35 Encontro Anual da ANPOCS

GT17: Judicirio e Poltica: teorias e debates contemporneos

Cortes Constitucionais como veto players:

o Supremo Tribunal Federal e a teoria da absoro

Mateus Morais Arajo

1
 We live in and by the law. It makes us what we are:
citizens and employees and doctors and spouses and
people who own things. It is sword, shield, and menace:
we insist on our wage, or refuse to pay our rent, or are
forced to forfeit penalties, or are closed up in jail, all in
the name of what our abstract and ethereal sovereign,
the law, has decreed. And we argue about what it has
decreed, even when the books that are supposed to
record its commands and directions are silent; we act
then as if law had muttered its doom, too low to be heard
distinctly. We are subjects of law's empire, liegemen to its
methods and ideals, bound in spirit while we debate what
we must therefore do.

(Ronald Dworkin Prefcio a O Imprio do Direito)

1. Introduo1

O presente trabalho pretende analisar a adequao da incluso do

Poder Judicirio enquanto uma instituio relevante para a tomada de
decises legislativas por meio da Jurisdio constitucional concentrada.

Para compreender a interferncia da Jurisdio constitucional

concentrada no desenho institucional do sistema poltico brasileiro, optou-se
por utilizar a teoria dos veto players, tal como elaborada por George Tsebelis

1 Este trabalho apresenta resultados parciais da pesquisa de mestrado

desenvolvida na Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), sob orientao
do professor Fernando de Barros Filgueiras e com o financiamento da
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES, por
meio do programa de bolsas do REUNI. Agradeo a meu orientador Fernando, aos
professores Bruno Reis e Ernesto Amaral, aos colegas de mestrado Felipe,
Vincius, Yza, e Pedro, e aos amigos Tarsila, Jeferson, Hugo, e Leo Bed.

2
(2009). Essa escolha justificada por trs motivos:

a) A teoria de Tsebelis toma como ponto de partida as decises

legislativas, para a partir disso retroceder aos processos de tomada
de deciso e instituies que lhes do os contornos. Essa
caracterstica torna-a particularmente propcia para uma anlise do
Poder Judicirio tendo em vista a caracterstica fundamental da
Jurisdio constituda pela obrigatoriedade da deciso 2. Em outras
palavras, uma vez apresentada uma demanda ao Poder Judicirio
este no poder se furtar a decidi-la3.

b) A teoria dos veto players leva o Poder Judicirio em

considerao como uma instituio poltica dentre outras. Muito
embora alguns cientistas polticos como Dahl (2005) e Lijphart
(2003), por exemplo, levem os direitos em considerao, eles o
fazem, geralmente por meio das normas jurdicas, e no por meio
da Jurisdio como instituio competente para impor o direito, o
que acaba por desconsiderar o impacto do desenho institucional do
Poder Judicirio, como por exemplo a forma como so recrutados
os membros do Poder Judicirio, como varivel institucional
relevante para seu impacto na arena poltica.

c) Tsebelis apresenta uma anlise especfica do Poder Judicirio,

sobre sua incluso ou excluso dentre os veto players em um
sistema poltico elaborando critrios analticos para a identificao
do papel do Judicirio enquanto uma instituio relevante para os
processos de tomadas de decises legislativas.

A teoria dos veto players prope que qualquer sistema poltico pode
ter seu desenho institucional reduzido a um determinado nmero de atores
capazes de vetar possveis alteraes ao status quo legislativo. Dessa forma,

2 Para uma compreenso terica da obrigatoriedade da deciso como caracterstica

fundamental do Direito, confira (CASTRO FILHO, 2007).
3 Considera-se as chamadas no-decises - quando o Poder Judicirio decide
no conhecer o caso, indeferir a inicial, etc. como decises, embora formais,
favorveis manuteno do status quo legislativo

3
qualquer alterao na legislao desse sistema se dar apenas com a
concordncia desses atores, e dentro do intervalo de preferncias ao status
quo compartilhado por esses atores e, caso no exista esse intervalo de
preferncias, o status quo ser mantido.

Os veto players podem em um sistema podem ser classificados

como institucionais aqueles cujo poder de veto resulta da previso
constitucional ou como partidrios aqueles cujo poder de veto resulta da
sua posio no interior de uma coalizo de governo.

Entretanto, nem todos os veto players institucionais sero de fato

veto players. Isso pode acontecer quando as preferncias de um ator com
poder de veto estiverem contidas no conjunto de preferncias compartilhado
pelos demais atores. Nesse caso, se fala em absoro, e esse veto player
poder ser desconsiderado na anlise, j que qualquer proposta aceitvel
para os demais veto players ser automaticamente aceitvel para ele.

No Estado democrtico de direito, o Poder Judicirio, geralmente

por meio de um tribunal constitucional, tem sua condio de veto player
institucional prevista pela Constituio, que garante que nenhuma leso ou
ameaa de leso a direito fundamental ser excluda da apreciao do Poder
Judicirio, e tambm lhe garante competncia especfica para declarar
inconstitucionais os atos dos demais poderes que violem as normas
estabelecidas na Constituio4.

Tsebelis apresenta trs critrios para a identificao do papel do

Poder Judicirio em um sistema poltico:

1) A possibilidade de sobrestamento legislativo: No caso da

jurisdio ordinria, o Poder Legislativo (os demais poderes)
poderia tomar novas decises, isto , elaborar novas normas para
reverter a deciso do Poder Judicirio.

Epstein, Knight & Shvetsova (2001) apresentam uma proposta de

4 No caso brasileiro, CR-88 artigos 5, inciso XXXV e artigo 102, respectivamente.

4
modelo analtico para o papel das Cortes Constitucionais com fundamentos
bastante semelhantes ao sobrestamento legislativo. Eles, entretanto, ao
contrrio de Tsebelis no apontam a diferena entre a Jurisdio
constitucional e a Jurisdio ordinria, entendendo ser possvel o
sobrestamento mesmo para as decises da Cortes constitucionais.

2) A estabilidade decisria do sistema: quanto maior a estabilidade

decisria em um sistema, isto , quanto maior for a incapacidade
do sistema de tomar decises, maior ser o espao de atuao do
Poder Judicirio. O motivo para que isso acontea, que, uma vez
que sistema relativamente incapaz de tomar decises, quando o
Poder Judicirio tomar uma deciso alterando o status quo o
sistema no ser capaz de reverter a deciso do Poder Judicirio.

O prprio Tsebelis, em conjunto com Lijphart (2003) e Landau

(2010), bem como boa parte da corrente da Judicializao da poltica
(VIANNA, 1999) oferece argumentos e dados empricos em favor desse
argumento, com raras excees, como Mariano Silva (2011), que aponta para
uma supervalorizao analtica da Judicializao da Poltica no Brasil.

3) A possibilidade de absoro das preferncias pelo processo de

recrutamento: pela jurisdio constitucional concentrada, o Poder
Judicirio, por meio do Tribunal constitucional tem competncia
para tomar decises que no podem ser sobrestadas pelo Poder
Legislativo. Entretanto, na maioria dos sistemas polticos, os
membros do Tribunal constitucional so recrutados por acordo
entre dois ou mais veto players, o que produziria uma tendncia
para que suas preferncias estejam contidas nas preferncias
desses atores (players), tornando o Poder Judicirio um veto player
absorvido.

Esse critrio analisado pelo prprio Tsebelis (2009), mas tambm

apontado, ainda que de forma indireta por Dahl (1957).

Focarei na anlise do ltimo critrio teoria da absoro de

5
forma a discutir sua plausibilidade com base no caso brasileiro. Para isso,
sero analisadas as Aes Diretas de Inconstitucioanalidade ADIs propostas
entre os anos de 1995 e 2010, correspondentes aos governos de Fernando
Henrique Cardoso (FHC) e Lus Incio Lula da Silva (Lula), para que seja
possvel analisar o comportamento do Supremo Tribunal Federal STF
brasileiro ao longo de dois governos com durao semelhante, embora com
composies do Tribunal de natureza diferentes.

Para atingir os objetivos propostos, o presente trabalho ir elaborar

uma pequena sntese da teoria dos veto players, bem como de sua aplicao
ao Poder judicirio, para em funo disso analisarmos as taxas de sucesso
das ADIs em relao a autores e requeridos. Mas no sem antes fazre uma
advertncia.

2. Advertncia

O presente trabalho, assim como qualquer outro que tente analisar

o direito ou os tribunais, esbarra no carter inerentemente indeterminado do
direito, na impossibilidade hermenutica de se elaborar um mtodo para
averiguar se as respostas jurdicas reais so corretas ou incorretas. Nesse
sentido, qualquer trabalho que tenha por objetivo elaborar uma tese forte
sobre o papel do direito na poltica, ou, mais precisamente, a relao entre
direito e poltica, ir ignorar o carter normativo do direito, ou assumir
pressupostos inevitavelmente idiossincrticos.

Com o objetivo de escapar, tanto quanto possvel, dessa cilada

jurdica, o presente trabalho no ir trabalhar com nenhum critrio de correo
das decises judiciais, nem de verificao da correspondncia das proferidas
pelo STF com a norma Constitucional. Em momento algum, diremos que as
decises do STF, favorveis ou contrrias aos autores e requeridos,
absorvidos ou so corretas ou incorretas, mas apenas se elas tendem, correta
ou incorretamente, a favorecer algum grupo de possveis autores de ADIs, ou
normas.

Espera-se que seja possvel diluir a correo ou incorreo das

6
decises judiciais nos casos analisados. Assim, podemos presumir que a
proporo de decises corretas e incorretas se mantm constante em relao
aos diversos autores, requeridos, e que, caso essa proporo no seja
constante, ela ir favorecer, e no contrariar, as hipteses deste trabalho, j
que presumvel que se os Ministros erram mais dependendo dos autores e
requeridos das ADIs, eles o faam favorecendo os absorvidos, e no o
contrrio.

O que importa, e entende-se suficiente, para comprovar as

hipteses do presente trabalho, no entanto, so os dados comparativos. Se as
taxas de sucesso das ADIs so baixas ou altas, em geral, interessa saber se,
e por qu, elas so mais baixas ou mais altas ainda para alguns autores e
requeridos do que para outros.

A hiptese de Tsebelis a de que os autores e requeridos

absorvidos tero maiores chances de sucesso nas ADIs propostas por, ou
contra eles. Caso o resultado da presente pesquisa seja positivo, poder-se-
confirmar a hiptese de Tsebelis, segundo a qual existe um procedimento de
absoro do Poder Judicirio, por meio da Jurisdio constitucional
concentrada e da forma de nomeao dos Ministros do Supremo Tribunal
Federal.

3. Explicao da teoria dos veto players e de sua aplicao ao Poder

Judicirio segundo Tsebelis

A teoria dos veto players pode ser resumida no seguinte

argumento: para mudar decises programticas um certo nmero de atores
polticos deve concordar com a mudana proposta (TSEBELIS, 2009: 16-17).
Por inverso, podemos dizer que veto players so: atores individuais ou
coletivos cujo acordo necessrio para uma mudana do status quo
(TSEBELIS, 2009: 41), de tal maneira que qualquer mudana exige uma
deciso unnime entre eles.

Pode-se representar um ator com poder de veto como um ponto

ideal, com curvas de indiferena circulares, de tal maneira que ele seja

7
indiferente entre as alternativas que estejam na mesma distncia do ponto
ideal.

Representando a situao programtica atual o status quo

como o ponto SQ, o ator com poder de veto A ir preferir qualquer ponto no
interior do crculo de raio A-SQ ao status quo, e ir aprovar qualquer proposta
de mudana nesse sentido. Igualmente, A ir vetar qualquer proposta situada
no exterior do crculo de raio A-SQ.

Figura 1: representao grfica da curva de preferncias de um ator com

poder de veto

Se imaginarmos um sistema com mais de um poder de veto, sero

possveis mudanas que se situem apenas na interseo entre as
preferncias de todos os atores com poder de veto. A figura 2 representa um
sistema com trs atores com poder de veto, e servir para ilustrar dois
conceitos, o 'conjunto vencedor do status quo' e o 'ncleo de unanimidade'.

8
Figura 2: Conjunto vencedor e ncleo de unanimidade de um sistema
com trs atores com poder de veto

O conjunto vencedor do status quo W(SQ) o conjunto de

proposies que podero derrotar o status quo, se colocadas em votao. Na
figura 2 ele representado pela interseo entre as trs curvas de preferncia
dos atores com poder de veto.

O ncleo de unanimidade representa as proposies que nunca

sero derrotadas por outras proposies, isto , se o status quo estiver dentro
do ncleo de unanimidade, nenhuma mudana ser possvel, j que pelo
menos um dos atores com poder de veto ir preferir o status quo a essa
alterao. Na figura 2, ele representado pela rea interna das retas que
ligam os pontos ideais dos trs atores com poder de veto.

Em razo disso, temos que o tamanho do status quo apresenta

consequncias especficas para o processo decisrio. Sempre que o conjunto
vencedor for muito pequeno, quer seja em funo da existncia de muitos
atores com poder de veto, quer seja em razo de grandes distncias
ideolgicas entre os atores com poder de veto, ou ainda por que se eles forem
internamente muito coesos, alteraes significativas do status quo sero

9
impossveis.

A estabilidade decisria de um sistema poltico a dificuldade que

esse sistema apresenta para que sejam feitas mudanas significativas no
status quo. Dessa forma, quanto menor for o status quo, maior ser a
estabilidade decisria.

Assim como o conjunto vencedor do status quo, o tamanho do

ncleo de unanimidade tambm representa uma medida equivalente da
estabilidade decisria. Quanto maior for o ncleo de unanimidade, maior ser
a chance de que o status quo se encontre dentro do ncleo, de tal maneira
que tambm ser maior a estabilidade decisria quanto maior for o ncleo de
unanimidade.

Dessa forma, em um sistema poltico, a adio de um novo ator

com poder de veto ir diminuir o status quo ou mant-lo inalterado.

Mas a adio de um novo ator com poder de veto nunca ir

aumentar o conjunto vencedor do status quo. Isso provado
matematicamente: dado que as curvas de indiferena dos atores com poder
de veto so circulares, a interseo de um nmero X de crculos nunca ser
maior que a interseo de um nmero X+Y de crculos, para X 0.

Inversamente, a adio de um novo ator com poder de veto ir

aumentar o ncleo de unanimidade, ou no ir alter-lo. Mas a adio de um
novo ator com poder de veto nunca ir diminuir o ncleo de unanimidade.

Essa ressalva quanto possibilidade da adio de um novo veto

player no alterar a estabilidade decisria explicada por meio da teoria da
absoro. Se esse ator for adicionado tiver seu ponto ideal dentro do ncleo
de unanimidade do conjunto de VPs, ele no ter nenhum efeito sobre a
estabilidade decisria, como demonstra a adio de B ao cojunto de VPs A e
C. Como o ponto ideal de B adicionado dentro do ncleo de unanimidade de
A e C, o conjunto vencedor de A e C est contido no conjunto vencedor de A e
B.

10
Figura 4: O conjunto vencedor de VPs A e C est contido no conjunto
vencedor de VPs A e B (B absorvido).

4. A teoria dos veto players aplicada anlise do Poder Judicirio

Tsebelis comea sua anlise do poder judicirio afirmando que

estabilidade decisria gera independncia do judicirio. Segundo seu
raciocnio, os juzes ao interpretar a legislao, tentar interpret-las de
acordo com seu ponto de vista, e tentaro fazer isso da forma mais eficiente,
isto , evitando a possibilidade do Poder legislativo elaborar uma nova lei para
vetar a interpretao feita pelo Judicirio. Nesse sentido, um sistema com
maior estabilidade decisria proporcionaria maior independncia ao Poder
judicirio.

A essa possibilidade de o legislativo elaborar uma lei para derrubar

um entendimento do Judicirio quando esse entendimento for contrrio s
preferncias do legislativo Tsebelis chama de Sobrestamento legislativo
(TSEBELIS, 2009: 311). Supondo que a relao entre produo legislativa e

11
interpretao judiciria seja um jogo sequencial em que o legislativo tem a
ltima jogada, ele poderia sempre evitar uma interpretao legal elaborando
uma nova lei. Sabendo disso, os juzes tentariam interpretar a legislao
dentro do ncleo de unanimidade dos atores com poder de veto, no ponto
mais prximo possvel de seu prprio ponto ideal, de tal maneira que um juiz
cujo ponto ideal se encontre dentro do ncleo de unanimidade poderia
escolher o prprio ponto ideal como vlido.

Nesse sentido, lgico entender que em um sistema com alta

estabilidade decisria, isto , com um ncleo de unanimidade muito grande,
os juzes teriam uma gama maior de interpretaes possveis, inclusive
tomando decises contra o texto da lei, mas que no poderiam ser
sobrestadas, j que estariam dentro do ncleo de unanimidade do sistema
poltico (TSEBELIS, 2009: 312).

Figura 5: Sistema de atuao da Corte Constitucional para sistemas de

veto players com maior ou menor estabilidade decisria.

A figura acima ilustra essa proposio, ela mostra o ncleo de

unanimidade para dois conjuntos de veto players, com a Corte Constitucional
(J) na mesma posio. Para o sistema menos estvel, com ncleo de

12
unanimidade menor, o Judicirio teria de optar por uma deciso (J') mais
distante de seu prprio ponto ideal (J) do que no sistema mais estvel, com
ncelo de unanimidade maior (J'').

Tsebelis se posiciona de forma bastante diferente quanto s

decises constitucionais, uma vez que por meio dessas decises os Tribunais
constitucionais podem at mesmo declarar leis inconstitucionais, fica claro que
o Tribunal constitucional um ator com poder de veto institucional
(TSEBELIS, 2009: 316).

Entretanto, ele entende que na maioria das situaes, o Poder

judicirio no ir atuar como ator com poder de veto pois estar absorvido
(TSEBELIS, 2009: 317). Isso aconteceria por que em funo da forma de
seleo dos juizes na maioria dos Tribunais constitucionais pela indicao
de um ator com poder de veto, ou pelo acordo entre dois ou mais atores com
poder de veto na maioria dos casos5 eles tenderiam a ser escolhidos de
acordo com suas preferncias e entendimentos j revelados em sua atuao
profissional, ou mesmo nas sabatinas 6, de tal maneira que suas preferncias
se encontrem dentro do ncleo de unanimidade dos atores envolvidos no
processo de seleo (TSEBELIS, 2009: 318).

Por fim, Tsebelis conclui que o Poder Judicirio no pode ser

considerado ator com poder de veto quando faz interpretao estatutria, em
funo do sobrestamento legislativo; mas que poder ser ator com poder de
veto quando realizar interpretao constitucional, desde que estejam julgando
causas novas e/ou tenham sido indicados pelo governo anterior, nos demais
casos ele estar absorvido, e materialmente no atuar com poder de veto.

5 Tsebelis apresenta os EUA, a Espanha, a Itlia e a Alemanha como exemplos de Cortes

constitucionais absorvidas, aos quais eu acrescentaria Portugal (eleio pela assembleia
de Portugal) e Brasil (Indicao presidencial com aprovao pelo Senado Federal). Como
possvel exceo, ele aponta apenas a Frana, onde as indicaes so atribuies do
Senado francs (3 juzes) da Assembleia francesa (3 juizes) e do Presidente da Repblica
(3 juzes), sem qualquer outro tipo de controle.
6 Pelo menos Brasil e EUA adotam um modelo pelo qual aps a indicao presidencial e
antes da votao da aprovao pelo Senado, os futuros membros dos Tribunais
constitucionais passam por uma sabatina no Senado onde so questionados acerca de
seus posicionamentos, conhecimento jurdico e possivelmente identificaes com
correntes tericas do Direito.

13
5. O cenrio

A presente pesquisa tem como objeto de anlise as Aes Diretas

de Inconstitucionalidade apresentadas ao Supremo Tribunal Federal no
perodo de 1995-2010, com exceo daquelas propostas por autores no
previstos como legtimos para a propositura desse tipo de Ao pela
Constituio da Repblica7, totalizando um banco de dados com 3238 casos.

a) Aes Diretas de Inconstitucionalidade ADIs so aes

que tm por objetivo a declarao de inconstitucionalidade de uma
lei ou ato normativo federal ou estadual, por alegado conflito com
norma constitucional, de forma abstrata, isto , sem a necessidade
de estar baseada em um caso concreto. A deciso favorvel a uma
ADI torna a lei ou ato normativo questionado invlido.

b) Supremo Tribunal Federal STF o rgo de cpula do

Poder Judicirio brasileiro. Tem competncia exclusiva para julgar
originariamente (em primeira e nica instncia, portanto) as ADIs,
alm de diversas outras competncias originrias e recursais
quanto relativas a questes constitucionais. composto por 11
Ministros cujo processo de recrutamento envolve a indicao
presidencial e a aprovao da indicao pela maioria absoluta
(50% +1 dos Senadores) do Senado Federal. Alm disso, devero
ser cidados brasileiros natos, com mais de 35 e menos de 65
anos, alm de possurem notrio saber jurdico e reputao ilibada.
Os mandatos so vitalcios, embora sujeitos aposentadoria
compulsria quando o Ministro completa 70 anos de idade.

Pela descrio do STF, podemos perceber que sua composio

resultado de um acordo no qual Presidente da Repblica e Senado Federal
so os veto players. Nesse sentido quando o presente trabalho usar as
expresses veto players, absoro, absorvido, etc. estar se referindo
relao entre Presidente da Repblica, Senado Federal e os Ministros do STF,
7 Foram excludas as ADIs propostas por mesas cmaras municipais(3),
municpios(2) e por cidados individuais(38).

14
por meio de sua nomeao.

As ADIs analisadas foram classificadas segundo os autores do

pedido, segundo os requeridos, segundo resultado dos pedidos de liminar e
segundo o resultado final.

Os autores do pedido previstos so pela Constituio da Repblica,

artigo 103. A Mesa da Cmara dos Deputados, prevista pelo inciso III,
entretanto, no fez uso de sua prerrogativa no tendo proposto nenhuma ADI
no perodo analisado. Os demais autores foram classificados da seguinte
forma:

Tabela 1: ADIs por autor

Casos %
Entidades
829 26%
associativas
Partidos polticos 706 22%
Governadores 755 23%
Procurador Geral da
597 18%
Repblica
Comunidade jurdica 310 10%
Outros 41 1%
Total 3238 100%

Entidades associativas so os autores previstos pelo inciso IX,

so as confederaes sindicais e entidades representativas de classe de
mbito nacional, com exceo das entidades representativas das carreiras
jurdicas, que foram agrupadas sob o ttulo Comunidade Jurdica, alm
delas, tambm o Conselho Federal da OAB, previsto pelo inciso VII foi
agrupado sob o mesmo ttulo. Os Partidos polticos com representao no
Congresso Nacional constituem a terceira categoria e so previstos pelo
inciso VIII. Os Governadores de Estados e do Distrito Federal constituem a
quarta categoria, e esto previstos pelo inciso V. O Procurador Geral da
Repblica, chefe do Ministrio Pblico, corresponde quinta classificao,

15
previsto pelo inciso VI. Por fim, os demais autores possveis, o Presidente da
Repblica, a mesa do Senado Federal, as Mesas de Assembleias Legislativas
e da Cmara Legislativa do Distrito Federal, cuja participao corresponde
apenas 1% do total de casos analisados foram agrupados sob a categoria
Outros.

ADIs podem ser propostas contra leis e atos normativos federais e

estaduais, inclusive os atos normativos do Poder Judicirio. Elas foram
classificadas quanto ao autor da seguinte forma:

Tabela 2: ADIs por requerido

Casos %

Legislativo Federal 600 19%

Executivo Federal 422 13%

Legislativo Estadual 1751 54%

Executivo Estadual 160 5%

Poder Judicirio 269 8%

Outros 36 1%

Total 3238 100%

As normas oriundas do Legislativo Federal constituem as Leis

Federais, Leis Complementares, Emendas Constitucionais e tambm atos
normativos internos ao Congresso, como Resolues Normativas e Portarias.
As normas oriundas do Executivo Federal representam as Portarias,
Resolues, Instrues Normativas, Decretos etc., inclusive as elaboradas
pelas autarquias federais. De forma semelhante, as normas dos Legislativos
Estaduais correspondem s Leis Estaduais e atos normativos das
Assembleias Legislativas, a as normas dos Executivos aos Decretos,
Portarias, etc. inclusive das autarquias estaduais. Poder Judicirio
corresponde aos atos normativos do Poder Judicirio, quer seja Federal ou

16
Estadual. Por fim, sob o ttulo Outros, esto agrupadas as ADIs propostas
contra atos normativos dos Municpios contra os quais no prevista a
possibilidade de ADIs.

Pedidos de Liminar so pedidos para que decises sejam tomadas

antes da deciso final do processo, frequentemente utilizados para obter um
provimento provisrio do pedido. Os resultados dos pedidos de Liminar foram
classificados da seguinte forma:

Tabela 3: ADIs por resultado da liminar

Casos %

No houve pedido de
305 9%
liminar

Aguardando
929 29%
julgamento

Deferida 497 15%

Deferida em parte 127 4%

Indeferida 256 8%

No conhecida 7 0%

Prejudicada 1117 34%

Total 3238 100%

Uma vez que o pedido de Liminar uma prerrogativa facultativa

dos autores, algumas ADIs no tiveram pedido de Liminar. Alm disso, uma
boa quantidade dos pedidos de Liminar ainda estavam aguardando
julgamento quando do fechamento do banco de dados do presente trabalho.
Liminares Deferidas ou Deferidas em parte so aquelas nas quais o Tribunal
decidiu favoravelmente, integral ou parcialmente ao pedido de Liminar,
enquanto as Indeferidas so aquelas nas quais o Tribunal decidiu
contrariamente ao pedido de Liminar. No conhecidas e prejudicadas so
decises nas quais o Tribunal no chega a analisar o mrito do pedido, seja
por que ele no cumpre requisitos formais, seja por que ele j foi solucionado

17
por algum motivo externo ao julgamento.

Os resultados finais dos processos de ADIs foram classificados da

seguinte forma:

Tabela 4: ADIs por resultado final

Casos %

Aguardando
1376 42%
julgamento

Extinto o processo 111 3%

Improcedente 137 4%

Indeferida a inicial 28 1%

No conhecido 251 8%

Negado seguimento 270 8%

Prejudicada 532 16%

Procedente 424 12%

Procedente em
109 3%
parte

Total 3238 100%

Aqui tambm existem processos que ainda no tinham sido

decididos quando do fechamento dos dados Aguardando julgamento
processos cuja deciso foi contrria ao pedido do autor Improcedentes
Processos extintos sem a resoluo de mrito pelo descumprimento de algum
requisito processual Extinto o processo, No conhecido, Negado
Seguimento, Indeferida a inicial pela resoluo do mrito por algum motivo
externo ao julgamento Prejudicada. Por fim, o resultado pode ser ainda
Procedente ou Procedente em parte, caso o pedido tenha sido integralmente
ou parcialmente concedido pelo Tribunal.

Pelo cruzamento entre os possveis Autores e Requeridos nos

processos de ADIs, possvel observar quais acontecem com maior

18
frequncia, isto , quais so os conflitos polticos tpicos dentre aqueles que
so levados apreciao do Poder Judicirio pela via do Controle
Concentrado de Constitucionalidade, conforme a ilustra a tabela 5 abaixo:

Tabela 5: ADIs Cruzamento Autor X Requerido

Requerido

Legislativo Executivo Legislativo Executivo

Autor Judicirio Outros
Federal Federal Estadual Estadual

Entidades
27% 18% 42% 6% 5% 1%
Associativas
Partidos
24% 29% 28% 8% 7% 4%
Polticos
Governadores 6% 2% 84% 4% 3% 0%
Procurador
Geral da 11% 3% 69% 2% 15% 0%
Repblica
Comunidade
25% 9% 47% 1% 18% 0%
Jurdica
Outros 34% 12% 29% 5% 20% 0%

Pode-se notar que as normas oriundas dos Poderes Legislativos,

so mais frequentemente questionadas por todos os autores, com exceo
dos Partidos polticos, que questionam mais normas oriundas do Poder
Executivo Federal do que do Poder Legislativo Federal. Alm disso, as
normas estaduais so tambm mais frequentemente questionadas,
novamente com exceo dos Partidos Polticos, que questionam
majoritariamente normas Federais e das Entidades associativas, que
questionam de forma bastante semelhante normas Federais e Estaduais.

Alm disso, Percebe-se que as normas do Executivo Estadual e do

Poder Judicirio raramente so questionadas, enquanto o questionamento
das normas oriundas do Executivo Federal, e do Poder Legislativo so mais
questionadas. possvel notar ainda que apenas os Partidos Polticos e
Entidades Associativas questionaram normas de origem Municipal.

Destacam-se, entretanto, claramente a atuao de Governadores e

19
do Procurador Geral da Repblica contra os atos normativos de origem no
Poderes Legislativos Estaduais. Com, respectivamente, 84% e 29%,
respectivamente, das ADIs propostas por esses autores, contra os 47% da
Comunidade Jurdica, tambm contra normas dos Poderes Legislativos
Estaduais, que representa o terceiro conflito preferencial.

Conforme a teoria da absoro de Tsebelis, podemos considerar os

requeridos das ADIs como absorvidos ou no absorvidos em relao ao fato
de atuarem na indicao dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, temos
os conflitos classificados da seguinte forma:

Tabela 6: ADIs Cruzamento Autor X Tipo de Requerido

Requerido

Autor No absorvido Absorvido

Entidades
55% 45%
Associativas
Partidos Polticos 46% 54%
Governadores 92% 8%
Procurador Geral da
86% 14%
Repblica

Comunidade Jurdica 66% 34%

Outros 54% 46%

Ou seja se percebe um razovel equilbrio nos pedidos de ADIs

contra normas dos requeridos absorvidos e no-absorvidos, com exceo dos
Governadores e do Procurador Geral da Repblica, que questionam
preferencialmente normas de requeridos no absorvidos.

6. A defesa e o ataque nas ADIs

Passa-se a partir de agora a analisar as taxas de sucesso nas

ADIs, relativas aos requeridos (defesas) e aos autores (ataques). Comeando
pelos requeridos, a tabela abaixo mostra a quantidade de processos que
ainda aguardam julgamento ou que ficaram prejudicados; os insucessos, tanto

20
os formais (quando as ADIs so julgadas sem a resoluo do mrito) quanto
os materiais (quando as ADIs so jugadas improcedentes) e, por fim, os
sucessos (integrais e parciais) obtidos contra cada Requerido, isto , essa
tabela responde pergunta: quantas ADIs so julgadas procedentes
(sucesso) ou improcedentes (insucesso) quando pedidas contra cada tipo de
requerido, e quantas no tiveram resultado.

Tabela 7: ADIs por Requerido, segundo o resultado

Resultado Final

Requerido No houve Insucesso Sucesso

resultado

Executivo Federal 60% 38% 2%

Legislativo Federal 64% 30% 7%

Executivo Estadual 43% 33% 24%

Legislativo Estadual 60% 17% 23%

Judicirio 57% 27% 16%

Municpios 11% 89% 0%

Nota-se que as ADIs pedidas contra os Executivos Estaduais, em

primeiro lugar, contra os Legislativos Estaduais em segundo lugar e contra o
poder judicirio em terceiro lugar possuem taxas de sucesso semelhantes e
bem maiores do que as ADIs pedidas contra o Legislativo e particularmente, o
Executivo Federais. Como os atos normativos dos Municpios no podem ser
questionados por ADIs, a taxa de sucesso contra eles zero.

Alm disso, nota-se que a grande maioria dos processos no

tiveram qualquer resultado, o que mostra uma relativa morosidade quanto ao
julgamento das ADIs.

O Grfico 1 abaixo analisa as taxas de sucesso levando em

21
considerao apenas os processos que tiveram resultado, isto , ignorando
aqueles que ainda aguardam julgamento e aqueles que foram considerados
prejudicados:

Grfico 1
ADIs por requerido segundo o resultado dos processo j encerrados

Executivo Federal 95% 5%

Legislativo Federal 81% 19%

Executivo Estadual 58% 42% Sucesso

Insucesso

Legislativos Estaduais 43% 57%

Judicirio 63% 37%

Municpios 100% 0%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Sem se levar em considerao os processo sem resultado, a

diferena entre as taxas de sucesso mais baixas contra o Executivo e o
Legislativo Federais e mais altas contra os demais requeridos fica ainda mais
ntida. Apenas 5% das ADIs propostas contra atos normativos do Executivo
Federal e 19% das propostas contra atos normativos do Legislativo Federal
obtiverma sucesso. Comea a se configurar uma relativa blindagem aos atos
normativos federais nos processos julgados pelo Supremo Tribunal Federal.

Na outra ponta, isto , observando os resultados relativamente aos

Autores, a tabela abaixo mostra a quantidade de processos que ainda
aguardam julgamento ou que ficaram prejudicados; os insucessos, tanto os
formais (quando as ADIs so julgadas sem a resoluo do mrito) quanto os
materiais (quando as ADIs so jugadas improcedentes) e, por fim, os
sucessos (integrais e parciais) obtidos por cada Autor, isto , essa tabela

22
responde pergunta: quantas ADIs so julgadas procedentes (sucesso) ou
improcedentes (insucesso) quando pedidas por cada tipo de autor, e quantas
no tiveram resultado.

Tabela 8: ADIs por Autor, segundo o resultado

Resultado Final

Autor No houve Insucesso Sucesso

resultado

Entidades 6%
57% 38%
Associativas

Partidos Polticos 54% 35% 11%

Governadores 57% 15% 29%

Procurador-Geral da 25%
63% 13%
Repblica

Comunidade Jurdica 74% 11% 15%

Outros 59% 37% 5%

Nota-se que as ADIs pedidas pelos Governadores, em primeiro

lugar e pelo Procurador-Geral da Repblica PGR em segundo lugar
possuem taxas de sucesso semelhantes, e mais altas, enquanto as ADIs
requeridas pelas entidades representativas das carreiras jurdicas e pelos
partidos polticos possuem taxas de sucesso mdias, porm, ainda bastante
maiores do que as das ADIs requeridas pelas Entidades Associativas e
demais autores.

O Grfico 2 abaixo analisa as taxas de sucesso levando em

considerao apenas os processos que tiveram resultado, isto , ignorando
aqueles que ainda aguardam julgamento e aqueles que foram considerados
prejudicados:

23
 Grfico 2
ADIs por autor segundo o resultado dos processo j encerrados

Entidades Associativas 13% 87%

Partidos Polticos 23% 77%

Governadores 66% 34% Insucesso

Sucesso

PGR 66% 34%

Comunidade Jurdica 56% 44%

Outros 12% 88%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Sem se levar em considerao os processos sem resultado, a

diferena entre as taxas de sucesso mais altas obtidas pelos Governadores,
pelo Procurador Geral da Repblica e pela Comunidade Jurdica ficam mais
ntida. Governadores e Procurador Geral da repblica apresentam uma taxa
de sucesso de 66%, enquanto as entidades representativa das carreiras
jurdicas apresentam uma taxa de sucesso de 56%. Ao contrrio do que vimos
na tabela 7 acima, os partidos polticos possuem uma taxa de sucesso,
quando se analisa apenas os processos que tiveram resultado, muito menor
(23%) do que a das entidades representativas das carreiras jurdicas, isso
ocorre por que o percentual de processos sem resultados das entidades
representativas das classes jurdicas bem maior, com 74%, em relao a
uma faixa de 54% a 63% dos demais, o que significa que o Tribunal demora
mais a julgar os processos dessa classe. Alm disso, as taxas de sucesso das
Entidades associativas (12%) e demais autores (13%) ainda menor do que a
dos partidos polticos

Comea a se vizualizar a fora que a classe jurdica PGR e

entidades representativas da classe, possuem nos processos julgados pelo
Supremo Tribunal Federal. Os Governadores apresentam uma taxa de

24
sucesso igualmente alta, mas isso se deve mais ao fato de que eles
raramente questionam normas dos requeridos mais protegidos pelo STF do
que por sua prpria fora. Isso melhor observado nas tabela 9 e 10 abaixo:

Tabela 9: Taxa de sucesso dos autores nas liminares, por tipo de

requerido

Requerido
Autor Geral No absorvido Absorvido
Entidades
55% 63% 43%
Associativas
Partidos Polticos 44% 54% 37%
Governadores 85% 86% 67%
Procurador Geral
90% 94% 56%
da Repblica
Comunidade
81% 86% 70%
Jurdica

Nessa tabela se observa que as taxas de sucesso nos pedidos de

liminares sempre menor contra os requeridos absorvidos do que contra os
requeridos no absorvidos, para todos os autores, e que, as taxas de sucesso
de Governadores, PGR e Entidades representativas das carreiras jurdicas
so maiores do que as dos demais autores. Entretanto, quando se analisa os
resultados finais, os resultados apresentam uma diferena.

Tabela 10: Taxa de sucesso dos autores, por tipo de requerido

Requerido
Autor Geral No absorvido Absorvido
Entidades
13% 19% 6%
Associativas
Partidos Polticos 23% 36% 9%
Governadores 66% 67% 36%
Procurador Geral
66% 70% 43%
da Repblica
Comunidade
56% 67% 35%
Jurdica

25
 Percebe-se que os resultados continuam sendo menores contra os
requeridos absorvidos, para todos os autores, porm, quando se analisa a
diferena entre as taxas de sucesso dos autores, percebe-se que, muito
embora todas elas caiam um pouco a taxa de sucesso dos Governadores cai
de forma bem mais impactante, de 67% para 36% contra requeridos
absorvidos, enquanto cai apenas de 86% para 67% contra requeridos no
absorvidos.

Por esse motivo, para analisar o impacto de autores e requeridos

nas chances de sucesso das ADIs, agrupei o PGR com as entidades
representativas da classe jurdica, como autores membros da comunidade
jurdica, em oposio aos demais autores. Da mesma forma, os requeridos
esto agrupados entre absorvidos (Executivo e Legislativo federais) e os
demais como no absorvidos, e elaborei dois modelos logsticos, para as
variveis dependentes sucesso em liminares e sucesso em ADIs,
respectivamente:

Tabela 11: Influncia da absoro e da comunidade jurdica estimadas

por modelo logstico para a varivel dependente sucesso em liminares.

Chance de sucesso nos pedidos de

Variveis
liminares nas ADIs
Constante 3,795***
Autor membro da comunidade jurdica 2,225*
Requerido absorvido 0,194***
Nmero de Casos 887
*95% de significncia; **99% de significncia***99,9% de significncia

O modelo acima mostra que as chances de sucesso em liminares

de autores membros da comunidade jurdica so 2,2 vezes maiores do que as
chances dos demais autores, com 95% de significncia, enquanto as chances
de sucessos contra uma norma elaborada por um requerido absorvido so 5

26
vezes menores, com 99,9% de significncia.

Tabela 12: Influncia da absoro e da comunidade jurdica estimadas

por modelo logstico para a varivel dependente sucesso em ADIs.

Variveis Chance de sucesso nas ADIs

Constante 1,004
Autor membro da comunidade jurdica 2,480***
Requerido absorvido 0,133***
Nmero de Casos 1330
*95% de significncia; **99% de significncia***99,9% de significncia

J nos resultados finais, o modelo acima mostra que as chances de

sucesso de autores membros da comunidade jurdica so 2,5 vezes maiores
do que as chances dos demais autores, com 99,9% de significncia, enquanto
as chances de sucessos contra uma norma elaborada por um requerido
absorvido so 7,5 vezes menores, com 99,9% de significncia.

7. Concluses

Os resultados da anlise elaborada indicam que, de fato, existe

uma blindagem s normas elaboradas pelos Poderes Executivo e Legislativo
federais nas ADIs, o que corrobora a teoria da absoro, j que so eles os
responsveis pela indicao dos Ministros do STF. As chances de sucesso em
ADIs contra esses atores so gritantes 7,5 vezes menores do que contra os
demais.

Entretanto, no se pode concluir da que a absoro completa, de

tal maneira que, como Tsebelis pensou que fosse possvel, possa-se descartar
o Poder Judicirio como veto player no processo legislativo. As taxas de
sucesso em todas as circustncias so altas o bastante para descartar essa
possibilidade.

A importncia do Poder Judicirio como veto player no processo

legislativo subnacional ainda mais visvel j que grande parte das ADIs so

27
propostas contra normas dos Poderes Executivo e Legislativo estaduais e,
como j era previsto, no h qualquer absoro quanto a esses atores. As
chances de sucessos de uma ADI proposta por um membro da comunidade
jurdica so 2,5 vezes maiores do que das ADIs propostas pelos demais
proponentes.

Alm disso, e por fim, os resultados da presente pesquisa mostram

que a fora da atuao da classe jurdica, por meio do Procurador Geral da
Repblica, do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil e das
entidades representativas de Magistrados e membros do Ministrio Pblico
frequentemente capaz de sobrepujar a fora da absoro, fazendo com que
a importncia do Poder Judicirio enquanto veto player no processo legislativo
fique ainda maior.

Em trabalhos futuros, ser avaliado ainda o impacto da natureza da

deciso do STF (se representam atitudes contra-majoritrias ou preferncias
procedimentais) e dos temas em pauta, de acordo com a natureza das
normas questionadas pelas ADIs. Alm disso, para compreender melhor a
fora da absoro, ser necessrio elaborar um estudo sobre a atuao de
cada Ministro, para alm da atuao da Corte como um todo.

8. Referncias Bibliogrficas

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28
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LANDAU, David. Political institutions and judicial role in comparative

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LIJPHART, Arend. Modelos de democracia: desempenho e padres de

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TSEBELIS, George. Atores com poder de veto: como funcionam as

instituioes polticas. Trad. Micheline Christophe. Rio de Janeiro:
FGV, 2009.

VIANNA, L. W.; CARVALHO, M. A. R. De; MELO, M. P. C. A Judicializao da

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1999.

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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompil
ado.htm Consulta em 10 de agosto de 2011.

29