizacional do PSF no municpio con-
triburam para os laos frgeis entre os dois pro-
gramas. A superposio de atividades e de regis-
tros de atendimento gerava crticas e, assim, a
coordenao do PSF local decidiu incluir o acom-
panhamento das famlias beneficirias do Bolsa
Famlia na rotina de visitao das equipes. Neste
processo de transio, as informaes colhidas
pela assistente social e pela nutricionista foram
repassadas aos profissionais do PSF e um treina-
mento voltado aos agentes comunitrios de sa-
de foi iniciado. Embora o CSEGSF ainda no par-
ticipasse das reunies organizadas pela coorde-
nao da rea programtica (CAP 3.1) e desco-
nhecesse a conformao da listagem de benefici-
rios do Bolsa Famlia, enviada pela secretaria
municipal de sade diviso de responsabilida-
des, foi aos poucos se tornando mais cotidiana.
Ao mesmo tempo, atravs do dilogo com ncle-
cializao, geoprocessamento e melhoria da qua-
lidade dos dados sobre os moradores da rea 24,
o CSEGSF desenvolveu novas estratgias volta-
das convergncia de aes de promoo da sa-
de e ao desenvolvimento de iniciativas comunit-
rias. Nas fichas de acompanhamento Sistema de
Ateno Bsica (SIAB) a informao sobre a in-
sero no programa Bolsa Famlia passou a inte-

grar o conjunto de dados coletados permitindo a
sistematizao das informaes sobre a cobertu-
ra do programa Bolsa Famlia em Manguinhos.
Sem dvida, a articulao entre os programas
rumo a uma troca permanente de informao e
cooperao entre os agentes implementadores
locais comeava a dar os primeiros passos.
Resultados e discusso
A transferncia de renda para as famlias pobres
sem que existam caminhos claros para a inser-
o social a longo prazo refora opes conser- locais articuladas a programas sociais, pode con-
vadoras e assistencialistas. Experincias bem su-
cedidas em vrios pases mostram que tais pro-
gramas devem buscar reforar laos com o con-
junto de aes de proteo social e desenvolvi-
mento local. Um modelo de proteo social ba-
seado apenas em uma perspectiva indenizat-
ria20 incapaz de recriar circuitos de integrao
e reduzir a incerteza e a instabilidade presentes
nas situaes de vulnerabilidade social contem-
porneas. As transformaes no mercado de tra-
balho e a exigncia de novas competncias e ha-
bilidades tornam a educao e a capacitao pro-
fissional questes decisivas para a maior efetivi-
dade das polticas de combate pobreza. Consi-
derando que, no Brasil os ndices de repetio
so altos 18% na faixa etria de 7 a 14 anos e
26% entre 10 a 14 anos21 a falta de incentivos
para a progresso escolar no programa Bolsa
Famlia revela que h pouco consenso sobre quais
so os componentes estratgicos para a atuao
governamental na rea.
No caso de Manguinhos, onde persistem pro-
fundos dficits educacionais e, consequentemen-
te, chances mais reduzidas de empregabilidade
importante associar ao Bolsa Famlia esforos
voltados expanso de capacidades e oportuni-
dades ocupacionais compatveis com a realidade
local. Durante a pesquisa, foi possvel perceber a
fragilidade dos programas complementares ou
aes de gerao de trabalho e renda voltados
aos beneficirios do programa Bolsa Famlia. Tais
iniciativas, uma vez dinamizadas possibilitam
efeitos a longo prazo no que se refere supera-
o da pobreza e podem dar resposta hetero-
geneidade das situaes de privao. A maioria
dos gestores e profissionais entrevistados desco-
nheciam aes nesta direo. Nos debates no
mbito do Frum Social de Manguinhos, tam-
pouco as aes e o escopo do programa Bolsa
Famlia assumiam, no decorrer da pesquisa, es-
paos privilegiados. importante ressaltar que a
4451
Cincia & Sade Coletiva, 16(11):4443-4453, 2011
maior articulao entre as intervenes voltadas
reduo da pobreza e a insero social e a din-
mica associativa local pode ter efeitos extrema-
mente positivos no que se refere equidade. Di-
ficilmente apenas as agncias governamentais iso-
ladamente podem agregar os recursos e as redes
de apoio e confiana necessrios para intervir nos
quadros e problemas complexos dos campos da
sade e da proteo social22. A incluso de me-
canismos de validao comunitria, seja nos flu-
xos de cadastramento de beneficirios, nas prti-
cas desenvolvidas pelos diferentes profissionais
envolvidos ou ainda no desenho de iniciativas
tornar o dficit de informaes qualificadas so-
bre necessidades e demandas da populao. O
fortalecimento de coalizes envolvendo lideran-
as comunitrias, profissionais, tcnicos e gesto-
res locais em torno do programa crucial. Vri-
os autores tm chamado a ateno para a im-
portncia da colaborao entre profissionais e
lideranas comunitrias para a maior sustenta-
bilidade das polticas pblicas23.
No que se refere ao fortalecimento de aes
intersetoriais ligadas ao Bolsa Famlia, a quali-
dade e o fluxo de informaes entre os diferentes
agentes implementadores locais foram aspectos
chave. Na experincia de Manguinhos o conheci-
mento dos efeitos e as repercusses do progra-
ma esbarrava permanentemente na dificuldade
para acompanhar as famlias beneficirias e con-
solidar dados relevantes. Ainda que no seja ta-
refa fcil associar mudanas positivas nas condi-
es de sade e educao a programas de trans-
ferncia de renda, o esforo de monitoramento
permanente e longitudinal das famlias inseridas
em programas de transferncia condicionada de
renda fundamental para a avaliao de resulta-
dos, impactos e alcances das aes. Tais infor-
maes tambm se mostram importantes para a
consolidao de estratgias de cooperao, ado-
o de alternativas novas e articulao entre se-
tores. A ausncia de uma cultura de sistematiza-
o de evidncias dificulta o aprendizado insti-
tucional e diminui a possibilidade de mudanas
na gesto local. Segundo Pawson24 os bons re-
sultados de um programa dependem tanto da
manuteno das estratgias bem sucedidas como
da capacidade de evitar a repetio dos mesmos
erros. Mas como ter clareza sobre erros e acertos
se os sistemas de informao so superpostos,
descontinuados ou exigem maiores investimen-
tos em equipamentos e capacitao tcnica? Ao
mesmo tempo, a nfase na coleta de dados sem a
preocupao com a traduo e utilizao da in-
4452
Magalhes R et al.

formao no processo de implementao das fil institucional das polticas pblicas em um de-
aes no contribui para a orientao estratgica terminado contexto. Ao mesmo tempo, a sus-
de gestores e agentes implementadores locais. tentabilidade de uma interveno no significa
As dificuldades para o avano da articulao imobilismo, mas sim uma perspectiva de longo
intersetorial tambm estiveram associadas fal- prazo que integra esforos de readaptao e pos-
ta de clareza em relao aos critrios para o re- sveis mudanas de rota. Em Manguinhos, a
passe de recursos ou desconhecimento sobre a articulao entre o programa Bolsa Famlia e a
existncia de um incentivo para a gesto descen- estratgia Sade da Famlia assinala um cami-
tralizada do programa Bolsa Famlia. No caso nho potencialmente rico para a consolidao de
da gesto do IGD no municpio do RJ, a centrali- aes intersetoriais. Como analisam Viana e Fon-
zao no mbito da secretaria de assistncia so- seca26, o processo de interao entre o Bolsa Fa-
cial em tese um setor que tem o mesmo nvel mlia e a estratgia de Sade da Famlia potenci-
hierrquico que as demais secretarias de educa- aliza o efeito sinrgico entre aes de combate a
o e sade pode dificultar a construo de pobreza e expanso da ateno bsica. O apoio
pactos e compromissos. Torna-se mesmo para- das equipes de sade da famlia desvendando a
doxal a conformao de espaos de concertao regio de Manguinhos gera avanos no processo
e interlocuo como o Grupo Intergestor sem de identificao dos beneficirios do Bolsa Fa-
que todos os setores envolvidos tenham possibi- mlia, possibilita o reconhecimento das distintas
lidade de influenciar as decises sobre o uso dos situaes de vulnerabilidade, amplia o acesso aos
recursos previstos no IGD. servios de sade e favorece o estreitamento dos
vnculos entre o programa e as demais polticas
pblicas. A maior aproximao e a interdepen-
Concluso dncia entre as aes do PAC, PSF e Bolsa Fam-
lia na regio podem, assim, fortalecer policy
Como apontam Pluye et al.25 pouco se sabe so- networks e aes multiestratgicas frente po-
bre os processos que levam maior sustentabili- breza e excluso social no contexto local. Com
dade dos programas, definida como a consoli- isso, a perspectiva da interveno segmentada e
dao e continuidade das atividades e do fluxo alheia realidade dos que no conseguem rom-
de recursos, para o alcance dos objetivos pro- per as profundas barreiras sociais, que impedem
postos. No entanto, um programa para ser con- o acesso a equipamentos pblicos, pode dar lu-
siderado sustentvel, segundo os autores, deve gar convergncia de aes e mudanas efetivas.
estar integrado rotina organizacional e ao per-

Colaboradores

R Magalhes, AV Coelho, MF Nogueira e C Boc-

ca participaram igualmente de todas as etapas
da elaborao do artigo.

Referncias
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Artigo apresentado em 28/03/2010
Aprovado em 02/05/2010
Verso final apresentada em 10/05/2010